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Informe No. 561 FILE-COPY POLITICA SOBRE EL SECTOR EDUCACION
25 de octubre de 1974
Departamento de Educaci6n Servicio Central de Proyectos
Exclusivamente para uso interno
Documento del Banco Internacional de Reconstruccion y Fomento Asociaci6n Internacional de Fomento
Este informe ha sido preparado solamente para usc oficial del Grupo del Banco. No podra publicarse, reproducirse 0 citarse sin la autorizaci6n del Grupo del Banco, el que no acepta responsabilidad alguna respecto de su exactitud 0 caracter exhaustivo.
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INDICE
RESUMEN i-viii
INTRODUCCION
Tendencias de la educaci6n y el desarrollo hasta 1970 1
CAPITULO I: ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACION DURANTE EL DECENIO DE 1970 Y EN ARos POSTERIORES 10
En busca de una estrategia para el desarrollo orientada hacia los pobres . .
Cuestiones importantes a que se enfrentan los
Formaei6n de aptitudes que respondan a las
Partieipaci6n de la poblaci6n en masa en la enseflanza y el desarrollo 29a
Mejoramiento de la capacidad administrativa
CAPI1ULO II: LOS PROGRA..\fAS Y POLITICAS CREDITICIAS
Los programas de financiamiento del Banco y sus perspectivas . . . . . . . .. . . . . . . . . . 05
Conclusi6n . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . ANEXO ESTADISTICO 1 - 13
sistemas educacionales y politicas conexas 13
nee esidades de los paises en desarrollo 17
Enseflanza e igual,dad . . . . . . . . . . . . 40 Mayor eficiencia en la educaci6n . . . . . . . 45
y de planeamiento en la educaci6n . . . . 55
DEL BANCO EN EL SECTOR EDUCACIONAL 65
La politica y las actividades del Banco - 1963-l97L 68
Objetivos del financiamiento que proporciona el Banco para educaci6n . . . 74
RESU~SH
i. El presente documento consta de tres partes. La introducci6~ e3 una resefia historica de las tendencias mundiales del desarrollo de la educacion durante el uerlodo 1960-1910. En el Capltulo I se resume la situacion de la educacion en el mundo a comienzos del decenio de 1970 / se explican las cuestiones y problemas a que se enfrentan los palses en desarrollo, juntamente con diversas pollticas que podrfan incorporB.rse en sus estrategias para el desarrollo. El Capltulo II trata de las pollticas y programas del Banco en materia de financiamiento de la educacion.
Introduccion: Tendencias de la educacion y el desarrollo hasta 1970
Despu~s del r~pido progreso experimentado desde 1950 hasta 1965, se ha operado una moderacion de la tasa de expa..'1sion educacional a partir de los (litimos anos del decenio de 1960. Esta declinacion del incremento en el n(rmero de matr!culas, que coincide cronologicamente con el apogeo de la aflu~ncia de la poblacion escolar en los diversos niveles de ensefianza y que se dejara sentir hasta mediados del decenio de 1980, podrla conducir a un estancamiento del progreso hacia la educacion universal. En algunos de los pa'lses mas pobres, don"ie las ya estrechas limi taciones financieras siguen adquiriendo mayor seve~idad, mayores y crecientes proporciones de la poblacion quedar!an sin recibir siquiera una educacion mfnima.
iii. Los sistemas educacionales no han concordado con las necesidades de los palses en desarrollo dura'1te los dos ultimos decenios porque las pol!ticas er:Jucati vas a menudo coexist!an con estrategias globales de desarrollo que de por sl no eran aplicables a las sociedades y condiciones de los propios pa1ses en desarrollo. La importancia concedida al desarrollo del sector economico moderno, que proporciona empleo a una minor!a selecta intensivamente preparada pero num~ricamente restringida, conduce a la desatencion de un 60% a un 80% de lA. pobJacion que vive en los sectores tradicionales de men0r productivida(i. CD. ,,,,.':c'lentemente, ,ma porcion grande de los recursos - con :,ecuencia mas ;tel 50% - se dedi a la ed 11cacion secundaria y super-i.or, I'l.'};lque ":. n-umero .',= estudiantes ell esos ni veles de ensei",anza es ge::l_O' :'lente infe,:"ior al ~.< ::leltotal de alwnnos mat::riculados. A pesar del progreso sustc~; .ial conse, Lmto en el desarrollo general como en la educaci6n duru.nte estos decenios 9 las prometedoras eSperiUlI.'3.S de los primeros aDOS estiin lejos de ser a1c~L'1zad'1s.
iv. La compre1l3ion cada vez mayor de que la rlistribucion equitativa 1c1 ingreso no es com"c'J.encia automatica del creciniento ha contribuido a vol la atencion hacia una 2strategia del desarrollo que est~ dirigida t&~~ hacia 1'1 participacion en los beneficios del creci:niento como al crecimientD mi sm,::,. Tal e rategia, basada en una distribuci6n diferente del escaso capital C:::l todo el a,'!lbito de la economfa, signifca una ut zaClon nlena de los recursos humanos disponibles, particularmente en los sectore3 tradicionales y de t.ransicion de la economl'a. La ampliacion de los ob,jetivos jel
http:super-i.or- ~l
desarrollo significa que la educacion necesita tambien adaptarse a las necesidades de la poblacion que vive en esos sectores. Una consecuencia importante es el enfasis que se confiere a los medios colectivos de difusion de la ensenanza para asegurar que todos los scctores de la poblacion reciban educacion y formacion de alguna naturaleza ta:l pronto como los recursos 10 permit[U1 y en la medida que el proceso del desarrollo 10 requiera. Esta perspecti va fija el marco de referencia para el an~isi s de las cuestiones de mayor importancia a que se enfrentan los sistemas educacionales y las opciones en materia de polftica que deben considerarse.
v. Se exponen luego cinco cuestiones basicas juntamente con las pol!ticas conexas:
a) Desarrollo de aptitudes y su anlicabilidad
La importancia de las credenciales educativas para obtener acceso al empleo remunerado genera presiones de caracter social para expandir la educacion formal mas alIa de la capacidad de abso_'cion del sector moderno. Esto intensifica la demanda de niveles cada vez mas elevados de ensenanza y desfigura el contenido de la educacion al hacer que cada cicIo constituya trol solo un paso hacia el proximo. Los sistemas de ensenanza han venido a ser aSl anti~~cionales tanto para la economla como para las grandes mayorfas de los que egresan de las escuelas.
Entre las medidas que se sugieren para hacer frente a los problemas que surgen en el sector moderno figuran el incremento de la demanda de recursos humanos instruidos, la adaptacion de la educacion a las exigencias del empleo, el raciona~iento de la educacion secundaria y superior, y la modificacion le la pauta de Ia demanda de educacion a traves de una adecuada asignacion de precios. Estas medidas requieren una coordinacion de pollticas en los campos de Ia educaci6n, el empleo y el mercado de trabjo, y la cooperaci6n de los empleadores. Una serie diferente de recomendaciones para el sector rural comprende la " ruralizacion" de la educaci6n en las escuelas formales, el desarrollo de planes no fonnales con caracter de programas paralelos u opcionales, y planes funcionales de alfabetizacion. Cualquiera que sea la forma particular que se adopte, los planes de educacion y capacitacion en el ambito rural deben disenarse como programas funcionales integrados dentro del sistema educacional mas alllplio y coordinados con las actividades de otros sectores en el ambito rural. Tambien es de alta prioridad la formacion de personal de administracion de la ensenanza para los programas rural e s
b) Participacion de las masas en la educacion y el desarrollo
A pesar de los grandes esfuerzos realizados por los paises en desarrollo, cerca de la mitad de su poblacion infantil y adulta carece de un nivel mlnimo de educacion y las perspectivas para el proximo decenio no son nada nrometedoras. Si no se toman medidas para remediar la situacion, habra incrementos considerables en las cifras totales de ninos a'.lsentes de las aulas y de adultos analfabetos.
- iii
E1 s~ministro de una educacion minima constituye condicion esencial para 1a participacion efectiva de las masas en el proceso del desarrollo. Se :1ecesitan par tanto medios colectivos funcionales de difusion de 1a ensefianza a bajo casto. 1::n los paises que registran altas tasas de escolarizacion a Tivel de ensenanza primaria, 1a educacion para las masas puede ser impartida Dor las escuelas llrimarias y complementada mediante planes disefiados para llegar a los adolescentes y adultos no instruldos. Para los palses mas pobres que encuentran serios obst~culos en la expansi6n de la matrlcula en 1. a ensefianza priMaria, se propone el concepto de la educacion b~sica como el metodo mas adecuado para proveer programas minimos de instruccion. Esto p~lrla realizarse a traves de carobios en la estructura del sistema formal y mediante planes paralelos y complementarios. Tendrfan acceso a tales planes varios grupos de edades a los que se ofrecerfan programas de contenido y duracion di versos en funcion de sus respecti vas necesidades y con las variaciones correspondientes en cuanto a la preparacion y actuacion de los maestros. A pesar de la controversia originada alrededor de la cuestion de la "dualidad", ciertas limitaciones financieras pueden obligar a algunos de los palses mas nobres a adoptar este metodo si desean satisfacer las necesidades minimas de aprendizaje de las masas dentro de un tiempo razonable.
c) Educacion y equidad
Los sistemas y pollticas educacionales tienen un caracter regresivo en cuanto favorece a las poblaciones urbanas y a grupos de ingresos medianos y altos que poseen aSl una ventaja definitiva en t~rminos del acceso a los sistemas educacionales y a su promocion dentro de ellos.
El igualar las onortunidades de acceso a 1a educacion es una condicion necesaria aunque no suficiente para asegurar la movilidad social a traves de la educacion. Proporcionar iguales oportunidades de exito en la escuela y despues de ella es un ob,jetivo mas diflcil, ya que juegan un importante panel factores que no pueden modificarse por los efectos de las pollticas educacionales. En algo pueden ser igualadas las oportunidades utilizando metodos apropiados de seleccion y promocion tales como los "sistemas de cuotas" 0 mediante el mejoraI'1iento de los m~todos de financiamiento de la educaci6n. Sin embargo, en conjunto, la equidad a traves de 1a :"lucacion s610 puede lograrse dentro del contexto de poll:ticas sociales m~s
i as.
d) oramiento de 1a eficiencia
Los sistemas educatiY0~ son ineficientes en la utilizacion de r(:'c'.1rSOS .Y con frencuencia no logran sus rnetas de cantidad ni d.e calidad. La. fUS(~m' in. ae oD,jeti vos definidos es :ma fuente principal de d.esperdi~io. u:1. . ,: ibi 1 riaj de buenos ~aestros y .,~ disefio Y '-It izacion eficientes ie 1_ materl'l1. :i,:: f;!1sefiaJlza cf),lstituycn otros problemas de inporta.ncia. :"'a desnutri ci6n y las enfermedades conexas ta.;'Tlbien afectan el rendimiento de .L(J~, ':li~!.nj-~es. i'odas estas deficienci:'ls se rfJ'le.ian rr'ime:ca.r.:ente e:l las
- iv
altas tasas de desercion y repeticion. En algunos palses una cuarta parte del presupuesto destinado a la educacion se gasta en estudiIDltes que abandonan las aulas antes de alcanzar el cuarto grado sin ningtin beneficio duradero de la educacion recibida.
Una mejor especificacion de los objetivos y niveles de rendimiento de la educacion y de la formacion es un primer paso qae debe ir seguido de la identificacion de los factores que parecerlan ejercer mayor peso en la eficiencia. Entre ~stos se incluyen algunos factores escolares (metodos de ensenanza y promocion~ idioma en que se imparte la ensen~~za)~ aSl como factores no escolares (salud deficiente~ ingresos familiares). La mayor parte de las medidas destinadas a meJorar la calidad entranan serias consecuencias en cuanto a los costos. Por tanto~ reviste importancia exolorar los campos en que pueden efectuarse reducciones de costos. InveG iones recientes indican las posibilidades de efectuar ahorros en los costos, por eJemplo~ mediante cambios en el tamano de las clases, el cual, contrarirunente a 10 que se ha supuesto tradicionalmente, no parece guardar relacion fntima con la calidad de la ensenanza.
e) Hejoramiento de la administracion y el planeamiento
Las polfticas nuevas significan nuevos desaf10s a la administracion Y el planeamiento de la educacion. La escasa habilidad para comunicarse entre sl quienes tienen a su cargo administrar la educacion y adoptar decisiones de car~cter polftico, es una fuente importante de confusion acerca de los objetivos y programas.
Ya que las nracticas convencionales basadas en el analisis de 1a fuerza de trabajo y de las tasas de rendimiento son inadecuadas para abordar cuestiones de pol!ticas educacionales ampliamente concebidas, 10 que se necesi ta es un enfoque mas amp1io del planeamiento. Se sugiere por tanto como elemento auxiliar de este el "anlUisis de cohortes ll Las nuevas pollticas en materia de educacion requeriran cambios sustanciaJ.es en la organizacion y estructura de los sistemas educacionales, el mejora.'1liento de los metodos de financiamiento de la educacion y~ finalmente~ una afluencia adecuada de informacion e investigacion para uso de los administradores.
Capltulo II: Operaciones crediticias y programa del Banco en el ca.~po de 1a educacion
vi. Una premisa basica aJ. analizar las actividades crediticias destinadas a la educacion es la de que las operaciones del Banco en este sector deberlan reflejar sus pollticas generales~ que comprenden su creciente preocupacion por los problemas y necesidades de los ?afses de bajos ingresos y por el fonento de las estrategias del desarrollo para mejorar el bienestar del 40% menos favorecido de la poblacion a traves del incremento de la productividad y el empleo,y del meJoramiento de la dis ribucion de los ingresos.
http:sustanciaJ.es- v -
Pero estas nuevas caracterlsticasde la polftica del Banco nO .daben ocultar el hecho de que ~ste continuar~ prestando'asistencia. a los parses que han pasado a ni veles de desa.rrollo maselevados .
vii. Los siguientes prlnclplos regirlin los esfuerzos del Banco .para fomentar el desarrollo equilibrado de la education:
a) todos los integrantesde la poblacion daben :tecibir al menos un mnimo de educ:a,ci6n:-basic'a en forma tan plena. y rapida como. los recursos disPQn1tbles~l-o permitan;
b) la educacion superior y la capacitacion posterior al cicIo basico deben proporcionanse conariterio selectivo paramejorar :cuantit ativa y cualitativamen,te'los.'oonocimientos ,y la aptitud necesarios para el desempeno d~funaiones eC6n6mica3~soc:i:ales y deotra fndole que ataiien 'aJ. d'es,arr011o;
,t.
c) un sistema de ensenanza nacional debe contemplarse como un sistema integral de- ;i:nS1i~c&6n que'abarque la educacio:nformal t la no formalyla ;in-fdrmal ~~ -opere COlt Etl glZadomaximo ,pos,:Lbl e de eficiEmcia int..erna ,yeXt'em'a;
d) en interes tan,to de una mayor produc-ti vidad como de la. equidad social deb.eproeurarse, en lamay6r medi'lis. posible, brindar igualdr!d de oportun'idadesde educacion.
viii. Una actitud flexible; quese cina a: la variedad de condiciones de los pa!ses en desarrollo~ orientara. las actividades del Banco enel campo de la educacion. Las diferencjas entre los parses de ingresos m~s bajos y los relativamente masdesarl'o],', "dos,:terminaran la proporcion 0 "cornbinacion" de dif'erentes campos yclases:ieasi.stcn:.-ia.. En Iospals~s m.as pobres se espera que 1a educ"'.ci()n b1\sica y 1a capacitaci6n rll:-al: sean c'-ojeto de trato preferente jl':1t'J con ,~l :::t.pOyo .seleet:i.vo quepermita impulsar eJ desar:t'ollo de aptitudes. ~n las estrategias d~ la educacion en los pa~s,:,,,, ':ie ingresos medianos y mas elevados eldesarroL',:, delosniveles de ensenanza segundo y tercero cobrar1a mayor importancia.
ix. Ed~cado:rLb~sica yprimaria. El interes del Banco en la ,~-ducacion basica guarda estre~ha relacion con sus esfuerzos hacia el fomento cit: un enfoque mils amplio del desarrollo. En los parses donde la educacion de la?l masas puede logrars a traves dela expansion del 51 sterna prirnario, el BarIc') prestar~ particul'M"' '1. ,-=ncion a los planes 'de estudio y a otras reformas que tengan en cuenta las necesidades de las numerosas personas que no conti nuaran estudiando mas alIa del cicIo primario. .Se alentara un examen y revisi6n de laS estructuras educacionales para proporcionar a las masas educaci6n mlnima de bajo costo en los palses pobres que tienen bajas tasas de escolarizaci6n primaria. Tambien se apoyara una variedad de programas para jovenes y adultos con caracter de continuacion o~ si ~uera necesario~ como opci6n respecto del cicIo primario.
- vi
x. Desarrollo de aptitudes. Continua constituyendo un objetivo de importancia asistir al prestatario para sat is facer la necesidad de aptitudes crlticas ~ara el desarrollo econ6mico. El Banco seguira observando la polltica de asistir no solamente a las instituciones de capacitaci6n sino tambien al sistema de ensefianza total. La capacitaci6n relacionada con proyectos concretos es otro m~todo utilizado por el Banco en medida creciente para satisfacer las necesidades de aptitudes en campos especlficos. Se espera que durante el perfodo 1974-1978 los componentes de capacitaci6n en las o~eraciones crediticias no destinadas a la educacion, juntamente con la construccion de escuelas en proyectos de desarrollo urbano y rural, alcanzaran un total de cerca de US$350 millones.
xi. Eficiencia. La administracion eficaz y consciente tanto de los costos como de la eficiencia interna y externa recibira. atencion continua a traves de todas las fases del diaIogo con los prestatarios, y se conferira importancia particular a las polfticas que puedan tener una vinculacion mas directa con las operaciones crediti as del Banco.
xii. Equidad. La equidad se considerara como criterio que debe inspirar todas las operaciones del Banco. En sus analisis de los sistemas y pollticas educacionales el Banco se preocupara por cuestiones tales como el destino de los fondos, las persoans que se benefician mayormente con ellos y la manera en que se distribuyen las responsabilidades. Durante la identificaci6n y el disefio de los proyectos se buscara informacion acerca de los grupos de poblaci6n sefialados como objetivos espec!ficos, para evaluar los aspectos de equidad de los programas de ensefianza. Mas concretamente, se creara un sistema de orientacion y observacion para determinar quienes son los beneficiarios de los proyectos educacionales.
xiii. &Estaran los paises en desarrollo dispuestos a aceptar pol!ticas generales y especlficas del tipo de las sugeridas en est~ documento, y que podrla hacer el Banco para alentar su receptividad? La experiencia indica que son relativamente pocos los palses que emprenderan los cambios radicales que muchos observadores consideran necesarios. Al propio tiempo se reconoce cada vez mas la necesidad de incoprorar cambios importantes y es mayor el deseo de considerar propuestas selectivas conducentes a la reforma. El conocimiento de las limitaciones financieras puede constituir un est!mulo ~oderoso para el cambio. Si esto es aSl, en algunos palses los efectos desfavorables de los cambios econ6micos recientes pueden inducir a que se real ice un examen crltico y objetivo de los sistemas existentes. Los estudios sectoriales llevados a cabo por los propios palses interesados son importantes vehlculos mediante los cuales los palses pueden abordar las crlticas cuestiones que se plantean en este documento. El Banco prestara asistencia financiera y tecnica para la realizacion de un creciente nUmero de estos estudios.
xiv. Wu8.les son los riesgos que entrafian estas pollticas? &Tendran los palses la capacidad administrativa suficiente para ponerlas en practica? Se debe reconocer que los riesgos que conllevan las actitudes profundamente innovadoras revisten importancia para el Banco y mas aun para los prestatarios, especislmente si se trata de campos inexplorados, como es el caso de
- Vii
la pol!tica rural y el'de la 9rientada hacia la, POblacion pobre. Pero cuando se puede preyer que resultadin mB.s costos6S 10s,e1'ecto~r de cotltinuar una tendencia. a'la inaccion ~ debe preferirse lina posfcf6n prudente pero acti Va que busque identificar y Ininimizar los riesgos. E1 mejdrainiehto de la administ:r:acion, tiene, .por supuesto, una. impor;ta.hte prioridad. ,
xv. l.Las actuales polrticas, procedimientos y programas credfticios del Banco con1'ieren vigencia a la orientacion e iniciativas planteadas en este documento? l.Como pueden dichas po11ticas, procedimientos y programas modificarse 0 mejorarse? En el aspecto cuantitativo, la asignacion de US$1.075 millones a precios constantes en relacion con 80 proyectos propuestos en el programa crediticio para 1974-78 es razonable en vista de la rapida expansion del financiamiento para la educacion en afios recientes, y del car~ter experimental de algunos de los aspectos nuevos a los que se confiere importancia en las operaciones crediticias. Este programa permitir!a el "equipamiento" necesario para una expansion considerable a partir de 1978 aproximadamente. Y desde el punta de vista cualitativo la respuesta es compleja. La distribuci6n de las operaciones crediticias segUn niveles (un incremento apreciable de hasta el 27% para el nivel de ensenanza primario y basico y una disminucion proporcional para los niveles intermedios y superiores) refleja las nuevas orientaciones de pol!tica. La distribucion segUn niveles de ingresos de los parses es menos alentadora. Treinta y tres parses cuyo PNB per capita es superior a US$250 y tienen en total menos del 40% de la poblacion recibir!an el 58% del credito, en tanto que pa1ses que tienen un PNB per capita inferior a US$250 (sin incluir a la India) y mas del 60% de la poblacion recibir!an el 42%. Se reconoce que existen muchas explicaciones posibles para estas disparidades en casos concretos, pero ya que esta distribucion es mucho mas defectuosa en los creditos destinados al sector educativo que en los creditos del Banco en conjunto, los programas crediticios regionales deben ser reestudiados con miras a mejorar los destinados al mencionado sector.
xvi. La ejecucion de las pol!ticas y programas propuestos requeriran una utilizacion mayor de procedimientos flexibles que se encuentran ya en pr~tica en el Banco pero no han sido plenamente utilizados en el sector de la ensenanza. A fin de imprimir lmpetu a la experimentacion en campos tales como la educacion basica, el Banco puede conceder creditos por el equivalente a una porcion adecuada de los costos totales - tanto de capital como de operaciones - de un experimento a traves de un perlodo definido de tiempo. Los costos de capital y operaciones de la capacitacion de maestros y administradores debera ser financiada por el Banco para asegurar el desarrollo de una infraestructura humana adecuada para el cambio educacional.
xvii. Las operaciones crediticias del Banco en cualquier sector forman parte de una relaci6n constante con cada uno de sus pa1ses miembros, relacion que se afirma de acuerdo con la estrategia general del desarrollo al igual que con las estrategias sectoriales individuales como la de la educacion.
- viii
Tales estrat
..
POLITICA SOBRE EL SECTOR EDUCACION
INTRODUCCION
1. El presente documento consta de tres partes. En la introduccion
se da una resena hist6rica de las tendencias mund.iales del desarrollo educa
cional durante el per!odo que va de 1960 a 1970. En el Cap1tulo I se resume
el estado de la educaci6n en el mundo a comienzos del decenio de 1970 y se
explican las cuestiones y problemas a que se enfrentan los pa1ses en desa
rrollo, juntamente con las diversas opciones de polftica que podr1an incor
porarse en sus respectivas estrategias para el desarrollo. El Cap1tulo II
trata de las pol!ticas y programas crediticios del Bapco en el campo de la
educaci6n. Senala los objetivos que el Banco se esforzara por fomentar,
as! como el criterio que aplicara en la concesi6n de cr~ditos para la educa
cion y plantea, para la consideraci6n por parte de la administracion y de
los Directores Ejecutivos, algunas cuestiones de po11tica y programas del
Banco para el futuro.
Tendencias de la educaci6n y el desarrollo hasta 191~
2. En el primer documento del Banco Mundial sobre el sector educaci6n,
publicado en 1971, se senalaban los efectos que desde 1950 tuvieron sobre
la expansion ed-.J.cacional el movimiento de inllependencia pol!tica, e1. ritmo
acelerado del desarrollo economico y la explosi6n demografica. Aunque la
tasa de expansion educacional se ha moderado desde las postrimer1as del
decenio de 1960, esas tres fuerzas continuan ejerciendo presion. A 10 largo
del per1odo de expansion que corresponde a los decenios de 1950 y 1960 hubo
- 2
una creciente preocupaci6n en los paSses en desarrollo acerca de la perti
nencia de la educaci6n que se estaba difundiendo tan ampliamente y de la
calidad de la ensenanza impartida p~r sistemas escolares formales, en su
mayorla prestados.
3. Ademas de la constante preocupaci6n acerca de la importancia y
calidad, existe ahora el problema de que la declinaci6n de los incrementos
de la matrlcula escolar (por razones de limitaci6n financiera, dificultades
en llegar a las poblaciones rurales y quiz8s la desiluci6n con los bene
ficios de la ensenanza formal) coincide en el tiempo con el apogeo del creci
miento de la poblaci6n que se encuentra en niveles de edad escolar. Hasta
mediados del decenio de 1980, cuando se espera que ocurra alguna mitigaci6n,
la presi6n demografica se deJa~ sentir mas marcadamente entre las edades de
6 y 15 anos. Existe, como consecuencia, no s610 la perspectiva de un estan
caroientodel progreso hacia la educaci6n universal, sino la de un retroceso
que dejarla a un mayor nUmero y a una mas elevada proporci6n de las pobla
ciones de muchos palses sin siquiera un mfnimo de ensefianza.
4. En algunos de los parses mas pobres Jas ya severas limi taciones
financieras han empeorado en raz6n de los carobios operados en la econom1a
mundial asociados a los rapidos incrementos de los precios del petr6leo y
otros movimientos de la relaci6n de intercarobio. Como se anot6 ya en el
Informe del Banco No. 411 sobre Perspectivas de los Pa1ses en Desarrollo,
"800 millones de personas - cuyo ingreso promedio per capita es menor de
U8$200 per ano - estan abocadas a sufrir un serio retroceso". Esta es la
poblaci6n de los pa1ses "menos desarrollados", en los cuales, como ocurre
...
- 3
con otros indices de servicios sociales, las tasas de escolarizacion son aun
bajas y las poblaciones rurales son todavia las menos afectadas por las
fuerzas del desarrollo. Para esas personas el "retroceso" en el campo de la
educacion podrla ser grave.
5. El desaflo impuesto por estas circunstancia.s se havisto intensi
ficado por los cambios en la definicion del propio desarrollo en anos
recientes. Las cuestiones referentes al empleo, el medio ambiente, el equi
librio social y, sobre todo, la participaci6n de los menos privilegiados en
el proceso del desarrollo, corren parejas ahora con el simple "crecimiento"
en la definicion de los objetivos, y de all! proviene el modelo de desarrollo
hacia el cua! debe dirigirse el esfuerzo de todas las partes interesadas.
Estos carobios tienen su contrapartida en el sector de la ensenanza, donde se
esta dejando sentir la necesidad de nuevas pollticas educacionales que
respondan a los nuevos objetivos del desarrollo.
6. En general, las nuevas pol!ticas educacionales, antes que una
abrupta ruptura con el pasado, constituyen un carobio en la asignacion de
prioridades y un ens8.nchamiento de los beneficios y los beneficiarios. En
este sector de limitados recursos y demand a ilimitada, continuaremos
formulando las mismas preguntas, a saber: II LA quienes se debers. educar?"
liZ-Como y para que?" "l,A expensas de quien?" y "l-A que costo?". Hinguna
respuesta que se de a cualquiera de estas preguntas servira para todos y ni
siquiera para algunos de los paises en desarrollo. Encontraremos similitudes
entre ellos y exploraremos estas caracterlsticas comunes para descubrir tipo
loglas que puedan facilitar la tarea de analizar problemas y proponer
- 4
soluciones. Pero dada la conformacion de los factores que obran dentro del
sector educacional 0 la relacion de la educacion con todos los de~s sectores,
continuaremos mirando a cada pa!s como caso singular que ha de requerir su
propia estrategia individual para el desarrollo.
7. En afios recientes se ha susci tado un amplio intercarobio de ideas
- y ello no excluye la primera edicion de este doc~~ento - acerca de la falta
de coherencia entre las pol!ticas y sistemas educacionales y los objetivos
del desarrollo que se supone que dichos sistemas deben perseguir. En casi
todos los casos se ha supuesto que la incompatibilidad radicaba en la pol!tica
educacional. No abrigamos ya la certidumbre de que ese haya sido siempre
el caso. En cierto modo parece que las pol!ticas educacionales simplemente
coexist!an cor. los objetivos generales del desarrollo y que ~stos eran
inapropiados para las sociedades y las condiciones de los pa!ses en desarrollo.
Por esta raz6n, y en busca de una perspectiva mas aroplia, comenzaremos este
documento con una resefia hist6rica que ha de comprender aproximadamente los
dos decenios transcurridos desde 1950 hasta 1970.
8. Durante estos dos decenios, el evento de mayor trascendencia para
una gran parte del mundo en desarrollo fue el advenimiento de la independencia.
Vino luego un lento proceso de formacion de nacionalidades, proceso que en
muchos casos busco refundir la diversidad de tradiciones etnicas, religiosas
y culturales en una nueva f6rmula nacional. Y puesto que la independencia
pol!tica es mas facil de conseguir que la reconstruccion econ6mica 0 CUltural,
las practicas e instituciones escogidas para reemplazar la diversidad exis
tente fueron con frecuencia las que ya hab!an sido establecidas oor las
potencias coloniales.
.. ..
- 5
Se esperaba que estos cambios en el escenario polltico de los parses
en desarrollo vinieran acompanados por un proceso de modernizacion que produ
jera una elevacion general y notable de los niveles de vida de la poblacion.
En muchos casos se subestimaron las dificultades queentraiia el transformar
una sociedad tradicional en una moderna. Por otra parte, expectativas de
similar magnitud se despertaron en palses ya independientes. La idea de
"ponerse a la par con los oalses ricos" ejercio una influencia creoondera.'1te
en el pensamiento de la clase dirigente de los parses en desarrollo. Hasta
cierto punto impidio que esa clase dirigente elaborara modelos de una sociedad
original y viable para sus respectivos palses. Quiz&' en la esfera de la
educacion, m~ que en ninguna otra, este efecto demostrativo fue m~s preponde
rante y contribuyo mas a desalentar las iniciativas locales de adaptacion a
las realidades socioeconomicas.
10. En la actividad econowica, tanto en 10 que se refiere a la
industria como a la agricultura, la inversion ha tendido a diri rse hacia
un subsector moderno, de utilizacion intensiva de capital y orientado hacia
la exportacior., que provee empleo a una porcion relativamente oequena de la
fuerza laboral ocupada en 5U mayor parte en las trp.1idonales tareas
agrrcolas de subsistencia 0 que sufre crecientemente las consecuencias del
desempleo. As,( en. (jS sectores tanto urbano como rural, las tecnolozfas
relativamente ava.~zalas reclamaron educacion y perfeccionamiento mas inte~
sivos para una fuerzaie trabajo privilegiada y numeric'lltlente reducida.
- 6
11. A la inversa, los sectores tradicionales y de mas baja productividad,
que comprenden entre el 60% y el 80% de la poblacion, se caracterizan por su
iependencia de los recursos locales y una reducida inversion. Las empresas
son de pequena escala y a menudo de autoempleo 0 constituyen propiedad
familiar, excepto en la agricultura, donde puede subsistir alguna forma de
relaci6n entre propietario y arrendatario. La tecnolog!a se caracteriza por
el predominio de la mano de obra, es primitiva y ostensiblemente requiere
menos ensenanza y capacitacion.
12. En su prisa por alcanzar la modernizaci6n, muchos palses en desa
rrollo, en colaboraci6n con donantes bilaterales y multilaterales de ayuda
para el desarrollo, se concentraron demasiado en incrementar el ingreso
nacional general y prestaron poca atencion a la distribucion equilibrada de
ese ingreso aS1 como a los aspectos sociales y culturales del desarrollo.
13. En los decenios de 1950 y 1960 se concibio la educaci6n como un
instrumento de gran importancia para la modernizacion pol!tica. social,
cultural y econ6mica del mundo en desarrollo. Los dirigentes de la actividad
polltica y cultural estaban convencidos de que un sistema educacional bien
respaldado y facilmente accesible constitu1a un vehfculo eficaz para despertar
en la poblacion una conciencia polltica y social, y para lograr que participara
activamente en la construccion de la naci6n y en los procesos culturales. El
sector de la ensenanza conto con apoyo entusiasta y a menudo simplista como
proveedor import ante de aptitudes para la economla. Los mas optimistas
contaban con que la educaci6n, por s! misma, estimular1a la creacion de
empleos y generarfa aS1 el desarrollo econ6mico.
- 7
14. Sin embargo, los sistemas educacionales de los pa~ses en desarrollo
no ofreclan, cuantitativa ni cual~tativamente, una buena base para el desa
rrollo nacional. En muchos pa!ses en desarrollo el sistema educativo era
simplemente una extension de los sistemas que implantaron los dirigentes
coloniales anteriores. En palses ya independientes de larga data, tales
como los de America Latina, los sistemas estaban todav!a generalmente atados
por la tradicion a un modelo europeo antiguo que hoy ya no constituye un ins
trumento efectivo para el desarrollo.
15. Las conferencias regionales de ministros de educacion que se cele
braron hace mas de un decenio establecieron metas cuantitativas que en
ocasiones fueron demasiado ambiciosas y financieramente poco realistas, y
quedaron anuladas par el crecimiento demogr~fico. Sin embargo, dichas confe
rencias prestaron apoyo a una expansion sin precedentes de la matrlcula
escolar, como se observa en el Cuadro 1. Comenzando en el nivel elemental de
la ensenanza, a traves del secundario y hasta el nivel superior, los incre
mentos netos alcanzados durante los dos Gltimos decenios son notables. Los,
aumentos totales fueron, respectivamente, de 211%, 465% Y 511%. Sin embargo,
si se divide el decenio de 1960 en dosmitades, surje un cuadro m~s preciso
y significativo. La tendencia a traves de los tres niveles indica una tasa
decreciente del incremento, una vez que se ha disipado el impulso de los
nrimeros quince anos.
Cuadro 1: MATRICULA EN LOS NIVELES DE ENSENANZA PRIMERO, SEGUNDO Y TERCERO, E INCREMENTOS ANUALES EN LOS PAISES EN DESARROLLO 1/
1950-60 1960-65 1965-70 1950-70 1950 Incremento 1960 Incremento 1965 Incremento 1970 Incremento
Alumnos anual Alumnos anual Alumnos anual Alumnos total (millones) ( %) (millones) (%) (millones) (%) (millones) ( %)
Primer nivel 64,7 + 6,4 118,9 + 6,0 159,6 + 4,8 201,4 + 211
~egundo nivel 7,5 + 9,3 18,2 + 9,9 29,3 + 7,6 42,4 + 465
rrercer nivel 0,9 + 8,9 2,1 +12,4 3,7 + 8,4 5,5 + 511 0::>
1.1 Vease tambien el Anexo 1.
"
- 9
16. Durante el decenio de 1960 los planificadores de la educacion comen
zaron a inspirarse en los estudios sobre recursos humanos - con frecuencia
burdos y superficiales - que tend!an a conceder importancia al personal de
tipo altamente especializado que solo puede ser producto de la ensenanza
secundaria 0 superior. A estos niveles de ensenanza formal se dedic6 gran
parte - a menudo mas del 50% - de los recursos financieros para la educacionJ aunque el ntimero de alumnos en dichos niveles equival!a generalmente a menos
del 20% de la matrlcula total. Se necesitaba un nUmero creciente de gente
mejor educada, pero un alto porcentaje de los graduados correspond!a a campos
de baja prioridad :iesde el ptmto de vista del desarrollo y no posela prepa
raci6n utili zable de .inmediato en el empleo. AsS:, en los palses en que el
Banco ha financiado proyectos educacionales, el porcentaje de alumnos en la
ensenanza vocacional ha sido en promedio apenas cerca del 10%, en comparacion
con casi un 30% que se registra en los palses mas desarrollados (Anexo 2).
17. En resumen, las estrategias del desarrollo general y sus componentes
en materia de educaci6n han mantenido dUI9.nte este perlodo una relacion mas
lntima de la que se S~Dr':lr3. c:)munmente. Debe reconocerse t en que tanto
en el desarrollo general ::-omo en el campo de la educacion se ha I'Rali zado un
importante progreso, pero las prometedoras esperanzas de los primeros anos
est'i.11 lejos de i3er alcanzadas. Se ha producido un estancamiento en 1a esco
lari zacion, los prc;~llemas originales subsisten en algunos parses y, mas a:'m,
en muchos de ellos - '~n ocasiones como consecuencia de los logros alcanzado3
estan surgiendo problemas nuevos.
http:est'i.11.'
- 10
CAPITULO I: ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACION DURANTE EL DECENIO DE 1970 Y EN MiOS POSTERIORES
En busca de una estrategia para el desarrollo orientada hacia los pobres
18. El hecho de que las tasas de crecimiento econ6mico relativamente
altas registradas durante el Ultimo decenio hayan beneficiado poco a los
estratos mas pobres de la sociedad es motivo de preocupaci6n para muchos
palses en desarrollo. La convicci6n cada vez mas definida de que la distri bucion equitativa del ingreso no constituye consecuencia automatica del
crecimiento, ha contribuido a volver la atenci6n hacia las estrategias del
desarrollo que esten dirigidas tanto hacia la distribucion de los beneficios
del desarrollo como al desarrollo mismo.
19. Muy importante en relacion con este nuevo enfoque es la incapacidad
general del sector moderno de las economlas en proceso de desarrollo para dar
plena utilizacion a los recursos disponibles y, sobre todo, a los recursos
humanos Algunos parses estan considerando, por tanto, una estrategia
basada en una distribuci6n diferente del escaso capital en el ambito de la
economfa y una utilizaci6n mas plena de los recursos humanos disponibles.
Dicho esto en terminos de los objetivos para el desarrollo, significa que se
reconoce la creaci6n del empleo productivo como una meta econ6mica tan
importante como la tasa de crecimiento del PIB.
20. El empleo mas pleno y productivo podr!a significar tambien una
distribuci6n mas equitativa del ingreso toda vez que los principales bene
ficiarios, es decir, los desempleados y los subempleados, se encuentran
usualmente en los estratos menos favorecidos de la sociedad. Ya que una
- 11
mayor!a abrumadora de los muy pobres se dedica a la agricultura de subsis
tencia~ una estrategia para el desarrollo orientada hacia los pobres supone
que una proporcion importante de la nueva productividad se originara en las
zonas rurales. Un cambio de esta 1ndole en las pautas del ingreso incre
mentarla la demanda de artfculos tales como alimentos basicos~ vestido y
vivienda barata, que por 10 general se producen localmente (con baja parti
cipacion de materiales importados) mediante t~cnicas de utilizacion intensiva
de la mana de obra.
21. La ampliacion de los objetivos del desarrollo entrafta tambien
efectuar c&~bios importantes en la pol!tica y la practica educacionales. Si
el sector de la ensenanza va a contribuir al desarrollo de los sect ores
rurales y no modernos de la econom!a~ tendra que adaptarse a las necesidades
de estos sectores.
22. Una consecuencia import ante de esta estrat ampliada de desa
rrrollo es la de que la educacion de las masas constituira una necesidad
tanto econ6mica como social. Se debe ran disenar sis~emas de ensenanza y
formaci6n que capaciten a las masas no afectadas por el crecimiento del
sector moderno~ a fin de que participen en el proceso del desarrollo como
trabajadores ~s productivos y se desempenen eficientemente como ciudadanos~
integrantes de la familia~ dirigentes y miembros de grupos de accion coope
rat iva dentro de la comunidad y en muchos otros aspectos. En ultimo termino~
esto significa que todos los sectores de la poblaci6n deben recibir ensenanza
y formacion de alguna naturaleza tan pronto como los recursos 10 nermitan
y en la medida en que el proceso del desarrollo 10 requiera. Los beneficios
- 12
de la educacion que se imparta a las masas ser~ desde luego mayores en
aquellas situaciones en que est~ presentes otras condiciones del desarrollo.
La importa..'1cia que se confiere a la educacion de las masas, particularmente
en las zonas rurales, requerira primeramente una mejor distribucion de las
oportunidades educacionales entre diversas zonas geograficas, entre regiones
urbanas y rurales y entre los grupos sociales y los sexos. Los casos en que
la distribucion es desproporcionada son frecuentes: en Kenia la escolaridad
relativa en la ensenanza primaria varla entre provincias al punto de que en
unas puede ser nueve veces mayor que en otras; en Colombia las escuelas
urbanas tienen relativamente diez veces m!s alumnos que terminan con exito
la escuela primaria en comparacion con las escuelas rurales, principalmente a
causa de que pocas de estas Ultimas ofrecen cursos completos. A pesar del
mejoramiento registrado en la matr!cula escolar femenina durante el decenio
de 1960, solamente el 38% de los alumnos de primaria y el 28% de los de
secundaria en los parses mas pobres son ninas (veanse los Anexos 7 a 9). El
nuevo enfoque debe tambien tener en cuenta los diversos grupos a los que ha
de dirigirse la ensenanza, y consecuentemente, los diversos sistemas para
impartirla. La ensenanza no puede quedar restringida a la juventud de edad
escolar; debe alcanzar a otros grupos, tales como los adultos en general y
especialmente las mujeres. Dada la diversidad de grupos seleccionados y de
tareas educacionales, serra aconsejable utilizar eficazmente la ensenanza no
formal y la informal, ademas del sistema escolar formal.
23. Es evidente que la necesidad de corresponder a las estrategias
para el desarrollo orientadas hacia los sectores pobres presenta nuevas e
importantes dimensiones a la pol!tica educacional.
- 13 -
Cuestiones importantes a que se enfrentan los sistemas educacionales ~ pol{ticas conexas
24. Dentro de una amplia perspectiva se analizar~n las cuestiones a
que se enfrentan los pa!ses menos desarrollados~ considerando los objetivos
primordiales que persiguen las pol{ticas educacionales y los factores cr!ticos
que determinan el desarrollo y el funcionamiento de los sistemas de ensenanza.
En este contexto, los puntos centrales de la exposici6n seran: (1) la forma
cion de aptitudes, (2) la participaci6n, (3) la equidad, (4) la eficiencia y
(5) el planeamiento y la administraci5n.
25. AI intentar analizar las po11ticas educacionales deben tomarse en
cuenta las diversas condiciones que se observan en las diferentes sociedades
menos desarrolladas de parses cuyos ingresos per capita oscilan entre US$70 y
US$1.500, que tienen poblaciones desde menos de un mil16n hasta 500 millones,
y tasas de alfabetizaci6n comprendidas entre el 5% y ~s del 90%. Estos
pa1ses difieren tambien en cuanto a la estratificaci6n social, sus tradi
ciones culturales y pol!ticas y sus recurs os f1Sicos. La exposici6n se basa
en algunos datos y tendencias caracteristicos que se presentan y analizan en
el Cuadro 2, en el que se relacionan las tasas de escolarizaci6n con los
niveles de PNB per capita.
Cuadro 2: TASASDE ESCOLARlZACION
PNB Nu.mero Poblaci6n Tasas de escolarizaci6ng! per de total (en Primer nivel Segundo nivel Tercer nivel
capUaY pa1ses mi11ones, 1970) 19~9b5 1970 1960 1965 1970 1960-1965 1970
I Has La US$120 (Exclujdas India, Indonesia, Pakistan y Bangladesh)
25 168 34 39 43 (31)
4 5 5 0,3 0,3 0,4
India, Indonesia, Pakistan y Bangladesh
4 802 43 56 71 (63)
9 11 18 1,7 2,6 4,3
II US$121 a US$250 23 287 67 79 83 ( 68)
9 14 19 2,1 3,0 5,6
US$251 a US$ 750 38 433 73 83 97 ( 77)
11 17 25 1,9 3,3 5,3
TV US$751 a US$1.500 9 112 90 93 97 (80)
33 44 49 6,2 8,4 10,5
V Mas de US$1. 500 100 100 100 58 65 83 17,0 7 30,2
Y Los pa1ses incluidos en cada grupo son los siguientes: I - Afganistan, Alto Volta, Bangladesh, Botswana, Birmania, Burundi, Chad, Dahomey, Etiopia, Gambia, Guinea,
Haiti, India, Indonesia, Lesotho, Malawi, Mali, Nepal, Niger, Nigeria, Pakfstan, Rwanda, Somalia, Sri Lanka, Sudan, Tanzania, Yemen (Republica Arabe del), Yemen Democratico, Zaire.
II - Bolivia, Cameru.n, Corea, Egipto, Ghana, Guinea Ecuatorial, Kenia, Liberia, Madagascar, Marruecos, Mauricio, Mauritania, Filipinas, Republica Centroafricana, Republica Khmer, Senegal, Sierra Leona, Swazilandia, Tailandia, Togo, TUnez, Uganda, Vietnam.
III - Arabia Saudita, Argelia, Bahrein, Brasil, China (Republica de), Congo (Republica Popular del), Colombia, costa de Marfil, Costa Rica,Ecuador, El Salvador, Fiji, Gab6n, Guatemala, Guyana, Honduras, Iran, Irak, Jamaica, Jordania, Libano, Malasia, M~xico, Nicaragua, Oman, Panama, Papua Nueva Guinea, Paraguay, PerU, Portugal, RepUblica Dominicana, Rumania, Siria, Turquia, Uruguay, Yugoslavia, Zambia.
IV - Argentina, Chile, Chipre, Espana, Grecia, Singapur, Sudafrica, Trinidad y Tabago, Venezuela. V - Alemania, Australia, Austria, Belgica, Canada, Dinamarca, Emiratos Arabes Unidos, Estados Unidos, Finlandia,
Francia, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Jap6n, Kuwait, Libia, Luxemburgo, Nueva Zelandia, Noruega, Paises Bajos, Qatar, Reino Unido, Suecia.
Las tasas de escolarizaci6n se han obtenido diviriiendo el total de la matricula en cada nivel por el grupo de edad correspondjente. EsLas tasas de esco1arizaci6n "bruLas" aparecen infladas a causa de los alumnos de edad mayor a la normal. Para 1970 ha sido posible excluir a estos ultimos y estimar Lasas de esc01arizaei6n "netas" en e1 primer nivel. Las tasas netas, que se indi can entre parentesis, j ndican que los alurnnos de edad superior a la normal componen un 10(70 a del total del alumnado en el primer ni vel.
- 15
26. Del Cuadro 2 pueden extraerse import antes conclusiones. A pesar
de los incrementos de la matrlcula en todos los niveles educacionales durante
el decenio de 1960 en los parses en desarrollo, la distancia entre los parses
mas pobres y los mas ricos se ha ampliado en los niveles secundario y supe
rior. Durante el decenio, 25 de los pa!ses mas pobres han incrementado su
matrlcula en dichos niveles en 1,0% y 0,1%, respectivamente un grupo inter
medio que comprende las populosas naciones de la India, Indonesia, Bangladesh
y Pakistan y las que se encuentran en el grupo de PNB comprendido entre
U8$121 y U8$750, han incrementado su matrlcula aproximadamente en un 11% y un
4%, en tanto que en los parses de mayor afluencia esos incrementos han sido
del 25% y el 13%.
27. De la diferencia entre las tasas de escolarizacion en los niveles
de ensefianza mas bajos y los mas altos se desprenden otros interrogantes.
Los palses comprendidos en el Grupo I tienen el 43% de la matr!cula en el
nivel primario y solamente el 5% en el secundario. Esto significa que en
comparacion con otros, esos parses tendr~n que absorb~r en la sociedad y en
el mercado de trabajo una proporcion mas alta de los que terminan la educaci6n
primaria. Tales hechos deberan reflejarse en los planes de estudios del
primer nivel.
28. Los palses que se encuentran en diferentes categorlas de ingresos
registran variaciones significativas en sus pautas de gastos, como puede verse
clara"llente en el Cuadro 3, en el que se muestra. la diferencia cada vez mayor
entre 10 ~ue los gobiernos de los palses mas Dobres y los de los mas ricos
gastan en la educacion de cada a~umno. Esta brecha no refleja la diferencia
en los perfiles educacionales de los parses, es decir, las proporciones
- 16
relativas de los niveles mas bajos y de los mas altos~ ya que las diferencias en gastos p~r alunmo en el primer nivel son en realidad mayores. El cuadro
indica, ademas, que en los pa1ses mas pobres hubo apenas un incremento insigni
ficante del gasto publico por alumno, el cual, si se mide en terminos de
precios constantes, corresponder1a en realidad a una declinacion.
Cuadro 3: GASTOS PUBLIC08 EN EDUCACION POR ALUMNJ:I (En d61ares estadounidenses, a precios corrientes)
Grupos de parses segUn su PNB Cambio per capita 1960 1970 neto
I Hasta U8$120 16
II U8$121-250 33
III U8$251-750 43
IV U8$751-1. 500 114
V Mas de U8 $1. 500 338
Cantidades del Grupo V consideradas como mUltiplos del Grupo I 21
21
40
58
504
18
57
179
+ 13%
+ 49%
+ 33%
+ 57%
+ 121%
24 42
1/ El Anexo 10 contiene datos adicionales sobre gastos en euucacion.
29. En los parrafos anteriores se han explorado las diferencias exis
tentes entre grupos de pa!ses. Es preciso destacar~ sin embargo, que t&~bien
se presentan amplias divergencias entre parses comprendidos dentro de unos
- 17
mismos grupos de ingreso en 10 que se refiere tanto a los esfuerzos educa
cionales como a los resultados. Entre los parses del Grupo I, por ejemplo,
Rwanda asigna el 10% de su presupuesto nacional a la educ aci6n primaria y ha
alcanzado una tasa de escolari zacion del 60%, en tanto que Mall gna el 1
de su presupuesto nacional al wismo nivel de ensenanza nero s610 stra una
tasa de matrlcula escolar primaria del 18%.
Formacion de aptitudes que resDondan a las necesidades de los l'alses en desarrollo --~~--~~~~=
a) Problemas principales
3:). Se observan graves desequilibrios entre las aptitudes generadas por
los sistemas de ensenanza y las necesidades reales de la mayor!a de los palses
en desarrollo. En algunas zonas el nlimero de estudiantes graduados sobrepasa
la capacidad de absorci6n de los mercados laborales, en tanto que en otras
la escasez de personal esencial calificado sigue creando estrangulamientos .
en las actividades. Esas discrepancias entre la oferta y la demanda de indi
viduos preparados son producto de ~~~ serie compleja de situaciones y aspira
ciones sociales, cuiturales y pollticas que condicjr,nan la e':,')lucion de los
sistemas educativos. El que estos no respondan a las necesij~les de los
palses se agudiza por el hecho de que los establecimientos de ensenanza han
tomado de los 'lses desarrollados elementos prestados que no han l' gada
a adquirir el caracter de aut6ctonos.
A efect " !if' examinar las posibilidades que se ofrecen a un pros
determinado en materia de polltica, qui za resulte util describir bre";emente
las condiciones principales que afectan estas cuestiones. No todos los pos
tulados que siguen son aplicables por entero a cada palS en desarrollo, pero
- 13
S1 se pueden emplear en gran medida en la mayor!a de los pa~ses menos desa
rrollados.
i) Dado que los ingresos del empleo del sector moderno (asalariado)
tienden a ser sensiblemente mas elevados que los del empleo tra
dicional (no asalariado), y toda vez que el empleo se asigna
con frecuencia sobre la base de los t!tulos obtenidos en el
sistema de educacion formal, existe una presl6n intensa y cons
tante para ampliar las matrlculas totales.
ii) Muchos tipos de salarios de trabajo y de empleo asalariado
(especialmente en el sector pUblico) se basan en general en el
grado de instrucci6n y en el nivel de los certificados de
estudios mas bien que en el tipo de instruccion recibida y en
su utilidad practica para las necesidades del empleo 0 en la
capacidad demostrable de los individuos.
iii) A medida que aumenta la matrlcula de primaria se intensifica la
competencia p~r el empleo asalariado y crece acusadamente la
demanda de ensefianza. Los empleadores prefieren a los candi
datos que poseen mayor grado de instruccion y estos, a su vez,
demandan mejores oportunidades de instruirse.
iv) El impulso ascendente de la dem~~da refuerza la tendencia intrln
seca de la ensefianza, en cualquier nivel, a constituir una pre
paraci6n para el siguiente. Como consecuencia, el contenido
de la insty~cci6n se torna mas te6rico y abstracto y menos practico, la experiencia docente a que se recurre es mas univer
sal y menos local y se pone mas interes en el desarrollo de las
- 19
facultades cognoscitivas y puramente mentales que en las
actitudes y capacidades manuales, sociales y de direcci6n.
v) Ese tipo de ensenanza es antifuncional para la mayor!a de los
t de empleo - asalariado 0 no asalariado - y para des em
penar otras funciones necesarias en una sociedad en desarrollo.
vi) La matr:lcula escolar en un pais en desarrollo aumenta con I1IB:s
rapidez que las oportunidades de empleo que ofrece el sector
mederno, 10 cual da lugar a que se produzca el "desempleo de
los cultos" en niveles de instruccion cada vez m1is elevados.
vii) Incluso cuando la matr:lcula aumenta superando la capacidad de
absorci6n de los mercados de empleos, la mayor!a de los estu
diantes que completa un ciclo educative no puede avanzar al
siguiente, 10 que genera una intensa sensacion de fracaso a
la vez que de desarraigo del medio ambiente de origen. Otros,
que no pueden encontrar el empleo que esperaban despu~s de com
pletar un cicIo educative, experimentan grados de frustraci6n
(en los ciclos superiores) que en algunos pa~ses han asumido
proporciones explosivas.
viii) En los paises mas pobres, la rapida expansion de los sistemas
educativos se ha visto acompanada de veloces incrementos en la
proporci6n del gasto publico asignado a la ensenanza. Si bien
el porcentaje aceptable varra de un pars a otro, toda propor
ci6n que exceda en mucho al 20% comienza a incidir en las
necesidades de otros sectores y servicios y limita todo incre
mento ulterior de los gastos para ensenanza a la tasa de cre
cimiento del PNB y del ingreso publico.
- 20
b) PoH~ticas
La labor de planificar la mano de obra ha constituido una preocupa
ci6n importante durante el Ultimo decenio para quienes se encargan de formu
lar los planes de ensenanza. En general, los esfuerzos se han concentrado en
aumentar el nUmero de personas capacitadas en las categor!as en las que exis
t!a escasez. En la actualidad, habida cuenta de la creciente tasa de desem
pleo entre quienes han recibido ensenanza escolar, conviene examinar de nuevo
el problema.
33. Se vienen propugnando diversas pol!ticas encaminadas a resolver la
cuestion de dar empleo a los egresados de las escuelas. Esas pol!ticas
reflejan las diferencias que existen en los analisis de las causas del pro
blema.
i) Incremento de la demanda de mana de obra instruida: Segiln
este enfoque se parte del supuesto de que el desempleo es
resultado de 1a incapacidad, por parte de 1a econom!a, para
aprovechar la mana de obra especializada de la naci6n. Habr1a
que crear oportunidades de empleo productivo en n~ero suficien
te para absorber a los egresados del sistema educativo. Este
enfoque, si bien es positivo en la soluci6n que propone, tiene
una aplicabilidad limitada dadas las restricciones que se h8cen
sentir en el capital de inversion y el elevado costa de los
insumos de capital necesarios para crear nuevos empleos.
ii) Adaptaci6n de la ensenanza a las necesidades del enDleo 0 la
funci6n a desempenar: Otro punto de vista del problema del
empleo considera que no se trata de un desequilibrio tanto cuan
titativo como cUalitativo. Este argumento encuentra apoyo en
- 21
el hecho de que se observa escasez de personal capacitado en
categor!as especlficas, tales como profesores de ciencias y tec
nologla, ingenieros, agr6nomos y administradores, pese al desem
pleo que se registra entre los graduados de las instituciones
docentes. Se sugiere por tanto que los planes de estudios
se reorienten a fin de establecer una relaci'practica entre
los conocimientos que se imparten y los empleos, asegurando
de ese modo las posibilidades de empleo de los graduados. El
mayor interes por crear escuelas y centr~s vocacionales y tec
nicos, y las tentati vas de dar una tendencia vocacional a los
programas de estudios de las escuelas en que se ofrece una
ensenanza teorica, constituyen otras tantas ilustraciones de los
esfuerzos que se hacen por lograr esa reorientacion.
iii) Limitacion de la ensen~~za secundaria y superior: Una reaccion
comUn al problema que plantea el proporcionar empleo a los
egresados de las escuelas es reducir 0 estabilizar la matrf
cula esco. -;.r. Esa reacci6u" refleja el punto de vista de que
el desempleo de personal preparado es consecuencia de una
expansion excesiva del sistema educativo, sobre todo en los
:li'!:~les mas elevados. Los que lefienden ese concepto propo
nen 1 establecimiento de una polftica de "racionamiento" de
la escolaridad, que supondrla la adooeion de medidas de con
trol para limi tar el acceso a determinados tipos y ni'reles
- 22
de ensenanza, Y la seleccion de estudiantes basada en evalua
ciones de su capacidad. A esas medidas se incorporar!an salva
guardias para evitar que se diera un trato discriminatorio a
los grupos ~s necesitados.
iv) Cambio de la estructura de la demanda de ensenanza: Algunos
analistas llegan a la conclusi6n de que el problema del empleo
es resultado de las elevadas tasas de beneficios que obtiene
el individuo derivadas de su grado de escolaridad. Senalan
como prueba de su aserto los amplios subsidios gubernamentales
para la ensenanza y las grandes diferencias que existen en los
ingresos entre grupos con distintos niveles de instruccion.
Los subsidios mantienen bajos los costos por alumno, en tanto
que las diferencias de sueldos representan la promesa de consi
derables beneficios si el estudiante puede permanecer en la
escuela. El resultado es la expect at iva de una elevada tasa
de beneficios para el individuo derivadbs de la ensenanza, la
cual genera demanda de servicios docentes. Los analistas que
suscriben este punto de vista arguyen que un decremento de la
relacion beneficio-costo se traducir!a en un descenso de la
demanda de instruccion y en la posterior reduccion del desem
pleo de personal preparado. Sugieren que se hagan transferen
cias a los alumnos de algunos costos de la ensenanza y se dis
minuyan las diferencias en los ingresos entre grupos con dis
tintos niveles de instruccion. Indican que es ~s dif!cil
- 23
lograr disminuciones en las diferencias de ingresos, pero
que en teor!a es posible conseguirlas introduciendo cambios
en las escalas de salarios y fomentando la contrataci6n y la
promoci6n con base en pruebas de la capacidad relacionadas con
el trabajo, en lugar de los certificados escolares. Las fuerzas
armadas y las empresas multinacionales que ope ran en los
parses en desarrollo ofrecen en ocasiones ejemplos de este
ultimo m~todo.
34. De las pollticas expuestas, s610 el racionamiento de la ensenanza
y el aumento de los derechos de las escuelas pueden ser aplicadas por los
funcionarios del ramo en forma aislada. La adaptaci6n de la ensenanza a las
necesidades del trabajo exige cierto grado de cooperacion por parte de los
empleadores privados y publicos, por ejemplo, en 10 que se refiere a determinar
qu~ preparacion requieren los trabajos. Esa cooperacion se exige en grado
mayor de los sectores ajenos al de educacion si se quiere incrementar la
demand a de mana de obra 0 han de modificarse las, escalas de salarios.
La elaboracion de una pol!tica en estos campos se dificulta aun mas por la
ausencia de un organismo central en la administracion encargado de formularla.
Las actividades de los ministerios de trabajo suelen tener un efecto limitado
en las pollticas relativas al empleo y los salarios, las que son determinadas
en varios niveles de los sectores econ6micos tanto publicos como privados.
Lo mismo cabe decir de las organizaciones de planificacion central. Las
posibilidades de coordinacion entre las pollticas en materia de ensenanza y
del mercado laboral son quiza mayores en parses donde el gobierno es el prin
cipal empleador. Sin embargo, con demasiada frecuencia la buena disposici6n
- 24
del gobierno para modificar el sistema prevaleciente de remuneraciones debe
ceder terreno ante delicadas cuestiones po11ticas, en tanto que las limita
ciones economicas restringen en alto grado su capacidad de generar nuevos
empleos.
Desarrollo de aptitudes para las zonas rurales
35. Gran parte del examen precedente sobre la ensenanza y el empleo esta
relacionado con el sector de orientaci6n moderna y con niveles de ensenanza
comparativamente elevados. Las pol!ticas para el marco rural plantean una
serie de cuestiones diferentes. Entre los enfoques ensayados por los parses
menos desarrollados para sat facer las necesidades de ensenanza y capacitacion
de su poblaci6n rural cabe mencionar los siguientes:
i) Modificaci6n del contenido y los rnetodos de la ensenanza formal
en las zonas rurales: La "ruralizaci6n" de las escuelas tra
dicionales para incrementar la utili dad practica de la ensenanza
rural ha constituido hist6ricamente una respuesta de pol!tica.
En muchos casos se ha tratado de una medida aislada que no ha
ido acompanada de la creaci6n de empleos con objeto de absor
ber y utilizar en forma product iva los egresados de las escue
las. Esto explica por que han sido infructuosos muchos de
esos esfuerzos en cuanto a retener ~ esos estudiantes en las
zonas rurales 0 a ampliar su participacion en las actividades
productivas. Ahora bien, la ruralizacion de las escuelas
puede ser eficaz si se concibe no ya en forma aislada, sino
como parte de una polltica integrada de empleo y desarrollo
- 25
rurales. Esto se ha intentado con exito en pequena escala
en Botswana, en las escuelas de Swaneng Hill y Shashe River,
donde se han combinado las asignaturas teoricas con la capa
citacion en conocimientos pr~ticos relacionada directamente
con la creacion de nuevas oportunidades de autoempleo para
quienes terminan la escuela.
ii) Planes no formales como programas paralelos u opcionales de
la ensenanza formal: Todos los parses en desarrollo tienen
diversos planes de ensenanza y capacitacion no formales en las
zonas rurales. Un estudio reciente sobre la educacion no for
mal patrocinado por el Banco' Mundial!!, registra la diversidad
de esos programas en cuanto a sus finalidades, los grupos hacia
los que se orientan, la poblaci6n que comprenden, sus caracte
r!sticas institucionales y sus tecnolog!as para la ensenanza.
Esos planes se suelen concebir en forma aislada y desgraciada
mente no se disenan como elementos de una estructura integrada.
Algunos de ellos, como los centros de ensenanza rural del Alto
Volta, se hallan estrechamente vinculados con el sistema nacional
de ensenanza y can la economfa local al ayudar a los estudiantes
que teminan la escuela a dedicarse a actividades economicas
escecfficas.
1I Attacking Rural Poverty: How Nonformal Education Can Help, por P.H. Coombs
en colaboraci6n can M. Ahmed. Preparado para el Banco Mundial par el
International Council on Educatinal Development y publicado por The
Johns Hopkins University Press, 1974.
- 26
iii) Los nrogramas de alfabetizacion funcional son otro ejemplo de
los esfuerzos que se despliegan en el campo de la ensenanza
rural. La UNESCO ha desempenado una funci6n de importancia en
cuanto a promover la alfabetizaci6n funcional a trav~s de pro
yectos que se llevan a cabo en varios parses (el Programa Expe
rimental Mundial de Alfabetizacion). La alfabetizaci6n funcio
nal, ensenanza de lectura y nociones de aritmetica como parte
de la capacitacion practica para un trabajo determinado, es un
concepto esencialmente bien concebido aunque los resultados han
sido diversos. Algunos proyectos han tropezado con problemas de
organizaci6n al relacionar determinados planes de alfabetiza
cion a programas nacionales, ausencia de directrices para la
experimentacion, demoras en la evaluacion y elevados costos.
Otros, en cambio, se han establecido sobre bases mas firmes, como acontece en el caso de 11alf, donde el programa de alfabe
tizaci6n funcional puede llegar a ser parte del sistema nacio
nal de ensenanza y esta estrechamente vinculado con el programa
de cultivo del man! y con otros a niveles nacional y local.
Los programas que se llevan a cabo en idiomas nacionales han
generado interes y motivaci6n a nivel popular. Algunas esti
maciones preliminares indican que el costo de alfabetizar a
una persona es menor que el costo p~r alumno en las escuelas
primarias. La experiencia del Brasil con el proyecto MOBRAL,
aunque no fue ideado como un programa exclusivamente rural,
- 27
ofrece un ejemplo de un movimiento de alfabetizacion funcio
nal en gran escala. Se trata de un plan a escala nacional
dirigido desde una oficina central pero que depende de orga
nizaciones comunitarias y de la participacion local. En sus
cuatro primeros afios (1970-72) MOBRAL hizo llegar sus servi
cios a mas de seis millones de analfabetos y alfabetizo a unos
cuatro millones de adultos a reducidos costos unitarios.
36. El estudio del Banco sobre la ensefianza no formal y otros examenes
de la ensefianza y capacitaci6n rurales indican con toda claridad que muchos
planes rurales son operaciones limitadas y en pequefia escala que no se han
integrado a los sistemas nacionales. Es comu.n encontrar una proliferacion
de proyectos sin coordinaci6n, promovidos por diferentes organismos con inte
reses, enfoques y metodos distintos. Estos experimentos podr!an ser valio
sas fuentes de informaci6n para desarrollar la ensefianza rural, pero su bene
ficio serla limitado si no hay una pol!tica general. Por 10 tanto, el disefio
de una estrategia coherente para el desarrollo de la ensefianza rural debe
considerarse como condici6n previa para emprender una accion eficaz en este
campo.
37. Pueden sugerirse algunos criterios basicos para el disefio de pro
gramas de ensefianza y capaci tacion rurales.
a) Deben de ser funcionales. Esto quiere decir que han de atender
a grupos bien identificados catalogados como objetivos (participantes en pro
yectos de desarrollo de determinados cultivos 0 zonas, en programas de salud
publica, poblacion, nutricion, etc.) y satisfacer sus necesidades especlficas
- 28
(mejora de la producci6n y la administraci6n~ adopcion de nuevos metodos de
atencion infantil~ etc.). La Tea Development Authority de Kenia ha logrado
combinar la organizaci6n y comercializacion del te producido por el pequeno
propietario con la capacitaci6n de los agricultores en todos los aspectos
pertinentes al cultivo y venta de este artlculo.
b) Los proyectos de ensenanza rural deben ser disenados como par
te del sistema total de servicios docentes. El programa del Servicio Nacio
nal de Aprendizaje (SENA) de Colombia tiene a su cargo el impartir capacita
ci6n practica a escala nacional a estudiantes tanto adultos como adolescentes.
Est~ dirigido p~r un consejo en el que participan los Ministerios de Educa
cion Nacional y del Trabajo, el Departamento Nacional de Planificaci6n y
organizaciones patronales y laborales. Los proyectos de educaci6n tambien
pueden llegar a ser focos de acci6n coordinada mediante el uso de centr~s
de finalidades mUltiples en los que se atiendan otras actividades tales como
cooperativas, servicios de salud pGblica y planificaci6n de la familia. Eso
es 10 que se viene haciendo en Tanzania, a niveles de distrito y de aldea,
mediante el establecimiento de centros de capacitaci6n rural y de ensenanza
de la comunidad. Tambi~n es posible preparar a los maestros de modo que
puedan emplearse con diversos prop6sitos.
c) La ensenanza en las zonas rurales debe integrarse con otras
actividades de desarrollo rural a niveles tanto local como nacional. A
este Gltimo nivel es esencial elaborar un marco de polltica cOmUn para varias
actividades de desarrollo rural haciendo hincapie en que se complementen la
productividad y las actividades orientadas hacia el bienestar de la pobla
ci6n. A nivel local es menester que exista coordinaci6n 0 integracion para
- 29
hacer que los programas de ensefianza sean funcionales y se adapten a las
necesidades y oportunidades del medio local. Tambien se pueden concatenar
con otras actividades del sector a traves de programas de alfabetizacion
fUncional como los elaborados por la UNESCO en varios pa1ses, 0 constituir
elementos de programas de desarrollo rural integrado como el Program on
Agricultural Credit and Cooperation in Afghanistan (PACCA) y el proyecto
de Comilla en Bangladesh, en los que se han combinado la alfabetizaci6n fun
cional, la extension agr!cola, la comercializacion cooperativa y el sumi
nistro de insumos y servicios agr!colas.
d) Los proyectos de ensefianza rural deben poderse "repetir" en
terminos de sus costas y necesidades de personal administrativo. Los planes
nacionales de formacion profesional en Colombia y Tailandia han reducido
los costos ;;lCdiante el empleo de unidades moviles de capaci tacion. Para los
centros vocacionales industriales de Nigeria septentrional se han utili zado
las instalaciones existentes en clases nocturnas y se han empleado, a jornada
parcial, los ServiC1c)S del personal Ite otras instituciones docentes.
38. Uno de los car:IJos crltic n s en que la ensetianza y lll. capacitaciQn
pueden desemper."T una fune ion import' '.mte es en la creacion de U;1d organi
zacion efectiva :r capacidad de direcc para el desarrollo rural. La falta
de una estructA.::a a:>~~cl.lada de direccion, a nivel nacional y local, cree. una
situacion de grave ,:;strangulamiento para llevar a la practica los progra."TIas
rurales, los que requ.::ren el apoyo de LUla red nacional de insti tuciones
regioY:'lles, tales como ba...'1cOS de desarrollo y uniones de cooperativas, as!
cono vigorosa administraci6n y liderato locales. POl' cons ente, 1a expan
sian de los programas de desarrollo rural crea nuevas necesidades de capa
citacion. Sera menester desplegar un esfuerzo esnecial de capacitacion para
el desempefio de actividades de desarrollo rural, sobre todo en pafses que
emprendan programas en gran esc ala. A fin de satisfacer las necesidades de
personal en este campo sera necesario establecer prograw~s de urgencia para
la capacitacion 0 elevaci6n del nivel de conocimientos de los empleados de
las instituciones crediticias, elaborar planes de ensefianza orientados hacia
los adultos con objeto de preparar dirigentes locales y utilizar maestros que
se encarguen de la administraci6n y contabilidad de las cooperativas en lugar
de crear instituciones completamente nuevas.
Participaci6n de la poblaci6n en masa en la ensefianza y el desarrollo
a) Problemas principales
39. Pese a la carga creciente que imponen a las econom1as de los pa1ses
en desarrollo, muchos sistemas de ensefianza no consiguen en general que la
gran masa de la poblacion participe en forma efectiva en las oportunidades
de recibir instrucci6n.
40. El sector educaci6n ha llegado a ser en nuestros dlas uno de los
que reclaman mas abundantes recursos gubernamentales y privados. En el dece
nio de 1960 el gasto publico asignado a la ensefianza aument6 a una tasa anual
del 11%. No obstante haberse desacelerado ese incremento, el sector sigue
absorbiendo una proporci6n cada vez mayor del gasto publico total y del PNB.
En 62 pafses en desarrollo con respecto a los cuales se dispone de datos
recientes, la mediana de erogaciones gubernamentales por concepto de ensefianza
representa mas del 18% del gasto publico total y va en aU!llento el niimero de
pa1ses que gastan mas del 20%. La mediana del gasto publico en el campo
educativo es de alrededor del 4% del PNB y, tambien en este aspecto, se regis
tra un significativo incremento en el nlimero de parses que asignan a la ense
fianza mas del 5% de su PNB.
- 30
41. Todos estos esfuerzos han resultado insuficientes para dar instruc
cion a apenas mas de la mi tad de la poblacion infantil y adulta de los pa.!
ses en desarrollo y las proyecciones con respecto al siguiente decenio no son
prometedoras. Veinticinco de los parses ~s pobres tienen matriculado sola
mente un tercio de los niffos en edad de ingresar en las escue~as primarias.
Aunque los pa1ses de ingresos medios han logrado proporciones de matr!cula
escolar mucho mas elevadas, e~ analisis revela que incluso en ellos mas de
una cuarta parte del grupo en edad apropiada para la enseffanza primaria
(exceptuados los ninos que rebasan esa edad) no asiste a la escuela.
42. Tambien es importante tener presente que, de no adoptarse medidas
para corregir esa situacion, aumentara el nGmero de los que no acuden a las
escuelas y de los analfabetos. La UNESCO ha estimado la expansi6n de los
actuales sistemas de enseffanza primaria en el mundo en desarrollo en el per!odo
comprendido hasta 1985 fundamentando sus c~culos en las tendencias mas recientes de matrlcula escolar y de POblaci6n.l ! Las proyecciones que se dan
en el Cuadro 4 de los grupos de asistentes a las esc~las y ausentes de ellas
se han formulado con base en dicho trabajo.2/ SegUn indican esas cifras se
presume que durante el decenio venidero la matr!cula escolar en el mundo en
desarrollo aumentara de 260 a 350 millones; en los palses de ingresos mas
bajos de los Grupo I y II el incremento sera de 60 millones, es decir, de 170
a 230 millones. Ahora bien, los grupos ausentes de la escuela tambien aumen
taran de 290 a 375 millones y de 220 a 285 millones, respectivamente.
Educational Development, World and Regional Statistical Trends and Projections until 1985. Monograffa sobre antecedentes preparada por la UiJESCO para la Conferencia Mundial de Poblacion celebrada en Bucarest en 1974. El "grupo de los ausentes de la escuela" comprende los ninos del grupo de 5 a 14 affos de edad que nunca asistieron a la escuela 0 que salieron de ella antes de ccmpletar el cielc.
- 31 -
Cuadro 4: PROYECCIONES DE LA HATRICULA ESCOLAR EN LOS PArsES &"i DESARROLLO
1970 1975 1980 1985
Poblaci6n correspondiente al grupo de 5 a 14 afios de edad en todos los palses en desarrollo (en millones) 481 550 630 725
De los cuales: asisten a la escuela estiin ausentes de la
escuela
212
269
260
290
300
330
350
375
Poblaci6n correspondiente al grupo de 5 a 14 arros de edad en los palses de los Grupos I y II (en millones) 340 390 445 510
De los cuales: asisten a la escuela estM ausentes de la
escuela
141
199
170
220
200
245
230
280
43. Si bien el fndice general de alfabetizaci6n aument6 durante el
decenio de 1960 del 41% a1 50%, en Africa persiste e1 bajo nive1 de s610 e1
26%. El nUmero de analfabetos del grupo de edad superior a 15 arros aument6
durante el decenio de 701 a 756 millones (excluida China). Se estima que
de esa cifra 470 millones corresponden a los palses de los Grupo I y II.
El incremento del grupo de los ausentes de la escuela en el curso del decenio
venidero elevara alin mas el nUmero de los adultos analfabetos en el mundo
en desarrollo en un 12%.
44. El hecho de que varios paises en desarrollo se aproximen ya a los
l!mites de su capacidad financiera sin haber logrado que la mayor!a de su
pOblaci6n alcance siquiera un nivel minimo de instruccion plantea algunas
cuestiones fundamentales relacionadas no solo con la asignacion general de
- 32
recursos y su eficiente utilizacion sino, 10 que probablemente reviste mas
importancia, con la redefinici6n de prioridades dentro del sistema educativo
y con el estudio y elaboraci6n de posibles estrategias para hacer frente a las
necesidades docentes dentro de los 11mites que imponen los recursos disponi
bles.
b) La ensefianza basica como pol!tica opcional
Como se examino antes (~anse los parrafos 18-23), en toda estrate
gia para el desarrollo fundamentada en una utilizaci6n mas plena y productiva
de los recursos humanos es componente necesario alguna forma de ensefianza
para grandes mas as Esto tiene importancia particular para los parses de
ingresos mas bajos en los que impartir una ensefianza mlnima es una condici6n
imprescindible para que la gran masa de la poblacion participe en forma
efectiva tEL.:to en la vida productive. CO:::lO en el proceso polltico y social. La
ensenanza para las masas significar1a asimismo un avance hacia una mayor
igualdad, toda vez que entrafia una meJor distribucion de las oportunidades
de educacion para los grupos nlas pobres.
46. En lJa!ses con ta.SfiS eleVlj 1as de escolarizacion a nivel de primaria.
como ocurre en muchos de America Latina y Asia, la instruccion en masa
se impartira a t raves del sistema de ensefianza primaria escolari zach) comple
mentado can pl"~les ,Uf,(-:nados para hacer llegar sus beneficios a los ado12sc,~n
tes y adultos sin ;'!struccion. Los princi!,Jales problemas que encaran esos
parses son: (a) mejorar la calidad y eficiencia del sistema de ensefianza
primaria y (b) aumentar su utilidad practica para la mayorla de los estudian
tes que dejan la escuela e ingresan a la fuerza de trabajo. Esta puede ser
- 33
ana etapa que con el tiempo lleguen a alcanzar la mayorla de los paises en
desarrollo. De todos modos, en las presentes circunstancias no serra una
solucion factible para muchos de los palses de ingresos mas bajos ni para gran parte de los rr~nos adelantados que se enfrentan a graves dificultades
financieras en las rases iniciales de desarrollo de sus sistemas escolares.
Por ejemplo, en aquellos casos en que un palS ha registrado una matrlcula
menor del 40% del grupo de edad de ensenanza primaria pero ya esta gastando
del 15% al 18% del total de sus erogaciones publicas en ensenanza, la expan
sion de los sistemas escolarizados formales puede no ser una propuesta viable
y los gobiernos deben explorar otros enfoques, por 10 menos como soluciones
provisionales.
Instrucci6n basica: La instruccion basica intenta responder a esas
graves limitaciones de recursos en vista de las porciones considerables de la
poblaci6n que carecen de oportunidades de recibir incluso una instruccion
mfnima. Es complemento, no rival, de la ensenanza escolarizada destinado a
impartir una instruccion f~~cional, flexible y de bajo costo a quienes el sis
tema escolarizado no puede alcanzar todavla 0 ya ha dejado atras. Aunque
en muchos paises el ciclo primario puede ser su vehlculo principal, difiere
del concepto convencional de "ensenanza primaria universal" en tres aspectos
princ i pales:
i) Los objetivos y el contenido de la ensenanza basica se definen
funcionalmente en terminos de "necesidades mlnimas de ins
truccion ll de grupos identificados especialmente y no como pel
daftos de la jerarqufa educacional (es decir, como nivel pri
mario);
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ii} Los "grupos objetivos" de la ensenanza basica no son necesa
riamente los ninos de edad escolar. Pueden variar segUn la
edad (ninos, j6venes y adultos) y las caracter!sticas socio
econ6micas (grupos urbanos y rurales, mujeres, participantes
en programas determinados de desarrollo); y
iii} Los "sistemas de entrega" de la ensenanza basica adoptar~n
formas distintas en diferentes paises (escuelas primarias
reestructuradas, programas de ensefianza no formal 0 variadas
combinaciones de los dos) adaptadas a las necesidades de los
distintos beneficiarios y a las limitaciones de recursos. Los
costos desempefiaran una funci6n predominante en la elecci6n
de las tecnolog!as docentes de los programas de ensenanza basi ca.
48. Necesidades mfnimas de instrucci6n: En un estudio reciente preparado
para el UNICEp1! se han definido las "necesidades m!nimas de instrucci6n" para
el individuo como el umbral de instruccion requerido para participar en acti
vidades econ6micas, sociales y polrticas. Esas necesidades esenciales compren
den la alfabetizaci6n funcional y nociones de aritmetica, conocimientos y apti
tudes para la actividad productiva, planificaci6n de la familia y salud, aten
ci6n infantil, nutrici6n, saneamiento y los conocimientos necesarios para la
participacion en actividades crvicas. Desde el punta de vista operativ~ cabe
definirlas como "programas de instrucci6n mfnima" que deberan alcanzar todos
los individuos, comparables al "1!mite de pobreza" referido al ingreso mfnimo
iar. Los programas de instrucci6n mfnima variarran segUn el nivel y la
pauta del desarrollo y la situaci6n de cada pars en materia de recursos.
New Paths to Learning for Rural Children and Youth, P.H. Coombs, en colaboraci6n con R.C. Prosser y M. Ahmed, International Council for Educational Development, Nueva York, 1973.
49. Las caracterlsticas principales de los programas de ensenanza basica
para los pa1ses de bajos ingresos son las siguientes:
i) Las escuelas primarias oficiales se consideran s610 como com
ponente de un sistema docente disenado para impartir a los
ninos y adolescentes las primeras etapas de instrucci6n. Otros
progra~as paralelos, como los de los centros de ensenanza rural
del Alto Volta, en los que se instruye a j6venes de 15 a 20
anos, pueden desempenar una funci6n igualmente importante en
cuanto a impartir ensefianza a ese nivel. Tambien es posible
utilizar instituciones tradicionales, como en !1auritania, donde
se estudia la posibilidad de usar las escuelas coranicas para
la instruccion basica, 0 en Etiop!a, donde esta preparandose a
los curas de aldea para que desempenen labores docentes.
ii) Deben examinarse nuevamente la edad de ingreso y la duraci6n
de los estudios tanto en lo que se refiere a las escuelas pri
marias como a otros planes paralelos. Se piensa en la inicia
ci6n tardla para un curso mas breve como una manera de reducir
los costos con objeto de ampliar 1a base de participacion en
la ensenanza.
iii) Se han disenado programas nuevos y diversificados en los que
se tiene en cuenta el caracter de terminal que revisten los
niveles inferiores de ensenanza para la gran mayorla de los
participantes.
iv) Tambien se han introducido cambios paralelos en la preparacion
de los maestros mediante la simplificacion de metodos y dan do
- 3G
caracter local al contenido de la ensefanza y a 1a contratacion
del personal docente.
v) En algunos casos los medios de difusi6n al publico en general,
sobre todo la radio, se utilizan en forma eficaz para apoyar
programas de ensenanza basi ca.
vi) En pafses donde la ensenanza se imparte en lenguas extranjeras,
los idiomas locales se acepta..'1 cada vez mas como vehlculos
docentes mas eficientes para la instrucci6n basica.
50. Ese enfoque representa lID principio flli'1darnental del informe de la
C,;--musi6n Internacional de Desarrollo de la Educacion, de que la educacion
1 d fO ad 1 1/0 0deb e extenderse a to::"':l 1 a Vl a y no con lnarse a determln os nl ve es.-
Esto conducira necesariamente a introducir cambios significativos en otras
partes del sistema educativo. En primer termino req