Опрос о процедурах бюджетирования ОЭСР 2012 · 2018. 3. 28. ·...

Опрос о процедурах бюджетирования ОЭСР 2012

-Институциональные системы- Предварительные результаты

Кнут Клепсвик

Отдел бюджета и государственных расходов,

Дирекция государственного управления

Рига, 26 июня 2013

Основные сведения и контекст

• Последний Опрос о процедурах бюджетирования ОЭСР проводился в

2007 г., накануне кризиса

• Почти полное покрытие стран ОЭСР

• Текущий контроль качества

• Автоматические отчеты

2 Workshop Riga 26 June 2013

Что обычно движет реформами

• Требование жесткой дисциплины по вертикали сверху вниз

• Перестановка приоритетов ввиду ограниченных ресурсов

• Репутация – Среди коллег – Среди рынков

• Требования ЕС к бюджетному управлению


Результаты и выводы анкетирования

• Бюджетная устойчивость и бюджетные правила

• Прозрачность бюджета

• Составление бюджета «сверху вниз» и ССБР

• Составление бюджета на основе результатов деятельности


Бюджетная устойчивость и бюджетные правила

• Умение поддерживать госфинансы на надежной и позволяющей обслуживание позиции в долгосрочной перспективе, с учетом расходов на обслуживание долга и будущих социально-экономических и экологических факторов

• Долгосрочные фискальные (бюджетные) прогнозы могут

сыграть полезную роль; оценка рисков и анализ чувствительности по параметрам и лежащими в основе предпосылками являются средствами учета неопределенностей

• Бюджетные правила служат для укрепления бюджетной ответственности, ужесточая требования к законодательным и исполнительным органам при принятии политических решений


Некоторое сокращение числа стран, производящих долгосрочные фискальные

прогнозы


0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

2012 2007 2012 2007 2012 2007 2012 2007

Нет долгосрочных прогнозов 11-30 лет 31-50 лет более 50 лет

Частота обновлений

Временной промежуток долгосрочных финансовых прогнозов

Ежегодно Раз в три года Другая периодичность Не применимо

Факторы, учитываемые в долгосрочных фискальных прогнозах


0

5

10

15

20

25

30

35

Растет число стран, учитывающих риск


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Все социальные

расходы

Специальные Резерв глобального

риска

На усмотрение НФИ

Другое Выше определенного

порога расходов

Не учитываается

Нет ответа

2012 2007

Примеры стран – долгосрочные прогнозы

• Австралия: С 2009-10, бюджетные документы содержат долгосрочные фискальные прогнозы, рассчитанные с помощью модели Фискальных агрегированных прогнозов (FAP)

• Австрия: С 2013 г., готовятся долгосрочные прогнозы на 30 лет

• Корея: С 2012 г., делаются исчерпывающие долгосрочные фискальные прогнозы, с целью систематического анализа налогово-бюджетных рисков, таких как увеличение пенсий и расходов на здравоохранение, в связи со старением населения.

• Словения и Великобритания: Новые фискальные советы производят отчеты о долгосрочных фискальных прогнозах


Растет число стран, использующих все большее количество бюджетных правил


75%

80%

85%

90%

95%

Рис. 2.9 Процент стран ОЭСР, в которых применяются бюджетные правила (Q18)

2012 2007

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

Рис. 2.10 Среднее число бюджетных правил по ОЭСР, там, где применяются (Q18)

2012 2007

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

одно два три четыре пять шесть семь

Рис. 2.11 Процент стран, применяющих бюджетные правила, по числу применяемых правил (Q18)

2012 2007

Чаще всего используются правила в отношении баланса бюджета и долга


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Баланс бюджета

Долг Расходы Доходы

Рис. 2.12a Процент стран ОЭСР, в к-рых применяются бюджетные правила, по типу правил (Q18)

2012 2007

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Баланс бюджета

Долг Расходы Доходы

Рис. 2.12b Бюджетные правила, применяемые в странах ОЭСР, по типу правил, как процент от общего числа

бюджетных правил (Q18)

2012 2007

Правовая основа для бюджетных правил


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

2012 2007 2012 2007 2012 2007

Международный договор Законодательство Внутренние правила/ политики Иное

Правила расходования Правила в отношении доходов

Правила бюджетного баланса Правила в отношении долга

Все правила

Примеры стран – бюджетные правила

• Австралия: Кризис не сильно коснулся ее, но страна взяла на себя обязательство удерживать ежегодный реальный рост расходов , в среднем, на уровне 2%, пока избыток не достигнет как минимум 1% ВВП

• Германия: поправка к Конституции в 2009 г. заменила золотое правило «долговым тормозом» – новым регулярно обновляемым правилом бюджетного баланса

• Корея: Национальный план фискального управления на 2011-15 гг. ужесточил бюджетное правило, по которому рост расходов удерживается на три процента ниже уровня доходов, пока не будет достигнут фискальный баланс в 2013 г.

• Польша: Новое временное правило расходования средств, обязательное с 2011 г., направлено на ограничение роста дискреционных и новых, закрепленных законом, расходов

• Швеция: новый закон о бюджете обязывает правительство предлагать установку на

активное сальдо (общая государственная способность финансирования)



• бюджетная устойчивость и бюджетные правила

• Бюджетная прозрачность

• Нисходящий метод составления бюджета и ССБР



Прозрачность бюджета

• Прозрачность бюджета – открытость объявление политических намерений, метода составления и реализации

• Образцы практики ОЭСР в области бюджетной прозрачности – Основные бюджетные отчеты, которые должны

представляться правительствами, и их общее содержание

– Особые пункты, которые должны быть в этих отчетах

– Практика гарантии качества, добросовестности и пользы таких отчетов, в т.ч. их эффективная роль для законодательного собрания и гражданского общества


¾ публикуют макроэкономические предпосылки и методологию их расчетов


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2012 2007

В публичном доступе Не в публичном доступе

Элементы, раскрытые в бюджете


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Среднесрочные задачи финансовой

политики

Приоритеты бюджета Четко определены ассигнования для

голосования в парламенте

Связь ассигнований с административными

единицами

Среднесрочная перспектива на общую сумму

доходов и расходов

Нефинансовые показатели

результативности

Текст законов о принятой бюджетной

политике

2012 2007

Время на обсуждение бюджета в законодательном собрании


0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

За сколько месяцев до начала фин. года представляется бюджет в Парламент

Сколько месяцев на обсуждение в Парламенте

3 месяца или более Менее 3 месяцев

Число специализированных законодательных бюджетных исследовательских отделов

увеличилось более чем вдвое


0

5

10

15

20

25

2012 2007

Специальный орган по анализу бюджета в Парламенте существует

Нет специального органа по анализу бюджета в Парламенте

Выросло число стран, создавших или создающих независимые фискальные

институты

0

5

10

15

20

25

30

2007 2013

Рис. 8.13 Страны с независимыми фиск. инст.

No Yes

0

1

2

3

4

5

6

None >10 10 - 20 21 - 60 Morethan 100

Рис. 8.14 Независимые фиск. институты - № сотрудников


Примеры стран – прозрачность

• Австралия, Мексика, Новая Зеландия и Великобритания представляют данные о фискальных рисках и непредвиденных обязательствах

• Ирландия, Португалия и Республика Словакия учредили независимые фискальные институты, которые комментируют фискальные данные




• Бюджетная прозрачность




Нисходящий метод составления бюджета и ССБР

• Исполнительные органы власти вначале определяют агрегированные установки с учетом среднесрочных фискальных задач и главенствующих экономических условий

• Внутри этих агрегированных показателей устанавливаются отраслевые лимиты, отражающие существующие обязательства, политические приоритеты вообще и ведущие новые политические инициативы: подробное распределение средств обычно делегируется отраслевым министерствам

• Дать государственным организациям больше гибкости и автономии, чтобы они могли эффективно добиваться своих целей

• Приобретает все больший смысл в контексте, где многолетний характер и следствия определенных политик нуждаются в более четком представлении


Бюджетные управления находятся, в основном, в Минфинах и возглавляются

госслужащим


27

3

1

Рис. 5.1 Место ЦБО (Q1)

Минфин/минэконом

Функции ЦБО разделены

Другой орган центрального правительства

20

10

1

Рис. 5.2 Начальник ЦБО (Q2)

Старший госслужащий

Политический назначенец

Иное

Обязанности бюджетных органов


0

5

10

15

20

25

30

Полная ответственность ЦБО ЦБО делит обязанности / другие Это не обязанность ЦБО Не применимо

Чаще используются лимиты на первые бюджетные предложения отраслевых мин-в


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Всего расходов отраслевого министерства

Другие агрегированные уровни (напр., программа или отрасль)

Ведомственный или другой организационный уровень

Нет таких ограничений

2012 2007

0 %

20 %

40 %

60 %

Лимиты только на общую сумму

расходов

Лимиты для других уровней, кроме

общего

Лимиты как на общую сумму

расходов, так и на нижние уровни

Рис. Уровень лимитов (% стран с такиими лимитами)

0 %

50 %

100 %

2012 2007

Рис. Процент стран ОЭСР с лимитами на первые бюджетные предложения отраслевых мин-в

Лимиты на первые предложения отраслевых мин-в

Нет таких лимитов

Более коллективный подход к разрешению бюджетных споров


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Решаются кабинетом Решаются министром финансов

Решаются президентом или

премьер-министром

Иное Вопрос отсылается в правительственный

комитет

Рис. 5.6 Разрешение споров между министерствами в ходе составления бюджета (Q33)

2012 2007

Примеры стран – нисходящий метод составления бюджета

• Эстония: Правительство ввело изменения в свою налогово-бюджетную институциональную систему, и тем самым внедрило нисходящий метод составления бюджета, так как теперь министерство финансов и кабинет премьер-министра обсуждают цели и показатели с министерствами

• Германия: по состоянию на 2011, федеральный бюджет составляется по нисходящему методу, в котором центральная роль по подготовке проекта годового бюджета отводится федеральному министерству финансов.

• Ирландия: состоящий из четырех человек «Экономический Совет» правительства – премьер министр, вице премьер-министр, министры финансов и расходов – готовит ядро бюджетной стратегии и решает вопросы, связанные с приоритетами сторон


Растет число стран, использующих ССБР с разукрупненными лимитами


0%

20%

40%

60%

80%

100%

ССБР есть ССБР нет

Рис. 3.1 Процент стран ОЭСР, где приняты ССБР (Q25)

2012 2007

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

Лимиты только на других уровнях,

кроме общей суммы

Лимиты только на общую сумму

расходов

Лимиты как на общую сумму, так и на нижние уровни

Рис. Уровень лимитов по ССБР

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Общие расходы/ всего расходов

Другие агрегированные уровни Организационный уровень Другой уровень

Рис. 3.6 Уровни лимитов по ССБР (Q27)

2012 2007

ССБР – правовая основа и мониторинг


1

4

9 8

5

Рис. 3.2 Правовая основа ССБР(Q26)

Закон - среднесрочные расчеты

Закон - среднесрочные лимиты

Закон - ССБР и лимиты

Стратегия/ политика ССБР / лимиты

Другое

6

11

3

7

Рис. 3.5 Мониторинг ССБР(Q30)

Нет формального мониторинга

Отчеты правительства перед парламентом Независимый мониторинг

Другое

Лимиты нередко рассчитаны на 3-4 года, но ежегодно пересматриваются


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

3 года 4 года 5 лет 6+ лет

Рис. 3.7 Срок лимитов (Q27b)

2012 2007

0%

20%

40%

60%

80%

Чаще одного раза в год Ежегодно Раз в 2 - 3 года Иное

Рис. 3.8 Регулярность обновления лимитов (Q27b)

2012 2007

Растет число стран, где запрещен перенос средств, и где требуется предварительное

утверждение


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

2012 2007 2012 2007 2012 2007

Да, разрешается, утверждение не требуется

Да, разрешается, но требуется утверждение

Нет, перенос средств не разрешается

Дискреционный Операционный Инвестиционный

Примеры стран – ССБР

• В Нидерландах расходы, подверженные циклическим трендам (пособия по безработице, социальная помощь и колебания в соотношении импортных и экспортных цен), вновь были внесены в структуру лимитов расходов. Кроме того, платежи по процентам вновь были включены в лимиты расходов.

• В Новой Зеландии от ведомств требуют четырехлетние бюджетные планы. Утверждение зависело от способности ведомств управлять с учетом фиксированных или сокращенных лимитов.

• В Великобритании устанавливаются номинальные общие суммы расходов для отраслевых министерств на весь четырехлетний расходный период. Вневедомственные и исключительно переменные расходы остаются под контролем годового расходного бюджета (в т.ч., автоматические стабилизаторы и проценты по долгу государственного бюджета).




• Прозрачность бюджета




Составление бюджета на основе результатов деятельности

• Все больше внимания уделяется результатам, получаемым с помощью ассигнований …

• …Но нет твердого консенсуса по поводу оптимального способа использования информации о результатах деятельности внутри бюджетного процесса

• Составление бюджета на основе результатов деятельности, как правило, происходит в децентрализованном порядке, гибко и не связано с решениями о распределении средств.


В большинстве стран ОЭСР используются стандартная система составления бюджета на

основе результатов деятельности


18

5

1

8

Да для отраслевых министерств и ведомств

Да, но только для отраслевых министерств

Да, но необязательно для отраслевых министерств и ведомств

Нет, у отраслевых министерств/ведомств есть собственные

В переговорах между отраслевыми министерствами и бюджетными управлениями информация о результатах деятельности, как правило, реже используется в целях

стратегического планирования, а все чаще вообще не используется


0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Другое

Для уничтожения программ

Для разработки предложений по реформированию управления

Не используется

Чтобы увеличить расходы

Чтобы сократить расходы

Для установления распределенных средств отраслевым министерствам/ведомствам

Для предложения новых направлений расходов

Для стратегического планирования/установки приоритетов

Для распределения средств по программам

2007 2011

Ограниченная реакция на невыполнение установок


1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

Урезается зарплата руководителя …

Программа переводится в ведение …

Негативные последствия для рейтинга …

Программа закрывается

Заменяются руководители

Замораживается бюджет

Увеличивается бюджет

Сокращается бюджет

Более пристальный надзор в будущем

Плохие результаты деятельности …

Никаких последствий

2007 2011

Никогда Всегда

Примеры стран – составление бюджета, ориентированного на результаты

деятельности

• США и Великобритания ушли от своей высоко развитой системы, основанной на результатах деятельности

• В Нидерландах и Швеции в бюджетном процессе понизили уровень детальности и характера информации о результатах деятельности

• В Австрии и Ирландии была внедрена реформа составления бюджета с учетом результатов деятельности с четким набором данных о результатах деятельности в четкой связке со стратегическими бюджетными задачами

• В Португалии и Словении ввели программно-ориентированное составление бюджета


• Страны ОЭСР провели оценку своих бюджетных рамок во время глубокого кризиса • Во время кризиса некоторые страны отказались от отдельных элементов своей практики

и процедур • В большинстве стран была проведена реформа бюджетных институциональных рамок

• Все больше стран ОЭСР используют растущее количество бюджетных правил • Прозрачность в какой-то степени повысилась, законодательная ветвь власти

укрепила свои аналитические возможности, и еще больше стран учредили независимые финансовые институты

• Выросло число стран, в которых применяются нисходящие методы, такие как установление лимитов для первоначальных бюджетных заявок от отраслевых министерств, и чаще используется коллективное разрешение споров

• Выросло число стран ОЭСР, где используются среднесрочные бюджетные расходы, и в большинстве из них с более подробно расписанными лимитами, не ограничиваясь лишь общей суммой расходов

• Составление бюджета, ориентированного на результат деятельности – развиваются различные тенденции

Резюме


[email protected]

www.oecd.org/gov/budget

Дополнительные сведения

mailto:[email protected]:[email protected]://www.oecd.org/gov/budget

Date post:	12-Feb-2021
Category:	Documents
Upload:	others
View:	0 times
Download:	0 times

Опрос о процедурах бюджетирования ОЭСР 2012 · 2018. 3. 28. ·...

Documents