"Vize", Yarım Asrın Ardından Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri, Turhan Kitabevi, 2013

transcript

VizeBurak ERDENİR

Bölüm Planı

GirişVize KavramıDünden Bugüne Vize SorunuTürkiye-Avrupa Birliği Ortaklık Hukuku Avrupa Birliği Adalet Divanı KararlarıVize Muafiyeti SüreciÖzet

GirişTürkiye-Avrupa Birliği (AB)1

ilişkilerinin en tartışmalıkonularından biri AB üyeülkelerinin Türk vatandaşlarınauyguladığı vize politikasıdır.

1 Avrupa Toplulukları, AvrupaEkonomik Topluluğu, Avrupa Topluluğu,Avrupa Birliği kavramlarıbirbirlerine karıştırıldığından,terminolojik anlamda bir açıklıkgetirmek gerekmektedir. Ayrıantlaşmalarla kurulan Avrupa Kömür veÇelik Topluluğu (1952), Avrupa AtomEnerjisi Topluluğu (1958) ve AvrupaEkonomik Topluluğu’nun (1958) üçünebirden Avrupa Topluluklarıdenmektedir. Avrupa Topluluklarınınbir unsuru olan Avrupa EkonomikTopluluğu, 1 Kasım 1992 tarihindeyürürlüğe giren Maastricht Antlaşmasıile Avrupa Topluluğu adını almıştır.Bu arada, Maastricht’le beraberAvrupa Topluluklarını da içeren yenibir yapılanmaya gidilmiştir. Bunagöre, ‘Avrupa Toplulukları’, ‘OrtakDış ve Güvenlik Politikası’ ile‘Adalet ve İçişleri Alanlarındaİşbirliği’ olmak üzere üç sütundanoluşan Avrupa Birliği (AB)kurulmuştur. 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğegiren Lizbon Antlaşması üç sütunluyapıyı kaldırarak AB’ye tüzel kişilikkazandırmıştır. Böylelikle, AB ayrıbir devlet gibi uluslararasıantlaşmalara imza koyabilmektedir. Bubölümde, hem son dönem gelişmeleridikkate almak ve hem de terminolojikaçıdan kolaylık sağlamak üzere AvrupaBirliği kavramı, AB yapısının öncekidönemdeki isimlerine de karşılıkgelmek üzere kullanılacaktır.

Vize konusu diplomatik, hukuki,ekonomik, toplumsal ve insanianlamda sorunlu bir unsur olarakmevcudiyetini devam ettirmektedir.Bir kere, diplomatik anlamda onyıllardır Türkiye-AB ilişkilerineolumsuz yansımaları olmaktadır.Türkiye, AB’ye aday ülkelerarasında vatandaşlarına Schengenvizesi uygulanan tek ülkedir. Bunakarşılık, bir kısım üye ülkevatandaşlarını vizeden muaf tutanTürkiye, AB ülkelerinemütekabiliyet esasına dayanmayanbir vize politikasıuygulamaktadır.2 Hukuki anlamdaise vize, Türkiye-AB ortaklıkhukuku bakımından oldukçatartışmalı bir uygulamadır. AvrupaBirliği Adalet Divanı’nın (ABAD)zaman içinde almış olduğu kararlarbelli kategorideki Türkvatandaşlarına belli AB ülkeleritarafından uygulanan vizenin

2 Türkiye’nin AB ülkelerineuyguladığı vize politikası oldukçakarmaşık bir yapı içermektedir. 15 ABüyesi ülkenin vatandaşları vizedenmuaf tutulurken, 12 üye ülkeninvatandaşları dış temsilciliklerdenveya sınır kapılarından vize alarakülkeye giriş yapabilirler.Türkiye’nin vize uyguladığı AB üyesiülkelerin vatandaşları vizelerinisınır kapılarından 15 avrokarşılığında alabildiklerinden, Türkvatandaşlarının karşı karşıyakaldıkları zorlu vize işlemlerinemaruz kalmamaktadırlar.

Türkiye – Avrupa Birliği İlişkileri

hukuka aykırı olduğunu ortayakoymuştur. Vize uygulamasınınekonomik bakımdan en büyüksıkıntısı Türkiye ile AB arasındakurulan Gümrük Birliği dâhilindemalların serbest dolaşımı mümkünolmuşken, bu malların üreticisiolan işadamlarının seyahati önündevize engeli bulunmasıdır. Vizeuygulaması ayrıca vize harçlarınınyüksekliği nedeniyle Türkvatandaşlarına ciddi bir maddikülfet getirmektedir. Schengenvize ücreti ve sair masraflar vizetalebi reddedilince geriödenmeyebilmekte, ayrıca mükerrerbaşvurularda tekrar istenmektedir.Vize uygulaması, toplumsal anlamdaTürk vatandaşlarının iş, turizm,eğitim ve başka amaçlıseyahatlerinde ciddi bir caydırıcıunsur olarak belirerek, toplumlararasındaki iletişimi de sekteyeuğratmaktadır. Vize uygulamasınınTürk vatandaşları bakımından enhassas yönü ise insani boyutudur.Türk vatandaşları,konsolosluklarda karşılaştıklarıolumsuz ve ayrımcı muameleden,vize sürecindeki belirsizliğinyarattığı maddi ve manevi zarara,özel hayatın ve ticari hayatıngizliliğini ihlal edecekbilgilerin talep edilmesine kadarbirçok olumsuzluktan haklı olarakşikâyetçidirler.3 Böylesine3 İktisadi Kalkınma Vakfı

tarafından yürütülen Vize Şikâyet

sorunlu bir konu olan vizeuygulamasına karşı bir taraftanTürk vatandaşlarınca açılandavalar neticesinde ABAD’ın aldığıçarpıcı kararların uygulamayaaktarılmasıyla ilerleyen bir süreçsöz konusu iken, öte yandanTürkiye, AB ile vize muafiyetisürecine girmiş bulunmaktadır.

Bu bölümde öncelikle vizeylebağlantılı temel kavramlaraçıklanmaktadır. Türkiye’ye ABüyesi ülkeleri tarafındanuygulanan vize politikasınıntarihsel arka planı ele alındıktansonra, Türkiye-AB ortaklık hukukukapsamında konudeğerlendirilmektedir. Buçerçevede, Türk vatandaşlarınınvizesiz seyahati yolunda önemlibir açılım sağlayan, KatmaProtokol’de ve Ortaklık Konseyikararlarında yer alan yenikısıtlama getirme yasağı (standtill)hükmüne ilişkin Adalet Divanı’nıniçtihadına temel olan Savaş,Abatay/Şahin, Tüm/Darı ile Soysalkararları irdelenmektedir. Sonbölümde ise AB’nin üçüncüülkelerle yürüttüğü vize muafiyetsüreci ele alınarak, bu sürecin

Hattı Projesi kapsamında kurulan veiki ay boyunca isleyen vize sikayettelefon hatlarına ve elektronik postaadresine yaklasık 1000 cağrıiletilmiştir (İKV, Vize ŞikâyetHattı Proje Raporu, İKV, No:227,İstanbul2010).

21– Vize

Türkiye açısından önemitartışılmaktadır.

Vize KavramıVize, en basit tanımıyla bir

devletin ülkesine seyahat edecekbir yabancının ülkeyegirebileceğini gösteren,pasaportuna koyulan resmikayıttır. Yabancıların ülkeyegiriş izni olarak vize,devletlerin egemenlik hakkı ileyakından bağlantılıdır. Zirayabancıların ülkeye girişi,devletlerin egemenlik hakkındandoğan münhasır yetkisine tabidir.Bu alandaki mutlak hakkısınırlayıcı bazı uluslararasıhukuk kuralları4 olmakla beraber,devletler yabancı ülkevatandaşlarını ülkeye kabul edipetmemekte serbesttir.5 Nitekim,1948 İnsan Hakları EvrenselBildirisi gibi uluslararası4 Diplomatlar, uluslararası

örgütlerin memurları, havayolumürettebatı, denizciler, olimpiyatkafileleri gibi kategorilerin ülkeyegirişi konusunda farklı kurallar sözkonusu olabilmektedir. Bunun yanısıra, ilgili devletin taraf olduğuuluslararası sözleşmeler ve ikilianlaşmalar da bu alandaki yetkiyikısıtlayabilir (Annalisa MELONI,2006, Visa Policy within the EuropeanUnion Structure, Springer, s.9).

5 Işıl ÖZKAN, “Türk VatandaşlarınınAvrupa Ülkelerine Giriş Hakkı ve VizeSorunu”, Dokuz Eylül ÜniversitesiHukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 9,s.411, 2007.

belgeler de kişinin herhangi birülkeyi terk etme ve kendi ülkesinedönme hakkını güvence altınaalırken, kendi ülkesinden başkabir ülkeye girme hakkınıdüzenlememiştir.6 Bu durumdadevletler, yabancı ülkevatandaşlarından giriş izni, başkabir deyişle vize talepedebilirler. Gümrük kapılarındabir kontrol olacağından, vizeyesahip olmak dahi doğrudan ülkeyegiriş hakkı vermeyebilir.

Devletler bu konudakikısıtlamaları öncelikle kamudüzeni ve ulusal güvenlikgerekçelerine dayandırmaklaberaber, vize bir dış politikaaracı olarak dakullanılagelmiştir. Soğuk savaşdöneminde Batı ülkeleri, SovyetlerBirliği, Küba ve Doğu Avrupa’dakisosyalist blok ülkelerine vizeuygularken, 1968 yılında DoğuAlmanya Batı Alman vatandaşlarınınBerlin’e seyahatlerinde vize talepetmeye başlamıştı. Vize ayrıcagöçmen dalgalarına ve siyasisığınma taleplerine karşı etkilibir koruma yöntemi olarakkullanılmaktadır. BirleşikKrallık, Yahudilerin ülkeyegirişini kontrol etmek için 19396 Rona AYBAY, Amerikan, İngiliz ve

Türk Hukuk Sistemlerinde Yurt DışınaÇıkma ve Yurda Girme Özgürlüğü, OrtaDoğu Teknik Üniversitesi, 1975,s.111.

yılında Almanya ve Avusturyavatandaşlarına vize uygulamasıgetirmişti. Birçok Avrupa ülkesitarafından İslam Devrimisonrasında İran vatandaşlarına,Bosna Savaşı sırasında Bosna-Hersek vatandaşlarına getirilenvize koşulu da bu ülkelerden geleninsan akımlarını kontrol altınaalmayı hedeflemişti.

II. Dünya Savaşı sonrasındaortaya çıkan Avrupa’dakibütünleşme sürecinde de vizekonusu önemli bir başlık olarakbelirmiş, üçüncü ülkevatandaşlarına ortak vizeuygulamalarını hayata geçirmeküzere üye ülkeler arasında 1985yılında Schengen Anlaşmasıimzalanmıştır. AB’nin nüvesi olanİç Pazar’ın dört temelserbestisinden biri olan kişilerinserbest dolaşımı ve vizesizseyahat kavramları sık sıkbirbirleri ile karıştırıldığındanbu noktada bir açıklama yapmaktafayda var. Vizesiz olarak üyeülkeye giriş ve seyahat, serbestdolaşımın bir parçası olmaklaberaber, serbest dolaşım kavramıdaha geniş bir kapsama sahiptir.AB hukukunda serbest dolaşım,başlangıçta ekonomik birfaaliyette bulunmak amacıyla birüye devlet vatandaşlarının diğerüye devletlere serbestçe girişi,seyahati, o ülkede ikametini ve

ücretli ya da bağımsız olarak eşitmuamele ilkesi çerçevesinde işebaşvurmasını, eşit şartlardasosyal haklardan yararlanarakçalışmasını ya da meslekifaaliyette bulunmasını kapsayanbir kavramdı. MaastrichtAntlaşması ile Avrupa vatandaşlığıkavramının getirilmesinden sonraüye devlet vatandaşlarınınekonomik amaçlı olmayan şekildebirbirlerinin ülkelerine serbestçegirişi, seyahati ve ikameti deAvrupa vatandaşlığı kapsamında birhak ya da özgürlük olarakdüzenlenmiştir. Dolayısıyla,herhangi bir üye ülke vatandaşıbaşka bir ülkede ekonomikfaaliyette bulunmasa da bu haklarıkazanmaktadır.

İç Pazar’ın oluşturulmasıbakımından büyük öneme sahip olanve AB’nin kurucu antlaşmalarındadüzenlenen iş kurma hakkı ilehizmet sunma serbestisi arasındakifarkı da vurgulamak gerek. İşkurma hakkı, gelir getiren birekonomik faaliyetin başka bir üyeülkede devamlı olarak ve sabit birkuruluş vasıtasıyla yerleşilerekyapılmasını içerir. Hizmetverdikleri ülkenin ulusalmevzuatına tabi olmak koşuluylakişilere ve şirketlere o ülkede işkurma, ticari temsilcilik, şube vebağlı şirket kurma hakkınınverilmesini düzenler. Hizmet sunma

21– Vize

serbestisi7 ise başka bir üyeülkede yerleşik olmadan ve o üyeülkenin ekonomik yaşamınaistikrarlı ve sürekli biçimdekatılma olmaksızın, geçici olarakhizmet sunulmasını kapsar.8 İşkurma ile hizmet sunma arasındakifark bazen belirsiz olmaklaberaber, temel fark ilkindefaaliyetin düzenli olması vesüreklilik göstermesidir.

İş kurma hakkının ve hizmetsunma serbestisinin işleyebilmesiiçin vatandaşlığa dayananayrımcılığın kaldırılması ve bunaparalel olarak sözkonusufaaliyette bulunacak kişilerinilgili üye ülkeye girebilmesi,gerekliyse o ülkede belli bir sürekalabilmesi ve ülkede serbestçedolaşabilmesini gerektirir.Dolayısıyla ülkeye giriş konusu işkurma hakkı ve hizmet sunmaserbestisinin önemli bir önkoşuluolarak belirmektedir.

7 Avrupa Birliği’nin İşleyişiHakkında Antlaşmanın 57. maddesindehizmetler, “bir ücret karşılığıyapılan ve malların, sermayenin vekişilerin serbest dolaşımına ilişkinhükümlerin kapsamına girmeyenfaaliyetler” olarak tanımlanır.

8 European Commission, Handbook onImplementation of the ServicesDirective 2006/123/EC, Luxembourg,2007, s.36.

Dünden Bugüne Vize Sorunu

II. Dünya Savaşı sonrasındaAvrupalı devletler, dünyasavaşının acı tecrübeleriylekişilerin ülkeler arasındakiseyahatine engel olankısıtlamaları azaltmayıhedeflemişlerdi. 1952 yılındaBirleşik Krallık ile İrlandavatandaşlarının belgesiz serbestçeseyahat ettiği Ortak SeyahatAlanı, 1957 yılında Danimarka,Finlandiya, Norveç, İsveç veİzlanda vatandaşları için pasaportkontrolünü kaldıran NordikPasaport Birliği, 1958 yılında daBelçika, Lüksemburg ve Hollandaarasında diğer üretimfaktörlerinin yanı sıra kişilerinserbest dolaşımını sağlayan veortak vize politikası oluşturanBenelux Ekonomik Birliği kuruldu.Bu dönemde ortak bir Avrupapasaportu fikri dahi AvrupaKonseyinde gündeme gelmişse de,Avrupa Konseyi üyesi ülkeler buöneriye pek sıcak bakmamışlardı.Seyahat kısıtlamalarını kaldırmaküzere, 13 Aralık 1957 tarihindeAlmanya, Avusturya, Belçika,Fransa, İtalya, Lüksemburg veYunanistan tarafından AvrupaKonseyi Üyesi Devletler ArasındaKişilerin Dolaşımına İlişkin

Avrupa Anlaşması akdedildi.9

Anlaşma, taraf ülkevatandaşlarının diğer tarafülkelere üç aya kadarziyaretlerinde geçerli birpasaport veya kimlik kartıylaserbestçe girebilmeleriniöngörmüştür. Yalnız, Anlaşmadataraf devletlerin kamu düzeni,güvenliği ve sağlığı gerekçeleriniileri sürerek taraf ülke veyaülkelere karşı anlaşmayı askıyaalma hakkına yer verilmiştir.

Türkiye de II. Dünya Savaşısonrası ortaya çıkan vizekısıtlamalarını kaldırma trendineuymuş, Birleşik Krallık ile 1952,Almanya ve Hollanda ile 1953,Avusturya, Fransa ve Finlandiyaile 1954, İrlanda ile 1955,Belçika ile 1956, İspanya ile 1959ve Portekiz ile 1962 yılında vizemuafiyeti anlaşmaları akdetmiştir.Ayrıca, Avrupa Konseyi ÜyesiDevletler Arasında KişilerinDolaşımına İlişkin AvrupaAnlaşmasına 1961 yılında tarafolmuştur.

Bu arada, II. Dünya Savaşı’nınyaralarını sarmaya çalışan Avrupaülkeleri bir taraftan kıtada

9 Council of Europe, EuropeanAgreement on Regulations governingthe Movement of Persons betweenMember States of the Council ofEurope, Paris, 1957,http://conventions.coe.int/Treaty/en /Treaties/Html/025.htm#ANX

bütünleşme yolunda adımlaratarken, diğer taraftan yenidenbir ekonomik kalkınma sürecindengeçmekteydiler. Ancak, kendiişgüçleri yetersiz kaldığındantalebi karşılamak üzere özelliklebelli ülkelerle işgücü anlaşmasıimzalamaya başladılar. BerlinDuvarı’nın 1961 yılında ortayaçıkmasıyla Doğu Avrupa’dan kesilenişçi akımlarının yerini almaküzere Güney Avrupa ülkeleriöncelikli olarak tercih edilmişti.Türkiye, Ekim 1961’de Almanya ileişçi alımına ilişkin anlaşmayıimzaladıktan sonra bunu 1964yılında Avusturya, Belçika,Hollanda, 1965 yılında Fransa ve1967 yılında İsveç ile akdedilenanlaşmalar takip etti.10 Böyleliklebinlerce Türk vatandaşı işçiolarak Avrupa ülkelerine akmayabaşladı. 1961 yılı sonuna kadarAlmanya’ya 8.700 Türk vatandaşıgönderilirken, bu miktar zamaniçinde keskin bir şekilde artmış,1975 yılı itibariyle yurt dışınaçalışmak amacıyla giden Türkişçileri ve yakınlarının sayısı 1milyon 350 bine ulaşmıştır.11 Odönemde Türkiye’deki işsizlik

10 Nermin ABADAN-UNAT, Bitmeyen Göç-Konuk İşçilikten Ulus ÖtesiYurttaşlığa, Bilgi ÜniversitesiYayınları, İstanbul, 2006, s.58.

11 Arif KÖKTAŞ, Avrupa Birliğindeİşçilerin Serbest Dolaşım Hakkı veTürk Vatandaşlarının Durumu, Nobel,Ankara, 1999, s.94.

21– Vize

sorununun bu insan akımınıtetiklediğini not etmek gerekir.

İşçi alımı anlaşmalarınaparalel olarak aynı dönemde,Türkiye ile AET arasında nihaihedefi üyelik olan bir ekonomikbütünleşme yolunda önemli adımlarda atılıyordu. 1963 yılında AnkaraAnlaşması’nın ve 1970 yılındaKatma Protokol’ün akdedilmesiyleoluşturulan ortaklık ilişkisinde,Türk işçilerinin serbestdolaşımının belli bir takvimçerçevesinde gerçekleştirilmesiöngörülmüştü.

İşçi alımı anlaşmaları veortaklık hukuku çerçevesindeakdedilen belgelerden anlaşılacağıüzere 1960’lı yıllarda Türkişçilerinin üye ülkelere serbestçeseyahati ve dolaşımı gerçekçi birhedef olarak belirmekteydi. Ancak,1970’li yıllarda ortaya çıkanpetrol krizi, II. Dünya Savaşısonrası sıçrama yapan Batı Avrupaekonomilerini derinden etkilemiş,birçok Avrupa ülkesinde ekonomikdurgunluk ve yüksek enflasyon(stagflasyon) neticesinde yüksekişsizlik ortaya çıkmıştı.

Geçici bir süreyi kapsamasıöngörülen işçi alımı anlaşmalarıkapsamında gelen ve “misafir işçi”olarak adlandırılan Türkişçilerinin belli bir süre sonraTürkiye’ye geri dönecekleridüşünülmüşse de, Türk işçileri o

ülkelere yerleşmeyi, vatandaşlıkhakkını kazanmayı ve ailebireylerini getirmeyi tercihettiler. Buna bir de Türkiye’dekiekonomik sıkıntılar ve siyasiistikrarsızlıklar sonucunda göç vesiyasi sığınma talepleri ekleninceAvrupa ülkelerine kontrolsüz birinsan akımı gerçekleşti.

Avrupa ülkeleri Türkiye’dengelen insan akımını kontrol altınaalmak üzere öncelikle 1973-74yıllarında işçi alımınıdurdurdular ve işçilerinTürkiye’ye geri dönmeleri içinteşvik edici kararlar aldılar.Ancak, ailelerin birleştirilmesiprogramı devam ettiğinden, Türknüfusu artmaya devam etti. İşçialımı durdurulmasına rağmen,yüksek doğum oranlarının daetkisiyle 1980 yılında BatıAvrupa’daki Türk nüfusu 2 milyonaulaştı.12 Bu arada, Türkiye’de 12Eylül 1980 darbesine yol açansiyasi çalkantıların etkisiylesiyasi sığınma talebindebulunanların sayısında büyük birsıçrama oldu. Almanya’dan siyasisığınma talebinde bulunanlarınsayısı 1979 yılında 18.000 iken,1980 yılında büyük bir sıçramayaparak 58.000’e ulaşmıştı.13

12 KÖKTAŞ, 1999, s.98.13 Kees GROENENDIJK ve Elsbeth

GUILD, Visa Policy of Member Statesand the EU Towards Turkish NationalsAfter Soysal, İKV, No:257, İstanbul,

Federal Almanya, özellikle 1980yılının ilk aylarında Türkiye’densiyasi sığınma talebindebulunanların sayısında önemli birartış olduğu gerekçesiyle, 5 Ekim1980 tarihi itibariyle Türkiye ile1953 tarihli ikili vizeanlaşmasını feshederek, 1957tarihli Avrupa KonseyiAnlaşması’nın 7. maddesiçerçevesinde Türk vatandaşlarınavize uygulamaya başladı. Almanya,siyasi sığınmacı akımına karşıkamu düzenini sağlamak üzere bukararı aldığını bildirmişti.Almanya’yı takiben diğer BatıAvrupa ülkeleri de Türkvatandaşların vize uygulamasınabaşladı. Tablo 17.1’degösterildiği üzere Fransa aynıtarihte, Belçika, Hollanda veLüksemburg da 1 Kasım 1980 tarihiitibariyle Türk vatandaşlarınabenzer gerekçelerle vizeuygulamaya başladılar. Artık Türknüfusun yoğun bir şekilde yaşadığıAvrupa ülkeleri Türkvatandaşlarına kapılarınıkapatıyorlardı. Vize uygulamasısadece Türkiye’den gelenvatandaşları etkilememiş, Avrupaülkelerinde yaşayan Türkişçilerinin diğer Avrupaülkelerine seyahatlerine dekısıtlama getirmiştir. Bugelişmelere paralel olarak, Katma

2012, s.62.

Protokol’de işçilerin serbestdolaşımını öngören ve 1976 yılındabaşlayarak, kademeli olarak 1986yılında serbestleştirmeyihedefleyen takvimin hayatageçirilmesi de mümkün olmadı.Türkiye’nin bu dönemde ekonomik vesiyasi mülahazalarla KatmaProtokol’den kaynaklanan bir takımyükümlülüklerini yerinegetirmekten kaçındığını, bunun daAB’nin kendi yükümlülükleriniyerine getirmemek için iyi birbahane olarak belirdiğini de notetmek gerek.Tablo 21.1: Bazı AB Üyesi ÜlkelerinTürkiye’ye Vize Uygulamaya Başladığı

TarihlerAB Üyeleri Vize Uygulama

TarihiAlmanya 5 Ekim 1980Fransa 5 Ekim 1980Belçika 1 Kasım 1980Hollanda 1 Kasım 1980Lüksemburg 1 Kasım 1980İtalya 3 Eylül 1990İngiltere 22 Haziran 1989İrlanda 10 Aralık 1989Danimarka 1 Mayıs 1981Yunanistan 25 Nisan 1965İspanya 1 Ekim 1991Portekiz 24 Haziran 1991İsveç 20 Şubat 1976Finlandiya 12 Mart 1976Avusturya 17 Ocak 1990

Kaynak: GROENENDIJK ve GUILD, 2012, s.82.

21– Vize

Bu arada, AB kendi içindebütünleşmeye devam ediyor, İçPazar’ın temeli olan kişilerinserbest dolaşımını sağlamak üzereadımlar atıyordu. Üçüncü ülkevatandaşlarına ortak vizeuygulamalarını hayata geçirmeküzere, iç sınırlara ilişkinkontrollerin kaldırılmasına ve dışsınırlara ilişkin yeknesakkuralların belirlenmesine yönelikolarak Almanya, Fransa, Belçika,Hollanda ve Lüksemburg tarafından14 Haziran 1985 tarihindeLüksemburg’un Schengen kasabasındaSchengen Anlaşması imzalanıyordu.1990 yılında imzalanan SchengenAnlaşması UygulamaKonvansiyonu’yla 1995 yılındahayata geçirilen Anlaşma ile kısadönemli vizelerin yanı sırasığınma başvuruları ve sınırkontrollerine yönelik ortakpolitikalar belirlemek ve adaletve polis konularında işbirliğiyapmak suretiyle, kişilerinserbest dolaşımının güvence altınaalındığı bir Schengen Alanıoluşturuluyordu.14 Zaman içerisindeAB üyesi devletlerin tamamına14 1999 yılında yürürlüğe giren

Amsterdam Antlaşması’na ek “AvrupaBirliği Yasal Çerçevesine SchengenMüktesebatının dâhil edilmesineilişkin Protokol” ile Schengenmüktesebatı, tekrar müzakereedilmeksizin AB kurumsal ve hukukidüzeninin bir parçası halinegelmiştir.

yakını Schengen Alanına dâhilolmuşlardır. Sınır kontrollerinikaldırma ve benzeri yükümlülükleriyerine getirmekten kaçınanİngiltere ve İrlanda ile henüzSchengen müktesebatını uygulayacakkapasiteye sahip olmayan Romanya,Bulgaristan ve GKRY SchengenAlanı’na dâhil olmamışlardır. Buülkeler haricin deki 22 AB üyesidevletin yanı sıra AB üyesiolmayan İzlanda, Lihtenştayn,Norveç ve İsviçre de Schengenalanına dâhildir.

Şu an yürürlükte olan (AT)539/2001 sayılı Konsey Tüzüğü,vatandaşları AB’nin dışsınırlarından İngiltere ve İrlandahariç tüm AB ülkelerine giriştevizeye sahip olması gereken üçüncüülkeleri (negatif liste) vevizeden muaf tutulan üçüncüülkeleri (pozitif liste)sıralamaktadır. Burada söz konusuolan kısa süreli (C tipi) vize,bir veya birden fazla üye devlettealtı ay içerisinde toplam üç aysüreyi aşmayan kalışlar ilehavaalanı geçişleri hariç olmaküzere yine bir veya birden fazlaüye devlet topraklarından transitgeçiş amacıyla üye devlettarafından verilen izne karşılıkgelmektedir. Üçüncü ülkelere vizemuafiyeti sağlanması için gerekenTüzük değişikliği, Konsey veParlamento tarafından olağan

yasama usulüne göregerçekleştirilmekte olup, ABKonseyi’nin nitelikli çoğunluklaaldığı karara ihtiyaç vardır.

1980’lerle beraber Avrupaülkeleri tarafından vizeuygulamasına tabi olan Türkiye, buyeni sistemde de vize uygulananülkeler listesinde yerinialıyordu. Türkiye sırasıyla, 25Eylül 1995 tarihli ve (AT) 2317/95sayılı Konsey Tüzüğü’nde, buTüzüğü yürürlükten kaldıran 12Mart 1999 tarihli ve (AT) 574/1999sayılı Konsey Tüzüğü’nde venihayet, bu Tüzüğü yürürlüktenkaldıran 15 Mart 2001 tarihli ve(AT) 539/2001 sayılı KonseyTüzüğü’nde AB üyesi ülkelere kısasüreli seyahatlerde vizeye tabiüçüncü ülkeler arasındasayılıyordu.

Türkiye-Avrupa Birliği Ortaklık Hukuku

Türkiye ile AB arasındaortaklık kuran AnkaraAnlaşması’nın 28. maddesinde15

belirtildiği üzere, Anlaşma’nınnihai hedefi Türkiye’yi üyeliğe

15 Madde - 28: Anlaşma’nın işleyişi, Topluluğu kuranAntlaşma’dan doğan yükümlülüklerintümünün Türkiye tarafındanüstlenebileceğini gösterdiğinde, AkitTaraflar, Türkiye’nin Topluluğakatılması olanağını incelerler.

hazırlamaktır. Anlaşma içerikbakımından Avrupa EkonomikTopluluğunu kuran RomaAntlaşması’nı temel almıştır.Nitekim, serbest dolaşımla ilgilihükümlerde Roma Antlaşması’ndanesinlenildiği açıkçabelirtilmektedir.

Ankara Anlaşması’nın 7.Maddesi, tarafların Anlaşmadandoğan yükümlülüklerini yerinegetirmeleri için her türlü genelve özel tedbirleri almalarınıöngörse de, program niteliğindeolan Ankara Anlaşması taraflarasomut yükümlülükler getirmektenziyade genel ilkeler içeren birçerçeve anlaşmadır.

Avrupa Ekonomik Topluluğu’nuKuran Antlaşma’nın 228. maddesiuyarınca16, Birlik tarafındanüçüncü ülkelerle akdedilenanlaşmalar, Birlik hukukunun birparçası olarak Birlik kurumları veüye devletler için bağlayıcıolmaktadır.17 Yalnız uluslararasıanlaşmaların hükümlerinin, ABhukuk sisteminde “doğrudanuygulanabilir” olması içinuygulanmak ve hukuksal sonuçlardoğurmak bakımından herhangi bir

16 Avrupa Birliği’nin İşleyişiHakkında Antlaşma’nın 216. maddesi

17 Adalet Divanı Haegeman Kararı’ndada, AET Anlaşması’nın 228. Maddesineatıfla bu hususu teyit etmiştir.

21– Vize

karar alınmasını gereklikılmayacak kadar açık ve belirginhükümler taşıyor olması gerekir.Adalet Divanı kararları, AB’nintaraf olduğu uluslararasıanlaşmaların Birlik hukukusisteminde doğrudan etkilihükümler içerip içermediğikonusunda belirleyici bir roloynamıştır. Adalet Divanı DemirelKararı’nda18, Ankara Anlaşması’nın veKatma Protokol’ün program niteliğitaşıdığı, dolayısıyla işgücününserbest dolaşımıyla ilgilihükümlerin üye ülkelerde doğrudanuygulanabilir etkiye sahipolmadığını belirtmiştir. Bunutakiben Sevince Kararı’nda19, doğrudanAnkara Anlaşması’nın uygulanmasınailişkin olan Ortaklık Konseyikararlarının herhangi birtasarrufa bağlı olmayacak kadaraçık ve kesin yükümlülükleriçerdiği ve dolayısıyla Toplulukhukuk sisteminin ayrılmaz birparçası olduğuna hükmetmiş veişçilerin serbest dolaşımınailişkin hükümlerin üye ülkelerdedoğrudan etkiye sahip olduğunubelirtmiştir. Böylelikle, serbest

18 Case 12/86, Judgment of 30September 1987, Demirel/StadtSchwäbisch Gmünd (12/86, ECR 1987 p.3719).

19 Case 192/89, Judgment of 20September 1990,Sevince/Staatssecretaris van Justitie(C-192/89, ECR 1990 p. I-3461).

dolaşıma ilişkin olarak AnkaraAnlaşması’nda ve Katma Protokol’deyer alan hükümlerin hayatageçirilmesi noktasında OrtaklıkKonseyi kararlarının belirleyicirolü kabul edilmiştir.

Ankara Anlaşması’yla, taraflararasında Gümrük Birliğioluşturmanın yanı sıra sermayehariç diğer üretim faktörlerininserbest dolaşımı öngörülmüştür.Ankara Anlaşması’nın 12. maddesiAB ile Türkiye arasında işçilerinserbest dolaşımını, 13. maddesi işkurma serbestini ve 14. madde isehizmet sunma serbestisiniöngörmüştür. Bu maddelerinlafzından da görüleceği üzere RomaAntlaşması’nın serbest dolaşımıöngören ilgili maddeleri temelalınmıştır. Yine Roma Antlaşmasıparalelinde, 9. madde uyarıncaAnlaşma’nın uygulanmasındauyrukluk dolayısıyla uygulanan hertürlü ayrımcılık yasaklanmıştır.

Kutu 21.1: Ankara Anlaşması

Madde - 12. Akit Taraflar, aralarında serbestişçi akımını kademeli olarakgerçekleştirmek için, Topluluğu kuranAntlaşma’nın 48, 49 ve 50.maddelerinden esinlenmek için mutabıkkalmışlardır.Madde - 13. Akit Taraflar, iş kurma serbestisine

ilişkin aralarındaki kısıtlamalarıkaldırmak üzere Topluluğu kuranAntlaşma’nın 52 ilâ 56. maddeleri ile58. maddesinden esinlenmek içinmutabık kalmışlardır.Madde- 14.Akit Taraflar, hizmet sunmaserbestisine ilişkin aralarındakikısıtlamaları kaldırmak üzereTopluluğu kuran Antlaşma’nın 55, 56ve 58 ilâ 65. maddelerindenesinlenmek için mutabık kalmışlardır.

Malların, kişilerin vehizmetlerin serbest dolaşımınailişkin şartları ve takvimibelirleyen Katma Protokol ise 1970yılında imzalanarak, 1 Ocak 1973tarihinde yürürlüğe girmiştir.Katma Protokol’ün 36. maddesi,işçilerin serbest dolaşımının 1976yılından başlayarak en geç 1986yılına kadar gerçekleştirilmesiniöngörmüştür. Ortaklık Konseyi bukonuda üç karar almıştır. Kademeliolarak gerçekleştirilmesiöngörülen işçilerin serbestdolaşımının ilk 4 yıllık dönemineilişkin hususları belirleyen 2/76sayılı Karar Aralık 1976’dayürürlüğe girmiştir. İşçilerin veaile bireylerinin hukukidurumlarına ilişkin hükümleriçeren 2/76 sayılı Karar’ın endikkat çekici maddelerinden biriyeni kısıtlama getirme yasağınınolduğu 7. maddedir: “Topluluküyesi devletler ve Türkiye yasalolarak sınırları içinde ikameteden ve çalışan işçilere işe girme

konusundaki şartlara yenikısıtlamalar getiremez.”

Kutu 21.2: Katma Protokol Madde.36.

Türkiye ile Topluluk üyesi devletlerarasında işçilerin serbest dolaşımı,Ortaklık Anlaşması'nın 12. maddesindeyer alan ilkelere uygun şekilde,Anlaşma’nın yürürlüğe girişindensonraki on ikinci yılın sonu ileyirmi ikinci yılın sonu arasındakademeli olarakgerçekleştirilecektir.

Aralık 1980’de bu kararınyerini alan 1/80 sayılı Karar’daise tarafların işgücüne entegreolmuş işçiler ve aile bireylerininbenzer şekilde çalışma koşullarıve sosyal güvenlik haklarınailişkin hükümler yer almıştır.Karar’ın 13. maddesiyle yenikısıtlama getirme yasağınınkapsamı genişletilerek, ailebireyleri de dâhil edilmiştir.Karar’ın 8. maddesi, üyedevletlerin işgücü piyasasındaistihdam edilme konusunda üçüncüülke vatandaşlarına göre Türkişçilerine öncelik tanınmasınıöngörerek, Türk işçilerinindurumunu, AB vatandaşı işçileriile üçüncü ülke kökenli işçilerarasında bir konuma getirmişse de,işçilerin serbest dolaşımınısağlayamamıştır. Son olarak, 3/80sayılı Karar Türk işçilerinin veaile bireylerinin sosyal güvenlikve emeklilik haklarını düzenleyen

21– Vize

hükümler içermektedir. Bu üçOrtaklık Konseyi kararı sonrasındabaşka bir düzenleme yapılmamış,yukarıda belirtilen ekonomik vesiyasi nedenlerden dolayıişçilerin serbest dolaşımıhedefine de ulaşılamamıştır.

Ortaklık hukuku kapsamındaTürk işçilerinin hakları da ancakAdalet Divanı’na intikal ettirilendavalarla bir ölçüdesomutlaşabilmiştir. 2/76 ve 1/80sayılı kararları yorumlayan ilkAdalet Divanı kararı olan SevinceKararı’nda, söz konusu OrtaklıkKonseyi kararlarının belli süreylebir üye ülkede yasal olarakçalışan Türk işçilerinin işeserbestçe girme hakkı veren ve üyeülkelerde yasal olarak çalışanişçilerin işe girme hakkına yenikısıtlama getirme yasağı içerenilgili maddelerinin üye ülkelerdedoğrudan uygulanabilir olduğunubelirtmiştir. Bununla birlikteDivan’ın ilk dönem kararlarında,Türk işçilerinin ülkeye ilkgirişlerine ve oturma izinlerineilişkin koşulları düzenlemeyetkisinin üye devletlerin ulusalmevzuatına tabi olduğu hususunudeğiştirecek bir hükümverilmemiştir. Dolayısıyla, ancakbir üye devletin ulusalkanunlarına göre ülkeye yasalolarak giren ve yasal olarakistihdam edilen (istihdam

piyasasında istikrarlı ve güvenlibir konumla) Türk vatandaşlarıbazı haklara kavuşabilmiştir. Birsonraki bölümde görüleceği üzere,ABAD’ın yeni kısıtlama getirmeyasağını yorumlayan Abatay/ŞahinKararı Türk işçilerinin ülkeyegirişine dair önemli bir kararolarak belirmiştir.

İş kurma ve hizmet sunmaserbestisine ilişkin olarak iseKatma Protokol’ün 41(1). maddesitarafların yeni kısıtlamalargetirmesini yasaklamaktadır.Standstill olarak adlandırılan vetaraflar için negatif yükümlülükdoğuran bu hüküm uyarınca, KatmaProtokol’ün üye ülkede yürürlüğegirdiği tarihten itibaren Türkvatandaşlarının iş kurma ve hizmetsunma serbestine yeni kısıtlamagetirilmesi yasaklanmıştır.

Kutu 21.3: Katma Protokol Madde -41..

1. Akit Taraflar, aralarında,yerleşme hakkı ve hizmetlerin serbestedimine yeni kısıtlamalar koymaktansakınırlar.

2. Ortaklık Konseyi, OrtaklıkAnlaşması’nın 13. ve 14. maddelerindeyer alan ilkelere uygun olarak, AkitTarafların yerleşme hakkı vehizmetlerin serbest edimindekikısıtlamaları aralarında gitgidekaldırmalarında uygulanacak sıra,süre ve usulleri tespit eder.

Ortaklık Konseyi, söz konusu sıra,

süre ve usulleri, çeşitli faaliyetdalları için bu alanlarda Topluluğundaha önce koyduğu hükümleri veTürkiye'nin ekonomik ve sosyalalanlardaki özel durumunu göz önünealarak, tespit eder. Üretim vealışverişlerin gelişmesine özelliklekatkıda bulunan faaliyetlere öncelikverilir.

Ayrıca Katma Protokol’ün41(2). maddesi Taraflar arasındamevcut kısıtlamaları peyderpeykaldırmak üzere OrtaklıkKonseyi’nin süre ve usulleribelirlemesini öngörmüştür. Yalnızburada işçilerin serbestdolaşımını öngören 36. maddedenfarklı olarak herhangi bir takvimöngörülmemiştir. Nitekim, iş kurmave hizmet sunma serbestisineilişkin olarak Ortaklık Konseyiherhangi bir karar almamıştır.

Uygulamaya ilişkin olarakherhangi bir Ortaklık Konseyikararı alınmamış olması, özellikleKatma Protokol’ün 41(1).maddesinde yer alan yeni kısıtlamagetirme yasağının üye ülkelerdebaşka bir hukuki tasarrufa gerekolmaksızın doğrudan etkiye sahipolup olmadığı sorusununtartışılmasına neden olmuştur. İşkurma ve hizmet sunma serbestisikapsamındaki kişilerin vizesizseyahati bakımından önem taşıyanbu sorunun yanıtı ise Türkvatandaşlarının açtığı ve Adalet

Divanı’na intikal ettirilendavalara ilişkin olarak Divan’ınverdiği kararlarla zaman içindealınmıştır.

Avrupa Birliği Adalet Divanı Kararları

Türk vatandaşlarının serbestdolaşım haklarının değişikyönlerine ilişkin olarak ABADtarafından verilmiş olan kararlar,zaman içinde vizesiz giriş hakkınakadar uzanmıştır. 1987 yılındaDemirel Kararı’yla başlayan bu sürecinhaklar bakımından sürekli olarakgelişim gösterdiği görülmektedir.

Adalet Divanı kararları,Avrupa Birliği’nin İşleyişiHakkında Antlaşmanın 260. maddesiuyarınca üye devletler açısındanbağlayıcıdır. Üye devletler Divankararları doğrultusunda gereklitedbirleri almak zorundadır. DivanDemirel Kararı’nda, Türkiye-ABortaklık hukukunun, AB hukukununbir parçası olduğunu teyit etmiş,Ankara Anlaşması, Katma Protokolve Ortaklık Konseyi kararlarınınAB hukuku bağlamındaki yorumubakımından kendisini yetkilikılmıştır.

Adalet Divanı’nın, KatmaProtokol’ün 41(1). maddesinde yeralan yeni kısıtlama getirme yasağıhükmüne ilişkin içtihadına temel

21– Vize

olan Savaş20, Abatay/Şahin21, Tüm/Darı22

ile Soysal23 kararları Türkvatandaşlarının vizesiz seyahatiyolunda önemli bir açılımsağlamıştır. Katma Protokol’ün41(1). maddesini yorumlayan budavalardan Savaş ve Tüm/Darıkararları iş kurma serbestisi,Abatay/Şahin24 ve Soysal/Savatlıkararları ise hizmet sunmaserbestisine ilişkindir.

Adalet Divanı Savaş Kararı’nda,Katma Protokol’ün 41(1).maddesinin açık, kesin ve koşulsuzbir şekilde tarafların iş kurmaserbestisine yürürlük tarihindenitibaren yeni kısıtlamagetirmelerini yasakladığını hükümaltına almıştır. Bu karar, yenikısıtlama getirme yasağının üyeülkelerde doğrudan etkiye sahipolduğunun ve başka bir hukukitasarrufa gerek olmadığının ilkkez ortaya konması bakımından önem

20 Case 37/98, Judgment of 11 May2000, Savas (C-37/98, ECR 2000 p. I-2927).

21 Case 317/01, Judgment of 21October 2003, Abatay and others (C-317/01 and C-369/01, ECR 2003 p. I-12301).

22 Case 16/05, Judgment of 20September 2007, Tum and Dari (C-16/05, ECR 2007 p. I-7415).

23 Case 228/06, Judgment of 19February 2009, Soysal and Savatli (C-228/06, ECR 2009 p. I-1031).

24 Abatay/Şahin Kararı ayrıca işçilerinserbest dolaşımına ilişkin hükümlerde içermektedir.

taşımaktadır.25 Öte yandan kararda,üye ülkeye ilk girişin o ülkeninulusal mevzuatı tarafındandüzenlendiği, Türk vatandaşlarınınTopluluk dâhilinde serbest dolaşımhakkına sahip olmadığı, ancakyasal olarak ülkeye giriş yapmışolan konumu yasal kişilerinistihdam, iş kurma ve ikamet hakkıgibi Topluluk hukuku çerçevesindebazı haklara sahip olduğubelirtilmektedir. Dolayısıyla,41(1). madde doğrudan Türkvatandaşları için iş kurma veikamet hakkı doğurmaktan ziyadeyasal olarak güvence altınaalınmış iş kurma ve ikamet hakkınayeni kısıtlamalar getirilmesiniyasaklamaktadır.

Katma Protokol’ün yürürlüğegirdiği 1973 yılından itibarengeçerli olan yeni kısıtlamagetirme yasağının ilk olarak ancak2000 yılında Adalet Divanıtarafından yorumlanarak, 27 yılsonra (vize uygulamalarıbaşladıktan sonra yaklaşık 20

25 Öte yandan, aynı kararda AnkaraAnlaşması’nın 13. maddesi ile KatmaProtokol’ün 41(2). maddesininuygulamaya yönelik net hükümlerihtiva etmediklerinden üye ülkeleriniç hukuklarında doğrudanuygulanabilir olmadığınahükmedilmiştir. Dolayısıyla, iş kurmaserbestisine ilişkin mevcutkısıtlamaların kaldırılması içinOrtaklık Konseyi kararlarına ihtiyaçduyulmaktadır.

yıllık bir süre) güvence altınaalınmış olması Türkvatandaşlarının Topluluk hukukukapsamında hak arayışlarınıngeçmişte ne denli yetersizkaldığını ortaya koymak bakımındandikkate değerdir.

Adalet Divanı Abatay/ŞahinKararı’nda ise, Katma Protokol’ün41(1). maddesinin ve 1/80 sayılıKarar’ın 13. maddesinin üyedevletlerde doğrudan etkisiolduğunu, dolayısıyla bu hükümleryürürlüğe girdiği tarihten sonraTürk vatandaşları için iş kurma,hizmet sunma serbestisi veişçilerin serbest dolaşımına yenikısıtlamalar getirilmesinin yasakolduğunu belirtmektedir.26 Savaş

26 Adalet Divanı ayrıca, Türkiye’demerkezi olan ve herhangi bir üyeülkeye hizmet veren bir firmanın (budavada uluslararası nakliye firması)da yeni kısıtlama getirme yasağıhükmünden yararlanabileceğinisöylemiştir. Abatay/Şahin Kararı,Türkiye’den sağlanan hizmetlerinsınır aşma kavramı içindedeğerlendirilmesi bakımından önemtaşımaktadır. Dolayısıyla, Türkiye’deyerleşik bir firma için KatmaProtokol yürürlüğe girdiği tarihteçalışma izni gerekli değilse, çalışmaiznine ilişkin yeni bir kısıtlamagetirilemez. Ayrıca, böyle birfirmanın çalışanları da hizmetlerinserbest dolaşımına ilişkin yenikısıtlamalara karşı standstill hükmünedayanabilecektir. Zira, bu hizmetlerisunan firmanın çalışanları, buhizmetlerin sunulabilmesi içinvazgeçilmezdir.

Kararı’nda olduğu gibi bir Türkvatandaşının bir üye ülkeye ilkgirişinin o ülkenin ulusalmevzuatına tabi olduğuyinelenmektedir. Divan, SavaşKararı’ndan sonra yeni kısıtlamagetirme yasağının, iş kurmaserbestisinin yanı sıra hizmetsunma serbestisi ve işçilerinserbest dolaşımı için de geçerliolduğunu ortaya koymaktadır.

Adalet Divanı, daha sonrakendisine intikal ettirilendavalarda Türk işçilerininhaklarına ilişkin olarakAbatay/Şahin Kararı’nı temel almıştır.Hollanda’da oturma iznine sahipolan Türk vatandaşlarından oturmaizni için ödenmesi talep edilenharçlara ilişkin olarak ABAD’ınaldığı Şahin Kararı’nda27 ve Komisyontarafından Hollanda Hükümetialeyhine açılan başka bir davayailişkin Adalet Divanı kararında28,1/80 sayılı Karar’ın 13.maddesinin, ilgili üye devletbakımından yürürlüğe girdiğitarihten itibaren Türk işçilerininserbest dolaşımına yenikısıtlamalar getirilmesiniyasakladığı belirtilmiştir.Dolayısıyla, üye ülkeler 1/80

27 Case 242/06, Judgment of 17September 2009, Sahin (C-242/06, ECR2009 p. I-8465).

28 Case 92/07, Judgment of 29 April2010, Commission/Netherlands (C-92/07, ECR 2010 p. I-3683).

21– Vize

sayılı Karar’ın kendileribakımından yürürlüğe girdiğitarihte Türk işçileri ve ailebireyleri için ülkeye giriş dâhilişe girme şartlarına yenikısıtlama getiremezler. Budurumda, Almanya, Fransa, İtalya,Belçika, Hollanda, Lüksemburg,İngiltere, İrlanda ve Danimarkaiçin 1/80 sayılı Karar’ınyürürlüğe girdiği tarih olan 1Aralık 1980 tarihinde, diğer üyeülkeler bakımından üyeliktarihinde Türk işçilere ve ailebireylerine vize uygulanmıyoridiyse bugün deuygulanmayacaktır.29 Sonuç olarak,hizmet sunucularının ve işsahiplerinin ülkeye giriş dâhilhaklarının 1973 yılı, işçilerinhaklarının da 1980 yılındakiduruma göre yeni kısıtlamalaramaruz kalmayacağı hüküm altınaalınmış olmaktadır.

29 Esasında Türk işçileri (ailebireyleri hariç olmak üzere) içinyeni kısıtlama getirme yasağı ilk kez2/76 sayılı Karar’ın 7. maddesindeyer aldığından, yeni kısıtlamagetirme yasağının başlangıç tarihininbu kararın yürürlüğe girdiği tariholan 20 Aralık 1976 itibariyle olduğuiddia edilebilir. Bkz. Sahir ÖZDEMİR,“Türkiye-AB Ortaklık Hukukunda YeniKısıtlama Getirme Yasağı: Üç Tespit”,Belgin AKÇAY ve Kemal KIZILCA (der.),Ekonomi ve Hukuk Üzerine Yazılar,Turhan Kitabevi, Ankara, 2011,s.601.

Öte yandan, Türk işçilerin üyeülkelere vizesiz girişininuygulamada yer bulmak bir yana,pek gündemde olmadığı dasöylenebilir. Bunun temelnedenlerinden biri, üye ülkelerinilgili tarihteki mevzuatınıntespit edilmesini ve ABADkararının uygulanmasını zorlayacakortamın mevcut olmamasıdır. Bununyanı sıra, iş kurmak ve hizmetsunmak isteyen Türkvatandaşlarının vizesiz girişikonusu özellikle Soysal Kararısonrasında kamuoyunun ilgisinifazlasıyla çektiğinden işçilerindurumu gündemde fazla yertutmamıştır.

Adalet Divanı, Tüm/Darı Kararı’ndaise önceki kararlar paralelindeKatma Protokol’ün 41(1). maddesiuyarınca, iş kurma amacıylayerleşmek isteyen Türkvatandaşlarına yeni kısıtlamalargetirilmesinin yasak olduğunubelirtmektedir. Adalet Divanı, işkurmak için yerleşmek isteyen Türkvatandaşlarının üye ülkeye ilkgirişlerinin belirlenmesinin üyeülkenin takdirinde olmadığına,Katma Protokol’ün 41(1).maddesinin ilk girişleridüzenleyen kurallar için degeçerli olduğuna hükmederek, üyeülkeye ilk giriş konusunda birilke imza atmıştır.

İngiltere, Tüm/ Darı Kararı’nımüteakip 2009 yılında yayımladığıve 2011 yılında yenilediği Göçİdaresi Talimatı’nda (ImmigrationDirectorate Instructions) ortaklıkhukukunu esas alarak, İngiltere’deiş kurmak amacıyla Türkvatandaşları tarafından yapılanbaşvurulara uygulanacak kurallarıdüzenlemiştir. ABAD kararınıuygulamaya yönelik olarakçıkarılan bu talimatı dikkate alanİngiliz ulusal mahkemeleri, önkarar usulüyle yorum için tekrarAdalet Divanına başvurmaya gerekduymadan kararlar almaktadırlar.İlk derece mahkemesinin Temmuz2012 tarihinde Metin Ali Kalkanisimli Türk vatandaşınınbaşvurusuna ilişkin aldığı kararbuna örnektir. Kalkan, ortaklıkhukuku çerçevesinde İngiltere’deseyyar ayakkabı boyacısı olarak işkurmak amacıyla Ağustos 2011tarihinde İngiltere İstanbulBaşkonsolosluğu’na yaptığı girişizni (entry clearance) başvurusureddedilince, Konsolosluk kararınakarşı İngiliz ilk derecemahkemesinde dava açmıştır.Mahkeme, yasal şartların yerinegetirildiğini ispat etmekleKalkan’ın yükümlü olduğunubelirtmiş, sunulan bilgi vebelgelerin giriş izni almak içingereken yasal şartları yerinegetirdiği sonucuna varmıştır. Yenikısıtlama getirme yasağını temel

alan Tüm/Darı Kararı sonrasıhazırlanan Göç İdaresiTalimatı’nın uygulanmasını öngörenMahkeme, Kalkan’ın İngiltere’yegiriş izni verilmesi gerektiğinehükmetmiştir. Buna rağmen, ispatyükümlülüğü nedeniyle otomatik birvizesiz seyahat söz konusuolmamaktadır.

Uygulamada sıkıntılar olmaklaberaber Tüm/Darı Kararı, iş kurmakisteyen Türk vatandaşlarının üyeülkeye vizesiz girişi veyerleşmelerinin önünü açmakbakımından dikkate değerdir.Böylelikle, yeni kısıtlama getirmeyasağından vizesiz giriş noktasınaulaşılıyor, Soysal Kararı bu hakkıhizmet sunuculara teşmilediyordu.

Kutu 21.4: Soysal/Savatlı Davası

Türk vatandaşları Mehmet Soysal veİbrahim Savatlı Türkiye’de ikametedip, bir Türk uluslararası nakliyeşirketinde çalışırlar. Almanya’dakayıtlı kamyonlarla Türkiye ileAlmanya arasındaki mal taşımacılığıyapan, Soysal ve Savatlı Almanya’yagirmek için hizmet sunma amaçlı vizealmak zorundadırlar. 2001 yılındaİstanbul’daki Alman Konsolosluğu’nayaptıkları vize yenileme talebireddedilince, Berlin İdareMahkemesi’nde dava açarlar.Davacılar, Katma Protokol’de yer alanstandstill hükmünün kendileri içingeçerli olması gerektiğini, Türkvatandaşlarına vize uygulamasının

21– Vize

1980 yılında başlatan Almanya’nınKatma Protokol’ün yürürlüğe girdiği 1Ocak 1973 tarihinde vizeuygulamadığını, dolayısıyla yenikısıtlama getirilemeyeceğini, hizmetsunarken Almanya’ya vizesiz girmelerigerektiğini iddia ederler. Davanınreddedilmesi üzerine Berlin Yüksekİdare Mahkemesi’ne temyizbaşvurusunda bulunurlar. YüksekMahkeme de davayı Adalet Divanı’naintikal ettirir.

Adalet Divanı, KatmaProtokol’ün 41(1). maddesinin birTürk firması adına nakliyecilikyapan ve dolayısıyla hizmet sunmaamacıyla AB ülkelerine giden Türkvatandaşlarına Katma Protokol’ünyürürlüğe giriş tarihinden sonradaha önce söz konusu olmayan vizeyükümlülüğü getirilmesiniyasakladığına hükmetmiştir. Bukarar, Schengen vizesinin ek idarive mali külfetler getirdiğinibelirterek, Schengen vizesininaçıkça Türk vatandaşlarının hizmetsunma serbestisine yeni birkısıtlama getirdiğini ilk kezsöylemesi bakımından önemtaşımaktadır. Böylece, vizeyleilgili ulusal mevzuatın ve ABtarafından çıkarılan vizeyeilişkin (AT) 539/2001 sayılıKonsey Tüzüğü’nün hukuka uygunluğuda sorgulanmış olmaktadır. AB’nintaraf olduğu uluslararasıanlaşmaların doğrudan etkiliolmaları durumunda Birliğinikincil hukukuna göre önceliğesahip olmalarının sonucu olarak

ikincil düzenlemelerin mümkünolduğunca bu uluslararasıanlaşmalara uygun yorumlanmasıgerekmektedir.30 Dolayısıyla, üyeülkelerin (AT) 539/2001 sayılıKonsey Tüzüğü’ne önceliği olanKatma Protokol’den doğanyükümlülüklerine uygun önlemalmaları gerekmektedir.

Bu olumlu gelişmeye rağmen,tüm Türk vatandaşlarının tüm ABüyesi devletlere vizesiz girişyapma hakkını kazandıklarışeklinde bir yorum da doğrudeğildir. Bir kere kişi kategorisibakımından bir sınır vardır. İşkurmak isteyen Türkvatandaşlarının vizesizseyahatinin önünü açan Tüm/DarıKararı’ndan sonra, Soysal Kararı bugruba hizmet sunmak üzere üyeülkelere giden Türk vatandaşlarınıda dâhil etmiştir. Böylelikle,ancak belli kategorideki Türkvatandaşlarına vizesiz seyahatinönü açılmıştır. Buradaki esas soruhizmet alıcıların (pasif hizmetserbestisi) da hizmet sunmaserbestisi (aktif hizmetserbestisi) çerçevesindedeğerlendirilipdeğerlendirilmeyeceği hususudur.AET’yi Kuran Antlaşma’nın hizmetsunma serbestisine ilişkinmaddelerine dayanılarak çıkarılanikincil mevzuat incelendiğinde,

30 Case 61/94, Judgment of 10September 1996, Commission/Germany(C-61/94, ECR 1996 p. I-3989).

64/220/AET sayılı Direktif ve onunyerini alan 73/148/AET sayılıDirektif’in hizmet sunmaserbestisine hizmet alıcıları dadâhil ettiği görülmektedir. AdaletDivanı’nın yerleşik içtihadıuyarınca da, hizmet alıcılar ABhukukunda hizmet sunma serbestisikapsamına dâhil edilmiştir. AdaletDivanı, Luisi/Carbone Kararı’nda31

sadece hizmet sunucuların değil,hizmet alıcıların da hizmet sunmaserbestisi kapsamında olduğunubelirtmiştir. Buna göre, turizm,sağlık, eğitim ve iş amaçlıseyahat eden kişiler hizmet alıcıolarak kabul edilmiştir. Türkiyeile AB arasındaki ortaklık hukukuaçısından bakıldığında, AnkaraAnlaşması’nın 14. maddesi hizmetsunma serbestisi bakımındanTopluluğu kuran Antlaşma’nınilgili hükümlerindenesinlenileceğini belirterek,hizmet sunma serbestisi kavramınınkaynağının Topluluk hukukuolduğunu belirtmiştir. Bu durumdada, yeni kısıtlama getirmeyasağının hizmet alıcılarını dakapsaması ve dolayısıyla turistlerile eğitim ve sağlık hizmeti almakiçin üye ülkelere giden Türkvatandaşlarının vizeden muafolması gerekir.32 Ancak unutmamakgerekir ki, Adalet Divanı AB’nin31 Cases 286/82 and 26/83, Judgment

of 31 January 1984, Graziana Luisiand Giuseppe Carbone v Ministero delTesoro, Joined cases 286/82 and26/83, para.16.

taraf olduğu uluslararasıanlaşmaları ve ortaklıkanlaşmalarını kendi bağlamları veamaçları çerçevesindeyorumlamaktadır.33

32 Soysal Kararı sonrasında, 2011yılında Almanya’da Hannover SulhHukuk Mahkemesi ve Münih İdareMahkemesi, Katma Protokol’ün 41(1).maddesine atıfla, Türkvatandaşlarının Almanya’ya vizesizgiriş hakkı bakımından hizmet sunucuve hizmet alıcı arasında farkolamayacağına ve turistler de dâhilTürk vatandaşlarının üç aydan kısasüre için vizesiz seyahatedebileceklerine karar vermiştir.Ancak bu kararlar münferit mahkemelertarafından verilmiş olup, bir içtihatoluşturmamaktadır.

33 Sanem BAYKAL, “Türkiye-AvrupaTopluluğu Ortaklık Hukuku KapsamındaVize Uygulaması: Hukuki DurumSaptaması ve Öneriler”, TEPAVDeğerlendirme Notu, 2009, s.12.

21– Vize

Nitekim, ABAD Demirkan Kararı34

ile AB İç Pazarı çerçevesindegeçerli olan bu yorumun Türkiye-ABortaklık ilişkisi bakımındangeçerli sayılamayacağınahükmetmiştir.

ABAD Demirkan Kararı’nda, KatmaProtokol’ün 41. maddesinde yeralan hizmet sunma serbestisikavramının, hizmet alıcılarıkapsamadığına, dolayısıyla hizmetalmak üzere üye devletlere girmekisteyen Türk vatandaşlarına vizeşartı getirilmesinin yenikısıtlama getirme yasağına aykırıolmadığına hükmetmiştir. Topluluğukuran Antlaşma ile AnkaraAnlaşması’nın amacının farklıolduğunu söyleyen Divan, AnkaraAnlaşması’nın, AB ve Türkiyearasındaki ticari ve ekonomik

34 Case 221/11, Judgment of 24September 2013, Demirkiran.Almanya’da yaşayan ailesinin yanınagitmek için yaptığı vize başvurusureddedilen Leyla Ecem Demirkan isimliTürk vatandaşı Berlin İdare Mahkemesinezdinde dava açar. Dava, Türkvatandaşlarının vize muafiyetibulunmadığı gerekçesiyle 22 Ekim 2009tarihinde reddedilir. Bu karara karşıdavacı tarafından Berlin BrandenburgYüksek İdare Mahkemesi’ne yapılanitirazda, Türk vatandaşlarına vizezorunluluğu getiren düzenlemelerinKatma Protokol’ün 41(1). maddesindeyer alan yeni kısıtlama getirmeyasağına aykırılık teşkil ettiğiileri sürülür. Yüksek Mahkeme dedavayı Avrupa Birliği AdaletDivanı’na intikal ettirir.

ilişkileri güçlendirmeyi içeren,tamamen ekonomik bir amaca hizmetettiğini, oysa kurucuantlaşmaların, üye devletlerinulusal pazarlarını birleştirmeyive tek bir pazar oluşturmayıamaçladığını ileri sürmektedir. Busınırlı amacı göz önünealındığında, Ankara Anlaşması’nınve ilgili hukuki metinlerinkişilerin serbest dolaşımınıöngörmediği ifade edilmektedir.Ankara Anlaşması’nın 14.maddesinde yer alan “esinlenmek”ifadesinin ise, AB hukukundakihizmet sunma serbestisinintaraflarca uygulanmasını mecburikılmadığı sadece bir referansnoktası olduğu şeklindeyorumlanması gerektiği ifadeedilmiştir. Divan’ın bu yöndekiyorumuyla, hizmet alma kapsamınagiren turizm, tıbbi tedavi görmek,eğitim almak veya iş seyahatiamacıyla üye ülkelere giden Türkvatandaşlarının vizesizseyahatinin önü kapanmışolmaktadır. Öte yandan Dava, Türkhizmet alıcılarının lehinesonuçlansaydı dahi, böyle birkarar, bu kapsamdaki Türkvatandaşlarının tüm üye ülkelerevizesiz giriş yapabileceğianlamına gelmeyecekti. Zira,aşağıda tartışılacağı üzere, herbir üye ülkenin Türk hizmetalıcılarına uygulayacağı rejim,

Katma Protokolün kendisi içinyürürlüğe girdiği tarihteyürürlükte bulunan mevzuatıreferans alınarak tespitedilecekti. Bu durumda da tüm üyeülkeler için değil 11 üye ülkeiçin vizesiz seyahat sözkonusuolacaktı. Ayrıca, bu kapsamdakivatandaşların seyahat amaçlarınıkanıtlamaları isteneceğinden, yinevize benzeri bir iznin alınmasıgerekebilecekti.

İkinci olarak, KatmaProtokol’ün 41(1). maddesininuygulanmasında üye ülkeler için debir sınır söz konusudur. Yenikısıtlama getirme yasağı, her birüye ülke için Katma Protokol’ünkendisi bakımından yürürlüğegirdiği tarihten itibarenbaşlamaktadır. AB’ye o tarihte üyeolan dokuz devlet bakımından 1Ocak 1973 tarihinde, diğer üyedevletler bakımından ise AB’yekatılım tarihinde geçerliolmaktadır. Üye ülkeler yürürlüktarihinde Türk hizmet sunucularınavize uygulamıyor idiyse bugün deuygulamayacak, uyguluyor idiysekoşullarını ağırlaştırmayacaktır.Dolayısıyla, Soysal Kararıkapsamındaki Türk vatandaşlarınınvizesiz girişi her bir ülkeninilgili tarihteki mevzuatına bağlıolacağından tüm ülkelere vizesizgiriş söz konusu olamayacaktır.Böyle bir uygulamanın en ciddi

sıkıntılarından biri sınırlarınolmadığı Avrupa İç Pazarında veaynı zamanda Schengen Alanı’ndaüye devletlerin bir kısmı bellikategorideki Türk vatandaşlarınavize uygulamasını kaldırmakzorunda iken, diğerlerinin buuygulamaya devam edebilmelerininortaya çıkaracağı durumdur.

Soysal Kararı sonrasında, Türkvatandaşı hizmet sunucularına herbir üye ülkenin ilgili tarihte negibi bir mevzuat uyguladığınınortaya çıkarılması gerekmiştir.Bazı ülkeler için durum nispetenaçıktı. Sözgelimi Avusturya,Türkiye ile akdettiği 1954 tarihliVize Muafiyet Anlaşması’nı, AB’yeüyelik tarihi olan 1995 yılındanönce 1990 yılında askıya alarak,üyelikten önce Türk vatandaşlarınavize uygulamaya başladığından yenikısıtlama getirme yasağındanetkilenmemiştir. Ancak çoğunluküye ülkenin uygulamalarını ortayaçıkarmak gerekmiştir. Türkiye’ninzamanında Almanya, Fransa,Belçika, Hollanda, BirleşikKrallık ve İrlanda ile akdettiğivize muafiyeti anlaşmaları buülkelerin üye oldukları tarihlerdeyürürlükte olmakla beraber, hizmetsunucu Türk vatandaşlarınauygulanan mevzuatın durumubelirsizdi.

21– Vize

Bunun üzerine Avrupa Komisyonuda, üye devletlerin (AT) 539/2001sayılı Konsey Tüzüğü’ne önceliğiolan Katma Protokol’den doğanyükümlülüklerine uygun önlemalmalarını sağlamak üzere, KatmaProtokol’ün kendi ülkelerindeyürürlüğe girdiği tarihte hizmetsunma serbestisinden yararlanacakTürk vatandaşlarına vize uygulayıpuygulamadıkları yönünde soruyönelterek, “Türk vatandaşı hizmetsunucularının, AB içerisindehizmet sunmak üzere, AB üyesiülkelerin dış sınırlarını geçişineilişkin Rehberi” hazırlamış ve burehberi Schengen müktesebatınınbir parçası olan Schengen elkitabına dercetmiştir. Komisyon’unüye devletlerden gelen yanıtlarçerçevesinde yaptığı değerlendirmesonucunda, yeni kısıtlama getirmeyasağının ilgili ülke bakımındanyürürlüğe girdiği tarihte 16ülkenin tüm Türk vatandaşlarındanvize istediği anlaşılmaktadır.Geriye kalan 11 ülkeden 7’sininise ilgili tarihlerde Türkvatandaşlarına vize uygulamamaklaberaber, Soysal Kararı kapsamındakiTürk vatandaşlarından diğer birdeyişle ülkelerine ücret karşılığıbir faaliyet icra etmek veyabağımsız mesleki faaliyettebulunmak üzere gelen Türkvatandaşlarından vize talepettikleri sonucuna varılmıştır. Budurumda, önce sadece iki Schengenülkesi Almanya ve Danimarka ile

Schengen üyesi olmayan BirleşikKrallık ve İrlanda Soysal Kararıkapsamında değerlendirilmiştir.35

Hollanda Hükümeti, Komisyon’ailettiği bilgide 1973 yılında Türkvatandaşlarına vize uygulandığınıbelirtmişse de, HaarlemMahkemesi’nde açılan bir davadamahkeme, 1973 yılında iş kurmaveya hizmet sunma amacıylaHollanda’ya giren Türkvatandaşlarından vize talep edilipedilmediği konusundaki belirsizliknedeniyle bugün de talepedilemeyeceği hükmüne varmış, bukarar 2012 yılında HollandaDanıştayı tarafından onanmıştır.36

Bunun üzerine, Komisyon’un35 Schengen alanında yer almamaları

Birleşik Krallık ve İrlanda’nın SoysalKararı’ndan doğan yükümlülükleriniortadan kaldırmamaktadır.

36 Hollanda Danıştayı, 1 Ocak 1973tarihinde Türk vatandaşlarına vizeuygulamayan Hollanda’nın, KatmaProtokol 41(1). maddesinde düzenlenenyeni kısıtlama getirme yasağı veAnkara Anlaşması’nın uyrukluğa dayalıayrımcılık yasağını düzenleyen 9.maddesi uyarınca bugün de Türkvatandaşlarından vize talebindebulunamayacağını belirtmiştir. Ayrıcakararda, Katma Protokol’ün yürürlüğegirdiği tarihte geçerli olan 1968tarihli Hollanda YabancılarYönetmeliği gereğince Türkvatandaşlarının 3 aylık kısa sürelivize uygulamasından muaf oldukları,bu çerçevede Hollanda’nın 1982yılında Türk vatandaşlarından vizetalebinde bulunmaya başlamasınınAnkara Anlaşması ve Katma Protokol’eaykırılık oluşturduğu ifadeedilmiştir.

hazırladığı Rehber İlkeler gözdengeçirilerek, 2012 yılında tekraryayımlanan belgeye, bellikategorideki Türk vatandaşlarınınvizesiz seyahat edebileceğiülkelere Hollanda da eklenmiştir.37

Hollanda örneği, üye devletlerin1973 yılındaki uygulamalarıhakkında Komisyona doğru bilgisunup sunmadıklarına dair ciddişüpheler olduğunu ortaya koymakbakımından dikkat çekicidir.

Rehberde, üye ülkelere vizesizgiriş hakkından yararlanacakolanların, Türkiye’de yerleşik birfirma adına hizmet sunmak üzereAlmanya, Danimarka ve Hollanda’yaseyahat eden Türk vatandaşlarıolacağı belirtilerek, SoysalKararı’nın uygulanma sınırlarıçizilmektedir. Almanya bakımındanhizmet sunucuların kapsamı, KatmaProtokol’ün yürürlüğe girdiğitarihteki ulusal mevzuat esasalınarak son derece darbelirlenmiştir. Buna göre, iki ayıaşmayacak bir süre için yolcu ve

37 European Commission, CommissionRecommendation amending theRecommendation establishing a common“Practical Handbook for Border Guards(Schengen Handbook)” to be used byMember States’ competent authoritieswhen carrying out the border controlof persons, C 9330, Brussels,14.12.2012. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/schengen/docs/com mission_recommendation_c_2012_9330_en.pdf

kargo taşıyan sürücüler iletaşıdıkları tesisat ve aksamınkurulması, bakımı ve tamiri işiniicra edenler ve kazanç karşılığıbilimsel, sanatsal ve sportiffaaliyet icra edenler vizesizseyahat edebilecektir. Danimarkave Hollanda’nın ulusal mevzuatıKatma Protokol’ün yürürlüğegirdiği tarih itibariyle dahageniş bir hizmet sunucukategorisini kabul ettiğinden,Almanya gibi bir kısıtlamayagidilmemiştir. Türkiye’de mukim vefaaliyetlerini Türkiye’de icraeden bir Türk vatandaşı süresi üçayı aşmayan bir veya birden çokziyareti için Danimarka veyaHollanda’ya girip kendi hesabınaveya Türkiye’de yerleşik bir firmaadına hizmet sunacaksa kapsamadâhildir.

Rehber İlkelerde, Soysal Kararıkapsamında vizeden muaf olan Türkvatandaşlarının ülkeye girişkapısında gerekli belgelerisunarak, hizmet sunmak üzeregeldiklerini kanıtlamaları halindeAlmanya, Danimarka ve Hollanda’yavizesiz girebilecekleribelirtilmektedir. Uygulamadakarışıklığa yol açma riski mevcutolduğundan, yetkili makamlarahizmet sunucunun ibraz etmesigereken belgelerle ilgili dahaayrıntılı talimatları vermeyetkisi üye devletlerebırakılmıştır. Alman hükümeti de

21– Vize

bu kategorilerdeki vatandaşların,durumlarını ispatlayacakbelgelerle Konsolosluklarabaşvurarak vize muafiyet belgesialmalarını şart koşmuştur. Ancak,Türk vatandaşı profesyonelsürücüler, sporcular, bilimadamları ve sanatçılar içingeliştirilen vize muafiyetbelgeleri uygulamasının, talepedilen belgeler bakımından vizekadar ağır yükümlülükler doğurduğugörülmektedir. Ayrıca, sürücülerdâhil kapsamdaki Türk vatandaşlarıbu üç ülke dışındaki ülkelere,transit geçiş için bile olsa girişbakımından Schengen vizesi almakzorundadırlar. Sonuç olarak,sadece üç Schengen ülkesi ve bellikategorilerdeki Türk vatandaşlarıdâhil edilerek Soysal Kararı’nınoldukça dar bir yorumuyapılmıştır. Bunun da ötesinde,kapsamdaki Türk vatandaşlarınınispat yükümlülüğü olması nedeniylefiilen vizesiz seyahat mümkünolmamakta, Konsolosluklartarafından verilen vize muafiyetbelgesi almak vize uygulamasındanfarksız olmaktadır.

Sonuç olarak ABAD, Türkiye-ABortaklık hukuku açısından 50’yiaşkın karara imza atarak, Türkvatandaşlarının istihdam, ikametve ülkeye giriş dâhil birçokkonuda haklarını teslim etmiştir.AB üyesi ülkelerde yaşayan

Türklerin yasal statülerinisağlamlaştıran bu kararların enönemli etkisi, üye devletlerüzerinde olmuştur. Nitekim, AnkaraAnlaşması, Katma Protokol veOrtaklık Konseyi kararlarınısadece “iyi niyet belgeleri”38

olarak değerlendiren ve bumetinlerden doğan yükümlülükleriyerine getirmekten kaçınan üyedevletlere gerekli önlemlerialmalarının hukuki yükümlülükolduğu anımsatılmıştır.Böylelikle, Türk vatandaşlarıistihdam, ikamet ve ülkeye girişdâhil belli haklar bakımındanüçüncü ülke vatandaşlarındanfarklı bir muameleye tabi olmaya,AB üyesi ülke vatandaşları ileüçüncü ülke vatandaşları arasındabir konumda yer almayabaşlamıştır.

Ancak bu kararların genele,bir diğer deyişle hak kazanan tümTürk vatandaşlarına teşmiligerçekleşmediği gibi uygulamada dasorunlar yaşanmaktadır. AnkaraAnlaşması’nın 7. maddesitarafların Anlaşma’dan doğanyükümlülüklerini yerinegetirmeleri için her türlü genelve özel tedbirleri almalarınıöngörerek, hem üye devletlerin,hem de AB’nin ortaklık hukukundankaynaklanan yükümlülükleriniyerine getirmek durumunda olduğunu

38 KÖKTAŞ, 1999, s.191.

vurgulasa da, üye ülkeler dahaziyade bu kararları ihmal etmeyiveya sadece bireysel uygulamalarlageçiştirmeyi tercih etmiştir.Zaten ABAD davalarındaki üye ülkepozisyonları Türk vatandaşlarınınvizesiz seyahatine karşı ABülkelerinin ne denli isteksizolduğunu göstermektedir.39 ABhukukunda Adalet Divanıkararlarını üye ülkelere zorlauygulatacak bir mekanizma daolmadığından, mağdurlar tarafındanAdalet Divanı kararlarınadayanılarak üye ülkelerin ulusalmahkemelerinde iptal davaları veyatazminat davalarının açılmasıgerekmiştir.

Öte yandan, AB hukukununbekçisi olarak Avrupa Komisyonu,39 (AT) 539/2001 sayılı Konsey

Tüzüğünde bazı düzenlemeler yapmaküzere Avrupa Komisyonu tarafındanhazırlanan Tasarıda, Avrupa Birliğive üye devletlerin, ortak vizepolitikası oluşturulmasından önce,üçüncü ülkelerle yaptıklarıuluslararası anlaşmalardan doğanyükümlülüklerini yerine getirmeleriniöngören bir hükme yer verilmiştir.Tasarıda Katma Protokol’ün 41(1).maddesine atıf yapılarak Türk hizmetsunucuları açıkça belirtildiyse de,AP’deki tartışmalar neticesinde hem41(1). maddeye yapılan atıfkaldırılmış, hem de düzenlemeyiöngören ifade Tasarı metnindendibaceye aktarılmıştır. Bugelişmeler, AB’nin ve üye devletlerinSoysal Kararı’nı uygulamak noktasında nekadar isteksiz olduğunu göstermekbakımından dikkat çekicidir.

ortaklık hukukuna aykırı davrananbir üye devleti AB hukukundankaynaklanan yükümlülüklerini ihlalettiği iddiası ile ABAD önünegötürme yetkisine sahiptir.Nitekim, Komisyon Hollanda’daoturma iznine sahip olan Türkvatandaşlarından oturma izni içinödenmesi talep edilen harçla,benzer bir başvuruda AB üyesiülkelerin vatandaşlarının ödemesigereken miktarın orantısız olmasınedeniyle, Ankara Anlaşması’nıneşit muamele ilkesini düzenleyen9. maddesi, Katma Protokol’ün41(1). maddesi ve 1/80 sayılıOrtaklık Konseyi Kararı’nın 13.maddesinin ihlal edildiği iddiasıile 16 Şubat 2007 tarihindeHollanda Hükümeti aleyhine davaaçmış, Divan kararında HollandaHükümeti’nin ilgili maddeleriihlal ettiğine hükmetmiştir.40

Ancak, siyasi nedenlerden dolayıAvrupa Komisyonu’nun bugüne kadarbu konuda pek aktif olmadığı dabir gerçektir.

Adalet Divanı kararlarınınuygulanması noktasında Türkiye-ABOrtaklık Konseyi’nin karar almasıve bunun AB hukukuna aktarılmasıda bir öneri olarak dilegetirilmektedir. OrtaklıkKonseyi’nin böyle düzenleyici bir

40 Case 92/07, Judgment of 29 April2010, Commission/Netherlands (C-92/07, ECR 2010 p. I-3683).

21– Vize

yetkisi olmakla beraber, üyedevletlerin bu konudaki isteksiztutumları Ortaklık Konseyi’ne deyansımaktadır. Ortaklık Konseyikararlarının Türkiye ve ABtaraflarının birer oyu olmak üzereoybirliği ile alındığıdüşünüldüğünde, böyle bir kararıngerçekleşmesi mümküngözükmemektedir. Nitekim, 6 Aralık2012 tarihinde yapılan ABİstihdam, Sosyal Politika, Sağlıkve Tüketici İşleri Konseyi’nde üyedevletler, 3/80 sayılı OrtaklıkKonseyi Kararı’ndan kaynaklananTürk vatandaşlarına sosyalgüvenlik alanında tanınan bazıhakları daraltmak üzere 3/80sayılı Karar’ın değiştirilmesineyönelik bir karar kabuletmişlerdir. Türkiye’nin kabuletmeyeceği bu karar değişikliği,oybirliği kuralından dolayı hayatageçemeyecektir. Ancak, buradavurgulanması gereken husus,kazanılmış hakları daraltmak içinuğraş veren üye devletler ve ABKonseyi’nin tutumu ortadayken,Türk vatandaşlarına haklarınıteslim etmek üzere Adalet Divanıkararlarının uygulanması yönündeTürkiye-AB Ortaklık Konseyi’ndenbir karar çıkmasını beklemenin pekgerçekçi olmadığıdır.

Vize Muafiyeti SüreciAB son dönem genişleme

dalgalarıyla beraber Doğu’ya doğrugenişleyen sınırlarını düzensizgöçe karşı korumak üzere yenipolitikalar geliştirmek durumundakalmıştır. Üçüncü ülkevatandaşlarına karşı katı vize vegöç kuralları uygulamakla beraber,özellikle komşu ülkelerleişbirliğini geliştirmek üzereteşvik edici bir dış politikaaracı olarak vize muafiyeti(serbestliği) stratejisinibenimsemiştir.

Birliğin koşullulukpolitikasına paralel olarak, bölgeülkelerinden sınır denetimindengöç yönetimine, belgegüvenliğinden azınlık haklarınakadar geniş bir yelpazede atılacakadımlar karşılığında o ülkevatandaşlarına vizenin öncekolaylaştırılması sonra daserbestleştirilmesi bir “ödül”olarak teklif edilmektedir. İlgiliülkeden talep edilen vatandaşlıkhakları ve azınlık haklarınailişkin koşullarla demokratikleşmesürecinin ve istikrarın güvencealtına alınarak, AB’yeyönelebilecek göçmen ve siyasisığınmacıların sayısınınazaltılması ve böylelikle, komşuülkelerden kaynaklanabilecekistikrarsızlıkların kenditopraklarına sirayetinden

doğabilecek tehditlerin önlenmesihedeflenmiştir.

Avrupa Komisyonu, üçüncüülkeler ile geri kabul anlaşmasıakdedilmesi yönünde ilk olarak2000 yılında Fas, Sri Lanka, Rusyave Pakistan müzakereleri içinyetkilendirilmiştir. Daha sonra2001 yılında Hong Kong ve Makao,2002 yılında ise, Ukrayna,Arnavutluk, Cezayir, Türkiye veÇin ile müzakereler için yetkialmıştır. Ancak müzakerelerinistenilen hızda devam etmemesinedeniyle Komisyon, Konsey’e,müzakere yürütülen ülkeleri teşviketmeye yönelik çeşitli araçlarsunulmasının daha uygun olacağıyönünde bir öneri sunmuştur.Böylece vize kolaylığı, geri kabulanlaşmalarının akdedilmesinisağlamaya yönelik bir tür teşvikolarak ortaya çıkmıştır. Gerikabul anlaşması ile vize kolaylığıanlaşmasının ilişkilendirilmesiilk olarak Rusya ile yapılanmüzakerelerde denenmiştir. Bu ikianlaşma arasındaki ilişki, BatıBalkan ülkeleri ile yürütülenmüzakerelerin başından itibarenesas alınmıştır. İlk kez 2003yılında AB-Batı Balkanlar SelanikZirvesinde beş Batı Balkan ülkesi(Arnavutluk, Bosna-Hersek,Karadağ, Makedonya ve Sırbistan)için dile getirilen vizeserbestleştirme sürecinin ilk

aşamasında vize kolaylığıanlaşması ile geri kabul anlaşmasıimzalanıp eş zamanlı yürürlüğegirmesi öngörülmüştür.41

İlk aşamada, geri kabulanlaşması koşulu karşılığında vizekolaylığı anlaşması ödül olaraksunulmaktadır. AB’de yasadışıolarak bulunan kişilerin kaynakülkeye veya transit geçiş yapılanülkeye geri gönderilmesiniamaçlayan geri kabul anlaşmalarıvizeyle doğrudan ilişkili olmasada vize muafiyetine giden yoldabir koşul olarak belirmiştir. Gerikabul anlaşmaları, anlaşmaya tarafülkelerin düzensiz göçe karşıönlem almalarını ve anlaşmakapsamındaki göçmenlerin bellikurallar çerçevesinde ülkelerineveya transit geçtikleri ülkeleregeri gönderilmelerini öngörenetkili bir araçtır. AB, BatıBalkan ülkelerinden gelen veya buülkelerden transit geçen yasadışıgöçmenlerin ilgili ülkeye gerikabulünü güvenceye alarak kendiüzerindeki göçmen baskısınıhafifletmeyi amaçlamıştır. Bununkarşılığında ödül olarak sunulanvize kolaylığı anlaşmaları ise,bona fide ziyaretçi olarakadlandırılan işadamları, tırsürücüleri, öğrenciler, turistler

41 AB’nin Arnavutluk ile akdettiğiGeri Kabul Anlaşması, Vize KolaylığıAnlaşmasından 1.5 yıl önce Mayıs 2006tarihinde yürürlüğe girmiştir.

21– Vize

gibi belli kategorilerdekikişilere uzun süreli ve çokgirişli vize verilmesinin yanısıra tüm başvurular içinKonsolosluklar tarafından talepedilen belgelerin sayılarınınazaltılması ve standardizasyonu,vize başvuru ücretlerinindüşürülmesi ve vize başvurusürelerinin kısaltılması gibiunsurları içermektedir.

Sonraki adım olan vizemuafiyeti diyalogu ile vizesizseyahat yol haritasıbelirlenmiştir. Yol haritası ilebelge güvenliği (biyometrikpasaport uygulaması), sınırdenetimi, göç yönetimi, örgütlüsuç, terör ve yolsuzlukla mücadelegibi AB’nin Adalet ve İçişleriAlanında İşbirliği mevzuatıkapsamında yer alan teknikaltyapıya ilişkin düzenlemelerinilgili ülke tarafındanüstlenilmesi öngörülmüştür. BatıBalkan ülkelerinin yolharitalarında 40’a yakın kriterinyer aldığı görülmektedir.42

Yol haritasında yer alankoşulların Batı Balkan ülkeleritarafından yerine getirilmesinitakiben (AT) 539/2001 sayılıKonsey Tüzüğü’nde yapılan

42 Melih ÖZSÖZ, Batı BalkanÜlkelerinde Vize Serbestliği Süreci:Vize Kolaylaştırma, Geri Kabul, YolHaritası ve Vize Serbestliği, İKV,No:261, İstanbul, 2013, s.61.

değişiklikle bu ülkeler negatiflisteden pozitif listeye alınarak,vatandaşları için vize muafiyetihayata geçirilmiştir. Vizekolaylaştırma ve geri kabulanlaşmaları müzakerelerininbaşlamasından, vize muafiyetiningerçekleşmesine kadar tüm süreçSırbistan, Karadağ ve Makedonyaiçin yaklaşık 2 yıl, Arnavutluk veBosna-Hersek için 3 yıl gibi kısabir sürede tamamlanmıştır. 19Aralık 2009 tarihinden itibarenSırbistan, Karadağ ve Makedonya,15 Aralık 2010 tarihinde itibarenise Arnavutluk ve Bosna-Hersekvatandaşlarına Schengen vizesikaldırılmıştır.

Doğu Ortaklığı ülkeleri(Moldova, Ukrayna, Gürcistan,Belarus, Ermenistan, Azerbaycan),Rusya ve Kosova da benzersüreçlerden geçmekte olup, bugünekadar Rusya, Moldova, Ukrayna veGürcistan ile vize kolaylığıanlaşmaları ile geri kabulanlaşmaları imzalanmış ancak vizemuafiyeti henüz gerçekleşmemiştir.

Batı Balkan ülkeleri örneğivize serbestleştirme/muafiyetistratejisinin başarıya ulaştığınıgöstermektedir. Bu ülkeler gerikabul anlaşmasını uygulamayakoyup, göç yönetimi, sınırdenetimi, yolsuzluk ve örgütlüsuçlarla mücadele alanında gereklitedbirleri alırken, bunun

karşılığında vatandaşlarınavizesiz seyahat imkânı eldeetmişlerdir.

Türkiye de bu gelişmelereparalel olarak AB ile vizemuafiyet sürecine girmiştir.Ancak, Türkiye için farklı birsüreç söz konusu olmaktadır.Türkiye, Türk vatandaşlarınadoğrudan vize muafiyeti talepettiğinden Vize KolaylığıAnlaşması akdetmemiştir.Türkiye’nin bu süreçtekipozisyonu, Avrupa BirliğiKonseyi’nin Avrupa Komisyonu’navize muafiyetine gidecek sürecinbaşlatılması için yetki vermesihalinde, Geri Kabul Anlaşması’nınparafe edilmesi; AB’ninTürkiye’nin hassasiyetlerinidikkate alan, adil veuygulanabilir bir Vize MuafiyetiYol Haritası sunması halinde GeriKabul Anlaşması’nın imzalanması vevize muafiyeti ile üçüncü ülkevatandaşları bakımından Geri KabulAnlaşması’nın eş zamanlı yürürlüğegirmesi şeklindedir. Görüleceğiüzere, Batı Balkan ülkeleriyleizlenen süreçten farklı bir süreçsöz konusudur. Batı Balkanülkeleri önce Geri KabulAnlaşması’nı yürürlüğe koyup vizediyaloguna girerken, Türkiye bunusona bırakmaktadır.

Türkiye’nin bu pozisyonubenimsemesinin farklı gerekçeleri

bulunmaktadır. Bir kere, tamüyelik müzakerelerini sürdüren biraday ülke olmanın yanı sıraTürkiye vizesiz seyahat konusundaortaklık hukukundan kaynaklanan veyukarıda detaylı bir şekildeirdelendiği üzere, Adalet Divanıve üye ülke mahkemeleri tarafındanonaylanmış bulunan hukuki haklarasahiptir. Ayrıca, AB’ye Türkiyeüzerinden geçen yasa dışı göçünhacmi özellikle Batı Balkanülkeleriyle karşılaştırıldığındaoldukça yüksektir. Türkiye, AB’yeyönelik düzensiz göçün kaynağınıoluşturan Güney Asya, Ortadoğu veKuzey Afrika ülkelerivatandaşlarının geçiş yoluüzerindedir. Türkiye’den Schengenbölgesine transit geçen yükseksayıdaki yasadışı göçmeniTürkiye’nin geri almasında büyükmali külfet ve sosyal sorunlarlakarşılaşacağı açıktır. Nitekim,Türkiye-AB Geri Kabul Anlaşması daTürkiye üzerinden Schengenbölgesine yasa dışı giriş yapanüçüncü ülke vatandaşları içinAnlaşmanın yürürlüğe girmesi için3 yıllık bir geçiş dönemiöngörmektedir. Düzensiz göçtehdidi dikkate alındığında,Türkiye’nin Geri KabulAnlaşması’nı yürürlüğe koymakdahil göç yönetimi ve sınırdenetimi başta olmak üzere adımlaratması AB için çok daha fazla önemtaşımaktadır. Bu durumda, Geri

21– Vize

Kabul Anlaşması’nın imzalanması veuygulamaya geçirilmesi bu süreçteTürkiye’nin elindeki en önemli kozolarak belirmektedir ve Türkiye debu kozu ilk aşamada elden çıkarmakistememek-tedir.

Bu noktada bir hususun altınıçizmek gerekir. Burada AB içinönem arz eden düzensiz göçe konuolan üçüncü ülke vatandaşlarıdır.AB Sınır Güvenliği Ajansı Frontexverilerine göre, 2010 yılındaTürk-Yunan kara sınırından47.000’den fazla kişi yasa dışıgeçmiş olup, bu tüm ABsınırlarından geçen yasa dışıgöçün yaklaşık yarısına tekabületmektedir.43 Son dönemlerde,Frontex’le işbirliği kapsamındayasadışı göçte azalmakaydedilmişse de, potansiyel birtehlike olarak varlığınısürdürmektedir. Yıllar içindedüzensiz göç kapsamında ABülkelerine giriş yapan Türkvatandaşlarının sayısında iseciddi bir azalma olmuştur. Ayrıca,Türk vatandaşlarının Türkiye’yegeri kabulünde sıkıntı yaşanmamak-tadır.44 Dolayısıyla, AB için

43 Frontex, Press Pack, May 2011. http://www.frontex.europa.eu/assets/Media_centre/Frontex_Press_Pack.pdf

44 Danimarka Dönem Başkanlığınca 18ülkeye sorulan ankete verilenyanıtlarda, ülkelerin önemli birbölümünün Türkiye ile geri kabulanlaşması olmamasına rağmen, Türkvatandaşlarının iadesinde sıkıntıyaşanmadığı ifade edilmektedir.

Türkiye üzerinden geçen üçüncüülke vatandaşlarının yasadışıgöçüne tedbir almak bir öncelikolarak belirmektedir.

Türkiye ile AB arasında GeriKabul Anlaşması müzakereleri 2002yılında başlamış ancak, bellikonular üzerindekianlaşmasızlıklar nedeniylemüzakereler askıya alınmış, dahasonra 2010 yılında tekrargörüşmeler başlamış ve nihai metinüzerinde uzlaşmaya varılmıştır.Türkiye Anlaş-mayı parafe etmekiçin AB tarafından vize muafiyetiyolunda adım atmasını

Council of the European Union, Notefrom the Presidency to the WorkingParty on Integration, Migration andExpulsion/Mixed Committee, Subject:Synthesis of Member States’ practicalexperiences based on delegations’responses to the questionnairediscussed at the Working Partymeeting on 1 February 2012, Councildocument 7260/12, 12 March 2012.

beklemiştir.45 Vize muafiyetinegiden süreç için Konsey’denoybirliği ile alınan bir karargerekmiş, AB Konseyi’nin 21Haziran 2012 tarihinde açıkladığıSonuç Kararları ile KomisyonTürkiye ile vize muafiyetigörüşmelerine bir türyetkilendirme ile davetedilmiştir. Bu gelişme üzerineaynı tarihte Geri Kabul Anlaşmasıtaraflarca paraflanmıştır. Bundansonraki aşama Avrupa Komisyonutarafından hazırlanan, içeriğiBatı Balkan ülkelerine sunulan yolharitalarına benzer ve Türkiyetarafından kabul edilebilir adilve objektif koşullar içeren YolHaritası karşılığında Türkiye’ninGeri Kabul Anlaşması’nı imzalama-sıdır.

Son aşama ise Geri KabulAnlaşması’nın ve vize muafiyetiningerçekleşeceği uygulamaaşamasıdır. Yukarıda da45 Türkiye’nin Geri Kabul

Anlaşması’nı parafe ederekimzalamasını teşvik etmek üzere AB,“vize için talep edilen belgelerinazaltılması ve yeknesaklaştırılması”,“uzun süreli ve çoklu giriş vizeleriverilmesi”, “vize ücretlerindeindirim”, “vize merkezlerininyaygınlaştırılması” ve “bellikategorilere ilave kolaylıklarsağlanması” gibi kolaylıklargetirmeyi gündeme getirmişti. AvrupaKomisyonu’nun 13 Ekim 2011 tarihliUygulama Kararı ile sadece vizebaşvuruları sırasında talep edilenbelgelerin listeleri belirlenmiş,bunun dışında bir adım atılmamıştır.

belirtildiği üzere, Anlaşma ilkaşamada Schengen bölgesine yasadışı yollardan giriş yapan Türkvatandaşlarının Türkiye’ye gerikabulünü öngörmekte olup, Türkiyeüzerinden Schengen bölgesine yasadışı giriş yapan üçüncü ülkevatandaşları için Anlaşmanınyürürlüğe girmesi için 3 yıllıkbir geçiş dönemi söz konusudur. Bunoktada, Türkiye üçüncü ülkevatandaşları için Geri KabulAnlaşması’nın hayata geçirilmesiile vize muafiyetininuygulanmasının eşzamanlı olmasınıtalep ederken, AB tarafıTürkiye’nin Geri KabulAnlaşması’nı etkili ve tam birşekilde uyguladığının üye ülkelertarafından tespit edilmesisonrasında vize muafiyetiningerçekleşeceğini söylemektedir.Doğal olarak, sadece Geri KabulAnlaşması’nın uygulaması değil YolHaritası’nda yer alan hususlarında yerine getirilip getirilmediğimercek altına alınacaktır. Butespitten sonra Türkvatandaşlarına vize muafiyeti, ABKonseyi ve Avrupa Parlamentosu’nunortaklaşa alacağı kararla (AT)539/2001 sayılı Konsey Tüzüğü’nündeğiştirilme-siyle mümkünolacaktır. Tüzük değişikliği,Konsey ve Parlamento tarafındanolağan yasama usulüne göregerçekleştirilecektir. Konseynihai kararı nitelikli çoğunluklavereceğinden tüm üye ülkelerin

21– Vize

onayına gerek olmayacaktır.Yalnız, bu kararın siyasi birkarar olduğunu, dolayısıyla birüye ülkenin karşı çıkmasıdurumunda dayanışma ilkesini(solidarity) ileri sürerek Konsey’inTürk vatandaşlarına vize muafiyetikararını alamaya-bileceğini deunutmamak gerek.

Vize muafiyeti sürecininbaşlatılmasının ortaklıkhukukundan kaynaklananhaklarımızdan vazgeçmek anlamınıtaşıyacağı şeklinde eleştirilergetirilmiştir. Ancak, ortaklıkhukuku temelinde ABAD tarafındanTürk vatandaşları lehine verilenkararların tüm Türkvatandaşlarının tüm AB üyesiülkelere vizesiz gireceği anlamınagelmediğini, vize muafiyeti sürecibaşarıyla tamamlandığı takdirdeise vizesiz seyahatin bellikategoriye girdiğini ispatetmeksizin tüm Türkvatandaşlarının tüm Schengen üyesiülkelere 3 ayı geçmeyenziyaretleri için geçerli olacağınıvurgulamak gerekir. Ayrıcaparaflanmış olan Geri KabulAnlaşması’nda, Ankara Anlaşması,ilgili Ortaklık Konseyi kararlarıve ABAD’ın ilgili içtihadındaöngörülen hak ve yükümlülükleretam olarak saygı gösterileceğibelirtilmiştir. Dolayısı-yla, vizemuafiyeti sürecini Türkiye’ninçıkarlarını gözeterek en kısa

sürede tamamlamaya çalışmak önemtaşımaktadır.

Özet1980’li yıllarda AB

ülkelerinin Türk vatandaşlarınavize uygulaması getirmelerinin enönemli gerekçesi, Türkiye kaynaklıgöç ve sığınma taleplerininsayısındaki artıştır. Türkiyekaynaklı insan akımının artışına,ev sahibi topluma uyumsorunlarının eklenmesiyle birliktebirçok Avrupa ülkesinde Türkkökenli göçmenlere karşı bir tepkiortaya çıktı. Kamuoyunun bu bakışaçısıyla devlet politikalarınınörtüşmesi sonucunda, “Türkistilasından” çekinen ABülkelerinde Türk vatandaşlarınauygulanan vize konusu endokunulmaz politikalardan birinedönüştü. 1999 yılında AB’ye adayülke statüsü kazanan Türkiye, adayülkeler içinde vatandaşlarına vizeuygulanan tek ülke olmaya devametti. Tam üyelik müzakerelerininbaşladığı 2005 yılında, AvrupaBirliği Konseyi tarafından kabuledilen müzakere çerçeve belgesindede üyelik sonrasında dahi, gerekligörüldüğü takdirde, kişilerinserbest dolaşımıyla ilgili olarakuzun geçiş dönemleri,derogasyonlar veya daimi korunma

hükümlerinin gündeme gelebileceğiifade edildi.

Avrupa’da bu kaygılar devamederken, Türkiye ciddi bir dönüşümsürecinden geçiyordu. Zaman içindeTürkiye’nin kaydettiği ekonomikbüyüme, geçirmekte olduğu sosyo-ekonomik dönüşüm ve siyasiistikrar ortamına paralel olarakAB ülkelerine göç edenlerin vesiyasi sığınma talebindebulunanların sayısında ciddi birdüşüş yaşanmıştır. AB ülkelerinegöç edenlerle o ülkelerdenayrılanlar arasında bir denge dahioluşmuş bir bakıma, tersine göçyaşanmaya başlamıştır.46 AlmanyaGöç Ofisinin verilerine göre,Türklerin en yoğun nüfusa sahipolduğu Almanya’dan ayrılanlarınsayısı, Almanya’ya gidenlerinsayısını 2006 yılından itibarenaşmıştır.47 AB üyesi bir ülkedenayrılıp da belli nedenlerdendolayı kayıtlarını sildirmeyenvatandaşların da mevcut olduğudüşünüldüğünde, Türkiye’ye geridönenlerin sayısının kayıtlardanyüksek olabileceğini de dikkate

46 ESI, Facts and figures related tovisa-free travel for Turkey,Brussels, 2012.ESI, 2012, s.16.

http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/EN/Publikationen/Migrationsberichte/migrationsbericht-2011.pdf?__blob=publicationFile

almak gerek. AB ülkelerindensığınma talebinde bulunan Türkvatandaşlarının sayısında da büyükdüşüş kaydedilmiştir. Türkiye’ninbüyüyen nüfusuna rağmen 2011yılında AB ülkelerinden sığınmatalebinde bulunanların sayısı6.455, Almanya’ya başvuranlarınsayısı ise 1.895’e kadardüşmüştür48 (1980 yılındaAlmanya’nın vize uygulamayabaşlamasının temel gerekçesinioluşturan siyasi sığınmacılarınsayısı 58.000 idi). Bu gelişmelereparalel olarak, Türkvatandaşlarının Schengen vizebaşvurularının reddedilme oranı daoldukça düşük seviyelere inmiştir.2011 yılında tüm Schengenülkelerine yapılan kısa dönemlivize başvurusu 624.000 civarındaiken, bu başvurulardan 35.000’i,diğer bir deyişle % 5,2’si kabuledilmemiştir.49 Rakamlar gösteriyorki, vizelerin kalkması halindeTürklerin AB ülkelerine akınedeceği tezi artıkinandırıcılığını kaybetmiş, Türkvatandaşlarına vize uygulamasınıntemel gerekçelerinden biri zamaniçinde geçerliliğini yitirmiştir.

Bu değişimin, Avrupa kamuoyunadoğru aktarılması için diplomatikyolların ve iletişim kanallarınındaha etkin kullanılması mutlaka

48 ESI, 2012, s.10-11.49 ESI, 2012, s.3.

21– Vize

önem taşımaktadır. Ancak, bubölümde de irdelendiği üzere vizesorununun hukuki/fiili bakımdançözümüne yönelik iki ana eksenbelirmektedir.

Türk vatandaşlarının ABAD’aintikal ettirilen davalarıneticesinde ortaya çıkan içtihadınhayata geçirilmesi ilk eksenioluşturmaktadır. Divanının aldığımuhtelif kararlarda KatmaProtokol'ün 41(1). maddesi ve 1/80sayılı Karar’ın 13. maddesinde yeralan standstill hükmü nedeniyle Türkvatandaşları için iş kurma, hizmetsunma serbestisi ve işçilerinserbest dolaşımına yenikısıtlamalar getirilmesinin yasakolduğu hüküm altına alarak, Türkvatandaşlarının vizesiz seyahatiyolunda önemli bir açılımsağlanmıştır. Sözkonusu kararlar,yeni kısıtlama getirme yasağınınüye ülkelerde doğrudan etkiyesahip olduğunu ve başka bir hukukitasarrufa gerek olmadığını ortayakoyarak üye ülkeler üzerinde baskıoluşturmuşsa da, kararların hayatageçirilmesi noktasında üye ülkeleristeksiz davranmışlardır. İşkurmak isteyen Türkvatandaşlarının üye ülkeye vizesizgirişi bakımından büyük önemtaşıyan Tüm/Darı Kararı’nınuygulanmasına yönelik olarak 2009yılından itibaren İngilterehükümeti, 1973 yılında geçerli

olan kuralları temel alarak,İngiltere’de iş kurmak isteyenTürk vatandaşları için yeni birvize prosedürü başlatmış ancak budoğrudan vizesiz giriş hakkınıgetirmemiştir.

Bu kararlar içinde bugünekadar en çarpıcı olan Soysal Kararıise tüm Türk vatandaşlarının tümAB üyesi devletlere vizesiz girişyapma hakkı vermediği gibi,kapsamdaki Almanya, Danimarka veHollanda’ya girecek hizmetsunucusu Türk vatandaşlarına ispatyükümlülüğü getirdiğinden otomatikolarak vizesiz giriş hakkıkazandırmamıştır. Kapsamdaki Türkvatandaşlarının hizmet sunucusuolduklarını ispatlayacakbelgelerle Konsolosluklarabaşvurarak almaları gereken vizemuafiyet belgelerinin vizeden birfarkı olmamaktadır.

Eylül 2013’te açıklananDemirkan Kararı ise, 1987 yılındaDemirel Kararı’yla başlayan ve Türkvatandaşlarının haklarını sürekliolarak geliştiren sürece ters birkarar olarak belirmiştir. DemirkanKararı, Katma Protokol’ün 41.maddesinde yer alan hizmet sunmaserbestisi kavramının, hizmetalıcıları kapsamadığınahükmederek, hizmet alma kapsamınagiren turizm, tıbbi tedavi görmek,eğitim almak veya iş seyahatiamacıyla üye ülkelere giden Türk

vatandaşlarının vizesizseyahatinin önünü kapatmıştır.Dava, Türk hizmet alıcılarınınlehine sonuçlansaydı dahi, böylebir karar, bu kapsamdaki Türkvatandaşlarının tüm üye ülkelerevizesiz giriş yapabileceğianlamına gelmeyecekti.

ABAD kararları hukuken büyükönem taşımakla ve belli noktalardakolaylıklar sağlamakla beraber,üye ülkelerin direnci nedeniylekategori kapsamındaki Türkvatandaş-larına bile fiili anlamdavizesiz seyahati tam anlamıylasağlayamamaktadır.

Bu noktada AB ile Türkiyearasında yürütülmekte olan vizemuafiyet süreci ikinci eksenolarak belirmektedir. AB ile BatıBalkan ülkeleri arasında başarıylatamamlanan vize muafiyetistratejisini temel alan busüreçte, Türkiye’nin Geri KabulAnlaşması’nı yürürlüğe koymakdâhil göç yönetimi ve sınırdenetimiyle ilgili hususlar baştaolmak üzere kapsamlı bir diziyükümlülüğü yerine getirmesikarşılığında vize muafiyeti mümkünolabilecektir. Türkiye üzerindentransit olarak Schengen bölgesinegerçekleşen yasa dışı göç ABülkeleri için ciddi bir sorunolarak belirdiğinden, AB’ninTürkiye ile bu süreci başarıylatamamlamak için önemli bir

motivasyona, dolayısıylaTürkiye’nin güçlü bir müzakerekozuna sahip olduğu söylenebilir.Vize muafiyeti süreci başarıylatamamlandığı takdirde tüm Türkvatandaşlarının tüm Schengen üyesiülkelere üç aya kadar olanziyaretlerinde vizesiz seyahatmümkün olacaktır.

Sonuç olarak, bir taraftanbelli kategorideki Türkvatandaşlarının belli üye ülkelerevizesiz seyahatini sağlayanortaklık hukuku kapsamın-daki veAdalet Divanı içtihatıçerçevesindeki kazanımların hayatageçirilmesi için gerekli adımlarıntakibini yapmak, öte taraftan tümTürk vatandaşlarının tüm Schengenülkelerine vizesiz seyahatininbelli bir süreç sonunda olsa dahikesin olarak gerçekleşeceği vizemuafiyeti sürecini devam ettirmekve sonlandırmak akılcı birpolitika olarak belirmek-tedir.

Türkiye’nin ve AB ülkeleriningeçirmekte olduğu toplumsal,sosyo-ekonomik ve politikdeğişimler Türk vatandaşlarınayönelik vizenin anlamınıyitirdiğini de ortaya koymaktadır.Türk vatandaşlarının AB ülkelerinevizesiz seyahatinin özellikleAvrupa ekonomilerine külfet değil,katkı sağlayacağı gerçeğinin zamaniçinde Avrupalılar tarafındankabul edilmesiyle vize

21– Vize

uygulamasının kaldırılması kaçınılmaz olacaktır.

Sorular1. AB hukukunda vizesiz seyahat ile kişilerin serbest dolaşımı kavramı

arasındaki farkı açıklayınız. Serbest dolaşım kavramı zaman içindenasıl bir değişime uğramıştır?

2. 1980’li yıllarla birlikte AB ülkeleri tarafından Türk vatandaşlarınagetirilen vize uygulamasının gerekçelerini kısaca açıklayınız.

3. Katma Protokol’ün 41(1). maddesinde yer alan yeni kısıtlama getirmeyasağını açıklayınız.

4. ABAD’ın Savaş, Tüm/Darı ve Abatay/Şahin kararları hangi kategorideki Türkvatandaşlarını ilgilendirmektedir? Bu kararların önemine kısacadeğininiz.

5. ABAD’ın Soysal Kararı tüm Türk vatandaşlarına, tüm AB üyesi ülkelerevizesiz giriş hakkı vermekte midir? Açıklayınız.

6. Demirkan Davası’nın ele aldığı hizmet sunma serbestisinin hizmet almaserbestisini de içerip içermediği hususu vizesiz seyahat bakımındanneden önem taşımaktaydı?

7. Batı Balkan ülkeleri örneği dikkate alındığında, AB’nin üçüncüülkelere sunduğu vize muafiyeti sürecinin temel aşamaları nelerdir?Türkiye ile Batı Balkan ülkelerinin vize muafiyet süreci nedenfarklılık göstermektedir?

8. ABAD’ın Türk vatandaşlarının vizesiz seyahatine ilişkin verdiğikararlar mevcutken, vize muafiyet sürecine gereksinim var mıdır?Açıklayınız.

Tavsiye Edilen Kaynaklar:ABADAN-UNAT, Nermin, Bitmeyen Göç-Konuk İşçilikten Ulus Ötesi

Yurttaşlığa, İstanbul Bilgi Üniversitesi, 2006.AKSOY, Murat Uğur, Avrupa Hukuku Açısından Türk Vatandaşlarına

Uygulanan Vize Alma Mecburiyetinin Değerlendirilmesi Raporu, İKV,No:213, İstanbul, 2007.

BAYKAL, Sanem, Türkiye-Avrupa Topluluğu Ortaklık Hukuku KapsamındaVize Uygulaması: Hukuki Durum Saptaması ve Öneriler, TEPAVDeğerlendirme Notu, Mayıs 2009.

CAN, Hacı, Türkiye-Avrupa Topluluğu Ortaklık Hukukunda KişilerinSerbest Dolaşımı, TOBB, İzmir, 2006.

Council of Europe, European Agreement on Regulations governing theMovement of Persons between Member States of the Council ofEurope, Paris, 1957.

European Commission, Commission Recommendation amending theRecommendation establishing a common “Practical Handbook forBorder Guards (Schengen Handbook)” to be used by Member States’competent authorities when carrying out the border control ofpersons, C 9330, Brussels, 14.12.2012.

European Commission, Handbook on Implementation of the ServicesDirective 2006/123/EC, Luxembourg, 2007.

KABAALİOĞLU, Haluk, “The Implications of The German Visa Requirementsfor the Citizens of. Turkey”, Foreign Policy, Vol. IX, No. 1-2,July 1981, ss. 81-96.

KÖKTAŞ, Arif, Avrupa Birliğinde İşçilerin Serbest Dolaşım Hakkı veTürk Vatandaşlarının Durumu, Nobel, Ankara, 1999.

GROENENDIJK, Kees ve GUILD, Elsbeth, Visa Policy of Member States andthe EU Towards Turkish Nationals After Soysal, İKV, No:257,İstanbul, 2012.

GROENENDIJK, Kees ve LUITEN, Maaike, AB’de Türk VatandaşlarınınHakları: Türk Vatandaşlarının AET ile Türkiye Arasındaki OrtaklığaDayalı Hakları, İKV, No:251, İstanbul, 2011.

MELONI, Annalisa, Visa Policy within the European Union Structure,Springer, 2006.

ÖZDEMİR, Sahir, “Türkiye-AB Ortaklık Hukukunda Yeni Kısıtlama GetirmeYasağı: Üç Tespit”, AKÇAY, Belgin ve KIZILCA, Kemal (der.),Ekonomi ve Hukuk Üzerine Yazılar, Turhan Kitabevi, Ankara, 2011.

ÖZKAN, Işıl, “Türk Vatandaşlarının Avrupa Ülkelerine Giriş Hakkı veVize Sorunu”, Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi,Cilt: 9, 2007, ss.409-446.

TEZCAN, Narin, Vize Şikâyet Hattı: AB’de Türk VatandaşlarınınHakları, İKV, No:229, 2010.

Faydalı Internet Siteleri:http://www.ab.gov.tr/index.php?p=113&l=1 (Türkiye-AB Hukuki Metinler

Belgeler)

21– Vize

http://curia.europa.eu/en/content/juris/c1_juris.htm (ABADKararları:1953-1988)

http://curia.europa.eu/en/content/juris/c2_juris.htm (ABAD Kararları1989-günümüz)

http://www.esiweb.org/http://www.uni-koeln.de/studenten/turk-unid/hukuk.htm

"Vize", Yarım Asrın Ardından Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri, Turhan Kitabevi, 2013

Documents