Associações de Bairro e ONGs em duas Metrópoles Latino-Americanas

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Sociedade Civil e Intermediação Política

Adrian Gurza Lavalle

Natália S. Bueno

Introdução1

O propósito deste capítulo é simples: explorar o papel político

desempenhado por associações de bairro e ONGs como entidades de

intermediação entre a população e as instituições políticas. As implicações de tal

propósito, todavia, são menos evidentes. As virtudes da sociedade civil,

amplamente celebradas na literatura durante os anos 1990, contemplavam

também um elenco de efeitos democratizadores sobre a política, ora pela

vocalização de interesses excluídos, ora pela racionalização do poder econômico

e do poder político em face da emergência de novos valores e consensos morais.

Os atores recortados implícita ou explicitamente pela pressuposição desses

efeitos perseguiam propósitos pós-materiais ― em contraposição a objetivos

coletivos particulares de caráter distributivo ―, desempenhavam primordialmente

atividades de advocacy e formação de opinião favorável aos novos valores ― por

oposição a expedientes contenciosos o à exploração agressiva de conflitos ― e,

assemelhavam-se funcionalmente à miríade de entidades que nos contextos de

pós-transição ganhariam o nome de ONGs ― diferentes de organizações civis

tradicionais como as entidades assistenciais, as organizações de auto-ajuda ou as

associações de bairro.

1 Os autores agradecem o financiamento do Centro de Estudos da Metrópole (INCT/CEPID/CEM) para a realização desta pesquisa, bem como à FAPESP e ao CNPq, em cujos programas de financiamento encontra-se inscrito o CEM. Além disso, a autora Natália S. Bueno foi pesquisadora Pró-Redes do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) durante a escrita deste texto. Versões anteriores foram apresentadas no X Encontro da Brazilian Studies Association (BRASA, 2010), VII Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP, 2010) e na Oficina “Organizações Civis, Estado e Redes” (INCT/CEM, CIESAS, NIED, 2011). Os autores agradecem aos participantes e debatedores desses eventos por suas contribuições. Por fim, agradecemos a Eduardo Marques pelos valiosos comentários as versões preliminares do capítulo.

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil - Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

Tornou-se consenso nos últimos anos que as interpretações mais influentes

da sociedade civil carregaram as tintas na estilização normativa da sociedade civil,

negligenciado a heterogeneidade abissal da sociedade civil, bem como o fato de

perpassarem-na divergências e conflitos, e de ser portadora de características

eventualmente associáveis a efeitos positivos ou negativos (Alexander, 1998;

Encarnación, 2006; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006; Gurza Lavalle, 2003;

Warren, 2004). Porém, e malgrado o caráter progressivamente consensual das

críticas, a exploração empírica dos papéis de intermediação política

desempenhados pela sociedade civil não apenas passou a receber atenção de

modo tardio como, não raro, preserva ainda a distinção implícita entre funções e

atores tradicionais e novos (Chalmers, Martin e Piester, 1997; Fox, 2006; Fung e

Wright, 2003; Heller, 2002; Santos e Avritzer, 2002; Isunza e Gurza Lavalle, 2010;

Gurza Lavalle e Castello, 2008; Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006ª)

Assim, atores outrora merecedores de atenção, como as associações de bairro,

saíram do elenco das escolhas empíricas de pesquisa. Mais: paira sobre elas,

como de resto sobre outros atores tradicionais da sociedade civil como as

entidades filantrópicas e assistenciais, certa suspeição quanto a sua escassa

relevância para a democratização da sociedade ― quer pelo caráter particularista

(material) de suas reivindicações quer pela sua limitada capacidade de atuação.

Novamente, o parâmetro subjacente é um conjunto de atores politizados e

voltados para a esfera pública munidos de discursos de importância geral ou

centrados em direitos.

Conforme será mostrado nestas páginas, tal compreensão é imprecisa.

Primeiro, se a atuação de ONGs e associações de bairro possui perfil funcional

claramente distinto, isso não implica que o espectro de funções de intermediação

seja monodimensional e sequer mais amplo ou mais restrito; antes, ambos os

tipos de organizações civis mantem relações com ampla variedade e instituições

políticas. Diversas instituições de governo, do mundo do trabalho e partidos

compõem o universo de instituições políticas mais relevantes para as

organizações civis. Especialmente no caso das associações de bairro, tal

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

diversidade é surpreendente do ponto de vista do perfil pacato que lhes parece

reservado na literatura. Segundo, e para além da diversidade das funções de

intermediação, as instituições privilegiadas pelas associações não constituem um

simples desdobramento automático do seu perfil funcional. No caso de São Paulo,

por exemplo, associações de bairro concentram seus contatos, dentro do mundo

das instituições políticas, com espaços de participação orientados para a

definição, supervisão e controle de políticas públicas, isto é, para funções de

incidência em políticas via de rega associadas pela literatura às ONGs. Terceiro,

os papéis de intermediação política desempenhados pelas organizações civis em

questão respondem não apenas às suas características, mas a seletividade das

instituições políticas ― aos estímulos por elas oferecidos e aos seus interesses

em ralação às próprias organizações civis. Partidos revelaram extraordinária

centralidade nas redes da sociedade civil, em boa medida divido, precisamente, a

uma seletividade de mão dupla. Quando considerado seu caráter micro-territorial e

a lógica espacial da agregação de votos e sua transformação em cadeiras nos

legislativos e no executivo, as associações de bairro propiciam o interesse de

partidos e candidatos, tornando-se intermediários que os conectam com

segmentos da população. A conexão eleitoral, todavia, dista ser monopólio das

associações de bairro, e apresenta feições próprias no caso das ONGs,

aproximando-as de partidos de esquerda.

Ao examinar ONGs e associações de bairro, opta-se por tipos de

organizações civis emblemáticos, tipos de alguma forma polares no continuum

que condensa as virtudes e virtualidades políticas positivas atribuídas à sociedade

civil, em um dos extremos, e o caráter particularista orientado para benefícios

materiais propícios para o clientelismo atribuídos a associações tradicionais, no

outro. No caso das associações de bairro, inscrevem-se claramente dentro do

universo de interações e relações locais que desempenham papel crucial no caso

da sociabilidade de indivíduos em situação de pobreza (Marques e Bichir, neste

volume). As implicações analíticas deste capítulo, todavia, excedem os tipos

específicos aqui analisados. Atenta-se para o fato de possuirmos conhecimento

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

insatisfatório sobre os papéis de intermediação política assumidos pelas

organizações civis e para a pertinência de avançar uma agenda de pesquisa a

esse respeito: o quanto orientam suas ações para as instituições políticas, como

figuram diferentes espaços institucionais no repertório de ações dos diferentes

tipos de organizações civis, qual a variação das funções assumidas pelas

organizações e qual a efetividade desses papéis, quais os efeitos desse

envolvimento institucional sobre as próprias organizações civis e sobre o modo de

operação do aparato administrativo, quais as fontes de legitimidade e dispositivos

de accountability vinculados a esses papéis?

No intuito de contribuir para a produção de conhecimento sobre os papéis

de intermediação política assumidos pela sociedade civil, examinamos os padrões

relacionais de ONGs e associações de bairro nas ecologias organizacionais das

duas maiores metrópoles da América Latina — Cidade do México e São Paulo —,

bem como as interfaces de ambas os tipos de organizações civis com as

instituições políticas. Especificamente, mediante análise de redes indagamos a

composição das ecologias organizacionais nesses dois contextos nacionais e

metropolitanos para determinar a centralidade e estratégias relacionais dos tipos

sob exame. O exame da interface entre as organizações civis examinadas e

essas instituições contempla três subconjuntos de atores de governo, partidos e

mundo do trabalho, escolhidos para a análise por sua relevância relacional ―

revelada pela pesquisa ― e analítica. Os dados relacionais são complementados

com a análise de alguns atributos que permitem entender melhor os papéis de

intermediação política.

Presumimos como parte da abordagem relacional que as posições

estruturais ocupadas pelos atores nas redes de organizações ilumina as

capacidades de intermediação política. Contudo, as posições nas redes

constituem dados de natureza estrutural que não permitem inferir por si os papéis

de intermediação desempenhados pelas organizações civis. O argumento sobre o

papel desempenhado pelas associações de bairro e pelas ONGs descansa na

sistematização das caracterizações disponíveis nas literaturas locais e, por sua

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

vez, tais caracterizações ganham uma análise crítica porque interpeladas pelos

resultados da análise relacional.

O texto é organizado da seguinte maneira. Na seguinte seção caracterizam-

se, a partir das literaturas locais, as associações de bairro e as ONGs se

atentando para as funções de intermediação apontadas pela literatura. Na

segunda são brevemente apresentadas a estratégia de análise empregada, os

critérios amostrais e as medidas utilizadas. Na terceira seção é descrita a

composição da amostra. A quarta se debruça no exame e interpretação dos

resultados. Por fim, nos comentários finais se recapitulam os principais achados

conjugado tanto as descrições disponíveis na literatura quanto a análise de redes

aqui ensejada.

1. Sociedade Civil e Intermediação Política

O foco na intermediação política é analiticamente vantajoso se comparado

com os supostos de autonomia e separação nítida que, nas últimas décadas,

costumaram ser introduzidos quando invocada a fórmula oitocentista “sociedade

civil e Estado”. A vantagem analítica, todavia, não dissipa sua ambiguidade quanto

à delimitação do universo de inter-relações a ser recortado. Organismos

multilaterais, governos eleitos, poderes legislativos, autarquias e repartições da

administração pública, partidos e outras entidades de representação de interesses

podem ser classificados como instituições em relação as quais se efetua

intermediação política, mesmo se utilizada uma definição algo restritiva de

“política”. Também é possível manter relações com o mesmo tipo de instituição

por motivos diferentes e a complexidade aumentaria exponencialmente se fosse

preciso equacionar as conseqüências dessas relações (Warren, 2001).

Parece analiticamente prudente não deduzir diretamente da teoria quais os

fechos de relações e os papéis de intermediação relevantes para os atores e

reconduzir a questão com cautela ao plano empírico, optando por uma abordagem

que, a um só tempo, evite predefinir o recorte das relações a serem estudadas e

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

preserve espaço para julgar a relevância analítica dos papéis de intermediação

encontrados. Nesta seção, reconstruímos contextualmente o perfil das

associações de bairro e das ONGs, em ambas as metrópoles, e identificamos os

papéis de intermediação política que maior destaque tem recebido na literatura.2

1.a. Associações Micro-territoriais: infra-estrutura urbana e regularização

fundiária

Associações civis de índole urbano-territorial são entidades tradicionais da

sociedade civil nas metrópoles latino-americanas que absorveram fluxos

numerosos de imigrantes rurais; metrópoles em que tolerou-se a multiplicação de

assentamentos irregulares e da autoconstrução por segmentos crescentes das

camadas populares. As duas cidades em exame são emblemáticas a esse

respeito: sua expansão desordenada, a presença de uma indústria pujante dentro

dos confins das suas respectivas regiões metropolitanas no período dos milagres

econômicos, bem como a incorporação ao mercado de trabalho de mão-de-obra

pouco qualificada na construção civil e no emprego doméstico, fizeram surgir as

periferias, os cinturones de miseria, as favelas, as ciudades perdidas, as

callampas, os cortiços, as vecindades de quinto patio, e, com elas, uma

constelação de atores urbano-populares à disputa de serviços públicos e

regularização fundiária.

Em ambas as metrópoles, as organizações territoriais oriundas desses

lugares constituíram componente crucial dos movimentos urbanos populares que,

entre os anos 1970 e 1980, e, embora com registros diferentes em cada país,

foram observados com altas expectativas no debate acadêmico como novos

atores da transformação social. Com claro perfil de classes populares, essas

entidades arraigadas na micro-territorialidade dos bairros pobres divergem das

associações territoriais de classes médias — sociedades de amigos da cidade, de

amigos do bairro, organizações de vizinhos, de moradores, de cuidado do

patrimônio arquitetônico local —, localizadas nas áreas da cidade bem servidas,

2 A reconstrução do papel das ONGs no Brasil e, em muito menor medida, das associações de bairro em São Paulo, retoma análise desenvolvida em Gurza Lavalle, Castello e Bichir (2007; 2008a)

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

com acesso aos principais equipamentos urbanos e culturais. Assim,

diferentemente das demandas das entidades micro-territoriais de classes médias,

orientadas à preservação de amenidades como praças e parques, as associações

com arraigo popular exprimiriam uma pauta de reivindicações com implicações

transformadoras do ponto de vista das prioridades do investimento público. Porém,

há diferenças consideráveis nas principais feições das organizações civis

territoriais mexicanas e paulistanas devido, principalmente, à conexão eleitoral

com o território e ao modo como os respectivos regimes políticos travaram

relações de legitimação com as camadas populares e suas demandas quando

formuladas fora do mundo do trabalho em regimes de natureza corporativa.

No Brasil, as associações de bairro foram impulsionadas nas décadas de

1970 e 1980 pelas estratégias de ação de atores posicionados em pólos oposto do

espectro ideológico. O projeto de liberalização controlada e progressiva do

governo militar levou a encetar um processo de descentralização mediante a

municipalização de alguns programas de governo, aos quais foram atribuídas

feições participativas com o intuito de — antevendo a regularização das disputas

eleitorais — renovar a elite política local e suas relações com as camadas

populares no nível municipal (Andrade, 1997). Por sua vez, a igreja orientada sob

a teologia da libertação exprimiu sua opção preferencial pelos pobres no plano

organizacional mediante a criação das Pastorais e a fundação das comunidades

eclesiais de base (CEBs) que, ofereceram um repertório simbólico poderoso para

a articulação das demandas materiais locais sob uma perspectiva de

transformação social, contribuindo, assim, para a criação de associações de bairro

(Camargo, Souza, Pierucci 1980; Singer 1980).

Especificamente no caso de São Paulo, o primeiro boom das associações

de bairro ocorreu associado à direita no espectro ideológico, quando, nos anos

1950, os comitês de campanha de Jânio Quadros seguiram a orientação de se

tornarem sedes desse tipo de associações (Calderón, 1995). Nas décadas

seguintes, as associações de bairro se multiplicaram não apenas sob os influxos

do trabalho das CEBs e do chamado basismo presente no ativismo de esquerda

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

como estratégia para contornar a rarefação da esfera política, mas também graças

às mobilizações do novo sindicalismo que convergiram e potencializaram a

organização territorial, especialmente nos bairros operários limítrofes com a região

do ABC (Kowarick 2000: 19-41). De fato, a conexão entre CEBs, novo

sindicalismo e associações de bairro conferiria às últimas, nesta cidade, certa

afinidade eletiva estável com o Partido dos Trabalhadores ao longo dos anos 1990

e da primeira década deste século. Ainda hoje é possível observar que, uma vez

aposentados, trabalhadores do ABC com militância sindical reorientam sua

trajetória para o ativismo nas associações de bairro e acabam ocupando posições

de direção nelas.3 Em ultima instância, e quaisquer que sejam suas afinidades

partidárias, associações de bairro constituem ainda as portas de entrada dos

partidos políticos às favelas e assentamentos irregulares nos períodos de

campanha eleitoral.4

Cabe mencionar que, na literatura brasileira dos anos 1980 e começo dos

anos 1990, as associações de bairro foram pensadas no registro dos movimentos

sociais, especificamente como movimentos de bairro (Kowarick 2000: 19-41)

alinhados dentro do campo dos movimentos populares (Fernandes 2002: 45-46);

distintas das associações de amigos da cidade da primeira metade do século ou

das associações de moradores de classes médias, que também passaram por

processos de ampliação e politização das suas atividades no contexto das

mobilizações pela transição democrática(Boschi, 1987). No entanto, no percurso

dos anos 1990, as associações de bairro perderam centralidade no debate

acadêmico, pois suas reivindicações eminentemente distributivas, sua baixa

visibilidade e suas capacidades mínimas para disputar a agenda pública tornaram-

nas pouco palatáveis às exigências normativas que definiram teor do debate no

Brasil sobre a sociedade civil nesses anos.

3 Essa trajetória foi encontrada nas entrevistas às lideranças das associações de bairro que compõem a amostra aqui examinada. 4 Essa conexão eleitoral parece não ocorrer em municípios menores. Ver o levantamento detalhado de Bosa (2009: 135-164).

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

No México, o regime político se estruturou mediante a construção de um

corporativismo social amplo, e conferiu às eleições o papel de um “termômetro”

político dos ânimos da cidadania, mais do que de expediente para a escolha de

governantes. Assim, as associações de bairro ocuparam lugar nas relações de

legitimação entre o regime e as camadas populares, mas essa legitimação não

passou, na maior parte do século XX, pelo vínculo eleitoral. De fato, a forma de se

garantir ora a tolerância, ora a anuência, ora o reconhecimento formal das

autoridades para os assentamentos irregulares dos moradores de bairros

populares (“colonos”) dependeu, no segundo terço do século XX, da adoção de

forma organizativas ditadas pelo Estado, cujo reconhecimento requeria sua

incorporação no braço popular da estrutura corporativa do Partido Revolucionario

Institucional (PRI), a saber, na Confederación Nacional de Organizaciones

Populares (CNOP) (Moctezuma e Anaya, 1997: 96-97). Nas palavras de Duhau

(1998: 195), “Durante décadas, os bairros populares ficaram à margem da agenda

e instrumentos oficiais de controle e regulação do desenvolvimento urbano; [...]

eles foram incorporados como aspecto central das relações dos governos pós-

revolucionários com as camadas populares”.

No caso da Cidade do México, nos anos 1930, Lázaro Cárdenas tornara

obrigatória a criação das “Asociaciones Pro Mejoramiento de las Colonias del

Distrito Federal” ─ também conhecidas como “Asociaciones Pro Mejoramiento de

las Colonias Proletarias”. A exigência de se adotar uma forma organizativa

específica para a formulação de demandas ao Estado permaneceu em pé até os

anos 1960, mesmo que com nova denominação ─ “Asociaciones o Juntas de

Mejoramiento Cívico, Moral y Material” (Sánchez Mejorada, 2001). O panorama

mudou de modo considerável na década seguinte. Primeiro, as formas

organizativas obrigatórias e subordinadas à estrutura corporativa foram coladas

em xeque graças à emergência do que se convencionou em chamar de

movimento urbano popular e à eclosão correlata de organizações territoriais

independentes, as quais adquiriram novo impulso como reação emergencial

perante as conseqüências catastróficas do sismo de 1985. Segundo, e ainda nos

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

anos 1970, outras formas de conexão entre as autoridades e as demandas

territorializadas foram ensejadas mediante a publicação da Ley Orgánica del

Distrito Federal que introduziu instâncias micro-territoriais de representação

cidadã. Reformadas ao longo dos anos 1980, essas instâncias acabaram por

assumir feições de uma estrutura piramidal de representação em quatro estágios,

cujo ponto de partida foram os quarteirões representados pelos chefes de

quarteirão (“jefes de manzana”).5 Há quem interprete a evolução das instâncias de

representação cidadã como uma resposta perante a crescente importância do

movimento urbano popular (Ramírez, 1988) e inclusive quem denuncie a

funcionalidade dessas estruturas como expedientes inovadores de controle dos

cidadãos(Zicardi, 1998).

Seja como for, elas parecem anunciar uma tendência que ganharia relevo

nos anos 1990, a saber, a redefinição dos atores micro-territoriais na lógica

eleitoral. Após a transição política na Cidade do México¸ o primeiro governo eleito

da cidade ─ o Partido de la Revolucion Democrática (PRD) ─ criou os Comitês de

Vizinhos (“Comités de Vecinos”) mediante a promulgação da Ley de Participapción

Ciudadana, como um primeiro piso de representação política no nível micro-local.

Trata-se de uma forma organizativa não compulsória e, do ponto de vista dos seus

criadores, visa a incentivar a participação cidadã nos bairros, mas a iniciativa foi

criticada por parte da literatura como a multiplicação da mais nova forma de

organização territorial regulada na história dessa cidade. Mais: dadas as

semelhanças entre essa iniciativa do primeiro governo de esquerda e eleito da

capital mexicana, e a tradição corporativa de organização vertical da sociedade, a

literatura manifesta inúmeras ressalvas e críticas diante dos comitês de vizinhos,

reputando-os, no melhor dos casos, como insignificantes e confinados à função de

gestores (Olvera, 2003; Sánchez Mejorada y Álvarez 2003).

1.b.ONGs: direitos e incidência em políticas

5 Os quatro estágios são: 1 Conselho Consultivo, 16 Juntas de Vizinhos, inúmeras Associações de Residentes e um número por definição maior de “Chefes de Quarteirão” (Moctezuma e Anaya 1997: 95-105).

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

Embora a denominação “organização não-governamental” ou ONG,

conforme seu acrônimo mundialmente conhecido seja oriunda dos organismos

da cooperação internacional e tenha sido utilizada de modo corrente como termo

genérico para qualquer organização civil na literatura internacional, no Brasil e no

México remete a um subconjunto de entidades delimitado pela sua forma de

atuação e pela sua novidade histórica — embora a segunda feição seja mais

claramente enfatizada na literatura brasileira. Em ambos os contextos, quando se

atenta para as ONGs ou para uma parcela delas como uma constelação de atores

novos, a novidade é construída em função da sua forma distintiva de atuação,

voltada para a construção de opinião pública em torno de problemas emergentes e

mudança de valores, bem como para a incidência sobre a formulação de políticas

públicas. Assim, a partir das caracterizações disponíveis nas literaturas locais, sua

relação com as instituições políticas não seria primordialmente na qualidade de

demandantes beneficiários diretos de políticas, nem como prestadores de serviços

públicos em parceira com o Estado, mas como agentes engajados na mudança

social de valores, na disputa pública das prioridades sociais e na formulação de

políticas.

No Brasil, as ONGs correspondem strictu sensu às organizações civis

conhecidas na literatura anglo-saxônica como entidades de Advocacy. Na sua

origem, nos anos da transição democrática e ainda sem assumirem publicamente

esse nome, foram concebidas como entidades de assessoria e apoio aos

movimentos sociais, mas há consenso amplo na literatura nacional quanto ao fato

de as ONGs terem se desvencilhado dessa missão inicial e adquirido autonomia

no desempenho de novas funções de intermediação política, tornando-se os

atores de maior destaque no cenário da ação coletiva nos anos 1990.

Na caracterização local as ONGs apresentam “[...] forte vocação para uma

atuação no campo da política, o investimento na mobilização da opinião pública,

no lobby, na defesa no espaço público de interesses difusos [...] esse tipo de

atuação pressupõe o desenvolvimento da habilidade, por parte das ONGs, em

estabelecer interações, parcerias, formas de comunicação e cooperação... [de

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

modo a desempenhar] seu tradicional papel de multi-mediadoras sociais” (Landim,

1996: xiv).6 Nesse sentido, a literatura traça uma linha de demarcação clara entre

ONGs e tradicionais, tendendo a associar as primeiras a uma vocação

democratizadora e, as segundas, a uma de benemerência, de particularismo ou de

prestação de serviços.7

Já no México, a literatura utiliza de modo difuso a distinção entre

organizações sociais e organizações civis, sinalizando a diferença entre atores

populares cujos membros são simultaneamente os beneficiários da sua ação,

como as associações de bairro, e atores que trabalham para terceiros definidos

em termos de público alvo. Contudo, aquém da fronteira entre atores populares ou

sociais e atores civis, a diferenciação entre ONGs e outras entidades tradicionais

prestadoras de serviços como aquelas de caráter assistencial é menos enfática no

México, e, não raro, encontram-se ambas como variações de uma mesma

categoria dentro das tipologias oferecidas pela literatura.

Dentro das organizações civis há, todavia, um subconjunto de entidades

mais novas que apresentam tendências à politização de demandas, à vocalização

de causas de minorias e a defesa de direitos (Coulomb e Sánchez Mejorada 1997;

CESCO 2007; Álvarez, 2005). Ou seja, ONGs nos termos do debate no Brasil.

Esse subgrupo de entidades adquiriu visibilidade nos anos 1980 e conquistou

amplo reconhecimento na década seguinte, em trajetória semelhante a seus pares

brasileiros: “substituição paulatina do concepto original de serviço aos movimentos

populares como justificação de [...] [sua] existência [...] crescente autonomização

da sua ação [...] profissionalização e orientação para a definição de políticas

sociais alternativas” (Olvera 2003b: 56-57).8

6 Para reforçar o argumento: na caracterização de Maria do Carmo Carvalho (1998: 87-88), as ONGs se regem pelo princípio da solidariedade, por ações de multiple advocacy, de empowerment, e determinam fortemente a agenda pública. A importância das redes ou a caracterização do estilo de trabalho das ONGs com base na noção de redes é constante na literatura (Fernandes 2002: 76; Scherer-Warren 1996). 7 Embora raro na literatura brasileira, é possível, ainda, encontrar especificações dos beneficiários do trabalho das ONGs em registro semelhante ao da assistência, próprio de entidades beneficentes (ver Coelho 2000: 60), ou em termos que parecem mais apropriados para as décadas de 1970 e 1980 (Casanovas e García 1999: 63-67) 8 Ver também Álvarez 2005: 180; Isunza 2001: 257-270, 377-397; Durand 1994a

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

2. Estratégia analítica e amostra

Como centrar a atenção em dois tipos de organizações civis sem

negligenciar implicações cruciais da heterogeneidade da sociedade civil? As

funções desempenhadas por diferentes tipos de organizações civis, inclusive seus

papéis de intermediação política, não são produto exclusivamente de um

determinado perfil funcional (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, no prelo): o

conjunto de funções associadas a esse perfil é moldado pela importância e

atividades realizadas por outros tipos de organizações civis em um contexto

institucional maior.

A nossa estratégia de análise combina pressupostos básicos da literatura

sobre ecologias organizacionais com pressupostos analíticos e recursos

metodológicos da análise de redes. Os pressupostos comuns aos estudos de

ecologias organizacionais nos permitem entender diferentes tipos de organizações

civis como populações, cujas funções, sobrevivência e reprodução são

contingentes em função de disputas e complementaridades com outros tipos de

organizações civis e dos recursos disponíveis em ambientes institucionais maiores

(Freeman e Hannan, 1989; Hannan, Pólos e Carrol, 2007). Baseamos nossa

estratégia analítica em pressupostos básicos dos estudos de ecologias

organizacionais para mapear os tipos organizações, apesar de só analisarmos

organizações territoriais e ONGs. Isso é possível graças à análise de redes.

Conforme será visto, a centralidade de ambos os tipos e sua capacidade de

intermediação na rede leva em consideração sua posição relativa dentro da

ecologia organizacional.

Os bancos de dados utilizados neste trabalho são resultado de dois surveys

realizados em 2002 e 2003, na cidade de São Paulo (município), Brasil, e na

Cidade do México (Distrito Federal), no marco do projeto “Rights, Representation

and the Poor: Comparing Large Developing Country Democracies: Brazil, India,

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

and Mexico”.9 Ambos os surveys se utilizaram dos mesmos procedimentos

metodológicos para a definição da amostra, gerada mediante snow-ball (bola de

neve) e tendo em vista identificar as organizações civis mais ativas junto a

camadas desfavorecidas da população.

Ao todo, foram entrevistadas 229 organizações civis em São Paulo e 195

na Cidade do México. Devido a considerações metodológicas e visando a garantir

a comparabilidade das amostras colhidas nas duas cidades, nesta análise foram

consideradas, respectivamente, 202 e 169 organizações civis, gerando uma

amostra relacional de 1.096 entidades civis e instituições políticas paulistanas

(nódulos), com 2.048 vínculos, e 802 organizações civis e instituições políticas

mexicanas, com 1.368 relações entre elas. Em São Paulo, dos 1096 atores

identificados na rede, cerca de 27% (269) são instituições políticas (sendo o

restante organizações civis). Na Cidade do México, aproximadamente 25% (201)

são instituições políticas – o complemento é composto de entidades civis.

Quanto ao tipo de relação a ser analisado, os questionários dos surveys

permitiram identificar a existência relações formais ou informais entre

organizações civis entrevistadas e outros atores e instituições. As organizações

entrevistadas ─ lideranças ou membros da diretoria ─ foram requisitadas a citar

não mais do que cinco organizações com as quais mantinham relações que eram

consideradas como as mais importantes para o a andamento de seu trabalho.

Assim, o gerador de nome utilizado no survey colheu relações com algum grau de

continuidade e estabilidade e não interações (ver Marques, neste volume). Uma

vez que as organizações foram instadas a responder apenas as principais

relações, formais ou informais, com outras entidades, pode-se inferir que: 1) as

relações são significativas e relevantes para as organizações e 2) os vínculos

indicam organizações com as quais as respondentes efetivamente trabalham,

mantêm interações significativas ou buscam ser associadas, ou seja, a existência

9 Informações sobre o projeto e referências para os principais trabalhos publicados realizados em: http://www.ids.ac.uk/go/idsproject/rights-representation-and-the-poor ou http://cebrap.org.br

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

de relações na amostra está associada à relevância prática do vínculo e ao

prestígio da organização referida.

Deve-se destacar uma limitação da análise aqui apresentada. Foram

entrevistadas somente organizações civis que, por sua vez, citaram, além de

outras organizações civis, amplo leque instituições políticas com as quais

mantinham relações. Trata-se de viés deliberado para identificar os padrões

relacionais entre organizações civis. Instituições políticas só aparecem na amostra

quando citadas por organizações civis entrevistadas. Desse modo, as instituições

políticas emergem apenas como interface das organizações civis ― nós

pendentes, na linguagem de análise de redes ―, interface cujas estratégias e

padrões relacionais permanecem parcialmente desconhecidos, pois os dados

referentes a essa interface exprimem apenas a estratégia relacional das

organizações civis. É plausível conjecturar, todavia, que estratégias relacionais

que configuram padrões concentrados exprimem uma seletividade dupla das

partes envolvidas nos vínculos, uma vez que a maior interação com determinadas

instituições guarda relação com os eventuais benefícios que as próprias

instituições podem oferecer e com o interesse se interesse de oferecê-los a certos

atores. Por outras palavras, as organizações civis mencionam aquelas instituições

que fornecem mais estímulos para serem mencionadas. Nesse sentido, os dados

examinados iluminam ainda que indiretamente a porosidade das instituições

políticas em face de diferentes tipos de organizações civis.

Do diverso conjunto de medidas de análise de redes, foram utilizadas

medidas de centralidade de grau10, que indicam a relevância do ator simplesmente

pelo seu número de conexões diretas ― sejam enviadas, sejam recebidas―,

medidas de centralidade de intermediação, que apontam, de certa maneira, para a

posição privilegiada de certos atores nos caminhos entre outros pares de atores, e

medidas de centralidade indireta, que levam em consideração os vínculos

10 O número de relações que cada ator possui é chamado de grau (degree), sendo que, para redes não-simétricas, as organizações podem ter um número diferente de vínculos enviados (outdegree) e recebidos (indegree).

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

indiretos que os atores possuem (Wasserman e Faust 1994: pp.169-219)11.

Também se utilizou a medida de menor distância média (distância geodésica)

entre os atores, para aferir o acesso de um tipo de ator com relação a outros

atores na rede.

Na análise comparativa entre as organizações civis da Cidade do México e

de São Paulo lançamos mão de três passos para explorar os dados relacionais.

Primeiro, exploramos rapidamente medidas de centralidade e distância para os

dois tipos de organizações civis e duas medidas de centralidade para as

instituições políticas selecionadas. Com isso, é possível identificar quais tipos de

atores ― entre organizações civis e instituições políticas ― são mais

proeminentes nas redes das organizações civis e nas redes dessas organizações

com as instituições políticas. Segundo, analisamos as estratégias relacionais de

organizações civis para instituições políticas. Terceiro, examinamos alguns

atributos que permitem tornar mais claro o significado das medidas relacionais.

3. Atores e instituições analisados

Dentro das amostras colhidas mediante a bola de neve classificamos

associações de bairro, comitês de vizinhos e ONGs conforme critérios objetivos de

duas ordens: a relação com seus beneficiários e o perfil das atividades

normalmente realizadas. Evitou-se, assim, a auto-classificação, garantindo,

mediante uma tipologia sistemática ― cujos critérios e tipos foram explorados

detalhadamente alhures12 ―, a comparabilidade entre as organizações civis das

duas metrópoles. Outros tipos de organizações civis também foram encontrados

no trabalho de campo, mas neste capítulo serão considerados apenas dois tipos.

Os outros tipos de organizações civis são: articuladoras, organizações populares,

entidades assistenciais, associações comunitárias, pastorais, fóruns e, a categoria

11 Uma explicação do uso dessas medidas na mesma constelação de atores aqui estudados também se encontra em Gurza Lavalle e Bueno, 2010. 12 A caracterização dos tipos de organizações civis que aqui interessam foi apresentada em seção anterior e a partir das literaturas locais. Análises pormenorizadas sobre todos os tipos de atores, bem como sobre a consistência da tipologia, podem ser encontradas alhures (Gurza Lavalle, Castello e Bichir 2007; 2008a; 2008b; Gurza Lavalle e Bueno, 2011).

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

residual, outras. A Tabela 1 apresenta a distribuição dos tipos examinados na

amostra, sua idade e fornece exemplos de cada contexto.

Tabela 1 - Distribuição dos Tipos de Organizações Civis -- Cidade do México e São Paulo

Cd. do México

São Paulo Exemplos

Tipos comuns % Idade (anos)

% Idade (anos)

Cidade do México São Paulo

ONGs 27,1 12,4 22,5 12,7 Amnistia Internacional; Católicas por el Derecho de Decidir; Ama la Vida AC

Instituto Pólis; Ação Educativa; Grupo Corsa

Associações de Bairro

9,7 8,1 24,5 20,5

Unión de colonos de San Miguel Teotongo; Comunidad de la Delegación Tlalpan; Asociación de vecinos del barrio de la soledad

Soc. Amigos de Vila Sabrina; Soc. Amigos de Vila Alpinas; União do Moradores do Parque Bristol

Comitês de vizinhos 17,3 4,3 --- ---

Comité Vecinal Estrella; Comité Vecinal San Francisco Xocotitla; Comité Vecinal Santa Maria de la Rivera

Outros tipos* 45,9 -- 53 --

N 601 229 827 198

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico. CEBRAP/IDS *Outros tipos incluem: Articuladoras, organizações populares, entidades assistenciais, associações comunitárias, pastorais, fóruns e a categoria residual outras.

A categorização das instituições políticas partiu das instituições

empiricamente detectadas na amostra e buscou identificar grupos empírica e

analiticamente relevantes. A codificação de todos os atores mencionados em

diferentes perguntas sobre tais instituições desembocou em seis categorias

agregadas: entidades públicas (e.g. universidades, associações de pós-

graduação), entidades internacionais (e.g. entidades da ONU, organismos

multilaterais), governo (e.g. prefeituras e burocracias setoriais do poder executivo,

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

poder legislativo,), ONGs internacionais (e.g. Amnistia International), entidades do

mundo do trabalho (e.g. sindicatos, associações patronais), partidos e,

novamente, a categoria residual outras. Uma vez definidas essas categorias, foi

feita, para aquelas que apresentaram maior número e heterogeneidade interna,

uma segunda codificação para diferenciar as instituições em subcategorias.

Escolhemos governo, mundo do trabalho e partidos como interfaces a

serem examinadas nas estratégias relacionais das organizações civis. O governo

foi escolhido pelo seu peso na amostra e por suas implicações analíticas, pois se

trata do conjunto de instituições políticas responsável por desenhar e implantar

políticas públicas. Instituições de representação de interesses oriundas do mundo

do trabalho revelaram peso surpreendente nas estratégias relacionais das

organizações civis. Por fim, embora partidos políticos não se encontrem entre os

destinatários mais freqüentes de relações das organizações civis, as implicações

analíticas dessas relações são cruciais na medida em que constituem os atores

por antonomásia da representação política nas democracias de massas. Quanto

às subcategorizações, o mundo do trabalho foi dividido em sindicatos,

associações profissionais e associações patronais. E a sub-categorização de

partidos seguiu os critérios referentes aos posicionamentos nos espectro

esquerda, centro e direita13. Já o governo foi categorizado em espaços de

participação, executivo, legislativo, entidades de prestação de serviços e

burocracia estatal. Sobre os espaços de participação, vale mencionar que se trata

de espaços de interface com o executivo, convocados e instituídos por ele. Por

outras palavras, possuem densidade institucional como interfaces governamentais

e não correspondem a espaços de participação criados pela sociedade civil como

instâncias de coordenação entre atores sociais ― como seria o caso dos fóruns

―, antes, os as organizações civis são co-participantes sem faculdades para

instituir tais espaços.. Desse modo, trata-se de um conjunto que abarca

conselhos, orçamento participativo, comitês e eventos promovidos pelo Estado

(como conferências ― ver Pavez, Toledo, e Gonçalves, neste volume). A

13 Definidos em Power e Zucco (2009)

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

distribuição dos tipos de entidades civis e instituições políticas (e suas

subcategorias) para toda a amostra podem ser encontrados na tabelas 2 e 3.

Tabela 2: Distribuição de Tipos de Organizações Civis e Instituições políticas

Cidade do México (%) São Paulo (%)

Comitês de vizinhos 12,97

Associções de Bairro 18,52

Associações de Bairro 7,23 ONGs 16,97

ONGs 20,32 Assistenciais 6,93

Articuladoras 10,35 Articuladoras 9,40

Assistenciais 6,48 Fora 6,93

Organizações Populares 4,74 Comunitárias 6,75

Comunitárias 2,00 Pastorais 1,92

Outras (civis) 7,73 Organizações

Populares 1,82

Governo 10,97 Outras (civis) 6,20

Mundo do trabalho 6,61 Governo 7,94

Partidos 1,75 Mundo do trabalho 10,31

Entidades públicas 1,87 Partidos 1,55

Entidades internacionais 1,87 Entidades Públicas 1,73

Governos internacionais 0,87 ONGs Internacionais 1,55

ONGs internacionais 0,37 Entidades

Internacionais 0,91

Outras (instituições) 0,75 Outras (instituições) 0,55 Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico

Deve-se notar que, em ambas as metrópoles, a presença das instituições

políticas é substantiva, sendo, inclusive mais presente do que vários tipos de

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

organizações civis (27% e 25% da amostra é composta por instituições política em

São Paulo e Cidade do México, respectivamente). Esse fato não é irrelevante

uma vez que a coleta de informações sobre instituições políticas se deu pela

citação no survey, o que, de saída, subestima a proporção dessas instituições na

composição das amostras. Além de terem presença substantiva nos dois casos

aqui analisados, governo e mundo do trabalho foram os principais tipos

encontrados. No entanto, em São Paulo, as entidade do mundo do trabalho são o

tipo proeminente, com cerca de 10% dos atores e, na Cidade do México, governo

predomina com aproximadamente 11% dos atores na Cidade do México.

Tabela 3: Distribuição dos subtipos de instituições políticas

Cidade do México (%) São Paulo (%)

Governo

Burocracia estatal 2,0

Espacos de participação 12,4

Executivo 22,4

Legislativo 2,0

Mundo do trabalho

Associações gremiais 3,0

Associações patronais e de proprietários 6,0

Sindicatos 14,9

Partidos

Partidos de direita 1,0

Partidos de centro 1,5

Partidos de esquerda 1,5

Governo

Burocracias de prestação de serviços 1,9

Burocracia estatal 1,9

Espacos de Participação 21,9

Executivo 4,5

Legislativo 2,2

Mundo do

trabalho

Associações gremiais 10,8

Associações Patronais e

de Proprietários 4,8

Sindicatos 26,4

Partidos

Partidos de direita 1,5

Partidos de centro 2,2

Partidos de esquerda 2,6

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico *A percentagem é calculada a partir do número total de instituições citadas. Deste modo, 100% dos casos referem-se a todas as instituições somadas. Nestas tabelas, são apresentadas as distribuições somente para as subcategorias dos tipos de instituições aqui analisados

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

A distribuição das sub-categorias das instituições políticas é indicativa de

diferenças relevantes nas duas cidades. Em São Paulo, é nítido o predomínio de

espaços de participação entre as instituições políticas associadas a organizações

civis, ao passo que na Cidade do México o executivo é o principal tipo de

instituição de governo associado a organizações civis. Além disso, os sindicatos

se destacam como o tipo de entidade do mundo do trabalho em São Paulo – o

mesmo ocorre na Cidade do México, mas em São Paulo trata-se do sub-tipo de

entidade mais proeminente considerando inclusive os sub-tipos das instituições de

governo e partidos.

Duas notas de cautela e esclarecimento são necessárias. Em primeiro

lugar, instituições políticas são aqui definidas de forma abrangente. Em segundo

lugar, entidades do mundo do trabalho e partidos poderiam ser classificadas, de

acordo com algumas vertentes da literatura sobre sociedade civil outrora

influentes, como organizações civis, no entanto, tornou-se feição corrente na

literatura entendê-los como instituições que se desvencilharam do tecido societário

(comunidade, mundo da vida), e passaram a seguir os ditames de uma lógica

corporativa hermética e amoral, orientada por imperativos de auto-reprodução

próprios do mercado e do sistema político. Aqui preservamos o caráter de fronteira

imputado a essas entidades na literatura e as incorporamos em uma

categorização abrangente de instituições políticas.

4. Redes de Organizações Civis e instituições políticas: resultados

Nesta seção serão examinados os padrões estruturais e as estratégias

relacionais entre organizações civis e instituições políticas. Padrões dizem

respeito às posições estruturais de centralidade no conjunto dos atores

encontrados na amostra. Nas tabelas 4 e 8, nas quais há medidas de centralidade

e coesão, os valores das medidas devem ser lidos em referência à categoria de

referência ― a média. Assim, valores positivos indicam um escore maior do que a

média (por exemplo, um valor de 1,7 significa que o escore da medida é 170%

maior que a média) e valores negativos representam escores menores que a

da Metrópole, 2012, p. 173-210.

média (por exemplo, um valor de -0,60 significa que o escore é 60% menor que a

média da medida). Por sua vez, as estratégias relacionais das associações micro-

territoriais e ONGs para as instituições políticas são inferidos, simplesmente, pelos

vínculos a elas enviados. Desse modo, nas tabelas 5, 6 e 7, trabalhamos com a

percentagem de vínculos enviados pelas associações examinadas às instituições

políticas, mas também a outros tipos de entidades civis.

Tabela 4: Centralidade e Coesão Segundo Tipos de Organizações Civis e - Cidade do México e São Paulo

Tipos Centralidade Coesão

Direta Indireta

Ativaa Passivab

Passiva com

Instituições Políticasd Intermediaçãoa

Intermediação com

Instituições Políticasd

Dependência Influência

Distância médiac

(Bonacich)a (Bonacich)a

Cidade do México

ONGs 0,32 0,24 0,18 0,35 1,42 -0,31 -0,82 0,11

Bairros -0,21 -0,39 -0,41512 -0,97 -0,60 -1,00 1,82

Comitês -0,36 -0,09 -0,13 -0,50 0,007 -0,35 -0,55 -0,23

Cat. Fefe * * * * * * * *

São Paulo

ONGs 0,22 -0,11 -0,23 -0,23 0,29 0,10 -0,06 0,00

Bairros -0,14 -0,39 -0,47 -0,06 -0,32 -0,17 -0,54 -0,06

Cat. Ref. e * * * * * * * *

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico/*Todas as medidas, com a exceção de dependência (Bonacich), influência indireta (Bonacich), distância média e intermediação com instituições políticas, foram calculadas com a rede direcionada. a) Apresenta valores somente para as organizações civis entrevistadas (n=169, Mx; n=202, SP). b) Apresenta valores para todas as organizações civis da amostra (n=601, Mx; n=827, SP ). c) Apresenta valores para todas as organizações civis do componente principal (n=578, Mx; n=775, SP). d) A média para esta medida foi calculada para a rede com organizações civis e instituições políticas (n=802, Mx; n=1096, SP) e) A média geral pertinente para cada medida foi utilizada como categoria de referência.

Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil - Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.

Tabela 5: Estratégias Relacionais Entre Tipos de Organizações Civis - Cidade do México e São Paulo (%)a

Tipos ONGs Bairro Comitês Articuladoras

Populares Assistenciais Comunitárias Pastorais Fóruns

SP Cd Mx SP Cd Mx

SP Cd Mx

ONGs 42,8 33,2 5,7 11,9 5,6 -- 21,0 19,5 5,9 6,7 4,9 4,4 1,8 4,8 3,2 9,8

Bairro 0,0 7,7 17,2 40,0 72,4 -- 0,0 12,3 0,0 5,1 0,0 9,2 10,3 5,6 -- 1,5 -- 13,9

Comitês 2,2 -- 10,3 -- 76,5 -- 0,0 -- 5,1 -- 2,2 -- 0,7 -- -- -- -- --

Articuladoras 35,3 29,6 7,4 17,9 4,4 --

Popularesb 12,5 25,0 0,0 4,7 18,8 --

Assistenciais 29,5 20,0 2,7 20,0 0,9 --

Comunitárias 23,1 23,1 15,4 18,0 15,4 --

Pastorais -- 8,6 -- 2,9 -- --

Fóruns -- 27,9 -- 13,9 -- --

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico. a Os valores da linha enviados não soma 100%, porque as categorias “outros” não é apresentada. Todas as medidas calculadas com a rede não-simetrizada e completa das organizações civis (n=601, Mx; n=827, SP). b Apesar do baixo número de organizações populares entrevistadas na Cidade do México (n=2), o número possível de relações entre as duas organizações populares e outros tipos de organizações é setenta.

4.a.Associações micro-territoriais e instituições políticas nas duas

metrópoles

A estratégia relacional das associações de bairro mexicanas é

espantosa porque acentuadamente heterófila e exclusiva: de um lado, não

mantêm vínculos com articuladoras, assistenciais, ONGs, e sequer com

organizações populares; de outro, concentram mais de 70% dos vínculos

enviados nos comitês de vizinhos, dirigindo a elas próprias (17,24%) e às

comunitárias (15,38%) o restante (Tabela 5). Mesmo quando consideradas

tanto instituições políticas quanto organizações civis na sua estratégia

relacional, a proeminência dos comitês de vizinhos se mantém, com 53,8% dos

vínculos enviados pelas associações de bairro (Tabela 6). Além deles, as

associações de bairro estabelecem prioritariamente vínculos com governo e

partidos políticos – no caso de partidos mais do que o dobro (12,8%) da média

da capital mexicana (6,2%). E, entre os partidos, as associações de bairro

estabelecem vínculos primordialmente com partidos de esquerda (30%) ― três

vezes acima da média local ―, mas também mantêm vínculos acima da média

com partidos de centro e de direita (10%, em ambos os casos) (Tabela 7). Já

entre as instituições de governo, o executivo predomina como o alvo

preferencial das suas relações.

Cumpre frisar que, dentre as relações entre mais de 80 pares de

diferentes de tipos de organizações civis examinadas nos dois contextos, não

existe qualquer outro ator, que não as associações de bairro, cuja estratégia

relacional se concentre em apenas um ator na magnitude em quem essas

associações o fazem com os comitês de vizinhos. A julgar por esse resultado, a

criação dos comitês de vizinhos sob os auspícios da Lei de Participação

Cidadã (Ley de Participación Ciudadana, 1996) desencadeou profundas

reordenações nos planos da ação coletiva micro-territorial. A questão será

retomada mais adiante na interpretação dos resultados.

Os comitês de vizinhos da capital mexicana se multiplicaram

celeremente e adquiriram relevância de modo súbito, tornando-se conforme

mostram os resultados expressão e artífices de mudanças profundas no

plano da ação coletiva micro-territorial. Com o intuito de evitar mal-entendidos,

e considerando as feições polêmicas dos comitês não raro acusados na

literatura local de “inautenticidade” ou, melhor, de serem uma criação vertical

do poder alheia aos atores “genuínos” da sociedade civil , cumpre esclarecer

que a amostra por bola de neve no plano local só considerou atores

reconhecidos por outros atores com ação territorializada pelo seu

engajamento e trabalho junto às camadas populares ou pela sua relevância

para o trabalho local de outros atores. Nesse sentido, não foram introduzidos

crivos normativos prévios quanto à devida composição ou perfil da sociedade

civil.

A relevância dos comitês como atores de lógica micro-territorial já foi

sugerida pelo fato de concentrarem mais de 70% das relações enviadas por

associações de bairro. Também são bastante procurados por associações

comunitárias e populares. Ademais, são o tipo de organização civil com nível

mais levado de homofilia nas duas cidades (concentram sobre si 76,47% do

seu envio de relações), enquanto concedem relevância marginal aos outros

tipos de entidades, exceto, precisamente, associações de bairro (10,29%) e,

em menor medida, organizações populares (5,15%) (Tabela 5). Se levada em

consideração a interface com as instituições políticas, os comitês de vizinhos

apresentam estratégia relacional algo mais diversificada do que associações de

bairro, uma vez que também estabelecem relações com instituições do mundo

do trabalho (sindicatos e associações patronais) (Tabela 7). Apesar dos

comitês de vizinhos também privilegiarem o executivo entre as instituições de

governo ― seguindo o padrão geral da Cidade do México ―, é a sua interação

com espaços de participação que está acima da média dessa cidade (Tabela

7). Já a análise dos vínculos com partidos políticos mostra que, como

associações de bairro, comitês de vizinhos constroem vínculos com todos os

tipos de partidos (esquerda, centro e direita) acima da média da cidade, mas

com maior concentração nos partidos de esquerda e de centro (Tabela 7).

No universo relacional dos atores aqui contemplados, e em contraste

com as associações de bairro, os comitês ocupam posição intermediária em

boa parte das medidas de centralidade e coesão (Tabela 4). As primeiras são o

tipo de organização civil mais periférico na Cidade do México e apenas se

destacam em relação aos segundos por serem mais ativas na construção de

vínculos. Tanto em termos de recebimento de vínculos quanto em sua

capacidade de intermediação, os comitês de vizinhos estão em melhor posição

na rede do que associações de bairro (Tabela 4). Mais: o aumento na sua

capacidade de intermediação é maior do que o aumento da capacidade de

intermediação das associações de bairro quando incluídas as instituições

políticas na rede. Em suma, os comitês parecem ter se tornado o tipo de

entidade mais relevante para a ação coletiva micro-territorial, assemelhando-se

de certa forma às associações de bairro paulistanas.

Embora as associações de bairro também sejam periféricas na

metrópole sul-americana, seu padrão relacional é muito diferente. Ademais, as

associações de bairro paulistanas são 150% mais longevas (20 anos) do que

seus pares mexicanas (8 anos) (Tabela 1). A análise da rede de organizações

civis e instituições políticas aponta que tanto sua proeminência em termos de

recebimento de vínculos quanto sua capacidade de intermediação caem com a

inclusão de instituições políticas (Tabela 4).

O contraste com suas homólogas mexicanas se acentua quando

considerada sua estratégia relacional: não apenas cultivam o repertório

relacional mais homofílico (40%) de todos os tipos de entidades encontradas

na amostra de São Paulo, mas também mantêm vínculos com todos os tipos

de organizações civis, preferindo os fóruns e as articuladoras (Tabela 5). O alto

grau de homofilia e a preferência por entidades de alta e média centralidade

explicam sua capacidade relativa de intermediação e de gerar dependência,

pois medeiam as relações das próprias associações de bairro, tipicamente

periféricas, com nichos e atores mais densos e centrais da rede. A sua

estratégia relacional com relação a instituições políticas é bastante

diversificada (como o padrão geral de São Paulo), apesar de se concentrar em

instituições de governo e partidos políticos ― acima da média para a metrópole

sul-americana (Tabela 6). Dentro das instituições de governo e do mundo do

trabalho, associações de bairro mantém vínculos, quase que exclusivamente,

com espaços de participação e sindicatos, respectivamente. Já entre os

partidos, associações de bairro estabelecem consideravelmente mais vínculos

do que a média com partidos de centro e de direita, apesar de,

proporcionalmente, possuírem mais vínculos com partidos de esquerda (Tabela

Tabela 6: Interface entre Organizações Civis e Instituições Políticas ― Cidade do México e São Paulo*

lítico

Cidade do México

ONGs 33.5 4.3 6.6 4.3 5.7 4.5

0.0 53.8 10.3 0.0 12.8 12.8

Comitês de Vizinhos

1.6 56.2 9.2 5.4 10.3 7.6

Média Geral 20.9 15.6 8.2 6.9 6.2 5.2

São Paulo

ONGs 23.1 -- 7.5 13.0 4.0 8.3

5.1 -- 16.2 6.4 11.1 26.3

Média Geral 14.0 -- 11.0 10.0 8.1 10.7 Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico *A soma da percentagem não alcança 100% porque foram omitidas as colunas referentes ao restante de organizações civis e instituições políticas que recebem vínculos.

Tabela 7: Interface entre Organizações Civis e Subtipos de Instituições Políticas – Cidade do México e São Paulo

(%) Governo Mundo do Trabalho Partidos Políticos

Espaços d

Executivo

Associa

ções

Associa

ções

Esquerd

Direita

Cidade do México

ONGs 8.5 17.0 1.4 0.71 -- 13.5 3.5 2.1 12.1 7.1 4.9

10.0 30.00

0.0 0.0 -- 0.0 0.00 0.00 30.0 10.0 10.0

Comitês de Vizinhos

12.2 16.3 0.0 0.0 -- 8.2 0.00 8.2 16.3 14.3 6.1

Média Geral 7.4 21.3 0.6 1.1 -- 12.5 1.0 2.6 10.4 6.3 4.0

São Paulo

ONGs 19.8 4.2 0.5 0.0 0.0 29.2 12.0 1.6 12.0 1.0 0.0

44.7 1.0 0.0 1.0 0.0 16.5 0.0 1.9 14.6 12.6 4.9

Média Geral 30.7 1.1 0.7 0.6 0.7 23.2 4.4 1.8 16.4 5.1 1.4

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico. A média geral pertinente para cada medida foi calculada a partir do envio de todos os tipos de organizações civis.

4.b.ONGs e instituições políticas nas duas metrópoles

As ONGs possuem posição de marcado destaque na rede das

organizações civis na Cidade do México. Quando consideradas suas relações

com as instituições políticas, sua capacidade de intermediação na rede

incrementa-se notavelmente ― pouco mais de 100% (Tabela 4).

É interessante notar o padrão homofílico dos vínculos estabelecidos

pelas ONGs, com cerca de 42% dos seus vínculos enviados a si mesmas

(Tabela 5). As articuladoras são o tipo com o qual estabelecem relações mais

intensas, o que não surpreende devido à afinidade de atuação entre ambos os

tipos. Articuladoras foram criadas, dentro outros atores, por ONGs para

representá-las perante o Estado e outras entidades da sociedade civil e para

coordenar suas estratégias de atuação e definição de prioridades (Gurza

Lavalle e Bueno no prelo; Gurza Lavelle, Castello e Bichir 2007). O

protagonismo das ONGs também se reflete no seu padrão relacional, pois as

ONGs constróem vínculos com todos os outros tipos de entidades na rede das

organizações civis. Mais: em termos de recebimento, as ONGs são procuradas

por todos os atores, exceto organizações de bairro, cujo perfil relacional,

conforme visto acima, é acentuadamente seletivo e exclusivo. Vale destacar

que as ONGs não só recebem vínculos de quase todos os atores, mas também

são as principais destinatárias dos vínculos de articuladoras, assistenciais,

comunitárias e, em menor medida, organizações populares. Em relação às

instituições políticas, as ONGs cultivam relações com governo, partidos e

entidades oriundas do mundo do trabalho em percentagem superior às suas

relações com todos os tipos de organizações civis colhidos na amostra,

excetuando às próprias ONGs e as articuladoras (Tabela 6). Contudo, fazem-

no em proporções que não superam a média das relações entre as

organizações civis da capital mexicana e as respectivas instituições em

questão. O exame dos atores privilegiados em cada uma das três interfaces

institucionais revela convergência para um padrão geral, a saber, poder

executivo, sindicatos e partidos de esquerda constituem, respectivamente, os

tipos de atores privilegiados na construção de relações dentro do governo, dos

partidos e das entidades do mundo do trabalho (Tabela 7). À margem desses

que constituem os maiores destinatários de vínculos enviados pelas ONGs, o

peso relativo de outras instituições na estratégia relacional das segundas

mostra peculiaridades dignas de nota. ONGs mantêm relações acima da média

não apenas com partidos de esquerda, mas também com aqueles de centro e

de direita. Ademais, são os únicos atores a manterem relações com

associações profissionais. Por fim, diferentemente das outras organizações

civis em exame, mantêm vínculos com todos os atores do governo, inclusive

com o poder legislativo.

As ONGs na cidade de São Paulo são entidades com posição estrutural

avantajada, mas certamente não na mesma medida do que as ONGs na

Cidade do México (ver Gurza Lavalle e Bueno, no prelo) (Tabela 4). Na rede de

organizações civis e instituições políticas, as ONGs paulistanas também

registram incremento na sua capacidade de intermediação, embora em

proporção inferior ― aproximadamente 50% ― ao aumento das ONGs

mexicanas (Tabela 4).

Em termos dos padrões e estratégias de relação das ONGs paulistanas

com outros tipos de organizações, elas também apresentam padrão homofílico,

priorizando a si mesmas no envio dos seus vínculos (Tabela 5). Como na

Cidade do México, são o segundo tipo de entidade com maior homofilia e, em

ambos os contextos, elas constituem o principal destino das suas relações. Em

outra semelhança com a Cidade do México, também privilegiam as

articuladoras na sua estratégia relacional como o segundo tipo de entidade

mais procurado. Mais: como na Cidade do México, as ONGs são cruciais nas

estratégias relacionais das entidades da sociedade civil. Tal coincidência indica

que, mesmo não sendo tão centrais pela sua posição geral na rede quanto as

ONGs mexicanas, são cruciais nas estratégias relacionais das organizações

civis da metrópole sul-americana. Suas relações com instituições políticas são,

todavia, bastante diferentes. Primeiro, um número maior de tipos de

organizações civis ocupa posição relevante na estratégia relacional ONGs em

comparação com suas pares mexicanas ― organizações do mundo do trabalho

são o terceiro destino de vínculos, governo o quinto e partidos o oitavo (Tabela

6). Segundo, ONGs mantêm vínculos com entidades do mundo do trabalho em

percentagem superior à média das relações entre as organizações civis

paulistanas e as instituições políticas examinadas. Terceiro, quando olhados de

modo desagregado os atores privilegiados dentro das três interfaces com

instituições políticas, confirma-se um padrão geral que coincide parcialmente

com aquele encontrado na Cidade do México: sindicatos e partidos de

esquerda são destinatários privilegiados de vínculos (Tabela 7). Dentro do

governo são os espaços de participação e não o executivo que ocupam

posição preponderante como receptores de relações. Por fim, o peso relativo

de outros atores políticos em cada interface acusa semelhanças e diferenças

que merecem destaque. Apenas os partidos de esquerda guardam importância

na estratégia relacional das ONGs, pois destinam a partidos de centro uma

proporção quatro vezes inferior, isto e, apenas 1% da suas relações, e não

mantêm sequer um vínculo com partidos de direita. Associações profissionais

também são um ator procurado pelas ONGs paulistanas. E o poder executivo é

proporcionalmente relevante para as ONGs, pois procuram-no em

percentagem três vezes superior à media.

4.c.Seletividade das instituições políticas

Como já mencionado anteriormente, instituições políticas aparecem em

nossas amostras apenas mediante citação das organizações civis

entrevistadas. No entanto, em função do número de citações das mesmas, e,

concomitantemente, da centralidade dos atores que as citam, é possível que as

instituições se desloquem das margens das redes para posições estruturais

mais centrais. A maior ou menor centralidade das instituições informa, assim,

não apenas o número total de vínculos recebidos (centralidade passiva), mas a

posição estrutural que elas ocupam entre as organizações civis

(intermediação). É de se esperar, todavia, escores de centralidade abaixo da

média geral da amostra (considerando instituições e organizações civis), e

seria incorreto interpretá-los como índice da condição periférica “real” das

instituições políticas no universo das organizações civis. Antes, o viés da

amostra deprime os resultados das organizações civis e, por conseguinte, torna

escores positivos altamente relevantes. Conforme será visto a seguir, há

exceções significativas.

Tabela 8: Centralidade Segundo Sub-categorias de Instituições Políticas -

Cidade do México e São Paulo

Categorias*

Centralidade Passiva a

Intermediação a

Cd. Mx SP Cd. Mx SP

Governoc

Governo (agregado)b

-0,26 0,07 -0,78 -0.33

Burocracia Estatal

-0,57 -0.49 -1 -0.98

Espaços de Participação

-0,46191

0.32 -0.80 0.62

Executivo -0,38 -0.61 -0.83 -1

Legislativo -0,57 -0.58 -1 -1

Burocracias de Prestação de

Serviços

-- -0.58 -- -1

Mundo do

Trabalhoc

Mundo do Trabalho

(agregado)b

-0,26 -0.12 -0,90 -0.44

Associações de proprietários e

patronais

-0,57 -0,48 -1 -0,86

Associações gremiais

-0,50 -0,35 -1 -0,90

Sindicatos -0,35 -0.01 -0.88 -0.65

Partidosc

Partidos (agregado)b

2,65 2,51 5,28 1,17

Partidos de Direita

2,57 -0,16 0.97 -0,90

Partidos de Centro

2,92 1,15 3,97 0,0

Partidos de Esquerda

4,60 4,89 11,70 6,63

Cat. Ref a -- * * * *

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico/ A média geral pertinente para cada medida foi utilizada como categoria de referência a) A média geral pertinente para cada medida foi utilizada como categoria de referência b) A média contempla todos os tipos civis e de instituições (agregados) da amostra. c) A média contempla todos os tipos civis e de instituições (desagregadas) da amostra

Entre as instituições de governo nas duas cidades, somente os espaços

de participação em São Paulo apresentam centralidade passiva e de

intermediação positivas ou acima da média. Por um lado, isso coincide com o

caráter de interface dos espaços, que assim propiciam a aproximação e

interação das instituições políticas com as organizações civis que neles co-

participam. Por outro, e a despeito de se tratar de interfaces entre governo e

organizações civis, instituídas pelo próprio executivo, sua centralidade não é

óbvia considerando que esses espaços apresentam valores negativos no caso

da Cidade do México. Por outras palavras, trata-se de diferença contextual qua

aponta para a relevância dessas novas instituições na metrópole sul-americana

e, plausivelmente, no Brasil. Nenhuma das instituições do mundo do trabalho

possui posição central nas redes de ambas as metrópoles. Por sua vez

partidos, particularmente de esquerda, são atores espantosamente centrais na

rede de organizações civis e instituições políticas nos dois contextos – apesar

da intermediação exercida por partidos de direita registra valores negativos.

O significado analítico desses achados depende de se afastar a

possibilidade de serem produto do método, ou, com maior precisão, de

exprimirem efeito derivado da agregação das instituições em tipos. Partidos se

destacam na rede porque, de saída, existem menos do que entidades do

mundo do trabalho. Assim, as citações de partidos naturalmente se concentram

em menos atores e, por conseqüência, ao serem agregados sua centralidade

média é maior do que a de entidades do mundo do trabalho ―de saída, muito

mais pulverizados na amostra. Certamente há um efeito de n nos resultados

encontrados, mas o fato de existir variação interna nas categorias de

instituições é indicativo de não se tratar, simplesmente, de um artefato

metodológico: não há um número discrepante de partidos de centro, direita e

esquerda nas duas amostras, mas as centralidades médias são bastante

distintas. O mesmo ocorre com instituições de governo, categoria em que há

instituições mais pulverizadas do que os sindicatos, como espaços de

participação, apresentando médias mais elevadas do que subcategorias de n

menor, como legislativo.

Destarte, os resultados iluminam as dinâmicas de intermediação política

entre associações de bairro e ONGs e instituições políticas. Por um lado, eles

indicam os padrões de afinidade e seletividade de todos os tipos de

organizações civis da amostra para as instituições políticas, mas, por outro, e

de modo indireto, refletem a seletividade das instituições políticas com relação

a organizações civis. Por outras palavras, o papel de intermediação realizado

por associações micro-territoriais e ONGs não depende somente da sua

atuação, mas também das aberturas e incentivos oferecidos pelas instituições

políticas. Assim, os espaços institucionalizados de participação se revelam não

apenas relevantes nas estratégias relacionais das organizações civis

paulistanas, conforme já mostrado, mas estruturalmente centrais como

instâncias de intermediação. Tal centralidade não deriva imediatamente da sua

função institucional ― participação ― ou do fato de terem sido muito citados,

como evidenciado pela variação de escores nas duas cidades.

As cifras mais surpreendentes, todavia, correspondem aos partidos

políticos, e nesse caso, é possível avançar na compreensão da seletividade

das instituições em relação às organizações civis. As tabelas 9 e 10 mostram

que tanto a demanda de candidatos por apoio eleitoral de organizações civis

quanto a oferta de apoio não são homogêneos ao longo do espectro partidário,

nem por tipos de organizações civis. Tanto em São Paulo quanto na Cidade do

México as ONGs são mais procuradas por partidos de esquerda (57,7% em SP

e 41,3% na Cd.Mx.) do que por partidos de centro e direita ― ainda que em

São Paulo as proporções sejam maiores. Em termos de apoio concedido pelas

ONGs, somente cinco reportaram apoiar algum candidato em São Paulo ― por

sinal, todos eram candidatos de esquerda e de um único partido, a saber, o PT.

Já na Cidade do México, o apoio concedido a partidos de centro foi igual ao

apoio a partidos de esquerda, mas o apoio recebido pelo conjunto de partidos

de esquerda foi proporcionalmente maior do que o próprio apoio por eles

solicitado.

Com relação a associações micro-territoriais, as associações de bairro

paulistanas foram procuradas em busca de apoio eleitoral com freqüência

maior por partidos de direita do que por partidos de esquerda e centro. Na

Cidade do México, o padrão se inverte, sendo os partidos de esquerda mais

ativos na procura de apoio dos comitês de vizinhos – o que não é

surpreendente se considerado o papel do PRD na criação da Lei de

Participação Cidadã. Ademais, também são os partidos de esquerda aqueles

que mais recebem apoio. Em São Paulo os partidos de esquerda recebem a

maior fatia de apoio, malgrado a maior procura pelos partidos de direita. Em

suma, associações micro-territoriais são procuradas de forma menos desigual

por partidos de todo espectro ideológico, ao passo que ONGs estão mais

associadas a partidos de esquerda ― tanto na busca quanto concessão de

apoio.

Tabela 9. Solicitação e Apoio a candidatos por tipo de

organização civil ― São Paulo (%)

Orientação Partidos

ONGs Associações de

Bairro

Conced

Esquerda

PT (n=70) 37,3 100 27,9 33,3

PPS (n=12) 8,5 0,0 1,6 8,3

PDT (n=9) 6,8 0,0 1,6 0,0

PC do B (n=8) 1,7 0,0 3,3 8,3

PSB (n=7) 3,4 0,0 0,0 0,0

Soma 57,7 100 34,4 49,9

Centro

PSDB (n=35) 13,6 0,0 14,8 16,7

PMDB (n=20) 6,8 0,0 8,2 16,7

PV (n=3) 0,0 0,0 3,3 0,0

Soma 20,4 0 26,3 33,4

Direita

PPB (n=19) 6,8 0,0 11,5 8,3

PFL (n=9) 1,7 0,0 3,3 0,0

PTB (n=8) 1,7 0,0 6,6 0,0

PL (n=4) 1,7 0,0 4,9 8,3

PRONA (n=2) 1,7 0,0 0,0 0,0

Soma 13,6 0 39,4 16,6

Outros 8.5 0,0 13.1 0,0

100(59) 100(5) 100(61) 100(12)

Tabela 10. Solicitação e Apoio a candidatos por tipo de organização civil - Cidade do México (%)

Orientação Partidos

ONGs Comitês de vizinhos

Conced

Esquerda

PRD (n=34) 31,0 16,7 33,3 62,5

PT (n=2) 3,4 16,7 3,0 0,0

México Posible (n=2) 6,9 0,0 0,0 0,0

Soma 41,3 33,4 36,3 62,5

Centro

PRI (n=20) 20,7 16,7 27,3 25,0

Convergencia (n=5) 6,9 16,7 6,1 0,0

Verde Ecologista (n=1) 3,4 0,0 0,0 0,0

Soma 31 33,4 33,4 25

Direita PAN (n=20) 17,2 0,0 18,2 12,5

Liberal Mexicana (n=1) 3,4 16,7 0,0 0,0

Soma 20,6 16,7 18,2 12,5

Outros (n=11) 6,9 16,7 12,1 0,0

100 (29) 100(6) 100(33) 100(8)

Comentários Finais

A simples descrição da presença das diferentes instituições políticas nas

redes de organizações civis da Cidade do México e São Paulo já apresenta

indícios de que as caracterizações correntes sobre os papéis de intermediação

das organizações civis são, no mínimo, incompletas. Há uma variedade de

instituições com as quais as organizações civis estabelecem relações: governo,

organizações do mundo do trabalho e partidos se destacam e cada uma

dessas categorias é, por si, heterogênea de modo que a interface com

organizações civis apresenta mais de uma dimensão – diferentemente das

descrições normativamente estilizadas do papel universalista de advocacy das

ONGs e do caráter particularista das demandas distributivas e materiais

próprias das entidades territoriais. Além disso, nossa análise permitiu capturar

alguns dos efeitos elusivos de duas inovações institucionais sobre a sociedade

civil: a criação dos comitês de vizinhos e dos espaços de participação. Os

primeiros, nativos da Cidade do México, mudaram a lógica da ação coletiva

micro-territorial na Cidade do México, e os segundos, presentes nas duas

metrópoles, mas com incidência mais marcante em São Paulo, abriram canais

preferenciais para a permeabilidade do governo por entidades civis em São

Paulo.

No Brasil e no México, associações urbano-territoriais de extração

popular reivindicaram historicamente o mesmo tipo de demandas e, para tanto,

travaram relações com atores e instituições políticas à busca de soluções a

necessidades coletivas de índole eminentemente material, porém, a julgar pela

literatura, tem-no feito de modo diferente.

Em São Paulo, preservando uma lógica política semelhante ao boom

dos anos 1950, a expansão das associações de bairro nos anos 1970 e 1980

decorre de apostas de atores com agendas opostas, mas cujos efeitos foram

aparentemente complementares: a opção preferencial pelos pobres da teologia

da libertação e o basismo da esquerda, por um lado, e ― eis a semelhança ―

o governo militar e a introdução de experiências participativas no intuito de se

aparelhar para o jogo eleitoral, por outro. Assim, associações de bairro

parecem desempenhar, conforme as caracterizações da literatura, funções de

mediação das demandas locais agindo estrategicamente conforme a lógica dos

ciclos eleitorais e, plausivelmente, da barganha de benefícios em troca de

fidelidade partidária e votos.

A análise desenvolvida mostra que, de fato, a conexão eleitoral é nota

distintiva das associações de bairro paulistanas, pois não apenas mantém

relações (e são solicitadas para brindar apoio) com todo o espectro partidário,

como o fazem muito acima da média em relação aos partidos de centro e de

direita, ― em contexto em que as relações com partidos de esquerda são a

regra. Disso não deriva necessariamente um “viés de direita” ―ou algo que o

valha ― das associações de bairro em São Paulo, pois, como também foi

mostrado, elas apóiam candidatos de partidos de esquerda mais

frequentemente do que partidos de direita e centro. O traço relevante é que

essas associações estão conectadas a partidos de todo o espectro ideológico,

o que as distingue das ONGs, que apresentam conexões preferenciais com

partidos de esquerda. A conexão entre os circuitos do governo representativo e

as camadas mal-aquinhoadas da população não é trivial, se considerado que a

democracia sobre-representa os interesses organizados e que tal organização

é custosa. Vale notar que a diferença entre a oferta de benefícios qua políticas

em troca de votos, própria do jogo democrático, e a entrega prévia de

benefícios para garantir a definição do voto, via de regra caracterizada pela

sociologia política como pré-moderna ― “clientelismo” ―, é tênue e não pode

ser iluminada com o tipo de dado empregado neste capítulo.

Porém, a análise mostra também que é o governo, e especificamente os

espaços de participação, o principal alvo da estratégia relacional das

associações de bairro (50% acima da média). Trata-se de resultado contra

intuitivo, pois os espaços de participação são associados na literatura à

incidência em políticas. Por sua vez, e de modo igualmente contra-intuitivo, o

contato direto com a burocracia é ínfimo, sugerindo que as mudanças nos

papéis de intermediação política associados na literatura à emergência das

ONGs, em São Paulo, correspondem a um processo maior que alterou a oferta

de oportunidades para incidir nas políticas e a deslocou do executivo para os

espaços de participação, instituídos pelo próprio executivo, mas com desenho

institucional distinto dos órgãos próprios ao executivo (como secretarias,

gabinetes, etc). Seja como for, associações de bairro desempenham funções

de intermediação com alcance limitado na rede de organizações civis, atuando

como intermediárias de segmentos da população, mas não de outras

organizações civis. Plausivelmente é devido a esse fato que associações de

bairro não apresentam ganho substantivo de centralidade quando as

instituições políticas são agregadas à rede de organizações civis: a conexão

entre instituições políticas e associações de bairro se dá individualmente,

provavelmente pela formação de díades, e não atuando como mediadoras ou

brokers entre a sociedade civil e instituições políticas.

Na Cidade do México a obtenção de benefícios por parte das

organizações territoriais não foi historicamente pautada pela conexão eleitoral,

mas, a julgar pela literatura, pela legitimação do regime nas camadas

populares através de sua incorporação a estruturas de representação

corporativa. Sem dúvida, essa lógica abria espaço para a ação estratégica de

atores do regime interessados em promover ocupações irregulares massivas

confiantes no lucro duplo decorrente da ampliação de suas bases sociais, por

um lado, e da negociação da sua fidelidade ao regime, por outro. A análise

mostra que o padrão relacional das associações de bairro na Cidade do México

não é passível de compreensão cabal sem contemplar os comitês de vizinhos,

pois as primeiras aparecem não apenas como entidades de vida relativamente

breve (e de poucos recursos14) e acentuadamente periféricas, mas também

como tributárias dos últimos quando considerada sua estratégia relacional.

A emergência dos comitês como agentes determinados por lei para a

representação de interesses nos bairros, em certa consonância com a tradição

do corporativismo social do Estado mexicano, parece ter gerado efeitos de

esvaziamento das associações de bairro desarticulando-as internamente.

Contudo, os dados examinados sugerem que os comitês de vizinhos, a

despeito do seu papel controverso na literatura, consubstanciam no contexto

mexicano o efeito da transição política e a erosão dos mecanismos

corporativos tradicionais de incorporação dos atores micro-territoriais. Com

efeito, os comitês de vizinhos permanecem abertos a disputa partidária sob a

lógica da conexão eleitoral, e essa disputa, diferentemente do que ocorre com

as associações de bairro da capital mexicana, é mais plural ou menos

concentrada na esquerda. Ademais, ocupam posição na rede mais

proeminente que as associações de bairro em ambas as metrópoles, e,

diferentemente delas, sua capacidade de intermediação aumenta quando

consideradas as interfaces com as instituições políticas – distintamente do que

ocorre em São Paulo, indicando que sua capacidade de articular interesses

entre organizações civis e instituições políticas é maior do que a das

associações territoriais paulistanas.

14 Ver Guza Lavalle, Houtzager e Castello, no prelo.

As ONGs apresentam padrões semelhantes nas duas metrópoles

quanto a suas estratégias relacionais. Trata-se do ator mais importante nas

estratégias relacionais de todos os tipos de entidades encontrados nas

amostras das metrópoles em questão. Os achados da analise relacional

refutam uma das implicações associada ao seu perfil de advocacy, a saber, a

percepção de se tratar de atores desvencilhados de outros atores da sociedade

civil e, de modo mais preciso, sem liames com atores arraigados nas camadas

populares – como já apontado por Koslinski e Reis (2009). De fato, se, de um

lado, as ONGs se destacam, em ambos os contextos, por privilegiar relações

entre si (homofilia) e com outros atores altamente centrais, do outro, também

constituem o único ator que — além de ser o mais procurado por outras

entidades — constrói vínculos com praticamente todos os tipos de atores. Mais:

em São Paulo as ONGs conferem prioridade à construção de relações com

associações de bairro.

A estratégia relacional das ONGs contempla não só todas as instituições

políticas na Cidade do México, mas também tem instituições políticas como

receptoras preferenciais de vínculos se comparadas às organizações civis

―com exceção das próprias ONGs e articuladoras). Em São Paulo, as ONGs

também estabelecem relações com um leque diversificado de instituições

políticas ― à exceção de burocracias estatais e partidos de direita ―, mas a

freqüência das relações com organizações civis não é eclipsada com a

entrada das instituições políticas.

Relativamente a suas interações com partidos políticos, uma diferença

merece destaque: enquanto a relação com partidos se concentra quase

exclusivamente naqueles de esquerda no caso das ONGs paulistanas, no

México os partidos do espectro político todo são procurados em proporção

superior à média. De qualquer forma, em ambos os contextos as ONGs

incrementam substantivamente sua capacidade de intermediação quando se

relacionam com instituições políticas. Esse fato pode indicar que a capacidade

de mediação das ONGs, diferentemente da intermediação realizada por

organizações territoriais, é orientada por públicos temáticos de modo que sua

articulação com instituições políticas serve de canal indireto para outras

organizações civis com afinidades temáticas.

Por fim, é necessário apontar que o papel de intermediação realizado

por organizações civis não é condicionado unicamente pelas características e

estratégias das organizações. As instituições políticas oferecem estímulos e

barreiras às organizações civis, o que implica num padrão de seletividade das

próprias instituições políticas. Apesar de nossa análise somente permitir

apreender indiretamente essa seletividade, é notório o fato de os partidos

políticos se engajarem mais intensamente com organizações civis, ocupando

posição central nas redes que combinam organizações civis e instituições

políticas – ainda que tal posição seja variável segundo a orientação posição no

espectro ideológico. Por fim, espaços de participação, em São Paulo, também

se mostraram mais permeáveis às organizações civis do que outros tipos de

instituições políticas.

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