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Cuarta parte

El proceso de formulacin de polticas en accin

Por ms maravillosa que sea la estrategia, de vez

en cuando hay que examinar los resultados.

Winston Churchill

En gran parte de este informe se examinan las caractersticas generales de la formulacin de polticas en distintos pases, partiendo del supuesto implcito de que tales caractersticas tendern a estar presentes en la formulacin de polticas en todas las esferas de la poltica pblica. Sin embargo, los PFP tal vez difieran entre sectores como consecuencia de los diversos actores e instituciones que podran ser pertinentes, as como de las diferencias en la ndole de las transacciones necesarias para implementar las polticas.

En la cuarta parte se aborda la formulacin de polticas en varios sectores. En los captulos de esta parte se presentan comparaciones de la formulacin de esas polticas sectoriales en distintos pases y se muestra el nexo entre los resultados de las polticas en cada uno de esos sectores y las caractersticas del proceso de formulacin de dichas polticas. Los captulos 8, 9 y 10 se centran en la poltica tributaria, los servicios pblicos y la educacin, respectivamente. El captulo 11 es un tanto diferente. En vez de examinar el impacto del PFP en los resultados de las polticas, aborda los efectos de retroalimen-tacin de la reforma de polticas en el PFP y los ilustra con ejemplos de los campos de la descentralizacin y los procesos presupuestarios.

La cuarta parte constituye un paso importante hacia uno de los objetivos principales de este informe: guiar y orientar la comprensin de los PFP en torno a determinadas ini-ciativas de reforma en campos especficos en pases concretos y en momentos precisos.

El arte de la poltica tributariaCaptulo 8

El arte de cobrar impuestos consiste en desplu-

mar el ganso de forma que se obtenga la mayor canti-

dad de plumas con la menor cantidad de graznidos.

Jean-Baptiste Colbert, tesorero de Luis XIV1

La poltica tributaria es un buen punto de partida para ver el proceso de formu-lacin de polticas (PFP) en accin. Ante todo, muchas de las decisiones tomadas en el mbito de la poltica pblica estn relacionadas con los impuestos. Estos afectan a casi todos los aspectos de la economa y la sociedad. El tamao del Estado, la magnitud de la redistribucin de los ricos a los pobres y las decisiones de consumir e invertir estn relacionadas con este campo fundamental de la poltica. Dados los grandes efectos que puede tener en la eficiencia y la equidad, la poltica tributaria tal vez sea el campo de la poltica pblica donde hay ms intereses en juego.

Por consiguiente, en la esfera de los impuestos el PFP tiende a ser un buen reflejo del PFP general (o global), es decir el proceso mediante el cual una multitud de intereses, tanto pblicos como privados, se mueven a travs de los engranajes de las negociaciones polticas en la formulacin de la poltica pblica. Como regla general, los actores que desempean roles decisivos en el PFP general tambin participan activamente en el exa-men, la promulgacin y la implementacin de la poltica tributaria. Esto ocurre en cual-quier pas no solo con los actores fundamentales del PFP, en particular el Poder Ejecutivo (cuyas atribuciones y limitaciones influyen mucho en la calidad de la poltica tributaria) y la legislatura, sino tambin con otros actores cuya influencia es ms especfica en ciertos pases, como las autoridades regionales en Argentina y Brasil, el Poder Judicial en Colombia despus de la Constitucin de 1991 o los grupos empresariales en Guatemala.

A pesar del enorme impacto econmico de los impuestos, las consideraciones econ-micas no sirven de mucho para explicar las caractersticas de la poltica tributaria. Hay pases con similares niveles de ingresos, distribucin de ingresos o composicin sectorial

1 Citado en The Economist, 29 de mayo de 1997.

202 L CAPTULO 8

del producto, pero con estructuras tributarias muy diferentes. Evidentemente no existe un modelo econmico que explique los resultados de la poltica tributaria.

Asimismo, las estructuras y polticas tributarias instituidas por los pases suelen dis-tar mucho de ser ideales. En algunos pases la recaudacin tributaria es demasiado baja o demasiado alta, a pesar de que la mayora de los principales actores y observadores reconocen que eso constituye un problema (por ejemplo, Guatemala y Brasil). Hay pa-ses que dependen en gran medida de una recaudacin tributaria ineficiente o distorsiva (Colombia) o tienen sistemas tributarios plagados de exenciones (Costa Rica y Paraguay), aunque tcnicamente sera preferible tener sistemas ms sencillos y eficientes. Tambin estn los pases que aprueban una reforma tras otra porque cada una se diluye en el pro-ceso de aprobacin (Colombia). Estos resultados no pueden justificarse nicamente sobre la base de consideraciones econmicas.

Adems, en los ltimos 15 aos la economa de todos los pases de Amrica Latina ha sufrido el mismo shock externo: la tendencia a la globalizacin, que ha aumentado la movilidad internacional de bienes, inversiones y capital financiero en todo el mundo, limitando las posibilidades de gravarlos. Las tendencias a la globalizacin obligaron a los pases a reducir drsticamente los aranceles de importacin y a disminuir las tasas impo-sitivas aplicables a las empresas. Para responder a este shock, los pases de toda la regin han adoptado una amplia gama de estructuras y polticas tributarias. Estas variaciones entre pases muestran que, incluso al responder al mismo shock, las distintas institucio-nes y actores polticos pueden llevar a resultados de poltica diferentes.

En este captulo se examinan cuatro casos de pases muy distintos (Brasil, Colombia, Guatemala y Paraguay) y las caractersticas generales del proceso de formulacin de la poltica tributaria. El anlisis revela que las diferencias en el sistema tributario reflejan en gran medida diferencias en las instituciones y estructuras polticas, que interactan con algunas caractersticas importantes de la poltica tributaria.

Profundos cambios en los regmenes tributarios

A simple vista, el panorama de la poltica tributaria en Amrica Latina es poco alentador. La recaudacin tributaria de los gobiernos centrales de Amrica Latina lleg a 13,2% del PIB en promedio en los primeros aos de la dcada actual, lo cual representa una disminucin respecto del promedio de 14% de fines de los aos ochenta y menos de la mitad del promedio actual de 30% de los pases desarrollados. Solo unos pocos pases

de la regin, entre ellos Brasil, Bolivia y Repblica Domi-nicana, lograron elevar la recaudacin ms de tres puntos porcentuales del PIB durante dicho perodo. Sin embargo, esta evaluacin superficial es errnea. Tras el aparente estancamiento de los impuestos se ocultan cambios muy profundos en los regmenes tributarios que los pases tu-vieron que hacer para responder a la globalizacin.

Frente a los desafos de la globalizacin, la poltica tributaria ha sido un campo de intensas reformas. Cada pas latinoamericano ha realizado importantes reformas

Las caractersticas espe-

cficas de las polticas

tributarias explican en

gran medida las peculia-

ridades de los sistemas

tributarios que se institu-

yen en cada pas.

El arte de la poltica tributaria L 203

en este campo desde 1990 (un promedio de 4,2 reformas de ese tipo en la regin) y 11 pases latinoamericanos han llevado a cabo una reorganizacin general de su sistema tributario desde 1990. Los impuestos sobre la renta de las empresas y las personas fsicas han aumentado de 2,7% del PIB en los aos ochenta a 3,9% en la actualidad, aunque siguen siendo muy bajos en comparacin con los promedios del resto del mundo o de los pases desarrollados (12% del PIB). La prdida de ingresos fiscales como consecuencia de la reduccin de los aranceles de importacin se ha compensado en gran medida con los ingresos derivados del impuesto al valor agregado (IVA), que fue introducido en la mayora de los pases entre mediados de los aos ochenta y mediados de los noventa y ahora genera ms de un tercio (37%) de la recaudacin fiscal de los gobiernos centrales de la regin: el equivalente al 5,5% del PIB, en promedio.

Por qu, dada esta intensificacin de la actividad, se han adoptado polticas que distan de ser ideales? Mientras que la poltica tributaria se formula en el marco del PFP general de cada pas, las caractersticas especficas de las polticas tributarias limitan las posibilidades de una reforma. Estas limitaciones explican en gran medida las peculiari-dades de la poltica tributaria que se considera, se promulga y, en ltima instancia, se aplica y se hace cumplir.

Entre las principales caractersticas de la poltica tributaria que es necesario tener en mente, hay cuatro que son especialmente importantes. Primero, los impuestos tienen efec-tos de gran alcance en toda la economa. Esto significa que habr muchos jugadores activos en el PFP. Si consideran que sus intereses se ven afectados de forma directa o inmediata, probablemente intensifiquen su participacin. Por lo tanto, es ms probable que en el juego de la formulacin de polticas en el campo tributario, haya un gran nmero de jugadores.

Segundo, los impuestos pueden ser vctimas de los problemas tpicos de un fondo comn, en el que a cada participante le conviene contribuir poco y extraer mucho, igno-rando el efecto que ese comportamiento produce en el resultado final para todos. Cada indi-viduo tiene incentivos para contribuir al fondo el mnimo posible, por ejemplo, obteniendo una exencin del pago de ciertos impuestos o aprovechando una posibilidad de elusin para pagar menos que los dems. Cada participante tiene tambin incentivos para extraer del fondo el mximo posible, por ejemplo consiguiendo que algunos impuestos sean asignados a usos o regiones especficos de su preferencia, como ocurre en Argentina, Brasil y Colombia.

Tercero, la aplicacin efectiva de la poltica tributaria depende en gran medida de la capacidad de la oficina de administracin tributaria. La experiencia, los recursos y la capacidad administrativa, e incluso las preferencias y los sesgos de los administradores tributarios, determinan lo que se pone en prctica. Como se dice a menudo, en los pa-ses en desarrollo, la administracin tributaria es la poltica tributaria.

Cuarto, cuando un sistema tributario est estructurado de una forma determinada, es muy difcil de cambiar. En el lenguaje de los expertos en ciencias sociales, los sistemas tributarios dependen mucho de la trayectoria. Por qu son tan difciles de mejorar? En principio, todo problema de fondo comn puede resolverse mediante un acuerdo de cooperacin entre los participantes, siempre que los costos y la incertidumbre de las negociaciones sean bajos en comparacin con los beneficios previstos y que puedan ins-tituirse mecanismos para evitar el oportunismo y garantizar el cumplimiento.

Infortunadamente, estas condiciones rara vez existen en cuestiones de impuestos, por varias razones. Fundamentalmente, como el poder econmico por lo general est

204 L CAPTULO 8

muy concentrado y las elites poderosas influyen en el sistema poltico por diversos me-dios, tienden a estar protegidas de los vaivenes del sistema poltico: los contribuyentes ms ricos a menudo impiden reformas que podran perjudicarlos. Este argumento puede denominarse hiptesis de la resistencia de la elite.2

La situacin se complica ms an porque los efectos de los cambios estructurales del sistema tributario en los ingresos y en la distribucin no son fciles de prever. Dado que muchos pases latinoamericanos se encuentran en una situacin fiscal precaria, las autoridades fiscales suelen mostrarse reacias a las reformas profundas frente a la incerti-dumbre con respecto a los ingresos a corto y a mediano plazo, incluso si confan en los beneficios a largo plazo de la reforma. Los administradores tributarios son intrnseca-mente muy conservadores, como da a entender el adagio los viejos impuestos son bue-nos impuestos. Esta explicacin puede denominarse hiptesis de la incertidumbre.

Asimismo, si un pas est acosado por la inestabilidad poltica o la polarizacin, el gobierno o el partido que ocupe el poder tal vez prefiera no llevar a cabo una reforma para que el sistema tributario sea ms eficiente y productivo por temor de que los costos polticos de la reforma recaigan sobre el gobierno o el partido mismo, y los beneficios sean aprovechados por el gobierno siguiente. Este es el argumento estratgico.3

Por ltimo, est el argumento del cumplimiento, segn el cual se pueden llevar a cabo reformas para aumentar el bienestar nicamente si es posible establecer una tec-nologa del cumplimiento a fin de garantizar la aplicacin de las normas y castigar a los infractores. La superioridad del cumplimiento voluntario frente al castigo est bien documentada en las obras sobre cumplimiento de las obligaciones tributarias, pero es difcil crear una cultura de cumplimiento voluntario y es fcil destruirla porque se basa en la confianza en las instituciones pblicas, la legitimidad de los que estn en el poder y un sentido de justicia, transparencia y reciprocidad en la recaudacin y el uso de los ingresos pblicos. Ante la falta de una cultura de este tipo, se necesita un mecanismo para velar por el cumplimiento a fin de facilitar una reforma efectiva. El FMI ha desem-peado este rol en algunos pases: la probabilidad de que se realice una reforma tributaria es mayor durante un programa de ajuste fiscal llevado a cabo en el marco de un convenio de prstamo con el FMI.4 El canal exacto no resulta claro, pero podra estar relacionado con una mayor congruencia de la poltica tributaria, el control del gasto o simplemente que el FMI traslada los costos polticos fuera del mbito del gobierno. Una administra-cin tributaria efectiva y transparente tambin puede considerarse como un mecanismo de cumplimiento adicional, como se ver a continuacin.

Inmediatez, ubicuidad y complejidad de los efectos de los impuestosLos efectos de los impuestos varan en cuanto a su inmediatez, ubicuidad y complejidad, lo cual complica tanto el PFP como el anlisis de la formulacin de la poltica tributaria. Algunos impuestos surten efecto en el sistema econmico en poco tiempo. Otros tienen consecuencias a largo plazo que son mucho ms importantes (como los impuestos que

2 Vase una breve resea de los estudios sobre esta hiptesis en Melo (2004).3 Cukierman, Edwards y Tabellini (1989).4 Mahon (2004).


afectan a las decisiones sobre ahorro e inversin). Otro problema consiste en desenmara-ar los efectos directos o de equilibrio parcial de los impuestos, a diferencia de los efectos indirectos o de equilibrio general. Por ejemplo, algunos impuestos desplazan actividades productivas, reduciendo la base de la recaudacin (factor de importancia creciente en una economa globalizada). Las consideraciones relativas al equilibrio general revisten especial importancia en lo que atae a la carga de varios impuestos, que puede transferirse de aquellos que asumen la obligacin inicialmente a otras firmas o particulares. En general, la carga de los impuestos directos, como los impuestos sobre la renta y la propiedad, es menos fcil de transferir que la carga de los impuestos indirectos, como los impuestos sobre las ventas o al valor agregado, que tienden a trasladarse a los consumidores finales. Por lo tanto, la visibilidad de la carga vara de un impuesto a otro y en muchos casos depende en gran medida de deta-lles tcnicos que generalmente escapan a la comprensin de aquellos que se ven afectados en ltima instancia. Por ltimo, en muchos casos los efectos de los impuestos son sumamente inciertos e introducen otro elemento de com-plejidad en el PFP.

La inmediatez, ubicuidad y complejidad de los efectos de los impuestos tienen dos implicaciones importantes. Primero, como ya se dijo, en vista de que los impuestos tienen efectos econmicos y de poltica de tan gran alcance, el proceso de formulacin de la poltica tributaria tiende a reflejar el PFP general del pas. Segundo, es normal que los sistemas tributarios tengan distintas bases, diversas estructuras tarifarias y una multitud de disposiciones especiales como consecuencia del PFP.5 Como es razonable suponer que el apoyo a un partido poltico depende de la forma en que ese partido afecta a los intereses de sus partidarios actuales y potenciales, cada partido tratar de adaptar la combinacin de impuestos a esos intereses. En consecuencia, es normal que haya diferentes bases impositivas, estructuras tarifarias y disposiciones especiales. Hasta un sistema unipartidista estar interesado en introducir cierto grado de complejidad en el sistema tributario porque, de esa forma, podr responder a los intereses de una variedad de partidarios.

Sin embargo, en cualquier sistema poltico hay por lo menos dos factores que limitan las fuerzas que empujan hacia un sistema tributario ms complejo. Primero, los adheren-tes de cada partido tambin podran beneficiarse de los gastos financiados con el fondo comn de impuestos. Por lo tanto, en lo que concierne a ciertos aspectos especficos, a los jugadores tal vez les convenga ms trasladar el juego de la formulacin de polticas al proceso de presupuestacin. Segundo, el costo de la recaudacin de impuestos aumen-tar a medida que el sistema tributario se vuelva ms complejo. Eso desviar recursos de otros usos que podran redundar en mayores beneficios polticos y har disminuir el total de la recaudacin tributaria. Por consiguiente, hay presiones para reducir los costos y mantener un sistema ms simple si eso conduce a una mayor recaudacin tributaria, lo

5 Vase un resumen de la base terica y emprica de este argumento en Winer y Hettich (2003).

Como manipular las nu-

merosas caractersticas

de los sistemas tributa-

rios es esencialmente un

juego poltico, no resulta

sorprendente que dichos

sistemas no solo sean

complejos sino que ade-

ms estn sometidos a

cambios incesantes.

206 L CAPTULO 8

que podra mejorar los resultados para algunos jugadores o para todos ellos. Los sistemas tributarios pueden considerarse como el resultado de estas fuerzas opuestas.

Como manipular las numerosas caractersticas de los sistemas tributarios es esencial-mente un juego poltico, no resulta sorprendente que dichos sistemas no solo sean com-plejos sino que adems estn sometidos a cambios incesantes. Sin embargo, la mayora de los cambios son graduales, en vez de radicales. Los pases con una recaudacin tributaria demasiado baja permanecen en esa situacin durante largos perodos; los sistemas tribu-tarios que son claramente ineficientes mejoran solo levemente ao tras ao, etc.

La ltima caracterstica de la poltica tributaria que hay que recalcar es el rol central que desempea la oficina de administracin tributaria en la ejecucin de las decisiones relativas a los impuestos.6 En el proceso de formulacin de la poltica tributaria existe una clara separacin entre la promulgacin de la poltica y su implementacin. Aunque la ofi-cina de administracin tributaria generalmente contribuye a la redaccin de proyectos de reforma tributaria, durante su debate en el Congreso desempea un rol totalmente pasivo. El Congreso suele introducir cambios en la redaccin que pueden parecer inconvenientes o impracticables a los administradores tributarios, sin consultar con ellos. Sin embargo, una vez aprobada la reforma, la oficina de administracin tributaria tiene amplia libertad para decidir cmo, a qu, cundo y dnde se aplicar el nuevo cdigo tributario.

El ministro de Hacienda generalmente presiona a los administradores tributarios para que aumenten la efectividad de las recaudaciones. Frente a esta presin, los admi-nistradores tributarios prefieren concentrar la labor de recaudacin en los principales contribuyentes por medio de las unidades de grandes contribuyentes. Con el propsito de facilitar el cumplimiento de las pequeas empresas y reducir el costo de la vigilancia y la recaudacin de impuestos, en los ltimos 20 aos las oficinas de administracin tribu-taria han introducido sistemas impositivos simplificados para las firmas pequeas (en los cuales se efecta un solo pago combinado de impuestos sobre la renta, IVA e impuestos al consumo). Aunque estos sistemas generalmente son eficaces para reducir el costo de la recaudacin, pueden provocar grandes inequidades horizontales y desplazar la carga de algunos impuestos de formas que los legisladores no prevean.

Anlisis de cuatro pases

Colombia: cambios en el equilibrio de poder

En Colombia los gobiernos han presentado al Congreso numerosas propuestas de re-forma tributaria desde principios de los aos noventa, pero estas han salido bastante diluidas y alteradas. Los cambios en el PFP introducidos por la Constitucin de 1991, que se examinan en detalle en el captulo 7, son en gran medida la causa de estas dificultades, ya que debilitaron al Poder Ejecutivo en relacin con la legislatura y el Poder Judicial.

Desde 1991 el tamao del Estado y su mandato han crecido considerablemente. Hasta 1991 el sector pblico era relativamente pequeo en comparacin con los estndares regio-nales. Entre 1990 y 2003 el gasto pblico agregado pas de 21,2% a 33,7% del PIB, lo cual

6 Vase Shome (1999).


refleja la intencin deliberada tanto de la Constitucin como del sistema poltico de aumen-tar el tamao del Estado y usar los recursos fiscales con fines de redistribucin. El hecho de que el total de los ingresos haya crecido de 20,6% a 29,7% del PIB durante el mismo perodo indica que la decisin de aumentar el gasto pblico estuvo acompaada de un esfuerzo importante, aunque insufi-ciente, del lado tributario. Desde fines de los aos noventa el dficit del gobierno central se ha acercado a 6% del PIB.

El objetivo principal del Poder Ejecutivo en el proceso de reforma tributaria ha sido aumentar la recaudacin a fin de restablecer el equilibrio fiscal. Sin embargo, los an-teproyectos de reforma presentados al Congreso tambin han buscado mejorar la estructura del sistema tributario, campo en el cual varios gobiernos sucesivos han logrado un xito solo parcial. Se observa una mayor dependencia respecto del IVA, cuya tasa bsica pas de 10% a 16% a raz de las diversas reformas iniciadas en 1990. Sin embargo, los intentos ms recientes de ampliar la base del IVA o aumentarlo han tenido poco xito, en parte porque el Poder Legislativo da ms prioridad a la progresividad del sistema tribu-tario que a su eficiencia, independientemente de la progresividad de la estructura de los gastos. Esto ha limitado considerablemente los intentos del Poder Ejecutivo de reducir la dispersin de las tasas del IVA y el nmero de exenciones.

Colombia se caracteriza por una tasa muy alta de impuesto sobre la renta y es uno de los pocos pases (junto con Argentina y Bolivia) que ha aumentado el impuesto sobre la renta de las sociedades y sobre la renta de las personas fsicas desde 1990. Actualmente, el impuesto sobre la renta de las sociedades es 38,5%, el ms alto de Amrica Latina, y el impuesto sobre la renta de las personas fsicas es 35%, pero hay una multitud de exenciones y tratamientos especiales a diversos ingresos que menoscaban seriamente la efectividad de estas tasas. Por consiguiente, muy pocos pagan impuestos directos, pero quienes lo hacen sobrellevan una parte excesiva de la carga. Asimismo, aunque el prome-dio de la tasa del IVA ha aumentado mucho, ha habido una tendencia a incrementar el nmero de tasas, con la intencin expresa de que el sistema sea ms progresivo (mediante la asignacin de tasas del IVA ms bajas a artculos de primera necesidad y tasas ms altas a bienes suntuarios), distorsionndolo considerablemente. En virtud de la elevada tasa impositiva y su poca eficacia, se considera al sistema tributario en su conjunto como uno de los menos neutrales de Amrica Latina.

Como consecuencia de la renuencia del Congreso a ampliar las bases de los impues-tos sobre la renta y sobre el valor agregado, el Poder Ejecutivo ha introducido fuentes de impuestos nuevas y sumamente distorsivas. En 1998 se adopt un impuesto temporal de 0,2% a las transacciones financieras por medio de un decreto de emergencia econ-mica, que fue elevado a 0,3% y declarado permanente en la reforma tributaria de 2000 y elevado otra vez a 0,4% en la reforma de 2003. En el mismo orden de ideas, por medio de un decreto extraordinario para casos de conmocin interna, el gobierno de lvaro Uribe adopt un impuesto temporario sobre el patrimonio neto para fortalecer la segu-ridad democrtica en Colombia: las recaudaciones se destinan al financiamiento de las operaciones militares y sociales necesarias para poner fin a la guerrilla y la subversin

La experiencia de Co-

lombia pone de relieve la

forma en que los cambios

en el equilibrio de poder

entre el Ejecutivo y los

dems poderes incide en

la promulgacin de refor-

mas tributarias.

208 L CAPTULO 8

terrorista. Este impuesto fue prorrogado tres aos ms en 2003. Por consiguiente, las presiones sobre los ingresos fiscales han llevado a decisiones que hacen caso omiso de los principios bsicos de una estructura tributaria equitativa y eficiente. Por ejemplo, como concesin a las empresas por la promulgacin de este impuesto, se aprob al mismo tiempo una moratoria que consisti en un descuento de 30% aplicable a las utilidades re-invertidas en capital, que segn el Ministerio de Hacienda, termin costndole al Tesoro ms que el impuesto al patrimonio neto recaudado en 2004.

La incapacidad del sistema poltico de llevar a cabo reformas tributarias ms eficien-tes se explica en parte debido a los cambios introducidos en el PFP mediante la Constitu-cin de 1991, la cual, aunque preserva las prerrogativas del presidente de Colombia como principal autor de la agenda poltica en la mayora de los campos, redujo las atribuciones presidenciales en varias dimensiones. As, la carta magna puso freno deliberadamente a las facultades legislativas del presidente limitando a 90 das la declaracin del estado de conmocin interna o de emergencia econmica y estableciendo que los decretos aprobados permanezcan en vigor despus del estado de emergencia solo si el Congreso los aprueba en un perodo ordinario de sesiones. De esta forma, la Constitucin impuso lmites estrictos a un mtodo que se haba usado varias veces para llevar a cabo impor-tantes reformas tributarias. Por ejemplo, el gobierno recurri a facultades legislativas extraordinarias para aprobar la reforma tributaria de 1974, que incorpor muchas reco-mendaciones de expertos internacionales. En 1997 el gobierno de Ernesto Samper trat de utilizar las facultades en el marco de la emergencia econmica para gravar las entradas de capital, pero el Tribunal Constitucional declar inconstitucional la medida porque consider que las condiciones no eran suficientemente apremiantes como para justificar el estado de emergencia econmica. No obstante, con el trasfondo de dos situaciones de emergencia de esta ndole (durante la presidencia de Andrs Pastrana, 19982002) y de una situacin de conmocin interna (durante la presidencia de Uribe, 20022006), distintos gobiernos lograron establecer temporalmente impuestos nuevos, que fueron prorrogados mediante leyes ordinarias con la aprobacin del Tribunal Constitucional. Los colombianos, que estn acostumbrados a estas medidas, dicen que no hay nada ms permanente que un impuesto temporal.

Desde 1991 el Tribunal Constitucional ha sido una figura decisiva en el PFP (es ms activo e independiente que su predecesor, la Corte Suprema). La razn principal es que muchas cuestiones de poltica, principalmente las relacionadas con la reforma tributaria, fueron elevadas a la categora constitucional por la Constitucin de 1991. Alrededor de 10% de las acciones judiciales por cuestiones econmicas tramitadas ante el Tribunal Constitucional desde 1991 han sido de ndole tributaria. En 1999 el fallo sobre el im-puesto a las transacciones financieras limit el alcance del Poder Ejecutivo con respecto al uso de los recursos. Recientemente, el Tribunal Constitucional rechaz la generaliza-cin del IVA y los impuestos sobre determinadas actividades.

Con la proliferacin de partidos polticos y su faccionalizacin (otra tendencia refor-zada en la Constitucin), el trmite normal de la legislacin por el Congreso se ha vuelto ms difcil para el Poder Ejecutivo. Las normas electorales que han regido tradicional-mente en Colombia (el sistema Hare de cuotas electorales, en el cual la mayora de los escaos se asignan por residuo) crean incentivos para que los partidos se fragmenten en facciones y presenten distintas listas de candidatos para las elecciones legislativas en cada


distrito.7 Con el tiempo esto ha llevado a los partidos a aumentar el nmero de listas a fin de captar el mayor nmero posible de escaos, fomentando a su vez la descentralizacin y la faccionalizacin. Aunque la Constitucin no cambi las reglas electorales, la tenden-cia a la fragmentacin de los partidos se intensific durante la reforma constitucional con la introduccin de un sistema de financiamiento pblico directo de las campaas electorales legislativas y presidenciales, segn el cual el que recibe los fondos es el mo-vimiento poltico, y no el partido. Estas reformas redujeron el costo de la impugnacin de las jerarquas partidarias y crearon un espacio para que las pequeas facciones de los partidos pudieran influir en el proceso legislativo. Hasta cierto punto, estas fuerzas cen-trfugas tienen muros de contencin en el Congreso, donde las principales comisiones, como las de presupuestos e impuestos, estn bajo el control de polticos reconocidos con un profundo conocimiento de los asuntos fiscales, que encabezan el debate e influyen en los resultados del proceso legislativo. Sin embargo, a fin de contar con el apoyo del mayor nmero posible de partidos, el Poder Ejecutivo recurre a la designacin de varios ponentes de cada proyecto de ley, lo cual significa que debe conceder ms prebendas para lograr que se aprueben. Adems de aumentar el costo de la aprobacin de los proyectos de ley en materia tributaria, el proceso legislativo reduce los beneficios al diluir las pro-puestas del gobierno. Este anlisis de costos-beneficios llev al gobierno de Uribe a retirar su ltima propuesta tributaria en diciembre de 2004. El gobierno haba propuesto una reforma del IVA, pero los legisladores queran aumentar los impuestos patrimoniales, de modo que opt por mantener el statu quo.

En resumen, la experiencia de Colombia pone de relieve la forma en que los cambios en el equilibrio de poder entre el Ejecutivo y los dems poderes inciden en la promulga-cin de reformas tributarias. En dcadas pasadas, el Congreso convalidaba ciegamente en gran medida las reformas tributarias propuestas por el Poder Ejecutivo, a menudo por medio de leyes de emergencia. Sin embargo, desde principios de los aos noventa, ha venido aumentando la participacin del Poder Legislativo en el diseo de las medidas tributarias. El Congreso ha aprobado ocho reformas tributarias desde 1990, pero tiende a diluirlas durante el debate, no solo en cuanto a las recaudaciones, sino lo que es ms importante en lo que concierne a su calidad. Asimismo, en dcadas pasadas el Poder Judicial no desempeaba un rol significativo en la aprobacin de las reformas, pero la mayor independencia y las mayores atribuciones que recibi en la nueva Constitucin para supervisar la promulgacin de leyes han limitado considerablemente el margen de maniobra del Ejecutivo y de la legislatura en cuestiones tributarias.

Brasil: la inaccin frente a la incertidumbre

Brasil es un caso desconcertante. Tiene un sistema tributario engorroso e ineficiente que ha resistido una muy necesaria reorganizacin. Sin embargo, en los ltimos 20 aos el total de las recaudaciones ha aumentado y la productividad de los principales impuestos es muy buena en comparacin con la de otros pases latinoamericanos. Brasil tiene ac-tualmente la mayor carga tributaria de Amrica Latina y una de las mayores de los pases en desarrollo. Con un sistema federal, es uno de los pases ms descentralizados de Am-

7 Vase un anlisis del impacto del sistema Hare en la faccionalizacin de los partidos en el recuadro 7.1 del captulo 7.

210 L CAPTULO 8

rica Latina desde el punto de vista fiscal, hasta tal punto que su principal fuente de in-gresos fiscales, el IVA, se recauda principalmente en el mbito de los estados, lo cual rara vez se observa en los pases en desarrollo. Al igual que en otros pases descentralizados,

los desequilibrios verticales entre estados se compensan en parte con transferencias de la recaudacin tributaria nacional a los estados. La posibilidad de recurrir a sus pro-pias recaudaciones de impuestos reduce la probabilidad de que los estados acumulen los grandes dficit que a veces estn asociados a los grandes desequilibrios verticales, a expensas de la creacin de ineficiencias y problemas de coordinacin y competencia entre estados. Cmo se las ha arreglado Brasil para superar los problemas de coor-dinacin y cumplimiento de las normas de su complejo sistema tributario? Como se ver, la respuesta se encuentra

principalmente en la combinacin de un Poder Ejecutivo fuerte y una slida oficina de administracin tributaria.

La recaudacin tributaria del gobierno federal aument de un promedio de 16,5% del PIB en 19851989 a 24,4% en 20002002. El total de la carga tributaria nacional lleg a 34% del PIB en 20002002, en comparacin con 24% en 19851989, con el aumento de los impuestos estatales y provinciales, y se prev que ascender a 38% del PIB para 2005, tasa bastante similar a la de Gran Bretaa en los aos noventa.

El elemento central de este sistema tributario es el impuesto a la circulacin de mer-caderas y servicios (ICMS), la versin brasilea del IVA, recaudado por los estados, que representa alrededor de un tercio del total de la recaudacin tributaria (excluido el seguro social). Como consecuencia de los cambios introducidos en la Constitucin de 1988, que dieron a los gobernadores un rol fundamental en la transicin a la democracia, se permiti a los estados establecer tasas diferentes para el ICMS. La Constitucin tambin profundiz la descentralizacin fiscal aumentando las transferencias obligatorias a los municipios y los estados de las principales recaudaciones tributarias federales, es decir, el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre los productos industriales (IPI). Estas

transferencias ascienden actualmente a 3% del PIB, lo que equivale aproximadamente a la mitad de las recaudaciones federales de esos impuestos.

La Constitucin impuso otras rigideces al uso de los recursos fiscales, reduciendo la flexibilidad del Poder Eje-cutivo. Esto llev al gobierno federal a recurrir a impuestos que no comparte con los municipios y los estados, lo cual contribuye a la ineficiencia creciente del sistema tributa-rio. Las dos fuentes principales de ingresos adicionales son la contribucin provisional sobre movimientos financie-

ros (CPMF), que fue introducida a fines de 1993 y posteriormente abolida y reintroducida varias veces, y la contribucin para el financiamiento de la seguridad social (Cofins), asociada a aumentos de las tasas impositivas y a una serie de fallos judiciales a favor del gobierno federal. Desde mediados de los aos noventa, las recaudaciones temporarias (llamadas extraordinarias) se han vuelto comunes y se han difundido mucho. Excedie-

El caso de Brasil mues-

tra la gran dificultad

para pasar a un equili-

brio nuevo, una vez que el

sistema tributario se ha

vuelto tan complejo.

Un Poder Ejecutivo fuerte

y una administracin

tributaria capaz y muy

respetada tal vez no bas-

ten para llevar a cabo

reformas profundas del

sistema tributario.


ron de 3% del PIB en 1999 y aportaron 2,5% del PIB en 20002002, en promedio, lo cual indica que los impuestos temporarios resultaron eficaces como instrumentos de recauda-cin. Sin embargo, han llevado a un deterioro de la estructura del sistema tributario.

Al igual que en Colombia, la nueva Constitucin introdujo en Brasil rigideces fis-cales que debilitaron al gobierno central y disminuyeron los poderes discrecionales del Poder Ejecutivo en materia tributaria. Sin embargo, a diferencia de Colombia, el Poder Ejecutivo logr recuperar su capacidad para imponer sus preferencias fiscales. Aunque los gobernadores desempearon un rol fundamental durante la transicin a la democracia, su poder fue mermando con el tiempo (como se seala en el captulo 4), en parte debido a las amplias atribuciones del Poder Ejecutivo para influir en el temario legislativo y obtener apoyo para la aprobacin de leyes. En materia fiscal, los gobernadores derivaron su poder de sus considerables atribuciones tributarias y la prerrogativa de los estados de tener bancos propios y empresas pblicas. Sin embargo, tras la estabilizacin monetaria del Plan Real (1994), la situacin fiscal de los estados se deterior. Como condicin para rescatarlos con recursos federales, el gobierno federal logr imponer la privatizacin de bancos y empresas pblicas, as como otras condiciones. Esto culmin en la promul-gacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2000, que acta como mecanismo para mejorar la efectividad del sistema tributario subnacional y mitigar el problema del fondo comn del sistema tributario federal (recuadro 8.1).

Recuadro 8.1 La Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil, mecanismo intergubernamental para hacer cumplir las normas

La Ley de Responsabilidad Fiscal brasilea, aprobada en mayo de 2000, im-pone orden y responsabilidad en el gasto de los estados por medio de un marco general para la planificacin y ejecucin del presupuesto, as como para la presentacin de informes, que se aplica a todos los niveles del gobierno. Con respecto a las recaudaciones, la ley exige la retencin de transferencias fede-rales discrecionales a los estados y municipios que no recaudan sus propios impuestos de manera efectiva. Esto refuerza la enmienda constitucional de 1993, que permite al gobierno federal retener las transferencias a los estados que no cumplan sus obligaciones con el gobierno federal. La Ley de Responsabilidad Fiscal exige la publicacin en cada nivel del gobierno de un anlisis del impacto de las exenciones tributarias en el ao de su entrada en vigor y en los dos aos siguientes. Asimismo, exige que los gobiernos equiparen cada decisin relativa a un gasto permanente con un aumento correspondiente de las recaudaciones permanentes (o una reduccin de otras partidas de gastos permanentes).

La Ley de Responsabilidad Fiscal tiene algunas consecuencias notables en el PFP general. En particular, debilita el poder de los gobernadores para influir en la poltica nacional, ya que los estados deben asumir una responsabilidad mayor por sus propios problemas fiscales, reduciendo su capacidad para usar al gobierno federal como rehn por motivos fiscales.

212 L CAPTULO 8

Una administracin tributaria eficaz tambin ha sido decisiva para mantener la pro-ductividad del sistema impositivo a pesar de su complejidad. Desde que se cre en 1969, la Secretara de Ingresos Federales (SRF) de Brasil ha recibido el apoyo del gobierno y de la sociedad en general, debido en parte a la larga tradicin de una administracin pblica fuerte que se remonta a la formacin de los principales organismos pblicos durante el perodo de la monarqua en el siglo XIX. Brasil fue uno de los primeros pases del mundo en introducir un IVA integral, gracias al cual la carga tributaria total en 1971 era ya de 26% del PIB. Durante las dcadas de los ochenta y los noventa, los auditores tributarios federales, que eran ms de 13.000, se encontraban entre los funcionarios pblicos de ca-rrera mejor remunerados de Brasil. La contratacin meritocrtica y el escaso movimiento de personal han sido caractersticas permanentes de la SRF, excepto durante el gobierno de Fernando Collor de Melo (19901992), que politiz el organismo y redujo su auto-noma administrativa y funcional.8 Desde entonces, la modernizacin ha continuado a toda marcha y se han reforzado los mecanismos de la SRF para hacer cumplir las normas. Se proporciona informacin en Internet sobre las recaudaciones tributarias, la legislacin en la materia y los servicios a los contribuyentes. Alrededor de 90% de las declaraciones de impuestos sobre la renta de las personas fsicas se presentan por Internet y todas las declaraciones de impuestos sobre la renta de las sociedades se presentan por medios electrnicos. Una ley promulgada en 2001 permite infringir el secreto bancario con el propsito de velar por el cumplimiento de las normas tributarias. Paradjicamente, la efectividad de la oficina de administracin tributaria tal vez haya aliviado la presin para reorganizar el engorroso sistema impositivo.

Como ya se dijo, las atribuciones del Poder Ejecutivo han sido indispensables para introducir disciplina en las relaciones tributarias entre el gobierno nacional y los gobier-nos subnacionales y fortalecer la capacidad de la oficina de administracin tributaria para hacer cumplir la normativa. Sin embargo, el gobierno federal no ha logrado llevar a cabo una reforma tributaria completa, lo cual muestra la gran dificultad para pasar a un equilibrio nuevo, especialmente cuando el sistema se ha vuelto ms complejo. A fines de 1997 comenz a circular la idea de una reforma tributaria de gran alcance, aunque no por primera vez. El gobierno consider algunas propuestas bastante radicales. La princi-pal consista en suprimir los impuestos a las transacciones y los impuestos en cascada9, as como el IVA en los estados, y reemplazarlos con tres impuestos nuevos: un IVA uni-forme, con una base amplia, administrado a nivel nacional; un nuevo impuesto federal al consumo sobre un nmero pequeo de bienes y servicios, y un impuesto local sobre las ventas al por menor. Tras su reeleccin, despus de las crisis asitica y rusa, el presidente Fernando Henrique Cardoso decidi plantear el tema en pblico en 1999. Durante los 18 meses siguientes, la reforma tributaria domin el debate poltico. Finalmente result imposible coordinar una movida de ese tipo y cundieron la oposicin y el estancamiento. Aunque a primera vista podra parecer que el Poder Ejecutivo no haba presionado lo

8 Melo (2004).9 Los impuestos en cascada son aquellos que se aplican en ms de una instancia a un mismo artculo a medida que pasa de la produccin a la venta minorista final. Por ejemplo, algunos impuestos sobre las ventas (en particular en los casos en que un artculo est sujeto al pago de impuestos en ms de una etapa de la produccin) son impuestos en cascada.


suficiente para que se llevara a cabo la reforma, en realidad el resultado no es sorpren-dente si se tiene en cuenta la complejidad del cambio esperado. Haba incertidumbre en cuanto a los ingresos que el nuevo sistema tributario podra recaudar, a la permanencia de las normas relativas a la compensacin intergubernamental y al mantenimiento de la distribucin entre estados.10

Por lo tanto, aunque todos estn de acuerdo con la necesidad de reformar el sistema de impuestos indirectos de Brasil a fin de eliminar los impuestos en cascada, no se ha llegado a un acuerdo sobre la forma de hacerlo. Aunque por lo general el presidente logra imponer su propia agenda, la reorganizacin del sistema tributario se ha visto principal-mente impedida por los efectos fiscales inciertos que una reforma de este tipo podra tener no solo en la recaudacin tributaria agregada, sino tambin en la recaudacin tribu-taria de cada estado y en su composicin. Por ejemplo, So Paulo habra perdido ingresos con la introduccin de un IVA general sobre el consumo, pero se habra beneficiado de la eliminacin del IVA sobre las exportaciones, y a Paran le habra ocurrido lo contra-rio. Debido a la dificultad para determinar si los beneficios compensaran las prdidas, combinada con la aversin a la prdida de ingresos, result difcil formar una coalicin ganadora que apoyara la aprobacin de las reformas.

En 2003 el gobierno del presidente Luiz Incio Lula reanud la accin concertada para llegar al consenso sobre la reforma tributaria. Originalmente, los principales pilares de la reforma eran unificar el IVA, subordinar los 27 cdigos estatales a un solo impuesto nacional al valor agregado y convertir los principales impuestos en cascada en un im-puesto no acumulativo. Aunque la reforma se plane de forma que fuese neutral para las recaudaciones en todos los niveles del gobierno, el Congreso no la apoy. El gobierno decidi concentrarse en medidas que tuviesen las mayores probabilidades de ser aproba-das y posterg o decidi archivar los aspectos ms controvertidos de la reforma. Por con-siguiente, la unificacin del IVA se posterg hasta 2005 y el nmero de tasas impositivas permitidas se redujo a cinco (en vez de uno). La propuesta de reformar los impuestos en cascada se diluy. Asimismo, se concedi una desgravacin fiscal a las exportaciones y los bienes de capital. El gobierno federal tuvo xito solo parcialmente en lo que se refiere al reemplazo del impuesto sobre la nmina con un impuesto sobre el ingreso de negocios y la prrroga de dos impuestos temporarios, pero el precio fue la transicin a impuestos de menor calidad. A pesar del progreso realizado en las negociaciones, los polticos asu-mieron el control. Con tantos intereses y jugadores en torno a un tema tan complejo, la reforma fue aplazada temporalmente en 2004. Una vez ms, el principal problema fue la incertidumbre creada por la ndole multidimensional de la reforma.

Aunque reorganizar el sistema tributario ha sido imposible, en las ltimas dcadas el gobierno logr aprobar varias veces reformas impositivas limitadas por medio de leyes or-dinarias. De esta accin surgieron algunas reformas importantes, entre ellas la reestruc-turacin de la contribucin impositiva de las empresas, la introduccin de normas para frenar los precios de transferencia y la creacin de un sistema simplificado y enteramente nuevo para la carga impositiva de las pequeas empresas.

En resumen, el caso de Brasil muestra claramente que un Poder Ejecutivo fuerte y una administracin tributaria capaz y muy respetada son indispensables para aplicar

10 Werneck (2000).

214 L CAPTULO 8

el cdigo tributario y fomentar la cooperacin, tanto de los niveles subnacionales del gobierno como de los contribuyentes en general, pero tal vez no basten para llevar a cabo reformas profundas del sistema tributario. Romper la dependencia de la trayectoria cuando hay un gran nmero de jugadores resulta difcil, en especial si para reorganizar el sistema tributario se necesitan reformas multidimensionales que crean incertidumbre con respecto a los efectos en los ingresos de cada jugador.

Guatemala: anlisis de los pilares polticos de una baja carga impositivaPese al amplio consenso social y poltico a favor de aumentar la carga impositiva en Guatemala, los intentos de hacerlo de manera sustancial han fracasado. Una de las prin-cipales razones ha sido la falta de un contrapeso poltico efectivo frente a la fuerza de los sectores empresariales.

La recaudacin tributaria de Guatemala ha sido siempre una de las ms bajas de Am-rica Latina. Durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta la carga impositiva repre-sentaba en promedio 7,9% del PIB, y durante la primera mitad de la dcada de los noventa baj an ms, a solo 7,4% del PIB. Tras la estabilizacin de la economa y una serie de refor-mas tributarias, la recaudacin aument considerablemente a 8,9% del PIB en la segunda mitad de la dcada de los noventa, y a 10,2% del PIB en el perodo de 2000 a 2002.

Un factor decisivo de esta mejora fueron los Acuerdos de Paz firmados en 1996. Con el propsito de financiar los gastos sociales y de infraestructura sealados como priori-dades para cimentar la paz, se lleg a un amplio acuerdo sobre una carga tributaria del 12% como meta (a alcanzar originalmente en 2000). La mayor parte del aumento de los ingresos fiscales no correspondi a los impuestos sobre las utilidades de las empresas y

los impuestos sobre la renta, sino al IVA, que entre princi-pios de los aos noventa y el perodo 20002002 pas de 2,5% a 4,4% del PIB. El impuesto sobre la renta aument, pero solo de 1,6% a 2,4% del PIB, con la introduccin del Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA).

Sin embargo, este logro incompleto dur poco. En 2004 el nuevo impuesto fue revocado por el Tribunal Constitucional en respuesta a una accin judicial enta-blada por algunas organizaciones del sector privado y los

ingresos fiscales permanecieron en 10,3% del PIB en 2004, igual que en 2003. Los nue-vos intentos del gobierno de scar Berger de alcanzar la meta de 12% han encontrado la oposicin no solo de algunos grupos empresariales sino tambin de organizaciones populares, lo cual es bastante sorprendente.11

En la historia de Guatemala abundan los intentos fallidos de aumentar la carga impositiva. Durante el gobierno de Julio Csar Mndez Montenegro (19661970), el ministro de Finanzas Pblicas, Alberto Fuentes Mohr, fue destituido tras propugnar una reforma tributaria a la cual se oponan ciertos intereses empresariales. En 1982, durante el gobierno de facto de Efran Ros Montt, se exigi la renuncia de la totalidad del gabi-

11 ASIES (2005).

La eficacia del sector em-

presarial para evitar los

aumentos de impuestos en

Guatemala se debe a la

relativa debilidad de las

instituciones estatales.


nete econmico tras el intento de introducir un conjunto de reformas tributarias de gran alcance para frenar el dficit fiscal. En 1984 el nuevo gobierno militar de scar Hum-berto Meja Vctores decret varios impuestos nuevos a las exportaciones y el consumo y aument otros. Esto provoc la oposicin de algunas organizaciones empresariales, que tomaron represalias dejando en la aduana las mercaderas afectadas por los impuestos, y lograron finalmente que se revocaran las medidas.12

La influencia de los intereses empresariales en los asuntos tributarios dej su impronta en la Constitucin de 1985, que limita el poder del Estado para recaudar impuestos por medio de candados constitucionales que impiden todo tipo de doble impuesto. Esta disposicin ha sido invocada en varias ocasiones, adems de la revocacin reciente del IEMA. Por ejemplo, en 19871988, durante el gobierno de Vinicio Cerezo, el Programa de Reorganizacin Nacional perdi su base econmica cuando los impuestos que haban sido aceptados previamente por los sectores empresariales fueron impugnados sobre la base de las disposiciones de la nueva Constitucin.

Como revela esta breve historia de los impuestos, la capacidad de los intereses pri-vados para bloquear o revertir medidas tributarias est profundamente arraigada en Guatemala. Las empresas y las organizaciones empresariales de todo el mundo persiguen sus intereses de diversas formas, segn las oportunidades de influir que les ofrece el sistema poltico. Como se dijo en el captulo 5, las empresas tienden ms a movilizarse contra la adopcin de determinadas polticas cuando sus costos son inmediatos y segu-ros. Esto ocurre con varios impuestos, como los impuestos directos sobre las utilidades. Por lo tanto, no causa sorpresa que algunas organizaciones empresariales de Guatemala se opongan a los intentos de aumentar los impuestos. Lo que resulta necesario aclarar es por qu son tan eficaces en la consecucin de sus objetivos. Parte de la explicacin radica en el hecho de que el sector empresarial ha estado siempre bajo el control de un nmero pequeo de familias y concentrado en pocos sectores de la actividad econmica, especialmente la agricultura y el comercio. Estas dos caractersticas, segn el anlisis del rol de las empresas que se presenta en el captulo 5, mitigaran los problemas de la accin colectiva y conduciran a una participacin ms intensa de las empresas. Sin embargo, eso no explicara el fenmeno por completo. La gran influencia del sector empresarial en las polticas se basa fundamentalmente en la relativa debilidad institucional del Estado guatemalteco.

Como seala la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales de Guatemala (ASIES), grupo destacado que se dedica a investigaciones sobre polticas, un gobierno que parte casi de cero cada cuatro aos, partidos polticos que no saben si sobrevivirn legal-mente despus de gobernar y un movimiento social difuso, sin gran representatividad y con poca capacidad para formular polticas, no crean un contexto adecuado para desa-rrollar una participacin organizada de las empresas con perspectivas a largo plazo. Ms bien es un contexto apropiado para el desarrollo de los intereses empresariales especiales a corto plazo que prevalecen en el ejercicio de su influencia desproporcionada.13

Un ejemplo claro de la eficacia del sector empresarial frente a la debilidad de las instituciones es la historia reciente del Pacto Fiscal. Cuando result evidente que sera

12 ASIES (2005).13 ASIES (2005).

216 L CAPTULO 8

imposible alcanzar la meta de una carga tributaria de 12% en 2000, como se haba con-venido en los Acuerdos de Paz, la Comisin de Seguimiento de los Acuerdos de Paz, a peticin del gobierno, acept en 1998 reprogramar la meta para 2002. Junto con el apla-zamiento, se tomaron varias medidas adicionales: la prrroga del IEMA, la eliminacin de las deducciones relacionadas con el IVA y el impuesto sobre la renta, enmiendas de la Ley de Zonas Francas, el restablecimiento del Impuesto nico sobre Inmuebles (IUSI), la contratacin de verificadores de actividades en el mbito del comercio exterior y, lo ms importante, la promocin de un proceso de consultas sobre el Pacto Fiscal auspiciado por el Ministerio de Finanzas Pblicas y la Comisin de Seguimiento.

Una comisin integrada por destacados profesionales prepar un proyecto de Pacto Fiscal en consulta con diversos grupos econmicos y polticos. Tras la presentacin del documento de base al pblico, se dio amplia publicidad al tema, que fue debatido en un proceso enriquecedor y sumamente participativo, con representantes de universidades, centros de estudios, sindicatos, organizaciones campesinas, organizaciones femeninas, cmaras de comercio, grupos de consulta departamentales, comisiones mixtas y no mixtas, instituciones de paz, organizaciones no gubernamentales y federaciones de cooperativas. Los partidos polticos tuvieron una participacin limitada, pero luego se involucraron al firmarse el Pacto. Fue un proceso fructfero que culmin con la firma del Pacto Fiscal por los jefes de las tres ramas del gobierno, junto con la Comisin de Seguimiento y representantes de los grupos sociales, polticos y econmicos partici-pantes.

En vista del clima poltico que reinaba en ese momento, que no era particularmente propicio para el sector empresarial, los principales representantes del sector privado par-ticiparon en este proceso y lo apoyaron, adoptando una actitud de dilogo y cooperacin, incluso sobre temas que afectaban directamente a sus intereses, como las reducciones impositivas y exoneraciones fiscales (aunque no en relacin con los candados consti-tucionales)14. Sin embargo, poco despus el equilibrio de poder volvi a favorecer al sector empresarial y nunca se lleg a implementar plenamente el Pacto Fiscal. Aunque las mximas autoridades del Estado haban respaldado oficialmente el proceso y diversos partidos polticos refrendaron el documento a ltimo momento, los poderes Ejecutivo y Legislativo en ltima instancia no apoyaron o no cumplieron el pacto por diversas razones polticas.

La nueva reforma tributaria propuesta en 2004 por el presidente scar Berger tam-poco recibi apoyo poltico. Paradjicamente, esta vez la oposicin ms fuerte no pro-vino del sector empresarial sino de un grupo de organizaciones populares y ONG. A pesar del intento de incorporar medidas de progresividad y control de la evasin fiscal en el proyecto de ley, dichas organizaciones rechazaron los cambios porque consideraban que provenan de un gobierno que estaba demasiado aliado al sector empresarial.

El resultado fue el retorno a un statu quo en el cual la falta de confianza en la capa-cidad del gobierno, en el marco de un sistema donde los partidos son poco disciplinados

14 Varias razones contribuyeron a explicar este cambio de posicin de las empresas. Los intereses empre-sariales en general se haban opuesto al nuevo presidente Alfonso Portillo, perdiendo influencia en esa coyuntura. En este contexto, la movilizacin efectiva del resto de la sociedad en torno a los Acuerdos de Paz y la presin de la comunidad internacional impulsaron a los lderes empresariales a cooperar, en vez de correr el riesgo de quedar aislados.


y relativamente poco programticos, confiere un gran poder de facto a los grupos que tienden a oponerse a las reformas.

Paraguay: establecer las bases de un gran cambio

A diferencia de Brasil, Paraguay no tiene la tradicin de una administracin pblica fuerte y respetada por el pblico que facilite la aplicacin del cdigo tributario. Sin embargo, a diferencia del sistema impositivo de Brasil, el de Paraguay carece de las complejidades de la descentralizacin y la diversidad de intereses y temores que han impedido la reorganizacin del sistema tributario brasileo. Recientemente fue posible llevar a cabo una reforma tributaria cuando un partido progresista se ali al Poder Eje-cutivo para responder a las exigencias de transparencia y efectividad planteadas por el pblico.

La carga tributaria de Paraguay es una de las ms bajas de Amrica Latina. Entre fines de la dcada de los ochenta y el perodo 20002002 la recaudacin tributaria del gobierno central pas ape-nas de 8,5% a 9,7% del PIB. No hay un impuesto sobre la renta de las personas fsicas, otras tasas impositivas son bajas, las exenciones son numerosas y la evasin es generalizada15, lo cual refleja la debilidad y la falta de fi-nanciamiento de la administracin tributaria y un grado muy alto de informalidad en la economa.

Desde 1990, cuando se restableci la democracia en Paraguay y sus grandes vecinos, Argentina y Brasil, redu-jeron las barreras arancelarias, comenz a desmoronarse el paradigma de 50 aos de contrabando a travs de las fronteras. Una de las primeras medidas para corregir el alto grado de informalidad fue la Ley 125/91 de reforma tributaria. La ley original presentaba un sesgo en contra del sector industrial, mientras que el sector agropecuario apenas era gravado. No haba un impuesto sobre la renta de las personas fsicas y no era muy difcil para las peque-as empresas obtener una exencin del IVA. Inicialmente, la ley tena dos caractersticas: confera gran flexibilidad al Poder Ejecutivo, que poda decidir qu artculos aplicar, e incluso le daba cierto margen para establecer la tasa y la base de distintos impuestos. Va-rios aspectos de la ley y su reglamento eran ambiguos y podan interpretarse de distintas maneras, dando lugar a una serie de cambios en esta medida. Aprovechando su facul-tad para presentar proyectos de ley sobre asuntos tributarios y otros dirigidos al sector privado, el Congreso aprob 42 leyes de reforma en el curso de los 10 aos siguientes16, agregando varias exenciones, en particular para el sector industrial. La principal consis-ti en una moratoria de cinco aos para el pago de todos los impuestos a las firmas que

15 El FMI (2005) calcula que la evasin del pago del IVA se sita entre 45% y 55%.16 Banco Mundial (2003).

Incluso en los sistemas

tributarios con un ren-

dimiento deficiente, es

posible realizar grandes

cambios cuando las cir-

cunstancias polticas se

modifican y permiten que

el Poder Ejecutivo y los po-

lticos que tienen en mente

el inters del pblico intro-

duzcan transformaciones

radicales.

218 L CAPTULO 8

presentaran proyectos de inversin razonables, aunque nunca se llevaran a cabo. De esta forma, cualquier empresa poda acogerse a la moratoria y renovarla.

Aunque la tasa impositiva sobre las utilidades se mantuvo en 30%, las firmas paga-ban en promedio la dcima parte como consecuencia de las exenciones y alternativas cuasi legales. Asimismo, los intereses agropecuarios, que esgriman un gran poder pol-tico y econmico, estaban bien representados en el gobierno y el Congreso, e impidieron que se actualizara la valoracin de las tierras con fines tributarios. En parte como con-secuencia de ello, la base impositiva del agro en Paraguay asciende en promedio a solo 5,6% de su precio de mercado.17 El sector agropecuario representa ms de 20% del PIB, pero de forma directa contribuye menos de 2% del total de los ingresos fiscales. Debido a la contribucin impositiva extremadamente baja del agro, es muy barato mantener tie-rras ociosas en Paraguay. El impuesto sobre la renta de las personas fsicas se estableci hace muy poco y se prev que no se aplicar plenamente durante varios aos. Para el IVA, que es de 10% (la tasa ms baja de Amrica del Sur), tambin hay numerosas exencio-nes, muchas de las cuales se introdujeron por medio de enmiendas en los aos noventa. (La mayora de estas exenciones se eliminaron mediante una ley promulgada en 2004.) Otro impuesto indirecto importante es el impuesto al consumo de combustible disel (utilizado por 85% de los vehculos en Paraguay). El precio del disel est reglamentado, de modo que la tasa impositiva ha sufrido varias modificaciones como resultado de las negociaciones entre la compaa petrolera estatal Petropar, el gobierno central y el sector agropecuario.

A lo largo de su historia, Paraguay ha tenido un sistema bipartidista. Los colorados son los que han detentado el poder durante ms tiempo, aunque por medios no democr-ticos, hasta fines de los aos noventa. Los intentos de reorganizar el sistema tributario co-menzaron en 2001 pero durante algunos aos no tomaron suficiente impulso para pasar por el Congreso, especialmente frente al debilitamiento gradual y la poca credibilidad del gobierno, la faccionalizacin del Partido Colorado y la oposicin resuelta encabezada por el Partido Liberal. Un nuevo partido reformista, Patria Querida, adquiri considerable popularidad durante las elecciones presidenciales de 2003 con su plataforma de cambios y de lucha contra la corrupcin, problema endmico en Paraguay. El partido estaba enca-bezado por un grupo de tecncratas progresistas de distintos sectores de la sociedad, en particular del sector empresarial. De esta forma acab la hegemona de los dos partidos. Aunque el candidato del Partido Colorado, Nicanor Duarte Frutos, gan las elecciones, su partido no obtuvo la mayora de los escaos en el Congreso, que se reparti en partes ms o menos iguales entre los tres partidos: Colorado, Liberal y Patria Querida. Asimismo, Duarte vena de la faccin reformista del Partido Colorado, y aunque tena una retrica populista y atraa a los votantes rurales menos acaudalados, en la prctica puso en mar-cha polticas pragmticas y reformistas, que encontraron cierta oposicin en la faccin tradicional de su propio partido.

Nicanor Duarte fue elegido con la promesa de atacar la corrupcin en los ms altos niveles. Despus de asumir la presidencia, reemplaz la plana mayor del gobierno con personas reconocidas por su integridad, profesionalismo e independencia respecto del aparato tradicional del Partido Colorado. De esta forma se suplant a los jefes de la Admi-

17 Molinas, Prez-Lin y Saiegh (2005).


nistracin Tributaria y la Direccin Nacional de Aduanas (consideradas las instituciones ms corruptas de Paraguay) y se proporcion pleno apoyo a un grupo de tecncratas encargados de la formulacin de polticas. El gobierno tambin propuso una agenda firme de reformas, uno de cuyos aspectos ms importantes era la reforma tributaria. En su versin ms pura, el proyecto de ley impositiva eliminaba las exenciones tributarias e igualaba la tasa de los impuestos directos e indirectos en 10%, fortaleca la Adminis-tracin Tributaria confirindole independencia y responsabilizacin, y aumentaba su financiamiento asignndole un porcentaje de la recaudacin. El gobierno tom medidas enrgicas para incluir la mayor variedad posible de grupos en el dilogo sobre la reforma tributaria, entre ellos la sociedad civil, grupos empresariales y sindicatos. A fin de inten-sificar la presin externa, obtuvo el compromiso de financiamiento de organizaciones multilaterales y bilaterales de desarrollo, supeditado a un programa del FMI. Finalmente, el Partido Colorado apoy la ley, el Partido Liberal se opuso y Patria Querida qued en una posicin de negociacin muy buena para apoyar la ley con la condicin de que se eliminaran ciertas disposiciones contrarias a sus intereses especiales, convirtindose en el principal jugador con poder de veto. Al final, la ley fue diluida. La parte de la con-tribucin tributaria correspondiente al sector agropecuario aument pero sigui siendo relativamente pequea. No obstante, con una gran ampliacin de la base impositiva y la eliminacin de algunas exenciones flagrantes, se calcula que a la larga la ley aumentar los ingresos fiscales en 1,3% del PIB.18

Aunque la nueva Ley de Reordenamiento Administrativo y de Adecuacin Fiscal avanz claramente en una direccin deseable, en la prctica los grupos habituales conti-nan presionando para que se aplace la aplicacin de algunos de sus aspectos. (El Poder Ejecutivo est facultado para decidir la fecha de implementacin de los artculos de la ley.) Lo notable es que incluso antes que la nueva ley entrara en vigor, entre agosto de 2002 y 2003 el nuevo gobierno logr aumentar la recaudacin tributaria un 40% en parte con medidas para mejorar la eficiencia, pero principalmente como resultado de un mayor cumplimiento y de la disminucin de la corrupcin interna de la administracin tributaria.

La experiencia de Paraguay indica que incluso en los sistemas tributarios con un rendimiento deficiente, es posible realizar grandes cambios cuando las circunstancias po-lticas se modifican y permiten que el Poder Ejecutivo y los polticos que tienen en mente el inters del pblico introduzcan transformaciones radicales. Por supuesto, todava no se ha llegado al desenlace. Existen dos desafos principales. Primero, la Administracin Tributaria y la Direccin Nacional de Aduanas no cuentan con suficiente financiamiento o independencia para cumplir su mandato de forma adecuada. El xito reciente de la re-caudacin tributaria tal vez no sea sostenible si no se aumentan y mantienen los recursos y las atribuciones de la Administracin Tributaria. Segundo, podra repetirse la tendencia a erosionar la ley por medio de enmiendas. Adems, el Congreso podra iniciar reformas que beneficien a intereses particulares, muy fuertes e influyentes en los partidos y en los polticos. Como han puesto de relieve los otros estudios de casos, el Poder Ejecutivo debe ejercer sus facultades para impedir que estas tendencias erosionen una reforma tributaria muy prometedora.

18 FMI (2005).

220 L CAPTULO 8

Conclusiones

Por qu la recaudacin tributaria de algunos pases en relacin con el PIB es mayor que la de otros? Por qu algunos pases optan por los impuestos indirectos mientras que otros prefieren los directos? Por qu algunos pases tienen regmenes tributarios senci-llos mientras que otros prefieren estructuras complejas con un gran nmero de exencio-nes? Por qu es tan difcil cambiar el sistema tributario?

Para responder a estas preguntas, en este captulo se han examinado algunos aspec-tos polticos e institucionales del proceso de formulacin de la poltica tributaria. Sobre la base de la experiencia de Brasil, Colombia, Guatemala y Paraguay, en el anlisis se ha ob-servado que las diferencias en los sistemas tributarios reflejan en gran medida diferencias en las estructuras y las instituciones polticas que interactan con algunas caractersticas importantes de la poltica tributaria. Cuando hay muchos jugadores, los efectos de gran alcance de la poltica tributaria en toda la economa dificultan las soluciones basadas en la cooperacin. La ndole de fondo comn de los ingresos fiscales crea incentivos para no cumplir los acuerdos de cooperacin. Asimismo, se necesitan mecanismos para aplicar la poltica tributaria de forma efectiva. Estos problemas podran ser agudos en los pa-ses fiscalmente descentralizados, especialmente si las autoridades subnacionales tienen grandes atribuciones en comparacin con el Poder Ejecutivo, y en general en los pases donde el poder poltico est fragmentado. Los sistemas tributarios son muy dependientes de la trayectoria debido a la resistencia de las elites, la incertidumbre con respecto a las consecuencias fiscales de las reformas, los intereses estratgicos de los gobiernos o los partidos dbiles en los sistemas polticos polarizados y la dificultad de instituir mecanis-mos para hacer cumplir la normativa. Es ms probable romper con el pasado en sistemas ms centralizados, especialmente cuando el equilibrio de poder favorece al Ejecutivo y hay lderes fuertes.

La politizacin de los servicios pblicos1Captulo 9

Como la regulacin [] a veces se usa para promover fines

ideolgicos o de redistribucin [] puede estar muy politizada.

Oliver Williamson, Oficinas Pblicas y Privadas

El proceso de formulacin de polticas (PFP) influye mucho en la calidad de la regulacin de los servicios pblicos (como los de telecomunicaciones, electricidad, gas, agua y saneamiento). Al igual que en otros campos de poltica, la estabilidad, adapta-bilidad, credibilidad y transparencia de las polticas dependen de la forma en que se proponen, se debaten y se ponen en prctica. La regulacin de los servicios pblicos no surge nicamente de criterios tcnicos orientados a crear el sistema de incentivos eco-nmicamente ideal. En la prctica, los mecanismos y las instituciones regulatorios son producto de negociaciones polticas complejas, en las cuales inciden a su vez las carac-tersticas inherentes de los sectores regulados y las instituciones polticas de base. En las instituciones de cada pas influyen la historia, los valores y otros factores peculiares del pas. Todos estos factores establecen los lmites dentro de los cuales se pueden mover los actores de dichos procesos.

A diferencia de la poltica tributaria, analizada en el captulo 8, cuya formulacin refleja el PFP general del pas, en el PFP del sector de los servicios pblicos influyen no solo la forma en que se formulan las polticas en general en cada pas sino tambin las caractersticas e instituciones especficas de dichos sectores. Las medidas de reforma a menudo alteran la organizacin institucional interna de estos sectores; por consiguiente, las reformas tambin pueden incidir en el modo en que se formulan las polticas en el futuro. As, mientras que las normas polticas bsicas generales tienden a persistir, los elementos pertinentes del juego poltico en el campo de los servicios pblicos tienden a cambiar considerablemente durante el proceso de reforma de estos sectores, debido a que aparecen nuevos agentes decisivos (como compaas nuevas), nuevas formas de in-teraccin (basadas, por ejemplo, en contratos explcitos o nuevas condiciones jurdicas) y

1 Este captulo se basa en Bergara y Pereyra (2005).

222 L CAPTULO 9

nuevas alineaciones polticas por motivos estratgicos o ideolgicos (a favor o en contra de ciertas formas de propiedad).

Por qu las polticas regulatorias son tan susceptibles de politizacin? La explica-cin radica en tres caractersticas del sector. Primero, los servicios pblicos requieren grandes inversiones, especficas y permanentes, en capital fijo (que los economistas llaman costos irrecuperables porque no pueden recuperarse y destinarse a otros usos). Segundo, tienen grandes economas de escala y alcance. Por ejemplo, se podra generar electricidad a ms bajo costo con generadores que excedan de cierto tamao, y lo mismo se podra decir de las estaciones de tratamiento de aguas. Aunque la electricidad y el agua pueden ser suministradas por distintos proveedores, no tiene sentido que cada generador tenga su propia red de distribucin. Tercero, los servicios pblicos son consumidos por grupos muy grandes de la poblacin.

Aunque ninguna de estas caractersticas es decisiva, la combinacin de las tres propi-cia la politizacin de la regulacin de los sectores. Como sealan Spiller y Tommasi:

Primero, el hecho de que un gran componente de las inversiones en infraestructura es

irrecuperable implica que una vez hecha la inversin el operador estar dispuesto a con-

tinuar operando siempre que los ingresos de operacin excedan los gastos de explotacin.

Como los gastos de explotacin no incluyen un rendimiento de las inversiones irrecupe-

rables (sino slo el valor alternativo de estos activos), la empresa estar dispuesta a operar

incluso si los precios son inferiores al total del costo promedio.

Segundo, las economas de escala implican que para la mayora de los servicios p-

blicos, habr pocos proveedores en cada localidad. Por consiguiente, las operaciones de

servicios pblicos siempre tendrn matices monoplicos.

Por ltimo, el hecho de que los servicios pblicos tienden a ser de consumo masivo

y, por ende, el conjunto de los consumidores se aproxima al conjunto de los votantes im-

plica que a los polticos y a los grupos que defienden intereses especiales les importarn

los precios de los servicios pblicos. El consumo masivo, las economas de escala y las in-

versiones irrecuperables ofrecen al gobierno (nacional o local) la oportunidad de compor-

tarse de forma oportunista con la compaa que realiza la inversin. Por ejemplo, una vez

efectuada la inversin, el gobierno puede tratar de restringir la flexibilidad de la empresa

para establecer precios, exigirle que adopte mecanismos especiales para las inversiones,

las adquisiciones o la contratacin, o restringir el movimiento de capital. Todos estos re-

cursos constituyen intentos de expropiar el rendimiento de los activos irrecuperables de

la compaa por medio de medidas administrativas. Por lo tanto, la expropiacin puede

ser indirecta y realizarse por medios sutiles.2

Aunque el riesgo de expropiacin de las compaas de servicios pblicos es grave, solo se trata de uno de los riesgos polticos que pueden obstaculizar el funcionamiento de los sectores de los servicios pblicos. Otro riesgo es la captacin de los organismos regulatorios por las compaas reguladas. Estas compaas tienen mucho en juego en el proceso de regulacin. Generalmente estn dotadas de abundantes recursos y suelen participar en diversas actividades para influir en la poltica a fin de obtener resultados

2 Spiller y Tommasi (2005, p. 519).

La politizacin de los servicios pblicos L 223

favorables (por medio de la presin y a veces hasta la corrupcin lisa y llana), tratando de captar a los rganos ejecutivos o a los organismos regulatorios que establecen los pa-rmetros dentro de los cuales ellas operan (vase el grfico 9.1).

Debido a las posibilidades de politizacin, el entorno institucional desempea un rol decisivo. Las instituciones que funcionan bien pueden proporcionar credibilidad y estabilidad a las polticas en estos mercados. Tambin pueden limitar la posibilidad de que las firmas reguladas capten a los rganos ejecutivos o a los organismos regulatorios encargados de definir y hacer cumplir las reglas del juego.

Los incentivos para expropiar tienden a ser mayores en ciertas condiciones:

1) cuando no existen procedimientos formales e informales afianzados para tomar decisiones;

2) cuando las decisiones regulatorias estn centralizadas en organismos subordina-dos al Poder Ejecutivo y son propensas a las presiones polticas;

3) cuando el sistema judicial no tiene la tradicin o la facultad para examinar todas las decisiones administrativas, y

4) cuando el horizonte con que opera el gobierno es relativamente corto.

Grfico 9.1 Caractersticas de los servicios pblicos

Politizacin inevitable

Economas de escala, alcance y

densidad

Inversin en activos

especficos

Consumo masivo

Pocos agentes

importantes

Necesidad de credibilidad y de mitigacin de la captacin de los organismos regulatorios

Fuente: Compilacin de los autores.

224 L CAPTULO 9

A fin de reducir los riesgos de expropiacin para los inversionistas y evitar que estos influyan en el diseo de polticas con el propsito de que les resulten favorables, la es-tructura de las instituciones pertinentes debe dar credibilidad al PFP. En ese sentido, la promesa de que se respetarn los derechos de los inversionistas y se exigir el cumpli-miento de sus obligaciones debe ser creble.

Aunque todos los sectores de los servicios pblicos tienen las tres caractersticas ante-dichas que los vuelven especialmente susceptibles de politizacin, difieren con respecto a si la competencia es tcnicamente posible y, de serlo, con cunta rapidez puede producir resultados visibles. Por ejemplo, es ms fcil promover la competencia en el sector de las telecomunicaciones que en el sector de la electricidad. Asimismo, la competencia en la telefona internacional de larga distancia y la telefona celular conduce a una mayor eficiencia, a menores precios, a nuevos servicios y a un mayor volumen del mercado con ms eficiencia que la introduccin de competencia en los sectores energticos. Obvia-mente, estos aspectos son decisivos para el xito de las reformas y su permanencia.

Se han hecho varios intentos de reformar los mercados de los servicios pblicos en Amrica Latina, los ms importantes en las reas de telecomunicaciones, energa, y agua y saneamiento. Durante los aos noventa, con la ayuda de organizaciones internacio-nales, los gobiernos se propusieron buscar mecanismos para privatizar las compaas que tradicionalmente haban suministrado esos servicios bsicos. Los resultados fueron mixtos porque la intensidad del proceso de privatizaciones vari mucho de un pas a otro (vase el grfico 9.2) y los procesos no siempre fueron iniciados y llevados a cabo como parte de una estrategia claramente definida para reestructurar los sectores afectados, sino que las reformas respondieron, en muchos casos, a las necesidades fiscales del gobierno, a las circunstancias polticas que favorecan a los posibles compradores e incluso a factores puramente personales. El elemento comn de los procesos fue la politizacin, producto de las tres caractersticas descritas de los sectores de servicios, que adquiri en muchos casos connotaciones ideolgicas, en una lucha entre las virtudes y los vicios del mer-cado en contraposicin al Estado.

Los resultados de los intentos de privatizacin de los aos noventa fueron mixtos, especialmente en pases como Argentina y Per, donde la calidad y la cobertura de los servicios pblicos eran muy bajas al principio. En estos casos, los servicios estatales ha-ban sido bsicamente deficientes. Esta experiencia, sumada a las necesidades fiscales del gobierno y a un entorno poltico con una disposicin ms favorable a la privatizacin, facilit inicialmente la venta de activos y la participacin de agentes privados en el su-ministro de servicios. Como el meollo de la discusin estaba en las virtudes relativas de las distintas formas de propiedad, el aspecto primordial del proceso era la privatizacin, en vez de ser la introduccin de un marco competitivo, especialmente en el caso de las telecomunicaciones. En este caso, en varios pases simplemente se reemplaz el monopo-lio estatal por un monopolio privado.

La implementacin incompleta y lo

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02c La Politica de Las Politica

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