Post on 29-Feb-2020
transcript
Скопје, 2014
STUDIJAZA PODOBRUVAWE
NA BUXETSKIOT PROCES
VO REPUBLIKA MAKEDONIJA
Aktuelna sostojba,me|unarodna dobrapraksa i preporaki
D-r Marjan Nikolov e roden na 16 april 1968 godina, vo [tip.Diplomiral na ma{inskiot fakultet vo Skopje vo 1996 g.,a magistriral me|unarodna ekonomija i finansii naUniverzitetot vo Island vo 2000 g. Uspe{no ja odbranildoktorskata disertacija na Ekonomski Fakultet priUniverzitetot vo Qubqana vo 2013 godina.D-r Marjan Nikolov se zanimava so menaxment na javnifinansii skoro 15 godini, ima pominato brojni obukina MMF, u~estvuval kako na MMF na godi{no sobraniena guverneri, ~len e na timot na za istra`uvawe nafiskalnata transparentnost i rabotel kako ekspert za javnifinansii na brojni proekti na me|unarodni finansiskiinstitucii i organizacii vo zemjata i vo stranstvo.Marjan Nikolov e Pretsedatel naCentar za Ekonomski Analizi-CEA.
fellowIBP
Gabriela Dimovska e rodena na 15 januari 1989 godina, vo Veles.Diplomirala na Ekonomskiot fakultet vo Skopje vo 2011 g.,i e student na postdiplomski studii na otsekot Monetarnaekonomija, finansii i bankarstvo pri Ekonomskiot fakultetvo Skopje. Gabriela Dimovska e istra`uva~ so poseben intereskon makroekonomijata i finansiite kako na nacionalno taka ina lokalno nivo. Ima raboteno na pove}e proekti od oblasta nafiskalnata transparentnost i javnite finansii. Ima posetenobrojni obuki za fiskalna decentralizacija, upravuvawe soevropski fondovi, zastapuvawe i lobirawe.Vo timot na ekonomisti na CEA e vklu~ena od 2012 g.
STUDIJA ZA PODOBRUVAWE NA BUXETSKIOT PROCESVO REPUBLIKA MAKEDONIJA
AKTUELNA SOSTOJBA, ME\UNARODNA DOBRA PRAKSA I PREPORAKI
CENTAR ZA EKONOMSKI ANALIZI (CEA)
MARJAN NIKOLOVGABRIELA DIMOVSKA
Skopje, 2014
Studijata e izrabotena vo ramki na programata Zajaknuvawe na kapacitetot na gra|anskite organizacii da u~estvuvaat vo zakonodavniot proces,
implementirana vo Makedonija od Nacionalniot demokratski institut za me|unarodni raboti (NDI), a finansiski poddr`ana od
Nacionalnata fondacija za demokratija (NED)
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 1
2
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 2
3
Op{ti informacii za CEA
CENTAR ZA EKONOMSKI ANALIZI (CEA)
bul. Jane Sandanski 63/3,
1000 Skopje, Makedonija
tel.: + 389 (0)2 24 44 766
mob.: + 389 71 310 974
EDB: 4030003479278
RB: 5763061
Smetka:
Stopanska Banka AD Skopje
broj na smetka: 200000856268559
veb-stranica i e-po{ta:
www.cea.org.mk
www.mkbudget.org
info@cea.org.mk
Центарот за економски анализи (ЦЕА) е целосно одговорен за содржината на
оваа студија. Ставовите изнесени во неа не претставуваат официјален став на
НДИ, ниту ги изразуваат погледите и позициите на НЕД и Владата на САД.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 3
SODR@INA
Po~ituvani ~itateli ...................................................................................................................7
Izvr{no rezime............................................................................................................................9
Executive summary.......................................................................................................................11
Celi na dokumentot za zastapuvawe .......................................................................................13
Politi~ka dinamika na buxetskiot proces vo Makedonija..................................................14
Institucionalna dinamika na podgotovka na buxetite vo Republika Makedonija .....14
Pristap do informacii, participativnost i fiskalna transparentnost.................16
Zo{to e va`na fiskalnata transparentnost?................................................................18
Predizvici i potrebi od podobruvawe na buxetskiot proces ............................................20
Sostojbite vo regionot ..............................................................................................................26
Preporaki za nadminuvawe na problemite povrzani so buxetskiot proces vo Republika Makedonija.........................................................................27
Dopolnitelna diskusija ......................................................................................................28
Finalni zborovi ........................................................................................................................31
Aneks 1. Odgovoreni pra{awa na OBI simulator.................................................................32
Aneks 2. Buxetski procesi na zemjite od Zapaden Balkan ...................................................34
Aneks 3. OBI rangirawa na 100 zemji vo 2012 godina ...........................................................40
REZIME NA PREPORAKITE.....................................................................................................41
Bibliografija ............................................................................................................................42
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 4
5
Grafici
Grafik 1. Simulacija na podobruvawe na pozicijata na R. Makedonija so indeksot na fiskalna transparentnost na OBI .....................................15
Grafik 2. Korelacii na OBI indeksot na fiskalna transparentnost so BDP po glava na`itel na okolu stotina dr`avi...............................................................................................17
Grafik 3. Korelacii na OBI indeksot na fiskalna transparentnost so indeksot na percepcija za korupcija na okolu stotina dr`avi......................................17
Grafik 4. Odgovor na pra{aweto za java`ni faktori. Izvor: EBRD ................................20
Grafik 5. Nejasni ekonomski zakoni kako udel vo ograni~uva~ki faktori za zgolemuvawe na proizvodstvoto. Izvor: Dr`aven zavod za statistika ........21
Grafik 6. Buxetski bilans na centralna vlada vo procent od BDP od 2005-2016 ipredvideni buxetski bilansi od PEP na vladata. ...............................................................23
Grafik 7. BDP rast na R.Makedonija i proceneti stapki na BDP rast od PEP na vladata od 2005-2016.............................................................................................23
Grafik 8. Rangirawe na zemjite vo regionot spored transparentnost .............................24
Tabeli
Tabela 1. Detalen opis na buxetskite procesi zemjite od Zapaden Balkan vo odnos na buxetskiot proces i buxetskiot kalendar koj go ima sekoja zemja. ................32
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 5
6
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 6
Po~ituvani ~itateli
Centarot za ekonomski analizi (CEA) ve}e niza na godini raboti na poleto napodobruvawe na buxetskata transparentnost1 i informirawe na gra|anite za tro -{eweto na javnite pari od izvr{nata vlast. Za taa cel CEA proaktivno se vklu ~uvaso svojata ekspertiza vo davawe preporaki za nadminuvawe na predizvicite so koise soo~uva politi~kata scena za pra{awa koi se povrzani so planirawe i sprovedu-vawe na buxetot i buxetskiot proces i buxetskiot ciklus voop{to. Buxetskata(po{iroko fiskalna) transparentost ovozmo`uva ot~etnost kon gra|anite-dano~niobvrznici, a ovozmo`uva i podobra kreditosposobnost na dr`avata kon me|unarodniotpazar na kapital.
Toa {to sakame da go postigneme so ovaa studija e da dademe na{ pridones kon po -golema transparentnost pri tro{eweto na javnite pari i zgolemuvawe na fis kalnataodgovornost na izvr{nata vlast pri buxetskiot proces i ciklus. Poradi toa sakameda pomogneme i za podobruvawe na politi~kiot dijalog vo nasoka na vodewe informi-rana debata za izmeni i dopolni na Zakonot za Buxeti i eventualno Delovnikot naSobranieto, vo delot na buxetskata postapka.
Potrebata od menuvawe na zakonite vo javnite finansii mo`e da doa|a od pove}epri~ini. Ili da se re{at odredeni specifi~ni buxetski predizvici, ili da se vove-dat novi, kako {to velime nie vo CEA, vtora generacija na reformi vo javnite fi-nansii na Makedonija t.e. voveduvawe na praksa na po~ituvawe na buxetski principikoi se odnesuvaat na pogolema fiskalna transparentnost, pogolema ot~etnost,ekonomi~nost2, efikasnost3 i efektivnost4 kako i voveduvawe na praksa na merewena rezultati (performance budgeting).
Na{ata prethodna studija “Dobro upravuvawe preku pogolema fiskalna transpar-entost: Preporaki za implementacija na preporakite od ad-hok Komisijata”5 be{edobra osnova za podlabinska analiza na predizvicite, i sekako iznesuvawe na kva -litetni zaklu~oci i primenlivi preporaki. Isto taka, CEA gi pretstavi svoite sta -vovi i pred sobraniskata Komisija za finansirawe i buxet, a vo vrska so rebalansotna buxetot vo 2009 godina6, potoa go podgotovivme i prviot Gra|anski Buxet na R.Make-donija za 2013 godina,7 ja dostavivme metodologijata za izrabotka na Gra|anski Buxet
7
Center for Economic analyses (CEA)
1) Buxetska transparentnost: dostapnost na javnosta vo site fazi na podgotvuvawe i izvr{uvawe na buxetot. (Zakon zaBuxet na RM)2) Ekonomi~nost: odobrenite sredstva da se koristat navremeno, vo soodveten iznos imaj}i gi vo predvid kvalitetoti cenata. (Zakon za Buxet na RM)3) Efikasnost: najdobar soodnos pome|u upotrebenite sredstva i ostvarenite rezultati. (Zakon za Buxet na RM)4) Efektivnost: ostvaruvawe na postavenite celi i ostvaruvawe na sakanite rezultati. (Zakon za Buxet na RM)5) Vidi pove}e na: http://cea.org.mk/documents/CEA_Fiscal%20transparency_budget_proces_FINAL.pdf.
6) http://www.cea.org.mk/documents/forumi/CEA%20komisija%20za%20budzet.pdf.
7) http://www.cea.org.mk/documents/GraganskiBudgetFinalS.pdf.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 7
do Ministerstvoto za finansii, kreiravme internet portal za Centralniot Buxet naR. Makedonija i za buxetite na edinicite na lokalnite samoupravi8, sorabotuvame soMe|unarodnoto partnerstvo za buxeti koi go izrabotuvaat indeksot za otvoren buxet9-IBP, a sorabotuvame i so MMF na tema podobruvawe na fiskalnata transparent-nost10. Posleden, no ne pomalku va`en, e i faktot {to sproveduvame proek ti na EUod koi eden za zajaknuvawe na kapacitetot na buxetskite korisnici da mo`at da im-plementiraat buxetirawe po performansi i na zgolemuvawe na javnata svest zapotrebite od odgovornoto i transparentno iskoristuvawe na javnite finansii. Kakodel od ovoj proekt CEA, so svojot partner Institutot za demokratija „Societas Civi -lis” - Skopje (IDSCS), }e podgotvi izve{tai, nasoki i studii koi }e im koristat naVladata, dr`avnite, javnite institucii i voop{to na site buxetskite korisnici.Sproveduvame i proekt na EU za sozdavawe na koalicija za buxetski monitoring najavnite finansii na lokalnite vlasti11.
Vo ovoj dokument, poddr`an vo ramki na programata na Nacionalniot demokratskiinstitut (NDI), sakame da gi izneseme na{ite viduvawa i zaklu~oci za potrebata odpromeni vo Zakonot za buxetite i Delovnikot na Sobranieto. Svesni sme deka dokolkunema politi~ki konsenzus i soodvetna politi~ka posvetenost vo Makedonija za vove-duvawe na vtora generacija na reformi vo javnite finansii t.e. voveduvawe na praksana po~ituvawe na buxetski principi koi se odnesuvaat na pogolema fiskalna trans-parentnost, pogolemi ot~etnost, efikasnost i efektivnost i praksa na merewe narezultati (performance budgeting), sama po sebe izmenata vo zakonite }e bidat slabazamena za taa politi~ka posvetenost i toj politi~ki konsenzus.
So po~it,
Marjan Nikolov
Pretsedatel na CEA
8
NATIONALDEMOCRATICINSTITUTE
NED
National Endowment
for Democracy
8) http://mkbudget.org/.
9) http://www.cea.org.mk/documents/forumi/Agenda_MK.pdf.
10) http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1443394.
11) http://kbm.mk/.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 8
Izvr{no rezime
Ustavot, zakonskata regulativa (Zakonot za buxetite, Zakonot za Dr`aven zavod zarevizija, Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalna samouprava itn.) treba daobezbedat ramka za kratkoro~na makrofiskalna stabilnost i srednoro~na fiskalnaodr`livost, podobruvawe na efikasnosta, ekonomi~nosta i efektivnosta votro{eweto na javnite finansii i toa se pri optimalno upravuvawe so gotovinskiteprilivi na javni sredstva i so podobrena fiskalna transparentnost na izvr{natavlast kon javnosta i kon Sobranieto na Republika Makedonija.
l Vladata i Sobranieto vo Republika Makedonija treba da postignat konsenzus zaprodol`uvawe na naporite za podobruvawe na buxetskiot proces i sistemot najavni finansii kako i procesot na donesuvawe na odluki vo javnite finansii.
l Vo Makedonija jasno se razgrani~eni centralnite vlasti, lokalnite vlasti, fi-nansiskite i nefinansiskite javni subjekti, no toa e nedovolno jasno pretstavenoza po{irokata javnost.
l Ima prostor za podobro definirawe na toa {to e fiskalna potreba, jasna i trans-parentna raspredelba na transferi, istisnuvawe na diskrecionata raspredelbai zero sum pregovorite kako na~in za raspredelbata, a ima potreba i od podobru-vawe na dostapnosta do fiskalni statistiki kako preduslov za informiranostna gra|anite za da baraat ot~etnost od centralnite, no i od lokalnite vlasti.
l Fiskalnata strategija treba da gi prezentira rashodite i prihodite zaedno sostrate{kite celi na buxetskite korisnici. Fiskalnata strategija vo idnina mo`eda se razvie vo srednoro~na buxetska ramka so prezentacija na sektorski rashodipovrzani so indikatori za merewe na performansi.
l Fiskalnata transparentnosta vo R.Makedonija od 2008 godina do denes opa|a so-glasno OBI indeksot za fiskalna transparentnost.
l Vo CEA smetame deka Pred-buxetskata izjava i Gra|anskiot buxet kako posebnidokumenti treba da se podgotvuvaat vo Vladata na Republika Makedonija (Minis-terstvo za finansii).
l Spored MMF, fiskalnata transparentnost vo javnite finansii e glaven elementna dobroto vladino upravuvawe koe ponatamu vodi kon makroekonomska ifiskalna stabilnost i e determinanta za povisoki stapki na ekonomski rast.
l Fiskalnata transparentost ovozmo`uva ot~etnost kon gra|anite-dano~ni ob-vrznici, a ovozmo`uva i podobra kreditosposobnost kon me|unarodniot pazar nakapital.
l Buxetskiot proces mora da e dobro integriran so upravuva~kiot i planira~kiotproces na nekoja vlada. No, buxetskiot proces ne mo`e da se vodi bez da bidatvklu~eni site zainteresirani strani, a toa se parlamentot, vladata, gra|anite,biznisite i civilniot sektor.
l Vo Makedonija postoi pregolema politiziranost na skoro sekoj aspekt od prakti-cirawe na demokratijata vo dr`avata.
9
Center for Economic analyses (CEA)
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 9
l Vo Makedonija ima nedostatok na jasni fiskalni pravila.
l Vo Makedonija ima pristrasnost kon buxetski deficiti (deficit bias) koj prete`no sejavuva kako neuspeh od diskreciono vodewe na politiki.
l Isto taka, poa|aj}i od iskustvata na razvienite demokratski zemji, vo Makedonijamo`e da se podobri parlamentarnata kontrola nad buxetskite tro{oci. Za taa celse prepora~uva formirawe na posebna sobraniska Komisija za nadzor na javnirashodi (Public Audit/Accounts Committee) koja }e ima razli~en mandat od ve}e pos-toe~kata Komisija za finansirawe i buxet, a bi se fokusirala na proverka nacelishodnosta na rashodite vrz baza na izve{taite od Dr`avniot zavod za reviz-ija.
10
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 10
Executive summary
l The Government and the Parliament in Republic of Macedonia should reach a consensus
for continuing the efforts to improve the budget process, the system of public finances and
the process of decision making in the public finances.
l The Constitution, the legislation (the Budget Law, the Law on State Audit, the Law on Fi-
nancing of Local Self-Government, etc..) should provide framework for short macro-fiscal
stability and medium-term fiscal sustainability, should improve the efficiency, the economy
and the effectiveness of the public spending trough an optimal management of cash flows
of public funds and trough improved fiscal transparency to the public and Parliament.
l Macedonia has clearly distinguished central government, local authorities, financial and non-
public entities, but this is not clearly presented to the general public.
l There is space for better definition of what is fiscal need, clear and transparent allocation of
transfers, extrusion of discretionary allocations and zero sum negotiations as a way of mak-
ing allocation, and there is a need to improve the availability of fiscal statistics as a precon-
dition for informed citizens to demand accountability from the central and local authorities.
l The fiscal strategy should present expenditures and revenues along with the strategic goals
of the budget users. The fiscal strategy in the future can be developed into a medium-term
budget framework presentation of sectorial expenditures related to the indicators of per-
formance measuring.
l The fiscal transparency in Macedonia from 2008 onwards declines according to the OBI
(Open Budget Initiative) index.
l In CEA, we believe that the Pre-budget statement and Citizen’s budget as separate docu-
ments should be prepared by the Government (Ministry of Finance).
l According to the IMF (International Monetary Fund), the fiscal transparency in public finances
is a major element of good governance, which will lead to macroeconomic and fiscal stability,
and it is a determinant for higher rates of economic growth.
l The fiscal transparency improves government accountability to citizen-taxpayers, and im-
proves the creditworthiness of the country in the international capital market.
l The budget process needs to be well integrated with the management and planning
processes of the Government. But the budget process can’t be conducted without partici-
pation of stakeholders, such as the Parliament, the Government, citizens, businesses and
civil society.
l In Macedonia there is excessive politicization of almost every aspect of the practice of
democracy in the country.
l There is lack of clear fiscal rules in Macedonia.
l Macedonian government exercises bias towards budget deficits (deficit bias) mainly as fail-
ure of discretionary policy making.
l Also, taking into account the experiences of developed democracies, in Macedonia there is
a room for more adequate parliamentary oversight of public expenditures. For this purpose,
11
Center for Economic analyses (CEA)
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 11
formation of a separate parliamentary Committee is recommended (Public Audit/Accounts
Committee), which will have a different mandate from the already existing Committee on
Finance and Budget and it should focus on ensuring value for money of the public expen-
ditures based on the reports of the State Audit Office.
12
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 12
Celi na dokumentot za zastapuvawe
So cel da se pomogne na politi~kiot dijalog i da se pridonese kon informiranadebata okolu izmenuvawe i dopolnuvawe na Zakonot za Buxeti i Delovnikot na So-branieto vo delot na buxetskata postapka, CEA bi sakala proaktivno da predlo`ikonstruktivni merki za sproveduvawe na efikasen i efektiven buxetski proces, kakoi zgolemena ot~etnost na organite na izvr{nata vlast. Na kratok rok so ovaa na{ainicijativa o~ekuvame:
l pogolema transparentnost pri kreiraweto na buxetot kako i vo samiot buxetskiproces;
l pogolema transparentnost pri tro{eweto na buxetskite sredstva;
l zgolemuvawe na fiskalnata odgovornost na izvr{nata vlast pri podgotovka nabuxetskiot plan.
Ne pomalku va`no e {to o~ekuvame ostvaruvawe na pozitiven presedan deka ini-cijativa pottiknata od nezavisni eksperti po javni finansii vo Makedonija mo`e davlijae kon prevzemawe na aktivnosti od izvr{nata vlast za podobruvawe na buxet-skiot proces preku direktna sorabotka so politi~kite ~initeli.
Vo idnina, so izmenite i dopolnuvawata, o~ekuvame i zgolemuvawe na fiskalnataodgovornost na izvr{nata vlast pri podgotovka na buxetskiot plan, zgolemuvawe nasvesnosta za ot~etnost na izvr{nata vlast i zgolemena efikasnost i efektivnost nabuxetskiot ciklus. Na toj na~in bi do{le do poprecizna zakonska regulativa so koja}e se zgolemi transparentnosta pri definirawe na celite na izvr{nata vlast i bux-etskite korisnici vo buxetskiot plan. Sekako deka ova }e vodi i kon porelaksiranadebata za buxetskiot plan i samoto usvojuvawe na Buxet vo Sobranieto na RepublikaMakedonija.
Isto taka, od osobeno zna~ewe za zgolemuvawe na fiskalnata transparentnost vodr`avata e kreirawe na parlamentarna Komisija za nadzor na tro{eweto na javnitepari, t.e. sredstvata na dano~nite obvrznici da se tro{at namenski soglasno Buxetotodobren od Sobranieto. Iako sme seu{te daleku od konceptot ‘value for money’(vrednost za potro{enite pari) vredi da se spomene i da se napravi pritisok prednarodnite izbranici pri kreiraweto na buxetot, akcent da se stavi na efektite ivrednosta koi }e se dobijat po napraveniot tro{ok, otkolku krajna cel da bide samoda se zavr{i nekakva aktivnost.
Centarot za ekonomski analizi-CEA, poddr`an od Nacionalniot demokratski in-stitut (NDI) so ovoj proekt gi prodol`uva dosega{nite aktivnosti povrzani so tematazaradi pottiknuvawe na konstruktivna debata vo javnosta za va`nosta od transpar-entnost, ot~etnost i otvorenost na institucijata Vlada na R.Makedonija vo vrska sojavnite finansii. So preporakite koi gi iznesuvame vo ovoj dokument davame u{teeden pridones kon Izve{tajot na Komisijata za ispituvawe na nastanite od Sobrani-eto na RM od 24.12.12, za operacionalizirawe na preporakite od delot IV/III za
13
Center for Economic analyses (CEA)
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 13
procedurata za nosewe na buxet. So preporakite od ova istra`uvawe sakame da pot-tikneme i potransparentno i poot~etno rabotewe na vladinite institucii, nadmin-uvawe na potrebata od diskreciono vodewe na politiki kako i pottiknuvawe napogolema participativnost i inkluzivnost.
So ovaa studija sakame da pottikneme isto taka i gradewe na konsenzus pome|u na-jgolemite parlamentarni partii, a osobeno pome|u VMRO-DPMNE i SDSM za nadmin-uvawe na eventualni politi~ki krizi, pred s¢ pri kreirawe i usvojuvawe nanacionalniot buxet vo Sobranieto. Kone~no, sakame da ja pottikneme i svesnosta kajgra|anite za va`nosta od transparentno i ot~etno rabotewe na Vladata i vladiniteinstitucii so cel gradewe na podemokratska dr`ava kakva {to gra|anite na R.Make-donija zaslu`uvaat.
Politi~ka dinamika na buxetskiot proces vo Makedonija
Za da dademe kontekst na potrebata od izmeni i dopolnuvawa na Zakonot za bux-etite vo Republika Makedonija treba da napravime eden osvrt od aspekt na pravnataramka i institucionalnata dinamika na podgotovka na buxetite, pristapot do infor-macii, pristapot do samiot proces i kone~no dinamikata na mo} pome|u raznite~initeli12.
Institucionalna dinamika na podgotovka na buxetite vo Republika Make-donija
Ako go analizirame buxetskiot proces vo Makedonija preku prizmata na MMF iprira~nikot za buxetska transparentnost13 toga{ preku preporakite od prviot stolbna toj prira~nik mo`e da konstatirame deka vo Makedonija jasno se razgrani~eni cen-tralnite vlasti, lokalnite vlasti, finansiskite i nefinansiskite javni subjekti,no toa e nedovolno jasno pretstaveno za po{irokata javnost (na primer deka javnifunkcii se onie aktivnosti koi implementiraat javni politiki preku obezbeduvawena nepazarni uslugi i redistribucija na dohod i blagosostojba, a se finansirani oddanoci i drugi zafa}awa od nevladiniot sektor).
Ponatamu, parlamentarnata, sudskata i izvr{nata vlast ustavno se nezavisni ednaod druga - postoi Vlada, Komisija za finansirawe i buxet pri Sobranieto, Dr`avenzavod za revizija, no sepak nedostasuva silna svesnost za pravoto na `alba pred su-dovite od strana na dano~ni obvrznici, penzioneri, socijalna kategorija gra|ani, stu-denti i sli~no.
Ima prostor za podobro definirawe na toa {to e fiskalna potreba, jasna i trans-parentna raspredelba na transferi, istisnuvawe na diskrecionata raspredelba izero sum pregovorite kako na~in za raspredelbata, a ima potreba i od podobruvawena dostapnosta do fiskalni statistiki kako preduslov za informiranost na gra -
14
12) Go koristime metodolo{kiot pristap na me|unarodnoto partnerstvo za buxeti: http://internationalbudget.org/budget-
advocacy/political-policy-context/, a se konsultirame i so Lienart I. and Fainboim I. (2010): Reforming Budget System Laws:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2010/tnm1001.pdf.
13) Vidi pove}e vo MMF (2007): http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 14
|anite za da baraat ot~etnost od centralnite, no i od lokalnite vlasti. Potrebno eprika`uvawe na kvazifiskalni aktivnosti (ovde mora da se vodi smetka deka akovladata gi prika`e niv kako rashodi toa }e se vodi kako direktni subvencii, a akorashodite se prika`at kaj pretprijatijata toa }e pretstavuva zagubi za pretprijati-jata) zaradi namaluvawe na fiskalniot rizik. Ima prostor za voveduvawe na ocenkana tro{oci od odziv na obvrznici (compliance cost - na primer vo Avstralija se pra-vat vakvi ocenki) so {to bi se ocenile takvite tro{oci. Primer za voveduvawe naocenka na tro{oci od odziv na obvrznici bi bil so ustavnite predizvici od vovedu-vaweto na popularno nare~enite „patriotski fiskalni kasi” kako i primerite odvoveduvaweto na razni novini kade implementacijata i test fazata od podobruvawena sistemite se me{aat pa sozdavaat konfuzija i gubewe na vreme i pari kaj krajnitekorisnici (pr: voveduvawe na sistemot bruto plata vo po~etnata faza, predizvicitevo novinata „Moj termin” vo zdravstvoto, fiskalni kasi so GPRS sistem i sli~no).
Vo toj kontekst, vo CEA smetame deka fiskalnata strategija e dokumentot kojovie predizvici mo`e da gi adresira zaedno so rizicite. Zatoa e va`no toj doku-ment-fiskalnata strategija da bide instrumentot za konsenzus vo institucional-nata dinamika na podgotovka na buxetite vo Makedonija i zatoa predlagame tojda dokument da se usvojuva vo Sobranieto na Republika Makedonija. Fiskalnatastrategija treba da gi prezentira rashodite i prihodite zaedno so strate{kite celina buxetskite korisnici. Fiskalnata strategija vo idnina mo`e da se razvie vo sred-noro~na buxetska ramka so prezentacija na sektorski rashodi povrzani so indikatoriza merewe na performansi. Ovaa srednoro~na buxetska ramka }e ovozmo`i podobravrska na tekovniot so kapitalniot buxet vo smisla na podobra proekcija na tro{ociteza tekovno rabotewe i odr`uvawe so proektite od kapitalnite rashodi. Mo`e da serazmisli i za izmeni vo legislativata za voveduvawe na fiskalna odgovornost(kvantitativni fiskalni pravila za deficit, zadol`uvawe, visina na dolg, proce-duralni pravila za vklu~uvawe na zainteresirani strani i zajaknuvawe na trans-parentnosta, ot~etnosta). Sobranieto mo`e da razmisli vo toj kontekst za voveduvawena fiskalen sovet koj kako nova institucija vo sistemot na javni finansii }e slu`iza eks-ante ocenka za opravdanosta na fiskalnata politika na izvr{nata vlast i }epomogne na parlamentarcite i na javnosta da se ovozmo`i nadzor na izvr{nata vlast.
Na ovoj na~in vo R.Makedonija bi se vovela dvostepenost vo noseweto na buxetotza slednata fiskalna godina. Vo prviot stepen vladata preku ministerot za finansii}e ja brani Fiskalnata strategija vo Sobranieto na R.Makedonija i }e ponudi plat-forma za pred-buxetska debata. Na ovoj na~in se dobiva prednost za fokus vo So-branieto na R.Makedonija prvo na celata slika na makedonskata ekonomijaprezentirana vo Fiskalnata strategija pred da se razgleduvaat detalnite rashodi.Na ovoj na~in zna~itelno }e se relaksira debatata za predlog buxetot vo vtoriot ste-pen na buxetskiot proces. Ova e osobeno korisno za zemji kako R.Makedonija koj bux-etot vo buxetskiot proces go planiraat „odozgora nadolu” pa bi se postignala polesnofiskalna konsolidacija i {irok fiskalen konsenzus za glavnite celi na ekonomijatavo R.Makedonija pred da se razgleduvaat detalnite rashodi.
15
Center for Economic analyses (CEA)
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 15
Pristap do informacii, participativnost i fiskalna transparentnost
Me|unarodniot monetaren fond (MMF) neodamna go nadgradi svojot Kodeks zafiskalna transparentnost14 - klu~en me|unaroden standard za obelodenuvawe i up-ravuvawe na fiskalnite informacii na Vladata. Noviot Kodeks pretstavuva is~eko-ruvawe napred so vklu~uvawe na principot na u~estvo na javnosta: “Vladata im nudina gra|anite rezime na implikaciite na buxetskite politiki i mo`nost da u~estvu-vaat vo razmisluvawata za buxetot”. Kodeksot pretstavuva del od naporite na MMFda go zajaknat fiskalniot nadzor, da poddr`at kvalitetetno kreirawe na politikii da ja unapredat fiskalnata ot~etnost i transparentnost.
Fiskalnata transparentnosta vo R.Makedonija od 2008 godina navamu opa|a so-glasno OBI indeksot za fiskalna transparentnost15. Koristej}i go simulatorot na In-
ternational Budget Partnership (http://survey.internationalbudget.org/#home) koj e specijalnosozdaden za testirawe na otvorenosta na Vladite {irum svetot, mo`eme da vidimekako implementacijata na na{ite preporaki }e vlijae vrz podobruvawe na rangi-raweto na R.Makedonija16.
Dokolku se otvori linkot koj e daden pogore vo tekstot i se odgovorat dadenitepra {awa (Vidi Aneks 1), vo ovoj slu~aj soodvetno so na{ite preporaki, Fiskalnatatransparentnost }e se zgolemi, i od vrednost na indeksot od 35 koj go imala R.Make-donija vo 2012 godina, vo 2015 godina vrednosta na ovoj indeks }e se zgolemi i }e iz-nesuva 47 i Makedonija od grupata na zemji koi obezbeduvaat minimalni informaciiza buxetskite dokumenti i buxetskiot proces, }e se iska~i vo narednata grupa na zemjikoi obezbeduvaat nekoi informacii za buxetskite dokumenti i buxetskiot proces.
Ako pak vo Makedonija se izrabotuva i Pred-buxetska izjava dr`avata }e go po -dobri svoeto rangirawe i vrednosta na indeksot }e iznesuva 50. Spored najdobritepraktiki na OECD (Organizacija za ekonomska sorabotka i razvoj) za fiskalna trans-parentnost, Pred-buxetskata izjava vsu{nost slu`i za pottiknuvawe debata za bux-etskite agregati i kakva }e bide nivnata interakcija so ekonomijata. Kako takva, taaisto taka slu`i i za sozdavawe soodvetni o~ekuvawa za samiot buxet. Taa treba dagi sodr`i vladinite dolgoro~ni ekonomski i fiskalni politi~ki nameri za pret-stojniot buxet i barem za slednite dve fiskalni godini17.
Dokolku pak na ova se dodade i izrabotka na Gra|anski buxet koj pretstavuva poed-nostavena verzija na Buxetot na dr`avata, Makedonija bi ja podobrila svojata trans-parentnost i fiskalna disciplina vo procesot na podgotovka na buxetot i bi gozgolemila svojot indeks na 54, {to e podobruvawe za 19 indeksni poeni vo odnos na2012 godina. So Gra|anskiot buxet, sekoj gra|anin }e mo`e podobro da se informiraza toa koi se izvorite na sredstva vo Buxetot, za koi prioriteti se tro{at nivnite
16
14) Vidi pove}e: http://blog-pfm.imf.org/files/ft-code.pdf
15) Vidi: http://survey.internationalbudget.org/#timeline; kako i: http://www.cea.org.mk/documents/CEA%20press%20release%20-
%20OBI%20makedonija%202012.pdf.
16) Vidi pove}e detali i vo Nikolov M. I Bogoevska K., CEA (2014): Dobro upravuvawe preku pogolema fiskalna trans-parentnost: Preporaki za implementacija na preporakite od ad-hok komisijata: http://cea.org.mk/documents/CEA_Fis-
cal%20transparency_budget_proces_FINAL.pdf
17) http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OECD-Best-Practices-for-Budget-Transparency.pdf
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 16
pari i kako te~e buxetskiot proces vo dr`avata, a so tekot na vremeto }e obezbedi ipogolema motivacija i participativnost vo kreiraweto na politikite na Vladata ivo noseweto na Buxetot.
U{te edna{ da napomeneme deka CEA go izraboti prviot Gra|anski buxet na Re-publika Makedonija za 2013 godina18, me|utoa taa obvrska vo idnina treba da japrezeme Ministerstvoto za finansii na Makedonija so {to }e se zgolemi fiskalnatatransparentnost vo dr`avata. Seto toa }e vodi kon pogolema politi~ka konstruk-tivnost od strana na politi~kite akteri, povik za participativnost vo buxetskiotproces od strana na gra|anite, pogolema ponuda na alternativi za pogolema vrednostza parite na dano~nite obvrznici, zgolemuvawe na politi~kata kultura i kone~norelaksirawe na debatata za Buxetot i natamo{no zajaknuvawe na demokratijata voR.Makedonija.
Izrazeno grafi~ki, seto pogore simulirano so simulatorot na OBI (http://survey.in-
ternationalbudget.org/#home) bi ja podobrilo fiskalnata transparentnost na Make-donija kako {to e toa ilustrirano na sledniot grafik.
Grafik 1.
Simulacija na podobruvawe na pozicijata na R.Makedonija so indeksot nafiskalna transparentnost na OBI
Od simulacijata proizleguva deka Makedonija od grupata na zemji koi obezbeduvaatminimalni informacii za buxetskite dokumenti i buxetskiot proces, }e se iska~i vogrupa na zemji koi delumno obezbeduvaat nekoi informacii za buxetskite dokumentii buxetskiot proces.
Vo toj kontekst vo CEA smetame deka Pred-buxetskata izjava i Gra|anskiotbuxet kako posebni dokumenti treba da se podgotvuvaat vo Vladata na RepublikaMakedonija (Ministerstvo za finansii).
- Pred-buxetskata izjava treba Ministerot za finansii da ja brani vo Sob -ranieto na R.Makedonija dovolno vreme pred da se dostavi samiot predlog-buxet za usvojuvawe i istata treba javno da bide objavena na internetstranicata na Ministertsvoto.
- Gra|anskiot buxet treba da bide podgotven barem za buxetskiot plan i dabide dostaven do klu~ni celni grupi na gra|ani i ~initeli, kako i da bideobjaven na internet stranicata na Ministerstvoto za finansii i/ili na in-ternet stranicata na Sobranieto na R. Makedonija.
17
Center for Economic analyses (CEA)
18) http://www.cea.org.mk/documents/GraganskiBudgetFinalS.pdf.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 17
So Pred-buxetskata izjava ministerot za finansii i Vladata na R.Makedonijajavno i transparentno gi ilustriraat namerite na vladata za buxetskiot plan vonarednata fiskalna godina za toa kako }e se postignat prioritetnite celi vo taanaredna fiskalna godina. So Gra|anskiot buxet se informiraat gra|anite i drugite~initeli vo R.Makedonija za toa kolku i na {to }e bidat potro{eni javnite sredstva.Na ovoj na~in najmalku {to mo`e da se postigne e da se zgolemi fiskalnata trans-parentnost, da se namali potencijalot za diskreciono nosewe na odluki, se poviku-vaat gra|anite na participativnost, se zgolemuva nivnata motivacija da u~estvuvaatvo demokratskite procesi.
Zo{to e va`na fiskalnata transparentnost?
Vo ovoj del sakame da objasnime zo{to mislime deka e potrebno voveduvaweto navtora generacija na reformi vo javnite finansii na Makedonija t.e. voveduvawe napraksa na po~ituvawe na buxetski principi koi se odnesuvaat na pogolema fiskalnatransparentnost, pogolemi ot~etnost, a so toa i pogolema efikasnost i efektivnosti praksa na merewe na rezultati (performance budgeting) vo javnite finansii. Kako{to be{e prethodno navedeno, spored MMF, fiskalnata transparentnost vo javnitefinansii e glaven element na dobroto vladino upravuvawe koe ponatamu vodi konmakroekonomska i fiskalna stabilnost i e determinanta za povisoki stapki naekonomski rast. Fiskalnata transparentnost mo`e da slu`i i za rano identifiku-vawe na potencijalni rizici po fiskalnite rezultati {to pak vodi kon ranopredupreduvawe i soodvetna fiskalna reakcija pri promeneti ekonomski pret-postavki. Ponatamu, fiskalnata transparentost ovozmo`uva ot~etnost kon gra|anite-dano~ni obvrznici, a i ovozmo`uva podobra kreditosposobnost kon me|unarodniotpazar na kapital19.
Za samata va`nost na fiskalnata transparentnost dovolno ka`uva poslednatapostapka za odobruvawe na zaem pobaran od Ministersvtvot za finansii na Make-donija od Svetska Banka. Vo zapisnikot20 od sostanokot na Bordot na Svetskata banka,odr`an na 13 mart 2014 godina, navedeno e deka izvr{nite direktori na SoedinetiteAmerikanski Dr`avi, Velika Britanija i na Germanija glasale vozdr`ano pri odobru-vaweto na Vtoriot programski zaem za razvojni politiki za konkurentnost za Repub-lika Makedonija. Vo zbirniot izve{taj21 pak za na~inot na koj SAD glasale vomultilateralnite razvojni banki vo mart 2014 godina, pokraj potvrda deka amerikan-skiot izvr{en direktor vo Svetskata banka bil vozdr`an za zaemot za Makedonija, enavedena slednata pri~ina: „Nesoodvetna buxetska transparetnstnost i menaxiraweso javnite finansii”.
18
19) Vidi pove}e na: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fiscal.htm.
20) Vidi pove}e na:
http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2014/03/26/000333037_20140326123257/Ren-
dered/PDF/862150MIN0M201070Box382165B00OUO090.pdf
21) Vidi pove}e na: http://www.treasury.gov/resource-center/international/development-
banks/Documents/April%201,2014%20Final%20document.pdf
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 18
Na slednite grafici se ilustrirani korelaciite na OBI (Open Budget Initiative) in-deksot na fiskalna transparentnost22 so BDP po glava na `itel na okolu stotinadr`avi i korelaciite na OBI indeksot na fiskalna transparentnost so indeksot napercepcija za korupcija23.
Grafik 2.
Korelacii na OBI indeksot nafiskalna transparentnost so BDPpo glava na `itel na okolu stotinadr`avi
Grafik 3.
Korelacii na OBI indeksot nafiskalna transparentnost so indeksot na percepcija za korupcijana okolu stotina dr`avi
Graficite iako indikativni davaat nasoki za va`nosta od zgolemena fiskalnatransparentnost. Spored OBI24 transparentnosta vo javnite finansii pomaga za po -ef tino me|unarodno kreditirawe, pomaga za podobrena efikasnost vo javnoto tro -{ewe dodeka zgolemena netransparentnost vodi kon namalena fiskalna disciplina.
Spored istra`uvawata na MMF pak, neo~ekuvani zgolemuvawa na dolg se rezultat od:
- 23% poradi nekompletni informacii
- 37% poradi potcenuvawe na vlijanieto na {okovite
- 18% poradi diskrecioni politiki
Dopolnitelno, vo CEA isto taka veruvame deka povisoko nivo na fiskalna trans-parentnost specifi~no za R.Makedonija }e zna~i i:
- Pogolema participacija vo buxetskiot proces.
- Relaksacija na debatata pri donesuvawe na buxetot vo Sobranie na RM.
19
Center for Economic analyses (CEA)
22) Vidi pove}e na: http://survey.internationalbudget.org/#home.
23) Vidi pove}e na: http://cpi.transparency.org/cpi2013/.
24) Vidi pove}e na: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-Report-English.pdf.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 19
- Gradewe na konsezus pome|u politi~kite eliti/akteri.
- Poddr{ka za reformi od administracija (centralna i lokalna), javnosta, biznis zaednicata i gra|anskiot sektor.
- Inovativni pristapi za poefikasen i poefektiven buxetski proces.
- Popovolno rangirawe na Makedonija od kredit-rejting agenciite.
Buxetskiot proces mora da e dobro integriran so upravuva~kiot i planira~kiotproces na nekoja vlada. No, buxetskiot proces ne mo`e da se vodi bez da bidatvklu~eni site zainteresirani strani, a toa se parlamentot, vladata, gra|anite,biznisite i gra|anskiot sektor.
Samo so celosno integrirawe na site ovie grupi vo buxetskiot proces }e seovozmo`i nivna informiranost za donesuvawe na odluki za efikasna alokacija naograni~enite resursi kon onie programi i planovi koi }e ovozmo`at najefikasno ost-varuvawe na celite na nacionalnata ekonomija. Zaradi toa od najgolem interes naVladata i Sobranieto e da gi vklu~i site zainteresirani strani vo ovoj proces.
Predizvici i potrebi od podobruvawe na buxetskiot proces
Od eden sistem na javni finansii se o~ekuva da ima vospostaveno transparentniproceduri i pravila koi }e go reguliraat buxetski proces. Dobro postaveni procedurii pravila ja reduciraat mo`nosta od diskreciono vodewe na fiskalni politiki. Voteorija, celosno informirani glasa~i bi trebalo da obezbedat ambient za po li ti -~arite da donesat op{testveno optimalni politiki. No, za ̀ al voobi~aeni se neuspe-site od pove}e ili pomalku diskreciono vodewe na fiskalni politiki i toa:vre menska nekonzistentnost na predlo`enite stavki vo buxetot, fenomen na zaed -ni~ki bazen (common pool problems), pristrasnost kon deficit (deficit bias) i pro-cikli~nost, pristrasnost kon rashodnata kompozicija na buxetot, problemi soodr` livost na dolgot i seto toa mo`e da vodi do neizvesnost za ekonomskite akteriod o~ekuvawata za idnite potezi na vladata.
Vo CEA smetame i deka nastanite od 24 dekemvri 2012 godina ne se slu~ija sosemaneo~ekuvano i istite se rezultat na golem broj aspekti koi se povrzani potesno sobuxetskiot proces vo R.Makedonija, a po{iroko so ot~etnosta vo edna parlamentarnademokratija, fiskalnite pravila i fiskalnata transparentnost, no i silnata poli-tiziranost na skoro sekoj aspekt od prakticirawe na demokratijata vo dr`avata.
Vo eden sovremen sistem na javni finansii pokraj izvr{nata vlast koja go pod-gotvuva i izvr{uva buxetot jasna e funkcijata na pratenicite kako narodni izbranicivo donesuvawe na finansiskiot plan na dr`avata, no i vo nadzorot na izvr{uvawetoi na zavr{nata smetka. Sobranieto go ima, me|udrugoto, eks-post instrumentot vouloga na Dr`avniot zavod za revizija25 za ocenka dali:
l Izvr{nata vlast raboti vo soglasnost so zakonite i propisite.
l Izvr{nata vlast go tro{i buxetot za utvrdeni celi i nameni.
20
25) Vidi pove}e na: http://dzr.mk/Uploads/RIRACNIK_Voved_vo_revizorski_izvestai_MKD.pdf.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 20
l Finansiskiot menaxment na instituciite funkcionira dobro.
l Gra|anite na R.Makedonija ja dobivaat vistinskata vrednost za potro{enitepari
Smetame deka se u{te ima prostor za podignuvawe na svesta na gra|anite i nafunkcionerite vo R. Makedonija za toa kako treba da funkcionira edna parlamen-tarna demokratija i koja e ulogata na instituciite vo sistemot na javni finansii voR.Makedonija.
Poradi niza slu~aevi koi go potvrduvaat diskrecionoto nosewe na odluki odizvr{nite vlasti, vo pove}e zemji se formira i nova instuticija vo sistemot na javnifinansii na eks-ante ocenka na zdravosta na fiskalnata politika na izvr{natavlast. Takvi instuticii se poznati kako fiskalni soveti i nivnata uloga e da pomog-nat na parlamentarcite i na javnosta da se ovozmo`i ot~etnost na izvr{nata vlast(tie soveti se nezavisni i vo niv ~lenuvaat stru~ni lica). Vakvi institucii sporeddosega{nite iskustva se osobeno potrebni i kaj nas. Na primer, sovetot za buxetskaodgovornost na Slova~ka e odgovoren za26: podgotovka na izve{tai za dolgoro~nataodr`livost na javnite finansii, dava ocenka dali izvr{nata vlast gi po~ituva sop-stvenite fiskalni pravila i dali transparentnosta e kompromitirana, dava mislewaza zakonskite akti i dava ocenki i vr{i monitoring na razvojot na javnite finansii.Fiskalniot sovet na Srbija uka`uva deka nekontroliranite fiskalni deficiti iakumulacija na javen dolg ja zagrozuvaat ekonomskata stabilnost, razvojnata perspek-tiva na dr`avata i blagosostojbata na idnite generacii. Ponatamu uka`uvaat dekaodgovorna fiskalna politika e onaa koja e transparentna, predvidliva i vodi smetkaza fiskalnite rizici. Fiskalniot sovet na Srbija treba da pomogne vo ostvaruvawena fiskalna i finansiska stabilnost, transparentnost i predvidlivost27. Interesene i primerot na Ungarija i kratkiot `ivot na nivniot fiskalen sovet kako posebnalekcija za politi~arite28 29.
Vo R.Makedonija nema vakov sovet, fiskalnata transparentnost se vlo{uva30, apostojat i odredeni asimetri~nosti poradi toa {to vladata ne mo`e da gi zadovolipreferenciite na site glasa~i, kako i asimetri~nosti poradi toa {to glasa~ite nemo`e da gi znaat odnapred vistinskite nameri na politi~arite.
Ponatamu, bi sakale da gi iskoristime pravilata prezentirani od MMF Institutotza analiza na potencijal za neuspesi od diskreciono vodewe na fiskalna politikavo slu~ajot na R.Makedonija i toa: vremenska nekonzistentnost na predlo`enitestavki vo buxetot, fenomen na zaedni~ki bazen (common pool problems), pristrasnostkon deficit (deficit bias) i procikli~nost.
21
Center for Economic analyses (CEA)
26) Vidi pove}e na: http://www.rozpoctovarada.sk/eng/rozpocet/125/what-do-we-do.
27) Vidi pove}e na: http://fiskalnisavet.rs/lat/o-fiskalnom-savetu.
28) Vidi pove}e na:: http://www.oecd.org/gov/budgeting/Independent%20Fiscal%20Institutions.pdf.
29) Vidi pove}e na: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2012/cr1213.pdf.
30) http://www.cea.org.mk/documents/CEA%20press%20release%20-%20OBI%20makedonija%202012.pdf.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 21
Ovaa analiza, koja ponatamu e strukturirana vo nekolku predizvici, }e ni ko-risti da dademe dopolnitelen kontekst na na{ite predlozi za podobruvawe nabuxetskiot proces vo R.Makedonija.
Predizvik 1: Pregolema politiziranost na skoro sekoj aspekt od praktici-rawe na demokratijata vo dr`avata. Vo vrska so taa politiziranost sakame dauka`eme i na indikativniot fakt deka Izve{tajot na Komisijata za utvrduvawe nafaktite za slu~uvawata vo dekemvri 2012, na primer ne e dostapen za javnosta na in-ternet stranicata na Sobranieto na RM, nitu pak na taa na VMRO-DPMNE ili nadrugite politi~ki partii, tuku samo na internet stranicata na SDSM.
Na primer podatocite od najnovoto istra`uvawe na Evropskata banka za obnova irazvoj-EBRD jasno uka`uva {to mislat makedonskite gra|ani za pra{aweto koi fak-tori se najva`ni za da se uspee vo zemjata31. Po mislewe na skoro 60% od makedonskitegra|ani za da se uspee vo ̀ ivotot vo R.Makedonija potrebno e da imate politi~ki vrskiili treba da go kr{ite zakonot kako {to e ilustrirano na sledniot grafik.
Grafik 4. Odgovor na pra{aweto za najva`ni faktori. Izvor: EBRD
Predizvik 2: Nedostatok na jasni fiskalni pravila vo Makedonija. Bilo kojavlada sekoga{ e vo isku{enie da posegne po diskreciono vodewe na fiskalni poli-tiki do stepen koj vodi do mo`ni neuspesi vo javnite finansii kako na primer vre-menska nekonzistentnost na predlo`enite stavki vo buxetot, fenomen na zaedni~kibazen (common pool problems), pristrasnost kon deficit (deficit bias) iprocikli~nost, pristrasnost kon rashodnata kompozicija na buxetot, problemi soodr`livost na dolgot i seto toa da vodi do neizvesnost za socio-ekonomskite akteri,no i za politi~kite akteri od o~ekuvawata za idnite potezi na vladata.
22
31) Vidi pove}e na: http://www.ebrd.com/pages/research/publications/special/transitionII.shtml kade e dostapna i bazata napodatoci; slikata e dobiena od pra{aweto od anketata na EBRD koja e dostapna na: http://www.ebrd.com/downloads/re-
search/surveys/lits2questions.pdf e broj 3.08 i koe mo`e da go dobiete so otvorawe i obrabotkana bazata vo STATA.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 22
Predizvik 3: Vremenska nekonzistentnost. So po~etokot na svetskata ekonomskakriza, vladata po~na da kumulira obvrski po osnov na pravoto na vra}awe na DDV.Vetuvawata za zgolemuvawe na platite na vrabotenite vo administracijata poradiefektite od namaluvawe na fiskalniot prostor bea prekr{eni. Ova se primeri navremenskata nekonzistentnost na fiskalnata politika na vladata.
Vo 2006 godina vladata vovede politiki na ramen danok, a vo 2008 godina CEAnapravi ocenka na efektite od voveduvaweto na ramniot danok32. Od istra`uvawetoproizleze deka najgolema pridobivka za biznisite be{e simplificiraweto na pres-metkata na danokot i zgolemenata disciplina za pla}awe na danocite. No, od drugastrana be{e poso~eno od biznis zaednicata deka dano~nite zakoni pre~esto se menu-vaat, pa ottuka za niv se javuva vremenska neizvesnost. Ovaa neizvesnost od pre~es-toto menuvawe na dano~nite zakoni sekako deka mo`e implicitno da vodi i dovremenska nekonzistentnost na predlo`enite stavki vo buxetite. Od druga stranapak od grafikot jasno se gleda nejasnite ekonomski zakoni se s¢ pomal problem zamakedonskite biznisi. Pa ottuka ne mo`e da zaklu~ime deka po toj osnov mo`e da imaproblem na vremenska nekonzistentnost.
Grafik 5.
Nejasni ekonomski zakoni kako udel vo ograni~uva~ki faktori za zgolemuvawe na proizvodstvoto.
Izvor: Dr`aven zavod za statistika
Predizvik 4: Fenomen na zaedni~ki bazen (common pool problems) kako neuspehod diskreciono vodewe na politiki. Vo osnova se raboti za problem koga glasa~itene mo`at da go vidat vremenskoto ograni~uvawe na buxetot i poradi toa koga vladata}e odi so programi koi se finansirani so deficit glasa~ite ja precenuvaat vrednostana tekovnata potro{uva~ka za smetka na idnite dano~ni tovari.
Literaturata za politi~ka ekonomija vo fiskalnata politika dobro e razrabotenaso odli~en pregled na konkurentnite teorii u{te vo Alesina i Peroti (Alesina & Per-
otti) od 199433. Se ~ini sepak deka za R.Makedonija dosta e relevantno objasnuvawetood teorijata na javniot izbor-za fiskalnata iluzija. Vo osnova se raboti za problemkoga glasa~ite ne mo`at da go vidat vremenskoto ograni~uvawe na buxetot i poradi
23
Center for Economic analyses (CEA)
32) http://www.cea.org.mk/documents/proekti/CEA%20Final%20fiscal%20report_final.pdf.
33) http://www.nber.org/papers/w4637.pdf.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 23
toa koga vladata }e odi so programi koi se finansirani so deficit glasa~ite ja pre-cenuvaat vrednosta na tekovnata potro{uva~ka za smetka na idnite dano~ni tovari.Ednostavno na ona {to go dobivate denes od vladata vo vid na sekakvi transferi, aporadi toa {to se soo~uvate so namalena fiskalna transparentnost, mu davate visokavrednost za smetka na diskontirawe na tovarot za idnite generacii so visoka dis -kontna stapka. Ova se slu~uva nezavisno dali ste ekonomski agent-gra|anin ili eko -nomski agent-biznis. Vo vakvi uslovi na principal-agent problem sekoga{ postoiri zikot bilo koja vlada koja saka povtorno da bide izbrana da gi napravi stabiliza-cionite Kejnsovi politiki asimetri~ni t.e. dodeka e kriza da se potpiraat na av-tomatskite stabilizatori, no koga recesijata }e pomine nekako te{ko se odi konpolitiki na suficiti. Glasa~ite povtorno ne go prepoznavaat toa i ne gi kaznuvaattakvite politi~ari poradi nivnata fiskalna iluzija.
Vo uslovi pak na visoka siroma{tija - Kukerman i Melzer (Cukierman & Melzer)198934 doka`uvaat deka dodeka relativno pobogatite gra|ani se indiferentni navla dini zadol`uvawa, pogolemiot broj na siroma{ni gra|ani, za koi ne va`i voed -na~uvaweto na Rikardo, glasaat za proekti finansirani so deficiti t.e. za povisokozadol`uvawe za da mo`e da si go dobijat svojot transfer od buxetot. Ottuka vo uslovina visoka siroma{tija op{testveniot izbor e toj koj presuduva za povisok javen dolg.
Za da bide slikata za zaedni~kiot bazen (common pool) celosna mora da ja pret-stavime i opozicijata koja sugerira i kritikuva, dava ponekoga{ predlozi za alter-nativni javni politiki ili praktikuva ~isto politikanstvo. No problemot e {tovladata ima sekoga{ podgotven odgovor na bilo koja aktivnost od opozicijata dekamnozinstvoto go dalo glasot za politikite na vladea~kite partii i tuka zavr{uvadebatata. U{te edna{ uka`uvame na propu{tenite mo`nosti od strana na vladata zaprepoznavawe na konstruktivnost od strana na stru~nata javnost i od strana na opozi-cijata {to dovede do isklu~ivost vo prakticirawe na vladeeweto bez inkluzivnosti participacija. Ottuka se ra|aat razni frustracii koi kulminiraat so incidenti odtipot na 24 dekemvri. Vo posledno vreme opozicijata ne mo`ej}i da nametne del odsvojata vizija za buxetot (od koja ~ekame da slu{neme za nekoja konzistentna politikaili vizija za Makedonija nastrana floskulata za vra}awe na sredna klasa-{to i dase misli pod sredna klasa), a za da go privle~e glasa~koto telo vleguva vo kopi-raweto na politikite na vladata koi prete`no se odnesuvaat na zajaknata uloga nadr`avata vo ekonomijata i zajaknuvawe na transferite od centralniot buxet. Zatakvite vetuvawa na opozicijata Alesina i Tabelini vo 199035 imaat poka`ano dekaniv opozicijata nema da mo`e da gi zadovoli bidej}i }e mora da se fokusira navra}awe pred s¢ na dolgovite od prethodnata vlast. Ottuka za gra|anite vo R.Make-donija ostanuva procenkata deka i vo idnina mo`e da o~ekuvame vodewe na politikina isklu~ivost, zaedni~kiot bazen da stanuva s¢ potesen za politi~kite akteri, s¢pove}e da se stava fokus kon klientelizam i fragmentacija na op{testvoto i s¢pove}e da zajaknuva ulogata na dr`avata vo ekonomijata.
24
34) http://www.jstor.org/discover/10.2307/1827928?uid=3737528&uid=2&uid=4&sid=21103376290921.
35) http://dash.harvard.edu/bitstream/handle/1/3612769/alesina_positivetheory.pdf.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 24
Predizvik 5: Pristrasnost kon deficit (deficit bias) kako neuspeh od diskre-ciono vodewe na politiki. Vladata redovno go probiva planot za buxetskiot bal-ans, ne gi po~ituva sopstvenite fiskalni pravila i poka`uva pristrasnost konbu xetski deficiti.
Namaluvaweto na fiskalnata disciplina, neusoglasenost na dolgoro~ni celi sokratkoro~ni o~ekuvawa rezultiraat so namalena fiskalna transparentnost, namalenkvalitet na predviduvawata na makro-fiskalnite varijabli, gubewe na smislata naplanirawe na sreden i dolg rok i nemo`nost na ekonomskite agenti da gi planiraati sopstvenite idni ekonomski aktivnosti.
Na primer, na sledniot grafik gi gledame so zadebelena linija aktuelnite godi{nibuxetski bilansi na R.Makedonija, a potenkite linii gi prika`uvaat predvidenitebuxetski bilansi soglasno pretpristapnite ekonomski programi-PEP na vladata. Danapomeneme i deka Vladata so usvojuvawe na rebalnasot na Buxetot za 2014 godina gozgolemi i buxetskiot deficit od 3,5 na 3,9% od bruto doma{niot proizvod (BDP)36.
Grafik 6.
Buxetski bilans na centralnavlada vo procent od BDP od 2005-201637 i predvideni buxetskibilansi od PEP na vladata.
Vladata redovno procenuva i pristrasni, mnogu povisoki stapki na rast so golemastatisti~ka gre{ka {to uka`uva na nizok kvalitet na makroekonomskite procenki.Na sledniot grafik gi gledame so zadebelena linija aktuelnite stapki na rast naBDP na R.Makedonija, a potenkite linii gi prika`uvaat predvidenite stapki na rastna BDP soglasno pretpristapnite ekonomski programi-PEP na vladata.
Grafik 7.
BDP rast na R.Makedonija iproceneti stapki na BDP rast odPEP na vladata od 2005-201638.
25
Center for Economic analyses (CEA)
36) Vidi pove}e na: http://www.finance.gov.mk/node/4366
37) Izvor PEP na Makedonija i Ministerstvo za finansii.
38) Izvor PEP na Makedonija i Ministerstvo za finansii i NBRM.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 25
Sostojbite vo regionot
Makedonija pripa|a na t.n. region Zapaden Balkan, del od Jugoisto~na Evropa vokoj site zemji pretendiraat da stanat ~lenki na Evropskata Unija. So isklu~ok naHrvatska koja e ve}e ~lenka na EU, site ostanati zemji: Srbija, Bosna i Hercegovina,Kosovo, Albanija i Crna Gora ne se ~lenki na Unijata. Denes, regionot Zapaden Balkane pove}e politi~ka oznaka na Jugoisto~na Evropa, otkolku geografska, tokmu poradistatusot koi go imaat ostanatite zemji (so isklu~ok na Hrvatska). Detalen opis nabuxetskite procesi na ovie zemji davame vo Aneks 2 vo tabelaren pregled kade prav-ime sporedba pome|u zemjite vo regionot vo odnos na buxetskiot proces i buxetskiotkalendar koj go ima sekoja zemja.
Kako {to napomenavme, vo CEA sme na mislewe deka vo R.Makedonija e potrebnoda se vovedat vtora generacija na reformi vo javnite finansii na Makedonija t.e.voveduvawe na praksa na po~ituvawe na buxetski principi koi se odnesuvaat napogolema fiskalna transparentnost, pogolemi ot~etnost, efikasnost i efektivnosti praksa na merewe na rezultati (performance budgeting). Pogore vo dokumentot go ela-boriravme rangiraweto na Makedonija spored OBI, i ja objasnivme zna~ajnosta nafiskalnata transparentnost. Isto taka dadovme detalen opis za buxetskiot procesvo Makedonija, i potrebata od negovo efikasno sproveduvawe. Vo taa nasoka, mo`emeda napravime paralela so ostanatite zemji vo regionot.
Spored rangiraweto na OBI, Makedonija (indeks 35 od vkupno 100) i Srbija (indeks39) se nao|aat vo ~etvrtata grupa na zemji koi obezbeduvaat minimalni podatoci vobuxetskite dokumenti vo tekot na godinata. Albanija (indeks 47) pak, zaedno so Bosnai Hercegovina (indeks 50) spa|aat vo treta grupa na zemji, koi obezbeduvaat pove}einformacii, odnosno nekoi informacii kako {to e imenuvana grupata. Hrvatska (in-deks 61), e rangirana vo vtorata grupa na zemji koi obezbeduvaat zna~itelni iforma-cii. Kosovo i Crna Gora, se u{te ne se zemeni predvid vo rangirawata na OBI.
Vo grafikot podolu, go prika`uvame rangiraweto na zemjite vo regionot sporedposlednite dva izve{tai od OBI.
Grafik 8
Rangirawe na zemjite vo regionotspored transparentnost
Izvor:International budget partnership 2012.
Samo Makedonija i Srbija go vlo{ile svoeto rangirawe za fiskalna transparentnostza vreme od dve godini. Spored preporakite na Me|unarodnoto Buxetsko Partnerstvo(IBP) Srbija39 za da go popravi svojot rang barem za nekolku bodovi, prven stveno e
26
39) http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-SerbiaCS-English.pdf
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 26
potrebno da objavuva Predbuxetski izve{taj, da izgotvuva i objavuva Gra|anski buxet,da ja podobri seopfatnosta na Predlog buxetot na izvr{nata vlast, da ja podobri seop-fatnosta na polugodi{niot pregled na tro{ewata na buxetot, i da napravi podobraprocena za potrebnite tro{ewa vo slednite 6 meseci, da ja podobri seopfatnosta nagodi{niot izve{taj za Buxetot, i da go podobri kvalitetot na revizorskite izve{tai.
Iako ima podobruvawe na rangot na Albanija40, sepak ima golem prostor za podobru-vawe na situacijata i tamu. Spored IBP, Albanija e potrebno da ja objavuva Zavr{natasmetka, da izgotvuva i objavuva Gra|anski buxet, da objavuva polugodi{en pregled nabuxetot, da ja podobri seopfatnosta na Predlog buxetot na izvr{nata vlast i da gopodobri kvalitetot na revizorskiot izve{taj.
Spored preporakite na IBP, Bosna i Hercegovina41, rangiraweto mo`e da se po dob -ri dokolku se izgotvi i objavi Gra|anski buxet, dokolku se izgotvi i objavi Po lu go di -{en pregled na tro{ewata, dokolku se podobri seopfatnosta na Predlog buxetot naizvr{na vlast, da se zgolemi seopfatnosta na doneseniot Buxet preku obzezbeduvawena stavki na nivo na detali, podobruvawe na seopfatnosta na Godi{niot izve{tajpreku revizija na rezultatite i podobruvawe na detalnoto objasnuvawe na razlikatapome|u nefinansiska informacija i informacija na efikasnost.
Iako Hrvatska42 visoko kotira na tabelata, sepak ima prostor za podobruvawe.Spored IBP, Hrvatska treba da izgotvuva i objavuva Gra|anski buxet, polugodi{enizve{taj za sostojbata na Buxetot, da ja podobri seopfatnosta na Predlog buetot naizvr{nata vlast, i da go podobri kvalitetot na revizorskiot izve{taj.
Spored napravenite istra`uvawa od Institutot za napredni studii vo Kosovo43,za tro{ewata od kosovskiot buxet, Vladata e dosta zatvorena i ne postojat soodvetniizve{tai koi }e go poka`at realnoto tro{ewe na sredstvata, a transparentnosta ena mnogu nisko nivo. Izve{taite koi se objavuvaat se op{ti, i ne davaat jasna slikaza toa kolkav del od javnite pari za {to se potro{eni. Rangirawata na site zemji op-fateni so OBI indeksot e ilustrirano vo Aneks 3.
Preporaki za nadminuvawe na problemite povrzani so buxetskiot proces voRepublika Makedonija
Imaj}i go predvid dosega{noto znaewe i iskustvo na CEA vo oblasta na javnite fi-nansii, od koj del e pretstaven vo ovoj tekst, sakame da predlo`ime preporaki zanadminuvawe na problemite povrzani so buxetskiot proces vo R.Makedonija.
Konkretni preporaki od CEA koi se odnesuvaat na buxetskiot proces se44:
l Da se napravi revizija na buxetskiot kalendar kade }e bidat vgradeni realnitevremenski ograni~uvawa za administracijata kaj buxetskite korisnici i edinkiod centralnata i lokalnata vlast.
27
Center for Economic analyses (CEA)
40) http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-AlbaniaCS-English.pdf
41) http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-BosniaHerzegovinaCS-English.pdf
42) http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-CroatiaCS-English.pdf
43) http://www.institutigap.org/documents/84490_AnalizaperbuxhetinENGfinal.pdf
44) Vidi isto taka i: Nikolov M. I Bogoevska K., CEA (2014): Dobro upravuvawe preku pogolema fiskalna transparent-nost: Preporaki za implementacija na preporakite od ad-hok komisijata: http://cea.org.mk/documents/CEA_Fiscal%20trans-
parency_budget_proces_FINAL.pdf
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 27
l Od aspekt na dokumenti koi ne se podgotvuvaat, a svetskite dobri praktiki pre-pora~uvaat da se podgotvuvaat, gi predlagame:
l Pred-buxetska izjava
l Gra|anski buxet
l Da se podgotvi analiza na potrebata od voveduvawe na buxet baziran na rezul-tati (performance budget) za R.Makedonija.
l Fiskalnata strategija da premine vo buxetska ramka na sreden rok i da se raz-gleduva i usvojuva vo Sobranie na R.Makedonija.
l Programata za javni investicii da se razgleduva i usvojuva vo Sobranie naR.Makedonija.
Dopolnitelna diskusija
l Izmena vo Zakonot za buxetite vo odnos na predvideniot kraen rok zadostavuvawe na Predlog Buxetot do Sobranieto na Republika Makedonijaza negovo razgleduvawe.
Namesto sega{niot 15 noemvri koj e predviden kako kraen rok smetame deka epotrebno toj rok da se pomesti, odnosno Predlog Buxetot da se dostavuva porano zarazgleduvawe do Sobranieto na Republika Makedonija. Bi mo`elo toj rok da bide ot-prilika vo periodot od po~etokot na mesec septemvri i najdocna do krajot na ok-tomvri. So toa bi im se ovozmo`il na pratenicite pogolem period za prou~uvawe naPredlog Buxetot so cel podobro da se podgotvat za debata po istiot. Isto taka bi sesozdala porelaksirana atmosfera za rabota i podobar raspored i funkcionirawe naSobranieto vo celina (razgleduvawe vo komisiite i debata na plenarna sednica). Naprimer i OECD dobri praktiki velat deka i tri meseci pred po~etokot na fiskalnatagodina mo`e da se dostavi buxetot do parlamentot45.
l Pogolema transparentnost na samiot Predlog na Buxet kako dokument koj sedostavuva na razgleduvawe vo Sobranieto (izmeni vo samata prezentacijana buxetskite stavki).
Imeno, bi mo`elo da sodr`i podatoci za kapitalni investicii koi se planiraatda se realiziraat so Buxetot, a ne figuriraat kako posebni Programi ili potprogramivo Predlog Buxetot. Dobro re{enie bi bilo na krajot od Predlog Buxetot kako dodatokda bidat navedeni investiciite koi mo`ebi pove}e imaat lokalen karakter (kako naprimer vodovod i kanalizacija, u~ili{ta, lokalni pati{ta i drugo) i da bide navedenomesto kade }e se realizira poodelen proekt, potoa poedine~nata suma za sekoj proekti rok na realizacija. Momentalnata struktura na Buxetot dava samo op{t podatok kakona primer Izgradba na osnovni u~ili{ta i vkupnata suma koja se planira da se potro{iza taa namena za soodvetnata godina, no ne se navedeni detalni podatoci poodelno zasekoe u~ili{te kolkava suma se planira, vo koj grad se nao|a, koga }e se zavr{i grad-bata i t.n. Taka pratenicite ne mo`at odnapred da znaat koe osnovno u~ili{te se pla -nira da se izgradi ili renovira, vo koe naseleno mesto se nao|a i kolkav e potrebniot
28
45) Vidi pove}e na: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OECD-Best-Practices-for-Budget-Transparency.pdf.
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 28
iznos za sekoj vakov proekt poedine~no i zatoa se slu~uva da se podnesuvaat amand-mani za u~ili{ta koi ve}e se planirani za izgradba ili renovirawe. Dokolku PredlogBuxetot gi sodr`i ovie podatoci, pratenicite bi bile mnogu podobro informirani ibi se namalil drasti~no brojot na podneseni amandmani so {to bi se postignala poe-fikasna rabota na Komisijata za finasirawe i buxet, a sekako i poekonomi~na.
l Vo Predlog Buxetot da postoi kolona so podatoci za iznosite na site stavkiza Buxetot od prethodnata godina.
Toa }e im ovozmo`i na pratenicite polesna komparacija za toa kolku sredstva zaodredena namena imalo vo minatata godina, a kolkavi iznosi se predlagaat zastavkite za godinata za koja se odnesuva Predlogot na Buxetot.
l Da postoi soodveten redosled vo dostavuvawe na soodvetni dokumenti doSobranieto koi se osnova za podgotvuvawe na Predlog Buxetot.
Takov e na primer slu~ajot so Fiskalnata strategija koja ja izgotvuva Minister-stvoto za finansii. Bi bilo dobro Fiskalnata strategija da se dostavuva pred dos ta -vuvawe na Predlog Buxetot do Sobranieto (barem eden mesec prethodno), a ne ot kakoe zapo~nata raspravata vo Sobranieto po predlog Buxetot ili koga istiot e ve }e iz-glasan/donesen. Navremenoto dostavuvawe na Fiskalnata strategija }e prido nese zapodobra podgotovka na pratenicite za razgleduvawe na Predlog Buxetot. Vo sprotivnovpe~atokot e deka prvo se raspredeleni parite, a potoa se prezentira po litikata.
l Vo odnos na raspravata po Predlog buxetot potrebno e jasno razgrani~uvawei pridr`uvawe na pratenicite kon toa {to e op{t pretres, a {to amanmdan-ska rasprava.
Momentalno, prvo na Komisijata za finansirawe i buxet se vodi op{t pretres. Pozavr{uvawe na op{tiot pretres se preminuva na amandmanska rasprava, no mnogumalku se rasprava po konkreten amandman, odnosno se obrazlo`uva namenata naamandmanot, a preostanatiot del od dozvolenoto vreme za govor se koristi povtornoza op{ta debata koja ne e povrzana so predlo`eniot amandman. Dokolku ima jasno raz-grani~uvawe na op{tiot pretres i amandmanskata rasprava bi se postignala pogolemaefikasnost vo rabotata na Komisijata za finansirawe i buxet.
l Dodeka trae amandmanskata rasprava po Predlogot na Buxet na Komisijataza finansirawe i buxet pokraj pretstavnik od Ministerstvoto za finansii(minister ili zamenik na minister za finansii koi zadol`itelno treba dabidat prisutni) da prisustvuva i resoren minister ili negoviot zamenikvo zavisnost od toa za koj Razdel vo momentot se razgleduvaat amandmanite.
Na primer, dokolku vo momentot se razgleduvaat amandmani od Razdelot na Min-isterstvoto za ekonomija, da prisustvuva i ministerot ili zamenikot na ministerotza ekonomija, ili amandmani od Razdelot na Ministerstvoto za trud i socijalna poli-tika, toga{ minister ili zamenik na minister od Ministerstvoto za trud i socijalnapolitika i.t.n. Ova go naveduvame od pri~ina {to resorniot minister e najdobro za-poznaen so proektite od soodvetnoto Ministerstvo za koe e nadle`en i }e mo`e naj -dobro da pridonese za kvalitetna debata pri amandmanskata rasprava.
29
Center for Economic analyses (CEA)
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 29
l Osnovna obuka na pratenicite, osobeno pri nov parlamentaren sostav ipratenici na koi im e prv prateni~ki mandat za zapoznavawe so strukturatana eden Buxet. Koi se negovi delovi, zna~eweto na odredeni Programi i Pot-programi i drugo.
Isto taka potrebna e i kontinuirana obuka na vrabotenite vo Sobranieto na Re-publika Makedonija vo ~ij delokrug na rabota spa|a i Buxetot na Republika Make-donija. So toa bi mo`ele poefikasno da im se izleguva vo presret na barawata napratenicite za nekoi informacii okolu Buxetot.
l Osnovawe na parlamentarna Komisija za nadzor na javnite rashodi.
Site 27 zemji ~lenki vo Evropskata Unija, vo svoite nacionalni parlamenti imaatformirano tela koi }e vr{at nadzor na javinte rashodi. Pokraj vo tie zemji, vakvitela se sre}avaat i vo Avstralija, Kanada, Indija, Pakistan, pa i vo zemji kako Rusijai Kina. Preku vakvi tela koi vr{at kontrola na izvr{ata vlast, direktno se pri-donesuva kon podobruvawe na sevkupnoto upravuvawe, imaj}i predvid deka pri sekojnapraven izve{taj od stranata na Komisijata se davaat i preporaki za podobruvawe.
Vo Republika Makedonija postoi pravna osnova {to ovozmo`uva vakva demok -ratskata kontrola na javnite finansii i e vtemelena pred s¢ vo Ustavot, Zakonot zaSobranie i Delovnikot na Sobranieto. Zakonot za Sobranie i Delovnikot sodr`atpo ve}e detalni odredbi koi ja reguliraat kontrolata nad Vladata. Sepak, do se ga{ -noto iskustvo poka`alo deka iako Dr`avniot zavod za revizija gi dostavuva site pod-gotveni izve{tai do Sobranieto, nedostasuva konkretno re{enie okolu tretmanot natie izve{tai vo zakonodavniot dom. Sobranieto, pokraj toa {to posebno go glasa de -lot namenet za Dr`avniot zavod za revizija vo Buxetot na RM, mo`e da pridonese zazajaknuvawe na negovata nezavisnost preku vospostavuvawe na parlamentaren meha-nizam za nadzor na javnite rashodi.
Najdobar primer za parlamentarna Komisija, koja odgovara na pravnata osnova voMakedonija e Komisijata vo Parlamentot vo Obedinetoto Kralstvo46. Taa komisija sezanimava so revizorskite izve{tai podneseni od Nacionalniot zavod za revizija (Na-
tional Audit Office47), a diskusiite se odvivaat javno i zadol`itelno vo prisustvo napretstavnik na zasegnatata javna institucija, kako i od dr`avnata revizija. Vrz osnovana podnesenite izve{tai, Komisijata gi prifa}a ili odbiva naodite, no mo`e i samatada kreira mislewe vrz osnova na izve{taite i diskusiite so zasegnatite strani, aizve{tajot od komisijata parlamentot go razgleduva na plenarna sednica. Komisijatane debatira za opravdanosta ili kreiraweto na javnite politiki (toa e vo domen naostanatite resorni komisii) tuku se fokusira na nivnata celishodnost (value-for-
money) koja pak se bazira na kriteriumi na ekonomi~nost, efikasnost i efektivnost.
Nitu edna od zemjite vo regionot, se u{te nema formirano posebna Komisija za nad-zor na javnite rashodi vo ramkite na Parlamentot.
30
46) http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/public-accounts-committee/
47) http://www.nao.org.uk/
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 30
Finalni zborovi
Poradi se pogolemiot zamav na predizvicite koi go pridru`uvaat buxetskiot pro-ces i buxetskiot ciklus, a toa sekako deka ima implikacii i na efikasnoto i efek-tivnoto sproveduvawe na Buxetot, Centarot za ekonomski analizi-CEA, soglasnonegovata misija i iskustvo ponudi re{enija za nadminuvawe na tie predizvici {to ei celta na izgotvuvaweto na ovaa studija koja treba da pomogne vo proces na zakono-davno zastapuvawe.
Ovoj dokument ima za cel i da pobudi debata za toa dali vo R.Makedonija e mo`ebipotrebno i nosewe na zakon za formirawe na institucija fiskalen sovet i/ili izakon za fiskalna odgovornost so {to bi se zajaknala i nezavisnata nadzorna ulogana Sobranieto na R.Makedonija. Svesni sme deka ako nema politi~ki konsenzus isoodvetna politi~ka posvetenost vo Makedonija za voveduvawe na vtora generacijana reformi vo javnite finansii t.e. voveduvawe na praksa na po~ituvawe na buxetskiprincipi koi se odnesuvaat na pogolema fiskalna transparentnost, pogolemi ot~et-nost, efikasnost i efektivnost i praksa na merewe na rezultati (performance budg-
eting), sama po sebe izmenata vo zakonite i formirawe na „fiskalni” institucii }ebidat slaba zamena za taa politi~ka posvetenost i toj konsenzus.
^ekorite vo eventualnata izmena na zakonot za buxetite e prvo da se oceni vre-menskata ramka na buxetskiot proces i na buxetskiot ciklus. Efikasnosta na rezul-tatite od ovoj ~ekor zavisi od vklu~enosta ne samo na vladata i buxetskite korisniciod prv red tuku i od vklu~enosta na edinicite na lokalna samouprava (ELS) i na bux-etskite edinki pri ELS.
31
Center for Economic analyses (CEA)
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 31
Aneks 1. Odgovoreni pra{awa na OBI simulator
Vo prodol`enie sleduvaat pra{awata koi bea odgovoreni na simulatorot na In-ternational Budget Partnership so koi se dobija pogore prika`anite rezultati.
l Pra{awe 13: Dali predlog buxetot sodr`i sporedbi na vladiniot dolg (kako{to se kamatnata stapka na dolgot, valutna denominacija na dolgot ili dalinadvore{en ili vnatre{en) za buxetskata godina?
Odgovor: Da, vklu~eni se klu~ni dopolnitelni informacii, no nekoi detali ne-dostasuvaat.
l Pra{awe 15: Dali predlog buxetot go prika`uva vlijanieto na razli~ni makro -ekonomski pretpostavki na buxetot?
Odgovor: Da, postojat detalni informacii koi go naglasuvaat vlijanieto namakroekonomskite pretpostavki vrz buxetot, vklu~uvaj}i narativni diskusii ikvantitativni procenki.
l Pra{awe 16 i 17: Dali predlog buxetot sodr`i informacii koi go poka`uvaatvlijanieto na predlog politikite vrz rashodite i prihodite barem za buxetskatagodina?
Odgovor: Da, postojat informacii koi go naglasuvaat vlijanieto na klu~nitepredlog politiki vo vrska so prihodi i rashodi, no nekoi detali nedostasuvaat.
l Pra{awe 36 i 37: Dali predlog buxetot sodr`i informacii za me|uvladinitransferi i transferi do javni pretprijatija barem za buxetskata godina?
Odgovor: Da, postojat informacii koi go naglasuvaat vlijanieto na klu~niteme|uvladini transferi i transferi do javni pretprijatija, no nekoi detali ne-dostasuvaat.
l Pra{awe 38 i 42: Dali predlog buxetot sodr`i informacii za kvazi-fiskalniaktivnosti ili potencijalni obvrski barem za buxetskata godina?
Odgovor: Da, postojat informacii koi go naglasuvaat vlijanieto na klu~nitekvazi-fiskalni aktivnosti i potencijalni obvrski, no nekoi detali nedosta-suvaat.
l Pra{awe 46: Dali predlog buxetot gi identifikuva site namenski prihodi?
Odgovor: Identifikuvani se barem dve tretini od namenskite prihodi.
l Pra{awe 55: Dali predlog buxetot sodr`i informacii za politikite koi senameneti za najsiroma{nite naselenie vo zemjata barem za buxetskata godina?
Odgovor: Da, obemni informacii za politikite nameneti za olesnuvawe nasiroma{tijata se pretstaveni, vklu~uvaj}i i narativna diskusija i kvantita-tivni procenki.
l Pra{awe 60, 61 i 62: Dali se izrabotuva pred- buxetska izjava?
Odgovor: Da, se izrabotuva.
32
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 32
l Pra{awe 70: Dali vo Godi{nite izve{tai ima informacii za pozajmuvawata?
Odgovor: Da, najmalku sekoj kvartal.
l Pra{awe 73: Dali vo polugodi{nite izve{tai ima informacii za promenite voekonomijata od usvojuvaweto na buxetot?
Odgovor: Da, sodr`i informacii za promenite vo ekonomijata od usvojuvawetona buxetot, no nekoi detali nedostasuvaat.
l Pra{awe 74 i 76: Dali polugodi{niot izve{taj vklu~uva a`urirani procenkina tro{ocite i prihodite za buxetskata godina koja e vo tek?
Odgovor: Da, vklu~uva a`urirani procenki na tro{ocite i prihodite zabu xetskata godina, no nekoi detali neodstasuvaat.
l Pra{awe 78: Dali godi{niot izve{taj bil predmet na revizija?
Odgovor: Barem dve tretini od izve{tajot bile predmet na revizija.
l Pra{awe 81: Dali vo godi{niot izve{taj se objasneti razlikite pome|u done-senite nivoa (vklu~uvaj}i gi i promenite vo godinata odobreni od strana na za-konodavnoto telo) i vistinskiot ishod za prihodite?
Odgovor: Da, razlikite se op{irno objasneti, vklu~uvaj}i i narativna diskusijai kvantitativni procenki.
l Pra{awe 82: Dali vo godi{niot izve{taj se objasneti razlikite pome|u origi-nalnata makroekonomskata prognoza za fiskalnata godina i fakti~kiot rezul-tat za taa godina?
Odgovor: Da, postoi objasnuvawe na klu~nite razliki, no nekoi detali neodsta-suvaat.
l Pra{awe 85: Dali vo godi{niot izve{taj se objasneti razlikite pome|u done-senoto nivo na sredstva nameneti direktno za najsiroma{noto naselenie vo zem-jata i vistinskiot ishod?
Odgovor: Da, postoi objasnuvawe na klu~nite razliki, no nekoi detali neodsta-suvaat.
l Pra{awe 86: Dali vo godi{niot izve{taj se pretstaveni vistinskite ishodi navonbuxetskite fondovi?
Odgovor: Da, vistinskite ishodi na vonbuxetskite fondovi se op{irno objasneti,vklu~uvaj}i i narativna diskusija i kvantitativni procenki.
l Pra{awe 109, 110, 111 i 112: Dali se izrabotuva Gra|anski buxet?
Odgovor: Da, se izrabotuva.
33
Center for Economic analyses (CEA)
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 33
34
Mes
ec
Janu
ari
Fev
ruar
i
Mak
edon
ija4
8S
rbij
a49
Do
15 F
evru
ari,
Min
iste
rot
zaf
inan
sii
giso
vetu
va b
uxet
-sk
ite
kori
snic
ida
gi
pred
lo`
atpr
iori
tetn
ite
obla
sti
za f
i-na
nsir
awe
Kos
ovo5
0A
lban
ija5
1
Do
15 ja
n. M
in. z
af
inan
sii
pod-
gotv
uva
Mak
roek
onom
ska
fis
kaln
a ra
mka
Do
kraj
na
fev
ruar
i M
in. z
af
inan
sii
pod-
gotv
uva
i ob
-ja
vuva
Sre
dnor
o~na
buxe
tska
pro
-gr
ama
Bos
na
i H
erce
-go
vina
52
Crn
a Go
ra5
3
Min
. Za
fin
an-
sii
podg
otvu
vast
ru~n
i na
soki
za p
odgo
tovk
a na
kapi
tale
n bu
xet
na b
uxet
skit
eko
risn
ici
iop
{ti
nite
Do
kraj
ot n
af
evru
ri, b
uxet
-sk
ite
kori
snic
igi
dos
tavu
vaat
zavr
{ni
tesm
etki
od
pret
hodn
ata
fis
kaln
a go
dina
Hrva
tska
54
Do
15 ja
n. b
uxet
-sk
ite
kori
snic
ipo
dgot
vuva
atf
inan
sisk
i pl
anza
sle
dnat
a go
d-in
a
Ane
ks 2
. Bux
etsk
i pr
oces
i na
zem
jite
od
Zapa
den
Bal
kan
i Hr
vats
ka
Tabe
la 1
. Det
alen
opi
s na
bux
etsk
ite
proc
esi
zem
jite
od
Zapa
den
Bal
kan
vo o
dnos
na
buxe
tski
ot p
roce
s i
buxe
tski
ot k
alen
dar
koj g
o im
a se
koja
zem
ja.
Bux
etsk
i ka
lend
ar n
a ze
mji
te v
o Za
pade
n B
alka
n
48)
http://w
ww
.fin
ance
.gov.
mk/
files/
u6/_
____________________________________________5.p
df
49)
http://w
ww
.parlam
ent.gov.
rs/n
atio
nal-ass
em
bly
/role
-and-m
ode-o
f-opera
tion/n
atio
nal-ass
em
bly
-fin
anci
ng/b
udget-
cycl
e.5
04.h
tml
50)
http://w
ww
.inst
itutig
ap.o
rg/d
ocu
ments
/84490_A
naliz
aperb
uxh
etin
EN
Gfin
al.p
df N
edost
apen P
rira
~nik
ot za
buxe
ti vo
ele
ktro
nsk
a i
anglis
ka v
erz
ija.
51)
http://s
earc
h.o
ecd
.org
/offi
ciald
ocu
ments
/dis
pla
ydocu
mentp
df/?co
te=
GO
V/P
GC
/SB
O(2
013)3
/PR
OV
&docl
anguage=
en
52)
Fin
ance
Law
of B
osn
ia a
nd H
erz
egovi
na
53)
Org
anic
Budget Law
, 2001
54)
http://w
ww
.mfin
.hr/
adm
inm
ax/
docs
/Budget%
20A
ct.p
df
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 34
35
Center for Economic analyses (CEA)
Mar
t
Април
Do
15 a
pril
Vla
-da
ta g
i ut
vrdu
vast
rate
{ki
tepr
iori
teti
za
fin
ansi
raw
e za
nare
dnat
a go
dina
Do
15 M
art,
di-
rekt
nite
bux
et-
ski
kori
snic
i gi
dost
avuv
aat
pred
lozi
te z
af
inan
sira
we
nana
jpri
orit
etni
teob
last
i
Do
30 a
pril
,M
inis
trer
ot z
af
inan
sii
pod-
gotv
uva
Izv
e{ta
jza
fis
kaln
ast
rate
gija
koj
gi
sodr
`i
ekon
om-
skit
e i
fis
kaln
ite
poli
tiki
na
Vla
data
Do
15 a
pril
, Min
.za
fin
ansi
i ja
podg
otvu
vaS
redn
or~n
ata
ram
ka z
atr
o{ew
a za
sled
nite
3 g
o-di
ni. D
o 30
apri
l, M
in. z
af
inan
sii
gois
pra}
a bu
xet-
skit
cir
kula
r do
buxe
tski
te o
rga-
niza
cii
Vo
teko
t na
mar
ti
apri
l, r
esor
-ni
te m
inis
ter-
stva
izg
otvu
vaat
svoi
sred
noro
~ni
buxe
tski
pro
g -ra
mi
Do
15ti
mar
t,bu
xets
kite
ko-
risn
ici
gido
stav
uvat
svoi
te b
araw
a za
alok
acij
a na
buxe
tot
do M
in.
Za f
inan
sii.
Do
kraj
ot n
a m
art,
Vla
data
go
usvo
-ju
va P
rira
~nik
otza
fis
kaln
apo
liti
ka.
Nez
avis
noto
reg
-ul
ator
no t
elo,
go
podn
esuv
a na
crt
fin
ansi
skio
tiz
ve{
taj i
akt
otza
naz
na~u
vaw
epr
etst
avin
k od
sood
vetn
ata
in-
stit
ucij
a do
Min
.za
fin
ansi
i do
kraj
ot n
a ap
ril.
Do
15 m
art,
Min
.za
fin
ansi
i iz
-go
tvuv
a S
trat
e-gi
ja z
a vl
adin
ipr
ogra
mi,
pla
nza
raz
voj i
koo
r-di
naci
ja s
o f
on-
dovi
te o
d E
U z
asl
edni
te t
ri g
o-di
ni
Do
15 a
pril
, Min
.za
fin
ansi
i ja
dost
avuv
a do
Vla
dtat
a iz
-go
tven
ata
Str
ateg
ija
zavl
adin
i pr
o-gr
ami
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 35
36
Maj
Juni
Do
31 m
aj, V
la-
data
don
esuv
aF
iska
lna
stra
tegi
ja i
utvr
duva
mak
si-
mal
ni i
znos
i na
odbr
eni
sred
-st
va
Do
15 ju
ni, v
rzos
nova
na
Fis
kaln
ata
stra
tegi
ja i
utvr
deni
te m
aks.
izno
si n
aod
obre
ni s
red-
stva
, Min
iste
r-st
voto
za
fin
ansi
ido
stav
uva
Bux
-et
ski
cirk
ular
do b
uxet
skit
eko
risn
ici
Do
15 m
aj, M
inis
-te
rot
za f
in. g
osp
odel
uva
Nac
rtI
zve{
tajo
t za
fis
kaln
ast
rate
gija
do
Sov
etot
za
fis
kaln
a po
li-
tika
Do
15 ju
ni S
ove-
tot
za f
iska
lna
poli
tika
kre
ira
mis
lew
e za
nacr
t I
zve{
tajo
t
Do
15 ju
ni, b
ux-
etsk
ite
orga
ni-
zaci
i(k
oris
nici
) gi
ispr
}aat
svo
ite
pred
lozi
za
bux-
etot
, zas
nova
nina
upa
tstv
ata
naM
inis
ters
tvot
oza
pri
otit
etit
eza
tro
{ew
e.
Do
kraj
ot n
a m
aj,
reso
rnit
e m
in-
iste
rstv
a gi
dost
avuv
aat
svoi
buxe
tski
pro
-gr
ami
do M
in. z
af
inan
sii
Bux
etsk
ite
pro-
gram
i na
min
is-
ters
tvat
a se
sost
avuv
aat
voed
ena
nacr
tS
redn
oro~
nabu
etsk
a pr
ogra
ma
i do
30
juni
se
prez
enti
ra p
red
Kom
itet
ot z
ast
rate
{ko
plan
iraw
e i
Sov
etot
na
min
-is
tri.
Vrz
osn
ova
naP
rira
~nik
ot z
af
iska
lna
poli
-ti
ka, M
in.z
a f
i-na
nsii
izg
otvu
vast
ru~n
i na
soki
za p
odgo
tovk
a na
buxe
tite
na
bux-
etsk
ite
kori
s-ni
ci i
op{
tini
te.
Do
1vi
juni
, Min
.za
fin
ansi
i iz
-go
tvuv
a na
crt
Zako
n za
zav
rna
smet
ka n
adr
`av
niot
bux
eti
go p
odne
suva
do
Vla
data
. Do
kra-
jot
na ju
ni, V
la-
data
go
usvo
juva
Pre
dlog
Zak
onot
i go
dos
tavu
va d
oD
r`av
niot
zav
odza
rev
izij
a. D
ZRgo
pod
nesu
vaP
redl
og Z
akon
otna
zav
r{na
tasm
etka
do
So-
bran
ieto
do
15ti
okto
mvr
i.
Do
15 m
aj, V
la-
data
ja d
ones
uva
Str
ateg
ijat
a za
vlad
ini
pro-
gram
i. D
o 31
maj
Min
. za
fin
ansi
itr
eba
da i
zgot
vina
crt
prir
a~ni
kza
eko
nom
ska
if
iska
lna
poli
-ti
ka z
a sl
edni
te3
godi
ni
Do
15 ju
ni, V
la-
data
tre
ba d
a go
usvo
ipr
ira~
niko
t
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 36
37
Center for Economic analyses (CEA)
Juli
Август
Do
15 ju
li, b
ux-
etsk
ite
kori
s-ni
ci o
diz
vr{
nata
vla
stpo
dgot
vuva
atP
redl
og p
lan
napr
ogra
mi
zara
zvoj
uso
glas
enso
nas
okit
e od
cirk
ular
ot i
go
dost
avuv
aat
naod
obru
vaw
e do
Vla
data
Do
15 a
vgus
t,V
lada
ta g
iod
obru
va P
red-
log
plan
ovit
e na
prog
ram
ite
zara
zvoj
Do
1 ju
ni, M
inis
-te
rot
gosp
odel
uva
soV
lada
tapr
edlo
`en
iot
Izv
e{ta
j, za
usvo
juva
we.
Do
15 ju
ni, V
la-
data
go
usvo
juva
isti
ot, i
go
spod
eluv
a so
So-
bran
ieto
Do
1 av
gust
, Min
-is
tero
t go
spod
eluv
aI
zve{
tajo
t so
loka
lnit
evl
asti
i s
o or
ga-
niza
ciit
e za
zado
l`it
elno
soci
jaln
o os
igu-
ruva
we.
Do
31vi
, So-
bran
ieto
dav
ako
men
tari
i p
re-
pora
ki v
o od
nos
na I
zve{
tajo
t.
Do
10 ju
li, S
ove-
tot
na m
inis
tri
ja o
dobr
uva
bux-
etsk
ata
prog
ram
a
Vo
teko
t na
juli
i av
gust
min
is-
ters
tvat
a ja
rev
-id
iraa
tbu
xets
kata
pro
-gr
ama
(pre
dlog
buxe
tot)
Do
kraj
ot n
a ju
li,
buxe
tski
te k
o-ri
sini
ci g
i po
d-ne
suva
at s
voit
epr
edlo
g bu
xeti
.
Do
15 ju
li b
uxet
-sk
ite
kori
snic
igi
dos
tavu
vaat
do s
oodv
etni
tem
inis
ters
tvat
af
inan
sisk
ite
plan
ovi,
a d
o 31
juli
sit
e pl
anov
itr
eba
da s
edo
stav
at d
o M
in.
za f
inan
sii
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 37
38
Sep
tem
vri
Okt
omvr
i
Do
1 se
pt.
rako
vodi
teli
tena
bux
etsk
ite
kori
sniv
i gi
dost
avuv
aat
fo
Min
. Za
fin
an-
sii
pred
lozi
tena
bux
etsk
ite
bara
wa
Do
15 s
epte
mvr
idi
rekt
nite
bux
-et
ski
kori
snic
ii
orga
niza
ciit
eza
zad
ol`
itel
noso
cija
lno
osig
u-ru
vaw
e gi
spod
eluv
aat
svoi
te s
red-
noro
~ni
fis
kaln
ipl
anov
i na
Min
-is
ters
tvot
o za
fin
ansi
i.
Do
5 ok
t.
Vla
data
go
dost
avuv
a re
vidi
rani
otI
zve{
taj d
o S
obra
niet
o. D
o15
okt
. Min
is-
tero
t go
spod
eluv
a N
acrt
Zako
not
za B
uxet
na R
. Srb
ija
Od
15 ju
ni d
o 31
okto
mvri
Min
. za
fin
ansi
i gi
raz
-gl
eduv
a pr
edlo
-zi
te o
d bu
xets
kior
gani
zaci
i i
or-
gani
zira
ras
pra v
iza
pre
dloz
ite.
Naj
docn
a do
31
okt.
Pre
dlog
bux
etot
go i
spra
}a go
Vla
-da
ta z
a od
obru
-va
we.
Do
31 o
kt.
Vla
data
go
usvo
-juv
a P
redl
og B
uxe-
tot
i go
dos
tavu
vado
Sob
rani
eto
Do
1 se
ptem
vri
Min
. za
fin
ansi
igo
ana
lizr
a re
v-id
iran
iot
buxe
t
Pre
dlog
bux
etot
se p
reze
ntir
apr
ed K
omit
etot
za s
trat
e{ko
plan
iraw
e i
Sov
etot
na
mi -
nist
ri, i
do
25ok
tom
vri,
Sov
e-to
t go
uvo
juva
pred
log
Bux
etot
Do
30 o
ktom
vri,
Sov
etot
na
mi -
nist
ri e
zad
ol -
`en
o P
redl
ogbu
xeto
t za
sle
d-na
ta g
o di n
a da
go
dos t
avi
do V
la-
data
na
BiH
.
Nez
avis
noto
reg
-ul
ator
no t
elo
podn
esuv
a na
crt
fin
ansi
ski
plan
i ak
t za
nazn
a~uv
awe
napr
etst
avni
k od
sood
vetn
ata
in-
stit
ucij
a do
Min
.za
fin
ansi
i, d
okr
ajot
na
sept
emvr
i. V
la-
data
go
podn
e-su
va P
redl
ogZa
kono
t za
Bux
etdo
Sob
rani
eto.
Vo
okto
mvr
i,m
inis
tero
t za
fin
ansi
i tr
eba
da p
odgo
tvi
Pre
dlog
Bux
et, i
treb
a da
go
spod
eli
do V
la-
data
Do
15 s
ept.
Bux
-et
skit
e ko
ris-
nici
od
loka
lnit
evl
asti
gi
dost
avuv
aat
svoi
te f
inan
-si
ski
plan
ovi
doM
in. z
a f
inan
sii
Do
15 o
kt. M
in.
za f
inan
sii
podg
otvu
vaP
redl
og B
uxet
igo
dos
tavu
va d
oV
lada
ta
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 38
39
Center for Economic analyses (CEA)
Noe
mvr
i
Dek
emvr
i
Do
1 no
em. M
in z
af
inan
sii
dost
avuv
a pr
ed-
log
na B
uxet
ot d
oV
lada
ta. D
o 15
noem
. Vla
data
go
dost
avuv
a pr
ed-
logo
t na
Bux
etot
do S
obra
niet
o
Do
31 d
ekem
vri
Sob
rani
eto
naR
M g
o do
nesu
vaB
uxet
ot n
a R
.M
aked
onij
a
Do
1 no
em. V
la-
data
go
usvo
juva
Zako
not
za B
uxet
na R
.S i
go
dost
avuv
a do
So-
bran
ieto
Do
15 d
ek. S
o-br
anie
to g
odo
nesu
va Z
a-ko
not
za B
uxet
na
R. S
rbij
a
Vo
teko
t na
noem
vri
, So-
bran
ieto
org
a-ni
zira
sed
nici
na
koi,
Min
za
fi-
nans
ii g
o pr
ezen
-ti
ra P
redl
ogB
uxet
ot
Do
31 d
ekem
vri,
Sob
rani
eto
godo
nesu
va B
uxet
otna
Kos
ovo
Do
1 no
em. P
re-
mie
rot
godo
stav
uva
pred
-lo
g B
uxet
ot d
oS
obra
niet
o
Prv
ata
nede
laod
dek
emvr
i S
o-br
anie
to g
odo
nesu
va B
uxet
ot
Vla
data
edo
l`na
do
15no
emvr
i, P
red-
log
buxe
tot
da g
odo
stav
i so
So-
bran
ieto
na
BiH
Do
31 d
ekem
vri
se d
ones
uva
Bux
-et
ot n
a B
iH o
dst
rana
na
So-
bran
ieto
Vo
noem
vri,
Vla
-da
ta g
osp
odel
uva
Pre
d-lo
g bu
xeto
t do
Sob
rani
eto.
Do
31 d
ekem
vri,
Sob
rani
eto
godo
nesu
va B
uxet
otna
CG
Do
15 n
oem
. Vla
-da
ta t
reba
da
gous
voi
Pre
dlog
buxe
tot
i da
go
dost
avi
do S
o-br
anie
to
Do
31 d
ekem
vri
Sob
rani
eto
godo
nesu
va B
uxet
otna
R. H
rvat
ska
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 39
Aneks 3. OBI rangirawa na 100 zemji vo 2012 godina
Slika. OBI rangirawa na site 100 zemji vo istra`uvaweto vo 2012 godina
40
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 40
REZIME NA PREPORAKITE
l Da se napravi revizija na buxetskiot kalendar kade }e bidat vgradeni realnitevremenski ograni~uvawa za administracijata kaj buxetskite korisnici i edinkiod centralnata i lokalnata vlast.
l Od aspekt na dokumenti koi ne se podgotvuvaat, a svetskite dobri praktiki pre-pora~uvaat da se podgotvuvaat, gi predlagame:
l Pred-buxetska izjava
l Gra|anski buxet
l Da se podgotvi analiza na potrebata od voveduvawe na buxet baziran na rezul-tati (performance budget) za R.Makedonija.
l Fiskalnata strategija da premine vo buxetska ramka na sreden rok i da se raz-gleduva i usvojuva vo Sobranie na R.Makedonija.
l Programata za javni investicii da se razgleduva i usvojuva vo Sobranie naR.Makedonija.
l Izmena vo Zakonot za buxetite vo odnos na predvideniot kraen rok za dostavu-vawe na Predlog Buxetot do Sobranieto na Republika Makedonija za negovo raz-gleduvawe.
l Pogolema transparentnost na samiot Predlog na Buxet kako dokument koj sedostavuva na razgleduvawe vo Sobranieto (izmeni vo samata prezentacija nabuxetskite stavki).
l Vo Predlog Buxetot da postoi kolona so podatoci za iznosite na site stavki zaBuxetot od prethodnata godina.
l Da postoi soodveten redosled vo dostavuvawe na soodvetni dokumenti do So-branieto koi se osnova za podgotvuvawe na Predlog Buxetot.
l Vo odnos na raspravata po Predlog buxetot potrebno e jasno razgrani~uvawe ipridr`uvawe na pratenicite kon toa {to e op{t pretres, a {to amanmdanskarasprava.
l Dodeka trae amandmanskata rasprava po Predlogot na Buxet na Komisijata zafinansirawe i buxet pokraj pretstavnik od Ministerstvoto za finansii (min-ister ili zamenik na minister za finansii koi zadol`itelno treba da bidatprisutni) da prisustvuva i resoren minister ili negoviot zamenik vo zavisnostod toa za koj Razdel vo momentot se razgleduvaat amandmanite.
l Osnovna obuka na pratenicite i podgotovka na soodvetni prira~nici, osobenopri nov parlamentaren sostav i pratenici na koi im e prv prateni~ki mandat zazapoznavawe so strukturata na eden Buxet. Koi se negovi delovi, zna~eweto naodredeni Programi i Potprogrami i drugo.
l Osnovawe na Komisija za nadzor na javnite rashodi.
41
Center for Economic analyses (CEA)
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 41
Bibliografija
1. Alesina,A.; Perotti, R.; (1994); National Bureau of Economic Research: ,,The politicaleconomy of budget deficit”
2. Alesina,A.; Tabellini, G.; (1990); Harvard University: ,,A positive theory of fiscal deficit andgovernment debt”
3. CBR (Council for Budget Responsibility): ,,What do we do?”
4. CBR (Council for Budget Responsibility): Report on compliance with the fiscal responsi-bility and budget transparency rules for the year 2012; (2013)
5. Cukierman, A.; Meltzer H.,A.; (1989); The American Economic Review: ,,A political theoryof government debt and deficit in a neo- ricardian framework”
6. Debrun,X.; (2011); IMF: ,,Democratic accountability, deficit bias and independent fiscalagencies”
7. Fiskalni Savet Republike Srbije
8. IBP: ,,Open budget survey 2012”; (2012)
9. IMF: ,,How does the IMF encourage greater fiscal transparency?”; (2013)
10. IMF: ,,Hungary: 2011 Article IV Consultation and second post- program monitoring dis-cussions”; (2012)
11. IMF: ,,Manual on fiscal transparency”; (2007)
12. IMF: Fiscal transparency code; (2013)
13. IMF: Fiscal transparency, accountability and risk; (2012)
14. IMF: Manual on fiscal transparency; (2007)
15. IMF: Public spending and accountability- IMF strengthens fiscal transparency code;(2013)
16. International Budget Partnership: „Open Budget Survey 2012”(2012)
17. Kopits, G.; (2011); OECD journal on budgeting: ,,Independent fiscal institutions: Devel-oping good practices”
18. Lienart I. and Fainboim I. (2010): Reforming Budget System Laws: http://www.imf.org/ex-
ternal/pubs/ft/tnm/2010/tnm1001.pdf.
19. Nikolov, M., (2009); Center for Economic Analyses - CEA; Megunaroden Slavjanski Uni-
versity: „Budget process in Macedonia: Recent developments and challenges”
20. Nikolov, M.; (2013); Center for economic analyses: ,,IMF Civil society program- October2013”
21. OECD: OECD Best practices for fiscal transparency; (2002)
22. Open budget survey data explorer; IBP
23. Stojkov,A.; NikolovM.; Smilevski,B.; (2008); Center for economic analyses: ,,Flat taxpolicy assessment in Macedonia”
24. Transparency international, the global coalition against corruption
42
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 42
25. Alsat M Nacionalna televizija: „Fida ne mu veruva na DZR”(2014)
26. Dr`aven zavod za revizija: ,,Voved vo revizorski izve{tai”
27. Zakon za buxeti, pre~isten tekst
28. Izve{taj na komisijata za ispituvawe na nastanite vo Sobranieto na RM od24.12.2012 god.; (2013)
29. Ministerstvo za finansii na RM: ,,Predizboren finansiski izve{taj; (2014)
30. Nikolov M.; Trenovski B.; Risteski H.; (2013); Centar za ekonomski analizi:„Gra|anski buxet na Republika Makedonija za 2013 godina”
31. Nikolov M. i Bogoevska K., CEA (2014): Dobro upravuvawe preku pogolema fis -kal na transparentnost: Preporaki za implementacija na preporakite od ad-hokkomisijata:
http://cea.org.mk/documents/CEA_Fiscal%20transparency_budget_proces_FINAL.pdf
32. PEP na Makedonija i Ministerstvo za finansii
33. Predlog buxet na Republika Makedonija za 2014 godina
34. FOOM: ,,Deklarativnoto preku brojki: Analiza na buxetot i na izmenite i do -pol nuvawata na Buxetot na Republika Makedonija za 2008 godina”; (2008)
35. Centar za ekonomski analizi: „Soop{tenie za javnost: Prezentacija na stavotna CEA po povod rebalansot na buxetot za 2009 godina na odr`anata sednica naKomisijata za finansirawe i buxet na Sobranieto na Republika Makedonija naden 11.05.2009”(2009)
36. Centar za ekonomski analizi: “Javnata debata za poddr{ka na zastapuvawa bazi-rani na fakti za Buxetot na Republika Makedonija “i prezentacija na portalotwww.mkbudget.org; (2012)
37. Centar za ekonomski analizi:„Rangirawe na Makedonija spored Inicijativataza buxetska transparentnost (Open Budget Initiative”)(2012).
43
Center for Economic analyses (CEA)
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 43
44
CIP - Katalogizacija vo publikacijaNacionalna i univerzitetska biblioteka “Sv. Kliment Ohridski”, Skopje
336.146(497.7):341.171.075.2(4-672EU)(036)
NIKOLOV, MarjanStudija za podobruvawe na buxetskiot proces vo Republika Makedonija : aktuelna sostojba, me|unarodna dobra praksa i preporaki / Marjan Nikolov, Gabriela Dimovska. - Skopje : Centar za ekonomski analizi - CEA, 2014. - 42 str. : graf. prikazi ; 24 sm
Fusnoti kon tekstot. - Slika i bele{ka za avtorite: na korica - Bibliografija: str. 40-41. - Sodr`i i: Aneks 1-3
ISBN 978-608-4731-04-7
1. Dimovska, Gabriela [avtor]
a) Buxet na Makedonija - Transparentnost - Preporaki na EvropskataKomisija - Vodi~iCOBISS.MK-ID 96913930
Izdava~
Za izdava~ot
Naslov
Avtori
Prevod na angliski jazik naizvr{no rezime
Kompjuterska obrabotka i dizajn
Tira`
Centar za ekonomski analizi-CEA
Marjan Nikolov
Preporaki za podobruvawe na buxetskiot proces vo Republika Makedonija
Marjan Nikolov, Gabriela Dimovska
Gabriela Dimovska
GLOBAL Komunikacii
100
Advocacy Paper:Layout 1 23.09.2014 14:36 Page 44
Скопје, 2014
STUDIJAZA PODOBRUVAWE
NA BUXETSKIOT PROCES
VO REPUBLIKA MAKEDONIJA
Aktuelna sostojba,me|unarodna dobrapraksa i preporaki
D-r Marjan Nikolov e roden na 16 april 1968 godina, vo [tip.Diplomiral na ma{inskiot fakultet vo Skopje vo 1996 g.,a magistriral me|unarodna ekonomija i finansii naUniverzitetot vo Island vo 2000 g. Uspe{no ja odbranildoktorskata disertacija na Ekonomski Fakultet priUniverzitetot vo Qubqana vo 2013 godina.D-r Marjan Nikolov se zanimava so menaxment na javnifinansii skoro 15 godini, ima pominato brojni obukina MMF, u~estvuval kako na MMF na godi{no sobraniena guverneri, ~len e na timot na za istra`uvawe nafiskalnata transparentnost i rabotel kako ekspert za javnifinansii na brojni proekti na me|unarodni finansiskiinstitucii i organizacii vo zemjata i vo stranstvo.Marjan Nikolov e Pretsedatel naCentar za Ekonomski Analizi-CEA.
fellowIBP
Gabriela Dimovska e rodena na 15 januari 1989 godina, vo Veles.Diplomirala na Ekonomskiot fakultet vo Skopje vo 2011 g.,i e student na postdiplomski studii na otsekot Monetarnaekonomija, finansii i bankarstvo pri Ekonomskiot fakultetvo Skopje. Gabriela Dimovska e istra`uva~ so poseben intereskon makroekonomijata i finansiite kako na nacionalno taka ina lokalno nivo. Ima raboteno na pove}e proekti od oblasta nafiskalnata transparentnost i javnite finansii. Ima posetenobrojni obuki za fiskalna decentralizacija, upravuvawe soevropski fondovi, zastapuvawe i lobirawe.Vo timot na ekonomisti na CEA e vklu~ena od 2012 g.