Page 1
Мiнiстepствo oсвiти i нaуки Укpaїни
Київський нaцioнaльний унiвepситeт iмeнi Тapaсa Шeвчeнкa
Нa пpaвaх pукoпису
Лі Жуйтін
УДК 351/354:32-027.21(73)
КОНЦЕПЦІЯ НОВОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Т. ГЕБЛЕРА ТА Д. ОЗБОРНА: ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ
ТА ПРАКТИКА
25.00.01 – теорія та історія державного управління
Дисepтaцiянa здoбуття нaукoвoгo ступeня
кaндидaтa нaук з дepжaвнoгo упpaвлiння
Нaукoвий кepiвник –Нeлiпa Дмитро Васильович,
дoктop пoлiтичних нaук, дoцeнт
Київ – 2016
Page 2
2
З М І С Т
ВСТУП ……………………………………………………………………….... 3
РОЗДІЛ 1
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ КОНЦЕПЦІЇ
НОВОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Т. ГЕБЛЕРА ТА Д. ОЗБОРНА 10
1.1 Ступінь наукової розробленості державно-управлінських ідей
Т. Геблера та Д. Озборна …………………………………………………. 10
1.2 Теоретичні джерела концепції нового державного управління ……. 23
1.3 Методологічна база дослідження концепції нового державного
управління ………………………………………………………………….. 39
Висновки до розділу 1 ……………………………………….…………….. 49
РОЗДІЛ 2
СКЛАДОВІ КОНЦЕПЦІЇ НОВОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Т. ГЕБЛЕРА ТА Д. ОЗБОРНА ……….……….………………………………. 53
2.1 Сутність та принципи нового державного управління ……..….…… 53
2.2 Значення стратегії у реорганізації системи управління публічним
сектором ……………………………………………………………………. 73
2.3 Проблема ефективності у контексті концепції нового державного
управління ………….………………………………………….…………… 91
Висновки до розділу 2 ……………………….…………………………….. 108
РОЗДІЛ 3
ПРОБЛЕМИ ПРАКТИЧНОЇ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНЦЕПЦІЇ НОВОГО
ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Т. ГЕБЛЕРА ТА Д. ОЗБОРНА ………….. 112
3.1 Прикладний досвід нового державного управління в
англосаксонських країнах ………………………………………………… 112
3.2 Елементи нового державного управління в практиці азійських країн 131
3.3 Перспективи практичного застосування ідей нового державного
управління в Україні ………….…………………………………………… 144
Висновки до розділу 3 ……….……………………………………………. 167
ВИСНОВКИ …………………………………………………………………. 172
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ………….……………………… 178
ДОДАТКИ ……….……………………………………………………………. 196
Page 3
3
В С Т У П
Актуальність теми. Сучасний стан державно-управлінської сфери та
соціально-політичних відносин в Україні свідчить про потребу переосмислення
практики й застосування нових ефективних підходів та механізмів.
Реформування системи державного управління має відбуватися з метою
підвищення ефективності та результативності, оптимізації процесів керування,
поліпшення державно-суспільної комунікації. Однак, без належного освоєння
науково-методологічного інструментарію, яким може забезпечити лише
теоретична царина, удосконалення прикладної сфери видається доволі
складним завданням.
Концепція нового державного управління американських учених
Т. Геблера та Д. Озборна є своєрідною альтернативою класичному підходу в
межах державного управління, що переважно спирається на ієрархію та
бюрократію. Теоретичний конструкт американського наукового тандему
виникає в рамках нового державного менеджменту, підходу, що передбачає
запровадження ринкових механізмів у публічний сектор, збільшення
повноважень та відповідальності нижчих ланок державного апарату та
залучення приватного сектору до процесу забезпечення публічними послугами.
Концепція нового державного управління вводиться у науково-дослідне
коло США у 90-ті роки ХХ століття і одразу стає аплікативною, що
прослідковується у реформах на федеральному рівні управління, здійснених
А. Гором за часів президентства Б. Клінтона. Варто наголосити на окремій
значущості, як чинника у розвитку концепції нового державного управління,
позитивного досвіду підприємницької практики. Загалом зміст ідей,
запропонованих Т. Геблером та Д. Озборном, розкривається у десяти ключових
принципах – імперативах альтернативної моделі державного управління, що
націлена на керування процесом виконання публічних функцій, а не їх
безпосереднє здійснення.
Page 4
4
Українська державно-управлінська структура на шляху власного
розвитку повинна активно спиратися на теоретичний доробок і практичний
досвід інших розвинених країн, беручи до уваги різні моделі і адаптуючи
найбільш корисні аспекти з огляду на власні соціально-політичні умови,
культурно-історичні особливості, ментальні риси українського народу тощо.
Вивчення концепції нового державного управління допоможе виявити
комплекс заходів і механізмів їх запровадження, які можуть стати у нагоді при
вдосконаленні української системи адміністрування в контексті загальної
демократизації.
Окремі аспекти концепції нового державного управління Т. Геблера та
Д. Озборна досліджувалися зарубіжними (Дж. Бостон, Т. Гловер, Р. Грегорі,
Р. Ендрюс, Т. Крістенсен, Т. Паллесен, М. Пейнтер, М. Пек, Е. Чонг та ін.) й
вітчизняними ученими (О. Антонова, Ю. Друк, І. Костюк, М. Пасічник,
О. Решота, О. Руденко, В. Солових, В. Соловйов та ін.). Проте, у теорії
державного управління ще невирішеними залишаються питання імплементації
принципів концепції нового державного управління в українську систему
адміністрування, комплексного дослідження концепції загалом.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Дисертаційне дослідження здійснене в межах комплексної наукової програми
Київського національного університету імені Тараса Шевченка "Модернізація
суспільного розвитку України в умовах світових процесів глобалізації" та
науково-дослідної теми філософського факультету НДР № 11 БФ041-01
"Філософсько-світоглядні та політологічні аспекти гуманітарного розвитку
сучасного суспільства" (ДР № 0111U005045). Внесок автора полягає у розкритті
змісту та особливостей концепції нового державного управління Т. Геблера та
Д. Озборна в контексті дослідження сучасних публічно-адміністративних
процесів.
Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у розкритті засад,
змісту та особливостей концепції нового державного управління Т. Геблера та
Д. Озборна, що може бути застосовано при дослідженні публічно-
Page 5
5
адміністративних процесів в Україні та світі. Дослідження спрямовано на
вирішення таких завдань:
– визначити та проаналізувати теоретичні джерела й методологічні
засади дослідження концепції нового державного управління Т. Геблера та
Д. Озборна;
– з’ясувати значення концепції нового державного управління Т. Геблера
та Д. Озборна для системи сучасних наукових досліджень публічного сектору;
– розкрити зміст поняття нового державного управління та його сутність
як адміністративного процесу, дослідити роль стратегії у реорганізації системи
управління публічним сектором;
– проаналізувати проблеми ефективності державного управління у
контексті концепції Т. Геблера та Д. Озборна;
– визначити можливості застосування концепції нового державного
управління Т. Геблера та Д. Озборна при дослідженні сучасних публічно-
адміністративних процесів у світі й в Україні.
Об’єкт дослідження – парадигма нового державного менеджменту.
Предмет дослідження – концепція нового державного управління
Т. Геблера та Д. Озборна.
Методи дослідження. Методологічну основу дослідження склали
системний, структурно-функціональний, інституційний, історичний та
компаративний методи. Перший – дозволив виявити цілісність концепції
нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна, несуперечливість її
ідей та принципів, логічну узгодженість із науковими положеннями нового
державного менеджменту як управлінської парадигми. Також дана
методологічна настанова була застосована для аналізу державного управління,
що є системою координації відносин державних та недержавних інститутів,
державної служби та громадянського суспільства.
Другий метод дав можливість проаналізувати функціональне
навантаження державних і приватних організацій, задіяних у процесі надання
публічних послуг; функціональну відповідність різних ланок державно-
Page 6
6
управлінського апарату; роль споживача у процесі уточнення публічних послуг,
їх донесення та контролю; роль окремого держслужбовця з новою культурою
державної служби, спроможного не лише раціонально планувати бюджет
установи, а й формувати прибуток.
Інституційний метод допоміг розкрити потребу формальної та змістової
зміни публічних інститутів, їх переакцентуацію на бізнесові засади діяльності
(перехід від забезпечення публічних послуг до їх скеровування).
Завдяки історичному методу отримано можливість проаналізувати,
описати та структурувати концепцію нового державного управління Т. Геблера
та Д. Озборна з урахуванням її історичної реконструкції; дослідити історію
розгортання нового державного менеджменту як наукової парадигми; вивчити
практичний вимір нового державного управління на прикладі англосаксонських
та азійських країн у історичній ретроспекції; проаналізувати сучасний стан та
перспективи розвитку системи державного управління України, а також
імовірність аплікації ідей "підприємницького" управління Т. Геблера та
Д. Озборна до українських реалій публічного адміністрування.
Компаративний метод зробив можливим з’ясування суперечливих засад
бюрократичного державного управління та нового державного менеджменту,
унікальних якостей "підприємницької" моделі управління; уможливив аналіз
ефективності процедур реформування державного управління у кінці ХХ – на
початку ХХІ століть в англосаксонських країнах та азійських державах тощо.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у комплексному
аналізі концепції нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна,
виявленні теоретичних принципів та ідей названої концепції, які можуть бути
застосовані при дослідженні публічно-адміністративних процесів у світі та в
Україні. Наукова новизна розкривається в наступних положеннях, які
виносяться на захист:
вперше:
– у вітчизняній науковій галузі з державного управління здійснено
комплексний аналіз концепції нового державного управління Т. Геблера та
Page 7
7
Д. Озборна, виявлено її внутрішню логіку та фундаментальні засади;
досліджено зміст альтернативної моделі управління публічним сектором на
основі вивчення її десяти базових принципів та запропоновано авторське
визначення нового державного управління;
уточнено:
– підхід Т. Геблера та Д. Озборна до стратегії у процесі здійснення
державного управління, під якою американські вчені розуміють гнучкість і
можливість швидкого реагування державної служби на непередбачені реакції та
змінювані запити громадянського суспільства;
– бачення наукової та прикладної значущості концепції нового
державного управління Т. Геблера та Д. Озборна на основі компаративного
дослідження імплементації її принципів у публічному адмініструванні ряду
англосаксонських та азійських країн (Австралія, Велика Британія, Канада,
Китай, Нова Зеландія, США, Японія тощо);
набули подальшого розвитку:
– аналіз теоретичних джерел концепції нового державного управління
Т. Геблера та Д. Озборна – наукові роботи таких представників парадигми
нового державного менеджменту, як П. Друкер, П. Окойн, Л. Отул, Т. Пітерс,
П. Пластрік, К. Поллітт, С. Ренсон, Н. Флінн, К. Худ;
– дослідження проблеми ефективності державного управління в
контексті концепції Т. Геблера та Д. Озборна (необхідність вимірювання
результатів державної служби); аналіз комплексу рекомендацій з підвищення
результативності державного управління, розроблений Т. Геблером та
Д. Озборном.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що
матеріали кандидатської дисертації є суттєвим внеском у дослідження
загальнотеоретичних та прикладних аспектів державно-управлінських процесів.
Матеріали роботи можуть бути використані у практиці державного управління;
при розробці нормативних курсів та спецкурсів з державного управління; для
вдосконалення програм та планів навчання посадових осіб владних органів; у
Page 8
8
підготовці підручників, навчальних й методичних посібників.
Результати дослідження були впроваджені (див. додатки А, Б, В): при
розробці окремих навчальних дисциплін кафедри державного управління і
місцевого самоврядування Херсонського національного технічного
університету (акт від 16.09.2016 р.); філософського факультету Київського
національного університету імені Тараса Шевченка. (довідка від 12.10.2016 р.
№ 041-74/26); Інституту державного управління Чорноморського національного
університету імені Петра Могили (акт від 11.11.2016 р.).
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою
працею автора. Основні ідеї дисертаційного дослідження і розробки, виконанні
в його межах, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, мету і
завдання, методологічні засади й методичні підходи до їх вирішення та
практичного впровадження одержаних результатів, належать особисто
здобувачу.
Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення і
висновки дослідження обговорювались на засіданнях кафедри державного
управління, аспірантських семінарах філософського факультету Київського
національного університету імені Тараса Шевченка, а також були оприлюднені
на п’яти науково-практичних конференціях, у тому числі за міжнародною
участю: "Дні науки філософського факультету – 2015" (Київ, 2015);
"Філософсько-світоглядні та міждисциплінарні проблеми гуманітарного
розвитку сучасного суспільства" (Київ, 2015); "Публічне управління та
адміністрування в Україні: нові виклики перед інститутом державної
служби" (Київ, 2015); "Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду
удосконалення діяльності органів влади" (Полтава, 2015); "Дні науки
філософського факультету – 2016" (Київ, 2016).
Публікації. Основний зміст і результати проведеного дослідження
викладені у 10 публікаціях, у тому числі в 4 статтях у наукових фахових
виданнях з державного управління, 1 статті в іноземному науковому виданні
(Чеська республіка) та у 5 тезах виступів на наукових конференціях.
Page 9
9
Структура та обсяг роботи. Робота складається зі вступу, трьох розділів
(дев’ять підрозділів), висновків, списку використаних джерел та додатків.
Загальний обсяг дисертації становить 200 сторінок (з них 177 сторінок
основного тексту), список використаних джерел включає 178 найменувань.
Page 10
10
РОЗДІЛ 1
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ
КОНЦЕПЦІЇ НОВОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Т. ГЕБЛЕРА ТА Д. ОЗБОРНА
1.1 Ступінь наукової розробленості державно-управлінських ідей
Т. Геблера та Д. Озборна
Науковий тандем теоретиків-практиків Д. Озборна та Т. Геблера після
чотирьох років кропітких досліджень створив концепцію, суть якої викладена у
роботі «Переосмислюючи управління. Як дух підприємництва трансформує
публічний сектор». Дана праця стала потужним стимулом для ревізії наявних
на той час знань з публічного адміністрування у теоретичній сфері та
реструктуризації практик державного управління не лише у США, а й багатьох
інших демократичних, а згодом і не тільки, країнах. Концепція нового
державного управління вирізняється конструктивністю та своєчасністю.
Формуючись в межах актуальної у 80-90-ті роки парадигми нового державного
менеджменту, вона, з одного боку, є логічним продовженням та
удосконаленням власної теоретичної основи, з іншого – сама створює
принципи, які всотуються загальним теоретичним напрямом. Окремої уваги
потребує евристичний характер у сократівському варіанті досліджуваної
концепції, адже, логіка її побудови стимулює читачів до пошуку відповідей за
допомоги влучних маркерів авторського колективу.
Для нас важливо підкреслити, що Д. Озборн та Т. Геблер розробили
концепцію нового державного управління, а не менеджменту. По-перше,
підтвердженням цієї думки є автентичний текст книги, у якій дослідники
відносно власного теоретичного конструкта вживають виключно поняття
«управління», «уряд». Дефініція «менеджмент» фігурує також, але виключно
стосовно окремих механізмів та процедур, застосовуваних при удосконаленні
адміністративної структури («менеджмент виконання», «менеджмент участі»
Page 11
11
тощо). По-друге, концепція Т. Геблера та Д. Озборна є полідисциплінарною за
своїм змістом і переймає не лише менеджерські практики бізнесу, а й –
соціологічний інструментарій для ідентифікації потреб та вимог населення,
вироблення стратегії командою держслужбовців; психологічні техніки для
стимулювання активної учасницької позиції держслужбовців на всіх етапах
виконання функцій їхньої організації (від бюджетування проекту до аналізу
результатів) тощо. Імовірно, дану концепцію можна називати ще
«підприємницькою», адже саме принципи бізнесу активно адаптуються до
системи державного управління, але як ми вже зазначали, дане визначення не
буде вичерпним для повноцінного розкриття суті концепції американських
дослідників.
Відносно ступеня наукової розробленості державно-управлінських ідей
Т. Геблера та Д. Озборна можемо констатувати високий рівень їх теоретичного
аналізу у країнах англосаксонського світу, насамперед, у США; менш глибинні,
але високі показники вивчення у західноєвропейських демократіях та державах,
що активно розвиваються у вимірах ринку та демократичних принципів; і
недостатній рівень реконструкції у країнах колишнього радянського простору,
на жаль, у тому числі й Україні. Дана ситуація і стала для нас головним
мотиватором у спрямуванні дослідження. Вважаємо за доцільне, здійснити зріз
наукових розробок з теми нашої роботи окремо у зарубіжних країнах та у
вітчизняній традиції теоретичних узагальнень державно-управлінських
практик.
Принцип історизму дозволяє нам дослідити формування концепції нового
державного управління з урахуванням соціально-культурного контексту,
політичних умов, нормативних засад, що стали предметом переосмислення для
вчених. Існування потужного бюрократичного апарату, що витрачає кошти
платників податків на власне утримання при цьому не зацікавлений у
збільшенні ефективності; призупинення економічного росту; політична
заангажованість державного управління, - все ці ознаки визначали стан
державно-соціальної комунікації (зростаюче невдоволення громадян,
Page 12
12
небажання публічного сектору адаптуватися до нових вимог часу). Саме ця
ситуація спонукала Д. Озборна та Т. Геблера до написання спільної роботи, яка
побачила світ 1992 року.
«Переосмислюючи управління. Як дух підприємництва трансформує
публічний сектор» стала національним бестселером. І як зазначив Б. Клінтон,
дана робота має бути прочитана кожним обраним посадовцем в Америці. Ця
книга дає план.
П. Уілсон, губернатор-республіканець від Каліфорнії, дав наступну
характеристику книги: «Державне управління має використовувати наші
найкращі ідеї, а не перешкоджати нашій творчості. Девід Озборн і Тед Геблер –
справжні пророки нової парадигми…, свіжої, переконливої та далекоглядної»
[149, с. 3].
Мер Орландо, Флорида, демократ Б. Фредерік у рекомендації до
прочитання книги зазначив: «Принципи Озборна та Геблера допомогли нам
перефокусувати та переосмислити управління в Орландо. Ми протестували її, і
вони працюють» [149, с. 3].
Пророчими здаються слова колумніста Н. Пірса: «Якщо декілька тисяч
лідерів візьмуть цю книгу на озброєння, цього буде достатньо, щоб
передбачити революцію в системі американського державного управління у 90-
ті» [149, с. 2].
Сенатор-демократ із Джорджії, С. Нанн дав свою оцінку роботі: «У часи
невдоволення національним управлінням, «Переосмислення управління»
пропонує критичне і фундаментальне осяяння» [149, с. 2].
Один з найкваліфікованіших журналів з огляду літератури в США
«Кіркус Рев’ю» охарактеризував книгу як «натхненну, добре структуровану
експозицію принципів, що заявившись, пропонують надію на оновлення в еру
управлінського занепаду… Необхідну до прочитання розчарованими у власних
зусиллях суспільними реформаторами, а також для спрямування персоналу
соціально небайдужими людьми бізнесу» [149, с. 2].
Page 13
13
Подібних рекомендацій знаходимо чималу кількість. Усі вони є
свідченням теоретичної та практичної значущості роботи, написаної
Т. Геблером та Д. Озборном. Це унікальний приклад виникнення
фундаментальної роботи з удосконалення державного управління у потрібному
місці й у потрібний час. Об’єктивний аналіз існуючих на той момент в США
умов дозволив дослідникам розробити ефективний план дій, який був
застосований як на місцях так і у загальнодержавному масштабі. Постаті Д.
Озборна та Т. Геблера стали яскравим маркером нової епохи в розвитку
державного управління.
Однак, тема оновлення публічного сектору не є предметом дослідження
виключно однієї роботи вчених. Д. Озборн також є автором або співавтором
таких робіт як «Ціна державного управління: отримання потрібних результатів
в епоху постійної фінансової кризи (2004), «Винахідники посібника:
інструменти для перетворення вашого уряду» (2000), «Боротьба з бюрократією:
п'ять стратегій для формування уряду» (1997), «Лабораторії демократії» (1988).
Окрім цього вчений написав біля 50 статей з проблем реформування різних
підсистем, зокрема, освітньої сфери, медицини, федерального уряду, урядів
штатів. Також він активно досліджував такі важливі аспекти як стратегічне
управління, мотивація держслужбовців, відповідальність за виконання
державних послуг, кероване змагання, задоволення потреб споживачів, зміна
культури, удосконалення робочого процесу, бюджетування та прибутки,
політика США тощо.
У даний час Д. Озборн керує проектом по Оновленню американської
школи в Інституті прогресивної політики за підтримки фундацій Уолтон Фемілі
та Броад. Він працює над новою книгою про реформу освіти, а також пише
статті і доповіді на цю тему.
Освіту Д. Озборн здобув у Стенфордському університеті, певний час
виклад у Єльському університеті. У період з 1994 по 2014 рік Д. Озборн був
старшим партнером Групи Публічні стратегії, консалтингової фірми, яка
допомагала публічним організаціям поліпшити свої показники. Він працював з
Page 14
14
урядами різних масштабів: з містами, повітами, шкільними округами в штатах,
федеральними агентствами та іноземними урядами. Він читав лекції по всьому
світу, і був радником президентів, міністрів, губернаторів, мерів, державних
управлінців міст та багатьох інших лідерів публічного сектору.
У 1993 році він служив в якості старшого радника віце-президента А.
Гора, щоб допомогти запустити проект Національної доповіді про ефективність
управління. До речі, він був одним з головних авторів даної доповіді. У ній
було викладено переосмислення порядку денного адміністрації Б. Клінтона. У
2000 році він служив у якості радника президентської кампанії А. Гора.
Д. Озборн також є членом Національної академії державного управління,
організації, подібної до Національної академії наук; членом Національного
комітету з відбору на американську Премію з урядових інновацій. З 1992 по
1997 рік він обіймав посаду голови Альянсу з реорганізації державного
управління, ініціативи Національної академії, запровадженої для допомоги
лідерам та керівникам публічного сектору усіх рівнів влади у пізнанні
переосмислення та модернізації публічного адміністрування.
Також протягом семи років він працював у Раді з масового
працевлаштування Організації з розвитку робочої сили штату Массачусетс, де
очолював комітет Центру універсальної кар'єри. У 1998-1999 роках служив в
якості члена Комісії з освіти Державного національного комітету з питань
управління американською системою шкіл.
Як зазначає сам дослідник на власному сайті: «Ми вже кілька десятиліть є
спостерігачами й учасниками неминучого процесу державних змін у
розвинених демократіях. На кожному рівні управління, від школи до державної
установи, ми переосмислюємо наші державні інститути, щоб пристосуватися до
нових реалій інформаційного століття. Розроблені та оформлені під час
індустріальної ери, перед світанком комп'ютерів, бюрократії наших шкільних
округів, наших міст, округів, штатів і провінцій, наші національні бюрократії, -
всі боролися, щоб впоратися з новими реаліями інформаційного століття» [133].
Page 15
15
Подібну боротьбу дослідник називає заміною генетичного коду державного
управління.
Д. Озборн акцентує увагу на тому, що фундаментальний процес змін
почався в США в кінці 1970-х років, і був викликаний загальнонаціональним
«податковим повстанням» на місцевому рівні управління. «Востаннє ми
переосмислювали управління, приблизно з 1885 року до 1945, щоб
адаптуватися до нових реалій економіки промисловості та міського типу життя.
Перш ніж нова модель стала домінуючою пішло близько 60 років. Якщо цей
процес займає 60 років, тоді процес «підприємницького» переосмислення
принципів державного управління знаходиться лише на півшляху» [133].
Вчений зазначає: «Багато з того, що Тед Геблер і я написали у
«Переосмисленні державного управління» майже 25 років тому, відбулося. Але
процес ще далекий від завершення, і темпи змін, як ніколи, прискорилося в
останні роки» [133]. При цьому переосмислення не пов’язується дослідником із
разовим запровадженням інновацій. Це процес впровадження нововведень у
діяльність публічних організацій, як спосіб життя, що передбачає постійне
вдосконалення власних послуг.
Постать Т. Геблера не менш визначна. Він виступив співавтором двох
книжок: «Переосмислюючи управління. Як дух підприємництва трансформує
публічний сектор» (1992) та «Позитивні результати: зведення грат на шляху
переосмислення державного управління» (1999). Також його перу належить
значна кількість статей, однак, його багатий практичний досвід свідчить про
переважання його прикладних амбіцій. Більше 35 років Т. Геблер пропрацював
у якості призначеного урядовця в Каліфорнії, Орегоні, Огайо, Меріленді та
Пенсильванії. Упродовж 13 років він був власником консалтингової компанії з
управління у Сан-Рафаелі, штат Каліфорнія. Ступінь магістра з державного
управління Уортонської школи бізнесу в Пенсильванії та тривалий досвід
роботи в якості сіті-менеджера сформували фахівця з сильним освітнім фоном і
багатою практикою з удосконалення державно-управлінських установ та
процесів.
Page 16
16
У 1995 році Т. Геблер був обраний членом Національній академії
державного управління у Вашингтоні, округ Колумбія, престижної організації,
яка допомагає федеральним, штатним та місцевим органам влади реагувати на
поточні змінювані умови. Він є членом Міжнародної асоціації управління
містом та округом, Американського товариства державного управління,
Альянсу з інновацій та Національної цивільної ліги.
В одному з інтерв’ю Т. Геблер спробував просто і доступно для кожного
пересічного громадянина пояснити, що ж являє собою «підприємницьке»
управління: «Воно асоціюється з власністю, імовірно, власники більш обережні
з речами ніж співробітники. Вони дбають про прибуток, і вони піклуються про
утримання клієнта. Якщо наші співробітники почнуть думати як власники, вони
будуть більш обережні з ресурсами; вони вимкнуть світло, коли залишатимуть
робоче місце, і, найголовніше, вони будуть думати про те, як заробити гроші за
межами простого підвищення податків. Коли ви приходите на державно-
управлінську роботу з брендовим ступенем МВА, вас, як правило, просять
залишити половину мозку за дверима, тому що єдине, що від вас вимагається, -
це зосередитися на економії грошей. Підприємницький уряд вимагає від наших
співробітників думати про те, як вони можуть заробити гроші, приміром, від
повторного використання існуючих ресурсів...» [166].
Фактично кожна теоретична робота, присвячена дослідженню засад
нового державного менеджменту (проблем ефективності державного
управління, маркетизації, приватизації, аутсорсингу, керованої конкуренції
тощо) в США або Західній Європі, враховує внесок наукового тандему Д.
Озборна та Д. Геблера. Їх визнають фундаторами напряму, значними постатями
у розвитку інноваційного підходу до здійснення державного адміністрування,
навіть пророками.
Так Р. Ендрюс у статті «Новий державний менеджмент та пошуки
ефективності» аналізує показники, що мали суттєвий вплив на підвищення
якості послуг публічного сектору, оптимізацію витрат, а відтак, загальну
ефективність державно-управлінської системи. До цих показників вчений
Page 17
17
відносить: деволюцію, менеджмент виконання, змагання, публічно-приватне
партнерство, конс’юмеризм. Значний внесок у розробку теоретичних основ
деволюції та публічно-приватного партнерства, на його думку, належить саме
Т. Геблеру та Д. Озборну. «Деволюція влади до нижчих управлінських рівнів і
створення агентств з однією метою та управлінням «на відстані руки» є
симптоматичним проявом руху по наданню більшого контролю над політикою
забезпечення послугами менеджерам за умов її відбирання у старших
державних службовців. Надавши менеджерам більший контроль над
бюджетами, вважалося, що вони шукатимуть та знайдуть нові інноваційні
рішення проблем по наданню послуг, тим самим скоротивши собівартість
(Озборн та Геблер 1992)» [94, с. 285]. «Озборн та Геблер стверджували, що
приватний сектор краще виконує економічні завдання, інноваційні, оновлює та
відтворює успішні досліди, адаптується до швидкісних змін, припиняючи
неуспішну або застарілу діяльність та здійснюючи складні чи технічні
завдання. Збільшуючи тиск на зменшення пропорції витрат і результатів,
партнерство між публічними організаціями та приватними фірмами може
генерувати суттєві заощадження» [94, с. 286].
Один із сучасних політичних експертів США М. Пек розповів, що
вирішив повернутися 2014 року до роботи Д. Озборна та Т. Геблера з метою
дізнатися, наскільки актуальні сьогодні ідеї, які у 1990-ті змінили кругозір
більшості дослідників і практиків державного управління. Дослідник аналізує
десять принципів нового державного управління і доходить висновку, що
більшість з них не втратили цінності і тепер.
У статті «Базові ідеї НДМ та їх розвиток» вчений Дж. Бостон відмічає, що
центральні риси, принципи та адміністративні доктрини нового державного
менеджменту по-різному визначалися, класифікувалися та підраховувалися.
При цьому він виділяє вагомий внесок у розвиток теоретичного напряму таких
вчених як К. Худ, П. Данлеві, Д. Озборн та Т. Геблер [101, с. 17]. Також
науковець акцентує увагу на впливі менеджеризму (особливо ідей П. Друкера)
на становлення концепції Д. Озборна та Т. Геблера. Також дослідник додає, що
Page 18
18
спільне дослідження науковців – «… книга, яка беззаперечно сформувала
реформи державного управління у багатьох країнах протягом 1990-х, не лише у
США» [101, с. 22].
Виважений аналіз принципів нового державного управління,
запропонованих Т. Геблером та Д. Озборном, знаходимо у статті Т. Гловера з
Університету Ватерлоо «Переосмислення місцевого управління в Канаді:
сучасні виклики для практиків дозвілля». Вчений відмічає, що упродовж 1990-х
років місцеве управління Канади зазнало динамічних змін, які значною мірою
були продиктовані популяризацією ідей американського наукового тандему. Т.
Гловер пише: «Книга виділяє кілька стратегій для перетворення державного
управління на ефективно діюче підприємство. Попри активну апеляцію до
концепції по всій Північній Америці, і що ще більш важливо, її надзвичайний
вплив, мало дослідників сфери організації відпочинку визнали книгу та її
наслідки. Крім того, книга не отримала абсолютно ніякої похвали або критики з
Канади, можливо, тому, що вона була написана для американської аудиторії.
Тим не менш, вплив книги вийшов за межі США і проявився у Канаді у формі
ініціативи Набуття управлінського права на федеральному рівні за ліберального
уряду. Наступні кроки виявилися на провінційному рівні, особливо в провінції
Онтаріо і в Альберті. Безперечно, така політика вплинули і на виконання
послуг з організації дозвілля, зокрема, на місцевому рівні» [122].
Т. Гловер відмічає, що у своїй книзі Д. Озборн та Т. Геблер переконують
громадськість і її політичних представники у необхідності повного
капітального «ремонту» у державному секторі. Автори описують властиві
управлінню недоліки та пропонують можливі рішення для його поліпшення.
Вони постулюють, що цивілізоване суспільство не може ефективно
функціонувати без ефективного уряду. Термін «ефективний» вимагає наявності
в державному управлінні певних характеристик. По-перше, ефективне
управління - це підприємницька діяльність, що використовує свої ресурси
новими шляхами для збільшення ефективності. По-друге, ефективний уряд
забезпечує надання послуг: організовує, а не виробляє. По-третє, ефективний
Page 19
19
уряд є конкурентоспроможним, це дозволяє керівникам державного сектора
обирати серед найбільш дієвих та ефективних виробників послуг, стимулюючи
змагання між державними та приватними організаціями. По-четверте,
ефективне управління керується клієнтом, таким чином формується
відповідальність перед громадянами. Нарешті, ефективне управління керується
місією, що стимулює нові бюджетні системи і правила, в результаті чого
співробітники перестають переслідувати свої цілі і завдання. В цілому,
принципи реформування державного управління заохочують прийняття бізнес-
практик з приматом ефективності [122].
Щодо вітчизняних дослідників можемо зауважити відсутність
автономних наукових розробок, присвячених безпосередньо і виключно
концепції нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна. Наша
дисертаційна робота по факту буде першою науковою спробою
систематизувати та узагальнити зміст державно-управлінських ідей з
інноваційної моделі публічного адміністрування американських вчених.
Безперечно, ці фігури є відомими українським фахівцям: їх згадують у статтях,
окремих розділах дисертацій, посібниках та підручниках. Але усі ці посилання
переважно відбуваються в контексті загального дослідження нового
державного менеджменту, відтак, імена і ідеї Т. Геблера та Д. Озборна
згадуються побіжно. Найчастіше, вітчизняні учені перераховують десять
принципів нового державного управління, не вдаючись до аналізу змістовних
характеристик, прикладного потенціалу, несуперечливості ідей. Відтак,
відбувається просто констатація наявності даної концепції, але відсутнє її
об’єктивне дослідження.
Так, приміром, В. Соловйов у статті «Новий державний менеджмент:
визначення, сутність і ґенеза поняття» посилається на роботу американського
наукового тандему, зазначаючи: «Дослідники Д. Озборн та Т. Геблер…
пропонують розглядати новий державний менеджмент (НДМ) як «глобальну
парадигму перетворень» та реформаторський рух». На практиці це означає
розширення управлінських повноважень і самостійності «державних
Page 20
20
менеджерів» в організації надання послуг населенню на так званому квазі-
ринку (система виконання визначених функцій держави недержавними
організаціями – кванго) та підвищення їхньої відповідальності за
продуктивність, що в умовах ринку розглядається як «задоволення потреб
споживачів», в ролі яких виступають громадяни» [75, с. 82].
А В. Солових у статті «Новий публічний менеджмент як одна із моделей
організації системи державного управління» відмічає: «Загальні принципи
організації державного управління в рамках моделі «нового державного
менеджменту» були сформульовані відомими ідеологами і практиками цих
реформ Д. Осборном і Т. Геблером, які вони називали принципами оновлення
сучасних систем державного управління» [76, с. 7]. А після перерахування
десяти принципів, вчений дає власне резюме: «Вищевикладені принципи і
характерні риси дозволяють дійти висновку про те, що в реформах нового
державного менеджменту домінували дві тенденції: економічна – маркетизація
й організаційна - дебюрократизація» [76, с. 8].
І. Костюк у статті «Наукові концепції, підходи та методи реформування
державного управління в Україні» досліджує можливість імплементації досвіду
реформування у зарубіжних країнах до вітчизняних реалій та відмічає:
«Проблеми сутності, змісту методологій та наукових підходів до визначення
терміну реформи державного управління досить інтенсивно осмислюється в
роботах таких науковців як Г. Атамначук, Д. Осборн, Т. Геблер, С. Глазьев,
В. Гурне, Б. Лазарєв, В. Райт… Однак на даний час залишаються дослідженими
не повною мірою питання щодо визначення аналізу та зв’язку між завданнями
та результатами використання тієї чи іншої наукової концепції, підходів та
методів реформування державного управління на практиці та в теорії» [44, с.
37].
М. Пасічник у статті «Механізми впровадження нового публічного
менеджменту: досвід США» пише: «У 1980-1990 рр. у США сформульовані
пропозиції з перебудови системи державного управління за зразком ринкових
інститутів. Шлях від теорії до практики проклала комісія віце-президента США
Page 21
21
Альберта Гора, що констатувала, що державні структури Америки
перетворилися в неефективні й закриті для громадян монополії й
запропонувала провести повне реформування системи державного управління
(reinventing government). У підсумку в країні була розроблена та реалізована
модель "націленого на результат" державного сектору, в якій під результатом
розумілися послуги громадянам і їхнім організаціям, задоволеність останніх
функціонуванням апарату публічної влади» [57, с. 3].
Дослідник відмічає, що реформи у США носили широкомасштабний
характер, адже мали по суті переоцінити зміст і роль держави, а також її
комунікацію з громадянами. При цьому М. Пасічник підтверджує, що
принципи здійснених реформ базувалися на ідеях Д. Озборна та Т. Геблера [57,
с. 4].
Статей українських вчених, в яких наявні посилання на концепцію нового
державного управління Т. Геблера та Д. Озборна, чимало. Переважно вони
присвячені проблемам реформування системи публічного сектору в зарубіжних
країнах та в Україні, ефективності державного управління, змісту нового
державного менеджменту, модернізації вітчизняної адміністративної системи,
запровадження інноваційних підходів до державно-управлінських практик,
оптимізації управлінських процесів, маркетингових інструментів у державному
управлінні.
Більше того, ми знаходимо багато дисертаційних досліджень
(кандидатських та докторських), які в обґрунтуванні теоретичних засад власних
досліджуваних проблем більшою чи меншою мірою посилаються на концепцію
нового державного управління Д. Озборна та Т. Геблера. У даному ключі
можемо згадати наступні дисертаційні роботи: «Модернізація державного
управління в контексті реформування політичної системи» Ю. Друка,
«Методологія становлення і розвитку інноваційної теорії державного
управління» О. Орлова, «Тенденції розвитку державного управління:
теоретичний аспект» О. Решоти, «Теоретичні основи та розвиток державного
соціально-орієнтованого управління» В. Лобаса, «Синергетичні концепції та
Page 22
22
моделі оптимізації системи державного управління» І. Черленяка,
«Удосконалення системи місцевого управління в Україні з використанням
зарубіжного досвіду» Л. Михайлишин, «Маркетингова спрямованість
діяльності органів місцевого самоврядування» І. Дробязко, «Організаційно-
правові засади впровадження менеджменту якості в органах місцевого
самоврядування» Г. Мінаєвої, «Адаптація зарубіжного досвіду реформування
діяльності органів місцевого самоврядування в Україні» Т. Астапової, «Вплив
глобалізації на систему державного управління» Р. Войтович тощо. Примітно,
що дисертаційні роботи з посиланням на концепцію нового державного
управління присутні не лише серед державно-управлінських спеціальностей,
але й в рамках політичних, юридичних, економічних наук. Це ще раз
підтверджує значущість наукових поглядів Д. Озборна та Д. Геблера і
необхідність їх системного аналізу.
Підсумовуючи матеріал даного підрозділу, хочемо ще раз зауважити, що
концепція нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна є
унікальною інтерпретацією інноваційного підходу до проблем публічного
сектору. Її поява та формування не можуть аналізуватися окремо від
історичного та соціально-культурного контекстів, адже конкретні проблеми
економічної та соціально-політичної царин, наявні у США наприкінці ХХ
століття, стали чинниками й одночасно умовами оформлення теоретичної
розробки вчених. Неповноцінним буде й аналіз без урахування особливостей
індивідуальностей дослідників, адже їхній теоретичний та практичний досвід
стали фундаментом для продукування нових незаангажованих ідей.
Більшою мірою державно-управлінські ідеї Т. Геблера та Д. Озборна
зосереджені у спільній роботі «Переосмислюючи управління. Як дух
підприємництва трансформує публічний сектор» (1992), проте, потужний
інформативний пласт, дотичний до досліджуваної проблеми, знаходимо й в
окремих статтях та книгах вчених.
Надзвичайну ефективність концепція нового державного управління
виявили у практиці публічного сектору США, адже проявилася в ряді реформ
Page 23
23
1990-х років, проведених на всіх рівнях державно-управлінської системи. Сама
концепція, а також її імплементація у державно-управлінську дійсність США
стали об’єктами аналізу багатьох вчених як зарубіжних, так і українських.
Концепція нового державного управління має потужний потенціал, який
ще й сьогодні не розкритий у повній мірі. Її автори і критики вбачають
актуальність даного підходу і переконані у необхідності конструктивного
переосмислення і творчого застосування. Якщо англосаксонський світ вже
відчув переваги і виявив окремі недоліки досліджуваної концепції, то
вітчизняна практика державного управління лишається неозброєною дієвими
методами ефективного реформування як в силу суто об’єктивних обставин, так
і через суб’єктивні перепони.
1.2 Теоретичні джерела концепції нового державного управління
Концепція нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна
зароджується та формується в контексті загальної для наукової та
адміністративної спільнот тенденції до критичного переосмислення
бюрократичної моделі керування публічним сектором. Теоретичним лоном
досліджуваної концепції стає парадигма нового державного менеджменту, що
завдяки новаторським ідеям багатьох науковців, в тому числі Т. Геблера та
Д. Озборна, набуває характерних рис та наукової значущості. Поділяючи
позицію Т. Куна щодо динаміки наукового знання, розуміємо появу системи
ідей нового державного менеджменту як перехід на якісно новий щабель. Під
«парадигмою» ми розуміємо вихідну позицію (модель) у постановці проблем,
їх поясненні та вирішенні.
Парадигма нового державного менеджменту виникає як
концептуалізуюча рефлексія класичної моделі державного управління
(адміністрування) у 80-ті роки ХХ століття. Її поява була інспірована
декількома вагомими причинами, деякі з них за власною природою мали
теоретичний характер, інші – суто прикладний. У даному випадку симбіоз умов
Page 24
24
появи ідеї нового державного управління є нерозривним, адже наукові
дослідження державно-управлінської царини першочергово покликані
подолати наявні виклики у перманентно змінюваній дійсності, а вироблені в
результаті науково-дослідної діяльності результати потребують негайної
імплементації (не лише задля верифікації), а, насамперед, задля удосконалення
системи державного управління й подолання кризових та конфліктних явищ. З
іншого боку, переосмислення реальності є неповноцінним без переоцінки і
аналізу теоретичного виміру. Саме тому новий державний менеджмент як
управлінська парадигма базується на критиці класичної теорії державного
управління (ідей Д. Валдо, М. Вебера, В. Вільсона, Дж. Гуднау, Л. Гулика,
Г. Саймона, Л. Урвіка, А. Файоля тощо), а з іншого – одразу перетворюється на
практику у вигляді нових рішень (часом не популярних), системних перебудов,
модернізацій та удосконалень (переорганізація управління публічним сектором
М. Тетчер, Р. Рейгана і т. д.).
Слід підкреслити, що переакцентуація на нові управлінські техніки і
критика попереднього теоретичного доробку не є свідченням наукової
слабкості останнього. Просто ідеї, актуальні при вирішенні адміністративних
завдань наприкінці ХІХ – початку ХХ століття, суттєво різнилися від тих, що
постали перед керманичами держав у другій половині ХХ століття. Більше того
стали очевидними вихідні недоліки бюрократичної моделі державного
управління, як то завищений формалізм, корупція, розчинення
відповідальності, соціальне відчуження, економічна неефективність тощо. По
суті всі вище перераховані обставини і стали причиною різкої критики
класичної державно-управлінської моделі. Варто наголосити, що подібна
критика знайшла своє відлуння не лише у науково-дослідних розвідках, а й у
серцях пересічних громадян, які почали усвідомлювати неефективність та
занадто високий рівень бюрократизованості системи, покликаної першочергово
слугувати їм.
Л. Фон Мізес у роботі «Бюрократія» писав, що бюрократична система
«просякнута фанатичною ворожнечею до вільного підприємництва і приватної
Page 25
25
власності. Вона паралізує бізнес і знижує результативність праці. Витрачаючи
марнотратно гроші, вона розбазарює багатство нації. Вона неефективна і
розтратлива. Хоча свою діяльність вона називає плануванням, у неї немає
чітких планів і цілей. Вона не єдина і неоднорідна: різні бюро і агентства
переслідують суперечливі цілі. Результатом є розвал усього соціального
механізму виробництва та розподілу» [50, c. 5].
Загалом, дослідженню концептуальних засад нового державного
менеджменту присвячено доволі значний перелік робіт. Серед провідних
дослідників даного напряму можна назвати таких представників близького і
далекого зарубіжжя як Г. Алісон, Т. Боверд, П. Богасон, Є. Гриценко, Д. Кетлі,
М. Консайдин, І. Мальківська, С. Махіна, К. Поллітт, П. Окойн, Д. Озборн,
Л. Отул, А. Павроз, Т. Пітерс, С. Ренсон, Н. Флінн, К. Худ, В. Чиркін тощо.
Серед українських науковців, що присвятили свої наукові розвідки заданій
тематиці, зустрічаємо О. Амосова, М. Белинську, Р. Войтович, Н. Гавкалову,
В. Корженка, В. Мартиненка, І. Радзієвського, В. Соловиха, В. Соловйова,
В. Толкованова.
Однією з ключових характеристик нового державного менеджменту є
запозичення у практику публічної служби принципів і методик бізнесу. По суті,
реформи державного управління передбачали адоптацію успішних
управлінських практик підприємства до управлінської дійсності у суспільному
сегменті. Так, один із експертів у аналізованій галузі Р. Бен визначає новий
державний менеджмент як «колекцію тактик та стратегій, націлених на
подолання неефективності, властивої для традиційної моделі державного
сектору» [98, с. 26].
Ще на початку 80-х років ХХ століття науковий тандем Дж. Герсона та
І. Овермена визначив новий державний менеджмент як «міждисциплінарне
дослідження загальних аспектів адміністрування… поєднання функцій
планування, організації та контролю управління з менеджментом людських,
фінансових, фізичних, інформаційних та політичних ресурсів» [120, с. 275].
Page 26
26
Дещо пізніше, в середині 90-х років ХХ століття інший дослідник,
С. Борінс, визначив нове державне управління як «нормативну
концептуалізацію публічного адміністрування, що складається з декількох
взаємопов’язаних компонентів: забезпечення високоякісних послуг для
громадян як цінність; збільшення автономії публічних менеджерів; винагороди
організацій та персоналій на основі досягнення поставлених цілей; доступності
людських та технологічних ресурсів, що необхідно для якісної роботи
менеджерів; усвідомлення достоїнств змагання та раціонального осмислення
того, які цілі мають виконуватись приватним сектором, а які публічним» [100,
с. 15].
Інший дослідник Д. Кетл визначає новий державний менеджмент через
шість засадничих ознак останнього: продуктивність; маркетизація; орієнтація
на клієнтів; децентралізація; орієнтація на цілі, сформульовані політиками;
звітність по результатах. Переважна більшість названих ознак є зрозумілою вже
через самі дефініції. Під продуктивністю мається на увазі ефективність
результатів управлінського процесу, орієнтація на клієнтів передбачає
усвідомлення громадянина (споживача послуг) клієнтом, тобто його потреби і
запити визнаються пріоритетними по відношенню до управлінської системи.
Децентралізація вбачає відмову від класичної ієрархізованої системи
комунікацій між структурними ланками управлінської системи, перехід на
горизонтальні зв’язки з чітким розподілом меж відповідальності. Орієнтація на
цілі по суті комутує декілька попередніх ознак (продуктивність та орієнтацію
на клієнтів), мета роботи будь-якого агентства управлінської системи полягає у
досягненні запланованого результату у максимальному об’ємі з мінімальними
ресурсними витратами. Звітність по результатах – один з ключових етапів
оцінки управлінського процесу, аналіз, який дозволяє виявити прогалини та
недоліки, скоригувати управлінську діяльність в майбутньому на основі якогось
прецеденту, удосконалити процес планування і прогнозування роботи з
управління соціальною системою. Маркетизація – характеристика, яка на нашу
Page 27
27
думку, потребує більш детальної конкретизації з точки зору інноваційної
природи для державно-управлінської діяльності.
Як пише український дослідник В. Солових: «Змістом маркетизації є
введення в практику діяльності державного апарату ринкових механізмів в
найширшому сенсі. Як правило, обов’язковим елементом маркетизації
називають приватизацію. Суть останньої, коли обговорюється реформа
державного управління, полягає не в продажі державної (муніципальної)
власності, а в скороченні складу і обсягу державних функцій, зокрема функцій
оперативного управління, зменшення навантаження на державні бюджети всіх
рівнів. Приватизація тут – спосіб “скорочення” складу й обсягу функцій під
тиском нестачі ресурсів для забезпечення їхнього виконання. Другий широко
вживаний ринковий механізм – контрактація. Ті функції з виробництва і
надання суспільних благ, які за допомогою приватизації передано на реалізацію
в недержавний сектор, але є значущими для суспільства, держава продовжує
ретельніше контролювати, щоб забезпечити їхнє виконання за обсягом і
якістю» [76, c.7].
За останні три десятиліття реформи державного управління
характеризувалися організаційними інноваціями, як правило, пов'язаними з
новим державним менеджментом (НДМ), а відтак, реформуванням уряду.
Конкретні неоліберальні ідеї, насамперед, зміцнення ринкових механізмів і
відповідно, ефективність та виконання у громадському секторі стали виразно
помітними. Маркетизація як інструмент удосконалення державного управління
стала загальною тенденцією для країн, що прагнули скорочення витрат і
зростання результативності.
Загалом маркетизація має дві основні форми прояву: приватизація та
комплекс ринкових механізмів управління (аутсорсинг, внутрішні ринки,
управлінські контракти, ринкове тестування тощо). Приватизація визнається
дослідниками більш радикальною формою. Вона передбачає передачу
державних об’єктів до приватного сектору. У деяких країнах державні
підприємства продавалися через фондові біржі, в інших – шляхом викупу
Page 28
28
управління робітниками або ж купувалися приватними компаніями чи
консорціумами. Амплітуда ж приватизацій була дуже широкою: від
підприємств, пов’язаних із постачанням енергетичних, сміттєпереробних,
телекомунікаційних послуг, до готелів та паркінгів. Деякі вчені (як було
зазначено вище) мають дещо інше уявлення приватизації, розуміючи під
останньою не продаж державної власності, а скорочення складу і обсягу
державних функцій.
Друга форма маркетизації традиційно пов’язується із запровадженням до
публічних послуг спонукальних до конкуренції, продуктивності та
раціональності структур, зокрема, вибору споживача, аутсорсингу, квазіринків.
У такому форматі маркетизація покликана не лише збільшити ефективність
публічної служби, але й зробити її більш звітною перед споживачем, який
отримує ширший вибір серед постачальників послуг. Основними прикладами
маркетизації даного типу є аутсорсинг, внутрішні ринки, управлінські
контракти, ринкове тестування.
Аутсорсинг передбачає укладання контрактів між державою та
прибутковими чи неприбутковими приватними організаціями, які на
змагальних умовах отримують можливість забезпечувати громадян певними
послугами. Доволі часто фундаторами таких приватних структур виявляються
колишні працівники державної служби. Внутрішні ринки виникають, коли
департаменти мають можливість придбати послуги підтримки від декількох
внутрішніх провайдерів або зовнішніх постачальників, які оперують як окремі
бізнесові одиниці та змагаються поміж собою. Управлінські контракти
передбачають передачу керування певними об’єктами (аеропорт, конференц-
центр тощо) приватним компаніям на основі особливих контрактових
домовленостей. Контрактація є широко вживаним ринковим механізмом. Ті
функції з виробництва і надання суспільних благ, які за допомогою
приватизації передано на реалізацію в недержавний сектор, але є
значущими для суспільства, держава продовжує ретельніше контролювати,
щоб забезпечити їхнє виконання за обсягом і якістю. Ринкове тестування або
Page 29
29
як ще його називають організоване змагання виникає тоді, коли механізми
управлінського забезпечення послуг визначаються через торги з порівнянням
організацій приватного сектору.
Таким чином, через маркетизацію відбувається трансфер послуг до
автономних чи напівавтономних агентств. Прибічники запровадження
ринкових механізмів до практики державного управління надають низку
аргументів на користь таких агентств. Адже останні мають можливість
сконцентруватися виключно на ефективному забезпеченні якісних послуг, а не
перейматися аналізом та оцінкою альтернативних політик. Відповідно,
державні службовці отримують можливість зосередитися на виробленні
політичних рішень, а не турбуватися про надання послуг споживачам. Окрім
цього, коли держава має незалежні зв’язки з постачальниками послуг, вона
більше націлена на запровадження стимулюючого виконання. Більше того,
атмосфера змагання не лише корисно позначається на якості послуг, що
надаються приватними конторами, але й змушує останні задля отримання
державного замовлення зменшувати ціни, відтак, бути більш вигідними у
порівнянні з конкурентами ще за одним критерієм.
Досліджуючи змагальний характер публічного сектору прийнято виділяти
два теоретичні підходи, що знаходяться в основі практичних перетворень: 1)
модель, побудовану на ідеології публічного вибору і покликану вирішувати
труднощі, за якої процеси маркетизації сприймаються керованими проблемами
ефективності та виконання; 2) макро феноменологічну інституційну модель, за
якої інноваційні процеси пояснюються популярністю певних трендів та
проблемами законності.
У перспективі вирішення проблем, наші очікування від наслідків
конкурсних торгів пов’язуються з організаційною ефективністю, розумним
рухом вперед. В основному ми очікуємо від адептів конкурентних торгів
кращого виконання, аніж від не адептів. Монополія надання державних послуг
має бути замінена конкуренцією між різними сервіс-провайдерами.
Передбачається, що конкуренція змушуватиме сервіс-провайдерів знижувати
Page 30
30
вартість і збільшувати ефективність. Відповідна логіка провокує висновок, що
ті організації, які вдалися до інновацій раніше, працюватимуть краще, адже
мали достатньо часу, щоб інтегрувати нововведення в організаційну рутину.
З точки зору нової інституційної перспективи збільшення ефективності та
інші критерії покращення не є достатніми умовами для запровадження
змагальної системи. Рушійними важелями для дифузії нових організаційних
практик є актуальні тенденції та законність. Адже на початкових етапах
запровадження інновацій спостерігатиметься виразна відмінність між
теоретичними ідеями і прикладним застосуванням на різних управлінських
рівнях. Лише уточнивши законодавство, легально закріпивши видозміни,
можна вдаватися до практичних дій.
Завдяки маркетизації реформа державного управління має позитивні
результати, адже відбувається розмежування функцій вироблення політики та її
виконання, продукування й надання послуг та контролю реалізації цих
процесів.
Світова економічна криза початку ХХІ століття виявилася потужним
закликом до актуального як ніколи раніше скорочення державних витрат. Будь-
які засоби, що спроможні зменшити податкове навантаження на населення
беруться до розгляду. Аутсорсинг у державному управлінні сприймається
авангардною ідеєю та життєздатним рішенням нагальної проблеми. Крім того,
все більше державних установ дивиться на аутсорсинг як засіб для отримання
конкретної доданої вартості від послуг, які надаються громадянам. Враховуючи
провідну роль аутсорсингу як ринкового механізму, адаптованого до державно-
управлінської дійсності, вважаємо за доцільне зупинитися більш детально на
аналізі даного феномену.
Велика Британія, США, Канада, Індія, Гонконг (особливий
адміністративний район Китаю), Японія, Сінгапур демонструють сьогодні
найвищій рівень залучення приватного сектору до вирішення широкого спектру
державно-управлінських задач. Такого роду залучення, насамперед, пов’язано
із виробленням рішень для таких сегментів державного управління як пенсійне
Page 31
31
та соціальне забезпечення, оподаткування, реєстрація активів, фінансова
допомога безробітним тощо. Окрім того, тяжіння державних урядів до більшої
технологічної ефективності також сприяє зростанню зацікавленості
аутсорсингом.
Проте, аутсорсинг або залучення постачальників послуг з приватного
сектору не є новою ідеєю для державних менеджерів. Уряди різних держав
світу вже біля тридцяти років використовують відповідну практику для
розв’язання різного роду оперативних потреб: від конструювання
інфраструктури до консалтингових послуг. Це безпосередньо пов’язано із
популяризацією концепції нового державного управління, яка досягла успіху у
процесі упорядкування державних функцій шляхом адаптації методів та
найкращих практик, якими раніше послуговувалися виключно компанії та
організації приватного сектору. Новий державний менеджмент наполягає на
пріоритеті ефективності та економічності у витратах коштів платників податків.
Першорядна важливість надається експертизі якості виконання державно-
управлінських функцій з урахуванням нового прочитання громадянина як
споживача, що має отримати обслуговування на найвищому рівні
компетентності та з найкращою результативністю. Новий державний
менеджмент закликає до використання нових технологій для поліпшення часто
повільних та бюрократичних протоколів державних установ. По суті, саме тут
зароджується аутсорсинг у державному сегменті. Апеляція до структур
приватного сектору є бізнес моделлю, яку відстоюють представники концепції
нового державного управління. Вона поєднує два елементи – технології та
технічну експертизу – яких вкрай бракує державним агентствам.
Існує декілька основних сфер послуг, стосовно яких державні структуру
заключають контракти із представниками приватної царини. Управління
фактичними даними (імена, соціальні статуси, номери медичних страховок,
місця проживання тощо) потребує технологічності та автоматизації. Введення
даних, підтримка баз даних, захист інформації – функції, що перебирають на
себе постачальники з приватного сектору. Управління інфраструктурою
Page 32
32
(підтримка та управління численними мережами, системами безпеки,
стандартизованими системами електронного листування тощо) делегується
переважно приватним провайдерам інформаційно-технологічних послуг.
Створення та управління заявами (портали електронного урядування, пенсійні
реєстри, автоматизовані онлайн заяви тощо) - елементи комп’ютерного
забезпечення, що розробляється на замовлення уряду або інших державних
установ сторонніми для державної системи провайдерами послуг. Також
приватними постачальниками часто здійснюється функція підтримки
споживачів. Вони отримують вхідні запити або у формі дзвінків, або ж у
вигляді електронних форм, заповнених онлайн стосовно конкретних програм
уряду чи якогось державного агентства, та відповідають на них.
Аутсорсинг у державному управлінні має як низку переваг, так і ряд
недоліків. До плюсів залучення постачальників послуг із приватного сектору
можна віднести: потенціал щодо збереження витрат; зростання
відповідальності провайдерів послуг через підвищення вимог в силу
конкурентного характеру середовища та вимірювання продуктивності; більш
якісне виконання управлінської роботи; доступ до новітніх знань та технологій;
краще використання капіталу та оснащення; вища якість обслуговування;
більша гнучкість у сфері послуг; розвиток місцевої промисловості; менше
проблем у сфері відносин праці. До негативних сторін можуть бути зараховані:
зменшення відповідальності уряду за контрактні послуги; загроза
конфіденційності персональної інформації; можливість змов на торгах та інші
проблеми тендерів; втрата контролю над контрактними послугами з боку
уряду; витрати на аутсорсинг; економія уряду через втрати в інших сферах;
вплив на рівень зайнятості та на заробітну плату і умови праці працівників
підрядників.
З урахуванням вище перерахованих переваг та недоліків, що веде за
собою аутсорсинг у державному менеджменті, залучення представників
приватного сектору до вирішення окремих завдань управління публічним
сегментом може використовуватися як тимчасова модель для розв’язання
Page 33
33
конкретних нагальних проблем, однак баланс важелів впливу державних та
приватних структур має бути пріоритетом на всіх етапах аутсорсингу задля
запобігання виразному прояву його негативних аспектів і акцентуації на
перевагах.
М. Консайдин виробляє власну шкалу імперативів нового державного
менеджменту. До них вчений відносить: 1) акцент на вимірюваних результатах
та випуску продукції; 2) управлінський інструменталізм, який передбачає
розробку державної політики керівниками міністерств та відомств і подальшу
реалізацію підлеглими департаментами; 3) інтеграція, під якою мається на увазі
високий рівень координації, узгодженості і пов’язаності між собою різних
урядових департаментів; 4) гарантія загальних цільових установок у діяльності
урядових служб [110, с. 6].
Фактично вище перераховані характеристики мали стати запорукою
подолання наріжних проблем того часу: неефективності діючих інститутів
управління, зростаючої обмеженості ресурсів на фоні збільшуваного попиту
населення, досягнення меж росту суспільного сектору, необхідності діяти у
надзвичайно динамічному і швидко змінюваному середовищі в умовах
закостенілого бюрократичного апарату, появи нових суспільно-політичних та
культурних цінностей, не врахованих існуючою системою.
Варто відмітити, що новий державний менеджмент у структурному
аспекті не являє собою якусь єдину узгоджену концепцію, радше він
репрезентує собою комплекс пропозицій відносно реформування державного
управління навколо ідеї наближення менеджменту у суспільному секторі до
методів, поширених у бізнесі, дієвість яких є очевидною. Один із класиків
нового державного управління К. Худ у роботі 1991 року «Публічний
менеджмент на всі часи?» виділяє сім фундаментальних ознак нового
державного менеджменту: 1) практичний професійний менеджмент публічних
організацій, що означає високий ступінь автономності менеджерів в управлінні
власною організацією; 2) чіткі стандарти і міри продуктивності, тобто чітко
визначені цілі та завдання, що має сприяти більшій ефективності та
Page 34
34
забезпеченню підзвітності; 3) більший акцент на вихідних показниках
управління, тобто ресурси направлені у сфери відповідно до вимірювань
продуктивності через необхідність підкреслити результати, а не процедури; 4)
перехід до подрібнення одиниць в державному секторі, тобто, розбиваючи
великі департаменти на менші одиниці (окремо фінансовані і взаємодіючі на
відстані «витягнутої руки») навколо певних продуктів; 5) перехід до більшої
конкуренції в державному секторі, тобто запровадження довгострокових
контрактів і процедури тендерів, адже суперництво завжди є ключем до
зниження витрат і поліпшенню умов; 6) акцент на стилі приватного сектора у
практиці управління, тобто відхід від бюрократії, що має гарантувати більшу
гнучкість у питаннях найму та винагород; 7) акцент на дисципліні та
ощадливості у питаннях використання ресурсів в державному секторі, що
означає скорочення прямих витрат та підвищення дисципліни працівників
[132].
Спираючись на колективну роботу П. Данлеві та К. Худа «Від старого
публічного адміністрування до нового публічного менеджменту» (1994),
можемо виокремити декілька фундаментальних принципів нового державного
управління як наукової концепції: 1) підвищення прозорості бюджетів з
прив’язкою витрат до результатів діяльності, а не до ресурсів, що
використовуються, результати при цьому мають бути представлені у вигляді
кількісних показників ефективності та продуктивності; 2) розуміння
організацій суспільного сектору як ключових у ланцюгу агентських відносин і
мережі контрактів, що забезпечують зв'язок стимулів з результатами діяльності;
3) трансформація процесу надання послуг шляхом імплементації квазіринкових
форм організації, наприклад, розведення опцій покупця і постачальника послуг,
замість традиційних вертикальних функціональних структур, що реалізовують
процес прийняття рішення щодо надання послуги, планування та фінансування,
а також безпосередньо сам процес надання послуги; 4) створення
конкурентного середовища для постачальників послуг, враховуючи конкуруючі
поміж собою державні установи, приватні фірми та некомерційні організації;
Page 35
35
5) розділення державних постачальників та проведення антимонопольної
політики по відношенню до приватних кампаній-постачальників з метою
надання споживачам можливості вибору серед постачальників послуг [113].
Отже, «економічний підхід» наділяє державне управління установками
підприємницького управління, які системно можна звести до наступних
положень: публічними і приватними організаціями можна керувати приблизно
однаково; у державному управлінні варто використовувати практику
менеджменту; за умов нової організації управління варто переходити від оцінки
процесу ефективності управління до оцінки ефективності результатів
управління; необхідно відокремити комерційні опції від некомерційних, а
політико-консультативні функції від функцій надання послуг і регуляторний
опцій; до споживача суспільних послуг варто ставитися як до покупця останніх;
при організації суспільних послуг державне управління має віддавати пріоритет
приватному підприємництву тощо.
Безперечно, неперевірена аплікація бізнесово-управлінської методології в
управлінську практику суспільним сектором була неможливою. А тому ціла
низка наукових груп, що об’єднали фахівців з галузі управління та економіки,
долучилися до процесу проведення емпіричних досліджень, в ході яких була
виявлена незначна розбіжність між двома управлінськими напрямами, а відтак,
шлях до запровадження ефективних методик приватних компаній у сферу
державного управління стає відкритим. Так, Дж. Бойн обирає тринадцять
напрямів порівняння державних і приватних організацій, і доходить висновку
про наявність відмінностей лише у трьох. Б. Бозман у роботі 1987 року «Усі
організації публічні» доходить ще більш радикальних висновків, говорячи про
те, що жодна організація не є чистою формою приватної чи державної
установи, а градацію між останніми можна вивчати лише по трьох специфічних
напрямах публічності.
Досліджуючи відмінності між моделями старого і нового державного
управління, дослідники Л. Джоунс та Ф. Томпсон у роботі 1999 року
«Інституційне оновлення публічного менеджменту для ХХІ століття»
Page 36
36
зазначають, що новий державний менеджмент акцентує увагу на спільній
роботі, дорученнях та процесах, в той час як його попередник зосереджувався
на значенні функцій, виконання і задач. Будівельними блоками старого
державного управління були бюрократія та ієрархія, для нового ж –
мультипрофесійна команда, яка працює спільно від самого початку до
виконання конкретного завдання. Окрім того, за нового державного
менеджменту повноваження прийняття рішення делегується команді, що
виконує організаційну роботу та здійснює контроль у відповідності до проекту,
що реалізується. Більше того, новий державний менеджмент визначає економію
та ефективність виключно в контексті необхідності задоволення споживача. І
наостанок, нова модель управління суспільним сегментом менш за все
зацікавлена в організаціях і базується на інституційному дизайні та виборі
[136].
Загалом парадигма нового державного менеджменту спирається на два
наріжні поняття: ринок та управління. Ринок означає конкуренцію і
розглядається як «шлях до небес». Конкурс змушує приватні компанії постійно
шукати кращі продукти і послуги, тому що, якщо вони не вдосконалюються,
інші компанії посідатимуть їхнє місце, і попередники не виживуть.
Громадський сектор не піддається конкуренції. За доктрини нового державного
менеджменту, організації державного сектора перебувають у монопольній
ситуації і, отже, не мають аналогічного способу для постійного поліпшення.
Оскільки відсутній конкурентний тиск для економічної ефективності та
підвищення продуктивності, розподіл ресурсів у суспільному адмініструванні
буде неоптимальним. Щоб виправити цю ситуацію, новий державний
менеджмент пропонує цілий ряд способів для підвищення
конкурентоспроможності організацій державного сектора.
Інший ключовий концепт – управління - означає окрему і специфічну
діяльність, яка об'єднує плани, людей і технології для досягнення бажаних
результатів. Передбачається, що управління є професійним способом боротьби
з проблемами організації та оптимального розподілу ресурсів. Управління
Page 37
37
ґрунтується на наукових знаннях про те, як мати справу з такими проблеми в
найбільш раціональному та ефективному вияві. Управління відрізняється від
політики, яка є сферою конфлікту і безладу, а політики є аматорами у сфері
управління, оскільки вони не володіють достатнім рівнем знань щодо
управління організаціями. Відповідно до ідеології нового державного
управління, останнє потребує більш професійного підходу. Політики мають
законну роль відповідальних за загальні цілі організації державного сектора,
але реалізація має бути доручена виключно професійним менеджерам.
Як ми вже говорили, в жодній з дисциплін (економіка, політологія,
соціологія, теорія організації тощо) немає єдиної теорії нового державного
менеджменту. М. Ехсан та Ф. Наз у колективній роботі присвяченій
перспективам застосування механізмів нового державного управління у
державах, що розвиваються, виділяють чотири напрями: менеджеризм, новий
публічний менеджмент, ринково орієноване публічне адміністрування та
антрепренерське управління [114, с. 32].
Переважна більшість дослідників схиляється до думки, що фундаторами
напряму можна вважати Д. Озборна та Т. Геблера, які у спільній роботі
«Переосмислюючи управління. Як дух підприємництва трансформує публічний
сектор» розкриваються ті десять принципів, на яких, на їхню думку,
ґрунтується новий державний менеджмент: 1) більшою мірою керувати
підлеглими, аніж виконувати їхні функції; 2) більшою мірою надавати
споживачам можливості вибору, ніж обслуговувати їх; 3) надавати послуги на
основі конкуренції; 4) управляти скоріше постановкою завдань, ніж
визначенням правил; 5) вкладати капітали в результати, а не в наміри;
6) всемірно орієнтуватися на споживача; 7) заохочувати підприємницький дух
заробляння грошей, а не бюрократичну трату; 8) надавати перевагу
профілактиці перед лікуванням; 9) здійснювати структурну децентралізацію і
налагоджувати співпрацю децентралізованих структур; 10) досягати змін за
допомогою ринково орієнтованих зусиль [149].
Page 38
38
Дана робота відіграла ключову роль у популяризації ідей нового
державного управління, причому не тільки у США, але і далеко за їх межами.
По суті, це узагальнення кращих практик управління в суспільному секторі -
традиція, задана в управлінській літературі ще Т. Пітерсом і Р. Уотерменом
десятьма роками раніше. Можна сказати, що книга Д. Озборна і Т. Геблера
відіграла для громадського сектора ту ж роль, що й трактат Т. Пітерса і
Р. Уотермена для приватного бізнесу. Більш того, вона стала символом першої
президентської кампанії Б. Клінтона, а її висновки набули статусу офіційних
рекомендацій щодо підвищення ефективності державного сектору. За
підтримки віце-президента А.Гора, що очолював в адміністрації комісію з
державного управління, у 1993 була опублікована Національна доповідь про
ефективність управління (National Performance Review), що стала, на думку
журналу Time, одним з найбільш читаних документів федерального уряду за всі
роки його існування.
Безперечно, парадигма нового державного менеджменту не позбавлена
недоліків. Її критика вельми різноманітна і може бути класифікована за
дисциплінарною приналежністю авторів і, далі, за їх прихильністю до певної
теорії в рамках відповідних дисциплін. Недисциплінарний характер носить
лише критика, яку прийнято називати фаталістською. Її положення можна
звести до простого твердження, що фундаментальні проблеми громадського
сектора (корупція, людські помилки, збої складних систем, негативний
політичний вплив на формування та реалізацію програм) не виправить жодна
система менеджменту.
Огляд практики державного управління призводить до постановки
питань, часто незручних для прихильників нового державного менеджменту.
Наприклад, очевидно, що не відповідають дійсності уявлення про більшу
ефективність державного управління в країнах, які активно використовують
ідеї нового державного менеджменту (Велика Британія), порівняно з країнами
(Німеччина) зі значно більш тривалим процесом втілення їх у життя. Типовий
Page 39
39
приклад, за якого лідер по використанню технік нового державного
менеджменту поступається якістю управління у суспільному секторі.
Доцільність використання ідей нового державного управління країнами,
що розвиваються, є об’єктивною, адже несе у собі багато позитивних
динамічних змін (децентралізація, дебюрократизація, конкуренція тощо), а з
урахуванням практичних недоліків доктрини в управлінській діяльності країн,
що давно нею послуговуються, можна не допустити цих огріхів у вітчизняній
державно-управлінській дійсності.
1.3 Методологічна база дослідження концепції нового державного
управління
Будь-яке пізнання дійсності, що претендує на звання наукового, має
інтенції до застосування в рамках більш широких дисциплінарних або
полідисциплінарних досліджень, націлено на розширення або уточнення
теоретичних абрисів з метою подальшої практичної аплікації не може
розгортатися без власної методології, інструментарію, що робить науковця не
лише спроможним бачити когнітивні зв’язки в межах аналізованого
предметного поля, але й дозволяє йому продукувати прогностичне знання за
розуміння та підтримки його наукової спільноти. Дисертаційна робота не є
виключенням.
На жаль, багато молодих вчених часто виявляються не підготовленими
саме у питанні методології власного дисертаційного дослідження, відтак, вони
змушені інтуїтивно вибудовувати логіку наукових розвідок, що часом може
призвести до некоректних гіпотез, не точно визначених завдань та хибних
висновків тощо. Безперечно, даний факт можна сприймати як елемент, що з
необхідністю супроводжує формування вченого, історичність його
самовдосконалення як фахівця. Проте, таке розуміння вирізняється
поступливістю, неприпустимою для об’єктивного пізнання дійсності, вони
Page 40
40
прямо суперечить постулатам сучасної наукової етики, зокрема, та засадам
методології науки загалом.
Процес відображення і відтворення дійсності в мисленні суб'єкта,
результатом якого є нове знання про світ, називається пізнанням. Безпосередні
функції наукового пізнання - опис, пояснення і передбачення процесів і явищ
дійсності, і це дозволяє управляти поведінкою досліджуваних об'єктів і
створювати системи з наперед заданою поведінкою. Опис полягає у фіксуванні
результатів досвіду (експерименту або спостереження) за допомогою систем
позначення, прийнятих в науці. У процесі пояснення відбувається розкриття
суті досліджуваного об'єкта через осягнення закону, якому підпорядковується
даний об'єкт. Наукове передбачення - це визначення та опис на основі наукових
законів явищ природи і суспільства, які невідомі в даний момент, але можуть
виникнути або бути вивчені в майбутньому. Найважливішою формою
наукового передбачення є прогнозування - вироблення суджень про стан якого-
небудь об'єкта чи явища в майбутньому.
Методологія дослідження – це внутрішній каркас концептуалізації теорії
дослідника. Це не просто хаотична вибірка з відомих досліднику методів та
принципів. Це мета-форма, що наділяє зміст дослідження унікальністю та
робить його висновки епістемологічно корисними та актуальними. Це логіка
наукового пошуку, що ідентифікує оригінальність дослідження, включаючи
його заразом до загального теоретичного контексту. Це спосіб організації
свідомих наукових розвідок, що доводить готовність дослідника вийти за межі
власного дослідження і побачити його фундаментальні засади.
Наукова праця дослідника не обов'язково носить спільний характер, але
завжди є загальною працею, так як обумовлюється частково кооперацією
сучасників, частково використанням праці попередників. Таким чином, вчений
- це не абстрактний індивід або «гносеологічний Робінзон», він є «продуктом»
соціально-історичного розвитку; його індивідуальна творча діяльність, будучи
досить автономною, в той же час завжди соціально детермінована.
Page 41
41
Щоб оволодіти методологією дисертаційного дослідження, необхідно
познайомитися з понятійним тезаурусом методології науки. Будь-яка розвинена
наукова дисципліна легко виявляє наступні рівні: емпіричний, теоретичний,
методологічний. Метод в перекладі з грецького означає спосіб пізнання,
дослідження природи і суспільства, прийом, спосіб або образ дії. Принциповий
момент уточнення змістовної сутності наукової методології полягає в тому, що
будь-яка науково обґрунтована теорія може виступати в якості методу в
процесах екстраполяції на інші теоретичні галузі знання. Внаслідок цього
розмежування методу і теорії носить функціональний характер. Теорія
дослідження виконує звичайні завдання пояснення, прогнозування, але для
побудови інших концепцій вона фігурує як метод. Необхідно взяти до уваги
виконувані функції і точки докладання методології в науковому дослідженні. У
принципі неможливо виділити розділи дисертаційного дослідження, які б
опинилися вільними від впливу методології, так як буквально всі вони
пофарбовані в колір обраного нами методу.
Обов'язковими елементами методології в науковому дисертаційному
дослідженні постають програма теоретичного та емпіричного дослідження,
постановка проблеми; мета і завдання дослідження; об'єкт і предмет
дослідження; розробка гіпотези і формування теорії; розвиток інтерпретації
результатів. На будь-яке питання в процесі дослідження можна відповісти
залежно від вибору методології, наприклад, виходячи з внутрішньої,
інтерналістської теорії раціональності чи - з теорії зовнішніх, природних або
соціальних обставин.
Для нас методологія наукового дослідження - це форма організації
наукового знання та наукової діяльності, що містить основні принципи,
відповідність структури та змісту завданням дослідження, включаючи методи,
перевірку істинності результатів, їх інтерпретацію. Дисертаційне дослідження
містить кілька методологічних рівнів: 1) вибір і синтез методологій, 2) теорія,
3) семантико-лінгвістичний аналіз, 4) аналіз даних спеціальних наук.
Page 42
42
У науково-дослідній літературі можна знайти чимало дефініцій методу.
Зокрема, метод пізнання, за Гегелем, «поставлений як знаряддя, як деякий засіб,
встановлений на суб'єктивній стороні, через який він співвідноситься з
об'єктом» [17, с. 299].
Метод - система регулятивних принципів і правил пізнавальної,
практичної чи теоретичної, діяльності, вироблених суб'єктом на основі
досліджуваного об'єкта. Метод - сукупність логічних і предметно-знаряддєвих
операцій, що залежать від об'єкта дослідження і використовувані для вирішення
певного класу задач. Метод - розроблена вченими схема цілепокладання певних
послідовних операцій.
Отже, для нас метод - сукупність правил, прийомів, способів, форм
пізнання і дії. Це є система приписів, принципів, вимог, які орієнтують суб'єкта
у вирішенні конкретної задачі, досягненні результату в даній сфері діяльності.
Метод організовує пошук істини, дозволяє економити сили і час, рухатися до
мети найкоротшим шляхом. Основна функція методу - регулювання
пізнавальної і інших видів діяльності. При цьому не слід ні недооцінювати (або
зовсім відкидати) роль методу і методології, ні перебільшувати,
абсолютизувати значення методу як простого і доступного «інструменту»
наукового відкриття.
Різноманіття видів людської діяльності обумовлює і різноманіття методів.
Методи науки можуть бути класифіковані за такими підставами, як зміст
досліджуваних об'єктів, роль і місце методів у процесі наукового пізнання і т. п.
У сучасній методології науки найбільш поширена багаторівнева класифікація
методів пізнання, згідно з якою всі методи наукового пізнання за ступенем
спільності і сферою дії поділяються на філософські, загальнонаукові,
дисциплінарні, а також методи міждисциплінарного дослідження.
Серед ключових методів даного наукового дослідження можна виділити
наступні загальнонаукові та логічні процедури: синтез, аналіз, порівняння,
абстрагування, конкретизація, узагальнення, індукція, дедукція, аналогія,
діалектика, вивчення документів тощо. Також у ході дослідної роботи ми
Page 43
43
спиралися на системний, структурно-функціональний, інституційний,
історичний та компаративний методи. Вважаємо доречним зупинитися на
предметно-функціональному навантаженні кожного з них.
Аналіз – це розкладання досліджуваного на частини, виділення окремих
ознак і особливостей явища, процесу або відносин явищ або ж процесів.
Процедура аналізу була органічною складовою нашого наукового дослідження,
і використовувалася переважно на перших етапах дослідної роботи, коли ми від
опису концепції нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна
перейшли до пошуку її будови, принципів та особливостей. Синтез як
поєднання різних елементів, сторін предмету в єдине ціле допоміг нам
здійснити смислове поєднання складових концепції, а не просто утворити їхню
суму. Пізнавальна операція порівняння була в основі суджень, пов’язаних з
винайденням спільного та відмінного між елементами одного виду, наприклад,
при порівнянні елементів та механізмів нового державного управління у різних
країнах, з подальшим виявленням якісних і кількісних особливостей, а також
узагальнення. У результаті використання абстрагування ми змогли виділити
загальні якості певних об’єктів та фіксувати їх у вигляді понять (аутсорсинг,
маркетизація, менеджеризм тощо). Процес конкретизації допоміг віднайти
цілісне, взаємопов’язане у концепції нового державного управління Т. Геблера
та Д. Озборна, власне, він став підтвердженням систематизуючої якості ідей
дослідників стосовно самої концепції. Узагальнення як виділення і фіксація
відносно стійких інваріативних якостей, дозволило розкрити зміст понять
бюрократичного державного управління та нового державного менеджменту.
Індукція та дедукція забезпечили рух міркувань від окремих фактів до
загальних висновків, і від загальних суджень до конкретних висновків.
Аналогія як розумове моделювання забезпечило перенесення ознак сучасних
вестмінстерської та американської моделей публічного сектору на вітчизняні
реалії, що в результаті з урахуванням українського соціально-політичного та
економічного контекстів, дозволило зробити висновки, щодо необхідності
адміністративної реформи, яка б збільшила ефективність державних послуг в
Page 44
44
Україні. Доведення як логічна дія, яка допомогла нам обґрунтувати істинність
своїх думок, базувалася на вихідних правилах доведення, а це значить, що наші
тези та аргументи були чіткими і добре визначеними, тотожними, без логічних
протиріч. Такий емпіричний метод як вивчення наукової літератури та
документації був обов’язковим процесуальним компонентом даної наукової
роботи, адже лише так ми могли забезпечити себе джерелами фактичного
матеріалу для проведення дослідження.
«Досвід сучасного пізнання, - пише російський філософ і системолог
В. Сагатовский, - показує, що найбільш ємний і економічний опис об'єкта
виходить в тому випадку, коли він представляється як система» [70, с. 76].
Інформація, отримана на основі системного підходу, володіє двома принципово
важливими властивостями: по-перше, досліднику надходить лише інформація
необхідна, по-друге, - інформація, достатня для вирішення поставленого
завдання.
Погляд на досліджуваний об'єкт як систему передбачає прийняття
припущення про його відносну незалежність від інших об'єктів і
самодостатність з погляду його функціонування як цілого за властивими йому
внутрішніми законами. Іншим сильним наслідком погляду на досліджуваний
об'єкт як систему є припущення про його цілісність, що означає прийняття
гіпотези про наявність інтегральних законів його поведінки, не редукованих до
суми законів функціонування його окремих елементів.
Важливою рисою системного підходу є його націленість на отримання
кількісних характеристик, створення методів, які звужують неоднозначність
понять, визначень, оцінок. Системний підхід вимагає розглядати проблему не
ізольовано, а в єдності зв’язків з навколишнім середовищем, осягати сутність
кожного зв'язку та окремого елемента, проводити асоціації між загальними та
приватними цілями. Все це формує особливий метод мислення, що дозволяє
гнучко реагувати на зміни обстановки і приймати обґрунтовані рішення.
Для нас системний метод дослідження був надзвичайно необхідним. По-
перше, він дозволив виявити цілісність концепції нового державного
Page 45
45
управління Т. Геблера да Д. Озборна, несуперечливість її ідей та принципів,
логічну узгодженість з ідейними положеннями нового державного
менеджменту як управлінської парадигми. По-друге, дана методологічна
настанова була застосована нами для аналізу державного управління, що саме є
системою, яка пов’язує різні державні та недержавні інститути, визначає
характер відносин між державною службою та громадянським суспільством.
Концепція нового державного управління має одну нормативну ідею,
довкола якої розгортається весь теоретичний каркас – це підприємницьке
начало, як фундамент оновленого державного управління, саме воно диктує
активну участь пересічних службовців у діяльності власної публічної
структури; робить громадянина споживачем, але не пасивним, а дієвим
актором-контролером, який чітко знає свої потреби і вимагає їх точної
реалізації, позбавляє управлінську структуру ієрархічності, натомість
встановлює продуктивну горизонтальну комунікацію між різними публічними
організаціями, гарантує умови змагання, які стимулюють і державні, і приватні
установи перманентно підвищувати якість виконання задля отримання
контрактів. Підприємницьке начало – орієнтація на результат, а не просте
виконання публічних послуг, це запорука ефективності та звітності.
На наш погляд, використання системного методу неможливе без
підкріплення останнього структурно-функціональним. Адже останній
орієнтується на виявлення структури системи, тобто сукупності стійких
відносин і взаємозв'язку між її елементами та їх ролі один відносно одного. При
цьому структура розуміється як щось незмінне за певних змін, а функція - як
призначення кожного елемента для певної дії. Цей метод вимагає: дослідження
структури системного об'єкта; аналіз її елементів і їх функціональних
особливостей; дослідження зміни цих елементів та їх функцій; розгляд
розвитку системного об'єкта в цілому; сприйняття об'єкта як гармонійно
функціонуючої системи, всі елементи якої підтримують цю гармонію.
Структурно-функціональний метод є однією з найважливіших форм
дослідження управлінських явищ і процесів.
Page 46
46
Структурно-функціональний метод дозволив нам проаналізувати
функціональне навантаження державних та приватних організацій, задіяних у
процесі ефективного виконання публічних послуг; функціональну відповідність
різних ланок державно-управлінського апарату; роль споживача у процесі
уточнення публічних послуг, їх донесення та контролю; роль окремого
держслужбовця з новою культурою державної служби, спроможного не лише
заощаджувати кошти, а й збільшувати фінансовий капітал агентства тощо.
Характер функціонування державного управління та його ефективність у
значній мірі залежить від інституційної системи, що склалася історично у тій чи
іншій державі. Держава як суспільний регулятор сама є потужним інститутом, у
той же час вона (за умов демократії) знаходиться у постійній взаємодії та під
контролем іншого суспільного інституту, громадянського суспільства. За
довгий час свого існування людство не вигадало більш дієвого елементу
структурування державно-суспільних відносин за інститут. Вся державно-
управлінська система являє собою більш або менш ієрархізовану структуру,
відтак, у нашому дослідженні ми не могли оминути інституційний підхід.
Концепція нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна передбачає
формальну та сутнісну зміну публічних інститутів, їх переакцентуацію на
бізнесові засади діяльності. Ринкові механізми, вплетені у діяльність державних
інститутів, змушують останні змінити рольове призначення (перехід від
забезпечення публічних послуг до їх скеровування).
Комплексного характеру нашому дослідженню додав історичний метод,
що приділяє основну увагу формуванню, розвитку і динаміці досліджуваних
об'єктів. В основі методу лежить принцип історизму - наукового пізнання, що є
методологічним виразом саморозвитку дійсності, який включає в себе:
вивчення справжнього, сучасного стану предмета наукового дослідження;
реконструкцію минулого - розгляд генези, виникнення останнього і основних
етапів його історичного руху; передбачення майбутнього, прогнозування
тенденцій подальшого розвитку предмета.
Page 47
47
Саме завдяки історичному методу ми отримали можливість
проаналізувати, описати та структурувати концепцію нового державного
управління Т. Геблера та Д. Озборна з урахуванням її історичної реконструкції;
дослідити історію розгортання нового державного менеджменту як наукової
парадигми; вивчити прикладний вимір нового державного управління на
прикладі англосаксонських та азійських країн у історичній ретроспекції,
виявити переваги та недоліки даної управлінської моделі в межах аналізованих
систем та спрогнозувати його подальшу екстраполяцію; проаналізувати
формування, сучасний стан та перспективи розвитку як ефективної системи
державного управління України, а також імовірність аплікації ідей
підприємницького управління Т. Геблера та Д. Озборна до вітчизняних реалій
публічного адміністрування.
У найбільш загальному плані компаративістика може бути визначена як
систематизоване дослідження на основі порівняння, що здійснюється з метою
винайдення спільних і відмінних рис. Вона тяжіє до точності у побудові
гіпотез, використанні об’єктивних даних та власній відкритості дослідникам.
Порівняння створює підґрунтя для суджень щодо емпіричних закономірностей,
а також для оцінки і тлумачення конкретних прикладів. Кожне компаративне
дослідження спирається на власну теоретичну модель з певним комплексом
критеріїв, які піддаються аналізу, і чим більшим буде обраний набір показників,
тим більш точними будуть результати наукової роботи. Але не варто забувати,
що обрані теоретичні моделі – це, насамперед, спрощення реальності, які
можуть привести до хибної уніфікації. Відповідно, жодна теоретична модель не
може абсолютизуватися, з одного боку, а з іншого, - має переоцінюватися і
доповнюватися новим інструментарієм з урахуванням актуальних змін.
Порівняльний метод має справу не з вибірками, а з прикладами
досліджуваних феноменів. Більше того формульовані пояснення не мають
характеру вірогідності, адже вивчаються і пояснюються усі наявні приклади.
Метод порівняння не акцентує увагу на тому, як часто повторюються ті чи інші
випадки у реальності. Незалежно від частоти прояву комбінацій причин, що
Page 48
48
впливають на певне явище, кожна комбінація буде однаково важлива для
компаративного дослідження, адже вони у рівній мірі породжують
досліджуваний феномен.
Важливо наголосити, що компаративний підхід вивчає і девіантні
випадки. Виявляючи подібні відхилення, вчений має їх пояснити, в результаті
чого реалізовується задача по інтерпретації специфічних випадків та виявленню
історичної специфіки. Така особливість робить компаративістику більш
придатною до вироблення нових теорій та синтезу вже існуючих.
Щодо способу розгортання компаративного дослідження можна вести
мову про дві концептуальні стратегії: перша – метод пошуку відмінностей,
друга – метод пошуку подібностей. Перша концепція передбачає порівняння
дуже схожих випадків, які різняться тільки обумовленими змінними, за
припущення, що це полегшить віднайти об’єктивні змінні, що у свою чергу
сприятимуть поясненню наявності чи відсутності обумовлених змінних. Дана
концепція визнається доволі дієвою в силу того, що порівнює подібні явища чи
процеси і сприймає велику кількість суперечливих та невідповідних змінних як
константи. Іншими словами, виходячи з аналізу подібних об’єктів, метод
пошуку відмінностей намагається дати відповідь, чому ж їхні наслідки відмінні.
Метод пошуку подібностей передбачає порівняння дуже відмінних
випадків, які, тим не менш, усі мають за спільне обумовлені змінні, таким
чином будь-які інші обставини, наявні в усіх випадках, можуть бути віднесені
до незалежних змінних. Даний підхід відрізняється від попереднього тим, що не
фокусується на суворому використанні змінних. Дана стратегія використовує
дослідження відмінностей як змінних, а не подібностей, тому що попередньо
науковцями було доведено що немає чіткої кореляції між відмінностями і
подібностями в одних і тих же державах. Ключова ідея підходу полягає у тому,
що беруться до уваги предмети дослідження з різними змінними і здійснюється
спроба пояснити, чому ж їхні кінцеві результати співпадають. Використовуючи
цей підхід, вчені спершу аналізують змінювані взаємодії між системами у
державах і потім, зібравши усі факти, порівнюють результати між різними
Page 49
49
системами. Якщо результати різняться поміж собою, дослідник має перейти на
системний рівень і звернутися до методу пошуку відмінностей.
Роль компаративного методу у нашому дослідженні дуже суттєва. Без
нього було б неможливим винайдення суперечливих засад бюрократичного
державного управління та нового державного менеджменту, унікальних
якостей підприємницької моделі управління. Ми послуговувалися цим
методом, здійснюючи порівняльний аналіз ефективності процедур
реформування державного управління у кінці ХХ – на початку ХХІ століть в
англосаксонських країнах та азійських державах. Ми покладалися на нього,
здійснюючи дослідження заходів з реформування сучасної вітчизняної
адміністративної системи.
Окремо хотілося б акцентувати увагу на тому, що загалом наше
дослідження відбувалося в діалектичному ключі. А це значить, що воно стало
способом і формою рефлексивного теоретичного осмислення, яке врахувало
суперечливість аналізованого предмету. Діалектична логіка дозволила нам
дослідити обраний предмет, базуючись на переході від менш глибинної
сутності до більш глибинної, нагадуючи рух по драбині до результату наукової
діяльності у вигляді переосмисленого та пізнаного предмету.
Отже, для нас методологія дослідження – це не проста сума методів, це
їхнє взаємодоповнення, підкріплене чіткими науковими принципами організації
науково-дослідного процесу: коректним визначенням об’єкту та предмету, цілі
та задач, формуванням логічної структури дисертаційної роботи,
проголошенням висновків, що мають новизну, а також теоретичну і практичну
значущість.
Висновки до першого розділу
Підсумовуючи ідеї, висвітлені у першому розділі дисертаційного
дослідження, хотілося б звернути увагу на те, що для нас аналіз теоретико-
методологічних засад дослідження концепції нового державного управління
Page 50
50
Т. Геблера та Д. Озборна був би не повним, якби оминув: 1) вивчення наявних у
вітчизняній та зарубіжній науковій літературі з дослідження публічного
сектору розвідок, присвячених ознайомленню з базовими державно-
управлінськими ідеями американських вчених; 2) дослідження генези та суті
парадигми нового державного менеджменту як унікального підходу та
теоретичного підґрунтя формування концепції Т. Геблера та Д. Озборна;
3) визначення змісту та ролі методології дисертаційного дослідження як
нормативного припису, що визначає логіку усієї пізнавальної та прогностичної
роботи, загалом та вжитої нами методології зокрема.
Отже, концепція нового державного управління – продукт наукової
співпраці двох видатних постатей сучасної державно-управлінської теорії та
практики США. Д. Озборн та Т. Геблер, без перебільшення, створили актуальну
на свій час, конструктивну та ефективну модель реформування публічного
сектору, яка жваво була підхоплена керманичами держави і спрямована на
подолання ключових проблем у 1990-ті роки. Вона довела свою ефективність та
значущість і, поширившись далеко за межі США, захопила розуми науковців і
управлінців. Багато дослідників поділяють думку, що десять принципів нового
державного управління й досі є актуальними, особливо в країнах з динамічними
процесами розвитку ринку та демократії.
Д. Озборн та Т. Геблер відомі науковій спільноті не єдиною роботою, що
узагальнила ідеї з інноваційного підходу до державного управління
(«Переосмислюючи управління. Як дух підприємництва трансформує
публічний сектор»). Перу вчених належать й інші роботи, які розвинули
положення, започатковані спільною працею. Важливо, що обидва автори мають
чудову освіту та багатий практичний досвід управлінської та консалтингової
діяльності (більше 30 років), є членами різних національних структур з
удосконалення та модернізації управлінських практик.
Теоретичний доробок Т. Геблера та Д. Озборна є предметом аналізу
багатьох вчених по всьому світу. Англосаксонський ареал, по суті, давно
визнав роботу вчених базисом результативного оновлення заскорузлої
Page 51
51
бюрократичної системи, своєрідною вказівкою до дій. Українській науковій
традиції також властиве знання даної концепції, але воно не має
систематизованого характеру, імовірно, через брак джерел. Саме цим був
аргументований вибір предмету нашого дослідження.
Ми наполягаємо на використанні поняття «управління», а не
«менеджмент» в контексті теоретичної моделі Т. Геблера та Д. Озборна,
аргументуючи відповідний вибір лексикою, вживаною самими дослідниками.
Менеджеризм як практика організації внутрішньої комунікації державно-
управлінської системи, а відтак і поняття «менеджмент» розкривають лише
одну з граней концепції. Один із можливих варіантів назви концепції, який ми
пропонуємо, - «підприємницьке» управління, однак, вважаємо, що дана
дефініція також не дає вичерпної характеристики аналізованої моделі.
Безперечно, принципи ринкової економіки значною мірою імпортуються
вченими в державно-управлінську площину, але поряд з ними
екстраполюються соціологічні та психологічні інструменти та технології.
Концепція «підприємницького» управління формується в рамках нового
державного менеджменту. Значний внесок у розвиток і дослідження нового
державного менеджменту зробили Г. Алісон, Т. Боверд, П. Богасон,
Є. Гриценко, Д. Кетлі, М. Консайдин, І. Мальківська, С. Махіна, К. Поллітт,
П. Окойн, Д. Озборн, Л. Отул, А. Павроз, Т. Пітерс, С. Ренсон, Н. Флінн,
К. Худ, В. Чиркін. Вагомі дослідження, присвячені аналізу даної парадигми,
належать таким вітчизняним ученим як О. Амосов, М. Белинська, Р. Войтович,
Н. Гавкалова, В. Корженко, В. Мартиненко, І. Радзієвський, В. Солових,
В. Соловйов, В. Толкованов.
Зміст нового державного менеджменту системно можна звести до
наступних положень: публічними і приватними організаціями можна керувати
приблизно однаково; у державному управлінні варто використовувати практику
менеджменту; за умов нової організації управління варто переходити від оцінки
процесу ефективності управління до оцінки ефективності результатів
управління; необхідно відокремити комерційні опції від некомерційних, а
Page 52
52
політико-консультативні функції від функцій надання послуг і регуляторних
опцій; до споживача суспільних послуг варто ставитися як до покупця останніх;
при організації суспільних послуг державне управління має віддавати пріоритет
приватному підприємництву тощо.
Дослідження суті нового державного управління з необхідністю
призводить до конкретизації таких понять як «менеджеризм», «маркетизація»,
«контрактація», «аутсорсинг», «приватизація», «дерегуляція» - всі вони є
необхідними програмами по запровадженню ринкових механізмів у практику
державного управління.
Щодо методології нашого дослідження можемо зауважити наступне: для
нас методологія дослідження – це внутрішній каркас концептуалізації теорії
дослідника. Це не просто хаотична вибірка з відомих досліднику методів та
принципів. Це мета-форма, що наділяє зміст дослідження унікальністю та
робить його висновки епістемологічно корисними та актуальними. Це логіка
наукового пошуку, що ідентифікує оригінальність дослідження, включаючи
його заразом до загального теоретичного контексту. Це спосіб організації
свідомих наукових розвідок, що доводить готовність дослідника вийти за межі
власного дослідження і побачити його фундаментальні засади. Саме тому ми
спиралися на комплекс загальнонаукових та логічних методів (індукція,
дедукція, аналогія тощо), а також активно послуговувалися системним,
структурно-функціональним, інституційним, історичним та компаративним
методами. Відтак, ми отримали унікальне дослідження, що не суперечить
науковій етиці, є унікальним та має теоретичний і прикладний потенціал.
Page 53
53
РОЗДІЛ 2
СКЛАДОВІ КОНЦЕПЦІЇ НОВОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Т. ГЕБЛЕРА ТА Д. ОЗБОРНА
2.1 Сутність та принципи нового державного управління
Ринкова економічна система, націлена на збільшення капіталу,
ефективність та результативність, наприкінці 80-х років ХХ століття стала
своєрідним викликом для всіх інших соціальних систем, у тому числі
державно-управлінської, вимагаючи від них такої ж чіткості та раціональності.
Саме тому у США та багатьох інших країнах з розвиненою ринковою
економікою гостро постало питання щодо необхідності трансформації старої
системи державного адміністрування і приведення її у відповідність до вимог
часу (вимог ринку).
Уповільнення економічного зростання зробило неможливим постійне
збільшення податкового тягаря громадян. Люди вимагали конкретних рішень.
Відтак, управлінці на державному рівні, що мали за мету бути ще раз
переобраними, не могли діяти за сценарієм збільшення податків. У практичній
площині почали з’являтися приклади вдалого удосконалення системи
управління на місцях і державному рівні із залученням інвесторів,
волонтерських організацій, приватних партнерів.
Приміром, у місті Сент-Пол (Міннесота), мер Дж. Лейтимер, обраний
1975 року, зіткнувся з проблемою відтоку людей, зменшення роздрібного
продажу на 41% за останні 15 років. Керманич міста вирішив задіяти ресурси
міста (недостатні для вирішення усіх проблем), поєднавши їх з більш дієвими -
з приватного сектору. Першим кроком стало будівництво у центрі міста, де
тривалий час знаходився котлован, який мешканці почали називати місцевою
історичною пам’яткою. Мер знайшов приватного партнера та домігся
отримання одного з перших федеральних грантів із розбудови міст. У
результаті центр міста прикрасили пасивний сонячний готель, дві висотні
Page 54
54
офісні башти, засклений парк та торгівельний центр. Сприятливий
інвестиційний клімат став потужним стимулом для банків та компаній зі
страхування. Інвестиції зросли з 22 млн. доларів до 350 млн. доларів. 39
будівель було полагоджено і збудовано. У 1988 році податок на нерухомість
зріс у шість разів у порівнянні з показником десятирічної давнини. Мер Сент-
Пола залучив волонтерські організації до здійснення програм утилізації,
енергетичного аудиту, управління парком, бібліотеками, центрами здоров’я.
Одночасно провадилася активна партнерська робота з фондами. Постійна
каталізація рішень поза межами системи управління публічним сектором
збільшила управлінський вплив мера, який скоротив управлінський персонал на
12%, утримав зростання бюджету та податку на нерухомість нижче рівня
інфляції, зменшив борг міста. Таким чином Дж. Лейтимер дав виборцям те,
чого вони бажали: управління, що діє більше, а витрачає менше.
Новаторський підхід до управління мера міста Сент-Пол був не
поодиноким випадком. В Індіанаполісі (Індіана) мер Р. Лугер активно
співпрацював з Комітетом Збільшення Зростання Індіанаполіса, що складався з
громадських та бізнесових лідерів. Спільна робота була резюмована
стратегічним планом розвитку міста: зробити Індіанаполіс столицею
аматорського спорту в США. Залучивши фонди та тисячі волонтерів мер
Р. Лугер досяг 11 мільярдів нових інвестицій і 11 нових спортивних установ за
десятиліття. У Ньюарку (Нью-Джерсі) керівництво міста звернулося до
ініціатив суспільних організацій та приватного сектору з метою вирішити
проблеми житлового будівництва та допомоги бездомним, зменшивши фонд
заробітної плати від 10000 держслужбовців у 1980 році до 4000 - у 1988 році.
Массачусетс за рахунок недержавних організацій збільшив витрати на
соціальні послуги з 25 млн. доларів 1971 року до 750 млн. доларів (більше 3500
окремих контрактів та грантів) у 1988 році. Каліфорнійських департамент
транспорту, провівши перемовини з чотирма приватними консорціумами, уклав
франчайзингові угоди для будівництва платних шосе.
Page 55
55
Усі ці приклади не оминули уваги дослідників Д. Озборна та Т. Геблера,
які проаналізувавши статистичний матеріал, виявили 36 альтернатив
інноваційного удосконалення управлінського процесу у США. Актуальні
тенденції надихнули науковий тандем до їх теоретичного узагальнення, і в
результаті 1992 року світ побачила спільна праця дослідників
«Переосмислюючи управління. Як дух підприємництва трансформує публічний
сектор». По суті це наукове дослідження стало унікальним через відсутність
потреби в етапі верифікації, адже воно будувалося на прикладах прикладної
царини. Відтак, теоретичні висновки робилися не на основі гіпотез, а на ґрунті
конкретних практичних рішень щодо удосконалення системи управління
громадським сектором.
На думку наукового тандему, державне управління може стати дієвим та
ефективним шляхом прищеплення йому «підприємницького духу». Значна
зміна суті принципів здійснення управління цивільним сектором, з
необхідністю призведе і до зміни форми. Лише сутнісно і формально
адаптована до вимог ринку система державного управління може уникнути
калапсу і стати вагомим важелем у комплексному вирішенні основних проблем
спільноти.
Д. Озборн та Т. Геблер формулюють десять принципів нового державного
управління: 1) більшою мірою керувати функціями управління, аніж
виконувати їх; 2) більшою мірою надавати споживачам можливості вибору, ніж
обслуговувати їх; 3) надавати послуги на основі конкуренції; 4) управляти
скоріше постановкою завдань, ніж визначенням правил; 5) вкладати капітали в
результати, а не в наміри; 6) всемірно орієнтуватися на споживача;
7) заохочувати підприємницький дух заробляння грошей, а не бюрократичну
трату; 8) надавати перевагу профілактиці перед лікуванням; 9) здійснювати
структурну децентралізацію і налагоджувати співпрацю децентралізованих
структур; 10) досягати змін за допомогою ринково орієнтованих зусиль.
Завдання нашого наукового дослідження полягає у розкритті суті
концепції нового державного управління Д. Озборна та Т. Геблера, що буде
Page 56
56
неможливим без виявлення квінтесенції «підприємницького духу» - нових
принципів організації управлінського процесу. З’ясувавши зміст десяти
принципів нового державного менеджменту, здійснивши їх критичний аналіз,
ми виявимо логіку нової управлінської системи, її прикладний потенціал та
теоретичну значущість.
Перший принцип – каталізуюче управління, передбачає перенесення
акценту з виконання функцій на їхнє скеровування. Дослідницький тандем
переконаний, що упродовж 50 років до 80-х років ХХ століття державні
управлінці визнавали єдину площину управлінської ролі – збирати податки і
надавати послуги. Однак, подібна модель працювала з 1902 року до 1970, доки
прибуток від оподаткування щорічно зростав на 5,3%. Через фіскальну кризу
баланс похитнувся. У Вашингтоні політичні лідери уникали дилеми за рахунок
боргів, а ось штати були змушені шукати альтернативні шляхи, полегшуючи
вирішення проблем через залучення спільноти. Деякі альтернативи були
непростими у застосуванні, інші – вражаюче легкими. Серед основних: гранти,
аутсорсинг, інвестування венчурного капіталу, створення приватних
фінансових інституцій, залучення волонтерів тощо. І невдовзі подібні
альтернативи знайшли схвалення і на федеральному рівні. Так, 1985 року
губернатор М. Куомо (Нью-Йорк) в інтерв’ю газеті «Нью-Йорк Таймз»
зазначив: «Забезпечення послуг не є зобов’язанням уряду…, але він має бачити,
що вони надаються» [171, с. 1].
П. Друкер у роботі 1968 року «Епоха розриву» написав: «Будь-яка спроба
поєднати управління та виконання у великих масштабах паралізує можливість
приймати рішення. Будь-яка спроба змусити органи, що приймають рішення,
діяти також позначатиме погане виконання. Вони не сфокусовані на виконанні.
Вони не оснащені для цього. Вони фундаментально не розуміються на цьому»
[112, с. 233].
Управління, спрямоване на керування, активно формує свою спільноту,
країну, націю. Воно націлене на прийняття рішень і залучає до активності
більше соціальних та економічних інституцій. Таке управління більше регулює.
Page 57
57
Замість того, щоб збільшувати штат державних службовців, вона слідкує, щоб
інші інституції надавали послуги, відповідаючи на запити й потреби спільноти.
І навпаки, управління, що переймається наданням послуг, відмовляється від
функції керування.
Д. Озборн та Т. Геблер наголошують, що функція скеровування є
надзвичайно важливою сьогодні, в умовах глобалізації. Більшість людей
розуміє, що вплив глобальної конкуренції впливає на промисловість, але мало
хто усвідомлює її вплив на державно-управлінський процес. Сьогодні державне
управління опиняється в ситуації зменшення бюджету на виконання послуг за
зростаючих вимог від суспільства. Сучасні державно-управлінські інститути
мають бути гнучкими, щоб оперативно відповідати на складні і швидко
змінювані умови. Бюрократична система виявляється недієвою через власні
регулятиви та терміни перебування на посаді.
Підприємницьких характер нового державного управління переміщує
акцент з системи виконання послуг на систему прийняття рішень.
Скеровування потребує людей, які осягають весь спектр проблем і
можливостей, можуть збалансувати вимоги спільноти з наявними ресурсами
максимально ефективно. Виконання потребує людей, які повністю сфокусовані
на одній місії і виконують її якісно. Скеровуюча організація має віднайти
найкращий спосіб досягнення певної мети. Виконуюча – націлена захистити
власний метод за будь-яку ціну.
Науковий тандем переконаний, що державні управлінці, які шукають
найліпшого, найбільш ефективного постачальника послуг, досягають більшої
продуктивності. Вони використовують ефект змагання між постачальниками
послуг. У результаті з’являється гнучкість щодо реагування на змінювані
обставини. Такі управлінці мають право вимагати звітності за якість виконання
послуг, а також заохочувати експеримент. Вони продукують більш вичерпні
рішення, адже мають час і можливість виявити коріння проблеми. Управління
ж, що намагається поєднати функції керування і виконання, обмежує себе в
Page 58
58
стратегічному аспекті. Їхня лінія оборони визначається не проблемою, а
програмою.
Залучення неурядових структур до функції надання послуг може стати
причиною скорочення штату державних службовців. Така перспектива масових
звільнень є однією з суттєвих перепон, що утримує державно-управлінські
системи від переходу до каталізуючої якості. Однак, звільнення не є
необхідним: державних службовців можна переміщувати у різні відділи в
залежності від прерогатив у порядку денному, або ж вимагати від недержавних
структур винаймати їх за гідну платню або гонорар. Управління, що
відмовляється від виконання на користь керування, потребує більше
політичних менеджерів, каталізаторів, брокерів. Воно потребує працівників з
актуальними знаннями, а не працівників з папером. Нова каталізуюча роль
державного управління спричинює розвиток нової організаційної структури.
Керуючі організації визначають політику, направляють фінансування до
функціональних органів (публічних або приватних) і оцінюють виконання, але
зрідка вони вдаються до операційної ролі самі.
Значну увагу дослідники приділяють третьому сектору. Більшість людей
переконана, що публічний та приватний сектори функціонують в різних
сферах. Бізнес не повинен заважати уряду, і навпаки. Але це ідея, властива
бюрократичній моделі управління. Сьогодні існує досить мало послуг, які не
надаються бізнесом і які традиційно надавалися публічним сектором (приватні
школи, пожежні бригади тощо). Обираючи той чи інший сектор, що більше
підходить для виконання конкретного завдання, люди схильні забувати про
волонтерські або неприбуткові організації. Загалом, як відмічають дослідники,
роль волонтерського сектору є недооціненою у соціально-політичній дійсності
США. Станом на 1982 рік неприбуткові організації забезпечували роботою 8%
працівників у державі. З 1972 по 1982 роки вони були найшвидше зростаючим
сектором економіки в аспекті працевлаштування. Каталізуюча роль державного
управління повинна спрямовувати його покладатися більшою мірою на третій
сектор. Л. Саламон, який проводив багаторічне дослідження, присвячене
Page 59
59
неприбутковим організаціям, визначає третій сектор як «бажаний механізм для
забезпечення загальних благ» [158, с. 113].
Д. Озборн та Т. Геблер, випереджаючи логіку багатьох, зазначають, що
приватизація за підприємницького характеру державного управління не стане
панацеєю. Вона може бути одним із інструментів, але не єдиним. Послуги
можуть виконуватися приватним сектором, але управління при цьому не
делегується, воно лишається державними. Можуть бути приватизовані
дискретні функції, але не процес управління. Дослідники стверджують: «Має
сенс передача виконання багатьох публічних послуг до рук приватного сектору
(чи то прибуткового, чи то неприбуткового), якщо таким чином управління
може досягти більшої ефективності, результативності, неупередженості або
підзвітності. Але ми не повинні плутати це з якоюсь величною ідеологією
приватизації управління» [149, с. 47].
Другий принцип – управління, що належить спільноті, покликане
переважно не служити, а надавати можливість вибору громадянам та
заохочувати їх до активної громадянської позиції. Створення умов для
повноправної участі у житті спільноти, на думку Д. Озборна та Т. Геблера, є
давньою американською традицією (створення волонтерських організацій,
об’єднань бойскаутів, програм утилізації тощо). Однак, як зазначають
дослідники, коли справа стосується публічних справ, люди забувають про цей
досвід і доручають бюрократам контролювати сферу послуг. Громадяни
покладаються на професіоналів, а не на родини та спільноти. Слідуючи такою
логікою, вони підривають упевненість та компетенцію самих себе, своїх
об’єднань. Відтак, створюють залежність, що є негативним феноменом за своєю
суттю.
Перетворюючись на клієнта, споживача послуг, громадянин втрачає
власні ключові характеристики. Однак, така громадянська позиція, як
стверджують вчені, виникла з розвитком індустріальної економіки (масове
виробництво замінило локальне) на межі ХІХ-ХХ століть. І в результаті
реальний контроль над життям був втрачений людьми і перейшов до рук
Page 60
60
мегаінституцій – великого бізнесу, великої політики. Сьогодні населення
усвідомлює хибність подібної позиції: виникають орієнтована на суспільство
поліція; будівельні корпорації спільнот з ініціативами житлобудування; спроби
контролювати батьками навчальний процес у школах тощо.
Уповноважені громадяни зазвичай знаходять значно ліпші розв’язання
проблем, аніж структури державної служби. Підтвердженням цій тезі можуть
слугувати аргументи дослідника Дж. Макнайта, які знаходимо у його статті
1987 року «Регенеруюча спільнота»: 1) спільноти мають більше зобов’язань
перед своїми членами, аніж системи надання послуг перед своїми клієнтами;
2) спільноти розуміються на власних проблемах ліпше, аніж професіонал зі
сфери надання послуг; 3) бюрократи надають послуги, а спільноти вирішують
проблеми; 4) державні структури та професіонали, що представляють останні,
пропонують послуги, а спільнота – турботу; 5) спільноти більш гнучкі та
креативні, аніж великий бюрократичний апарат; 6) спільноти дешевші за
професіональних постачальників послуг; 7) спільноти забезпечують
дотримання стандартів поведінки більш ефективно, аніж представники
бюрократичного апарату; 8) спільноти фокусуються на потужностях, а система
надання послуг – на дефіцитах [146, с. 58].
Безперечно, уряд не може змусити людей контролювати свої житлові
умови, школи, райони. Однак, він здатен структурувати все таким чином, щоб
надати можливість громадянам контролювати ці аспекти за наявності бажання з
їхнього боку. Державне управління може створити цілий спектр можливостей,
які спільноти зможуть перебрати на себе за умов готовності. Однак, як
зазначають Д. Озборн та Т. Геблер, в даному питанні неможливо обійтися без
своєрідної транзитної підтримки, яка має полягати у заохочуванні громадян до
більш відповідальної і активної громадянської позиції, стимулювати їхній
розвиток, пропонуючи громадянські освітні програми тощо.
Можна зробити висновок, що другий принцип базується на ідеях
партисипаторної демократії, яка має стати основою для прищеплення високої
громадянської культури. Як зазначав один із представників даного
Page 61
61
теоретичного напряму Б. Барбер: «У той час як клієнт, виборщик, виборець або
маси можуть бути характеризовані як такі, що втратили вільну діяльність,
учасник не може: індивідуальний вольовий акт є серцевиною ідеї
самоуправління через участь» [95, с. 134].
Третій принцип – змагальне управління, передбачає запровадження
змагальної системи до сфери надання послуг. Д. Озборн та Т. Геблер
наголошують на тому, що ключове завдання змагання полягає не у
протиставленні приватного та публічного, а в усуненні можливостей
виникнення монополії у даній царині. Дослідники пишуть: «Це один із
давнішніх парадоксів американської ідеології: ми атакуємо приватні монополії
так завзято, але приймаємо публічні монополії так тепло» [149, с. 79].
Безперечно, змагання не може вирішити усіх проблем, однак, воно відкрите до
інновацій та заохочує перфекціонізм. Коли постачальники послуг змушені
конкурувати, вони зменшують вартість виконуваних робіт, навчаються швидко
реагувати на змінювані вимоги, прагнуть максимально задовольнити клієнта.
Проте, конкуренція не буде цінною, якщо заощадження грошей буде досягатися
шляхом урізання заробітних плат, вона не буде продуктивною, якщо існуватиме
між індивідуумами. Лише змагання між командами зміцнює моральний дух та
сприяє креативності.
Тандем учених виділяє низку переваг конкуренції: 1) більша
ефективність; 2) мотивація приватних або публічних монополій відповідати на
потреби споживачів; 3) заохочення інновацій (монополія ж придушує останні);
4) підняття гордості та морального духу державних службовців. Також
дослідники виокремлюють декілька різновидів змагання: між публічними та
приватними структурами; суто між приватними установами (найбільш
поширений різновид), який озброєний трьома базовими методами –
розподілення навантаження, постачання та контрактація; виключно між
публічними організаціями. Важливо відмітити, що публічні структури,
опинившись в змагальному середовищі, починають діяти на не менш високому
рівні, аніж приватні.
Page 62
62
Окремо дослідники акцентують увагу на тому, що змагання має
створюватися не лише в аспекті надання зовнішніх послуг (населенню), але й
внутрішніх послуг, потрібних для повноцінного функціонування управлінської
системи. Значна частина управлінських агентств слугує не спільноті, а іншим
управлінським агентствам, забезпечуючи ряд важливих опцій: поліграфія,
бухгалтерський облік, телекомунікації, транспортний парк тощо.
Науковий тандем наголошує на тому, що конкуренція має бути добре
структурована та керована. Адже існує низка загроз: приватні структури
можуть свідомо на початку занижувати вартість своїх робіт з метою підняти її
згодом; приватні фірми з часом можуть перетворитися на монополістів;
небезпека шахрайства та корупції. Попри всі наявні складнощі залучення
приватних організацій може зберегти державний бюджет, особливо це
принагідно за умов неефективності публічних структур. По суті, змагання
виявляється потужним інструментом, що може оживити публічні інститути.
«Наш публічний сектор може навчитися змагатись, або може стагнувати та
скорочуватись, покладаючись виключно на споживачів, які не можуть
дозволити собі альтернативу» [149, с. 107].
Четвертий принцип – управління, орієнтоване на завдання, а не
дотримання правил. Д. Озборн та Т. Геблер переконані, що більшість публічних
організацій керуються не місіями, а правилами та бюджетами. Вони мають
правила відносно усього, що може піти не так, і чітко прописані пункти на
кожну підкатегорію витрат для кожного підрозділу кожного департаменту.
Підприємницький характер повинен скерувати державне управління в бік
визначення фундаментальних завдань з подальшою розробкою бюджетної
системи і правил з метою вивільнення творчого потенціалу співробітників.
Безперечно, зовсім позбутися правил неможливо. Однак, система правил, якими
керується державне управління, є превентивною не лише для негативних
наслідків, а й позитивних зрушень. Швидкість реакції на постійно змінюване
середовище дуже повільна, і час переважно просто марнується. Дослідники
наводять приклад: коли Департамент доходів у Массачусетсі дійшов висновку,
Page 63
63
що збільшення штату аудиторів на 40 осіб дозволить додатково генерувати 100
млн. доларів, пішов рік лише на те, щоб створити ці робочі позиції.
Науковий тандем виділяє конкретні переваги державного управління,
орієнтованого на виконання місії: 1) більша ефективність; 2) кращі результати;
3) більше інноваційних підходів; 4) більша гнучкість; 5) більш високий
моральний дух організації.
Першим кроком має стати дерегуляція публічного сектору: відмова від
акумульованих правил, регулятивів та застарілих форм діяльності. З цією
метою державне управління вже вдавалося до декількох заходів - закони про
періодичні ревізії урядових закладів з метою ліквідації зайвих, наглядові
комісії, «бюджети з нуля» тощо. Проте, ці методи виявили свою
неефективність. На думку дослідників, фундаментальна зміна має стосуватися
бюджетної системи. Вона має розроблятися на основі конкретних задач.
Позитивними рисами нової системи бюджетування державного управління
стануть: 1) стимул для кожного співробітника економити кошти; 2) вивільнення
ресурсів для тестування нових ідей; 3) автономія управлінців, необхідна для
реагування на змінювані обставини; 4) створення передбачуваних умов;
5) значне спрощення бюджетного процесу; 6) збереження значних грошових
коштів, роботи аудиторів та бухгалтерів; 7) фокусування законодавчих органів
на більш важливих питаннях.
П’ятий принцип – державне управління, орієнтоване на результат, а не на
наміри. Традиційне бюрократичне управління фокусується на внесках. Воно
фінансує школи на основі того, яка кількість дітей зараховується; сферу
доброту в залежності від прийнятної кількості бідняків; поліцейські відділення
на основі підрахунків, скільки людської сили потрібно для боротьби зі
злочинністю. Однак, не враховуються результати навчання учнів різних шкіл,
скільки бідняків отримало стабільну роботу, наскільки впав рівень злочинності
чи задоволеність населення рівнем безпеки тощо. Підприємницький характер
державного управління базується на переконанні, що акцент на результаті
змушує інститути працювати на повну потужність, поліпшуючи якість
Page 64
64
виконання власних функцій. Дослідники пишуть: «Через те, що не
вимірюються результати, бюрократичне управління зрідка їх досягає» [149, с.
139].
Бюрократична модель винагороджує співробітників на основі їхнього
робочого стажу; розмірів бюджету і штату, яким вони керують; рівня влади.
Таким чином, держслужбовці ретельно тримаються за посади, вибудовуючи
власні імперії, збільшуючи бюджети, персонал та владу. Однак, останнім часом
все частіше піднімається питання відповідальності, якості виконання та
результатів. Це пов’язано з небажанням громадян платити зростаючі податки,
що йдуть на постачання втрачаючих якість послуг. З іншого боку, сьогодні
існують технологічні можливості, спроможні полегшити процес генерації та
аналізу інформації, комунікативні зв’язки.
Д. Озборн та Т. Геблер зазначають, що у державно-управлінській
діяльності не всі генеровані результати можуть бути виміряними, наприклад,
робота дипломатів Державного департаменту. Проте, переважна більшість - все
таки піддається даного виду обробці. Наприклад, Акт партнерства з
професійної освіти створив систему, що переважно базується на основі
виконаних контрактів: тренери отримують плату не за кількість залучених на
курси людей, а за кількість працевлаштованих після їхніх курсів. Сила
вимірювання результатів полягає у винайденні інформації, що змінює публічні
організації, навіть якщо останні не пов’язують наслідки з фінансуванням. Учені
висувають низку аргументів на користь вимірювання результатів: 1) те, що
вимірюється, виконується; 2) якщо результати не вимірюються, неможливо
відрізнити успіх від провалу; 3) якщо не можна відслідкувати успіх, неможливо
винагородити за нього; 4) якщо не винагороджується успіх, радше
винагороджується провал; 5) якщо неможна відслідкувати успіх, неможливо
отримати позитивний досвід від нього; 6) якщо неможна розпізнати провал,
неможливо його скоригувати; 7) якщо неможна продемонструвати результат,
неможливо отримати підтримку суспільства.
Page 65
65
Шостий принцип – державне управління, орієнтоване на споживача.
Дослідники зазначають, що термін «споживач» фактично не використовується
державними службовцями. Більше того, більшість публічних організацій не
знають, хто є їхнім клієнтом. Демократична держава існує для служіння народу.
Бізнес функціонує для отримання прибутку. Однак, останній залежить від рівня
задоволеності споживача. А ось публічні агентства не отримують фінансування
від своїх клієнтів. Кошти надходять від законодавчих органів, місцевих рад
тощо. Тому публічні організації прагнуть задовольнити не істинного
споживача, а ті органи, які розподіляють фінансування, або ж зацікавлені
групи. Вчені пишуть: «справжніми споживачами для Департаменту транспорту
є не водії та пасажири, а будівельники автобанів та публічні транзитні системи.
Справжніми споживачами Департаменту житлобудівництва та розвитку міст є
не малозабезпечені мешканці, а будівельні компанії» [149, с. 167].
Найбільш дратівлива риса бюрократичного апарату для населення – це
його зарозумілість. Підприємницький характер має заохотити державне
управління до трансформацій з метою детального вивчення потреб та інтересів
власної аудиторії. Набір методів для цього рясніє варіативністю: опитування
клієнтів, фокус-групи, ради споживачів, електронне листування, маркетингове
тестування, скриньки пропозицій тощо. Таким чином відбудеться
удосконалення змагальної системи: кожен громадянин матиме змогу обирати
постачальника послуг та вимагати підзвітності.
Отже, можемо виокремити очевидні переваги орієнтованого на
споживача державного управління: 1) підзвітність постачальників послуг
споживачам; 2) деполітизація рішення щодо вибору постачальника послуг; 3)
стимулювання ініціатив; 4) наявність вибору між різними видами послуг; 5)
збалансованість запиту та реакції; 6) уповноваження споживачів робити вибір
(уповноважені споживачі більш ідейні); 7) зростання неупередженості.
Сьомий принцип – підприємницьке державне управління, націлене на
заробляння, а не витрату коштів. Наявна бюджетна система, на думку
Д. Озборна та Т. Геблера, не стимулює державних службовців навіть на
Page 66
66
заощадження і розумні трати, не говорячи вже про заробляння. «У нас 15
мільйонів тренованих марнотратників в американському уряді, але мало хто з
них тренований на заробляння грошей. У більшості структур мало хто, не
пов'язаний з відділеннями фінансів та доходів, думає про доходи. Ніхто не
думає про набуток» [149, с. 196].
Дослідники переконані, що мотив прибутку має бути прищеплений
публічній сфері з вигодами для спільноти. Одним із способів заробітку вчені
називають стягнення зборів, що може стати найбезпечнішим з неподаткових
доходів. Плата за користування стає все більш популярною на фоні
зростаючого спротиву проти підняття податків. Плата за користування
працюватиме, на думку наукового тандему, за трьох умов: 1) коли послуга
першочергово належить до індивідуальних благ, а не загальних, та дає користь
тому, хто нею користується; 2) коли ті, хто не платить за послугу, можуть бути
виключені з кола тих, хто отримує від неї користь; 3) коли плата може
стягуватися ефективно.
Окрім того, інвестування також може стати дієвим способом витрати
грошей з метою заробляння, хоча є трудомістким засобом. Вчені зазначають,
що бізнес фокусується з однаковою уважністю на двох колонках
бухгалтерського балансу – дебеті та кредиті. Бізнес не боїться витратити
більше, якщо є нагода максимізувати прибуток. Державне управління
переважно дивиться на колонку витрат, концентруючись на їх мінімізації та
ігноруючи прибуток. Вчені пишуть: «Вони (державно-управлінські структури)
відкладають витрати на лагодження дороги, допоки вона не потребує повної
перебудови, що є втричі дорожчим за звичайну шліфовку. Вони ігнорують
мінімальні витрати на охорону здоров’я вагітних жінок, але несуть масивні
витрати на недоношених дітей» [149, с. 206].
Для того, щоб державна служба почала приносити прибуток, треба
здійснити потужну роботу по перетворенню управлінців на підприємців. А для
цього треба надати останнім правильні стимули. На думку вчених, існує ціла
низка способів спонукати держслужбовців: 1) спільні заощадження і доходи
Page 67
67
(бюджети, спрямовані на конкретні завдання, дозволяють відділенням
самостійно контролювати фінансування); 2) інноваційний капітал (бюджети,
спрямовані на конкретні завдання, дозволяють управлінцям акумулювати
заощадження, які згодом можуть бути використані як початковий капітал);
3) підприємницькі кошти (заробляння та трата грошей однакові за важливістю);
4) прибуткові центри (беззбиткова діяльність, або - спрямована на заробляння
прибутку); 5) визначення істинної собівартості послуг.
Восьмий принцип – превентивне державне управління, спрямоване на
упередження проблеми, а не її вирішення. Традиційне бюрократичне
управління сфокусоване на наданні послуг по боротьбі з проблемами. Для
боротьби з хворобами воно фінансує систему охорони здоров’я, для боротьби
зі злочинністю фінансує поліцію, для придушення пожеж купує ще більше
пожежних машин. Бюрократична модель чекає, допоки проблема не
перетвориться на кризу, після чого пропонує нові види послуг для тих, кого це
стосується, - бездомних, наркоманів, виключених зі школи тощо. Дослідники
переконані, що американська культура сліпа щодо майбуття. Однак, для
сучасного швидко змінюваного світу така сліпота є смертельно небезпечною.
Превентивне державне управління має виконувати дві ключові функції:
1) упереджувати проблеми, а не вирішувати їх; 2) приймати рішення на основі
аналітичних передбачень. Для цього воно має виходити зі стратегічного
планування. Останнє буде неповним без наступних етапів: аналізу ситуації
(внутрішньої та зовнішньої); діагнозу або ідентифікації ключових проблем, що
постали перед організацією; визначення фундаментальної місії організації;
артикуляції базових цілей організації; формування гіпотези успіху; формування
стратегії по досягненню цілей; розробки графіку для виконання стратегії;
вимірювання та оцінки результатів.
Д. Озборн та Т. Геблер переконані, що стратегічне планування по суті є
антитезою політики, адже передбачає ретельну раціональність, що не
характеризує державне управління. Зрідка хтось з політиків дивиться далі
наступних виборів. Конгресмен Ч. Роуз 1978 року добре визначив дану
Page 68
68
проблему: «Конгрес як представницький орган не діє, а реагує. Члени Конгресу
відповідають на бажання та примхи своїх виборців. Ми шукаємо швидких
рішень для проблем, бо короткострокові результати з більшою вірогідністю
залишать нас на місцях, аніж завчасні та коштовні спроби упередити появу
проблем» [157, с. 105].
Дев’ятий принцип – децентралізоване управління, що передбачає відмову
від ієрархії та перехід до участі та командної роботи. Вчені зазначають, що 50
років тому централізована структура була незамінною. Але сьогодні інформація
віртуально необмежена, комунікація між віддаленими локаціями миттєва,
більшість держслужбовців високоосвічені, а умови змінюються надзвичайно
швидко. Немає часу очікувати, поки інформація дійде до командної ланки, і
згодом рішення спустяться до виконавців. Погоджуючись з Е. Тоффлером,
авторський тандем виділяє два імовірні сценарії: 1) ще більше ускладнення
бюрократичної машини та збільшення контролю; 2) делегування права
приймати рішення «периферії». Традиційні бюрократи тяжіють до першого
варіанта. Однак, сьогодні централізований контроль працює виключно на зайву
трату ресурсів різного порядку. Підприємницьке управління має
спрямовуватися до децентралізації.
На думку Д. Озборна та Т. Геблера, децентралізовані інститути мають
низку переваг: 1) гнучкість у прийнятті рішень, швидка реакція на зміни
обставин та потреби споживача; 2) більш висока ефективність; 3) відкритість
інноваційним методам роботи; 4) генерація високого морального духу у
команді, більше зобов’язань та продуктивності.
Децентралізація системи державного управління буде неповною без
запровадження менеджменту участі – командної роботи організації. Існує
великий спектр технік з розвитку останньої: гуртки якості, комітети з
управління робочою силою, програми розвитку найманих працівників,
опитування ставлень, оцінювання робітниками управлінців, політика винаходів,
інноваційні чемпіонати, програми заохочень та винагород.
Page 69
69
1972 року соціальний психолог Р. Гаррисон поділив організації на чотири
базові групи: 1) орієнтовані на владу (автократичні та ієрархічні); 2) орієнтовані
на роль (підпорядковані правилам та процедурам, ієрархічні); 3) орієнтовані на
завдання (рухливі); 4) орієнтовані на людину (слугують потребам членів своєї
групи). Орієнтовані на завдання організації роблять все можливе для його
виконання, зі зміною завдання міняються і їхня структура, і процедури.
Дослідник пише: «Ці тимчасові системи можуть бути швидко активовані,
забезпечені необхідним набором вмінь та навичок, і знов роз’єднанні, коли
потреба лишиться в минулому…, найбільша перевага орієнтованих на завдання
організацій полягає в умінні взаємодіяти зі складним і змінюваним
середовищем» [127, с. 121].
І десятий принцип – державне управління, орієнтоване на ринок. На
думку Д. Озборна та Т. Геблера, сучасне державне управління має свідомо
використовувати власну потужну систему важелів з метою структурування
ринку таким чином, щоб мільйони бізнесів та індивідів мали стимули
задовольнити власні потреби у сфері охорони здоров’я, професійної підготовки,
охорони дитинства, безпеки навколишнього середовища тощо. Структурування
ринку - це формування приватних рішень для досягнення загальних цілей,
створення активного управління, позбавленого бюрократизму. Безперечно,
ринкові механізми працюють не скрізь і не завжди (парки, громадська безпека
не є товаром на ринку). Бюрократична модель державного управління завжди
спирається на програми. Адміністративні програми, на жаль, мають багато
недоліків: 1) ними керують не споживачі, а виборчі округи; 2) програми
створюють «муріг», який згодом публічні агентства захищають за будь-яку
ціну; 3) програми мають тенденцію до створення фрагментарної системи
надання послуг; 4) програми не є самокоригованими; 5) дію програм фактично
неможливо зупинити; 6) програми зрідка досягають рівня, необхідного для
значного впливу; 7) переважно програми використовують накази, а не стимули.
Державне управління може реструктурувати ринок, використовуючи ряд
базових стратегій: встановлення правил ринку; забезпечення споживачів
Page 70
70
інформацією; створення або збільшення попиту; каталізація постачальників з
приватного сектору; створення інститутів ринку з метою заповнення прогалин;
каталізація формування нових секторів ринку; поділ ризиків зростаючого
постачання з приватним сектором; зміна політики публічного інвестування;
брокерська діяльність для покупців і продавців; діяльність ціноутворення через
податковий кодекс; управління попитом через плату за користування;
формування спільноти.
Ринково орієнтоване державне управління передбачає перехід до
регуляції та відмову від стратегії наказів та контролю. Остання ж вирізняється
низкою недоліків: вона не змінює основних економічних стимулів, що
скеровують фірми та індивідів; покладається на загрозу покарань, але у сфері
політики такі покарання можуть взагалі ніколи не визначитись; вирізняється
повільністю процесу; регламентація, що визначає точну технологічну
індустрію, має контролювати технологічні інновації з перешкоджання
забрудненню; висуває однакові вимоги до підприємств по всій країні, через що
є надзвичайно дорогою; змушує Агентство з захисту навколишнього
середовища фокусуватися переважно на великих інституціях; має тенденцію до
концентрації на симптомах, а не причинах. Регуляторна політика ринково
орієнтованого державного управління спирається на стимули, а не на накази,
відтак, має можливість сформувати більш розумний ринок.
На основі аналізу десяти принципів державного управління ми виробили
власну дефініцію нового державного управління. Під останнім ми розуміємо:
каталізуючу, децентралізовану та превентивну систему керування публічним
сектором, яка орієнтована на завдання і результат, відповідно, на задоволення
потреб споживача (громадянина), а також на заробляння коштів у змагально-
ринкових умовах.
Така система державного управління на нашу думку має найбільший
потенціал реалізації за партисипаторної (учасницької) демократії. Світова
практика керування публічним сектором свідчить про абсолютну першість
демократичного політичного режиму серед інших в аспекті запровадження
Page 71
71
принципів концепції нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна,
хоча є приклади використання її певних технік та методів авторитарними
політичними режимами. Однак, демократія відповідно до існуючих наукових
даних може бути елітарною, плюралістичною, корпоративною та
партисипаторною (ми назвали найбільш уживані концепції демократії).
Наведемо аргументи на захист своєї позиції. Ключова відмінність між вище
названими видами демократії виявляються за допомогою такого поняття як
«політичні інтереси». Елітарна демократія відстоює інтереси політичної еліти,
плюралістична демократія зацікавлена в реалізації інтересів певних груп
(зазвичай, фінансово-промислових), корпоративна – потужних корпорацій. І
лише партисипаторна демократія націлена на задоволення індивідуальних
інтересів громадянина та загальних інтересів спільноти.
Концепція нового державного управління вперше пропонує
альтернативний погляд на споживача: переведення його у ранг активного
актора, а не суб’єкта державного управління. Громадянин стає ключовим
замовником та контролером, він висуває вимоги до послуг, що надаються, а
також оцінює якість останніх. При цьому ми усвідомлюємо плюралізм ролей
людини в сучасному суспільстві, відтак, будучи громадянином певна особа
може бути як в якості замовника державних послуг, так і - їх виконавця.
Д. Озборн наполягає на використанні стратегії контролю. Типова
спільнота звикла жити за планами, які розробляють для міст експерти-
управлінці. Останні активно працюють над зменшенням опозиції, тому до
населення, зазвичай, дослухаються до тих пір, поки не ратифіковані бажані
рішення. Уповноваження ж спільноти передбачає передачу їй суттєвої частки
контролю над рішеннями, ресурсами та завданнями публічних організацій.
Інструментарій для збільшення прав та можливостей суспільства складається з
органів самоуправління, спільного планування, інвестиційних фондів
спільноти, публічних організацій, керованих спільнотою, партнерства
спільноти та управлінців, схвалення і регуляції спільноти.
Page 72
72
Д. Озборн пропонує власні важелі, що можуть полегшити процедуру
уповноваження спільноти: надати спільноті чіткий «фрахт» (перелік питань,
рішення з яких приймає спільнота та які вона контролює); використовувати
стратегію наслідків для встановлення справжніх критеріїв відповідальності;
інвестувати у компетентність громадян для підвищення рівня самоуправління;
змінити культуру державно-управлінських агентств з акцентом на партнерстві з
суспільством; використовувати організаційне уповноваження, щоб звільнити
спільноти від бюрократичних вимог центральних управлінських агентств.
Партисипаторна демократія також сприймає громадянина основним
суб’єктом політичного процесу. Він краще за будь-яких державних
представників усвідомлює свої потреби, розуміється на проблемах оточуючого
його середовища, він зацікавлений в ефективному розвитку власного району,
своєї спільноти, створенню сприятливих умов для зрощення нових поколінь.
Активним громадянин може стати за наявності специфічної культури та
розвиненого громадянського суспільства, що вирізняється освіченістю та
поінформованістю. Просвіта та інформування громадянського суспільства має
стати ключовою функцією демократичної держави, на думку представників
даного теоретичного напряму (Б. Барбер, К. Пейтмен, Н. Пулантсаз тощо).
Чисте (досконале) партисипаторне суспільство характеризується прямим
залученням громадян до управління головними політичними і соціальними
інститутами без посередників, підзвітністю лідерів рядовим членам і високим
ступенем демократичної легітимності. Окрім того, задля досягнення
максимальної ефективності партисипаторна демократія повинна
реалізовуватися не лише у політичній сфері, а й у всіх інших. Застосування
механізмів партисипаторної демократії у сфері культури сприятиме
формуванню та еволюції необхідних для сучасності психологічних якостей
людини. Фундаментальна ідея даного підходу пов’язана з залученням громадян
до процесу прийняття рішень у різних сферах і на різних рівнях.
За умови відпрацювання культури компетентного громадянина концепція
нового державного управління отримує більш широкі масштаби для власної
Page 73
73
імплементації. Для нас врахування співмірності багатьох положень
партисипаторної концепції демократії та концепції нового державного
управління є фундаментом для вироблення унікальної автономної державно-
управлінської політичної моделі.
Десять принципів нового державного управління виходять із позитивної
практики адміністративних структур США. Логічно узгоджені між собою, ці
засади формують завершений, несуперечливий теоретичний конструкт, який
може сприяти прищепленню підприємницького характеру застарілим
бюрократичним системам державного управління в інших країнах світу, в тому
числі в Україні. Публічний сектор, позбавлений ієрархії у прийнятті рішень,
готовий працювати на конкурентних засадах, заощаджуючий і заробляючий
кошти, налаштований на діалог з прямим споживачем і підзвітний останньому,
одночасно виступає фундаментом і метою еволюційного удосконалення
вітчизняної системи публічного адміністрування.
2.2 Значення стратегії у реорганізації системи управління публічним
сектором
Американський дослідник Д. Озборн, прибічник запровадження правил
функціонування ринкової економічної системи до державно-управлінської
царини, переконаний, що будь-які зміни мають здійснюватися лише за
наявності стратегії. При чому, під останньою мається на увазі не детально
вироблений план дій, адже процес реорганізації системи державного
управління не має лінійного характеру, а відтак не може здійснюватися у
вигляді покрокового прогресу. «Рідко що відбувається за планом.
Реорганізатори повинні постійно узгоджувати свої дії у відповідь на спротив і
можливості, що виникають» [150, с. 16]. Отже, під стратегією Д. Озборн
розуміє доступ до системи ключових важелів, які спроможні допомогти
перетворити незначні ресурси на потужні зміни. «Реорганізація – це
великомасштабна боротьба. Вона вимагає напруги, тривалого протистояння на
Page 74
74
політичній арені, в управлінських інститутах, спільноті та соціумі» [150, с. 17].
Реконцептуалізація системи управління у державі – це контроль над динамікою
останньої, що покликаний змінити поведінкову модель кожного.
Практичним підтвердженням вище означених ідей дослідника може
слугувати професійна діяльність М. Тетчер, яка обійнявши посаду прем’єр-
міністра Великої Британії 1979 року, почала не з запровадження повноцінної
стратегії по зміні держави, але з чіткими завданнями: зменшити державний
апарат, приватизувати деякі його функції, змусити бюрократів працювати
ефективно. М. Тетчер створила так званий «ефективний відділ» з фахівців у
сфері керування громадським сектором, який лише через 9 років спромігся
виробити систему дієвих засобів впливу, попередньо не уникнувши помилок.
До ключових важелів було віднесено: 1) приватизація функцій здійснюється
краще за умов змагання; 2) відокремлення політики і функції регулювання від
послуги доставки і функції узгодження; 3) домовленості по тривалій співпраці
між відділами та оперативними агентствами, що перетворюють управлінську
гнучкість на підвищену ефективність та відповідальність за результати;
4) децентралізація влади до відділів, відповідальних за роботу; 5) державно-
приватна конкуренція через «ринкове тестування» та підзвітність клієнтам
через вибір, стандарти обслуговування і задоволеність споживачів.
Думки Д. Озборна щодо стратегії поділяють й інші дослідники. Так,
приміром, М. Бір, Р. Айзенштат, Б. Спектор у колективній статті «Чому
програми змін не продукують змін» зазначають: «Більшість програм змін не
працюють через те, що керуються теорією змін, яка є некоректною. Відповідно
до даної моделі зміна схожа на конверсійний досвід. Тільки-но люди
«отримають релігію», зміни неодмінно відбудуться… У дійсності,
індивідуальна поведінка зазнає суттєвого впливу з боку організаційних ролей,
що ними наділені люди. Найбільш ефективний спосіб змінити поведінку – це
помістити людей у новий організаційний контекст, що встановить нові ролі,
відповідальність та зв'язок між ними» [97, с. 160].
Page 75
75
Використовуючи аналогію з сільського господарства ще один
американський науковець, Д. Лорітц, говорить, що фермер проводить на полі
дуже багато часу, щоб переконатися, що все відбувається правильно. Він
видаляє бур’ян, турботливо розміщує саджанці, додає необхідну кількість
гербіцидів і старанно поливає. За таких умов врожай буде добрим.
Реорганізатори повинні мислити як фермер: якщо вони створюватимуть
належні умови, результати не змусять чекати на себе.
Д. Озборн поділяє органічний підхід, наголошуючи на тому, що соціальна
система має розглядатися як живий організм – складний адаптивний комплекс,
що народжується, зростає, розвивається та вмирає. Розвиток людського
організму відбувається відповідно до програми, отриманої від ДНК:
закладаються ключові інструкції, що визначають потужності і реакції. Зміна
ДНК живого організму створює підґрунтя для появи нових можливостей та
поведінки. Проте зміни відбуваються дуже повільно, адже ДНК мутує довільно,
і часом деякі мутації роблять організм більш досконалим і адаптованим до
оточуючого середовища. Це саме стосується і соціально-політичних інститутів.
Бюрократична система державного управління була створена, щоб бути
стабільною та ефективною. Але сьогодні суспільний розвиток сягнув позначки,
коли бюрократична модель в силу своєї природи працює на протилежний
результат. На думку Д. Озборна, у сучасному швидко змінюваному,
глобалізованому й змагальному столітті, система, що не змінюється, приречена
на провал. Відтак, дослідник пропонує вдатися до «генетичної інженерії»:
змінити ДНК системи державного управління. До вихідних елементів ДНК
публічного сектору, на думку науковця, належать: мета; стимули; підзвітність;
владна структура і культура. Усі успішні реорганізатори доходять спільних
висновків: в основі складності державно-управлінської системи знаходяться
важелі, що впливають на характер дії інститутів. Ці важелі були створені давно
для встановлення бюрократичних зразків мислення та поведінки. Зміна цих
важелів і може вважатися свого роду «перепрограмуванням ДНК» - пусковою
системою зміни системи.
Page 76
76
Досліджуючи фундаментальні важелі впливу на державно-управлінську
систему, Д. Озборн синхронізував їх у п’ять основних стратегій з особливими
підходами та набором інструментів. За цілепокладання відповідає центральна
стратегія, за стимули – стратегія результатів, за підзвітність – стратегія
споживача, за владу – стратегія контролю, а за культуру – стратегія культури.
Усі ці стратегії перманентно взаємодіють, але при науковому аналізі ми маємо
можливість дослідити їх як окремі структурно-функціональні елементи.
Отже, відповідальна за цілепокладання центральна стратегія називається
так, тому що відповідає за основну функцію в управлінні – керування, його
поліпшення. Прояснення цілі або цілей сконцентровано на здійсненні
правильних кроків, а не на крокуванні правильно. Коли всім у державно-
управлінській системі чітко зрозумілі фундаментальні цілі, виконання завдань
стає набагато легшим. Попри очевидність даного висновку, телеологічна
чіткість виявляється рідкістю. Доволі часто органи державного управління
мають численні цілі, до того ж, суперечливі, що зрештою заплутує працівників
у питанні цільових пріоритетів. Спочатку має бути визначена головна мета
державної установи, потім виявлена діяльність, що більше не сприяє
досягненню цієї мети, і зрештою, робота органу має бути організована таким
чином, щоб кожен відділ займався своєю місією. Центральна стратегія має
базуватися на трьох ключових підходах: клірингу (проясненні), розмежуванні
та стратегічному управлінні.
На думку Д. Озборна, існує інструментальний набір, використання якого
може допомогти у проясненні цілей: 1) виконання або огляд звітів являють
собою періодичні вправи, які зазвичай залучають велику кількість
співробітників, для вироблення рекомендацій з приватизації, розвитку,
реструктуризації тощо (реформування публічних програм); 2) попередній огляд
функцій, що передбачає регулярну ревізію певного агентства з метою за
необхідності заборони, приватизації, реорганізації або реструктуризації його
опцій (досвід уряду Великої Британії з аналізу діяльності агентств кожні п’ять
років); 3) обмеження дії вимагає, щоб програми та приписи проходили
Page 77
77
періодичну повторну авторизацію (зазвичай, кожні сім років); 4) реалізація
майна – спрямування державного майна до приватної власності через
приватизацію та контрактацію (підприємства, аеропорти, дамби, залізниці
тощо); 5) методи квазі-приватизації, які дозволяють уряду зберегти власність,
передавши функції управління приватним власникам на довгостроковий період;
6) деволюція як трансфер функцій до нижчих (регіональних, локальних і т. д.)
рівнів державного управління.
Розмежування виконання і спрямування державного управління можуть
посилити наступні засоби: 1) гнучка система виконання – мета-інструмент, що
розподіляє дискретні функції між різними організаціями та використовує
контракти для чіткого пояснення цілей, очікуваних результатів, наслідків
виконання та управлінської гнучкості; 2) змагальне отримання підряду - мета-
інструмент, що просуває процес розмежування на крок вперед, вимагаючи щоб
кожна функція виконання надавалася через конкуренцію пропозицій.
Д. Озборн пропонує низку ключів, які мають сприяти успішному
розмежуванню. По-перше, якщо ви прагнете реальних результатів, поєднайте
розмежування зі стратегіями наслідків та контролю. По-друге, реформуйте
адміністративну систему таким чином, щоб забрати контроль у центральних
агентств та надати його розмежованим структурам. По-третє, змусьте
департаменти або міністрів передати частину власних владних повноважень на
мікрорівень. По-четверте, оформіть новий вид відносин у письмову угоду, яка
стимулюватиме управлінські організації дотримуватися необхідної гнучкості, а
виконуючі організації - досягати очікуваних результатів. І по-п’яте,
допоможіть тим, хто виробляє політику, та її реалізаторам навчитися
виконувати функцію скеровування якісно.
Стратегічне управління буде неможливим без усвідомлення загальних
задач (довгострокових результатів, яких прагне досягти уряд); використання в
управлінській системі направляючих організацій – відділів, рад та інших
організацій, які визначають цілі, обирають стратегії для публічної системи,
радять посадовцям обрати того чи іншого виконавця; удосконалення стратегії –
Page 78
78
процесу розвитку, вибору та рафінації стратегії для досягнення загальних задач,
а також структурування стратегічного планування, починаючи від організації
нарад, та закінчуючи створення аналітичних лабораторій; виконавчого
бюджетування, що передбачає встановлення відповідальних за результати та
ефективність виконавців за найвигіднішого плану витрат; довготривалого
бюджетування, яке проектує поточні фіскальні тренди (витрати, прибутки,
борги, собівартість) у майбутньому з метою визначення довготривалих
висновків на основі теперішніх рішень; бухгалтерського обліку за методом
нарахування – системи, запозиченої з підприємництва, що зменшує в ціні
активи та вводить зобов’язання по замовленням.
Досліджуючи досвід держав або окремих штатів США, які у своїй
практиці апелювали до стратегічного планування, Д. Озборн доходить
висновків щодо подолання негативних перепон. Вчений рекомендує
фокусуватися на поліпшенні якості керування лише після того, як був
розвинений імпульс, що підтримає це намагання. Науковець зазначає: «У Новій
Зеландії успіх реформ Лейбористської партії 1980-х років прямо призвів до
реформ 1994. Без упевненості, побудованої на корпоратизації публічних
підприємств, прояснення цілей, розділення керування та виконання, а також
запровадження вимірювання та менеджменту виконання… уряд міг би не
отримати бажання здійснити реформи 1994» [150, с. 107]. Виконавча влада має
відігравати лідируючу роль у питанні збільшення потужностей керування,
однак, вона повинна залучати до цього процесу законодавство. Треба
підтримувати багатопартійний характер управлінського процесу, адже коли
лідери усіх основних партій задіяні, тоді є гарантія незмінності системи
управління за зміни партійно-політичних важелів. Слід будувати цілу систему,
а не її окремі елементи. «Для поліпшення потужності керування, вам потрібна
цілісна система, яка визначає загальні цілі та стратегії, провадить їх у дію через
бюджетну систему, відслідковує виконання за допомогою системи
вимірювання та створює наслідки через менеджмент виконання. Якщо ви не
пов’язуєте цілі з розподілом ресурсів через бюджетну систему, ані
Page 79
79
законотворці, ані управлінці не будуть ставитися до цілей серйозно. Щоб
зробити правильні речі правильно, вам потрібен цілий стратегічний цикл» [150,
с. 108].
Аналітичний підхід до запропонованої Д. Озборном центральної стратегії
продукує ряд запитань. Приміром, яка діяльність може бути приватизована, а
яка ні? Чи повинен публічний сектор завжди управлятись публічними
організаціями, чи існують якісь публічні функції, які ніколи не можуть бути
передані приватним організаціям? Чи можуть бути ситуації, за яких керування і
виконання не повинні розділятися?
Американський науковець у своїх розвідках намагається передбачити
подібні питання і пропонує власне розв’язання. Функції можуть бути цілком
покладені на ринок, якщо останній може їх забезпечити, якщо вони покликані
задовольнити приватні інтереси, якщо немає стурбованості спільноти питанням
загального доступу чи справедливості. Більшість функцій керування –
політична та регуляторна діяльність – повинні здійснюватися урядом, відтак,
судочинство, поліція, оподаткування лишаються в межах відомства публічних
організацій (для суспільства інший варіант неприйнятний). Керування та
виконання можуть лишатись неподільними в деяких випадках, в першу чергу,
коли діяльність вимагає підвищеної координації або передбачає високі
суспільні ризики, по-друге, коли стратегія контролю чи наслідків виявляється
непрактичною (у випадку вимірювання ефективності дипломатичної роботи).
Інші чотири стратегії переважно пов’язані з коригуванням управлінського
процесу на шляху до визначених цілей. Стратегія наслідків, відповідальна за
стимули, покликана змінити бюрократичну модель взаємодії з працівником, що
базується на дотриманні правил і покорі, збереженні статусу-кво, що гарантує
стабільну винагороду незалежно від результативності. Стратегія наслідків
передбачає запровадження ринкового механізму конкуренції, в результаті чого
прибуток держслужбовця залежатиме від споживача його послуг. Стратегія
споживача робить державні установи підзвітними населенню, адже через
зростання тиску поліпшуються результати, а не лише здійснюється управління
Page 80
80
ресурсами. Стратегія контролю пов’язана з процесом часткового перенесення
функції прийняття рішення до спільноти, що є неприйнятним для
бюрократичної схеми, за якої прийняття рішень належить до компетенції
верхівки державно-управлінської ієрархії. Стратегія культури покликана
замінити культуру бюрократа, побудовану на чітких приписах, правилах та
специфікаціях, на новий різновид, що виходить з ініціативи працівників
державних установ, які повинні гнучко та швидко реагувати на запити
споживачів. Вважаємо необхідним здійснити більш детальний аналіз кожної з
вище описаних стратегій.
На думку Д. Озборна, стратегія наслідків може бути дуже дієвою.
Публічні лідери можуть запроваджувати її до управлінського процесу трьома
шляхами: підприємницький менеджмент, кероване змагання та менеджмент
виконання. Підприємницький менеджмент покладається на запровадження у
роботу публічних організацій по забезпеченню послуг основ діяльності
приватних підприємств з фінансовими результатами і бажано у змагальному
ринковому середовищі. Такі установи починають заробляти гроші, продаючи
товари та послуги прямо споживачу. Підприємницький менеджмент визнається
найбільш ефективним тому, що створене ним змагання є автоматичним та
жорстким. Немає потреби у контрактації, нав’язуванні висновків, залученні
політиків до прийняття рішень. Споживачі послуг певної публічної установи
отримують впливовий стан.
Інструментарій підприємницького менеджменту доволі широкий:
корпоратизація, підприємницькі фонди, плата за користування, внутрішній
підприємницький менеджмент. Корпоратизація перетворює організацію на
бізнес, який належить спільноті і є квазі-незалежним від уряду, публічні
корпорації фокусуються на підприємницьких цілях (максимізація прибутку,
повернення інвестицій), зазвичай, вони мають недержавну раду директорів та
топ менеджерів, які визначають вектор розвитку та політику і є підзвітними за
власне виконання. Підприємницькі фонди, які ще називаються поновлюваними
фондами або підприємницькими центрами, являються публічними
Page 81
81
організаціями, заснованими на виручці клієнтів, а не податках громадян. Вони є
підзвітними перед замовниками, але не мають незалежного управління. Плата
за користування – різновид фінансових стягнень зі споживачів публічних
послуг, ці кошти частково або повністю використовують для покриття витрат
на забезпечення послуги. Внутрішній підприємницький менеджмент являє
собою застосування підприємницького управління з урахуванням
корпоратизації, підприємницьких фондів, плати за користування та відмови від
монопольного статусу з метою зробити внутрішні відділи послуг
відповідальними перед споживачами, ключовими агентствами, яким вони
слугують.
Можемо виділити наступні переваги підприємницького управління:
1) агентства прямо підзвітні споживачам; 2) відбувається перманентне
поліпшення через наявність постійної конкуренції, 3) посилюється
результативність виконання; 4) публічні підприємства схиляються до
довготривалих фінансових рішень, необхідних для максимізації значення для
своїх споживачів; 5) відбувається заощадження коштів через простоту
управління; 6) суттєво спрощується політика покращення виконання.
Проте, підприємницький менеджмент застосовуваний не до всіх
публічних установ. Часом фінансові результати не являються індикатором
успіху, тому що певна діяльність (захист навколишнього середовища,
управління парками, забезпечення громадянського порядку тощо) не повинна
визначатися споживачами на ринку. У такому випадку доцільна апеляція до
керованого змагання, менш автоматичного, але також дієвого засобу. Цей шлях
вимагає від потенційних провайдерів управлінських послуг (приватних фірм
або публічних агентств) конкурувати поміж собою за контракти. Якщо
контрактація неможлива, представники публічного сектору можуть вимірювати
і порівнювати виконання подібних організацій через конкурентний
бенчмаркінг, а потім формувати психологічні чи фінансові наслідки. Кероване
змагання може відбуватися на трьох рівнях: 1) між приватними структурами
Page 82
82
(укладання контрактів, аутсорсинг); 2) між приватними та публічними
структурами; 3) між публічними організаціями.
Коли обидві шляхи неможливі чи то через політичні обставини, чи то
через раціональні причини, альтернативою виступає менеджмент виконання.
Цей підхід покладається на вимірювання результатів, стандарти, винагороди та
покарання для мотивації публічних організацій. Винагороди та покарання
можуть бути фінансовими, квазі-економічними, виключно психологічними.
Менеджмент виконання є найслабкішим серед підходів тому, що його наслідки
зрідка такі ж бездоганні та неминучі як наслідки змагання. Також він лишає
функцію оцінки виконання за посадовцями, які зацікавлені у проголошенні
успіху публічної організації, очолюваної і керованої ними. І наостанок,
менеджмент виконання висуває занизькі стандарти, порівнюючи результати
публічного агентства з його ж попередніми здобутками. На думку Д. Озборна,
менеджмент виконання навчає нас не недооцінювати сили психологічних
стимулів; збільшувати силу стимулів, застосовуючи їх як до груп, так і до
окремих індивідів; використовувати як позитивні, так і негативні стимули,
однак, обирати і спрямовувати їх обачливо; прив’язувати фінансові стимули до
об’єктивних показників вимірювання, а не суб’єктивної оцінки менеджера.
Ключовими інструментами менеджменту виконання постають: нагорода
продуктивності, психічна плата (вихідні, нове обладнання), бонуси, розподіл
прибутків, поділені заощадження, плата за виконання, контракти та угоди
виконання, дивіденди ефективності, бюджетування виконання.
Д. Озборн наголошує, що підприємницьке управління і кероване змагання
часто спричинюють зменшення чисельного складу кадрів певної публічної
організації. Однак, державне управління має захищати своїх працівників. Це
може здійснюватися шляхом переміщення дислокованих робітників на інші
публічні посади; шляхом переміщення публічних працівників у приватні фірми,
відповідальні за певну публічну роботу; через вимоги до контрактантів
виплачувати належну заробітну платню та премії; через допомогу управлінцям
Page 83
83
організувати власну справу; пропозиції економічних стимулів для тих, хто
обрав відставку або пошук роботи в іншій сфері.
Стратегія споживача за класифікацією Д. Озборна має три різновиди, які
роблять публічні організації підзвітними споживачу: 1) вибір публічних
установ; 2) змагальний вибір; 3) гарантія якості. Перший вид стратегії
споживача пропонує громадянам вибір поміж державних установ, що
пропонують однопорядкові послуги. Для населення він має цінність, але на
жаль, не стимулює позитивних змін в організації роботи публічних агентств.
Якщо, приміром, батьки забирають дітей з якоїсь державної школи, будучи
незадоволеними якістю навчального процесу, імовірно, у керманичів
навчального закладу і керівників району виникне мотивація поліпшити умови
навчання, але якщо ми маємо справу з поодинокими випадками, навряд чи вони
стимулюватимуть якість зміни у даній мікросистемі. Для того, щоб система
вибору споживача стала ефективною, вона має відповідати цілому ряду
критеріїв: повинен існувати широкий вибір серед постачальників послуг, щоб у
клієнтів з’явився справжній вибір; споживачі повинні мати достатньо ресурсів
аби генерувати вимогу, потрібну для того, щоб провайдери послуг продукували
адекватний запас сервісів; споживачам необхідна корисна, надійна та доступна
інформація щодо якості та вартості послуг різних провайдерів; державне
управління має обачливо структурувати правила ринку, а потім забезпечувати
їх дотримання; державне управління повинно приділяти багато уваги питанню
справедливості у структуруванні ринку. Серед основних інструментів системи
вибору споживача знаходимо системи публічного вибору (реципієнти
публічних послуг отримують можливість обирати серед різних провайдерів,
виключно публічних або публічних та приватних) і інформаційні системи та
брокерів для споживачів (клієнти, що обирають провайдера, мають можливість
отримати достовірну інформацію щодо якості та вартості послуг, яка поступає з
публічних ресурсів, власних або комбінованих).
Другий різновид стратегії споживача намагається врахувати наслідки, що
відбувається завдяки наданню споживачам контролю над ресурсами та вибору
Page 84
84
серед провайдерів послуг, що конкурують. На прикладі зі школою можемо
побачити, що змагальний вибір дає можливість батькам обирати серед шкіл і за
умов переходу до іншої, контролювати питання коштів, однак, при цьому
школи не перетворюються на публічні корпорації чи підприємницькі фонди. На
шляху до запровадження стратегії споживача загального вибору державне
управління має бути готовим до виникнення цілого ряду додаткових проблем:
фальсифікації даних з боку провайдерів послуг задля отримання ліпших
споживачів або їхньої більшої кількості; оманливого маркетингу: зростаючої
сегрегації за класовою або расовою приналежністю.
Ключовими інструментами системи змагального вибору постають
системи змагального публічного вибору (заохочення споживачів обирати серед
провайдерів і збереження публічних коштів за клієнтом) та програми ваучерів
та відшкодувань (можливість купувати бажані сервіси самостійно або
відшкодовувати кошти провайдерам).
Третій різновид стратегії споживача встановлює набір стандартів для
послуг, що надаються, і пропонує винагороди організаціям, які працюють на
рівні цих вимог, а також застосовує покарання відповідно до тих, що не
слідують стандартам. Отже, базовий інструментарій гарантії якості складається
зі стандартів послуг (наприклад, клієнт не буде чекати у черзі більше п’яти
хвилин), відшкодувань споживачам (переважно фінансова форма компенсації,
що виплачується за недотримання організацією встановлених стандартів),
гарантій якості (передбачає повернення грошей замовнику або повторне
надання послуг безкоштовно, якщо клієнт лишився незадоволеним у перший
раз), інспекторів якості (команди з фахівців та нефахівців, які перевіряють
публічні послуги та ранжують їхню якість, приміром, практика «таємного
покупця»), системи скарг споживачів (відслідковування та аналіз скарг клієнтів,
забезпечення необхідної реакції, розробка методик по поліпшенню якості
сервісу на основі скарг), омбудсмана (допомога споживачам при вирішенні
диспутів, отриманні послуг та інформації, потрібної коли вони не задоволені
відповіддю системи на їхні скарги).
Page 85
85
Д. Озборн виробляє низку рекомендацій для запровадження ефективної
системи гарантії якості: 1) якщо ви прагнете сильних стандартів,
використовуйте відшкодування та гарантії; 2) будьте готовими інвестувати у
розвиток потужностей для поліпшення послуг; 3) не намагайтеся продати
стандарти послуг споживачам як інновацію, поки організації не відповідають
цим високим стандартам і не готові для відшкодувань за умов провалу;
4) використовуйте ради клієнтів для провадження якісних гарантій таким
чином, щоб поштовх до високих стандартів був достовірним та терміновим.
Стратегія контролю передбачає переміщення локації та зміну форми
контролю в публічних системах та організаціях. Нагляд як функція передається
вниз по ієрархічній драбині, часом делегується суспільству. Таким чином стара
бюрократична система заміщується новою, побудованою на спільних цінностях
і розуміннях, а також явних очікуваннях від виконання. Д. Озборн
переконаний, що контроль «згори» неспроможний виконати зобов’язання щодо
організаційних цілей. «Стратегія контролю працює лише тоді, коли люди
організації чітко розуміють і виконують власну місію та цілі, а також
відповідають за результати, яких досягли» [150, с. 215].
Ефективність стратегії контролю напряму залежить від чіткого виконання
наступних завдань: ясно виокремити місію та цінності організації, заручитись
прихильністю працівників; визначити очікувані результати; довірити
службовцям прийняття рішення та ресурси для досягнення результатів;
перевірити чи продукують вони результат; покласти на них відповідальність за
досягнення / недосягнення результату.
Показовою в даному аспекті є думка Б. Кріча: «Багато людей переконані,
що децентралізація означає втрату контролю. Але це не правда. Ви покращуєте
контроль, якщо ви сприймаєте його як контроль подій, а не людей. Чим більше
у вас людей, що контролюють події, тим більше у вас людей, що піклуються
про контроль подій, тим більше людей активно працюють над втіленням
бажаних подій, тим більше контролю у вас в організації, за визначенням»
[111, с. 216].
Page 86
86
Д. Озборн виділяє три підходи до переміщення контролю: 1) розширення
прав і можливостей організації; 2) розширення прав і можливостей службовців;
3) розширення прав та можливостей суспільства. Розширення повноважень
організацій відбувається шляхом ліквідації великої кількості правил та інших
форм контролю з боку центральних агентств. Розширення повноважень
службовців відбувається через зменшення або ліквідацію ієрархічного
контролю всередині організації і надання влади безпосереднім виконавцям.
Розширення повноважень спільноти більш радикальне і складне, але і його
вплив значно вагоміший, адже усуває бюрократію від контролю, передаючи
повноваження районам, батькам, іншим видам спільнот.
Інструментарій організаційного розширення прав і можливостей
складається з децентралізації адміністративного контролю, організаційної
дерегуляції, управління на місцях, ухилення від юрисдикції державно-
управлінської системи та фрахтування, переосмислення ролі
експериментальних лабораторій, політики відмови, бета організацій, лімітації
дії правил, внутрішньо управлінської дерегуляції.
Уповноваження службовців може відбуватися за чотирма сценаріями:
1) вироблення аргументації для передачі влади згори вниз; 2) встановлення
рушійної сили (відділу поза межами центральних агентств, але близького до
верхівки виконавчої влади); 3) демонстрація управлінцям переваги
уповноваження службовців; 4) звільнення з посад, якщо вони відмовляються
передавати повноваження (на жаль, тиск, можливості та навчання не завжди
спрацьовують).
Базові інструменти уповноваження службовців становлять: скорочення
кількості менеджерів, організаційна децентралізація, розбивання
функціональних відсіків, командна робота, самоврядна робота команди,
управлінське партнерство, дорадча програма службовців.
Для максимізації ефективності уповноваження службовців Д. Озборн
рекомендує: комбінувати дану стратегію з іншими (приміром, стратегією
наслідків або культури); конструювати уповноваження службовців, щоб
Page 87
87
сприяти результативності, а не демократії; зупинити менеджерів нижчих ланок
від накопичення влади; закарбувати уповноваження в організаційній структурі.
Типова спільнота звикла жити за планами, які розробляють для міст
експерти-управлінці. Останні активно працюють над зменшенням опозиції,
тому до населення, зазвичай, дослухаються до тих пір, поки не ратифіковані
бажані рішення. Уповноваження ж спільноти передбачає передачу їй суттєвої
частки контролю над рішеннями, ресурсами та завданнями публічних
організацій. Інструментарій для збільшення прав та можливостей суспільства
складається з органів самоуправління, спільного планування, інвестиційних
фондів спільноти, публічних організацій, керованих спільнотою, партнерства
спільноти та управлінців, схвалення і регуляції спільноти.
Д. Озборн пропонує власні важелі, що можуть полегшити процедуру
уповноваження спільноти: надати спільноті чіткий «фрахт» (перелік питань,
рішення з яких приймає спільнота та які вона контролює); використовувати
стратегію наслідків для встановлення справжніх критеріїв відповідальності;
інвестувати у компетентність громадян для підвищення рівня самоуправління;
змінити культуру державно-управлінських агентств з акцентом на партнерстві з
суспільством; використовувати організаційне уповноваження, щоб звільнити
спільноти від бюрократичних вимог центральних управлінських агентств.
Розробляючи теоретичні засади стратегії культури Д. Озборн зазначає:
«Організації мають самобутні культури, так само як люди мають самобутні
характери. Як люди, деякі організації енергійні, творчі або турботливі, в той час
як інші – пригнічені, поступливі або неуважні. І як особистості, організаційні
культури надзвичайно складно змінити» [150, с. 255].
Організаційна культура – це набір поведінкових, емоційних та
психологічних патернів, які глибоко вкорінені та поділяються членами
організації. Вона має матеріальні, фізичні виміри: людські звички та рутина;
їхні ритуали, традиції та домовленості; навіть історії, що вони одне одному
оповідають або обговорюють. Окрім цього, вона має і нематеріальний,
невидимий вимір: людські вірування, переконання, ідеї, сподівання та мрії.
Page 88
88
Кожен аспект організації – її структура, опис функцій, стандарти виконання
процедур, мова, політика, технології – робить свій внесок у формування її
культури.
Переважна більшість публічних організацій вирізняється бюрократичною
культурою. Чому вона настільки поширена? Відповідь доволі проста: тому що
значна кількість публічних структур поділяє певні фундаментальні цінності, які
і формують їхню культуру. Управлінські організації – продукт політичного
сектору. Управлінські агентства зазвичай організовані як багатоскладові
ієрархії. Управління має бюрократичний характер. Управлінські організації
переважно наділені монополією або наближаються до неї. Ці основи – політика,
ієрархія, бюрократія та монополія – зрощують організаційну культуру, в якій її
функціонери: звинувачують одне одного або аутсайдерів замість того, щоб
брати відповідальність за свої дії; живуть у страху зробити помилку, а тому
відмовляються від інновацій; поступливо приймають посередність, а не
використовують творчий підхід для удосконалення; чинять спротив змінам, а
не приймають їх.
Для того щоб змінити культуру управління, варто замінити існуючі
поведінкові патерни. Найбільш дієві методи – прояснення цілей публічної
організації, артикуляція бажаних результатів перед виконанням, покладення на
управлінські організації відповідальності перед споживачами, переміщення
концентрації та зміна форми контролю.
Д. Озборн наголошує на тому, що «Зміна організаційної культури – не
наука. Цей процес не може бути просто спланований та застосований, він не
може бути споруджений. Він містить дуже багато змінних. Однак, існує
принаймні дюжина ключових факторів, що формують культуру» [150, с. 262].
До цих факторів вчений відносить: ціль; системи стимулів; системи
відповідальності; владну структуру; адміністративні системи; організаційну
структуру; робочі процеси; організаційні задачі; зовнішнє середовище; історію
та традиції; управлінські практики; схильності лідерів; схильності службовців.
Page 89
89
Наслідуючи логіку Т. Куна, запропоновану філософом у роботі
«Структура наукових революцій», Д. Озборн говорить про потребу у новій
парадигмі. «Щоб змінити культуру, ви маєте змінити людські парадигми» [150,
с. 265]. Комплекс приписів може допомогти у цьому процесі: 1) показати
аномалії та допомогти людям сприйняти їх; забезпечити чітко сформульовану
нову парадигму; допомогти людям повірити у нову парадигму; допомогти їм
відпустити стару парадигму; дати людям час на перебування у нейтральній
зоні; дати людям пробний камінь; забезпечити мережу безпеки.
Американський дослідник виробляє три підходи до зміни організаційної
культури: 1) зміна звичок (створення нового досвіду); 2) робота з духовно-
емоційною складовою (формування нового «заповіту»); 3) оволодіння розумом
(розвиток нових ментальних моделей). Зупинимося на більш детальному аналізі
кожного з підходів.
Наш досвід формує нас і реформує. Він творить глибокі емоційні зв’язки і
ментальні моделі – парадигми – що скеровують нашу поведінку. Коли ми
відкриті до нового досвіду, бачимо його переваги, ми навчаємось. Однак,
свідома заміна звичок – рішучий крок, на який наважуються далеко не всі
люди і не всі організації, адже, новий досвід – це виклик, вихід за межі зони
комфорту. Основними інструментами по зміні звичок Д. Озборн називає:
зустріч з клієнтом; роботу «в шкурі клієнта»; ротацію роботи; інтернатуру та
екстернат; перехресну комунікацію; інституційних спонсорів; змагання;
масштабне стратегічне планування в реальному часі; тренування; обмін
практичним організаційним досвідом; переформування роботи.
Робота з духовно-емоційною складовою передбачає діалог для
вироблення нових правил співпраці всередині управлінської організації,
комунікацію, яка дозволить кожному висловитись і почути інших, відтак,
відчути емоційну прив’язаність до спільної роботи через творення її засадничих
принципів. Для того щоб створити нову організаційну культуру, треба
переконати службовців відпустити їхні старі зобов’язання та створити систему
нових. Допомогти у цьому процесі, на думку Д. Озборна, можуть: нові
Page 90
90
символи; нові історії; святкування успіху; акцептування провалів; ритуали;
інвестиції у робоче місце; оновлення дизайну робочого місця; інвестиції у
робітників; зв'язок подій; послання робітників одне одному («валентинки»).
Третій підхід – оволодіння розумом службовців – працює зі свідомістю,
раціональною територією для нової організаційної культури. Він допомагає
робітникам отримати нове розуміння цілей організації, її ролі, завдань,
цінностей, принципів та стратегії. Іншими словами, вказує службовцям вектор
руху організації та дає необхідне технологічне оснащення. Загалом, творення
організаторських ідей відіграє вагому роль у вдосконаленні культури
управлінської структури: допомагає робітникам об’єднати власні зусилля для
досягнення спільних цілей; «заряджає» організацію, адже промовляє до мрій
службовців (потреби у суттєвих досягненнях); допомагає організації замінити
бюрократичний контроль на самоконтроль співробітників. Д. Озборн пропонує
набір інструментів, які мають допомогти реалізувати третій підхід з
удосконалення організаційної культури: виділення даних; бенчмаркінгове
виконання; відвідування організацій людьми; навчальні групи; формування
змісту місії; створення спільного бачення; артикуляція організаційних
цінностей, переконань та принципів; використання нової мови; внутрішні
«школи»; орієнтування нових членів.
Резюмуючи власні висновки щодо удосконалення організаційної
культури, Д. Озборн пише: «Ми усвідомлюємо, що людський досвід, емоції та
ідеї є переплетеними, інтегрованими аспектами їхніх душ. Їх аналітичне
роз’єднання корисне, але ризикована фікція. Воно дозволяє розвивати
структуру, яку ви можете використовувати для конструювання стратегії зміни
культури, але воно також несе загрозу пропустити нерозривний зв'язок між
ними. Ці три підходи несхожі на підходи, які ми виділили в інших стратегіях:
ви не можете обрати одну або дві і сподіватися на успіх. Вам будуть потрібні
всі три» [150, с. 277].
Підсумовуючи огляд культурної стратегії, можемо виділити певні
рекомендації для полегшення переходу організації від бюрократичної культури
Page 91
91
до підприємницької, які можуть знадобитися ініціаторам і кураторам даного
процесу: 1) не контролюйте службовців, залучайте їх; 2) моделюйте бажану
поведінку; 3) забезпечте перманентну комунікацію; 4) «попрощайтеся» з
минулими патернами; 5) відпустіть, але контролюйте піонерів; 6) позбудьтеся
страхів, але не будьте толерантними до спротиву; 7) продавайте свій успіх, але
не робіть нову культуру політкоректною; 8) спілкуйтеся, спілкуйтеся і ще раз
спілкуйтеся; 9) припиніть хибні вектори організації; 10) змініть
адміністративну систему, щоб позбавити джерел бюрократичну культуру;
11) працюйте на тривалий результат.
Отже, ми маємо авторське розуміння стратегії, що дозволить втілити
десять принципів нового державного управління у практичну площину.
Стратегія для Д. Озборна – це не план дій, а можливість оперативно реагувати
на будь-які внутрішні або зовнішні виклики через доступ до основних важелів
впливу. Цими важелями постають п’ять стратегій – центральна, наслідків,
споживача, контролю та культури. Всі вони мають власний інструментарій і
зазвичай володіють декількома альтернативами розгортання. Вони мають
компенсаторний характер по відношенню одна до іншої, а центральна стратегія
відіграє роль остову. Стратегія наслідків передбачає чітке визначення мети;
телеологічна чіткість виступає запорукою ефективного виконання державних
послуг; стратегія контролю створює можливості для командної гри всередині
державної організації, а також делегує певну частину контролю суспільству;
стратегія культури змінює бюрократичні патерни поведінки на нові – націлені
на горизонтальну комунікацію, відповідальність за результати діяльності та
заробляння коштів.
2.3 Проблема ефективності у контексті концепції нового державного
управління
Сьогодні проблема ефективності державного управління є однією з
найбільш актуалізованих у науковому дискурсі як у понятійному, так і
процесуальному аспектах. Серед вітчизняних дослідників даної проблематики
Page 92
92
зустрічаємо В. Авер’янова, В. Бакуменка, О. Вольську, Н. Нижник,
О. Оболенського, Л. Приходченко, О. Ткачову тощо, серед зарубіжних -
М. Болріджа, К. Вайса, Е. Ведунга, П. Друкера, Е. Нілі, Д. Нортона та ін.
Дискусійність предметного поля спричинює відсутність єдиного комплексного
розуміння, відтак, знаходимо велику кількість авторських позицій стосовно
сутності, критеріїв вимірювання, класифікації моделей оцінки ефективності
державного управління. Не менш важливою проблемою в аналізованому полі є
категоріально-понятійна плутанина: одночасне використання дослідниками
таких понять як «ефективність», «результативність», «якість» або ж «критерій»,
«показник», «маркер», відсутність їх чіткого розмежування позбавляє фахівців-
практиків надійного, виваженого теоретичного підґрунтя, яке б могло стати
міцним фундаментом у їхніх практичних розрахунках.
Як пише Л. Приходченко у своїй статті «… ефективність державного
управління зумовлює політичні, економічні та соціальні ефекти, визначає
ступінь розвитку суспільства, безпосередньо впливає на ступінь задоволення
потреб, інтересів та цілей конкретної особи тощо. Водночас, визначити
результати державного управління й оцінити їх, навіть за наявності достовірних
даних і чіткої методики розрахунку й порівняння показників, релевантних
критеріїв, дуже складно через специфічність управлінської діяльності» [64,
с. 1].
Перш ніж дослідити позицію Т. Геблера та Д. Озборна стосовно
ефективності пропонованого ними підприємницького управління, вважаємо за
доцільне, проаналізувати інші наявні у вітчизняній та зарубіжній теорії підходи
до даної проблеми, а також виділити актуальні практичні механізми
вимірювання державно-управлінської ефективності.
В. Бакуменко розуміє ефективність державного управління як один з
основних показників досконалості управління, що визначається за допомогою
зіставлення результатів управління і ресурсів, затрачених на їх досягнення [9].
О. Ткачова наводить власне визначення: «Ефективність державного
управління – це не просто співвідношення між результатами і затратами, а
Page 93
93
досягнення соціально значущих результатів при суспільно виправданих
затратах» [84, с. 36].
У наукових розвідках В. Цвєткова знаходимо такі поняття як економічна
ефективність, цільова ефективність, організаційна ефективність. При цьому
економічна ефективність управління розглядається як результат діяльності
системи управління, що забезпечує при найменших витратах досягнення
поставленої перед об'єктом управління мети. Цільова ефективність
визначається як узгодженість результату з метою, а організаційна ефективність
визнається дослідником оптимальною формою взаємозв'язків елементів
системи, яка робить її найбільш ефективною в досягненні мети [67, с. 37-39].
Л. Приходченко пропонує наступні визначення: ефективність -
багаторівнева характеристика, яка означає співвідношення між продуктом та
ресурсами на його створення з огляду на результат (зв'язок із ресурсами,
продуктом і цілями, але обов'язково і з ефектом, причому останній досягається
за межами діяльності, процесу створення товару чи послуги, саме в процесі
його споживання); та результативність пов'язана із технічною раціональністю,
це результати порівняно з цілями, тобто ступінь досягнення цілей, причому у
зіставленні з використаними ресурсами: оцінюються при цьому як досягнуті
результати, так і наслідки, що спостерігаються.
Варто зауважити, що розрізнення понять ефективності та
результативності державного управління властиве не лише вітчизняній
науковій традиції, подібний підхід широко застосовуваний у зарубіжних
наукових джерелах з аналізованого питання. Так, американський дослідник С.
Савес розуміє під ефективністю (efficiency) мінімальну умову існування, яку
варто підрахувати кількісно і вивести коефіцієнт корисної дії. Вона допомагає
робити краще те, що вже робиться. А результативність (effectiveness)
розуміється вченим як основа успіху, що має якісне спрямування і є оцінюючим
поняттям, а також передбачає пошук нових можливостей, які б дали змогу
отримати додаткові прибутки, розширювати коло клієнтів та якісні
характеристики продукту.
Page 94
94
У практиці аудиту адміністративної діяльності Швеції зустрічаємо
наступні формулювання: ефективність (efficiency) - співвідношення між
продуктом у вигляді наданих товарів (послуг) та ресурсами, використаними на
їх створення; результативність (effectiveness) - ступінь відповідності досягнутих
результатів поставленій меті, узгодження використаних засобів і результатів з
поставленою метою.
Такі автори як Е.Ведунг, П.Россі та Х.Фрімен поряд з вище визначеними
термінами використовують ще поняття продуктивності. Відтак, під нею
розуміється співвідношення між обсягами виробництва продукції і послуг та
вкладеними в нього ресурсами, під результативністю - ступінь відповідності
досягнутих результатів поставленій меті, а під ефективністю - погодження
використаних засобів і результатів із поставленою метою.
Вітчизняна дослідниця О. Поляк розробила власну методику оцінювання
результативності надання управлінських послуг, що містить п'ять критеріїв та
дванадцять показників оцінювання якості:
- доступність: суб'єкт вироблення та надання управлінських послуг,
територіальне розташування органів влади та визначений доступ для отримання
послуг, зразки аналогових форм для вироблення послуг;
- зручність: види послуг та структури, що їх надають; способи
надання послуг (безпосередньо чи на відстані);
- своєчасність: визначений час для вироблення послуг, встановлені
терміни надання послуг;
- повага до особи: врахування потреб груп користувачів послуг (за
віком, достатком тощо), межі етики поведінки виробників послуг, динаміка
розкриття корупційних діянь чи їх відсутність під час надання послуг;
- відкритість: розміри плати за послуги чи їх безоплатність, форми
надання послуг, інформативність процесу вироблення послуг [62].
А ось І. Пахтусова рекомендує оцінювати рівень ефективності системи
менеджменту органів місцевого самоврядування як суб'єкта управління
суспільним розвитком з погляду функціонування самої системи керування за
Page 95
95
допомогою низки якісних та кількісних критеріїв та показників, які можна
згрупувати в блоки: 1) показники цілеспрямованості управлінської системи;
2) показники технології процесів управління; 3) показники структури системи
управління; 4) показники кадрового забезпечення системи управління [58].
Г. Атаманчук виводить п'ять способів аналізу та оцінки державного
управління: 1) звіти органів державної влади та місцевого самоврядування
(щорічні послання Президента, звіти уряду, Верховної Ради); 2) масові
обговорення та голосування (референдуми); 3) громадська думка; 4) засоби
масової інформації; 5) звернення громадян.
У власних наукових дослідженнях вчений оперує поняттям «критерій».
На його думку, критеріями ефективності є ознаки, межі, сторони прояву
управління, за допомогою яких варто визначати рівень і якість управління, його
відповідність потребам та інтересам суспільства [7, c. 159]. Саме цим критерії
відрізняються від показників, які лише визначають кількісні параметри того чи
іншого процесу, явища тощо.
Л. Приходченко зазначає, що «показники – це згруповані певним чином
дані, що дозволяють оцінити судження про ключові аспекти функціонування
систем (управлінських, економічних, соціальних тощо); критерії – ознака чи
сукупність ознак, які надають підставу для здійснення оцінки показників; а
індикатори – елемент даних, що містить кількісні та якісні характеристики
процесу або стану об’єкта оцінювання» [64, c. 5].
Одну з найбільш об’ємних класифікацій моделей оцінювання в
державному управлінні запропонував шведський дослідник Е. Ведунг. Вчений
виділяє сутнісні, економічні та професійні моделі. Сутнісні моделі
передбачають: оцінювання за цілями (досягнення мети та оцінка впливу);
оцінювання за результатами (моніторинг результатів); оцінювання за
системними компонентами (модель всебічної оцінки); оцінювання за
інтересами клієнтів (оцінка якості наданих державних послуг); оцінювання за
інтересами стейкхолдерів (задоволення інтересів усіх зацікавлених сторін).
Економічні - включають модель продуктивності та модель ефективності.
Page 96
96
Продуктивність - це співвідношення між обсягами виробництва продукції і
послуг та вкладеними в нього ресурсами: продукція поділена на вхідні ресурси.
Моделі ефективності пропонує два підходи до оцінки ефективності:
співвідношення "витрати - вигоди" або "витрати - результат". При аналізі
витрат і вигод як вхідні ресурси програми, так і її наслідки (цінність ефектів)
вимірюються у грошових одиницях. При аналізі витрат і результатів вхідні
ресурси вимірюються у грошових одиницях, а результати (ефекти) - через
фізичні величини. Професійні моделі поділяються на експертне оцінювання та
самооцінку [12].
У практичній же площині, приміром, держави-члени всесвітньої
Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) впродовж
останнього десятиліття активно покладаються на цілісну систему критеріїв для
оцінки діяльності органів влади, підґрунтя якої на державному рівні складають
обов’язкові програми забезпечення їх підтримки (TQM (Total Quality
Management), SQMS (Scottish Quality Management System).
Загальне управління якістю (TQM) передбачає всебічне цілеспрямоване
та скоординоване застосування систем і методів управління якістю в усіх
сферах діяльності від досліджень і розробок до обслуговування після продажу
за участю керівництва і службовців усіх рівнів за умов раціонального
використання технічних можливостей. Це сукупність принципів, методів,
засобів і форм управління якістю з метою підвищення ефективності і
конкурентоспроможності організації.
Система TQM містить наступні складові елементи: контроль у процесі
розробки нової продукції; оцінку якості дослідного зразка, планування якості
продукції і виробничого процесу, контроль, оцінку і планування якості
матеріалів, що поставляються; вхідний контроль матеріалів; контроль готової
продукції; оцінку якості продукції; оцінку якості виробничого процесу;
контроль якості продукції і виробничого процесу; аналіз спеціальних процесів
(спеціальні дослідження у сфері якості продукції); використання інформації про
якість продукції; контроль апаратури, що дає інформацію про якість продукції;
Page 97
97
навчання методам забезпечення якості, підвищення кваліфікації персоналу;
гарантійне обслуговування; координацію робіт у сфері якості; спільну роботу з
якості з постачальниками; використання циклу РБСА; роботу гуртків якості;
управління людським чинником шляхом створення атмосфери задоволеності,
зацікавленої участі, благополуччя і процвітання на фірмі, фірмах-
постачальниках, у збутових і обслуговуючих організаціях, в акціонерів і
споживачів; роботу у сфері якості щодо методу міжфункціонального
управління; участь у національних кампаніях з якості; розробку політики у
сфері якості; участь службовців у фінансовій діяльності, виховання свідомого
ставлення до якості, почуття партнерства, удосконалення соціальної атмосфери
й інформованість службовців; проведення заходів для формування культури
якості; підготовку управлінських кадрів для керівництва діяльністю у сфері
якості; покладання відповідальності за діяльність у сфері якості на вище
керівництво.
Мета TQM полягає у досягненні довгострокового успіху шляхом
максимального задоволення потреб споживачів, співробітників та суспільства.
Задачі TQM передбачають постійне поліпшення якості шляхом регулярного
аналізу результатів та коригування діяльності, повну відсутність дефектів і
невиробничих витрат, виконання наміченого точно в строк. Тактика TQM – це
попередження причин дефектів; залучення всіх співробітників у діяльність
щодо поліпшення якості; активне стратегічне управління; безперервне
вдосконалення якості продукції і процесів; використання наукових підходів у
вирішенні завдань; регулярна самооцінка. До методичних засобів TQM
належать засоби для збору даних; засоби представлення даних; методи
статистичної обробки даних; теорія загального менеджменту; теорія мотивацій
і психологія міжособистісних відносин; економічні розрахунки.
Загальне управління якістю має низку переваг, більшість з яких є
довгостроковими, і ефект від них відчуємо тільки після їх благополучної
реалізації. У великих організаціях може піти кілька років, перш ніж
довгострокові вигоди дадуть ефект. Довгострокові вигоди, очікувані від
Page 98
98
застосування TQM, - це більш висока продуктивність, підвищення морального
тонусу колективу, зменшення витрат та зростання довіри замовника. Ці вигоди
можуть призвести до популяризації та підвищенню статусу організації в
суспільстві. Ухилення від помилок і правильні дії, насамперед, зберігають час і
ресурси, і тоді фонди і заощадження можуть витрачатися на розширення
спектра послуг (продукції) або надаватися співробітникам для роботи,
спрямованої на поліпшення якості послуг.
Загальне управління якістю вітає створення атмосфери ентузіазму та
задоволення виконаною роботою із залученням інструментів преміювання та
нагородження за творчий підхід. Якщо невдачі в результаті експериментів
співробітників сприймаються як частина навчального процесу, співробітники
перестають соромитися творчо підходити до розробки нових ідей. Замість того,
щоб приховувати помилки від керівництва або відтягувати їх розголос, що
призводить до переростання дрібних помилок у великі проблеми, співробітники
терпляче підходять до вирішення проблем, пробуючи виправити їх знову і
знову. Якщо співробітники відчувають, що є частиною організації, вони
відчувають себе потрібними, робота приносить їм задоволення, що може в свою
чергу підвищити її якість.
За загального управління якістю широко застосовується командний
підхід, що передає, з одного боку, працівникам досвід вирішення проблем їх
колегами і, з іншого боку, дозволяє їм застосувати свої знання і досвід у ході
спільних зусиль. Оскільки співробітники отримують досвід при командному
вирішенні проблем, вони можуть брати участь у перехресних секційних мега-
командах, які вирішують проблеми, що виходять за рамки можливостей
локальних груп. TQM дає організації більшу гнучкість у вирішенні проблем і
підвищує якість умов роботи для всіх співробітників.
Компаративне дослідження бюрократичного стилю управління та TQM
дає нам прикладне підтвердження переваг останнього. У центрі
бюрократичного управління стоїть керівник, який використовує повноваження,
страх і примус для тиску на людей. Такому управлінцю не вистачає людяності і
Page 99
99
особистої привабливості. Бюрократичне управління знаходиться в пошуках
«швидкого зміцнення», - TQM шукає тривалі рішення. Бюрократичне
управління продовжує йти старим шляхом, - TQM робить акцент на
нововведеннях і творчому підході. Бюрократичне управління контролює
ресурси через поділ функцій, - TQM оптимізує ресурси в контексті всієї
організації. Бюрократичне управління спирається на контроль над людьми, -
TQM наділяє людей повноваженнями. Загальне управління якістю може бути
«генератором прибутку» для публічних організацій. Фактично сам підхід не
створює прибутку, але якщо йому слідувати належним чином, можна виявити
дорогі процеси і знайти способи заощадження коштів. Неминучі витрати TQM -
це витрати на виконання рутинних операцій, а для публічних організацій
заощаджені ресурси і кошти також можуть розглядатися як «прибуток».
SQMS (Scottish Quality Management System) – шотландська система
управління якістю спочатку була винайдена для застосування у рамках
професійно-технічної освіти та курсів підвищення кваліфікації у Шотландії
(1993). За декілька років дана система почала використовуватися бізнесом та
державно-управлінськими структурами. По суті це комплексна самооцінка
установи щодо власної відповідності вимогам. Вона передбачає: орієнтири на
якісні елементи, вимоги та перспективи агентств; інструментарій для
організаційного самовдосконалення та підвищення якості в освіті та
забезпеченні фахової підготовки; способи досягнення звітності, ринкових засад
та укладання контрактів з клієнтами.
Шотландська система управління якістю базується на десяти ключових
принципах: 1) стратегічне управління, яке передбачає чітке усвідомлення
організацією власної цілі та вектору; 2) управління якістю як гарантія того, що і
клієнти, і персонал забезпечить власні потреби; 3) аналіз ринку та клієнтів, що
враховує чітку визначеність потреб клієнта та їх забезпечення, а також належну
рекламу організації; 4) людські ресурси та розвиток тобто відповідність
структури, рівня і виду персоналу вимогам для забезпечення конкретних потреб
споживача; 5) рівні можливості, гарантії однакового ставлення для всіх
Page 100
100
співробітників і всіх споживачів; 6) здоров’я та безпека як створення належних
умов як для робітників, так і клієнтів; 7) комунікація та адміністрація, які
гарантують двосторонній налагоджений діалог між структурними елементами
організації, службовцями та клієнтами, організацією та зовнішніми по
відношенню до неї установами; 8) послуги супроводження клієнта на всіх
етапах, від визначення цілей, через відслідковування прогресу, до підтримки;
9) формулювання та реалізація програми (програма є успішною, коли її зміст та
результати релевантні та спричинюють досягнення цілей, а реалізація – коли
методи варіативні та відповідні, стимулюють активність та відповідальність;
10) оцінка сертифікації як підтвердження того, що споживачі досягли потрібних
стандартів, які встановлені схвалюючим органом.
У міжнародній практиці зустрічаємо також спеціальну аналітичну
методику оцінки ефективності діяльності державних органів, що отримала
назву «функціональний огляд» (functional review), розробки збалансованої
системи показників ефективності концепції (Balanced Scorecard), яка набула
масового поширення як у бізнесових структурах, а її окремі елементи були
адаптовані до державного сектору.
У Франції, приміром, вже понад 70 років використовується такий
інструмент як tableau de bord (Tb) для вибору, документування та інтерпретації
об’єднаних когнітивними зв’язками фінансових та нефінансових показників.
Його плюсами визнаються здатність об’єднати в одній структурі стратегічні та
операційні показники, передбачати багаторівневу деталізацію цілей з
допомогою конкретних показників та високий рівень узгодження визначених
заходів для досягнення цільових показників, ітерактивний характер
формування, відсутність чіткої структурованості. Фундаметом tableau de bord
постають дві категорії показників: цільові (визначаються керівниками вищого
рівня управління відповідно до обраних стратегій розвитку); та функціональні
(показники, які істотно впливають на досягнення цільових показників).
Слід також відзначити і Призму ефективності, що є тримірною системою,
максимально гнучкою для того, аби у випадку потреби сконцентруватися на
Page 101
101
проблемах різного рівня: певному бізнес-процесі чи поліпшенні ефективності
структурного підрозділу, органу влади в цілому. Вона надає змогу визначати
важливі складові стратегій, процесів та можливостей, до яких потрібно
звертатися з точки зору виміру та управління для задоволення потреб та
інтересів різних зацікавлених сторін та організацій. Однією із переваг
структури Призми ефективності є те, що вона ясно показує, які елементи мають
бути відображені на карті стратегії: аспекти та точки зору на ефективність у
поєднанні. Лише за такої умови можна говорити про більш точний вимір
ефективності.
Новаторським підходом в галузі систем звітності, що спирається на
оптимальні технології збалансованих систем показників, даючи можливість
установам та їхнім працівникам визначати, вимірювати та аналізувати ключові
показники ефективності, а також стратегії установи з меншими фінансовими
витратами та більшою гнучкістю, ніж аналогічні продукти є Microsoft Federal
Agency Balanced Scorecard Solution. Дана система надає установам гнучкий
набір альтернатив для швидкого створення інтерактивних систем показників і
застосовується для оцінювання діяльності окремих працівників, груп та всієї
установи шляхом порівняння поточних показників із запланованими. До її
об’єктивних переваг можна віднести: удосконалення управління ресурсами;
раціоналізацію процесу визначення стратегічних напрямків діяльності;
візуалізацію стратегій та завдань установи; розширення можливостей
співробітництва та спільного використання знань; підвищення швидкості та
якості процесу ухвалення рішень; отримання доступу в режимі реального часу
до ключових показників ефективності; поліпшення контролю за діяльністю
установи.
Серед зарубіжних країн Швеція однією з перших звернулася до широкого
підходу при оцінюванні та звітуванні про ефективність. Були запроваджені
щорічні звіти і трирічні цикли змістовних аналізів ефективності діяльності.
Функцію оцінювання було покладено на Національне бюро аудиту, Управління
парламентських аудиторів та Організацію адміністративного розвитку. Відомі й
Page 102
102
інші організації з оцінки впливу або ефективності урядових програм, але
провідне місце належить Національному бюро аудиту, що займається аудитом
адміністративної діяльності. Загалом, шведська практика базується на
оцінюванні діяльності державних інститутів, що має неформальну назву
«Концепція трьох «E» (economy, efficiency and effectiveness) - моделі
економічності, ефективності та результативності діяльності «внесок –
продукт». При цьому економічність означає використання належної кількості
ресурсів відповідної якості у належний час, у необхідному місці, за розумну
ціну - тобто правильне витрачання, ефективність - співвідношення між
продуктом у вигляді наданих товарів (послуг) та ресурсами, використаними на
їх створення, а результативність - ступінь відповідності досягнутих результатів
поставленій меті, погодження використаних засобів і результатів з поставленою
метою.
У США сучасна модель оцінки системи державного управління також має
свої нормативні засади, а саме - Урядовий Акт виконання і результатів та
Національного аналізу ефективності. Даний акт робить акцент на стратегічних
результатах, тобто визначає лише два види оцінювання - результатів та
наслідків. Від кожної організації вимагається готувати стратегічні та щорічні
виконавчі плани, подавати щорічні звіти, що поєднують реальне виконання із
цілями, поставленими у виконавчих планах.
Один із сучасних дослідників нового державного менеджменту Р. Ендрюс
відмітив: «Віра в те, що великі публічні бюрократичні організації є за своєю
суттю неефективними, була критичною силою, яка викликала появу нового
державного управління у 1980-ті. Щоб переналаштувати державу на більш
фінансово ефективні лінії, прибічники нового державного менеджменту
рекомендували кількісно зменшити публічний сектор та відкрити його
більшому впливу приватного сектора» [94, c. 281].
Американські дослідники Т. Геблер та Д. Озборн присвятили чотири роки
написанню роботи «Переосмислюючи управління. Як дух підприємництва
трансформує публічний сектор» (1992), в якій запропонували десять засад
Page 103
103
нового державного управління, покликаного замінити застарілу бюрократичну
модель публічного адміністрування. Ключова ідея, наскрізна для усіх
принципів, - прищеплення підприємницького характеру державному
управлінню. На думку науковців, нова державно-управлінська модель може
реалізуватися за наступних умов: 1) більшою мірою керувати функціями
управління, аніж виконувати їх; 2) більшою мірою надавати споживачам
можливості вибору, ніж обслуговувати їх; 3) надавати послуги на основі
конкуренції; 4) управляти скоріше постановкою завдань, ніж визначенням
правил; 5) вкладати капітали в результати, а не в наміри; 6) всемірно
орієнтуватися на споживача; 7) заохочувати підприємницький дух заробляння
грошей, а не бюрократичну трату; 8) надавати перевагу профілактиці перед
лікуванням; 9) здійснювати структурну децентралізацію і налагоджувати
співпрацю децентралізованих структур; 10) досягати змін за допомогою
ринково орієнтованих зусиль.
Усі принципи є рівнозначними і логічно узгодженими, проте, саме п’ятий
(державне управління, орієнтоване на результат, а не на наміри) - піднімає
гостре питання ефективності управління публічними сектором, можливості
виміряти результати діяльності державно-управлінських організацій,
методології та інструментарію для здійснення відповідних кількісних та
якісних оцінок.
Традиційна бюрократична модель фокусується на намірах. Відповідно,
уся система державного управління позбавлена орієнтації на результат. На
перший погляд, державне управління має чітку асоціацію з неперервним
потоком статистичної інформації, цифрами, формами тощо. Однак, статистичні
звіти підраховують вхідні дані. Більше того, держслужбовці можуть вдаватися
до маніпуляцій з даними з метою поліпшення власних показників. Подібні дії
Дж. Уілсон у роботі «Бюрократія» охрестив «грою з цифрами» [176, c. 162],
надавши приклад із практики ФБР за часів керівництва організацією
Е. Гувером. Агенти служби знаходилися під постійним тиском надавати
зростаючу кількість арештів, розкритих справ по крадіжках тощо. Для цього
Page 104
104
вони зверталися до місцевих відділів поліції, вимагаючи списки вкрадених і
знайдених автівок, і потім заявляли ці списки як власні розкриті справи.
Бюрократичне управління фінансує школи на основі того, яка кількість
дітей зараховується; сферу доброту в залежності від прийнятної кількості
бідняків; поліцейські відділення на основі підрахунків, скільки людської сили
потрібно для боротьби зі злочинністю. Однак, не враховуються результати
навчання учнів різних шкіл, скільки бідняків отримало стабільну роботу,
наскільки впав рівень злочинності чи задоволеність населення рівнем безпеки
тощо. Підприємницький характер державного управління базується на
переконанні, що акцент на результаті змушує інститути працювати на повну
потужність, поліпшуючи якість виконання власних функцій. Дослідники
пишуть: «Через те, що не вимірюються результати, бюрократичне управління
зрідка їх досягає» [149, c. 139].
Бюрократична модель винагороджує співробітників на основі їхнього
робочого стажу; розмірів бюджету і штату, яким вони керують; рівня влади.
Таким чином, держслужбовці ретельно тримаються за посади, вибудовуючи
власні імперії, збільшуючи бюджети, персонал та владу. Однак, останнім часом
все частіше піднімається питання відповідальності, якості виконання та
результатів. Це пов’язано з небажанням громадян платити зростаючі податки,
що йдуть на постачання втрачаючих якість послуг. З іншого боку, сьогодні
існують технологічні можливості, спроможні полегшити процес генерації та
аналізу інформації, комунікативні зв’язки.
Бюрократичний підхід не зацікавлений у вимірюванні результатів, у
першу чергу, через складність даного процесу. У бізнесі підрахунок прибутку –
нескладна процедура. У державному управлінні – значно серйозніша. На
розробку адекватної методології вимірювання можуть піти роки. Як доводить
практика державного управління США кінця ХХ століття, перші спроби
державних агентств були надто короткими. Їм вдавалося виміряти певну
вихідну інформацію, але не результати або ж визначити останні, але дуже
вузько. Показників для вимірювань було доволі багато, в результаті виникали
Page 105
105
труднощі у концентрації робітників. У процесі вироблення інструментарію для
оцінки результатів державного управління було винайдено кілька базових
засад: 1) існує суттєва відмінність між процесом вимірювання та вимірюваними
результатами; 2) існує значна відмінність між вимірюванням дієвості (витрати
відділу для досягнення вихідного продукту) та ефективності (якості вихідного
продукту); 3) існує важлива відмінність між «результатами програми» та більш
об’ємними «політичними результатами».
Д. Озборн та Т. Геблер зазначають, що у державно-управлінській
діяльності не всі генеровані результати можуть бути виміряними, наприклад,
робота дипломатів Державного департаменту. Проте, переважна більшість - все
таки піддається даного виду обробці. Наприклад, Акт партнерства з
професійної освіти створив систему, що переважно базується на основі
виконаних контрактів: тренери отримують плату не за кількість залучених на
курси людей, а за кількість працевлаштованих після їхніх курсів. Сила
вимірювання результатів полягає у винайденні інформації, що змінює публічні
організації, навіть якщо останні не пов’язують наслідки з фінансуванням.
На думку дослідницького тандему, експерт в галузі вимірювання
результатів державного управління поділяє наступні тези: 1) слід здійснювати
як якісний, так і кількісний аналіз (за об’єктивної можливості); 2) варто
остерігатися фіктивних даних; 3) треба бути готовим до несприйняття
державною владою результатів вимірювання її ефективності; 4) доречно
залучати провайдерів та держслужбовців до спільної розробки коректних
критеріїв вимірювання; 5) необхідно включати критерії до щорічних звітів з
метою модифікації; 6) не слід використовувати забагато чи замало показників
для вимірювання; 7) варто остерігатися хибних стимулів; 8) необхідно тримати
функцію вимірювання поза політикою, в руках неупередженого відділу; 9) слід
фокусуватися на максимізації використання інформації з аналізу виконання.
Учені висувають низку аргументів на користь вимірювання результатів:
1) те, що вимірюється, виконується; 2) якщо результати не вимірюються,
неможливо відрізнити успіх від провалу; 3) якщо не можна відслідкувати успіх,
Page 106
106
неможливо винагородити за нього; 4) якщо не винагороджується успіх, радше
винагороджується провал; 5) якщо неможна відслідкувати успіх, неможливо
отримати позитивний досвід від нього; 6) якщо неможна розпізнати провал,
неможливо його скоригувати; 7) якщо неможна продемонструвати результат,
неможливо отримати підтримку суспільства.
Для того, щоб вимірювання результатів державної служби, мало
позитивний ефект, на думку Д. Озборна та Т. Геблера, слід дотримуватися
наступних настанов: 1) платити за гарне виконання (запровадження бонусної
системи для окремих держслужбовців або груп, які вирізняються високим
рівнем результатів праці); 2) надати держслужбовцям можливість самостійно
керувати виконанням (плата за гарний результат – це стимул, але це не
повноваження коригувати інструментарій та дії під час вирішення конкретної
проблеми); 3) уповноважити держслужбовців контролювати бюджет (ресурси).
Вимірювання результатів має вагоме значення для збільшення
ефективності державного управління. І як написав дослідник П. Шольтес у
роботі «Довідник команди»: «числові показники… скеровують на пошуки
ліпшого виконання, і визнаються радше засобами, а не кінцевими цілями. Вони
ведуть шляхом кращого розуміння організації, і не використовуються як
критерії для суджень про окремих індивідів» [160, c. 11].
Р. Ендрюс у статті «Новий державний менеджмент та пошуки
ефективності» відмітив: «Питання ефективності публічного сектору одне з
ключових у політичному порядку денному по всьому світу. З часом уряди
стануть об’єктами наполегливих вимог гарантувати, що ресурси
використовуються оптимальним шляхом, щоб забезпечити публічні послуги
високої якості у відповідності до пріоритетів громадян. Формат політичних
утручань, що будуть успішно збільшувати цінність грошей, стане надзвичайно
важливим» [94, c. 293].
Цей же дослідник виділяє декілька показників, які мали суттєвий вплив
на підвищення якості послуг публічного сектору, оптимізацію витрат, а відтак,
загальної ефективності державно-управлінської системи. До цих показників
Page 107
107
вчений відносить: деволюцію, менеджмент виконання, змагання, публічно-
приватне партнерство, конс’юмеризм. Значний внесок у розробку теоретичних
основ деволюції та публічно-приватного партнерства, на його думку, належить
саме Т. Геблеру та Д. Озборну. «Деволюція влади до нижчих управлінських
рівнів і створення агентств з однією метою та управлінням «на відстані руки» є
симптоматичним проявом руху по наданню більшого контролю над політикою
забезпечення послугами менеджерам за умов її відбирання у старших
державних службовців. Надавши менеджерам більший контроль над
бюджетами, вважалося, що вони шукатимуть та знайдуть нові інноваційні
рішення проблем по наданню послуг, тим самим скоротивши собівартість
(Озборн та Геблер 1992)» [94, c. 285]. «Озборн та Геблер стверджували, що
приватний сектор краще виконує економічні завдання, інноваційні, оновлює та
відтворює успішні досліди, адаптується до швидкісних змін, припиняючи
неуспішну або застарілу діяльність та здійснюючи складні чи технічні
завдання. Збільшуючи тиск на зменшення пропорції витрат і результатів,
партнерство між публічними організаціями та приватними фірмами може
генерувати суттєві заощадження» [94, c. 286].
Цілком зрозуміло, що питання ефективності державного управління є
надзвичайно важливим через прикладну значущість. Теоретичні розробки
сьогодні переважно концентруються не на обґрунтуванні потреби у вивченні
результатів діяльності публічного сектору, а на виробленні конкретних моделей
з чітким набором індикаторів. Економічна нестабільність та політична
стагнація є тими чинниками, що змушують державних адміністраторів по
всьому світу замислитися не лише над темою заощаджень, а й - примноження
державного капіталу. Д. Озборн та Т. Геблер наводять власні аргументи щодо
актуальності вимірювання ефективності державного управління, а також чітко
підпорядковують власну концепцію цій меті як одній з провідних. Нова
організаційна культура має стати базисом для розгортання підвищення
результативності адміністративних структур.
Page 108
108
Висновки до другого розділу
Другий розділ нашого дослідження присвячений аналізу змістовного
аспекту концепції нового державного управління Т. Гебелера та Д. Озборна.
Суть теоретичного конструкта американських науковців розкривається через
пізнання десяти основних принципів нової моделі, що демонструють її
підприємницький характер. Розуміння змісту концепції доповнюється
усвідомленням особливого трактування стратегії дослідниками, а саме її п’яти
підвидів, що виділяються на структурно-функціональному рівні, але на
практиці мають комплексну дію. Системної завершеності вивченню суті
концепції додає розробка проблеми ефективності державного управління в
контексті предмету нашого дослідження.
Нове державне управління виходить з критики неактуальної і застарілої з
точки зору методології, технології та культури бюрократичної моделі
керування. Проте, це продуктивне критичне осмислення фактів дійсності з
метою оновлення, а не необґрунтоване заперечення, як самоціль. Нова модель –
це дієва парадигма, покликана кардинально змінити структуру та суть
державно-управлінського апарату та процесів. Це повноцінна програма дій,
розроблена з урахуванням соціально-політичних, економічних та
культурологічних проблем США кінця ХХ століття, створена з метою їх
вирішення. Однак, принципи даної управлінської моделі можуть бути
адаптовані і до державно-управлінських практик інших країн (досвід Великої
Британії, Нової Зеландії, Канади, Сінгапуру, Тайланду тощо). Саме тому для
нас принципово важливим постає аналіз змісту концепції, її системне бачення і
коректна акцентуація на позитивних рисах, що можуть бути імпортовані в
українську практику публічного сектору.
Десять принципів нового або «підприємницького» державного
управління виступають взаємоузгодженими і взаємообумовлюючими
елементами теоретичної структури концепції. Щоправда, перший принцип –
каталізуючий характер – виступає родовим по відношенню до інших дев’яти.
Page 109
109
Останні ж постають видовими. Каталізуюче державне управління – це
стратегічне управління, яке переймається визначенням загальних цілей,
плануванням, прогнозуванням, частково контролем тощо, але відмежовується
від функції виконання, безпосереднього процесу забезпечення споживачів
(громадян) послугами. Таке управління скеровує, а не виконує. Усі інші
принципи логічно виходять і доповнюють зміст першого.
Створення можливостей вибору для громадян означає формування
здорового середовища, в якому інтереси громадянина визнаються первинними
по відношенню до держави, і остання першорядно має забезпечити плюралізм
якісних потенцій з оптимальним співвідношенням вхідних та вихідних позицій.
Таке середовище буде дієвим лише за змагального характеру, здорова
конкуренція має стати запорукою подолання монополії, підвищення якості
державних послуг, зменшення їх вартості. Орієнтація на завдання, а не
дотримання правил закликає до інноваційного підходу у вирішенні проблем та
відмову від «сліпого» слідування приписам, які покроково регламентують
діяльність держслужбовця та організації в цілому, а відтак і обмежують їх у
способах виконання, творчому потенціалі. Більше того американські
дослідники пропонують розширити функціонал держслужбовців через надання
їм можливості формувати бюджет кожного окремого проекту з урахуванням
його специфіки. Управління орієнтоване не результат націлене на ефективність,
наміри поступаються лідируючою позицією: лише ефект може виступати
мірилом дієвості. Споживач повинен не лише отримувати якісний продукт, а й
мати можливість долучатися до державно-управлінського процесу, принаймні,
на етапі оцінки та контролю. Бюрократичне управління мислить категоріями
економії, нове державне управління сприяє зароблянню коштів. Воно є
превентивним, а значить за рахунок адаптивної стратегії може своєчасно
реагувати на нові виклики і передбачати потенційні загрози. Управління ж
націлене на подолання проблем, створює їх ще більше. Децентралізація – одна з
вагомих характеристик, що передбачає відмову від вертикальної комунікації
«центр - периферія», натомість пропонує делегування більшості функцій на
Page 110
110
нижчі рівні. Орієнтація на ринок означає активну співпрацю публічного
сектора з приватним, в результаті якої має постати ефективна система, що
використовую механізми приватизації, контрактації, аутсорсингу тощо. А
держслужбовець за таких умов має володіти економічними знаннями та
практиками менеджменту.
Утілити у життя нові державно-управлінські принципи неможливо без
стратегічного фундаменту. Стратегія в даному випадку розуміється не як план,
а можливість доступу до важелів впливу, що дозволить своєчасно та
оперативно реагувати на зміні у внутрішньому та зовнішньому середовищі.
Д. Озборн виділяє на системному рівні п’ять ключових стратегій, однак, на
практиці усі вони мають імплементуватися одночасно і комплексно.
Центральна стратегія відповідає за телеологію. Чіткість у визначенні мети
організації виступає запорукою ефективного виконання. Стратегія наслідків
диктує пріоритет результатів. Стратегія споживача визначає нову роль
громадянина і висуває низку вимог до держслужбовця по виробленню нового
ставлення до клієнта. Стратегія контролю передбачає відмову від
централізованого управління, дерегуляцію та звітність перед споживачами.
Стратегія культури пропонує нові поведінкові патерни держслужбовців, які
можуть виникнути в результаті нового спільно пережитого досвіду,
запровадження нових традицій та ідеологічних настанов.
Ефективність державного управління виступає мета-ціллю
адміністрування. Без визначення результатів діяльності публічного сектору, на
думку Т. Геблера та Д. Озборна, позбавлена змісту сама ця діяльність.
Виправдати наявність державно-управлінського апарату, що поглинає
бюджетні кошти, можна лише тоді, коли він є корисним з організаційної,
адміністративної та економічної точок зору.
На думку наукового тандему те, що вимірюється, виконується; якщо
результати не вимірюються, неможливо відрізнити успіх від провалу; якщо не
можна відслідкувати успіх, неможливо винагородити за нього; якщо не
винагороджується успіх, радше винагороджується провал; якщо неможна
Page 111
111
відслідкувати успіх, неможливо отримати позитивний досвід від нього; якщо не
можна розпізнати провал, неможливо його скоригувати; якщо не можна
продемонструвати результат, неможливо отримати підтримку суспільства.
Page 112
112
РОЗДІЛ 3
ПРОБЛЕМИ ПРАКТИЧНОЇ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНЦЕПЦІЇ НОВОГО
ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Т. ГЕБЛЕРА ТА Д. ОЗБОРНА
3.1 Прикладний досвід нового державного управління в
англосаксонських країнах
Остання чверть ХХ століття була непростим викликом для практики
державного управління у більшості західних демократичних держав.
Очевидність невідповідності бюрократичної моделі актуальним проблемам
управління соціальним сегментом змушувала теоретиків і практиків шукати
нові способи організації системи управління. Державний менеджмент
потребував негайних новацій та удосконалень. Нове державне управління, що
першочергово базувалося на телеології ефективності, з’явилося в авангарді ідей
і згодом - політичних рішень. Результативність бізнесу переконувала, що
методи і засоби підприємницького керування мають стати експліцитними
характеристиками нового державного менеджменту. Відтак, максимальна
продуктивність за мінімальних витрат в конкурентних умовах з вихідною
орієнтацією на споживача почала сприйматися новим орієнтиром у практиках
державного управління. Дослідження досвіду переходу окремих держав від
схоластичної моделі до новаторської дає можливість отримати обґрунтовані
теоретико-методологічні засади змін, а також сприяє виробленню програми
вдосконалення вітчизняної моделі державно-управлінської системи.
Переважна більшість наукових розвідок в межах проблематики даного
підрозділу належить авторству зарубіжних дослідників. Зокрема, потужний
пласт теоретико-методологічних основ вивчення тематики знаходимо у книгах
та статтях таких вчених, як М. Пауер та К. Худ, що зосередилися на
дослідженні тенденцій реформування державного управління у
вестмінстерських країнах, окремо акцентуючи увагу на досвіді Великої
Британії. Практика реформування цивільної служби Канади ґрунтовно
аналізується такими науковцями, як Т. Баквіс, Дж. Гоу, Л. Джуілет та
Page 113
113
Л. Ліндківст. Р. Грегорі та Г. Скотт присвятили значну кількість своїх робіт
проблемі реформування новозеландської державно-управлінської дійсності. К.
Кемпбелл та Дж. Халіган ґрунтовно досліджували зміни, що відбувалися в
останній чверті ХХ століття й на початку ХХІ в межах австралійської практики
державного менеджменту. Всі ці роботи є корисними при аналізі чинників та
умов результативного реформування на основі нового державного управління,
однак, для удосконалення української державної служби ми потребуємо
ґрунтовних розвідок, які б враховували специфіку вітчизняної державно-
управлінської практики.
Англосаксонський світ, попри власну відданість традиціям, одним із
перших відчув потребу в імплементації інновацій. Саме тому метою даного
підрозділу є виявлення специфіки практичного перетворення державно-
управлінської моделі у Великої Британії, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та
США через дослідження у цих державах ґенези нового державного управління,
починаючи з 80-тих років минулого століття до сьогодення. Означений часовий
період відрізнявся чисельними реформами.
Окремо наголосимо, що англосаксонська традиція реформ державного
управління, на нашу думку, має два відгалуження, а саме – вестмінстерське та
американське. В цьому аспекті ми погоджуємося з окремими аргументами на
користь розмежування Д. Кеттла, який у статті «Глобальна революція у
державному управлінні» написав: «На відміну від «вестмінстерське моделі»,
«американська» використовувалася тільки в США. Американський уряд
приступив до реформ, що отримав найменування «створення управління
заново» (reinvention), в 1993 році - значно пізніше, ніж уряди
«вестмінстерського світу», і ці реформи протікали в набагато більш
політизованій обстановці. З одного боку, американські реформи торкнулися
більшого числа компонентів управління, причому здійснено це було в більш
короткі терміни, ніж в інших країнах. З іншого боку, в силу політизованості
реформ вони зосередилися на зміні поведінки бюрократів, а не на зміні
структур і процесів управління. Реформатори також прагнули знизити вартість і
Page 114
114
підвищити ефективність послуг, що надаються федеральною системою
управління споживачам. З цією метою в США здійснювалася децентралізація
бюрократії, а також делегування федеральних повноважень нижчим рівнями
управління. У США приватизація державних функцій носила досить
обмежений характер, і упор був зроблений на укладання контрактів між
державними та існуючими приватними підприємствами, а також на
встановлення партнерських відносин між ними»[140].
Специфіку реформ вестмінстерської моделі дослідник характеризує
наступним чином: «Реформатори, які дотримувалися вестмінстерської моделі,
прагнули скоротити сферу діяльності держави і частково замінити традиційну
бюрократію дією механізмів ринкової конкуренції, зробити прозорими цілі і
результати управління, а також надати державним менеджерам більше свободи
у виборі засобів для досягнення поставлених цілей. Вони здійснювали
приватизацію структур і організацій, здатних надавати необхідні послуги, і
спиралися на інші ринкові механізми. У той же час відносно мало уваги
приділялося реорганізації бюрократії. Реформи не були спрямовані проти
держави і не були орієнтовані на кардинальну зміну його функціонування.
Реформатори прагнули скоротити обсяг її функцій, а також прагнули
встановити способи найбільш ефективного виконання державою своєї
управлінської ролі. Йшлося про можливу передачу низки функцій недержавним
партнерам або про спільне їх відправленні. Головним принципом звітності
повинна була стати орієнтація на результати. Таким чином, суть цієї моделі
полягає в прагненні зменшити обсяг державного управління і разом з тим
підпорядкувати його ринкової дисципліни» [140].
Фактично ідентичних висновків стосовно особливостей американської
моделі реформування публічного сектору доходить українська дослідниця
О. Решота у дисертаційній роботі «Тенденції розвитку державного управління:
теоретичний аспект». До основних характеристик “управління заново” вона
відносить: радикальну зміну у короткі строки багатьох компонентів
державного управління; зосередження на зміні поведінки бюрократії, а не на
Page 115
115
зміні структур і процесів управління; підвищення ефективності та зменшення
вартості й адміністративних (управлінських) послуг; децентралізацію
механізмів і процесів управління й делегування державних функцій на нижчі
рівні влади; зменшення обсягів приватизації державних функцій та
зосередження на укладанні контрактів між державними й приватними
організаціями та на розвитку їхнього партнерства в рамках спільного
виробництва й надання громадянам адміністративних послуг [68, c. 11].
Більше того, учена робить акцент на монодисциплінарному підході
американської школи державного управління, під яким розуміє використання
інструментарію однієї дисципліни, а саме економічної теорії. Однак, в цьому
аспекті ми не поділяємо позиції дослідниці. І концепція нового управління і
прикладна сфера публічного сектору в США є проявом полідисциплінарного
підходу: 1) економічна теорія (ринкові механізми державного управління);
2) психологія, поведінковий підхід (мотивація службовців за запровадження
їхньої відповідальності за результати, участь при бюджетуванні); 3) соціологія
(способи збору первинної інформації при дослідженні ефективності діяльності
публічних організацій та її аналізу) тощо.
У ході нашого дослідження спробуємо відповісти на низку запитань: які з
цих реформ були більш ефективними і чому, чи має сьогодні нове державне
управління таку ж силу впливу як і 20 років тому, які перспективи
відкриваються перед ним у майбутньому?
Отже, так звані вестмінстерські демократії являють собою когерентну
групу, поєднану спільною історією та традиціями, тривалими економічними,
політичними, культурологічними відносинами. Попри це, не можна забувати і
про унікальність кожної з держав, сформовану під впливом національних
факторів, переважаючої політики, провідних сфер впливу тощо. Спільний
лінгвістичний та правовий простір, тим не менш, створив сприятливі умови для
вироблення ідентичних практик управління суспільним сектором, саме тому ми
здійснимо спробу дослідити і порівняти саме чотири держави, які за політико-
правовим змістом можуть сприйматися як гомогенний ареал.
Page 116
116
Вітчизняний дослідник В. Соловйов вважає, що реформи системи
надання управлінських послуг на основі концепції нового державного
менеджменту були найбільш ефективними саме у англосаксонських державах, і
пов’язує це зі сприятливим для трансформацій політичним середовищем, яке
виплекане неоліберальними ідеями [74, c. 127].
К. Худ та П. Окойн ще на початку 90-х років ХХ століття переконливо
стверджували, що адміністративні реформи у вестмінстерських країнах стали
невід’ємною частиною загальних світових управлінських тенденцій, а
теоретичне осмислення цих перетворень відбулося вже після їх практичного
втілення.
Велика Британія була однією з перших держав, в яких управлінські
реформи були внесені до порядку денного серед перших пунктів. М. Тетчер
підняла питання щодо ролі та функцій виконавчої гілки влади зокрема і
держави загалом. З того часу Велика Британія здійснює постійний перегляд та
оновлення векторів реформ під наглядом прем’єр-міністрів та на сьогоднішній
момент пройшла вже декілька стадій реформ в управлінському секторі. Багато
дослідників сходяться на думці, що саме Велика Британія створила і здійснила
найбільш комплексну серію реформ на основі нового державного менеджменту
і за тридцять років удосконалила управління, виконання, приватизацію окремих
управлінських функцій, роботу агентств з керівництва суспільним сектором,
узгодила взаємодію публічного і приватного сегментів тощо. Окрім того,
соціологія Організації міжнародного співробітництва та розвитку підтверджує
найвищий статус Великої Британії в аутсорсингу управлінських функцій.
Також найбільш виразно саме у цій державі проявилися програми з
розширення та інституціоналізації аудиту. Після 2000 року державне
управління по суті стало відображенням ринкових принципів. З цього часу
можемо говорити про виділення чотирьох ключових елементів по
реформуванню державної служби, три з яких належать до царини нового
державного управління: 1) низхідне здійснення управління; 2) збільшення
конкуренції у процесі здійснення послуг державної служби; 3) запровадження
Page 117
117
ширшої участі громадян через можливість вибору та контролю; 4) заходи щодо
посилення ефективності та фахової підготовки державних службовців.
Відтак, Велика Британія демонструє детально продуману управлінську
систему, що охоплює питання цілепокладання, високих стандартів послуг,
оцінки їх виконання через інспектування і пряме втручання. Угоди державної
служби (PSAs) створили нові інструменти для керування і координації, що було
зроблено з метою об’єднати центральне управління в одній узгодженій системі
та посилити вплив недержавних організацій щодо вирішення пріоритетних
завдань. Під Угодами державної служби мається на увазі деталізований план
роботи (цілі та завдання) департаментів уряду на трирічний термін. Ці угоди
передбачають визначення шляхів досягнення цілей та способи оцінки
виконання завдань, а також можуть містити інформацію щодо відповідальних
осіб за реалізацію конкретних проектів.
До основних поточних угод державної служби можна віднести:
підвищення економічної продуктивності Великої Британії; просування науки та
інновацій у державі; забезпечення контрольованої міграції; підтримання
надійної та ефективної транспортної мережі; створення умов для успішного
бізнесу у країні; максимізація можливості по найму для всіх; поліпшення стану
здоров’я і якості життя для всіх дітей та молоді; поліпшення рівня безпеки для
дітей та молоді; побудова більш згуртованих, наділених владою, активних
спільнот; зменшення ризиків від міжнародного тероризму; збереження
здорового навколишнього середовища для сьогодення і майбутнього;
здійснення глобальних зусиль щодо уникнення небезпечних кліматичних змін;
забезпечення більш ефективної, прозорої та швидко реагуючої системи
правопорядку для жертв та суспільства тощо.
На початку ХХІ століття реформи у Великій Британії визначаються
двома провідними тенденціями. Перша полягає у зменшенні подрібнення
шляхом використання виконавчих агентств, друга – у посиленні механізмів
центрального контролю. Зниження фрагментації означає, що завдання відтепер
поділяється між декількома департаментами. Контроль із центру гарантує
Page 118
118
сувору підзвітність. Варто зазначити, що світова фінансова криза не могла не
зачепити цю державу. Саме тому були поновлені програми перегляду
ефективності дивідендів та продажу активів. Витрати на державну службу були
урізані в першу чергу. Політика «жорсткої економії» уряду Д. Кемерона
розпочалася зі скорочення заробітної плати чиновникам на 5% і скасування
компенсацій. Найбільш «непопулярним» став план прем’єр-міністра,
запропонований у 2010 році, який передбачав звільнення упродовж чотирьох
наступних років 490 тисяч робітників цивільної служби, а також зменшення на
третину компенсації, що виплачується працівникам при звільненні з роботи.
Деякі науковці схильні вважати, що саме Велика Британія за часів уряду
Т. Блера виявилися найближчою до нормативного варіанту нового державного
управління, адже містила і низхідний менеджмент, і змагання, і вибір громадян.
О. Калгін переконаний, що політика реформ Т. Блера більшою мірою
базувалася на теоретичних конструктах його радника з підвищення
результативності державного сектору М. Барбера, який 2007 року видав книгу
«Наказано досягти результат» [10, c. 7]. Дана робота присвячена вивченню
проблеми якості державних послуг та ставлення до них споживачів. М. Барбер
вивів чотири рівні якості державних послуг (незадовільна, задовільна, добра,
відмінна), і відповідно – чотири різновиди споживацького сприйняття
(уникання, критика, використання та довіра). Головне завдання реформ
державного управління полягає у досягненні відмінного рівня. Перехід на
новий якісний рівень буде можливим лише за врахування ставлення до послуги
споживачів і державних службовців. Залучати незацікавлених споживачів
марно. Так само позбавленими сенсу будуть спроби примусити державних
службовців проявляти ініціативу та креативність за умов відсутності базових
умов для надання послуг. Через це М. Барбер виробляє типологію методів
перетворення, що відповідають різним якісним рівням послуг. Три ключових
підходи до реформування державних послуг – це директивне управління,
квазіринки, децентралізація та прозорість. Вони можуть використовуватися
окремо й комбіновано [10].
Page 119
119
Загалом, ринкова модель управління у Великій Британії вибудовується на
підґрунті двох вихідних ідей: 1) свого роду несуспільний договір, який заявляє
про неможливість ефективної роботи державної служби без ринку, а також про
загрозу появи диктату виробника і розростання бюрократичного апарату;
2) сприйняття соціального забезпечення як товару широкого вжитку, через це
не лише ринок набуває ваги, а й контракти, без яких неможлива врегульована
діяльність ринку.
Якщо ж вести мову про актуальні реформи у Великій Британії, варто
зазначити, що вони й наразі тривають, але з дещо новими орієнтирами. Так,
якщо раніше найбільше уваги приділялося запровадженню ринкових механізмів
до системи державного управління, то сьогодні ринок і демократія виступають
рівнозначними факторами, що постійно перехрещуються.
На думку багатьох дослідників, реформи у сфері державного управління у
Новій Зеландії мали декілька стадій та будувалися на основі двох принципових
моделей (перша була започаткована наприкінці 80-х – на початку 90-х років
минулого століття, а друга являла собою ревізію першої на початку ХХІ
століття). Перша модель передбачала поєднання стандартних реформ у
державно-управлінській царині, які здійснювалися і у багатьох інших державах,
що входять до складу Організації міжнародного співробітництва та розвитку,
але не без унікальних рис, спричинених особливостями громадянського вибору
та інституційної економіки. Новозеландська модель відчула захоплення
світової спільноти через іманентну теоретичну виваженість.
Цивільна служба у Новій Зеландії відповідно до програм реформування
мала зазнати суттєвих змін через застосування нових принципів при
структуруванні департаментів: розмежування вироблення і здійснення
політики; наділення спеціалізованих установ конкретними функціями.
Реорганізація стосувалася і фінансових аспектів. Глибокому аналізу
піддавалися витрати, виробництво та прибуток з акцентуацією на процесі
виробництва послуг. Окрім цього, уряд отримав роль замовника процесу
виробництва у агентств, зацікавленого у поверненні власних інвестицій.
Page 120
120
Нова законодавча база, що визначала особливості діяльності
торговельних організацій, створила фундамент для корпоратизації (однієї зі
сходинок до приватизації), та затвердила бізнесові принципи діяльності
державних установ. Також одна з ключових видозмін була пов’язана з
переформатуванням взаємовідносин між міністрами та керівниками
департаментів. За першими закріплювалася функція досягнення прибутку, а за
другими – безпосередньо виробничий процес. Таким чином уряд виступав
замовником, а департаменти – виконавцем. Ще одним з важливих елементів
було покладання на надання роботи за контрактом щодо здійснення послуг
приватному та волонтерському сектору.
По суті, усі 90-ті роки ХХ століття у Новій Зеландії були присвячені
імплементації, оновленню і перегляду реформ державного управління. Однак,
безперечно, були і труднощі, пов’язані із отриманням стабільних результатів.
Стратегічні можливості уряду не враховувались, відтак існував лише
короткостроковий фокус на сукупній стороні уряду. Ключові зони визначалися
для специфікації пріоритетів, проте слабкість у плануванні була очевидним
результатом. У той час коли активно трансформувалися управлінська практика
та дискурс, лишалися відкритими питання довгострокової перспективи
державного управління особливо в аспектах етики, оцінки та стимулів
діяльності тощо. За десять років перелік проблемних питань лише збільшився.
Його поповнили труднощі фрагментації та домінування купівельної функції,
нерозвиненості культури оцінювання, різноманіття якісних послуг,
регулювання потреб агентств та системи, політичної та управлінської
відповідальності.
Третя фаза характеризувалася збалансуванням системи. У ХХІ столітті
декілька тем стали центральними: вони стосувалися можливостей,
інтегрованості, результативності центрального відомства, а також філософії,
спроможної підтримати суспільний сектор. Активно досліджувалися проблеми
узгодженої співпраці між різними агентствами, підвищення рівня культури
державної служби. У результаті з’явилися раціоналізована взаємодія між
Page 121
121
структурними елементами управлінської системи та урядовими цілями, заходи
по переадресації організаційної фрагментації та пробілів у координації, більші
акценти на горизонтальній інтеграції.
Отже, у Новій Зеландії реформатори тяжіли до «тотальної революції» у
сфері державного управління на основі детально продуманого плану дій, що
чітко визначав як цілі, так і завдання реформ. Окрім того переважна більшість
чиновників схвально ставилася до процесу реформування державно-
управлінської системи, а відтак були активними акторами по його здійсненню.
Австралійський досвід аплікації реформ у державно-управлінській сфері
може бути зведений до трьох моделей, що були запроваджені упродовж трьох
десятиліть, починаючи з 1980-х років. Менеджеріалізм найліпше характеризує
першу фазу, під час якої управління стало ключовою дефініцією
реформістського дискурсу та основним об’єктом видозміни. Друга фаза була
означена перенесенням ринкових елементів на державно-управлінську
практику (фокус на приватному секторі). Третя фаза доповнила (а не замінила)
новий державний менеджмент інтегрованим управлінням.
Отже, перший період реформ замінив традиційну адміністративну
систему набором реформ менеджменту. Приблизно за десять років постала нова
управлінська філософія з вихідним акцентом на результаті, а не процесі та
витратах. Основні елементи програми змін базувалися на оновленні сутності
цивільної служби, поліпшенні фінансового аспекту управління, за чим
прослідували корпоратизація та приватизація. Тимчасове послаблення імпульсу
реформ у середині 1980-х років стало підґрунтям для подальшого вироблення
нових напрямів, які були пов’язані з мікроекономічними змінами.
Перша стадія управлінських реформ в Австралії, як ми вже зазначали,
демонструвала початковий варіант нового державного менеджменту з акцентом
на декількох аспектах, проте з переважним домінуванням проблеми
удосконалення управління. Висока відданість неоліберальним реформам у
1990-ті роки з’явилася після консервативної урядової коаліції та призвела до
вагомої децентралізації, маркетизації й приватизації державної служби. Увага
Page 122
122
була сконцентрована на змагальному та якісному характері надання послуг,
клієнті, залученні зовнішніх агентств, запровадженні відносин замовника-
виконавця, дерегуляції системи персоналу та більшому використанні
приватного сектору.
Нова фінансова управлінська концепція була представлена на межі
століть. Вона передбачала бюджетування на основі загального принципу
нарощування, звітування щодо процесу виконання та результатів, зростаючу
деволюцію центрального управління. Останній аспект був надзвичайно
виразним. Міністерство фінансів було суттєво скорочено, роль комісії з
цивільної служби була обмежена, в той час як втручання кабінету міністрів
було звужене і ця установа припинила демонстрацію зацікавленості у лідерстві
стосовно цивільної служби.
Загалом, австралійський досвід реформування державно-управлінської
царини є досить показовим особливо у питанні готовності до експериментів та
реагуванні на обмеження, що було продемонстровано прагматизмом
коаліційного уряду (1996-2007 роки), коли було здійснено перехід до чистих
форм нового державного менеджменту, в результаті чого виникли
фрагментація, вертикальні структури, когерентність та виконання. Інтегроване
керування, введене у 2000-х роках, запровадило новий баланс центру та
периферії, центральний моніторинг діяльності агентства. Сьогодні найбільш
виразно акцентується потреба у посиленні внутрішньої потужності через
покрашення процедури виконання. Одним із доказів вище озвученої інтенції
було використання традиційного апарату – кабінету, центрального агентства і
департаменту – однак із менеджерським каркасом.
Уряд К. Рада (2007-2010 роки) запропонував власну інтерпретацію
проблем нової політики і трансформації громадянського діалогу, посиливши
державні підходи по виконанню управлінських функцій. Варто зазначити, що
Австралія зазнала найменшого негативного впливу світової кризи серед усіх
англосаксонських держав. Це було одним із чинників, що вплинув на
Page 123
123
ефективність і темпи імплементації кроків по реформуванню управлінської
системи у державі.
Окремо варто зазначити, що на початку імплементації реформ
ефективність державної служби визначалася переважно співвідношенням
витрат і результатів. Саме тому в Австралії з 1986 року по 1996 рік кількість
державних послуг скоротилася з 180893 до 143305. Але з часом управлінська
риторика змінилася в напрямі задоволення інтересів споживачів, відтак, було
відмічено позитивну динаміку у зростанні державних послуг, число яких 2008
року становило 155482.
Канада вважається серед дослідників державою з частково реформованою
системою управління. Адже лише з 2000-х років у ній було запропоновано
більш експліцитний порядок денний з центру. Державна служба Канади є
зразком поєднання управлінських традицій вестмінстерської системи, з одного
боку, а з іншого – відбиттям певних засад адміністрування США. Так,
приміром, Королівська комісія з питань урядової організації (1962-1964 роки),
від якої можна провадити ґенезу сучасного менеджменту Канади, була
своєрідною копією комісій Г. Гувера у США.
Королівська комісія з питань урядової організації була створена з
ініціативи провідного канадського бізнесмена Г. Гласско з метою дослідження
методів діяльності відділів та агентств федерального уряду (23 департаменти,
збройні сили, 21 державний комітет та 42 корпорації стали об’єктом аналізу).
Поміж собою співробітники даної комісії часом називали власну установу
«Канадська гуверівська комісія». П’ята доповідь комісії (1962-1963 роки)
містила поради щодо поліпшення управлінської системи у державі: уряд
повинен дозволити «управляти менеджерам»; департаменти мають буди
звільнені від недоречного контролю з центру і мати можливість застосовувати
такі управлінські механізми, які є підходящими, на їхню думку; міністерство
фінансів повинно бути реорганізоване таким чином, щоб контролювати та
гармонізувати урядові операції; старші посадові особи мають проходити
ротацію тощо. З метою імплементації вище перелічених рекомендацій було
Page 124
124
створено спеціальне Бюро урядової організації. Більшість з порад були
запроваджені у практику за допомогою Акту про перенесення зобов’язань, а
згодом цей документ було консолідовано в Акт урядової організації (1966).
Більшість дослідників, проте, визнають, що реформи Г. Гласско не спрацювали
частково через роль міністерства фінансів, частково через ігнорування
парламенту. А в результаті відбулося збільшення центральних агентств, яким
бракувало ефективного контролю та єдності.
Більше того, канадський науковець. Дж. Гоу, досліджуючи суттєві
інновації, імплементовані управлінською системою Канади на федеральному та
регіональному рівнях, у роботі «Вчимося в інших: адміністративні інновації в
канадському управлінні» (1994) дійшов висновку про те, що переважна
більшість нововведень 1960-1990 років базувалися на прямому впливі досвіду
США у реформуванні державно-управлінської діяльності [124].
З точки зору реформування менеджменту дві вагомі характеристики були
представлені досить виразно. Перша проявилася у інноваційному, креативному
мисленні, що посприяло виробленню потужних управлінських ідей упродовж
декількох десятиліть. Друга – нестача упевненості в імплементації нових
ініціатив систематично. Канада була однією з перших англосаксонських
держав, що спромоглася на дослідження управлінських реформ, але була надто
повільною в їх інституціоналізації. У деяких аспектах публічна служба
лишилася недоторканою для менеджеріалізму, хоча загалом із плином часу
вона поступово набула стандартних управлінських якостей. Новий державний
менеджмент було запроваджено не раптово, шляхом неперервного втілення у
життя програми з реформування. Ревізійна контора, створена наприкінці ХІХ
століття, яка сьогодні здійснює незалежний аудит та дослідження, що надають
об’єктивну інформацію щодо діяльності парламенту, територіальних
легіслатур, управлінських структур тощо, а також консультує їх, наприкінці ХХ
століття часом заповнювала вакуум, що лишився через нестачу послідовного
політичного лідерства і дієвості головних агентств.
Page 125
125
На початку цього століття стали очевидними слабкості процесу
управлінських реформ. Ревізійна контора продовжувала піднімати питання
щодо перегляду порядку денного та фактів виконання. Врешті решт, у Канаді
відбулися зрушення щодо реформування процесу управління. Сформувалася
управлінська система з усіма формальними атрибутами, наявними в інших
англосаксонських державах, проте навіть більш деталізованими (приміром,
організаційне виконання було прив’язане до діяльності заступника міністра).
Також характерною ознакою сучасного державного менеджменту у Канаді
стала суттєва раціоналізація використання людського ресурсу в управлінських
агентствах.
На думку багатьох дослідників, зокрема, Г. Баквіса та Л. Джуілета,
новітнє державне управління позначається експериментальною відкритістю
щодо визначення гнучкості і потенціалу системи державного менеджменту
[104]. Найперше це стосується використання альтернативних послуг та
встановлення горизонтальних комунікаційних зв’язків, в результаті яких стали
дієвими електронне урядування та інтегрована цивільна служба.
Поєднання традицій прагматизму і модернізації допомогло поступово
зменшити коло реформ і одночасно уникнути певних радикальних кроків.
Л. Ліндківст визначає канадський зразок реформування державно-
управлінської системи як «прагматичний, еволюційний підхід до реформування
цивільної служби, що сформувався колегіально, корпоративно, за участі
заступників міністрів та інших представників виконавчої гілки влади» [144,
c. 61].
Проблеми, пов’язані з імплементацією реформ, часто пояснюються
незадовільною політикою та надмірним політичним конфліктом. Через те, що
політичні лідери не могли дійти згоди стосовно однієї чіткої лінії
реформування, це завдання поступово перейшло до царини відповідальності
державних службовців і дозволило останнім більше ніж де інде розширити цілі
порядку денного та отримати в результаті поступову й неперервну
імплементацію змін у каркас управлінської системи.
Page 126
126
Запровадження ідей нового державного управління в США мало свої
особливості та інструментарій, що пояснюється унікальними соціокультурними
та історичними засадами. По суті, тут підприємницьке управління Д. Озборна
та Д. Геблера стали прямою вказівкою до дій. Так, висновки їхнього спільного
дослідження, резюмовані у роботі «Переосмислюючи управління. Як дух
підприємництва трансформує публічний сектор», набули статусу офіційних
рекомендацій щодо підвищення ефективності державного сектору. За
підтримки віце-президента А. Гора, що очолював в адміністрації комісію з
державного управління, у вересні 1993 була опублікована Національна
доповідь про ефективність управління (National Performance Review), яка
базувалася на промові Б. Клінтона у березні 1993 року на спільному засіданні з
Конгресом США. На думку журналу Time, дана доповідь стала одним з
найбільш читаних документів федерального уряду за всі роки його існування.
Це була 11 за рахунком федеральна реформаторська спроба у ХХ столітті.
Основною метою цієї ініціативи було створення управління, яке працює краще,
коштує менше і досягає результатів, потрібних американцям.
Дещо раніше реформа державного управління проводилася
республіканським урядом Р. Рейгана. Республіканці взяли курс на скорочення
державних витрат і провели широку приватизацію державних підприємств та
послуг. Суттєві зміни в державному управлінні визначаються в першій
половині 80-х років законом про реформу державної служби (1978) і йдуть під
прапором «нового державного менеджменту». У 1986 р. створюється комісія
Волкера для аналізу стану справ у державній службі, результати діяльності якої
свідчать про падіння її авторитету.
Вважаємо за доцільне звернутися до більш детального аналізу
Національної доповіді про ефективність управління, що допоможе розкрити її
зміст, а відтак, і значущість реформаторських заходів, які пережила система
державного управління США у 90-ті роки минулого століття. Доповідь містила
384 рекомендації щодо поліпшення продуктивності бюрократії в межах
федерального управління. Вона стала продуктом кропіткої роботи та місяців
Page 127
127
складних консультацій різних державних відомств, зустрічей з адміністрацією
Клінтона. У результаті 2000 сторінок пропозицій були звужені до фінального
вигляду звіту. Документ обіцяв врятувати федеральному уряду близько 108
млрд. $: 40,4 млрд. $ від «зменшення бюрократії» 36,4 млрд. $ від змін програм
і 22,5 млрд. $ від впорядкування підрядних процесів. Усі рекомендації можна
умовно поділити на три категорії: 1) ті, що потребували законодавчих заходів;
2) ті, що вимагали президентських дій; 3) ті, що потребували внутрішньої
бюрократичної реформи. Цільовими в аспекті реформування були наступні
державні установи: Міністерство сільського господарства США, Департамент
внутрішніх справ, Агентство з міжнародного розвитку, Міністерство охорони
здоров'я та соціальних служб, Департамент праці та Департамент житла і
міського розвитку. Приміром, останньому рекомендувалося усунути щорічні
бюджетні звіти і працювати з Конгресом, щоб змінити правила оренди, тобто
створити потужні стимули для людей, щоб перейти від державного житла, як
тільки вони знайдуть роботу.
Окрім того, доповідь звузила погляди на роботу друкарні уряду.
Відповідно до рекомендацій, остання розглядалася як монополія і була
відповідальна за великі витрати. Було постановлено: дозволити виконавчій
владі встановити таку політику друку, яка ліквідувала б існуючу монополію
друку; забезпечити доступ громадськості до федеральної інформації; розробити
комплексний електронний доступ до урядової інформації і послуг.
Одним із способів, який обрав віце-президент А. Гор для реалізації
власного плану, стало скорочення числа працівників в органах виконавчої
влади. Багато агентств вбачали в цьому шкоду власній ефективності, адже вони
були змушені у меншості реалізовувати програми і послуги. Тим не менш, А.
Гор визнав, що менше робочої сили дозволить установам зосередитися на
обслуговуванні клієнтів, а не управляти непотрібний обсягом робітників. Цей
акцент на обслуговування клієнтів збігається з задачею зосередитися на тому,
що громадяни хочуть від уряду. Крім зменшення розміру органів виконавчої
влади, доповідь також припускала переосмислення ролі інституційного
Page 128
128
президентства, мінімізуючи роль управління. Це включало передачу
повноважень з управління до мінімально можливого рівня і перекласти
підзвітності від президента до клієнтів агентства. У цьому випадку,
мінімальним рівнем визнавалися міжвідомчі комітети, однак, обов'язки з
управління надавалися політично призначеному керівництву департаментів та
агентств.
Рух по переосмисленню державного управління тісно пов'язаний з ідеєю
Національної служби. За словами президента Б. Клінтона, Національна служба
– ні що інше, як американський спосіб змінити Америку. Вона корениться в
понятті спільноти: простої ідеї, що кожен з нас, незалежно від того, скільки
привілеїв отримав від народження, все ще може бути збагачений за рахунок
найменших наших внесків. Б. Клінтон і А. Гор визнали створення національної
служби основною метою Доповіді (реагувати на потреби людей). У 1993 році
була створена корпорація Національної служби (тепер Корпорація державної та
муніципальної служби), щоб сприяти розвитку і розширенню президентських
тем по переосмисленню, підтримувати культуру американського громадянства,
реалізовувати служіння та відповідальність.
Загалом, реформа демократів 1990-х років була досить радикальною. Як
підкреслює Дж. Томпсон, є ряд важливих відмінностей цієї реформи від
попередніх змін у державному управлінні: по-перше, вона націлена радше на
«реорганізацію», ніж на зміни в методах надання послуг; по-друге, головною
"мішенню" змін є не політичні призначенці чи високопоставлені члени
кар'єрної служби, а рядові федеральні наймані працівники; по-третє,
впровадження реформістських рекомендацій не залежить у цілому (і навіть за
змістом) від схвалення конгресом; багато змін здійснюються під контролем
чиновників виконавчої гілки.
Вже до середини 90-х років більшість штатів провели реформи, які можна
було б позначити як "оновлення". Особливо це стосувалося тих компонентів,
які пов'язані з загальним управлінням якістю, приватизацією, налагодженням
партнерства між громадським та приватним секторами. Як пише вітчизняний
Page 129
129
дослідник М. Пасічник у статті «Механізми впровадження нового публічного
менеджменту: досвід США»: «Проблема ефективності у всіх її формах -
економічній, соціальній, організаційній була поставлена в центр реформування.
До середини 90-х рр. 39 штатів повідомили про вжиті заходи з підвищення
якості управління, таким чином була виявлена політична воля, що, в кінцевому
рахунку, і привело до позитивних результатів. Одним з основних компонентів
проведених реформ стало підвищення значення й відповідальності низових
рівнів управління. В цілому процес надання послуг повинен був ставати все
більш прозорим для населення, відомчі бар'єри не повинні перешкоджати
цьому процесу» [57, c. 6].
Міністерство торгівлі США спростило процес внутрішніх грантів для
того, щоб зменшити кількість документів, що беруть участь підготовці
фінансової допомоги. Міністерство транспорту перейшло до електронного
подання грантових форм. Федеральні органи виконавчої ради Аламо
лабораторії по оновленню в Техасі почали прибрати зайві правила, щоб
міжурядові співробітники могли працювати разом в якості партнерів і
вирішувати проблеми разом.
Віце-президентом А. Гором була створена Премія «Молот» як частина
програми по визнанню ефективності уряду. Зроблена з простого молотка,
смугастої стрічки та запискою від А. Гора в алюмінієвій рамці, ця нагорода
символізувала перебудову системи державного управління та вручалася як
визнання досягнень найбільш старанних співробітників. Під час другої
каденції Б. Клінтона, співпраця з А. Гором продовжилася в напрямі
вдосконалення державної служби через прищеплення «нової» культури.
Одним із вагоміших результатів аналізованої реформи стало підвищення
рівня довіри населення до державно-управлінських установ. Ще на початку
1990-х ознаки зниження рівня довіри були очевидними: громадяни залишались
прихильниками демократії як форми політичного устрою, однак були не
задоволені тим, як вона функціонує в країні. У багатьох випадках подібна
незадоволеність виступає як потужний спонукальний мотив проведення
Page 130
130
адміністративних реформ. Імовірно, і в Україні вимоги населення стануть
одним з ключових важелів ефективного удосконалення публічного сектору.
Резюмуючи вище наведені факти і твердження, можна зазначити, що
вестмінстерська модель реформування державно-управлінської системи мала як
свої переваги, так і недоліки. До перших, безсумнівно можна віднести тяжіння
реформаторів вестмінстерського зразку до скорочення сфери діяльності
держави, заміни традиційної бюрократії змагальною ринковою системою,
приватизації установ, які надають послуги, досягнення прозорості цілей та
результатів управлінської діяльності, надання більшої свободи у здійсненні
власних функцій державним чиновникам, по суті перетворивши останніх на
менеджерів тощо. У той самий час недостатньо уваги приділялося саме
реорганізації бюрократії: реформи не були спрямовані проти держави та на
суттєві зміни її функціонування.
Реформатори спрямовували власні зусилля на скорочення функцій
держави, прагнули якомога більшої ефективності від здійснення державно-
управлінських опцій. Обираючи ключовим критерієм ефективності досягнутий
результат, реформатори зосереджувалися на передачі деяких державних
функцій недержавним структурам, або прагнули їхньої кооперації. Відтак,
ринкова дисципліна вимагала від моделі менеджеризму скорочення обсягу
державного управління, і в результаті – подолання корупції, затягування
процесу виконання послуг, скорочення фінансових витрат на державну службу
та чиновників. Отримані результати стали мірилом оцінки роботи менеджерів.
Державні ж програми вибудовувались, в першу чергу, на основі настроїв та
устремлінь громадян.
Досвід вестмінстерських країн може бути надзвичайно показовим у
контексті сучасної потреби реформувати вітчизняну державно-управлінську
модель, застарілу і неактуальну. Враховуючи те, що сьогодні на основі
переосмислення переваг і недоліків нового державного менеджменту, деякі
дослідники вважають більш дієвою парадигму нової цивільної служби, хотілося
б акцентувати увагу на наступному. Ефективний розвиток, як доводить
Page 131
131
історична світова практика, може відбуватися лише шляхом еволюції. Остання
ж передбачає поступовий перехід на якісно новий щабель, але не передбачає
стрибків через якусь стадію. Як неможливо з дитинства, оминувши юність,
потрапити у доросле життя, так і етап нового державного управління є
необхідним для будь-якої держави, що обрала демократичний шлях розвитку.
Кожна управлінська модель має бути своєрідним фундаментом для наступної.
Від класичної бюрократії можна перейти лише до нового державного
управління, яке у свою чергу створить необхідний рівень свідомості
громадянського суспільства і представників державного апарату для
сприйняття і запровадження більш нової та привабливої моделі.
Французький професор Р. Драго зазначав: «У певному сенсі
адміністративна реформа - це міф. Адміністрація знаходиться в стані постійної
реформи, що є ознакою її здоров'я» [30, с. 72]. Сьогодні з урахуванням
швидкоплинності змін у суспільно-політичному житті, ця теза є вкрай
актуальною. Ми переконані, що система державного управління в будь-якій
демократичній країні, в тому числі в Україні, має знаходитись у перманентному
стані переоцінки з метою приведення у відповідність до наявних умов, ревізія
структури та переоцінка діяльності мають стати рутинними процесами, а не
вагомими звершеннями.
3.2 Елементи нового державного управління в практиці азійських
країн
Концепція нового державного управління стала свого роду науковим та
прикладним трендом наприкінці ХХ століття. Тенденція, зароджена у
західноєвропейських країнах, була сприйнята та адаптована до реалій
азійського світу з урахуванням місцевої державно-управлінської традиції та
культури. Одним із головних чинників появи закликів до реформування
публічного сектору в країнах Азії стала економічна криза кінця минулого
століття, спричинена, насамперед, наслідками глобалізації, а також окремі
Page 132
132
позитивні прояви останньої – демократизація, деколонізація, зрощення нації.
Навіть соціалістичні за ідеологічним спрямуванням Китай та В’єтнам
екстраполювали окремі елементи нового державного управління з метою
трансформації економічної та адміністративної систем. Деякі дослідники
(Д. Вілсфорд, А. Грінер, Е. Чонг) переконані, що не останню роль в
імплементації моделі нового державного управління на азійському ґрунті
відіграли історичні фактори, зокрема, притаманний вплив державно-
управлінських традицій ззовні (колоніальне минуле, військове втручання
тощо). Однак, варто наголосити, що неможна ототожнювати зразки практик
нового державного менеджменту, приміром, США чи Австралії з азійським
аналогами. Останні радше нагадують гібридну модель, що поєднала у собі
західну та східну складові.
Реформи публічного сектору у країнах Азії базувалися не лише не засадах
концепції нового державного управління (застосування ринкових стратегій до
вирішення державно-управлінських проблем), а й на ідеях концепції гідного
управління (ключовий наголос на тандемі рівності та розвитку). Реформування
державно-управлінських систем було необхідним для вирішення нагальних
проблем кінця ХХ століття, а саме: надвисокої централізації; слабкої
адміністрації; негнучкого регулювання; «кумівства» при призначенні на посади
(за даними Азійського банку розвитку). Проте, безперечно, нам слід
враховувати й різні вихідні умови азійських субрегіонів (економічні, соціальні,
політичні та адміністративні особливості): розвинені економіки Японії,
Південної Кореї, Китайського Тайбею, Гонконгу (Сянгану) та Сінгапуру, з
одного боку, та ті, що розвиваються, - з іншого (Індія).
За розширеного порівняльного аналізу перебігу реформування систем
державного управління у країнах Азії з необхідністю виявляємо деякі загальні
передумови досліджуваного процесу. Історичне минуле, позначене практиками
диктатури, однопартійності, військового правління тощо, наділили азійські
державні апарати виразними бюрократичністю та ієрархічністю. Однак,
сьогодні домінантний статус бюрократії зникає через спроби посилити державу
Page 133
133
за рахунок переходу від планової економіки до ринкової, але скерованою
державою, й активізації індустріальної політики. При чому слабкість ринку та
громадянського суспільства створили умови, за яких маркетизація та
приватизація отримали дещо інші прояви аніж аналоги у західних країнах.
Переважно ринок створений та регульований державою, а відтак, все ще
потребує захисту та підтримки. А приватний сектор є недостатньо потужним і
незалежним від держави. Азійські реформатори не мають на меті ліквідувати
бюрократію, а радше – наділити (обмежити) правами, взяти під контроль. Тому
можна визначити такого роду бюрократію як таку, що розвивається та
модернізується. Відтак, відбувається зрощення потужності самої держави для
економічного розвитку й розбудови нації.
Адаптована версія нового державного управління не передбачає
роз’єднання держави та ринку, більше того, приватизація не має на меті
обмеження ролі та повноважень держави, а навпаки – її посилення
альтернативними шляхами через політичних акторів та владних посередників.
Цінності та орієнтації азійського зразку нового державного управління
створюють унікальну модель «керованого державою ринку», а не «керованої
ринком держави». Сьогодні економічний та соціальний розвиток визнаються
пріоритетними, але вектор удосконалення диктується державою, а не ринком.
До співпраці залучаються бізнесова та соціальна еліти. Проте, «старий»
адміністративний режим подекуди пручається технікам й широкому
розгортанню нового типу державного управління.
Досліджуючи адміністративну реформу у країнах Азії, науковий тандем в
особі П. Інграхама та М. Муна, виділив три її структурні елементи – політику,
бюрократію та суспільство, винайшовши для них красномовну дефініцію
«політично пов’язана тріада» [148]. При чому дослідники акцентують увагу на
факті, що громада як ініціатор багатьох економічних, соціальних та політичних
зрушень, значно поступається державі. Традиції патерналізму та централізації
країн Азії означають, що центральні управлінські установи неохоче передають
владні повноваження недержавним структурам, або інститутам, контроль над
Page 134
134
якими в силу тих чи інших причин є обмеженим для держави. Попри популярну
риторику щодо деволюції, партнерства реальні обсяги децентралізації
лишаються лімітованими. По суті бюрократія в азійських країнах сьогодні є
своєрідним синонімом держави, і як не дивно, одночасно виступає і джерелом
проблем управління, і джерелом їх розв’язання. Враховуючи тісний зв'язок між
державою, спільнотою та економікою, не можна вести мову про соціально-
економічні реформи без реформування інституту та діяльності держави.
Виникає своєрідне замкнене коло: коли управлінські реформи мають
торкнутися бюрократії, при чому самі ці реформи мають бути ініційовані,
здійснені і проконтрольовані представниками тієї ж бюрократичної машини.
За таких вихідних умов, ключовим завданням бюрократів-реформаторів
постає збереження балансу між силами, спрямованими на зміну режиму, та
силами, покликаними утримати стабільність й владу, в іншому випадку
потужність держави зменшиться до мінімуму, й вона буде неспроможна
загалом здійснювати управлінську функцію. Не відмовляючись від партнерства
держави та суспільства як однієї з базових цілей, реформатори обирають
еволюційний шлях розвитку, лишаючи перевагу на боці держави.
Деякі дослідники (Р. Коммон, Е. Чонг) наголошують на неоднорідності
управлінських реформ на різних рівнях (національний, регіональний,
локальний) як у західних, так і у східних державах. Вивчаючи особливості
адаптації західної управлінської моделі реформування в азійських країнах,
наукова спільнота схильна виділяти внутрішні і зовнішні чинники
реформування управлінської системи. Так, Г. Ікенбері зазначає, що реформи
всередині країни мають як внутрішньо генеровані потреби до змін, так і
запозичені ззовні - шляхом вивчення глобальної політичної практики й
наслідування їй [134, c. 90]. Традиція емуляції є властивою сучасній історії,
насамперед, Японії та Китаю, які намагаються виділити ключове у новаторстві
заходу та прищепити до власного ґрунту з метою акселерації розвитку. При
цьому, збереження власної ідентичності не піддається дискусії. Яскравим
підтвердженням даної тези, є красномовний факт збереження комуністичної
Page 135
135
партії у Китаї та всебічне поглиблення досвіду проведення реформ особливо
протягом останніх тридцяти років. Використання західного досвіду у ході
реформування власної державно-управлінської реальності виступає запорукою
ефективних реформ, перманентного вдосконалення системи державного
управління.
О. Койке у роботі «Новий державний менеджмент в Японії та південно-
азійських країнах: магічний меч для управлінських реформ?» зазначає, що
«Порядок денний для реформ урядів у країнах, що розвиваються варіюється від
створення основ для управління до рівня модернізації розвинених країн.
Стратегії реформ включають наступне: справедливість: верховенство закону,
стандартизовані процедури, система заслуг у державній службі; звітність:
оцінка програми, система бухгалтерського обліку та аудиту, децентралізація;
довіра: відповідальність менеджерів, відкритість інформації, участь громадян;
ефективність: оплата за продуктивність, Статут громадян, приватизація,
зовнішні виконавці» [141, c. 7].
Е. Чонг говорить, що попри велику кількість спільного у реформах
азійських країн, останні надто складно вписати в межі однієї парадигми [106, c.
258]. Саме тому дослідник говорить про необхідність виділення чотирьох
кластерів, що відрізнятимуться за критеріями адміністративно-правової
специфіки, економічної політики, ролі та потужності інституту держави,
особливостей адміністративних реформ, сили та прогресу змін:
1) бюрократичної модернізації (Японія, Південна Корея, Китайський Тайбей,
Сінгапур, Гонконг (Сянган - спеціальний адміністративний район Китайської
Народної Республіки) – переважно повільної; 2) політичної (Малайзія, Тайланд,
Філіппіни) – повільної або змішаної за темпами здійснення; 3) партійно-
державної (Китай, В’єтнам) – змішаної; 4) політично-бюрократичної (Індія) –
переважно повільної.
Інший дослідник М. Тернер, вивчаючи адаптацію засад нового
державного управління азійськими країнами, виділяє три групи країн за рівнем
«реформістського ентузіазму»: 1) «ентузіасти» (Сінгапур, Малайзія);
Page 136
136
2) «обачливі» (Філіппіни, Тайланд, Індонезія); 3) «мало обізнані» (В’єтнам,
Лаос, Камбоджа) [172, c. 247]. Попри різні темпи реформування, країни Азії
формують ринково орієнтований публічний сектор, поліпшуючи здійснення
адміністрування, розширюючи права і свободи громадян, сприяючи
розгалуженню інтересів політичних та бізнесових еліт.
Враховуючи строкатість процесу адаптації ключових положень нового
державного менеджменту на сході, доцільно розглянути перебіг реформування
адміністрування в окремих азійських країнах. Так, Гонконг (Сянган -
спеціальний адміністративний район Китайської Народної Республіки) та
Сінгапур визнаються багатьма дослідниками піонерами нового державного
управління в Азії. Реформи публічного сектора були ініційовані тут у 90-х
роках ХХ століття. Враховуючи колоніальне минуле Гонконгу (до 1997 року
колонія Великої Британії), можна констатувати наявність тривалої традиції
здійснення адміністративної реформи як складової політичних змін. Програма
по реформуванню публічного сектора була розпочата 1989 року. Її засадничими
положеннями були наступні управлінські ініціативи: бюджетна деволюція;
залучення недержавних установ; самоокупні торгівельні фонди; орієнтовані на
споживача послуги. Дана реформа стала основою реконцептуалізації відносин
між політичними секретаріатами (міністерствами) та виконавчими агентствами.
З 1997 року багато зрушень було здійснено в напрямку реформування цивільної
служби: посилення ефективності; виконання управління; аутсорсинг; фінансова
деволюція тощо. Порядок денний реформування публічного сектору
сформували разом економічна реструктуризація, виклики глобалізації та
регіонального змагання, транзит режиму, потреба відповідати зростаючим
очікуванням спільноти на поліпшення відповідальності за партійної демократії.
Адміністративні реформи у Сінгапурі можна відслідкувати з 1960-х років.
З кінця ХХ століття уряд шукав найліпші шляхи по удосконаленню цивільної
служби, прирівнявши заробітну плату міністрів та високопосадовців до рівня
платні найбільш кваліфікованих корпоративних фахівців. 1995 року було
запроваджено програму Державної служби ХХІ століття для вишкілу
Page 137
137
адміністрації, максимізації ефективності та продуктивності. Відповідно були
здійсненні реформи, що торкалися бюджетних реформ та деволюції,
запровадження автономних агентств та вироблення клієнт-орієнтованої
політики. Уряд та пов’язані з ним організації створили потужну політико-
економічну фундацію, що розвивається, слідуючи амбітній стратегії
регіоналізації, покликаній витримати напір глобалізації. Наслідком азійської
фінансової кризи стало фокусування цієї фундації на економічній
реструктуризації та переосмислення ініціатив у політичній, соціальній,
культурній царинах з парадигмальним акцентом на розвитку спільноти та її
єдності.
Порівнюючи шлях реформ Сінгапуру та Гонконгу (Сянгану), дослідники
відмічають, що перший досяг більших результатів за критерієм масштабів та
ефективності у сферах економічного та адміністративного управління, в той час
як другий – більших звершень у царині соціального управління, що
пояснюється різними вихідними умовами для розвитку громадянського
суспільства, відмінністю соціально-політичної філософії та традицій. Щодо
спільних рис реформування вчені виділяють обопільне збільшення профіциту
та економічний сплеск. Установи публічного сектору в обох випадках є
ефективними, однак, приватизація та корпоратизація були спричинені
переважно не з міркувань збільшення цієї ефективності. Реформи публічного
сектора були здійснювані бюрократичною машиною, проте, в Сінгапурі більш
виразно проявилася політично-бюрократична коаліція, яку К. Худ назвав
«вигідною угодою публічної служби».
Адміністративна реформа у Китаї була розпочата у 1980-ті роки і триває
досі. Як і у більшості азійських країн, тут удосконалення публічного сектору
відбувалося на основі синтезу видозміни національних проявів
інституціонального середовища та трансплантації елементів нового державного
управління. О. Сивінцева у дисертаційному дослідженні «Новий державний
менеджмент в інституційному середовищі сучасного Китаю» пише:
«…процедура імпорту інститутів є вкрай складним процесом, що визначається
Page 138
138
неоінституційним підходом, враховує не лише характер запозичуваних
елементів, але й специфіку інституційного середовища реципієнта» [73, c. 10].
Доленосним для всебічних реформ у Китаї стало рішення Комуністичної
партії, прийняте за підсумками третього пленуму ЦК 18-го скликання (2013
рік). У результаті була представлена «дорожня карта» великих реформ в
суспільній і економічній сферах. Програма економічних і фінансових реформ
передбачає істотне скорочення державного втручання у розподіл ресурсів,
зняття бар’єрів для доступу приватних підприємств до ряду галузей,
удосконалення системи захисту прав на власність, збільшення дивідендних
виплат державними підприємствами, дозвіл на випуск облігацій місцевими
адміністраціями, прискорення реформ в області процентних ставок, введення
системи страхування вкладів. Зокрема, китайський уряд зробить банківський
сектор більш відкритим: приватний капітал зможе засновувати банки малого та
середнього розміру. Крім того, до 2020 р. уряд має намір забезпечити
повернення в казну 30% прибутків державних підприємств. Ці кошти будуть
використовуватися для покращення якості життя в країні.
З підсумкової постанови третього засідання пленуму 18-го скликання ЦК
Компартії КНР випливає, що ринок буде мати вирішальне значення при
розподілі ресурсів у Китаї. Керівництво КНР переконане, що, тільки
поставивши ринкові відносини в основі прийняття політичних рішень, Китай
зможе забезпечити подальше зростання своєї економіки. При цьому в більш
ранніх програмних заявах партія визначала роль ринку як базову. Головною
метою програми стануть поділ уряду і ринку (із зміною урядових функцій) і
створення сприятливої атмосфери для розвитку вільних ринкових відносин.
Рішення третього пленуму 18-го скликання визначило розвиток Китаю на 10
років. Уряд має намір досягти поставлених завдань до 2020 року.
Дане рішення, на нашу думку, продемонструвало, що теоретичні
інновації є дороговказом для інновацій на практиці, для всебічного
поглиблення реформ варто, насамперед, оновлювати теорію.
Page 139
139
За останні 35 років Китай подолав безліч проблем, що перешкоджали
розвитку партії і держави, шляхом реформування. Але нові виклики завжди
приходять на зміну старим. Саме тому система державного управління повинна
постійно вдосконалюватися. Реформа не може бути реалізована одним кроком,
вона передбачає низку взаємопов’язаних заходів. Так само неможна зупинятися
на досягнутому, адже соціальні, політичні та економічні процеси мають
динамічний характер й, відповідно, спричинятимуть нові управлінські
проблеми.
Для подальшого збалансування відносин між урядом і ринком, ми
повинні вирішити, хто з них буде відігравати вирішальну роль у розподілі
ресурсів. Світові теорія і практика доводять, що розподіл ресурсів на ринку є
найбільш ефективним засобом для досягнення цієї мети. Загалом суть ринкової
економіки розкривається в тому, що ринок визначає розподіл ресурсів. Для
більшої ефективності державного управління у Китаї ми повинні дозволити
ринку відігравати вирішальну роль у розподілі ресурсів і змусити уряд
виконувати свої функції краще.
Відповідальність уряду розкривається у виконанні таких завдань:
збереженні стабільності макроекономіки, зміцненні та вдосконаленні
державних послуг, забезпеченні справедливої конкуренції, посиленні контролю
ринку, сприянні сталому розвитку та загальному процвітанню, втручанні в
кризових ситуаціях (збій ринкового механізму).
Зміст актуальних реформ у Китаї полягає в тому, щоб уточнити
повноваження уряду, реформувати і стабілізувати систему оподаткування,
запровадити прозорий бюджет і підвищити ефективність. Вони також
покликані прискорити розвиток сучасної фінансової системи, яка сприяє
трансформації моделі економічного зростання, створенню справедливого ринку
за єдиними правилами, а також забезпеченню рівного доступу до основних
суспільних послуг. Передбачається розробка сумісних фіскальної та податкової
систем, а також мобілізація ініціатив центральних та місцевих органів влади.
Page 140
140
Отже, ринок має відігравати вирішальну роль у розподілі ресурсів
(формувати конкурентні ціни на нафту, електрику тощо). Реформи державного
управління повинні носити комплексний характер, охоплюючи питання
вдосконалення економічної системи, переосмислення державних функцій,
узгодження фіскальної і податкової систем, удосконалення інституційних
механізмів та активізації міського та сільського розвитку, зміцнення розбудови
соціалістичної демократичної політичної системи, усталення верховенства
закону, сприяння розвитку культурних інституційних інновацій, прискорення
будівництва системи екологічної цивілізації, поглиблення обороноздатності та
поліпшення керівництва партії над всеосяжними реформами.
У аспекті адаптації принципів та механізмів нового державного
управління Японія, Південна Корея та Китайський Тайбей (Тайвань) переважно
вивчаються дослідниками сукупно. Це пояснюється, насамперед, фактом
статусу колоній двох останніх країн відносно першої до кінця Другої Світової
війни. На основі спільного управлінського спадку навіть виведено термін
«Джакота» (Jakota). Властива цим державам негнучка адміністративна культура
певний час змушувала їх відставати у питанні реформ публічного сектору.
Однак, демократизація, глобалізація та зміна режиму (Південна Корея та
Китайський Тайбей), фінансова криза й економічний тиск наприкінці 1990-х
років стали потужним імпульсом для запровадження більш масштабних та
активних реформ у стилістиці «переосмислення управління» Д. Озборна та Т.
Геблера.
1981 року у Японії було створено Комісію з прогнозування
адміністративних реформ з метою реконструювання державних фінансів без
збільшення податків та підготови до століття глобалізації. Комісію очолив
відомий у країні бізнес-лідер Т. Доко, який запропонував перегляд практики
урядування. 1985 року відбулася приватизація охопленої дефіцитом Японської
національної залізниці сімома незалежними компаніями попри значну опозицію
профспілок. Бізнесоподібне управління було підтримане громадською думкою.
Page 141
141
Однак, «зручний трикутник» (політики, бюрократи, бізнес-групи) був
достатньо сильним, щоб ігнорувати поради Комісії.
Перші спроби удосконалення менеджменту держави були ознаменовані
активною присутністю бюрократичного начала, через потужну роль
бюрократично-політичного альянсу під егідою Ліберально-демократичної
партії. Азійська фінансова криза прискорила процес реформування
адміністративної практики. За останнє десятиліття відбулися приватизація
публічних установ, деволюція, децентралізація та дерегуляція, бюджетно-
фіскальні реформи, реструктуризація центрального управління та скорочення
апарату. Останнім часом здійснюються спроби обмежити владу та вплив
державних бюрократів за рахунок механізмів «амакударі» (забезпечення
державних службовців робочими місцями після відсторонення від справ із
забезпеченням, здійснюваним їхніми колишніми міністерствами) та «ватарі»
(рух фізичного ресурсу по таких робочих місцях).
У кінці минулого століття у Японії було створено Раду з
адміністративних реформ. Її очолив прем’єр-міністр Х. Ріутаро, ініціатор
створення самої ради та прореформістськи налаштований політик. Дана
організація розробила низку заходів по запровадженню принципів нового
державного управління, які передбачали: створення Управління Кабінету
міністрів; реорганізацію центральних міністерств і відомств; трансформацію
національних установ у незалежні адміністративні корпорації; призначення
заступників міністрів у кожному міністерстві; децентралізацію; реформу
державної служби.
Японський науковець Х. Ямамото у дослідженні «Новий державний
менеджмент – японська практика» зазначає, що реформи управлінської системи
з «ринковим» ухилом на його батьківщині торкнулися переважно двох аспектів:
1) оцінки політики та 2) децентралізації шляхом створення нової системи
агентств (застосування принципу вільного управління) [178]. Однак, на етапі
створення дизайну системи досвід далеко не всіх країн (переважно США та
Великої Британії) використовувався японськими реформаторами, тому вчений
Page 142
142
визначає підхід до реформ на основі нового державного менеджменту як
селективний. З іншого боку, наголошує Х. Ямамото, адміністративна реформа у
Японії в деяких аспектах була більш суворою, аніж у державах-винахідницях
НДМ. Яскравим підтвердженням цієї тези може слугувати наявність подвійної
системи перевірки політики міністерств та залучення додаткової третьої
сторони при оцінці їхньої політики.
«Японія ще не створила свою власну модель НДМ реформ. На це може
піти деякий час, щоб встановити модель, яка буде відповідати культурі та
традиційній інституційній базі в державному секторі. Буде корисно дізнатися,
чи буде функціонувати існуюча в Японії система, щоб побачити, чи зможе
Японія створити свою власну модель НДМ реформ», - доходить висновку
японський вчений [178, c. 24].
Подальше розповсюдження принципів нового державного управління в
Японії є сумнівним. Це, насамперед, пов’язано з існуючим негативним
ставленням до нього бюрократів. У доповіді Національного управління з
персоналу стверджується, що новий державний менеджмент зменшує якість
цивільної служби. Через грошову мотивацію державних службовців, цивільна
служба втрачає свою ідентичність. Адміністративна реформа неможлива без
законодавчих змін, однак, ті самі бюрократи постійно залучені до процесу
вироблення законів.
Щодо Південної Кореї то вона як і Японія належить до країн, що
розвиваються. З початком демократизації 1997 року у державі існує змагальна
партійна система. Однак, управлінська культура держави переважно є спадком
японського колоніального правління, що тривало понад п’ятдесят років, та 30
років військової диктатури. Азійська фінансова криза 1997 року, тиск МВФ,
виклики глобалізації спричинили переоцінку ролі публічного сектору, його
структури та функцій. Такі вихідні умови та заразом новообрана демократична
адміністрація на чолі із президентом Кімом Де Джуном розмістили
адміністративну реформу першою у порядку денному, оновивши відносини між
державою та бізнесом та цивільну службу загалом. На межі століть реформи
Page 143
143
стали широко розповсюдженими. Відбулася демонополізація економічної та
індустріальної влади, що раніше належала бізнесовим конгломератам
(чеболям), приватизація державних виробництв, реструктуризація центральної
та місцевої влади, запровадження нового інституту Головної Цивільної служби,
антикорупційні реформи, заохочення громадських ініціатив, дерегуляція та
спрощення управлінських процедур.
У Китайському Тайбеї в 2000 році до влади прийшла опозиційна на той
час Демократична Прогресивна партія, завершивши п’ятдесятилітнє
авторитарне правління Націоналістичної партії. Тому сучасний стан Тайваню
можна охарактеризувати як транзитивний (перехід від однопартійної до
багатопартійної системи). Наявна бюрократична культура визначається
авторитарними традиціями Гоміньдану, активна опозиційна боротьба відносно
якого велася повсякчас і, врешті решт, призвела до політичної лібералізації та
вироблення демократичної політичної культури. З 1990-х років переосмислення
управління в традиціях США стало ключовим завданням адміністрації, що
супроводжувалося запровадженням низки програм з реструктуризації,
децентралізації, дерегуляції, приватизації тощо. Однак, попри схвальне
ставлення громадськості до таких ініціатив реформи відбуваються уповільнено
через політичну боротьбу між двома таборами та постійне відкладання
законодавчих змін. Єдиною у виграші лишається бюрократична машина, яка
продовжує домінувати в управлінській сфері та визначати порядок денний
адміністрування. М. Сан визначає дану ситуацію як «невідповідність між
попитом та пропозицією на адміністративні реформи» [165, c. 61].
Підсумовуючи проаналізований матеріал, доходимо висновків, що новий
державний менеджмент в країнах Азії піддається адаптації у відповідності до
місцевих умов та традицій адміністрування, історичних, культурних та
правових засад державотворення та суспільного розвитку. Риторика
глобалізації, фінансова нестабільність та зміни політичних режимів змушують
країни регіону переосмислювати управлінську практику, проте, багато в чому
вона лишається залежною та продукованою бюрократією. Ринкові механізми
Page 144
144
управління, перенесені у політичну площину, не повинні заважати державі
лишатися лідером у формуванні соціально-політичних ідей. Відтак, у результаті
ми отримуємо гібридну модель нового державного управління, націлену на
децентралізацію, приватизацію та ініціативи громадськості, але доволі повільну
у своєму розгортанні та залежну від історичного минулого, партійного
протистояння та бюрократії.
3.3 Перспективи практичного застосування ідей нового державного
управління в Україні
Можливість імплементації ідей концепції нового державного управління
Т. Геблера та Д. Озборна у практику українського публічного сектора пов’язана
з виявленням співмірності принципів підприємницького управління та
сучасних умов й характеристик адміністративної системи в Україні. Принципи
досліджуваної нами моделі державно-управлінської системи передбачають
багаторівневі зміни у декількох концептуальних вимірах: економічному,
організаційному, структурному, функціональному, культурному,
комунікативному (зовнішній та внутрішній дискурси). По суті, мова іде про
повну зміну змісту засад діяльності системи державного управління. Подібний
аналіз, на нашу думку, може стати темою окремого наукового дослідження в
силу своєї ємкості та значущості. Попри це, ми вважаємо доцільним і
можливим розкрити деякі аспекти даної проблеми у цьому підрозділі, адже
цього потребує логіка нашої дисертаційної роботи. Більше того, на основі
такого аналізу можна виявити готовність вітчизняної публічної сфери до
новацій, доречність і недоречність застосування тих чи інших принципів з
урахуванням потреб і можливостей самої державно-управлінської системи в
Україні.
Загалом, тема реформування системи державного управління в Україні є
однією з найпоширеніших і найбільш дискутованих. Питаннями удосконалення
публічного сектору та взагалі доцільності проведення реформ у цій царині
Page 145
145
займаються такі вчені, як В. Авер’янов, О. Баталов, О. Бабич, С. Біла,
Ю. Битяк, С. Бублик, І. Валюшко, В. Жук, С. Загорський, І. Зарицька, І. Кресіна,
І. Кульчій, М. Кушнір, А. Ліпенцева, Н. Нижник, Є. Перегуда, Я. Радиш,
Ю. Саух, Ю. Сурмін, Х. Хачатурян, В. Шаповал, О. Шевченко,
Ю. Шемшученко тощо.
Процес реформування публічного сектору – це нормальна повсякденна
практика для більшості сучасних демократичних держав, адже лише шляхом
перманентного удосконалення державно-управлінська система може
оперативно реагувати на нові внутрішні та зовнішні виклики та бути
ефективною та потрібною (процеси, зумовлені глобалізацією,
комп’ютеризацією, інформатизацією суспільства). В Україні ж, на жаль,
перманентними є дискусії щодо необхідності реформ системи адміністрування,
а не якісні нововведення і удосконалення. З часів здобуття незалежності
українські дослідники говорять про те, що «існуюча в країні система
державного управління демонструє свою неефективність, внутрішню
суперечливість, відірваність від громадян і, як результат, виступає однією з
перепон, що стримує здійснення модернізаційних процесів та системних
перетворень в усіх сферах розвитку суспільства» [66, c. 11].
Єдиною змінною у подібних дискурсах виступає ключовий акцент: зміна
ідеології державно-управлінського апарату (20 років тому); потреба вироблення
власної державно-управлінської системи з урахуванням українського
соціокультурного середовища, а не автоматичне калькування західного досвіду
(10 років тому); орієнтація на державне управління країн ЄС та приведення
вітчизняного публічного сектору у відповідність до вимог ЄС (сьогодні). А це
свідчить про високу заполітизованість як самої управлінської системи у
державі, так і наукової спільноти, яка вимушена кон’юктурно вписуватися у
рамки, продиктовані згори політичними лідерами, замість того, щоб виробляти
конкретні рекомендації і втілювати їх у життя, можливо, не без помилок, але
діяти. Діяльність – це рух, а рух – це розвиток. Наукові розробки, розвиток
Page 146
146
науки має бути стимулом і основною продуктивної діяльності державно-
управлінської системи, зокрема, і суспільно-політичної сфери загалом.
Нелогічними виглядають різкі переорієнтації у теорії та практиці у
векторах реформування. Так, Ю. Сурмін у статті 2009 року «Методологічні
аспекти реформування державного управління в Україні» написав: «Сьогодні
потрібно зрозуміти, що європейська модель державного управління є
результатом тривалого розвитку європейських держав, постійних наукових
пошуків, експериментів і узгодження нововведень з громадянським
суспільством. Втілити цю модель в Україні поки що неможливо, як неможливо
в родоплемінному суспільстві створити атомну енергетику. До Європи нам в
цьому відношенні потрібно досить довго йти шляхом тривалої і
цілеспрямованої європеїзації своєї власної суспільної і державної сутності» [77,
c. 4].
Сьогодні ж переважно весь дискурс присвячений Стратегії реформування
державного управління відповідно до вимог ЄС. Закономірно виникає питання:
чим продиктовані такі протилежні коливання? Безперечно, їх можна було б
пояснити наявністю різних шкіл, а відтак - і підходів до реформування
публічного сектору різними дослідниками. Проте, традиція вітчизняної теорії
державного управління лише формується і не вирізняється власними
парадигмальними і суперечливими конструктами. Тому для нас, єдиною
логічною відповіддю є великий рівень впливу політики на систему державного
управління, проблема, відома багатьом країнам, яку останні намагаються
активно подолати, починаючи з 80-х років минулого століття. Однією з причин
відсутності одностайності серед науковців була практика багатовекторної
політики в Україні, яка створювала взаємовиключаючі цілі та суперечливі
завдання. Сьогодні ж нарешті обрано курс через асоціацію до членства в ЄС.
Конкретна ціль дає можливість формування адекватних стратегем, планування,
прогнозування та корекції у разі виникнення нових пересторіг.
Концепція нового державного управління Т. Геблера та Д, Озборна
відносно вітчизняних реалій в контексті нашого дослідження може
Page 147
147
розглядатися в наступних аспектах: 1) виявлення наявних елементів нового
державного управління в українському публічному секторі, їх якості та
перспектив; 2) аналіз доречності імпорту тих чи інших принципів нового
державного управління до вітчизняної системи адміністрування; 3) виділення
необхідних умов для імплементації доречних принципів нового державного
управління.
Нове державне управління наділене рядом характеристик. Воно -
каталізуюче, що означає заміну функції виконання на функцію організації
процесу забезпечення державних послуг; спрямоване на створення
максимального вибору для громадян серед постачальників послуг; змагальне,
відповідно, існує у конкурентному внутрішньому та зовнішньому середовищі з
метою підвищення якості та ефективності; орієнтоване на завдання, а не
дотримання правил, що означає свободу у виборі стратегії виконання кожного
конкретного проекту та підвищення результативності; націлене на результат, а
не на наміри, тобто фінальний продукт стає мірилом якості функціонування;
орієнтоване на споживача, а значить, визнає первинність громадянина, інтереси
якого зобов’язане реалізувати, і власну вторинність; націлене на заробляння, а
не витрату грошей, що означає не економію державних коштів, а зміну
бюджетування і заощадження грошей платників податків шляхом отримання
прибутку від виконання державних послуг; превентивне, а значить
прогностичне, здатне моделювати майбутні події з метою уникнення хибних
кроків; децентралізоване, відтак оформлене у нову структуру, де відсутня
ієрархія і переважають горизонтальні комунікації; орієнтоване на ринок, що
передбачає по суті акумуляцію усіх попередніх принципів.
З урахуванням ознак досліджуваної моделі управляння ми виробили
власне визначення. Нове державне управління – це каталізуюча,
децентралізована та превентивна система керування публічним сектором, яка
орієнтована на завдання і результат, відповідно, на задоволення потреб
споживача (громадянина), а також на заробляння коштів у змагально-ринкових
умовах.
Page 148
148
З точки зору механізмів реалізації дана державно-управлінська модель
потребує певний комплекс інструментів, насамперед, таких механізмів
маркетизації як контрактація, приватизація, аутсорсинг, а також організаційну
складову - менеджеризацію. Розглянемо наявні факти їх використання в
Україні, потенції та актуальність.
Події листопада-грудня 2013 року заклали соціальну платформу до
оновлення влади, її очищення та удосконалення. Громадянське суспільство
вкотре вголос заявило про свою свідому позицію, готовність боротися за краще
життя для себе і прийдешніх поколінь у незалежній та демократичній Україні.
Свідомі громадяни створили умови для політиків для реформування старої
політичної та державно-управлінської систем. Ціна виявилася невиправдано
високою. І сучасна політична влада, представлена державними управлінцями,
не має морального права втратити шанс на оновлення, який забрав і продовжує
забирати життя справжніх патріотів, відданих синів Вітчизни. Революція
Гідності – стала символом устремлінь українців, їхнього прагнення до
цивілізованих норм та стандартів у правовій, соціальній, економічній,
політичній, науковій та культурній царинах. Економічна рецесія, АТО, світові
геополітичні інтереси – всі ці чинники не сприяють позитивним динамічним
змінам. Однак, Україна має фінансову підтримку МВФ та ЄС, а також чіткі
вимоги останнього щодо реформування державно-управлінської системи, що
виступають вагомою спонукою до змін. Сьогодні ситуація в Україні
найскладніша за всі роки її незалежного існування. Викликів багато і буде ще
більше, адже варто враховувати не лише внутрішні деструктивні умови, а й
глобальні пертурбації, зовнішні впливи. І демократична держава, і
громадянське суспільство щодня стикаються з великою кількістю проблем. Але
бездіяльність і відчай сьогодні не найкращі радники, адже тоді труднощі
зростатимуть за принципом сніжного кому. Свідома і віддана діяльність з
визначенням цілей та завдань, обранням належного інструментарію і
передбаченням результатів – єдиний шлях для висхідного руху.
Page 149
149
Вище озвучений матеріал є підтвердженням високої актуальності
реформування державно-управлінської системи, а також наявності багатьох
сприятливих чинників: підтримки суспільства; фінансової й політичної
допомоги МВФ, ЄС, США; конкретних вимог ЄС по реформуванню;
вимушеності вітчизняних державних керманичів здійснювати державно-
управлінське оновлення тощо. Більшість принципів нового державного
управління вписуються в сучасну програму реформування публічного сектору.
Планується, що реформи в Україні торкнуться усіх важливих царин
суспільного життя: медицини, АПК, природокористування, транспортної
інфраструктури, енергетичного сектору, ЖКГ, юстиції та прав людини, охорони
правопорядку та безпеки, місцевого самоврядування та державного управління
тощо. Про хід реформ можна дізнатися у вільному доступі на сайті
Національної ради реформ - спеціального консультативно-дорадчого органу
при Президентові України з питань стратегічного планування, узгодження
позицій щодо впровадження в Україні єдиної державної політики реформ та їх
реалізації. НРР була створена 13 серпня 2014 року Указом Президента
«Питання Національної ради реформ і Виконавчого комітету реформ».
Голова Національної ради реформ – Президент України Петро
Порошенко. Склад Нацради реформ формується з числа членів, які беруть
участь у її роботі з усіх питань, та членів, які запрошуються для розгляду
окремих питань. До складу Національної ради реформ входять: Голова
Верховної Ради України (за згодою), Прем'єр-міністр України та інші члени
Кабінету Міністрів України, які очолюють міністерства, - за погодженням із
Прем'єр-міністром України, а також за згодою: Голова Національного банку
України, голови комітетів Верховної Ради України, чотири представники від
громадських об'єднань, представник Дорадчої ради реформ. 18 членів у Нацраді
реформ беруть участь в обговоренні всіх питань. Окрім того, 38 членів
Національної ради реформ запрошуються для розгляду окремих питань.
Протоколи засідань та статус виконання рішень Національної ради реформ
знаходяться у вільному доступі на сайті «Реформи в Україні».
Page 150
150
Більше року інформаційно-аналітичний вісник «Реформи» пропонує
аналіз досягнень у сфері реформування. За цей період вийшло близько 60
номерів видання. Авторський колектив відносить до десяти змін, що вже стали
«маленькими перемогами»: підвищення боєздатності армії України;
міжнародну підтримку України; активізацію онлайн-сервісів, що дозволяють
контролювати держфінанси; початок реформи правоохоронної системи;
очищення банківської системи від проблемних і схемних фінустанов;
технологічний прогрес; активацію соціальних ліфтів; початок деолігархізації;
курс на енергонезалежність.
Так, за інформацією Генштабу, під час перших чотирьох хвиль
мобілізації 10% призовників були добровольцями. Чисельність української
армії за останній рік зросла з 146 тис. До 280 тис. осіб, а кількість
військовослужбовців, які проходять службу за контрактом, на 2 тис. - До 107
тис. У зоні АТО особовий склад збільшився з 32 тис. до 73 тис. осіб, кількість
танків зросла з 210 до 360, бойових бронемашин - з 900 до 1400, реактивних
систем залпового вогню - з 80 до 230, бойових літаків - з 20 до 40. За останній
рік концерн «Укроборонпром» передав армії більше 4 тис. одиниць нової та
модернізованого зброї, а також військової техніки - в 36 разів більше, ніж за
2014-й.
Збройні сили поступово переходять на стандарти НАТО. Міноборони вже
відзвітувало, що впровадило в ЗС 68 з 102 стандартів Північноатлантичного
альянсу. У планах завершити цей процес до 2020 року. НАТО вже запустило
п’ять трастових фондів для військової допомоги Україні. Перший створений
для модернізації систем зв’язку та автоматизації, другий - з метою
перепідготовки та соціальної адаптації військових у зоні АТО, третій
спеціалізується на фізичній реабілітації поранених, четвертий задіяний у
реформуванні систем логістики, п’ятий покликаний боротися з
кіберзлочинністю.
Однією з головних перемог України стала небачена раніше міжнародна
підтримка. 27 березня 2014, після анексії Криму, Генасамблея ООН підтримала
Page 151
151
резолюцію, в якій визнавалася територіальна цілісність України, незважаючи на
те, що на півострів зазіхнула Росія, яка є постійним членом Ради безпеки
організації. Тоді на користь України віддали голоси 100 країн. До санкцій в
різній мірі приєдналися США, ЄС, а також Австралія, Нова Зеландія, Канада,
Швейцарія, Норвегія, Японія - в цілому 41 країна. Санкції включають заборону
на в’їзд в ці держави для ряду високопоставлених осіб Росії, а також
заморожування деяких їхніх активів, призупинення фінансування російських
компаній і проектів Світовим банком та Європейським банком реконструкції та
розвитку, обмеження виходу на західний кредитний ринок для декількох
російських банків, заборону на співпрацю з деякими російськими оборонними
підприємствами, обмеження на експорт товарів і технологій для нафтових
проектів в РФ.
Незважаючи на АТО і кризу в економіці, значну підтримку Україні надав
МВФ. 5 млрд. доларів фонд перерахував у березні 2015 року, 17 млрд. доларів -
у липні. Також, за словами комісара ЄС з питань політики розширення та
сусідства Йоханнеса Хана, за рік, з червня 2014 по червень 2015-го, ЄС і його
фінансові організації вже мобілізували близько 6 млрд. євро для України у
вигляді кредитів і грантів.
Для перекладу державних сервісів в електронну форму влітку 2015 року
був запущений інтернет-портал iGov.org.ua. Реалізацією проекту займається
команда IT-волонтерів під егідою громадської організації ICT Competence
Center. Через портал можна замовити такі послуги, як, наприклад, реєстрація в
МРЕВ авто з пробігом чи отримання довідки про несудимість. Для цього
потрібно увійти в систему через сертифікат електронного цифрового підпису
або банківський ідентифікатор, тобто інтернет-банкінг. Поки така можливість є
у клієнтів Приватбанку, Ощадбанку, ще кілька фінустанов знаходиться в
процесі підключення.
У сфері державних закупівель, де традиційно процвітала корупція, з
лютого 2015 року запрацювала електронна торговельна система ProZorro,
створена за участі громадських організацій. У системі електронних
Page 152
152
держзакупівель ProZorro видно, хто брав участь у тендері, хто виграв, хто яку
ціну заявив і, відповідно, хто виходить на етап індивідуальних переговорів.
Вона дозволяє економити державні кошти завдяки звуженню можливостей для
корупції та розширенню складу учасників тендеру. Але поки електронні торги в
держсекторі проводяться на добровільній основі, при цьому система ProZorro
використовується тільки для так званих допорогових торгів. Решта закупівлі -
товари на суму понад 100 тис. грн. та послуги на суму понад 1 млн. грн. -
проводяться за старою схемою.
У вересні 2015-го в тестовому режимі запущений також портал публічних
фінансів Edata, на якому розкривається інформація про використання
держкоштів. Поки ці ініціативи працюють у тестовому режимі. Для їх
повноцінного запуску потрібні зміни на законодавчому рівні.
На зміну міліції поступово приходить Національна поліція.
Автоматичного переходу працівників міліції в поліцію не буде - бажаючі
повинні пройти переатестацію. Новий правоохоронний орган має складатися з
декількох підрозділів: кримінальної поліції, патрульної і дорожньої поліції,
підрозділів досудового розслідування, поліції охорони, дільничної поліції,
спецполіції і поліції особливого призначення. Повноцінно поки працює лише
патрульна поліція. Поліція комплектується принципово новим способом -
співробітників відбирають через відкриті конкурси. Серед вимог до кандидатів
у патрульну службу - вік від 21 до 35 років, повна середня або вища освіта,
водійське посвідчення категорії B, відсутність судимості і прагнення до якісних
змін. Взамін кандидатам пропонують навчання, зарплату від 8 тис. грн, форму
вартістю $ 700, амуніцію, зброю, а також новенькі службові авто Toyota Prius,
отримані від Японії в рамках Кіотського протоколу.
Через місяць роботи патрульних у Києві столична поліція оприлюднила
перші результати: кількість звернень в поліцію зросла на 63%, що говорить про
підвищення довіри до правоохоронців, час прибуття у відповідь на виклик
скоротилося з 30 до 9,5 хвилин, кількість ДТП без потерпілих знизилася на 76
випадків (з 3 708 до 3 632).
Page 153
153
Згідно з дослідженням, проведеним центром RAITING Pro, результати
якого оприлюднені 6 серпня, 82% киян підтримали створення патрульної
поліції. Незаангажованість і неупередженість її співробітників підтверджують
випадки затримання за порушення правил дорожнього руху відомих
особистостей, серед яких віце-президент УЄФА Григорій Суркіс, футболіст
Артем Мілевський, народні депутати Сергій Мельничук і Володимир Парасюк.
З лютого 2014 року в Україні визнали неплатоспроможними понад
півсотні банків. У їх числі опинилися «гаманці режиму», кишенькові банки
деяких бізнес-груп, установи, замішані в схемах відмивання або виведення
капіталу і т. п. Як зазначила голова Нацбанку Валерія Гонтарева, у багатьох з
цих банків до моменту приходу тимчасової адміністрації були тільки «липові»
застави і порожні каси, а всі активи найчастіше давно були роздані у вигляді
кредитів своїм же бізнесам.
НБУ посилив вимоги до розкриття структури власності банків, змусивши
їх публікувати імена своїх кінцевих бенефіціарів. А парламент посилив
відповідальність менеджерів і власників фінансових установ, ввівши
кримінальну відповідальність за навмисне нанесення банку збитків. Крім того,
в рамках домовленостей з МВФ розроблена програма скорочення обсягу
інсайдерських кредитів (позик, що видаються пов’язаним з власником
компаніям). Ці заходи не дадуть банкам виводити зібрані у населення кошти
під виглядом кредитів для своїх фірм. Тобто зараз створюється основа для
формування прозорої та стійкої банківської системи, за якої ризики штучних
банкрутств фінансових установ будуть мінімальними, а банки стануть
виконувати одну з основних функцій - кредитувати реальний сектор економіки.
У лютому 2015-го держава продала трьом найбільшим українським
телеком-операторам ліцензії на розгортання 3G-мереж за 8,6 млрд грн. Згідно з
умовами ліцензійної угоди, оператори повинні забезпечити 3G-покриття в
обласних центрах до вересня 2016 року. А в містах з населенням більше 10 тис.
Швидкісний інтернет з'явиться протягом шести років.
Page 154
154
Державний авіаконцерн «Антонов» вийшов зі спільного українсько-
російського підприємства і представив концепт середньомагістрального
транспортника Ан-132, першого в Україні літака без російських
комплектуючих. Донедавна частка російських вузлів в продукції «Антонова»
складала близько 50%. Зараз вона знижена до 40%, а найближчим часом
концерн планує повністю відмовитися від них, освоївши виробництво
необхідних деталей на підприємствах Укроборонпрому. У «Антонова» вже є
замовлення на 43 нові літаки.
Уперше за всю історію незалежної України вакансії на деякі державні
посади стали займати не ставленики чинної влади, а переможці відкритих
конкурсів. Крім патрульної поліції, таким же чином комплектувалося
Національне антикорупційне бюро. На посаду директора відомства
претендувало 106 кандидатів з числа тих, чиї резюме відповідали вимогам. З
цієї кількості претендентів конкурсна комісія вибрала двох - колишнього
адвоката Юлії Тимошенко Миколу Сірого та колишнього слідчого прокуратури
та адвоката Артема Ситника. Остаточне рішення залишалося за президентом, і
Петро Порошенко віддав перевагу останньому. На підставі відкритих конкурсів
набирається і весь штат бюро - від бухгалтерів до детективів. Кандидати
проходять тестування, співбесіди, перевірки, а найдостойніші займають вибрані
посади.
Аналогічна ситуація в прокуратурі. 20 липня розпочався конкурс на
заміщення посад голів місцевих прокуратур, їх перших заступників та
заступників. Відбирають співробітників у чотири етапи: спочатку претенденти
подають заяви, потім проходять професійне тестування, співбесіду і спеціальне
тестування. За конкурсом можна стежити онлайн. За словами Давида
Сакварелідзе, заступника генпрокурора, що відповідає за кадрову реформу, на
700 посад в місцевих прокуратурах подано 6 тис. заявок.
За останні півтора року українські олігархи, мабуть, вперше за роки
незалежності України опинилися під досить жорстким пресингом влади.
Page 155
155
Найбільше дісталося найвпливовішою трійці - Ігорю Коломойському, Рінату
Ахметову і Дмитру Фірташу.
Приміром, торік ДПЕК Ахметова позбулася багаторічного положення
монополіста на ринку експорту електроенергії. Поставки за кордон відновила
державна компанія «Укрінтеренерго», а дозволи на експорт стали продавати на
відкритих аукціонах за ринковою ціною. У грудні 2014 року ДТЕК заплатила
17400000 грн. за право експортувати електроенергію до ЄС з Бурштинського
енергоострова, хоча в 2013-му компанії це обійшлося в 500 тис. грн. Також
Міненерго категорично відмовилося підвищити відпускні тарифи на
електроенергію, що генерується ТЕС, з 80 коп. до 1,2 грн. за 1 кВт / год, на
чому наполягала ДТЕК, яка контролює близько 70% теплових генеруючих
потужностей країни, але не розкриває собівартість генерації.
Втрачає свої монопольні позиції і група «Приват» на чолі з Ігорем
Коломойським. У березні на державній Укртранснафті змінили підконтрольний
олігархові менеджмент. А ухвалення парламентом змін до Закону «Про
акціонерні товариства», що знизили кворум для проведення зборів акціонерів з
60% до 50% + 1 акція, позбавило Приват контролю над найбільшою
нафтовидобувною компанією країни «Укрнафта» (у ній Привату належить 42%
акцій).
Присікли і неконкурентні дії на ринку авіаперевезень компанії МАУ,
пов'язаної з Приватом. Після численних скандалів МАУ відмовилася від
частини потенційно прибуткових, але не використовуваних нею напрямків на
користь конкурента - компанії AtlasJet. А у вересні був звільнений глава
Державіаслужби Денис Антонюк, якого називають лобістом інтересів Привата
в авіаційній галузі.
Руйнуються і монополії Дмитра Фірташа. У липні Господарський суд
Києва відмовив його Укргаз-Енерго у визнанні права власності на
заарештований за борги Group DF перед НАК «Нафтогаз України» природний
газ в обсязі 4,9 млрд. куб. м. А місяцем раніше МВС наклало арешт на 86
об’єктів холдингу Ostchem, що належить олігархові. Дмитру Фірташу також не
Page 156
156
вдалося повернути через суд контроль над Іршанським і Вільногірським
ГОКами, оренду яких Кабмін відмовився продовжити торік. Родовища
титанових руд, кожне з яких здатне генерувати близько 200 млн. доларів
прибутку на рік, передали в держуправління.
Якщо влада продовжить реальну боротьбу з монополіями олігархів, а не
буде просто перерозподіляти між наближеними компаніями вивільнені
фінансові потоки, то на багатьох ринках з’явиться реальна конкуренція,
значить, ціни тут можуть знизитися, а якість послуг, що надаються, -
покращитися.
Диверсифікувавши постачання газу в країну, Україна посилила позиції в
переговорах з Росією і тепер може купувати і продавати енергоресурси за
ринковою ціною. Сьогодні потужності реверсного потоку зі Словаччини
дозволяють імпортувати близько 14 млрд. куб. м на рік - близько 70% потреби в
імпортному газі.
У липні Україна також приєдналася до європейського «Меморандуму про
взаєморозуміння щодо загального підходу до питань диверсифікації поставок
газу». Підписання цього документа спрощує будівництво інтерконекторів з
країнами ЄС та створює передумови для подальшого нарощування реверсу і
більш глибокої інтеграції газорозподільних систем країни в Європейську
енергетичну мережу.
Прогресивним кроком можна вважати і непопулярне рішення про
поетапне приведення тарифів на газ, тепло та електроенергію до економічно
обґрунтованого рівня. Адже те, що раніше українці недоплачували за спожиті
послуги, виливалося в зростання дефіциту бюджету НАК «Нафтогаз», який у
результаті покривався з кишень платників податків.
А з 1 жовтня 2015 року вступив у дію Закон «Про ринок природного
газу», прийнятий Верховною Радою 9 квітня. Він зруйнує монополію на
газовому ринку, розділивши функції операторів магістральних газових мереж,
добувачів і постачальників газу.
Page 157
157
Сучасна програма реформ в Україні торкається фактично всіх аспектів
функціонування держави і суспільства. Вона спрямована на повне
перезавантаження державно-управлінської системи. Саме така ціль є провідною
для нового державного управління - оновлення. Зрозуміло, що умови в Україні
відмінні від США 90-х років ХХ століття. Однак, багато планів і цілей
виступають тотожними.
Насамперед, згадаємо активізацію питання приватизації. Найбільш
актуалізована дискусія у ЗМІ ведеться стосовно ОПЗ. Проте, це далеко не
єдиний об’єкт, який КМУ планує піддати приватизації. Згідно постанови КМУ
від 12 травня 2015 № 271 «Про проведення прозорої та конкурентної
приватизації в 2015 році» було затверджено перелік об’єктів державної
власності, що підлягають приватизації у 2015 році, а також перелік об’єктів
державної власності, що підлягають приватизації у 2015 році після їх
виключення із Закону України «Про перелік об’єктів права державної
власності, що не підлягають приватизації». Примітно, що додатки містять біля
300 найменувань підприємств із зазначенням частки акцій від загального
пакету, що мають бути продані (деякі – до 100%). Перераховані підприємства
належать до різних виробничих сфер: добувна промисловість, енергетична
галузь, сільськогосподарська галузь, сфери торгівлі та виробництва товарів,
рибне господарство, машино- та приладобудування, наукова діяльність,
транспортна галузь та зв’язок тощо.
З продажу ОПЗ мала розпочатися велика приватизація держпідприємств.
Зокрема, у вересні 2015 року Фонд державного майна України розраховував
продати 70% акцій Миколаївобленерго, 70% акцій Хмельницькобленерго,
50,9% акцій Тернопільобленерго і 99,9% акцій Дніпродзержинської ТЕЦ; у
жовтні – 65% акцій Харківобленерго; у листопаді – 94,9% акцій Одеської ТЕЦ,
94,8% акцій Херсонської ТЕЦ і 94,6% акцій Одеського припортового заводу; у
грудні – 55,2% акцій Запоріжжяобленерго. Також, разом з цим, на вересень
планували продаж 50% акцій компанії Укрнафтопродукт, на жовтень – 25%
акцій Дніпровського машинобудівного заводу, та 95% акцій підприємства
Page 158
158
Дніпрометробуд і 50% акцій машинобудівного об’єднання Оріон, а на грудень
– 94,9% акцій підприємства Сумихімпром.
Щоправда, нещодавно Кабінет Міністрів України прийняв Постанову
«Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України з питань
приватизації»: термін дії Постанови № 271 довелося продовжити через певні
технічні причини. У КМУ зазначають, що основними причинами, що призвели
до такої ситуації стали, по-перше, те, що уповноваженими органами управління
державним майном гальмується передача об’єктів Фонду для приватизації, що
передбачено тією ж Постановою № 271. По-друге, тим, що досі не були
прийняті всі законодавчі зміни, необхідні для початку приватизації.
У ФДМУ (Фонд державного майна України) зазначили, що закон про
приватизацію був розроблений ще на початку літа 2015 року, втім парламент не
встиг його розглянути, що істотно загальмувало процес приватизації, в першу
чергу - великих об’єктів.
Результатом цього стало те, що уряд був вимушений призупинити процес
продажу великих державних підприємств, зокрема ВАТ «Одеський
припортовий завод» (ОПЗ). Через відміну приватизації бюджет недоотримав
кошти, а підприємства - інвестиції. У результаті приватизації державних
підприємств очікувалося виручити 20-30 млрд. грн. Лише стартова ціна ОПЗ
була встановлена на рівні 500-600 млн. доларів.
Існує багато суперечливих думок серед фахівців з приводу проведення
масштабної приватизації. Дехто закликає прискорити процедури задля
збільшення бюджету, хтось твердить про недоречність подібних заходів за
часів фінансової кризи. Однак, об’єктивність диктує свої правила, бюджет
потребує наповнення, приватизація – одна із найбільш розповсюджених у світі
ринкових процедур по дерегуляції державного управління. Чекаючи на «кращі
часи», можна їх просто і не дочекатися. Зрозуміло, що фактично кожен з
крупних об’єктів планованої приватизації має свою передісторію. Не все так
просто й з ОПЗ.
Page 159
159
Наприклад, «Центренерго» залишається єдиною великою державною
компанією у теплоенергетиці, тоді як решта вже є приватною власністю. ОПЗ -
не тільки виробляє хімічну продукцію, але й має унікальні потужності для
експорту продукції - аміакопровід, який є «ключем» для продажу хімічної
продукції на зовнішні ринки. Попередні спроби приватизувати ОПЗ у 2008 та
2009 роках завершувалися невдало. Під час останньої з них переможець
конкурсу з продажу так і не став власником підприємства, а невдала
приватизація стала черговою ланкою у ланцюжку розбрату між тодішнім
президентом Віктором Ющенком і прем’єром Юлією Тимошенко.
Підприємство готували до приватизації і за часів президентства Віктора
Януковича. ОПЗ місить важливий елемент інфраструктури, що є технічно
невіддільним від заводу. І той, хто приватизує ОПЗ з терміналом, отримає
контроль над хімічною галуззю та експортом, якщо тільки не буде сильного
державного нагляду, аби це використовувалося на умовах рівного доступу. З
іншого боку, коли воно у державній власності, то немає гарантії використання
на користь суспільства.
Можливою купівлею Одеського припортового заводу на
приватизаційному конкурсі цікавляться близько 20 інвесторів, у тому числі
чотири американські компанії, норвезька Yara і низка європейських компаній.
Серед потенційних покупців також компанії з країн, що розвиваються, зокрема,
Туреччини, Марокко, Індонезії, Китаю, а також арабські країни. Окрім того,
окрему групу формують трейдери і фінансові інвестори.
Окрім згаданих у Постанові № 271 КМУ державних об’єктів, процедурі
приватизації можуть бути піддані ще багато установ. В Україні сьогодні існує
біля 2000 державних підприємств, і лише 300 з них в силу свого
функціонального призначення мають лишатися під єдиним керівництвом
держави.
Приватизація — політика чи процес продажу або передачі державної чи
суспільної власності (особливо націоналізованої промисловості) у руки
приватних інвесторів. Приватизація сфери послуг включає державні контракти
Page 160
160
з приватними фірмами для забезпечення послуг, які раніше виконувалися
громадськими установами. Приватизація майна державних підприємств
України – відчуження майна, що перебуває у державній і комунальній
власності, на користь фізичних та недержавних юридичних осіб. Але це не
єдиний інструмент реформування, що задіяний сьогодні в Україні. Останнім
часом починають застосовуватися інструменти корпоратизації.
Корпоратизація — це перетворення державних підприємств, а також
закритих акціонерних товариств, більш як 75 відсотків статутного капіталу
яких перебуває у державній власності, у відкриті акціонерні товариства
(початковий етап приватизації).
Приміром, у рамках реформи державного підприємства «Укрзалізниця»
(де-факто монополіста у сфері пасажирських і вантажних перевезень) було
змінено юридичну форму господарювання установи на публічне акціонерне
товариство (21.10.15).
Раніше Кабмін затвердив чисельність правління створюваної на базі
«Укрзалізниці» акціонерної компанії у складі шести осіб. Також Кабмін
затвердив проект статуту публічного акціонерного товариства «Українська
залізниця», а також доручив Міністерству інфраструктури затвердити
положення про наглядову раду товариства, ревізійну комісію та правління
товариства. Крім того, стало відомо, що акціонерне товариство, яке
створюється на базі «Укрзалізниці», має залучити 229,88 млрд. грн. шляхом
приватного розміщення першого випуску акцій. Загалом, за словами
колишнього міністра інфраструктури А. Пивоварського, для реформування
залізничної галузі необхідно внести низку законодавчих змін, а сам процес
реформи займе кілька років. Зокрема, необхідно ухвалити новий закон про
залізничний транспорт, закон про створення Нацкомісії з регулювання
транспорту, після чого змінити близько 50 підзаконних актів.
У зв’язку зі зміною юридичної форми господарювання змінять свій
статус більше 40 підприємств, які раніше були окремими юридичними особами:
тепер вони стануть філіями компанії і будуть працювати в структурі ПАТ
Page 161
161
«Укрзалізниця». При цьому залізниці України стануть регіональними філіями.
Регіональна структура українських залізниць перебудовується в вертикально
інтегровану. Крім того, нова організаційно-правова форма дозволить перейти
від територіального принципу формування залізничного бізнесу до
національного. Зокрема, дозволить за функціональною ознакою створити кілька
компаній, що спеціалізуються на певних видах перевезень, вантажних,
пасажирських, а також компанію, що займається інфраструктурою.
Формування кінцевої структури ПАТ «Укрзалізниця» повинно відбутися у 2020
році.
На наш погляд, корпоратизація даного державного підприємства не є
надзвичайно вагомим зрушенням, однак, ідеї А. Пивоварського щодо
перспективи появи приватних залізничних компаній з метою подолання
монополії, збільшення конкурентного тиску, а відтак підвищення якості послуг,
що надаються громадянам, є провідними та актуальними. Прийняття нової
редакції законопроекту «Про залізничний транспорт» дозволить найближчим
часом вийти приватним транспортним залізничним компаніям на ринок
залізничних перевезень. Такі компанії зможуть стати операторами
інфраструктури, отримавши доступ до локомотивної тяги. У разі ухвалення
даного законопроекту через кілька років можна буде знайти можливість
створювати тягові приватні операційні компанії. На сьогодні вагонні приватні
оператори вже існують, вони перевозять більше 50% вантажів, але потрібна
конкуренція на ринку, яка дозволить залучити інвестиції у відновлення
тягового складу всієї індустрії.
У законопроекті також передбачається зміна системи утворення тарифів
на перевезення вантажів і пасажирів залізничним транспортом. Економічно
обґрунтовані тарифи будуть формуватися і встановлюватися не
«Укрзалізницею» як це відбувається зараз, а новим органом - Національною
комісією з регулювання транспорту (НКРТ). Якщо це відбудеться, споживачі
отримують якісні послуги, а сфера – здорову змагальну основу, відбудеться
прищеплення підприємницького характеру.
Page 162
162
З листопада 2015 року корпоратизація очікує також «Укрпошту», що
надає понад 50 видів послуг у близько 12 тисячах відділень по всій Україні і
налічує близько 78 тисяч співробітників штату. «Укрпошта» щорічно здійснює
обробку та доставку споживачам понад 240 мільйонів поштових відправлень,
16 мільйонів посилок і відправлень з оголошеною цінністю, 15 мільйонів
переказів, доставляє більше 83 мільйонів пенсій.
Метою корпоратизації Українського державного підприємства поштового
зв'язку «Укрпошта» є централізація управління підприємством, що дасть змогу
зменшити адміністративний апарат й відповідно скоротити витрати на нього.
Буде створена єдина система закупівель, єдина система їх контролю, єдина
система управлінського обліку. Усе це необхідно для реструктуризації та
реформування компанії. Кабінет Міністрів розпорядженням №728 від 17 липня
розпорядився реорганізувати «Укрпошту» в публічне акціонерне товариство,
100% акцій якого належить державі та не підлягають відчуженню. Умовою
створення ПАТ є збереження попереднього профілю діяльності підприємства.
Колишній прем'єр-міністр України Арсеній Яценюк висунув вимогу до
керівництва «Укрпошти» щодо стратегії повернення підприємства на ринок як
домінуючої компанії з найкращим обсягом послуг.
Отримання нового юридичного статусу дозволить створити на
підприємстві можливості для залучення стратегічних партнерів (інвесторів) і
значних обсягів інвестицій у високотехнологічні проекти. Корпоратизація буде
стимулювати «Укрпошту» постійно підвищувати свою
конкурентоспроможність, а отже, і якість надання послуг. Сьогодні багато
експертів зазначають, що організаційно та технологічно дана державна
структура досі залишається «в радянському союзі».
Процес корпоратизації підприємства має пройти в чотири етапи:
підготовчий, інвентаризація, оцінка майна, яке буде включено до статутного
капіталу, та завершальний. В «Укрпошті» зараз йде підготовчий етап, під час
якого органи державної влади приймають відповідне рішення про перетворення
і готують нормативні документи для забезпечення його виконання. По суті,
Page 163
163
корпоратизація даної державної установи спрямована на імплементацію
бізнесових управлінських технік та структури з метою збільшення
результативності її діяльності, адже навіть за умов монопольного існування,
вона значно поступається альтернативним приватним структурам, приміром,
«Новій пошті». Частка компанії на ринку поштових відправлень продовжує
падати: в 2014-му вона знизилася до 36,1% з 42,2% роком раніше.
Ключовий дохід «Укрпошти» - комісія за виплату пенсій. Однак, вона має
потужний підприємницький потенціал. Будучи власником величезної кількості
нерухомості в преміум-локаціях, «Укрпошта» здає її в оренду за мінімальними
цінами. Держкомпанія - досить великий ретейлер, особливо в сільській
місцевості, де саме на пошті люди купують товари господарського значення,
наприклад, туалетний папір. Ціни на нього у відділеннях «Укрпошти» за
рахунок монопольного становища на локальних ринках в півтора-два рази
перевищують середні по країні. Але торгівля здійснюється за комісії, і майже
вся маржа йде продавцям, які працюють через Укрпошту. А держкомпанія
задовольняється лише 10-15%. «Укрпошта» має право санкціонувати знижки
своїм клієнтам у розмірі до 15%. І контролю над подібними знижками немає: в
компанії ніхто не знає точного грошового і товарного обороту. Німецька SAP
пропонувала поставити свою систему обліку, профінансувавши її через
Укрексім-банк, але керівництво установи цією ідеєю не зацікавилося.
По суті «Укрпошта» сама могла б стати банком: у неї 11,8 тис. відділень
по країні, в той час як у найбільшого за кількістю філій державного Ощадбанку
- близько 5 тис., а у найбільшого за розміром активів ПриватБанку - порядку 2,9
тис. При цьому у компанії колосальна ліквідність: у рік 120-150 млрд. грн.
пересилаються через Укрпошту. Відповідно, основи для кредитування потужні.
Поштовий банк - цілком ефективно працююча бізнес-модель, що доводить
досвід США, Японії, Німеччини, Франції, Бразилії.
Сподіваємося, що з часом буде проведена приватизація «Укрпошти»,
адже під час передвиборних кампаній зміст діяльності поштарів уточнюється,
перетворюючи останніх на адміністративний ресурс провладних політичних
Page 164
164
сил, які отримують прямий доступ до виборців, насамперед, пенсійного віку.
Також логічним кроком після корпоратизації «Укрзалізниці» буде і її
приватизація.
Варто зазначити, що приклади приватизації та корпоратизації, описані
вище є практичним втіленням таких принципів концепції нового державного
управління Т. Геблера та Д. Озборна як орієнтація на ринок та націленість на
заробляння, а не трату державними установами. Фактично всі інші принципи
аналізованої нами концепції знаходять своє відображення у Стратегії
реформування державної служби та служби в органах місцевого
самоврядування в Україні на період до 2017 року та затвердження плану
заходів щодо її реалізації, схвалену розпорядженням КМУ 18 березня 2015 року
[4]. Даний документ містить чітке визначення мети, проблем, основних
напрямів реалізації, очікуваних результатів, а також нормативно-правові та
фінансові інструменти реалізації.
Стратегія спрямована на підвищення якості державної служби та служби
в органах місцевого самоврядування, що сприятиме оптимізації функцій
інститутів державної влади, ефективному розподілу повноважень і сфер
відповідальності – каталізуюча сутність державного управління.
Орієнтація на забезпечення рівного доступу громадян до державної
служби та служби в органах місцевого самоврядування, усунення корупційного
механізму шляхом проведення виключно відкритого конкурсу на зайняття
вакантних посад – змагальний характер державного управління.
Забезпечення прозорості, відкритості та підзвітності державних органів та
органів місцевого самоврядування шляхом залучення організацій
громадянського суспільства, наукових та експертних установ до розгляду
питань з формування та реалізації державної політики у сфері державної
служби та служби в органах місцевого самоврядування, а також підвищення
рівня суспільної підтримки реформування державної служби та служби в
органах місцевого самоврядування, довіри громадян до професійної діяльності
Page 165
165
державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування –
орієнтація на споживача.
Оперативне реагування на ускладнення, що можуть виникати, шляхом
проведення моніторингу результативності та ефективності реформування
державної служби та служби в органах місцевого самоврядування –
превентивне державне управління, а також орієнтація на результат, а не на
наміри.
Трансформація кадрових служб у служби управління персоналом шляхом
оволодіння працівниками служб персоналу державних органів та органів
місцевого самоврядування сучасними технологіями та практичними
інструментами управління людськими ресурсами – орієнтоване на завдання, а
не дотримання правил державне управління.
Створення узгодженої системи взаємозв’язку кількості державних
службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з функціями та
повноваженнями державних органів та органів місцевого самоврядування, а
також підвищення ефективності професійного навчання державних службовців
та посадових осіб місцевого самоврядування шляхом оптимізації системи
підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, зокрема у сфері
державного та регіонального управління; запровадження індивідуальних
програм розвитку персоналу та планування кар’єри; кардинальне оновлення
змісту діяльності кадрових служб державних органів та органів місцевого
самоврядування, посилення їх ролі в управлінні персоналом відповідного
органу - децентралізований характер.
Утілення даної стратегії передбачило розробку нових редакцій Закону
України “Про державну службу” № 2490 [1] та Закону України “Про службу в
органах місцевого самоврядування” № 2489 [2], а також низки нормативно-
правових актів, спрямованих на впровадження цих законів. Обидва
законопроекти пройшли перше читання, їх окремі положення активно
дискутувалися і критикувалися. Після доопрацювання Закон України “Про
державну службу” № 2490 був прийнятий у другому читанні 10.12.15, його
Page 166
166
останній етап проходження – повернуто з підписом від Президента
(31.12.2015), а Закон України “Про службу в органах місцевого
самоврядування” № 2489 очікує другого читання. Прийняття обох документів
стане запорукою прискорення процесів оновлення державно-управлінської
структури.
І ще один із принципів концепції нового державного управління –
створення можливостей вибору для громадян – також має власний прикладний
вияв. У даному аспекті виявляється принагідним прийняття Верховною Радою
14.05.2015 Закону України «Про особливості здійснення права власності у
багатоквартирному будинку» [3], що набрав чинності з 01.07.2015. Цей закон
регулює правові, організаційні та економічні відносини, пов’язані з реалізацією
прав та виконанням обов’язків співвласників багатоквартирного будинку щодо
його утримання та управління. Новий закон руйнує монополію ЖЕКів на
надання житлово-комунальних послуг і перекладає всю відповідальність за
утримання та управління будинком на його жителів. Відтепер власники квартир
багатоповерхових будинків повинні займатися не тільки своїми будинками, але
і сходами, ліфтами, дахом і двором.
Вирішувати подальшу долю свого будинку, а відповідно – свого
комфорту і благоустрою, власники квартир повинні на загальних зборах. Таким
чином мешканці повинні вибрати керуючого будинком зі свого середовища,
або запросити керуючу фірму, яка буде надавати всі житлово-комунальні
послуги, відповідати за утримання будинку, ремонт, буде підзвітна жителям.
Вартість таких послуг визначається за домовленістю сторін. За новими
правилами, щоб збори відбулися, достатня присутність трьох жителів з усього
будинку. Проте все, про що буде йти мова на зборах, ініціатори зборів повинні
письмово повідомити інших і шляхом опитування жителів ухвалити остаточні
рішення. Даний приклад не єдиний, але один з описаних нами.
Досліджені аспекти реформування державного управління не дають
вичерпного аналізу питання оновлення публічного сектору, адже, як ми
зазначали на початку даного підрозділу, такий комплексний аналіз може
Page 167
167
структуруватися в окрему дисертаційну роботу. Нашим завданням було
виявлення умов та фактів реалізації принципів нового державного управління
Т. Геблера та Д. Озборна в Україні. Підтвердження їх застосування ми виявили
і аргументували. Приватизація, корпоратизація, оновлення нормативно-
правової бази – все це є свідченням імплементації нової державно-
управлінської моделі, яка базується на відкритому діалозі демократичної
держави та громадянського суспільства, ринкових інструментах, пріоритеті
ефективної діяльності та поваги до громадянина як у ролі споживача державних
послуг, так і їх виконавця.
Висновки до третього розділу
Третій розділ дисертаційного дослідження присвячено прикладному
виміру концепції нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна.
Виявлення дієвості даного підходу здійснюється за рахунок виділення
особливостей, умов та чинників позитивної екстраполяції ідей учених у
практику публічної сфери держав англосаксонського світу та азійського
регіону. Аналіз історичних, соціально-політичних та економічних передумов
реформування державного сектору в цих країнах створює засади для
компаративного дослідження, а також вивчення перспектив подальшої
імплементації принципів нового державного управління. Також у розділі
проаналізовано правові, соціальні та економічні елементи, наявні в Україні, які
сприяють або відповідають імпорту основних принципів нового державного
управління у контексті реформ системи публічного адміністрування.
У першому підрозділі третього розділу доводиться, що імплементація
ідей нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна в
англосаксонських країнах відбувалася за двома моделями: американською
(США) та вестмінстерською (Австралія, Велика Британія, Канада, Нова
Зеландія). Перша вирізнялася більшою системністю, масштабністю та
ефективністю. По суті, десять принципів нового державного управління лягли в
Page 168
168
основу переосмислення засад функціонування публічного сектору, що було
відображено у Національній доповіді про ефективність управління (1993). Усі
рекомендації документу можна умовно поділити на три категорії: 1) ті, що
потребували законодавчих заходів; 2) ті, що вимагали президентських дій; 3) ті,
що потребували внутрішньої бюрократичної реформи. Цільовими в аспекті
реформування були наступні державні установи: Міністерство сільського
господарства США, Департамент внутрішніх справ, Агентство з міжнародного
розвитку, Міністерство охорони здоров’я та соціальних служб, Департамент
праці та Департамент житла і міського розвитку. Більшість передбачених
заходів відповідала ключовій меті – скороченню фінансування системи
публічного адміністрування. Реформа публічного управління в США у період
двох каденцій президенства Б. Клінтона носили системний характер та були
резюмовані зменшенням чисельності чиновників, прищепленням нової
(менеджерської) культури працівникам державних структур, децентралізацією
повноважень, залученням недержавних організацій до сфери надання
публічних послуг тощо.
Серед країн вестмінстерської моделі найбільш продуктивними заходи з
реформування публічної царини були у Великій Британії. Організація
міжнародного співробітництва та розвитку підтверджує найвищий статус
Великої Британії в аутсорсингу управлінських функцій. Дуже виразно саме у
цій державі проявилися програми з розширення та інституціоналізації аудиту.
Після 2000 року державне управління по суті стало відображенням ринкових
принципів. Три ключових елементи з реформування державної служби
повномірно відповідають положенням концепції нового державного
управління: 1) збільшення конкуренції у процесі здійснення послуг державної
служби; 2) запровадження ширшої участі громадян через можливість вибору та
контролю; 3) заходи щодо посилення ефективності та фахової підготовки
державних службовців. Окремої уваги заслуговує такий ефективний інструмент
як угоди державної служби.
Page 169
169
У Новій Зеландії програма реформування зосереджувалася на
застосуванні нових принципів при структуруванні департаментів:
розмежування вироблення і здійснення політики; наділення спеціалізованих
установ конкретними функціями. Реорганізація стосувалася і фінансових
аспектів. Глибокому аналізу піддавалися витрати, виробництво та прибуток з
акцентуацією на процесі виробництва послуг. Окрім цього, уряд отримав роль
замовника процесу виробництва у агентств, зацікавленого у поверненні власних
інвестицій. Нова законодавча база, що визначала особливості діяльності
торговельних організацій, створила фундамент для корпоратизації (однієї зі
сходинок до приватизації) та затвердила бізнесові принципи діяльності
державних установ.
Австралійський досвід реформування публічної царини характеризується
трьома основними фазами. Перша ґрунтувалася на менеджеріалізмі. Друга фаза
була означена перенесенням ринкових елементів на державно-управлінську
практику (фокус на приватному секторі). Третя фаза доповнила (а не замінила)
новий державний менеджмент інтегрованим управлінням.
Канада вважається серед дослідників державою з частково реформованою
системою управління. Адже лише з 2000-х років у ній було запропоновано
більш експліцитний порядок денний з центру. Державна служба Канади є
зразком поєднання управлінських традицій вестмінстерської системи, з одного
боку, а з іншого – відбиттям певних засад адміністрування США. Канада була
однією з перших англосаксонських держав, що спромоглася на дослідження
управлінських реформ, але була надто повільною в їх інституціоналізації. На
початку ХХІ століття була сформована управлінська система з усіма
формальними атрибутами, наявними в інших англосаксонських державах,
проте навіть більш деталізованими (приміром, організаційне виконання було
прив’язане до діяльності заступника міністра). Також характерною ознакою
сучасного державного менеджменту у Канаді стала суттєва раціоналізація
використання людського ресурсу в управлінських агентствах.
Page 170
170
Другий підрозділ містить аналіз імпорту принципів нового державного
управління у практику публічного сектору країн Азії. Концепція нового
державного управління Т. Геблера та Д. Озборна у даному регіоні піддається
адаптації у відповідності до місцевих умов та традицій адміністрування,
історичних, культурних та правових засад державотворення та суспільного
розвитку. Риторика глобалізації, фінансова нестабільність та зміни політичних
режимів змушують країни переосмислювати управлінську практику, проте,
багато в чому вона лишається залежною та продукованою бюрократією.
Ринкові механізми управління, перенесені у політичну площину, не заважають
державі лишатися лідером у формуванні соціально-політичних ідей. Відтак, у
результаті ми отримуємо гібридну модель нового державного менеджменту,
націлену на децентралізацію, приватизацію та ініціативи громадськості, але
доволі повільну у своєму розгортанні та залежну від історичного минулого,
партійного протистояння та бюрократії.
Однак, попри спільні ознаки розгортання адміністративних реформ,
можемо констатувати більшу продуктивність в заданому ключі Сінгапуру,
Китаю та меншу ефективність у Японії, Китайському Тайбеї (Тайвані).
Переважно успіх та невдача публічних реформ у тій чи іншій країні азійського
регіону суттєво залежать не лише від економічного розвитку, а й від
особливостей політичного режиму, моральних орієнтирів бюрократії, рівня
розвитку громадянського суспільства.
Для реформування системи державного управління України, насамперед,
є показовими приклади Сінгапуру та Гонконгу (Сянган). Клієнт-орієнтована
політика публічного управління спирається тут на активізацію громади та
повагу до неї з боку публічного сектору. Однак, не менш значними є окремі
елементи удосконалення державного управління у Японії та Південній Кореї.
Так, з досвіду першої в Україні на законодавчому рівні варто було б
запровадити багаторівневу систему перевірки політики міністерств із
залученням до цього процесу незалежних експертів. А з практики другої –
Page 171
171
тотальну демонополізацію економічної та індустріальної влади, що насамперед,
ґрунтується на приватизації державних виробництв.
У третьому підрозділі досліджуються перспективи практичного
застосування ідей нового державного управління в Україні через аналіз чинних
сприятливих умов для імплементації принципів концепції, виявлення елементів
державно-управлінської системи, що вже відповідають ідеалам нового
державного управління, а також обґрунтування доречності екстраполяції
положень концепції у вітчизняну публічну царину.
До позитивних умов імпорту принципів нового державного управління
відносяться: чітка орієнтація на інтеграцію до ЄС, що прийшла на зміну
тривалій багатовекторній політиці; вимоги громадянського суспільства з
реформування публічної сфери (Революція Гідності); удосконалення
нормативно-правової бази (Стратегія реформування державної служби та
служби в органах місцевого самоврядування в Україні на період до 2017 року,
нові редакції Закону України “Про державну службу” № 2490 та Закону
України “Про службу в органах місцевого самоврядування” № 2489, Закон
України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному
будинку» тощо); фінансова підтримка ЄС, США, МВФ.
Серед заходів, що відображають логіку нового державного управління,
можна виділити: підготовку до приватизації низки держпідприємств (ОПЗ,
Миколаївобленерго, Хмельницькобленерго, Тернопільобленерго,
Дніпродзержинська ТЕЦ; Харківобленерго, Запоріжжяобленерго,
Укрнафтопродукт тощо), проведення корпоратизації («Українська залізниця»,
«Укрпошта»), реформування міліції та прокуратури тощо.
Page 172
172
ВИСНОВКИ
У дисертації вирішено наукове завдання, яке полягає у комплексному
аналізі концепції нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна,
виявленні теоретичних принципів, суті та ідей цієї концепції, які можуть бути
застосовані при дослідженні публічно-адміністративних процесів у світі
загалом та в Україні зокрема. Отримані в процесі дослідження результати
дають змогу сформулювати наступні висновки.
1. Дослідження концепції нового державного управління Т. Геблера та
Д. Озборна неможливе без аналізу теоретико-методологічних засад, якими
виявляються науково-дослідні роботи українських (О. Амосов, О. Антонова,
М. Білинська, Р. Войтович, Н. Гавкалова, В. Корженко, В. Мартиненко,
І. Радзієвський, О. Руденко, В. Солових, В. Соловйов, В. Толкованов та ін.) і
зарубіжних науковців (Г. Алісон, Т. Боверд, П. Богасон, Д. Кетлі,
М. Консайдин, С. Махіна, К. Поллітт, П. Окойн, Л. Отул, А. Павроз, Т. Пітерс,
С. Ренсон, Н. Флінн, К. Худ та ін.).
Розроблена для дослідження методологія є наріжним каменем
дисертаційної роботи, містить базові для вивчення предмету і виконання
поставлених завдань прийоми та методи, поєднані з метою максимізувати
конструктивність дослідження. Дисертаційна робота виконана в полі наукової
етики з дотриманням ключових принципів наукового аналізу. Використано
комплекс логічних та загальнонаукових методів (синтез, аналіз, аналогія тощо),
щоб уникнути хибних висновків та досягти об’єктивності, а також – системний,
структурно-функціональний, інституційний, історичний та компаративний
методи, які дозволили дослідити концепцію нового державного управління
Т. Геблера та Д. Озборна як ціле, але з урахуванням специфіки її складових,
виявити та оцінити принципи та прикладну значущість ідей науковців,
порівняти їх з теоретичними надбаннями інших представників нового
Page 173
173
державного менеджменту, парадигми в руслі якої виникає та оформлюється
досліджувана концепція.
2. Концепція нового державного управління посідає чільне місце у
системі сучасних наукових досліджень публічного сектору. Ключові ідеї
Т. Геблера та Д. Озборна вписуються в структуру наукових положень
парадигми нового державного менеджменту, адже мають за мету прищеплення
державно-управлінському апарату нової культури шляхом маркетизації та
менеджеризму. Досліджувана концепція має потужне теоретичне значення: до
неї апелює більшість науковців, які вивчають шляхи конструктивного
реформування публічного сектору. Окрім цього, концепція нового державного
управління вирізняється прикладним потенціалом. Вона стала основою
переосмислення практики державного управління у США наприкінці ХХ
століття, а також ідейним підґрунтям багатьох нововведень у функціонуванні
публічного сектору англосаксонських країн, а згодом – і інших регіонів світу.
Удосконалення публічного управління ґрунтується на повазі до громадян,
громадянського суспільства. Нова концепція обслуговування має орієнтуватися
на вимоги населення, щоб створити новий баланс між попитом і пропозицією
публічних послуг, стабільність та ефективне співробітництво між урядом і
соціумом.
Концепція нового державного управління Т. Геблера та Д. Озборна є
системною, логічною та повномірно узгодженою, що доводить виваженість та
аргументованість викладу інформації авторами, несуперечливість гіпотез та
можливість логічних узагальнень. Загалом, концепція нового державного
управління передбачає реконцептуалізацію класичної бюрократичної моделі
державного управління на основі запровадження нових векторів, характеру та
культури комунікації в межах самої системи державного управління.
3. Сутність нового державного управління розкривається через осягнення
десяти базових принципів концепції. Осьовим змістом наділений перший
принцип – державне управління має керувати здійсненням публічних послуг, а
не виконувати їх самостійно. Це дозволяє економити ресурси (людські,
Page 174
174
фінансові, часові); досягати результату, а не просто виконувати програму; по-
справжньому контролювати державно-управлінські процеси. У результаті
реформування застарілого бюрократичного апарату на засадах аналізованої
концепції можна отримати каталізуюче державне управління – стратегічне
управління, яке переймається визначенням загальних цілей, плануванням,
прогнозуванням та частково контролем. Бюрократ має перетворитися на
відповідального функціонера, який розробляє стратегію, фінансовий план,
проводить ревізію можливих виконавців та націлений на досягнення
позитивного результату й отримання прибутку власним агентством.
Громадянин перетворюється на споживача, який має повне право отримати
високоякісні публічні послуги за адекватною ціною та оптимальний часовий
проміжок. Він виступає замовником та контролером одночасно.
Відповідні зміни неможливі без переоцінки ролі і суті стратегії у практиці
державного управління. Т. Геблер та Д. Озборн вбачають у ній не чітко
розроблену програму дій, а відкритість, адаптивність, швидкість публічних
рішень. Стратегічне управління передбачає багаторівневість. Воно неможливе
без виваженої телеології, пріоритету результатів, примату споживача як
замовника державних послуг над виконавцем та медіатором, внутрішньої
дерегуляції та оновленої культури держслужбовців (менеджерів).
Горизонтальна комунікація приходить на зміну вертикальній,
передбачаючи децентралізацію, дерегуляцію, планування організаційної та
фінансової частин проектів на місцях. Результативність та прибуток визнаються
пріоритетами діяльності посадовців, які відтепер стають менеджерами, і
повинні максимально оперативно та ефективно забезпечувати публічними
послугами клієнтів (громадян). Окремо акцентується необхідність перегляду
співпраці між публічними та приватними структурами, державними та
недержавними організаціями. Аутсорсинг підвищує якість та збільшує вибір
публічних послуг, скорочує витрати на утримання публічних агентств.
4. Ефективність як критерій оцінки діяльності публічного сектору
класифікує відповідність останнього нормативним регулятивам. Бюрократичне
Page 175
175
управління – це управління як самоціль, "підприємницьке" управління – це
доведення власної користі іншим (служіння громадянам). Пріоритет наміру
замінюється результатом. Аудит результатів діяльності стає невід’ємною
складовою оцінки функціонування публічного сектору. Проблема вимірювання
відповідних результатів є частково відкритою, адже не існує єдиного
алгоритму. Тим не менш, розроблено багато інструментів з вимірювання
ефективності, які допомагають удосконалювати державно-управлінський
процес з урахуванням актуальних внутрішніх та зовнішніх викликів, змін та
помилок (TQM, SQMS, Functional Review, Balanced Scorecard тощо).
На основі концепції нового державного управління доходимо наступних
висновків щодо ефективності публічного адміністрування: 1) слід здійснювати
як якісний, так і кількісний аналіз (за об’єктивної можливості); 2) варто
остерігатися фіктивних даних; 3) треба бути готовим до несприйняття
державною владою результатів вимірювання її ефективності; 4) доречно
залучати провайдерів та держслужбовців до спільної розробки коректних
критеріїв вимірювання; 5) необхідно включати критерії до щорічних звітів з
метою модифікації; 6) не слід використовувати забагато чи замало показників
для вимірювання; 7) варто остерігатися хибних стимулів; 8) необхідно тримати
функцію вимірювання поза політикою, в руках неупередженого відділу; 9) слід
фокусуватися на максимізації використання інформації з аналізу виконання.
Для того, щоб вимірювання результатів державної служби, мало
позитивний ефект слід дотримуватися наступних настанов: 1) платити за гарне
виконання (запровадження бонусної системи для окремих держслужбовців або
груп, які вирізняються високим рівнем результатів праці); 2) надати
держслужбовцям можливість самостійно керувати виконанням;
3) уповноважити держслужбовців контролювати ресурси.
5. Прикладний характер концепції нового державного управління
Т. Геблера та Д. Озборна підтверджується застосуванням положень останньої у
багатьох державно-управлінських системах світу. У США принципи
"підприємницького" управління стали інструкцією до дій: реформи
Page 176
176
адміністрації у 90-ті роки ХХ століття конструювалися на ідеях Т. Геблера та
Д. Озборна. Було проведено системну дерегуляцію та менеджеризацію як на
федеральному, так і місцевому рівнях. Низка адміністративних реформ охопила
англосаксонський світ (Австралія, Велика Британія, Канада, Нова Зеландія) на
межі ХХ – ХХІ віків. Деякі країни мали більш продуктивну риторику
реформування (системну, багатовекторну, ефективну), деякі – часткову і
неквапливу. Однак, позитивні наслідки проведеного удосконалення публічного
сектору об’єктивно переважали прогалини. Саме тому слідом за
англосаксонськими країнами азійський регіон також переймає логіку
адміністративних реформ на ринкових засадах. У результаті постає гібридна
модель публічного сектору, яка прагне поєднати сильне політичне начало з
конкурентним, відповідальним та ефективним адміністративним ресурсом.
Можна констатувати наявність сприятливих соціально-політичних
передумов в Україні для імпорту принципів концепції нового державного
управління у публічний сектор (вимоги громадянського суспільства, що
знаходять адекватну реакцію державного апарату), а також здійснення
конкретних кроків з реформування державно-управлінської царини
(корпоратизація, приватизація, удосконалення нормативно-правової бази тощо).
Окремої уваги заслуговує впровадження засобів переходу державного
управління від планової до мережевої системи, а також способи організації
внутрішньої комунікації відомств, їхніх прав та обов’язків.
6. У контексті подальших перспектив дослідження концепції нового
державного управління Т. Геблера та Д. Озборна, варто провести більш
детальний порівняльний аналіз її положень з ідеями інших вчених, що
репрезентують парадигму нового публічного менеджменту. Зокрема, можна
було б здійснити компаративне дослідження концепції "підприємницького"
управління і теоретичних моделей К. Худа, М. Барзелея, К. Поллітта.
Корисним для поглиблення аналізу прикладного характеру досліджуваної
концепції було б систематизоване вивчення імплементації принципів нового
державного управління у країнах Європейського Союзу, виявлення
Page 177
177
конструктивних та деструктивних умов для імпорту ідей Т. Геблера та
Д. Озборна у розвинених країнах і тих, що розвиваються.
Цікавим було б дослідження співмірності досліджуваної концепції з
різними теоріями демократії (плюралістичної, партисипаторної, елітарної тощо)
з метою винайдення оптимального політичного контексту для максимальної
реалізації евристичного потенціалу нового державного управління, а також
впливу політичного режиму на позитивну / негативну динаміку запровадження
принципів нового державного управління у практику публічного сектору.
Важливим у науковому та прикладному контекстах було б вивчення
особливостей трансформації публічного управління на ціннісно-орієнтовану
модель, дослідження культури (суспільної та організаційної) як вагомого
чинника реформування структури та змісту державного управління.
У цілому теоретичний доробок Т. Геблера та Д. Озборна є свідченням
того, що зміна моделі державного управління на більш інноваційну має
відбуватися лише на виваженій теоретичній основі, з урахуванням контексту
соціального середовища. Загалом же, публічне управління як реальне явище
завжди буде об’єктом удосконалення відповідно до нових нормативних
моделей теорії.
Page 178
178
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Закон України “Про державну службу” [Електронний ресурс]. – Режим
доступу:http://zib.com.ua/ua/print/120374zakon_ukraini_pro_derzhavnu_sluzhb
u_2016_tekst.html. – Назва з екрану.
2. Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”
[Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2493-14. – Назва з екрану.
3. Закон України «Про особливості здійснення права власності у
багатоквартирному будинку» [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/417-19. – Назва з екрану.
4. Стратегія реформування державної служби та служби в органах місцевого
самоврядування в Україні на період до 2017 року [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/227-2015-%D1%80. –
Назва з екрану.
5. Алюшина Н. Оцінювання результативності та ефективності державно-
управлінської діяльності: український та зарубіжний досвід [Текст] /
Н. Алюшина // Вісн. Нац. акад. держ. упр. – 2008. – № 2. – C. 104-117.
6. Анфилатов В.С. Системный анализ и управление [Текст] / В.С. Анфилатов,
А.А. Емельянов, А.А. Кукушин. – Москва : Финансы и статистика, 2002. –
386 с.
7. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций [Текст]
/ Г. В. Атаманчук. – М. : Юрид. лит., 1997. – 400 с.
8. Бабінова О.О. Критерії оцінки ефективності діяльності органів місцевого
самоврядування: світовий досвід та Україна [Електронний ресурс] /
О.О. Бабінова // Стратегічні пріоритети. – 2007. – № 2(3). – Режим доступу:
http://old.niss.gov.ua/book/StrPryor/3/10.pdf. – Назва з екрану.
9. Бакуменко В. Формування державно-управлінських рішень: проблеми
теорії, методології, практики: монографія [Текст] / В. Бакуменко. – К. :
Вид-во УАДУ, 2000. – 328 с.
Page 179
179
10. Барбер М. Приказано добиться результата. Как была обеспечена
реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
[Текст]. / М. Барбер — М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. —
393 с.
11. Бурганова Л.А. Теория управления [Текст] : учеб. пособие / Л.А Бурганова;
2-е изд., перераб. и доп. – М. : ИНФРА-М, 2009. – 153 с.
12. Ведунг Е. Оцінювання державної політики та програм [Текст] / Е. Ведунг;
пер. з англ. В. Шульга. - К. : ВСЕУВИТО, 2003. - 350 с.
13. Виноградов А.В. Китайская модернизация в сравнительной перспективе
[Текст] / А. В. Виноградов // Сравнительная политика. – 2010. - № 1. –
С. 104 – 120.
14. Виноградов А.В. Механизм политической модернизации в Китае и России
[Текст] / А. В. Виноградов // Государственная служба. – 2011. – №2. – С. 76
– 81.
15. Виноградов А.В. Политическая модернизация: проблемы институализации
в Китае и России [Текст] / А. В. Виноградов // Вестник Санкт-
Петербургского университета. Серия 6: Философия. Культурология.
Политология. Право. Международные отношения. – 2012. - №2. – С. 66 –
77.
16. Встановлення критеріїв оцінювання, оцінювання і стратегічний
менеджмент у державному секторі: доповіді, виголошені на зустрічі
Мережі менеджменту діяльності Служби державного менеджменту OECP
[Текст] / пер. з англ. М. Коваль, Р. Федушинської. – Л. : Організація
економічного співробітництва і розвитку OECD/OCDE, 2000. – 136 с.
17. Гегель Г. В.Ф. Соч. [Текст] / Г. В.Ф.Т. Гегель. – Т. 6. М., 1937. - 459 с.
18. Государственное управление и политика [Текст]: учеб. пособие / под ред.
Л.В. Сморгунова. – СПб. : изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. – 564 с.
19. Гошко А. Оцiнка дiяльностi мiсцевих органiв самоврядування [Текст]:
монографiя / А. Гошко. – К. : Соборна Україна, 1998. – 380 с.
Page 180
180
20. Дербетова Т.Н. Оценка эффективности государственного управления: от
общих подходов к конкретно-предметным [Электронный ресурс] /
Т.Н. Дербетова // Интернет-журнал «Науковедение». – 2012. – Режим
доступа: http://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-effektivnosti-
gosudarstvennogo-upravleniya-ot-obschih-podhodov-k-konkretno-predmetnym -
Название с экрана.
21. Дерябина М.А., Кондрашова Л.И., Кирдина С.Г. Китай: новая траектория
реформ [Текст] // Мир перемен. – 2010. – Т 1. – № 3. – С. 114 – 129.
22. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне
право [Текст] / Авер’янов В.Б., Дерець В.А., Ославський М.І. та ін. ; заг.
ред. В.Б. Авер’янова. – К. : Юстиніан, 2007. – 288 c.
23. Державне управління: основи теорії, історія і практика [Текст]: навч. посіб.
/ В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній, М.М. Іжа, Г.І. Арабаджи. – О. : Вид-во
ОРІДУ НАДУ, 2009. – 393 с.
24. Державне управління [Текст] : словник-довідник / уклад. : В.Д. Бакуменко
(кер. творчого кол.), Д.О. Безносенко, І.М. Варзар та ін. ; за заг. ред.
В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. – К. : Вид-во УАДУ, 2002. – 228 с.
25. Державне управління та державна служба: словник-довідник [Текст] /
уклад. Оболенський О.Ю. – К. : КНЕУ, 2005. – 480 с.
26. Державне управління та європейська інтеграція: еволюція поглядів [Текст]
: навч. посіб. / Д.В. Вітер, Л. Л. Прокопенко, О.М. Руденко, Л.М. Усаченко.
– К. : ТОВ «НВП «Інтерсервіс», 2013. – 153 с.
27. Дзюндзюк В.Б. Публічне адміністрування в Україні [Текст]: навч. посібник
/ за заг. ред. В.В. Корженка, Н.М. Мельтюхової. − Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ
«Магістр», 2011. − 306 с.
28. Дніпренко Н.К. Громадський моніторинг, громадська експертиза та
громадський контроль: функціональний аналіз і європейські традиції
застосування [Електронний ресурс] / Н.К. Дніпренко // Державне
управління: теорія та практика. – К., 2012. – Режим доступу :
Page 181
181
http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2012_1/txts/12DNKETZ.pdf - Назва з
екрану.
29. Драган І.О. Підходи до удосконалення кадрового менеджменту в системі
державної служби: аналіз зарубіжного досвіду [Електронний ресурс] /
І.О. Драган // Державне управління: удосконалення та розвиток. – №1. – К.,
2013. – Режим доступу :
http://www.dy.nayka.com.ua/index.php?operation=1&iid=533 – Назва з
екрану.
30. Драго Р. Административная наука [Текст]./ Р. Драго. - М.: Прогресс, 1982.
– 248 с.
31. Енциклопедичний словник з державного управління [Текст] : словник /
уклад. : Ю.П. Сурмін, В.Д. Бакуменко, А.М. Михненко та ін. ; за ред.
Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, Ю.П. Сурміна. – К. : НАДУ, 2010. –
820 с.
32. Енциклопедія державного управління: у 8 т. [Текст] / наук.-ред. колегія:
Ю.В. Ковбасюк (голова) та ін.. – К.: НАДУ, 2011 –Т. 6: Державна служба /
наук. редкол. 6-го т.: С.М. Серьогін та ін.. – 2011. – 524 с.
33. Ефективність державного управління [Текст] / Бажал Ю., Кілієвич О.,
Мертенс О. та ін.; за заг. ред. І. Розпутенка. – К.: К.І.С., 2002. – 420 с.
34. Іщенко М.П. Політологічні аспекти державного управління і місцевого
самоврядування [Текст]: робоча прогр. / Іщенко М.П., Гаман П.І.,
Іщенко О.М. – Черкаси : Вид. від. ЧНУ ім. Б.Хмельницького, 2008. – 43 с.
35. Кайданович Ю.С. Освітні інновації як чинник підвищення управлінської
культури державних службовців [Електронний ресурс] / Ю.С. Кайданович
// Державне управління теорія та практика. – № 1. – К., 2012. – Режим
доступу : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2012_1/txts/12KYSKDS.pdf
- Назва з екрану.
36. Калгин А. С. Административная реформа и административные ценности:
анализ реформ в русле Нового государственного управления[Текст] /
А. С. Калгин. - М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. – 22 с.
Page 182
182
37. Каплан Р. Сбалансированная система показателей. От стратегии к
действию [Текст] / Р. Каплан, Д. Нортон ; пер. с англ. М. Павлов. – М. :
Олимп ; Бизнес, 2004. – 320 с.
38. Классики теории государственного управления: американская школа
[Текст] / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. – М. : Изд-во МГУ, 2003. –
800 с.
39. Козаков В.М. Соціально-ціннісні засади державного управління в Україні
[Текст]: монографія / В.М. Козаков– К. : Вид-во НАДУ, 2007. – 284 с.
40. Конверский А. Е. Теория и ее обоснование [Текст]. / А. Е. Конверский –
К.: Центр практической философии, 2000. – 179 с.
41. Концептуальні засади взаємодії політики й управління [Текст]: навч. посіб.
/ авт. кол. : Е.А. Афонін, Я.В. Бережний, О.Л. Валевський та ін. ; за заг. ред.
В.А. Ребкала, В.А. Шахова, В.В. Голубь, В.М. Козакова. – К. : НАДУ, 2010.
– 300 с.
42. Короткий оксфордський політичний словник [Текст] / пер. з англ. ; за ред.
І. Макліна, А. Макмілана. – К. : Вид-во Соломії Павличко «Основи», 2006.
– 789 с.
43. Кравчук І. Моделі оцінювання у сфері державного управління
[Електронний ресурс] / І. Кравчук // Вісник НАДУ. – 2010. – № 1. – Режим
доступу: http://visnyk.academy.gov.ua/wp-content/uploads/2013/11/2010-1-
3.pdf. – Назва з екрану.
44. Костюк І. Наукові концепції, підходи та методи реформування державного
управління в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://www.dbuapa.dp.ua/vidavnictvo/2014/2014_01(20)/6.pdf - Назва з
екрану.
45. Кун Т. Структура научных революций [Текст]. / Т. Кун. - М.: «АСТ», 2003.
— 605 с.
46. Леонова А.О. Ефективність державного управління в контексті
євроінтеграції України [Текст]: навч.-метод. посібник / Леонова А.О.,
Давидова В.П., Новачук О.О. – К. : Кондор, 2007. – 390 с.
Page 183
183
47. Лесечко М.Д. Оцiнювання роботи органiв виконавчої влади [Текст]:
наук.-метод. розроб. / уклад.: М.Д. Лесечко, М.Г. Ступень, Р.М. Руднiцька
та iн. – К. : НАДУ, 2011. – 44 с.
48. Мельтюхова Н.М. Державне управління як єдність діяльності та відносин
[Текст]: монографія / Н.М. Мельтюхова. – Х. : Магістр, 2010. – 204 с.
49. Мескон М. Основы менеджмента [Текст] / М. Мескон, М. Альберт, Ф.
Хедоури ; пер. с англ.; общ. ред. Л.И. Евенко. – М. : Дело, 1998. – 704 с.
50. Мизес Л. фон. Бюрократия [Текст]. / Л. Фон Мизес. - Челябинск: Социум,
2006. - 200 с.
51. Неліпа Д.В. Основні чинники забезпечення якості державної служби
[Електронний ресурс] / Д.В. Неліпа // Вісник НАДУ. – 2015. – № 1. –
Режим доступу: http://visnyk.academy.gov.ua/wp-
content/uploads/2015/04/10.pdf. – Назва з екрану.
52. Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства. Реформы
государственной службы: международный опыт и российские реалии
[Текст] / А.В. Оболонский– М. : Фонд «Либеральная миссия», 2011. –
448 с.
53. Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной
службы: Россия. США. Англия. Австралия [Текст] / А.В. Оболонский. –
М. : Дело, 2002. – 168 с.
54. Одiнцова Г.С. Державне управлiння i менеджмент [Текст] : навч. посiб. у
табл. i схем. / Г.С. Одiнцова, Г.І. Мостовий, О.Ю. Амосов та ін. ; за заг. ред.
Г.С. Одiнцової. – Х. : ХарPІ УАДУ, 2002. – 492 с.
55. Олійник Д. Сучасні методи оцінки ефективності діяльності органів
державного управління [Текст] / Д. Олійник // “Ефективність державного
управління”. – 2013. – Вип. 34. – С. 275-283.
56. Пал Л. Аналіз державної політики [Текст] / Л. Пал ; пер. з англ. І. Дзюби. –
К. : Основи, 1999. – 422 с.
57. Пасічник М. В. Механізми впровадження нового публічного менеджменту:
досвід США [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
Page 184
184
http://www.academy.gov.ua/ej/ej9/doc_pdf/Pasichnyk_MV.pdf. – Назва з
екрану.
58. Пахтусова І.В. Оцінка рівня ефективності управлінської діяльності органів
місцевого самоврядування в Україні [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://www.confcontact.com/2007mart/2_pahtus.htm. – Назва з
екрану.
59. Петренко І.І. Експертно-аналітичне забезпечення державної політики
[Текст]: монографія / І.І. Петренко. – К.: Видавничо-поліграфічний центр
“Київський університет”, 2012. – 239 с.
60. Петренко І.І. Сутність державної політики та державних цільових програм
[Текст] / І.І. Петренко // Віче. – 2011. – № 10. – С. 23–25.
61. Політична енциклопедія [Текст] / редкол.: Ю. Левенець, Ю. Шаповал та ін.
– К.: Парламентське видавництво, 2012. – 808 с.
62. Поляк О.В. Механізми надання управлінських послуг органами влади
[Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.oda.cv.ua/index.php?option=com_content&task=view&id=339&Ite
mid=59. – Назва з екрану.
63. Приходченко Л. Забезпечення ефективності системи органів публічної
влади: питання формулювання та вимірювання цілей [Текст]. /
Приходченко Л. // Актуальні проблеми державного управління: Збірник
наукових праць ОРІДУ. Вип. 2 (34) – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. – C. 23 –
32.
64. Приходченко Л. Щодо складності застосування показників оцінювання
ефективності державного управління: теорія і практика [Електронний
ресурс]. – Режим доступу : - http://kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2009-
1/doc/1/07.pdf. – Назва з екрану.
65. Райт Г. Державне управлiння [Текст] / Г. Райт ; пер. з англ. В. Івашка,
О. Коваленка, С. Соколик. – К. : Основи, 1994. – 191 с.
Page 185
185
66. Радиш Я. Державне управління в україні: стан, проблеми та тенденції
розвитку [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.cppk.cv.ua/i/1131228.pdf. – Назва з екрану.
67. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи
[Текст] / кол. авт.; наук. кер. В. В. Цвєтков. - К. : Оріяни, 1998. - 364 с.
68. Решота О. Тенденції розвитку державного управління: теоретичний аспект
[Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://mydisser.com/ua/catalog/view/386/823/7640.html. – Назва з екрану.
69. Рубцов В.П. Державне управління та державні установи [Текст] : навч.
посіб. для дистанц. навч. / В.П. Рубцов, Н.І. Перинська ; ред. Ю.П. Сурмін.
– К. : Університет «Україна», 2008. – 440 с.
70. Сагатовский Н.Г. Системный подход: предпосылки, проблемы, трудности
[Текст]. / Н. Г. Сагатовский. - М., 1979.
71. Саламатов В. Проблеми розуміння ефективності державних службовців
[Текст] / В. Саламатов // Підвищення ефективності державного управління:
стан, перспективи та світовий досвід : зб. наук. пр. / за заг. ред. В.М.
Князева. К.: Вид-во УАДУ. – 2000. – С. 82-89.
72. Санталайнен Т. Управление по результатам [Текст] / Э. Воутилайнен,
И. Ниссинен, П. Поренне, Т. Санталайнен; пер. с фин. – М.: Прогресс,
1993. – 320 с.
73. Сивинцева О. В. Новый государственный менеджмент в
институциональной среде современного Китая [Електронний ресурс]. –
Режим доступа : https://diss.unn.ru/files/2014/406/autoref-406.pdf. – Название
с екрана.
74. Соловйов В. М. Реформування державного управління на засадах нового
державного менеджменту: сутність та критика [Текст]. // Право і
суспільство. – 2011. - № 3. – С. 126-129
75. Соловйов В. М. Новий державний менеджмент: визначення, сутність і
ґенеза поняття [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
vknud_2014_1_25%20(1).pdf. – Назва з екрану.
Page 186
186
76. Солових В.П. Новий публічний менеджмент як одна із моделей організації
системи державного управління [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2009-2/doc/1/05.pdf. – Назва з екрану.
77. Сурмін Ю. Методологічні аспекти реформування державного управління в
Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://academy.gov.ua/ej/ej11/txts/10sypduu.pdf. – Назва з екрану.
78. Таньчук О.А. Основні підходи до оцінювання ефективності публічного
управління [Текст] / О.А. Таньчук // Вісник НАДУПУ. – 2015. – Вип. 3(78).
– С. 63-71.
79. Телешун С. Публічна чи державна політика – вітчизняна дилема вибору
[Текст] / С. Телешун, С. Ситник, І. Рейтерович // Вісник НАДУ.
Політологія і право. – 2012. – № 4. – С. 185-196.
80. Теоретичні засади вирішення проблем державного управління в Україні
[Текст] : наук. доповідь / Авер’янов В.Б., Андрійко О.Ф., Дубенко С.Д. та
ін. ; під заг. ред. Ю.С. Шемшученка, В.Б. Авер’янова. – К. : 1995. – 23 с.
81. Теория и методология государственного управления [Текст]: курс лекций /
Н.Б. Антонова, Л.М. Захарова, Л.С. Вечер; 3-е изд., доп.. – Мн. : Акад. упр.
при Президенте Респ. Беларусь, 2005. – 231 с.
82. Теорія та практика європейського врядування [Текст]: навч. посібник / Л.Л.
Прокопенко, О.М. Рудік, І.Д. Шумляєва, Н.М. Рудік. – Д. : ДРІДУ НАДУ,
2009. – 216 с.
83. Тертичка В.В. Оцiнювання державної полiтики та програм [Текст] : консп.
лекц. / В.В. Тертичка, В.О. Купрiй. – К. : НАДУ, 2009. – 55 с.
84. Ткачова О. Ефективність державного управління: поняття та підходи до
оцінювання [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://visnyk.academy.gov.ua/wp-content/uploads/2013/11/2013-2-6.pdf. –
Назва з екрану.
85. Чемерис А.О. Оцiнка ефективностi управлiння в районних державних
адмiнiстрацiях [Текст]: монографiя / Руднiцька Р.М. та iн.. – Львiв : ЛРIДУ,
2005. – 296 с.
Page 187
187
86. Чернов С.І. Текст лекцій з дисципліни «Публічне адміністрування» (для
студентів всіх форм навчання за спеціальністю 7.03060101, 8.03060101
„Менеджмент організацій і адміністрування (за видами економічної
діяльності)) [Текст]. / С.І. Чернов, С.О. Гайдученко; Харк. нац. ун-т міськ.
госп-ва ім. О.М. Бекетова. – Х. : ХНУМГ, 2014. – 97 с.
87. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс [Текст] /
В.Е. Чиркин. – М. : Юристъ, 2001. – 320 с.
88. Шляхтун П.П. Політологія: історія та теорія [Текст] : підручник /
П.П. Шляхтун. – К. : Видавничо-поліграфічний цент «Київський
університет», 2010. – 451 с.
89. Эффективнось государственного управления [Текст] / пер. с англ. ; общ.
ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. – М. : Фонд “За экономическую
грамотность”, Российский экономический журнал, АО “Консалтбанкир”,
1998. – 848 с.
90. Эффeктивнoсть гoсудapствeннoгo упpaвлeния: нeкoтopыe пoдхoды к
oпpeдeлeнию сoдepжaния [Текст] // Систeмa гoсудapствeннoй влaсти и
упpaвлeния в Poссии: истopия, тpaдиции и сoвpeмeннoсть: ежeгoд.
мeждунap. нaуч. фopум, Сaнкт-Пeтepбуpг, июнь, 2003 г. / пoд oбщ. peд.
В.A. Шaмaхoвa. – СПб., 2003. – С. 104-108.
91. Aberbach J. D. Bureaucrats and Politicians in Western Democraties [Тext] /
J. D. Aberbach, R. D. Putnam, B. A. Rockma. – Harvard, 1981. – 322 p.
92. Allison G., Zelikow Р. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile
Crisis. [Тext] – N.Y., 1999. – 416 p.
93. Anderson J. PuЫic Policymaking: An lntroduction [Тext] / James E. Anderson.
– 2nd ed. – Boston : Houghton Mifflin, 1994. – 322 p.
94. Andrews R. NPM and Search for Efficiency [Тext] // The Ashgate Research
Companion to New Public Management. – Burlington : Ashgate Publishing
Company, 2013. – P. 281-294.
95. Barber B. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age [Тext]. –
Berkeley : University of California Press, 2003. – 320 p.
Page 188
188
96. Barzelay M. Breaking through bureaucracy: a new vision for managing in
government[Тext] . – Berkeley, 1992. – 237 p.
97. Beer M., Eisenstat R., Spector B. Why Change Programs Don’t Produce Change
[Тext] // Harvard Business Review. - Nov.-Dec. - 1990, 158 -166 p.
98. Behn R.D. Rethinking Democratic Accountability [Тext]. - Washington, 2001. -
260 p.
99. Binnendijk A. Results Based Management in the Development Coopera- tion
Agencies: A review of Experience [Електронний ресурс] / A. Binnendijk. –
OECD, 2000. – Режим доступу :
http://www.oecd.org/secure/pdfDocument/0,2834,en_21571361_34047972_319
50682_1_1_1_1,00.pdf. – Назва з екрану.
100. Borins, S. 1995. The New Public Management is Here to Stay [Тext]. //
Canadian Public Administration. Volume 38, No. 1.
101. Boston J. Basic NPM Ideas and their Development [Тext] // The Ashgate
Research Companion to New Public Management. – Burlington : Ashgate
Publishing Company, 2013. – P. 17 – 32.
102. Boyne G. Public and private management: What’s the difference? [Тext] //
Journal of Management Studies 39 (1), 2002. - P. 97–122.
103. Bozeman B. All Organizations are Public [Тext]. – JosseyBass : London, 1987.
– 165 p.
104. Bukvis H., Juillet L. The Horizontal Challenge: Line Departments, Central
Agencies and Leadership [Тext]. – Ottawa : Canadian School of Public Service,
2004. – 77 p.
105. Campbell C., Halligan J. Political Leadership in an Age of Constraint: The
Australian Experience [Тext]. – Pittsburgh : University of Pittsburgh Press,
1993. – 276 p.
106. Cheung A. The Politics of Administrative Reforms in Asia: Paradigms and
Legacies, Paths and Diversities [Тext] // Governance, 18 (2), 2005. – P. 257 –
282.
Page 189
189
107. Civil Service Systems in Central and Eastern Europe [Тext] / ed. T. Verheijen,
A. Kotchegura. – Edward Elgar Pub, 2000. – 343 p.
108. Civil service systems in Western Europe [Тext] / ed. A. J. G. M. Bekke, Frits
M. Meer. - Edward Elgar Publishing, 2000. – 320 p.
109. Common R. Public Management and Policy Transfer in Southeast Asia. [Тext] .
– Aldershot : Ashgate, 2001. - 254 p.
110. Considine M. The corporate management framework as administrative science: a
critique [Тext] // Australian Journal of Public Administration, vol. 47 no.1,
1988.- p. 4-18.
111. Creech B. The Five Pillars of TQM: How to Make Total Quality Management
Work for You [Тext] . - Truman Talley Books : Plume, 1994. - 548 p.
112. Drucker P. The Age of Discontinuity [Тext]. - New York : Harper Torchbooks,
1978. – 420 p.
113. Dunleavy P. From Old Public Administration to New Public Management [Тext]
/ P. Dunleavy, C. Hood // Public Money & Management. – 1994. –No 4. – P. 9–
16.
114. Ehsan M. Naz F. Origin, Ideas and Practice of New Public Management:
Lessons for Developing Countries [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.ilgsmdt.com/notes/NPM%20Article.pdf. – Назва з екрану.
115. Eisenstadt S. Les problèmes de bureaucratie naissante dans les régions en
développement [Тext] // Hoselitz B. F., Moore W. E. Industrialisation et societé.
– S. L., Mouton, 1963. – Р. 130-131.
116. Encyclopædia Britannica [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.britannica.com/EBchecked/topic/1449402/governance/307738/The-
new-public-management. – Назва з екрану.
117. Evaluation in Public-Sector Reform. Concepts and Practice in International
Perscpective [Тext] / [Edited by Hellmut Wollman]. – Edward Elgar Pub, 2003.
– 288 p.
Page 190
190
118. Follett M. P. Creating Democracy, Transforming Management [Тext] /
M. P. Follett. – Tonn, Joan C., New Haven: Yale University Press. – 2003. –
366 p.
119. Fundamental Concepts of EFQM [Електронний ресурс] – European
Foundation of Quality Management. – Режим доступу :
http://ww1.efqm.org/en/Home/aboutEFQM/Ourmodels/FundamentalConcepts/ta
bid/169/Default.aspx.
120. Garson, G. D. and E. S. Overman. Public Management Research in the United
States [Тext]. - New York: Prager, 1983.
121. Gerston L. Public Policy Making: Process and Principles [Тext]. – 3d edition. –
M E Sharpe Inc, 2010. – 160 p.
122. Glover T. D. Reinventing Local Government in Canada: Contemporary
Challenges Facing Leisure Practitioners [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://lin.ca/sites/default/files/attachments/CCLR9_27.pdf. Назва з
екрану.
123. Goldthorpe J.H. The End of Govergence: Corporatist and Dualist Tendencies in
Modern Western Societies [Тext] // Order and Conflict in Contemporary
Capitalism. Goldthorpe J.H. (ed.). – Oxford : Claredon Press, 1984. – XII –
373 p.
124. Gow J. Learning from Others: Administrative Innovations among Canadian
Governments [Тext]. – Toronto : Institute of Public Administration of Canada/
Canadian Centre for Management Development, 1994. – 217 p.
125. Gregory R. The Peculiar Tasks of Public Management: Towards Conceptual
Discrimination [Тext] // Australian Journal of Public Administration, Volume
54, No. 2, 1995, - P. 171 – 183.
126. Greener I. Theorising Path-Dependency: How Does History Come to Matter in
Organizations? [Тext]. // Management Decision, 40 (5-6), 2000. – P. 614 – 619.
127. Harrison R. Understanding Your Organization’s Character [Тext] // Harvard
Business Review, May-June, 1972. – P. 119 – 128.
128. Hill М. The Policy Process in the Modern State [Тext]. – L., 1997. – 254 p.
Page 191
191
129. Hainz L. The Liberal Tradition in America [Тext]. - New York, 1955. – 280 р.
130. Hartz L. The Liberal Tradition in America [Тext]. – New York: Harcourt, 1991 -
348 p.
131. Holzer M. Public Service: Callings, Commitments And Contributions [Тext]. –
Westview Press, 1999. – 432 p.
132. Hood C. A Public Management for All Seasons? [Тext] // Public Administration,
Volume 69, No. 1, 1991.
133. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reinventgov.com/.
134. Ikenberry G. The International Spread of Privatization Policies: Inducements,
Learning and ‘Policy Bandwagoning [Тext] // The Political Economy of Public
Sector Reform and Privatization, 1990. – P. 88 – 110.
135. James O., van Thiel S. Structural Devolution to Agencies [Тext]. // The Ashgate
Research Companion to New Public Management. – Burlington: Ashgate
Publishing Company, 2013. – P. 209-222.
136. Jones L., Thompson F. Public Management Institutional Renewal for Twenty-
First Century [Тext]. - Stanford, Con.: JAI Press Inc., 1999.
137. Keeling D. Management in Government [Тext] / D. Keeling. – London: Allen &
Unwin. – 1972. – 216 p.
138. Key V.O. Public opinion and American democracy Knopf [Тext]. - 1961. –
566 p.
139. Kettl D. F. Building lasting reform: Enduring questions, missing answers [Тext].
/ D. F. Kettl // In Inside the Reinventing Machine, ed. D.F. Kettl, J. J. DiIulio. –
Washington DC: Brookings, 1995. – P. 9–80.
140. Kettl D. F. The Global Revolution in Public Management: Driving Themes,
Missing Links [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
https://www.brookings.edu/articles/the-global-revolution-in-public-
management-driving-themes-missing-links. – Назва з екрану.
141. Koike O. New Public Management in Japan and Southeast Asian Countries: A
Magic Sword for Governance Reform? [Електронний ресурс]. – Режим
доступу:
Page 192
192
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN02767
0.pdf. – Назва з екрану.
142. Kornhauser W. The Politics of Mass Society [Тext]. – London : Routledge and
Paol, 1968. – 256 p.
143. Kotler M. Neighborhood Government: The Local Foundations of Political Life
[Тext]. - New York : Bobbs Merrill, - 1969. – 123 p.
144. Lindquist E. A Critical Moment: Capturing and Conveying the Evolution of the
Canadian Public Service [Тext]. – Ottawa : Canadian School of Public Service,
2006. – 105 p.
145. Management [Тext] / Michael H. Mescon, Michael Albert, Franklin Khedouri. –
3rd ed. – Cambridge, MA etc. – 1988. – 349 р.
146. McKnight J. Regenerating Community [Тext] // Social Policy, winter, 1987. – P.
54 - 58.
147. Milakovich M. Public Administration in America [Тext] // M. Milakovich,
G. Gordon. – 11th edition. – Wadsworth Publishing, 2012. – 672 p.
148. Moon M., Ingraham P. Shaping Administrative Reform and Governance: an
Examination of the Political Nexus Triads in Three Asian Countries [Тext] //
Governance, 11 (1), 1998. – P. 77 – 100.
149. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector [Тext]. - New York: Plume, 1993. –
405 p.
150. Osborne D., Plastrik P. Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for
Reinventing Government [Тext]. - Plume, 1998. – 401 p.
151. Pallesen T. Privatization [Тext] // The Ashgate Research Companion to New
Public Management. – Burlington: Ashgate Publishing Company, 2013. – P. 251
– 264.
152. Peters B. G. Politicians and Bureaucrats [Тext] // Lane J. E. (ed.). Bureaucracy
and Public Choice. – Sage, 1987. – P. 256-282.
Page 193
193
153. Peters T. J. In search of excellence: lessons from America's best-run companies
[Тext] / by Thomas J. Peters and Robert H. Waterman. – N.-Y. : HarperBusiness
Essentials, 2004. – 369 p.
154. Power M. The Audit Society: Rituals of Verification [Тext]. – Oxford: Oxford
University Press, 1999. – 200 p.
155. Put V., Bouckaert G. Managing Performance and Auditing Performance [Тext]
// The Ashgate Research Companion to New Public Management. – Burlington:
Ashgate Publishing Company, 2013. – P.223 – 236.
156. Riggs F. W. The structure of government and administrative reform [Тext] //
Braibanti R. (ed.). Political and administrative development. – Duke University
Press, 1969.
157. Rose Ch. Building a Future Network in Congress [Електронний ресурс]. –
Режим доступу:
http://altfutures.org/pubs/govt/Anticipatory_Democracy_Revisited.pdf. – Назва
з екрану.
158. Salamon L. Partners in Public Service: the Scope and Theory of Government-
Nonprofit Relations [Тext] / The Nonprofit Sector: A Research Handbook. New
Haven: Yale University Press, 1987. – P. 99-117.
159. Savas E. Privatization and the New Public Management [Електронний ресурс].
– Режим доступу:
http://ir.lawnet.fordham.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2186&context=ulj. –
Назва з екрану.
160. Scholtes P. The Team Handbook [Тext]. - Madison, Wis.: Joiner Associates,
1988. – 400 p.
161. Scott G. Public Management in New Zealand: Lessons and Challenges [Тext] //
International Public Management Journal, Volume 6, No. 1, 2003. – P. 91 – 93.
162. Simon Н. The New Science of Management Decision [Тext] . – N.Y.; Evanston,
1960. – 175 р.
Page 194
194
163. Standards and guidelines for performance auditing based on INTOSAI’s
Auditing Standards and practical experience [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://www.issai.org/media/13224/issai_3000_e.pdf. – Назва з екрану.
164. Stillman R. Public Administration: Concepts and Cases [Тext]. – Wadsworth
Publishing, 2009. – 544 p.
165. Sun M. Rhetoric or Action? An Assessment of the Administrative Reform in
Taiwan [Тext] // Journal of Asian Public Policy, 1 (1), 2008. – P. 52-70.
166. Ted Gaebler: Government Transformer [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://www.govtech.com/e-government/Ted-Gaebler-Government-
Transformer.html.
167. Theakston K. Ministers and Civil Servants [Тext]. // Governing in the UK in the
1990’s. Ed. By R. Pyper and L. Robbins. – London, 1995. – P. 43-60.
168. The Civil Service in Liberal Democracies: An Introductory Survey [Тext]. / ed.
John Kingdom. – Routledge, 1989. – 224 p.
169. The modern political science [Тext] // European Journal of Political Research, -
June Vol.19, Issue 4. – 1991. - p. 361–477.
170. Thomas C.S. Politics and Public Policy in the Contemporary American West
[Тext]. – Albuquerque, NM: Univ. of Mexico Press, 1991. – XIII – 589 p.
171. Tolchin M. More Cities Paying Industry to Provide Public Services [Тext]. -
New York Times, May 28, 1985. - P. A 1, D 17.
172. Turner M. Central-Local Relations in the Asia-Pacific: Convergence or
Divergence? Beyond the New Public Management: Changing Ideas and
Practices in Governance [Тext]. – Cheltenham : Edward Elgar, 1998. – P. 246 –
259.
173. Weisberg H. American Political Science Association Meeting[Тext] // Political
Science: The Science of Politics. Algora Publishing, - 1983. – 307 p.
174. Wilsford D. Path Dependency or Why History Makes It Difficult, but Not
Impossible, to Reform Health Care Services in a Big Way [Тext] // Journal of
Public Policy, 14 (3), 1994. – P. 251 – 283.
Page 195
195
175. Wilson W. The New Democracy [Тext] // Presidential Messages, Addresses, and
Other Papers (1913–1917). – 1926. – 201 p.
176. Wilson J. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It
[Тext]. – New York : Basic Books, 1989. – 433 p.
177. White J. Research in publik administration: reflection on theory and practice
[Тext] / J. White, G. Adams // Sage Publications Internacional Educational and
Professional Publisher Thousand Oaks. – London, New Delhi, 1994. – 280 p.
178. Yamamoto H. New Public Management - Japan’s Practice [Тext] // IIPS Policy
Paper 293E, January 2003. – P. 1- 31.
Page 196
196
Д О Д А Т К И
