CONCOURS INTERNE DINSPECTEUR DES FINANCES PUBLIQUES

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ANNE 2013 =====

PREUVE CRITE DADMISSIBILIT N 1 =====

Note de synthse

Dure : 4 heures - Coefficient : 7

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Code matire 006

Toute note infrieure 5/20 est liminatoire.

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Recommandations importantes Le candidat trouvera au verso la manire de servir la copie ddie. Sous peine dannulation de sa copie, le candidat ne doit porter aucun signe distinctif (nom, prnom, signature, numro de candidature, etc.) en dehors du volet rabattable den-tte. Il devra obligatoirement se conformer aux directives donnes.

J. 12 1378

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TIQUETTEDIDENTIFICATION

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Code centre dexamen

Concours : .............................................................................................................................................................(interne ou externe - affectation rgionale ou nationale)

Pour lemploi de : ........................................................................................................................................

preuve n

Matire : ....................................................................................................................................................................

Date

Nombre dintercalaires supplmentaires :

LATTENTION DU CANDIDATEn dehors du cadre prvu cet effet, il est interdit de signer sa copie ou demettre un signe distinctif.Les tiquettes didentification ne doivent tre dtaches et colles dans lesdeux cadres prvus quen prsence dun membre de la commission desurveillance.

POSITIONNEMENT DES TIQUETTESPour permettre la lecture optique de ltiquette, le trait vertical matrialisant laxe delecture du code barres doit traverser la totalit des barres de ce code.

EXEMPLEBON MAUVAIS

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Signature :

Le candidat devra complter lintrieur du volet rabattable des informations demandeset se conformer aux instructions donnes

EN AUCUN CAS, LE CANDIDAT NE FERMERA LE VOLET RABATTABLEAVANT DY AVOIR T AUTORIS PAR LA COMMISSION DE SURVEILLANCE

Vrifierla codification

du centredexamen

Prciser ventuellementle nombre

dintercalairessupplmentaires

1

inspecteur des Finances publiques

Interne

006 - Note de synthse

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Numro du correcteur Numro de copie Numro de copie

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SUJET NOTE DE SYNTHSE

partir des seuls documents joints, vous raliserez une note de synthse sur le thme de la biodiversit. lissue de ce constat, vous rdigerez une courte note proposant les mesures susceptibles damliorer la prservation de la biodiversit, notamment grce laction de ltat dans les domaines conomique et financier.

Liste des documents : Document n 1 Biodiversit : les incitations fiscales peu efficaces Le Figaro.fr (conomie)

Benot Toussaint 23 fvrier 2012 (1 page)

Document n 2 La fiscalit contre la biodiversit - Alternatives Economiques n 308 - Antoine

de Ravignan - Dcembre 2011 (1 page)

Document n 3 La Cour des comptes juge le Grenelle de l'environnement "dsquilibr" Le

Monde 18 janvier 2012 (1 page)

Document n 4 Le fisc contre la biodiversit Le journal de lenvironnement Valry Larame

de Tannenberg 21 octobre 2011 (2 pages)

Document n 5 La stratgie nationale pour la biodiversit 2011-2020 - Engagements de ltat

2011-2013 - Premier Ministre Ministre de lcologie, du dveloppement

durable, des Transports et du Logement - 19 mai 2011 (2 pages)

Document n 6 La biodiversit : un enjeu pour les entreprises ? Confdration gnrale du

patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) Fvrier 2011 (1 page)

Document n 7 La Cour des comptes pointe les lacunes fiscales du Grenelle Les Echos

18 janvier 2012 (1 page)

Document n 8 Les aides publiques dommageables la biodiversit - Centre d'analyse

stratgique (CAS) Synthse du rapport (extraits) Octobre 2011 (7 pages)

Document n 9 La Fiscalit et la mise en uvre pour la nouvelle stratgie nationale pour la

biodiversit (2010 - 2020) - Inspection gnrale des finances (IGF) et Conseil

gnral de lenvironnement et du dveloppement durable (CGEDD) - Rapport

(extraits) - Octobre 2011 (6 pages)

Document n 10 Limpact budgtaire et fiscal du Grenelle de lenvironnement Synthse du

rfr n2011-474-3 destination du Premier Ministre Cour des comptes -

3 novembre 2011 (2 pages) Le fonds documentaire comporte 24 pages.

DOCUMENT N 1 Biodiversit : les incitations fiscales peu efficaces

Le Figaro.fr (Economie) 23/02/2012 Benot TOUSSAINT L'Inspection des finances prconise une vaste remise plat. Cration d'emploi, redistribution, soutien aux familles Bien des objectifs sont assigns la fiscalit. Y compris la sauvegarde de la biodiversit ! Mais ce volet est peu efficace, dmontre un rcent rapport de l'Inspection gnrale des finances (IGF, Bercy).

Renforce depuis la loi de finances 2006, puis les Grenelle de l'environnement I et II, cette fiscalit vise encourager les acteurs privs sauvegarder les espaces naturels dont ils sont propritaires. Formules avec une politesse toute administrative, les critiques du rapport n'en sont pas moins svres: Les dispositions fiscales en vigueur ne constituent pas un levier efficace de prservation de la biodiversit sur le territoire national.

Ils dnoncent en priorit un empilement disparate de mesures entre les diffrents chelons territoriaux. Pas moins de onze impts, taxes et redevances portent sur la biodiversit, gnrant des recettes estimes 2,5 milliards d'euros entre 2009 et 2011. Parmi les plus lucratives, la redevance pour pollution de l'eau et la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP).

Problme : ces dispositifs ont pour objectif essentiel de gnrer des ressources, afin de financer la protection des espaces naturels. part la TGAP, ils n'ont pas pour but de dissuader les comportements dommageables pour l'environnement.

Les conseils gnraux, eux, encaissent une autre taxe verte mais ne savent pas comment l'utiliser. D'o une cagnotte de 370 millions, constitue entre 2000 et 2009.

Quant aux quelques niches propres cette fiscalit, elles se sont distingues par leur inefficacit encourager les initiatives individuelles en faveur de la biodiversit. Ces dispositifs sont trop faiblement incitatifs pour les particuliers et les entreprises, explique le rapport. Exemple symptomatique, une niche cense promouvoir l'entretien d'espaces naturels n'a russi attirer que deux dossiers en 2010 et 2011. Au total, le montant annuel des niches en faveur de la biodiversit est estim entre 4 et 5 millions d'euros pour un nombre de bnficiaires qui n'est pas prcisment valu, affirme la Direction de la lgislation fiscale, cite par l'IGF.

ce stade, le rapport remarque que les besoins de financement n'ont pas t dtermins avec prcision et qu'aucune cartographie fine des zones gographiques prioritaires n'a pu tre tablie. L'IGF prconise donc l'tat de formuler une vision d'ensemble, de regrouper les comptences au niveau rgional et de privilgier la norme plutt que l'impt, trop souvent inefficace.

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DOCUMENT N2

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DOCUMENT N 3 La Cour des comptes juge le Grenelle de lenvironnement dsquilibr

Le Monde du 18 janvier 2012

La Cour des comptes a qualifi, mercredi 18 janvier, de "dsquilibr" le volet fiscal du Grenelle de l'environnement, ce vaste panel de 268 engagements qui prvoyait en 2007, l'issue d'une vaste consultation, de rduire de 20 % les gaz effet de serre d'ici 2020 et d'abaisser sensiblement la consommation d'nergie. En cause : un rgime bonus-malus beaucoup trop coteux, des recettes qui n'arrivent pas et des dpenses dommageables l'environnement qui n'ont pas t revues.

Le cot budgtaire a pourtant t "contenu" selon la synthse de la cour, avec 5 milliards d'euros de cot net du Grenelle pour les finances de l'tat entre 2009 et 2011.

Toutefois, certains engagements n'ont pas pu tre tenus... et ne pourraient pas l'tre selon la cour. Il en est ainsi des programmes concernant les lignes grande vitesse : seuls trois des quatorze projets prvus ont t lancs. Le programme, "trop ambitieux" et "pas ralisable", devrait de toute faon tre revu et "adapt la nouvelle situation des finances publiques".

UN SYSTME BONUS-MALUS COTEUX

C'est toutefois sur le volet fiscal, reprsentant pour l'tat un cot de 2,5 milliards d'euros, que la cour fait porter l'essentiel de ses critiques. "La matrise de l'outil fiscal a t largement insuffisante, source d'inefficacit, d'incohrence et de cot pour les finances publiques", explique Didier Migaud, premier prsident de la Cour des comptes, qui parle mme d'"chec".

La cour vise au premier chef le systme bonus-malus appliqu aux achats d'automobiles, une des mesures "les plus coteuses" du processus du Grenelle, qui a cot 1,25 milliard d'euros (sans tenir compte de la prime la casse). Or si les vhicules neufs sont moins polluants, la mesure a surtout entran un accroissement du parc automobile, contraire l'esprit du Grenelle.

DES MESURES REPORTES OU PAS MISES EN UVRE

En outre, des recettes envisages ont t diffres : la contribution carbone a rencontr l'opposition du Conseil constitutionnel, du fait des exemptions prvues. L'co-redevance poids-lourds a t reporte de 2010 2013. Et aucune dcision n'a t prise sur les taux rduits de taxe dont bnficient le gazole et le fioul domestique, ni sur la dtaxation du krosne pour les vols intrieurs, qui favorise les voyages en avion au dtriment de ceux par le train.

Les Echos voquent par ailleurs le "peu de hardiesse pour tailler dans les niches fiscales dommageables l'environnement" de la part du gouvernement. Selon le quotidien, ce dispositif, qui devait rapporter 2,3 milliards d'euros, n'a en fait pas permis d'conomiser plus de 300 millions d'euros. Finalement, sur les 26 niches fiscales dfavorables l'environnement, seulement deux ont t revues.

"L'adaptation de certains engagements initiaux la nouvelle situation des finances publiques parat invitable", conclut la Cour, pour qui le gouvernement devrait "mettre en uvre rapidement les taxes prvues" et "procder la mise en cohrence de la fiscalit des carburants avec les objectifs du Grenelle".

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DOCUMENT N 4 Le fisc contre la biodiversit Le journal de lenvironnement - Valry Larame de Tannenberg - 21 octobre 2011 Les aides publiques sont bien souvent nfastes la biodiversit, estime un rapport du Conseil danalyse stratgique. Lequel formule 80 recommandations pour allger lempreinte carbone de notre fiscalit. Voil des lustres que les aides publiques contribuent la destruction des milieux naturels. Un seul exemple: les haies. Grce aux subventions octroyes par les collectivits locales pour le remembrement, ce sont 45.000 kilomtres de linaire de haies qui ont disparu, chaque anne, entre 1975 et 1987. lapoge du bocage, lHexagone comptait environ 2 millions de km de haies, contre un peu plus de 600.000 aujourdhui. Afin de faire le point sur cette fiscalit anti-naturelle, le gouvernement a demand, lan pass, au Conseil danalyse stratgique (CAS) de se pencher sur la question. Confie Guillaume Sainteny, grand spcialiste de la fiscalit environnementale, la mission a rendu, ce vendredi 21 octobre, son volumineux rapport. Pesant plus de 300 pages, le dernier opus du CAS fait froid dans le dos, tant les dgts collatraux de la fiscalit semblent importants. Cela ne doit pas surprendre, tempre lancien directeur des tudes conomiques et de l'valuation environnementale du ministre de lcologie, car la quasi-totalit des activits humaines a des impacts sur la biodiversit. Au fil des ans, le sujet a dailleurs fait couler beaucoup dencre, ltranger de prfrence. LOCDE, le G20, le programme des Nations unies et diverses instances internationales se sont dj intresss aux impacts sur la nature, lenvironnement et la biodiversit des subventions et autres aides publiques. Rcemment, lAgence internationale de lnergie et lOCDE rappelaient que, dans le monde, le montant des subventions aux carburants fossiles atteint 400 milliards de dollars (289 milliards d'euros) par an. Un gouffre financier qui contribue lmission de 1,7 milliard de tonnes de CO2 par an, soit trois fois les rejets franais. La France a sembl absente de ce dbat, regrette Guillaume Sainteny. Et il est vrai que devant limbroglio de la fiscalit tricolore, personne navait vraiment tent den dresser lco-bilan. Cest chose faite, mme si lenqute, toute officielle quelle ft, na pas t des plus simples mener. Nous avons eu des difficults accder aux sources, concde lauteur du Que sais-je sur les Verts. La comptabilit publique nest pas conue pour identifier les dgts des aides publiques. Or les risques deffets nfastes pour la biodiversit sont partout. Pour tenter de pntrer cette jungle fiscale, les rapporteurs ont repris les 5 principales causes drosion de la biodiversit (destruction des habitats, surexploitation des ressources naturelles, pollution, espces envahissantes et consquences des changements climatiques) et ont tent didentifier les aides publiques susceptibles de les favoriser. Le dcompte final est sans doute impossible. Mais on peut estimer que plusieurs dizaines de milliards deuros daides par an ont un impact nfaste sur la biodiversit, se risque Guillaume Sainteny. Les seules exonrations de la taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP) et de la TVA pour le krosne arien reprsentent quelque 6 Md par an.

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Devant lnormit du sujet, les auteurs en sont rduits formuler plusieurs dizaines de recommandations. Il y en a de simples mettre en uvre, comme la fin de lexonration de lacte de francisation pour les bateaux moteur de moins de 7 mtres (ce qui donnera des ressources supplmentaires au Conservatoire du littoral), ou la redevance domaniale pour les gisements dhydrocarbures offshore (en Guyane, par exemple), en passant par la majoration de la taxe sur les surfaces commerciales pour les tablissements situs en zone priphrique. Sans oublier lintgration dans la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) des missions atmosphriques darsenic et de slnium. Pour dautres mesures, le combat sera plus ardu : taux de TVA normal pour les engrais et les phytosanitaires, redevance sur les prlvements deau des agriculteurs, baisse des soutiens publics la cration de nouvelles infrastructures au profit de lentretien des existantes, suppression de la possibilit quont les collectivits dexonrer de 50% de la taxe damnagement les maisons individuelles en diffus finances laide du prt taux zro + (PTZ+). Le verdissement de la fiscalit est un aussi vieux serpent de mer que la rforme de cette mme fiscalit. Et nul ne croit quil pourra se faire dun coup de dcret. Je ne crois pas au grand soir fiscal, concde dailleurs Guillaume Sainteny. Laffaire sera donc longue. Mais elle pourrait connatre des dveloppements prochains. Le gouvernement devrait rapidement proposer une petite rforme de la fiscalit du patrimoine naturel. Dans ce cadre, un fonds de prservation de la biodiversit pourrait tre cr, afin de subventionner des projets cologiques transversaux. suivre

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DOCUMENT N 5 La stratgie nationale pour la biodiversit 2011-2020 Engagements de ltat 2011-2013 Premier Ministre Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des Transports et du Logement - 19 mai 2011 Dans le cadre du Grenelle Environnement et du Grenelle de la mer, de nombreux engagements ont dj t pris et contribuent la mise en uvre de la Stratgie nationale pour la biodiversit. Ils concernent en particulier la protection des espces et des espaces naturels (stratgie de cration daires protges, plans nationaux daction pour les espces, etc.). La mise en uvre de lensemble de ces engagements sera poursuivie. En complment et dans le cadre de ses comptences1, ltat sengage raliser les actions suivantes. 1/ Restauration de milieux naturels et de continuits cologiques Lessentiel des mesures prises ce jour en faveur de la diversit biologique porte sur la prservation de lexistant, en raison des multiples pressions que subissent les milieux naturels. Par ailleurs, les politiques publiques ont souvent privilgi la protection des espces menaces et des milieux naturels remarquables. Or, le bon fonctionnement des cosystmes est une condition fondamentale pour la production de nombreux services utiles lhomme et pour la prservation dun grand nombre despces remarquables et plus communes. Sans remettre en cause la lgitimit des actions de prservation ni diminuer leur ampleur, ltat sengage mettre en uvre des incitations pour une reconqute dun niveau plus lev de biodiversit et pour une amlioration de la fonctionnalit des cosystmes. [] 2/ Intgration de la biodiversit dans des politiques sectorielles Certaines activits ont un impact particulirement important sur la biodiversit, soit parce quelles reposent principalement sur lexploitation de ressources naturelles et de dynamiques biologiques, soit parce quelles ncessitent la matrise de vastes domaines. Un des objectifs de la Stratgie nationale pour la biodiversit est dviter les impacts ngatifs de ces activits sur la biodiversit, de rduire les pressions existantes, de compenser les consquences invitables de certaines activits et den renforcer les impacts positifs. [] 3/ Amlioration de la connaissance en matire de biodiversit et innovation Le besoin de connaissances, tant sur les mcanismes luvre dans la biosphre que sur ltat et les dynamiques de long terme de la biodiversit (observation continue des milieux et des populations), est grand pour rpondre aux demandes des dcideurs publics et privs. La complexit des phnomnes et la multiplicit des chelles lorsque lon parle de biodiversit ncessitent que leffort soit poursuivi tant sur le recueil des donnes que sur leur analyse et leur synthse. Ces connaissances permettent notamment danalyser les retours dexpriences, de diffuser les meilleures pratiques et de stimuler linnovation. [] 4/ Usage des sols et action foncire Laffectation des sols un usage dtermin joue un rle critique dans le maintien de la qualit des habitats naturels.

1 Par exemple, Saint-Barthlmy, en Polynsie franaise, Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Caldonie, lenvironnement est une comptence exclusivement territoriale exerce par les autorits locales.

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En effet, la biodiversit est gre sur des temps longs, et sa bonne gestion peut ncessiter, dans certains cas, de sassurer dune certaine prennit dans les mesures qui peuvent tre contractualises avec un propritaire foncier. Lacquisition foncire est donc un outil trs intressant, mais elle doit tre complte par dautres dispositions plus souples. [] 5/ Redevances, fiscalit et financement La prservation et la restauration de la biodiversit constituent une grande politique qui doit se dvelopper de manire cohrente et sinscrire sur le long terme. ce titre, elle se doit de disposer progressivement de ressources financires, humaines et techniques accrues permettant de soutenir les actions sur lensemble du territoire national et linternational. Pour assurer la prennit des ressources ncessaires la conduite dactions en faveur de la biodiversit, ltat sengage

- approfondir le verdissement du droit annuel de francisation des navires de plaisance dans le cadre du projet de loi de finances 2012 conformment aux conclusions du Grenelle de la mer ;

- mettre en chantier dici la fin de lanne une rforme des redevances doccupation du domaine public maritime naturel en vue de les homogniser ;

- mener une rflexion sur la fiscalit du patrimoine naturel afin de la rendre plus incitative et propice aux comportements vertueux. Pour cela, une mission de lInspection gnrale des finances et du Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable est lance ds prsent. Elle consultera lensemble des acteurs (collectivits, organisations non gouvernementales, acteurs privs) et rendra son rapport dici lautomne 2011 ;

- tendre lutilisation du 1% paysage et dveloppement proximit des infrastructures de transports des investissements favorables la biodiversit ;

- prparer la cration en 2012 d'un dpartement biodiversit au sein de la fondation du patrimoine permettant de mobiliser le mcnat en faveur de la biodiversit.

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DOCUMENT N 6 La biodiversit, un enjeu pour les entreprises ? Confdration gnrale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) Fvrier 2011

Concept datant des annes 80, la biodiversit (biologie et diversit) recouvre lensemble des milieux naturels et des formes de vie ainsi que toutes les relations et interactions qui existent dune part entre les organismes vivants eux-mmes et dautre part entre ces organismes et leurs milieux de vie. Alors que vient de sachever lAnne internationale de la biodiversit, faisons un point sur cette notion encore mal comprise. Voyons galement quelles relations il peut exister entre votre entreprise et la biodiversit.

tat des lieux de la biodiversit : la France occupe une place part

1,8 million despces vgtales et animales ont t recenses sur la terre. Aujourdhui, 50 000 100 000 espces disparaissent chaque anne, cest 100 1000 fois suprieur au rythme naturel. La place de la France en matire de biodiversit est particulirement remarquable. La France mtropolitaine compte 4 des 8 zones de rpartition des tres vivants. cela sajoutent les territoires doutre-mer qui se situent sur un 1/8me des points chauds de la biodiversit (la Guyane se situe dans lun des derniers grands massifs forestiers de la plante, lAmazonie). Par ailleurs, la France compte, sous sa protection juridique, 10 % des rcifs coralliens et des lagons de la plante. Cette situation donne la France une responsabilit particulire en la matire. Cest pourquoi elle a ratifi la convention pour la diversit biologique en 2002 au Sommet de la Terre Johannesburg et quelle sest dote, en 2004 de sa stratgie nationale pour la biodiversit qui fait lobjet dun bilan annuel.

Le Grenelle de lenvironnement et la Biodiversit

Le Grenelle de lEnvironnement a complt les actions engages par la France et consacr un groupe de travail sur cette thmatique. Cinq axes daction y ont t proposs : 1. Stopper partout lrosion de la biodiversit par la cration dune trame verte et bleue dici 2012 ; 2. Retrouver une qualit cologique de leau et assurer son caractre renouvelable dans le milieu et abordable pour le citoyen ; 3. Dvelopper une agriculture et une sylviculture diversifies, productives et durables ; 4. Valoriser et protger la mer et ses ressources dans une perspective de dveloppement durable ; 5. Doter la France des outils favorisant la connaissance et clairant les choix pour llaboration des politiques nationales, notamment la mise en place dun observatoire national de la biodiversit et la ralisation dinventaires. Avec tous les acteurs concerns dont les entreprises, les pouvoirs publics travaillent la rvision de la Stratgie Nationale de la Biodiversit (SNB) pour en faire un enjeu transversal, intgr tous les domaines. Sinscrivant pleinement dans la dmarche internationale, la France labore pour fin juin 2011, sa stratgie nationale pour la biodiversit. Cest lchelle des territoires que devront se concevoir et se mettre en place les projets de dveloppement intgrant la biodiversit dans toutes les activits humaines. En effet, les politiques locales en faveur de la biodiversit peuvent avoir des retombes positives et rapides cette chelle.

Interactions entre la biodiversit et lentreprise

Les dgradations faites la biodiversit sont multiples : la socit de consommation, ltalement urbain, lintensification de lagriculture, le dveloppement conomique, ou dmographique sont autant de facteurs qui favorisent la disparition de nombreuses espces. Cette dgradation affecte nos cosystmes et leur fonctionnement et donc les ressources, les biens et services dont nous avons tous besoin. Par exemple, une pollution quasi invisible ravage la biodiversit dans les mers. Il y aurait environ 250 milliards de micro fragments de plastique dans nos mers, soit prt de 500 tonnes. Ainsi, les myctophids, petits poissons qui remontent chaque nuit la surface de leau pour se nourrir de plancton, confondent leur nourriture avec ces micros fragments de plastique qui concentrent les polluants chimiques. Or ces poissons sont la proie favorite des thons, dauphins et autres espces En sintgrant ainsi dans la chane alimentaire il existe un risque avr que ces micros plastiques se retrouvent dans nos assiettes Pour sauvegarder les ensembles naturels, la Trame verte et bleue est une mesure phare du Grenelle qui porte lambition denrayer le dclin de la biodiversit par la prservation et de la restauration des continuits cologiques.

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DOCUMENT N 7

La Cour des comptes pointe les lacunes fiscales du Grenelle Les chos.fr - 18 janvier 2012 - JOL COSSARDEAUX

La Cour des comptes adresse un satisfecit au gouvernement sur l'impact budgtaire, neutre, du Grenelle de l'environnement. Didier Migaud, son prsident, se montre beaucoup moins logieux sur son volet fiscal, au final coteux et dsquilibr selon lui.

Ambitieux, le Grenelle de l'environnement l'est assurment avec ses 268 engagements pris en 2007 pour rduire de 20 % les gaz effet de serre ou abaisser d'autant la consommation d'nergie d'ici 2020. A-t-il les moyens de les tenir ? La Cour des comptes n'en est pas convaincue. Loin des 4,3 milliards prvus entre 2009 et 2011, la dpense excute ne s'lve finalement qu' 3,5 milliards d'euros , pointe la haute juridiction financire dans un rapport sur lequel son prsident, Didier Migaud, tait auditionn mercredi 18 janvier l'Assemble nationale.

Difficile, en tout cas, de reprocher au Grenelle de contribuer l'aggravation du dficit public. Au final, ses mesures se rvlent tre finances 70 % grce des crdits redploys . Initialement, ceux-ci devaient faire jeu gal avec les dpenses supplmentaires inscrits au budget. L'impact du Grenelle sur la norme des dpenses publiques a t rduit , observe la Cour, saluant la diminution tout fait bienvenue de certains budgets au bnfice du Grenelle .

Peu de hardiesse pour tailler dans certaines niches fiscales

L s'arrtent ses louanges. Le volet fiscal du Grenelle, cible de ses critiques, est nettement moins matris . Alors que le cot de nouveaux dispositifs incitatifs, comme le crdit d'impt dveloppement durable (CIDD) pour l'isolation des logements, devait tre neutre, l'tat en est finalement de sa poche pour 2,5 milliards d'euros. Autre souci, l'application diffre de la contribution carbone, censure par le Conseil constitutionnel, et le retard l'allumage d'au mieux trois ans de la taxe poids lourds, qui doit tre recouvre partir de 2013.

Le gouvernement se voit, par ailleurs, reprocher son peu de hardiesse pour tailler dans les niches fiscales dommageables l'environnement. ce jour, 2 des 26 dispositifs reprs par le Commissariat gnral au dveloppement durable (CGDD) ont t supprims. Ce qui n'a rapport que 300 millions d'euros sur un gisement d'conomies estim prs de 2,3 milliards. elle seule, la dtaxation du krosne pour les vols intrieurs cote 1,3 milliard, rappelle la Cour.

Quant aux effets environnementaux des incitations fiscales du Grenelle, ils sont contrasts , selon les sages de la rue Cambon. L'co-prt taux zro (co-PTZ) et le CIDD ont dj permis de rduire les missions de gaz effet de serre de prs de 7,5 % dans le logement. Mais, tels qu'ils sont calibrs aujourd'hui, ils sont insuffisants pour atteindre l'objectif de rduction de 38 % des consommations d'nergie du parc rsidentiel en 2020 .

Le rapport en dit peu prs autant sur l'impact cologique du bonus-malus automobile. Cette mesure emblmatique, mais coteuse du Grenelle (2,5 milliards d'euros avec la prime la casse), n'a jamais t l'quilibre . Et si le dispositif a favoris le renouvellement du parc par des vhicules moins polluants, il aussi augment le taux d'quipement automobile et l'usage des voitures. Ce faisant, il aurait provoqu une augmentation des missions totales de CO2 .

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DOCUMENT N 8

Les aides publiques dommageables la biodiversit

Centre danalyse stratgique (CAS) - Synthse du rapport - Octobre 2011 Limpact des subventions publiques sur lenvironnement fait lobjet dune attention croissante depuis plusieurs dcennies, notamment au sein de lOCDE et de lUE. La focalisation sur la biodiversit est plus rcente : la Confrence des parties issue de la Convention sur la diversit biologique (CDB) a adopt en 2010 Nagoya un plan stratgique dont lun des principaux objectifs est la rforme, la suppression ou la rduction de ces subventions dici 2020. La stratgie communautaire en faveur de la diversit biologique recommandait cette limination depuis 1998. En France, la loi daot 2009 de programmation relative la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement prvoit explicitement que ltat, sur la base dun audit, fera tat des mesures fiscales dfavorables la biodiversit et proposera de nouveaux outils permettant un basculement progressif vers une fiscalit mieux adapte aux nouveaux enjeux environnementaux (),+.0)''/!/,-#($&. Ce texte a conduit le Centre danalyse stratgique mettre en place, la demande des secrtaires dtat charges de lcologie et de la Prospective, un groupe dexperts, dconomistes, de reprsentants de syndicats, des entreprises, dassociations environnementales et de ladministration. Cette rflexion a rencontr des difficults lies lidentification de nombreuses subventions qui ne sont ni recenses ni dtailles, lapprciation de leur caractre plus ou moins dommageable pour la biodiversit ainsi qu la caractrisation des mesures susceptibles dtre rformes. [] Les aides de ltat constituent mme parfois un soutien direct une activit dont lexercice peut conduire la dgradation de la biodiversit. Dans ces cas, le groupe a cherch non les supprimer mais les rorienter vers des pratiques moins dommageables, somme constante. Il a abord le sujet en partant des grandes causes de pression anthropique sur la biodiversit, approche couramment pratique dans les enceintes internationales. Il apparat en outre que les mesures qui contribuent aujourdhui la dgradation de la biodiversit rsultent bien souvent de choix hrits du pass, une poque o cet enjeu ntait pas suffisamment pris en compte. Dfinitions, mthodes, limites [] Le groupe de travail a retenu une dfinition extensive des aides publiques dommageables la biodiversit qui couvre la fois les subventions, les dpenses fiscales, les avantages dorigine rglementaire, la non-application ou lapplication partielle de la rglementation ainsi que les subventions implicites. Pour rformer les aides publiques nuisibles la biodiversit, plusieurs cadres mthodologiques ont t proposs par lOCDE, le rapport TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity), la Commission europenne. Le groupe a retenu une approche en trois tapes, conformment la lettre de saisine :

un inventaire des aides publiques susceptibles dtre dommageables la biodiversit ; la tentative de description de certains liens entre aide publique et dgradation de la

biodiversit ; des propositions de reconfiguration des aides publiques identifies comme dommageables.

[] Les cinq principales causes drosion de la biodiversit en France La notion de biodiversit fait lobjet de multiples dfinitions qui renvoient, dune part, la varit des espces existantes, aux diffrents niveaux dorganisation du vivant et, dautre part, aux approches fonctionnelles et la pluralit des services rendus. La dfinition retenue ici, comme par le groupe de travail prsid par Bernard Chevassus-au-Louis ("%)''/&" *+&, renvoie lensemble du tissu du vivant, faune, flore, micro-organismes, et considre deux variables majeures : la diversit du vivant avec ses trois principaux niveaux dorganisation, et lapprciation de son abondance qui dtermine la fois son importance pour lhomme et sa probabilit de maintien.

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Sont ainsi prises en compte la diversit remarquable, la diversit ordinaire, la diversit fonctionnelle, la pluralit des services cosystmiques et la diversit paysagre. Au-del des dfinitions, la connaissance et le suivi de ltat de la biodiversit impliquent de pouvoir la surveiller, au moyen dobservatoires, et, dans la mesure du possible, la quantifier afin notamment dalerter la collectivit sur son volution. Les travaux publis depuis deux dcennies saccordent sur le constat dune rosion acclre de la biodiversit et sur lexistence de cinq grandes pressions qui en sont lorigine :

la destruction et la dgradation qualitative des habitats par la fragmentation, le changement dusage des terres, lartificialisation, la simplification et lintensification des pratiques agricoles ;

la surexploitation des ressources naturelles renouvelables (ressources halieutiques, en eau, sols, forts) ;

les pollutions (nitrates, pesticides, pollutions thermiques, rsidus de mdicaments) ; le changement climatique qui agit sur lensemble des quilibres, mais fait lobjet de multiples

autres formes dactions et de politiques ; les espces exotiques envahissantes.

Il est dlicat dtablir une hirarchie entre ces causes, mme si le principal impact semble rsulter de lartificialisation des sols et de la dgradation des habitats. Les effets tendent se renforcer mutuellement. Le changement climatique apparat comme une cause potentiellement majeure qui dpend certes des politiques nationales mais aussi internationales. La question de la coordination des politiques nationales se pose galement pour les espces exotiques envahissantes, notamment par souci de conformit avec les rgles de lOMC. Enfin, il est clair que si les mcanismes de subventions publiques peuvent sappliquer de faon non diffrencie lensemble du territoire national, leurs effets sont souvent bien diffrents selon les milieux considrs. linverse, certains soutiens publics sont parfois concentrs sur des territoires particulirement riches et/ou fragiles en matire de biodiversit. Les aides publiques qui favorisent la destruction et la dgradation des habitats naturels [] Les surfaces sont dites artificialises lorsquelles sont retires de leur tat naturel , agricole ou forestier, pour tre bties, revtues, ou transformes en jardins, espaces de sports ou de loisirs. Lartificialisation est une tendance lourde (21 000 km depuis 1990), principalement du fait de zones urbaines discontinues et des zones industrielles et commerciales, au dtriment des terres agricoles. Un ensemble daides publiques contribue ltalement urbain et lloignement des zones dactivit en influenant les choix individuels ou certains dterminants politiques sur les activits conomiques. Les aides lacquisition de lhabitation principale vont prfrentiellement des logements neufs dautant moins chers quils sont loin des centres-villes, alors que la rhabilitation ne consomme pas despace. Les aides la construction de logements neufs pour lacquisition ou linvestissement locatif vont galement dans ce sens. Le faible cot des transports et son abaissement relatif, notamment par rapport au cot des logements, favorisent des arbitrages suscitant ltalement urbain. Pour attirer des activits sur leur territoire et augmenter leurs recettes fiscales, les communes priurbaines tendent offrir des niveaux de taxe professionnelle (remplace par la contribution conomique territoriale) plus faibles. La perception au niveau communal de ce type de recettes suscite des effets de concurrence pervers car il induit parfois surquipement et surconsommation despace. [] La fragmentation diminue la surface dhabitat disponible et augmente lisolement des parcelles (rduction de la connexion entre les populations). Elle est souvent lie la mise en place dune infrastructure linaire de transport, pour les habitats terrestres, ou dun barrage, pour les rivires. Certaines aides contribuent cette fragmentation, en particulier les financements publics pour les rseaux de transport routier, ferroviaire et fluvial ou la sous-tarification de leur usage. En outre, il existe plusieurs formes de redevance pour service rendu ou pour utilisation du domaine public qui ne prennent pas suffisamment en compte les cots en matire de biodiversit. Les aides publiques qui favorisent la surexploitation des ressources naturelles renouvelables [] De multiples activits humaines conduisent une surexploitation des sols qui se traduit notamment par un appauvrissement des stocks de carbone. Parmi les aides publiques susceptibles de favoriser ces activits, le groupe a identifi en particulier :

celles qui contribuent des changements doccupation des sols (retournement des prairies pour cultures annuelles, impermabilisation des surfaces agricoles), notamment en influenant

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certaines activits consommatrices de surfaces foncires, comme lextension des surfaces artificialises (logements, zones dactivit), les infrastructures de transport et autres quipements collectifs (publics ou privs), ou en favorisant le dveloppement des agrocarburants ;

celles qui contribuent lintensification ou au maintien de pratiques intensives qui diminuent la teneur en carbone des sols (mesures indirectes encourageant la production, la mcanisation, lusage dintrants).

Un ensemble daides publiques contribue aggraver la surexploitation de la mer et des stocks halieutiques. En particulier, la pche professionnelle, expose la stagnation des prises et la concurrence de flottilles europennes, est confronte des fluctuations importantes de ses revenus orients la baisse et bnficie de plusieurs aides dont la plus importante est lexonration de taxe intrieure de consommation (TIC) sur les carburants ptroliers. Par ailleurs, la pche rcrative qui ne bnficie pas de subventions publiques pourrait nanmoins faire lobjet de plus de suivi (contrle des prises) et dinformation. [] Les aides publiques qui favorisent les pollutions [] La pollution atmosphrique dsigne un ensemble dlments (arosols, mtaux traces, produits organiques persistants, ions, micro-organismes) dont la prsence rsulte de processus naturels (remise en suspension de particules par le vent, missions foliaires, activit volcanique, arosols marins) et anthropiques (industries diverses, trafic automobile, usines dincinration, chauffage domestique). La rgulation de ces pollutions fait lobjet dune srie de textes et dengagements internationaux de la France. Les aides publiques qui favorisent les missions sont principalement des dispositions ou taxes insuffisamment internalisantes, voire peu incitatives dans les domaines de lutilisation dnergie fossile et de biomasse, de lindustrie et du transport. Les contaminations diffuses des sols par des lments traces mtalliques dorigine humaine sont principalement lies aux apports par voie arienne (rejets industriels, transports) et aux pandages agricoles (ainsi qu certains produits dont lutilisation sest poursuivie au-del de dlais raisonnables, comme le chlordcone). Les sites pollus soulvent des problmes dont limportance est parfois accrue par leur caractre orphelin et la difficult de connatre lorigine de certains polluants. Linternalisation des cots est alors rellement problmatique en labsence dlargissement de la responsabilit de certains acteurs et constitue une subvention de fait. Le principe pollueur-payeur est souvent inapplicable en lespce. La taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) sur les dchets mnagers et assimils et les dchets industriels spciaux, qui a t conue dans une perspective de financement, nest pas incitative. Elle fait en outre lobjet de multiples exonrations. Enfin, la pollution des eaux semble clairement sous-tarife. Il sagit, notamment des pollutions urbaines mais le cas le plus proccupant est sans doute celui des nitrates dorigine agricole qui soulve des problmes grande chelle dans certaines rgions, en particulier en Bretagne. Il traduit un dfaut patent dinternalisation et entrane un ensemble de dpenses pour les mnages, notamment sur leur facture deau. Selon le ministre de lcologie, les cots de traitement de lazote par les stations de potabilisation des eaux seraient, en 2003, compris entre 220 et 510 millions deuros, auxquels sajoutent les autres surcots supports par ces services (nettoyage des captages et conduites daspiration eutrophiss, dlocalisation de captages, etc.). Lensemble de ces dpenses permet de traiter 3 000 tonnes dazote, soit seulement 0,4 % de lexcdent rejet en milieu aquatique. Les aides publiques qui favorisent lintroduction et la dissmination des espces exotiques envahissantes Certaines activits humaines ont pour effet de faciliter le contournement des obstacles lorigine du dveloppement de flores et de faunes distinctes selon les rgions. Des espces ont ainsi t introduites, accidentellement ou intentionnellement, dans des zones loignes de leur habitat dorigine. Parfois, elles simplantent si bien quelles perturbent profondment les cosystmes et deviennent des espces exotiques envahissantes ou invasives . Leur impact sur la biodiversit, la sant ou les activits humaines sont trs divers et dintensit variable. Une invasion biologique peut tre spontane mais un ensemble dactivits humaines participe le plus souvent lintroduction, la dissmination ou au caractre envahissant despces exotiques. 15 Tournez la page S.V.P.

Les dplacements de personnes ou de marchandises, dont le volume sest considrablement accru avec la libralisation des changes internationaux, accroissent les probabilits de ces introductions alors mme que la dgradation des habitats, les pollutions ou les changements climatiques fragilisent les milieux face au risque dinvasion. Certaines activits engendrent des risques accidentels, dautres des risques que lon peut qualifier de structurels (transports, tourisme), quand elles nintroduisent pas des espces exotiques intentionnellement ou par ngligence (nouvelles cultures, animaux de compagnie). Enfin, une espce peut devenir invasive en raison de changements dans son milieu. Certaines de ces activits bnficient de subventions. Le groupe a identifi peu de subventions favorisant directement des invasions biologiques. Il sagit daides rsultant principalement de linaction publique dans la lutte contre les espces envahissantes au niveau rglementaire et de la non-internalisation de cots externes ngatifs. Les transports, les ports et les aroports sont largement subventionns ou sous-tarifs. En particulier, les transports internationaux ne paient pas leurs externalits, y compris celles sur la biodiversit (absence de TIC). Plusieurs taux rduits de TVA sont galement reprs (certains produits anti parasitaires, plantes ornementales, parcs zoologiques). Les cots externes rsultant des invasions ne sont gnralement pas internaliss, notamment dans le prix des transports via la structure des droits de douane. Mais cest linaction rglementaire qui apparat la plus critiquable. La politique communautaire, par exemple, ne simplifie pas les actions coordonnes entre les tats membres. En outre, elle tarde construire une stratgie europenne de lutte contre les espces envahissantes. Enfin, la surveillance internationale fait globalement dfaut Recommandations Compte tenu de ltendue et de la complexit de la mission, le rapport distingue des orientations gnrales, qui dfinissent des objectifs moyen terme, et des propositions, qui correspondent davantage des suggestions de rformes concrtes plus court terme. La mission du groupe tait didentifier les subventions nuisibles la biodiversit et davancer des pistes de rforme, mais pas didentifier des situations privilgies dans un but dconomie budgtaire. Aussi lensemble des orientations et des propositions doit-il sentendre a priori comme ne modifiant pas le volume des aides dont tel secteur ou type dactivit bnficie, mais sefforant de faire disparatre ou damenuiser les incitations dltres. Cette synthse prsente une slection des recommandations du groupe de travail, slection qui privilgie :

les plus faciles mettre en uvre ; les plus innovantes.

Elles sont regroupes par catgories. Seul lnonc de la proposition est indiqu ici, le lecteur pourra se reporter la partie Recommandations pour les informations complmentaires. Recommandation n 1 Transparence et reporting Au vu de la richesse et de la fragilit de la biodiversit sur le territoire franais et plus particulirement dans les DOM-TOM, les soutiens publics devraient y tre valus et (parfois) conditionns avec plus de rigueur. Se doter dun Document de politique transversale relatif la biodiversit. Recommandation n 2 valuations Accorder aux impacts sur la biodiversit un mme poids et un mme niveau de prcision que ceux accords aux gaz effet de serre dans les tudes dimpact des projets, lvaluation environnementale des plans et programmes et dans les tudes dimpact des projets de loi transmis par le gouvernement au Parlement. Mieux intgrer la biodiversit dans les valuations socioconomiques des projets dinfrastructures :

en prenant mieux en compte les impacts indirects dune nouvelle infrastructure, notamment par le biais de lurbanisation induite ;

en ne rduisant pas la question de limpact sur la biodiversit aux atteintes aux espces protges et en ltendant aux impacts sur le fonctionnement des cosystmes ;

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en rvisant les valeurs utilises dans le calcul socioconomique afin dintgrer, mme

partiellement, les valeurs de la biodiversit. Toutefois, dans la mesure o la fixation de valeurs tutlaires pour la biodiversit nest pas immdiatement porte de main, renforcer ds prsent lapplication des exigences en matire dvitement, dattnuation ou de compensation des impacts.

Recommandation n 3 Commande publique Utiliser la commande publique comme un levier pour diminuer les soutiens dommageables la biodiversit. Recommandation n 4 Rendre plus incitatives les taxes et redevances Engager une rflexion sur les moyens permettant lexcutif dinstituer plus frquemment de vritables cotaxes incitatives dans des conditions de scurit juridiques satisfaisantes, autant que dans le respect de la Constitution et des principes gnraux du droit (notamment lgalit devant limpt). Faire voluer le rgime des redevances pour mieux prendre en compte les impacts sur lenvironnement et la biodiversit. En outre, moduler la redevance domaniale due par les exploitants de granulats en fonction de la sensibilit cologique des fonds et des milieux marins. Instituer une taxe prolongeant la redevance doccupation du domaine public maritime au-del des 12 milles dans la Zone conomique exclusive ou sur le plateau continental. Les concessionnaires de mines, les titulaires de permis dexploitation de mines et les explorateurs de gisements de ptrole et de gaz combustibles tant exonrs de redevance communale et dpartementale des mines au-del de 1 mille marin de la ligne de base, crer une redevance domaniale, perue par ltat, entre 1 et 12 milles dans les eaux territoriales. Recommandation n 5 Artificialisation des sols et talement urbain Rserver le Prt taux zro+ (PTZ+) dans le neuf aux logements intra-urbains et/ou proximit des TCSP (transports en commun en site propre). Supprimer la possibilit quont les collectivits territoriales dexonrer de 50 % de la taxe damnagement les maisons individuelles en diffus finances laide du PTZ+. Redfinir le zonage gographique du dispositif Scellier et autres rgimes dinvestissement locatif dans le neuf :

en excluant les zones gographiques B2 (agglomrations de plus de 50 000 habitants et de moins de 250 000 habitants) ;

en rservant ce dispositif lintra-urbain et/ou proximit des transports en commun. Inclure des critres dimpact sur la biodiversit et de matrise de ltalement urbain dans le calcul de la compensation affecte aux collectivits locales pour leurs frais lis ltablissement ou la rvision de leurs documents durbanisme. Rendre obligatoire la mention de la distance la gare ou la station de transport en commun la plus proche lors de louverture de nouvelles zones urbaines ( zone U ) au plan local durbanisme (PLU), dans lvaluation environnementale du PLU et lors de la commercialisation de nouveaux lotissements. Supprimer labattement de 50 % de la valeur par mtre carr sur laquelle est calcule la taxe damnagement pour les entrepts et hangars non ouverts au public faisant lobjet dune exploitation commerciale, quelle que soit leur localisation. Rendre obligatoire le Versement pour sous-densit (VSD) dans les zones logistiques, entrepts et hangars. 17 Tournez la page S.V.P.

Majorer la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) pour les tablissements situs en zone priphrique et la minorer pour les tablissements situs en centre urbain. Rviser la taxe damnagement applique aux parkings :

rduire lcart de taxation entre les parkings intgrs au bti et les parkings non intgrs ; rviser le taux de cette taxe afin de mieux internaliser les cots sur la biodiversit.

Recommandation n 6 Transports Ralentir la fragmentation des habitats. La diminution des soutiens publics la cration de nouvelles infrastructures au profit de lentretien, de la requalification et de la mise niveau du rseau existant apparat comme une solution de minimisation des impacts dommageables des subventions publiques aux transports. Mieux internaliser les cots des infrastructures routires sur la biodiversit :

en conditionnant lautorisation de construction des mesures dattnuation compensation beaucoup plus strictes ou en instaurant une taxe internalisant les dommages lis la construction de linfrastructure ;

en faisant payer les dommages la biodiversit rsultant de lusage des infrastructures autoroutires via les pages et/ou une fraction du prix du carburant vendu dans les stations-services situes dans leur emprise.

Recommandation n 7 Eau court terme, instaurer un tarif plancher de la redevance pour prlvement brut pour chaque usage de leau et rviser les tarifs plafonds pour y intgrer, en plus de la rcupration des cots des services de gestion de leau, celle des cots sur le milieu aquatique et sur la biodiversit. moyen terme, instaurer une redevance sur prlvement net ou sur prlvement brut corrig par un coefficient de restitution. Assujettir, en outre, le drainage la redevance prlvement. Publier au plus vite le dcret dapplication de larticle 161 de la loi Grenelle 2 qui fixe le taux de pertes en eau des rseaux de distribution au-del duquel les services publics de distribution doivent tablir un projet de programme pluriannuel de travaux damlioration du rseau. Rviser la redevance pour pollution non domestique :

en ciblant la redevance sur les substances dangereuses prioritaires de la directive-cadre sur leau (2000/60/CE) ;

en revoyant les tarifs de sorte quils prennent en compte les cots des substances dangereuses prioritaires sur le milieu aquatique et sur la biodiversit ;

en incluant llment chaleur tout au long de lanne ; en assujettissant les activits de collecte et de traitement des eaux uses.

Revoir les seuils en dessous desquels une activit est assujettie la redevance pour pollution domestique (et non la redevance pour pollution non domestique), de sorte que les activits contribuant significativement aux rejets de substances dangereuses prioritaires soient assujetties la redevance pour pollution non domestique. Assujettir lensemble des installations hydrolectriques la redevance pour obstacle. Recommandation n 8 Agriculture Rviser la structure de taxation des facteurs de production agricole via une baisse des charges sociales et de la fiscalit sur le foncier non bti, partiellement compense par une augmentation de la fiscalit sur les intrants potentiellement ngatifs pour la biodiversit ds lors quils sont utiliss de faon excessive ou inapproprie (engrais, produits de traitement des cultures, eau). Soumettre les engrais et produits phytosanitaires au taux normal de TVA.

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Renforcer, terme, la prise en compte de la biodiversit dans les soutiens du premier pilier de la Politique agricole commune (PAC) (modulation du montant des Droits paiement unique en fonction de critres environnementaux, en particulier de critres relatifs la biodiversit). Renforcer, terme, les mesures agro-environnementales du second pilier cibles sur la biodiversit (renforcement technique, budgtaire, et meilleure prise en compte des dmarches territoriales). Recommandation n 9 Industrie Introduire larsenic et le slnium dans la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) pour missions polluantes. Exprimenter une vritable cotaxe internalisante (ou une composante de la TGAP) sur un polluant atmosphrique. Recommandation n 10 Collectivits territoriales Intgrer un critre de biodiversit dans le calcul de la dotation gnrale de fonctionnement. Un critre surfacique susceptible de sappuyer sur des donnes peu contestables semble le plus appropri. Recommandation n 11 International La France, lors des runions du G8 et du G20, pourrait proposer un engagement de rationalisation et dlimination moyen terme des subventions dommageables la biodiversit, dans la ligne de lengagement pris pour les subventions aux nergies fossiles lors du G20 de Pittsburgh en 2009. Dvelopper lchange dette-nature, en particulier augmenter la part des Contrats de dsendettement et de dveloppement (C2D) affecte la biodiversit.

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DOCUMENT N 9 La fiscalit et la mise en uvre pour la nouvelle stratgie nationale pour la biodiversit (2010-2020) Inspection gnrale des Finances (IGF) et Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable (CGDDD) Rapport (extraits) Octobre 2011 1. Les dispositions fiscales en vigueur ne constituent pas un levier efficace de prservation de la biodiversit sur le territoire national La lettre de mission est centre autour de deux types de dispositifs fiscaux : dune part, les mesures de nature incitative qui dcoulent en partie de lassimilation du patrimoine naturel au patrimoine architectural ; dautre part, les mesures fiscales de financement, comme la taxe dpartementale des espaces naturels sensibles, dont lobjectif premier est de gnrer des ressources budgtaires pour financer les actions de prservation de la biodiversit. Dans un souci dexhaustivit et afin de ne pas rduire de manire artificielle le champ de ses investigations, la mission a fait le choix de dresser un bilan plus large de lensemble des mesures fiscales ayant un impact sur la biodiversit.

1.1. Une taxe locale affecte prsentant un bilan mitig : lutilisation de la taxe dpartementale des espaces naturels sensibles est ingale et peu lisible

1.1.1. La taxe dpartementale des espaces naturels sensibles (TDENS) et son intgration dans la taxe damnagement compter du 1er mars 2012

Institue par la loi du 18 juillet 1985 et codifie aux articles L. 142-2 et suivants du code de lurbanisme, la taxe dpartementale des espaces naturels sensibles (TDENS) a vocation permettre aux dpartements d laborer et mettre en uvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boiss ou non (article L. 142-1 du code de lurbanisme). De caractre facultatif, cette taxe affecte est soumise aux rgles qui gouvernent l'assiette, la liquidation, le recouvrement, les sanctions et le contentieux de la taxe locale d'quipement. Sauf exclusion explicite de son champ dapplication, elle est due sur la construction, la reconstruction, lagrandissement des btiments, les installations et travaux divers autoriss en application de larticle L. 442-1 du code de lurbanisme (lotissements) et sur les amnagements soumis permis damnager ou dclaration pralable. [] Aprs une priode de concertation de plus de deux ans avec les reprsentants des collectivits territoriales et des professionnels de lamnagement et de la construction, une rforme de la fiscalit de lamnagement a t adopte trs rcemment dans le cadre de la loi n2010-1658 du 29 dcembre 2010 de finances rectificative pour 2010. Son article 28 cre un chapitre premier Fiscalit de l'amnagement dans le code de l'urbanisme. En application des nouvelles dispositions et compter du 1er mars 2012, la TDENS disparat en tant que telle et devient, avec la taxe dpartementale pour le financement des conseils darchitecture, durbanisme et de lenvironnement (TDCAUE), lune des composantes de la part dpartementale de la taxe damnagement (TA). Le taux dpartemental de la nouvelle TA est fix par dlibration du conseil gnral, sans pouvoir excder 2,5 %, ce plafond permettant ainsi de prendre en compte les plafonds existants auparavant pour la TDENS (2 %) et pour la TDCAUE (0,3 %). Si cette rforme de la fiscalit de lamnagement a fait voluer certains paramtres (champ dapplication plus tendu, dtermination de lassiette taxable simplifie), la transition de la TDENS vers la TA ne devrait pas modifier substantiellement la recette fiscale qui pourra tre prleve par les dpartements pour conduire la politique dfinie larticle L. 142-1 du code de lurbanisme.

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Au-del de cette volution normative, la mission a analys les statistiques relatives la TDENS labores par le Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de la mer, des transports et du logement (MEDDMTL) sur la base des restitutions par les Conseils gnraux. [] Sur le fond, les statistiques mettent en exergue une utilisation trs disparate et peu lisible de la TDENS en fonction des dpartements et la constitution dun solde net cumul trs substantiel de 370 M sur la priode 2000-2009. En labsence dexhaustivit des statistiques, ce chiffre devra tre confirm. [] Il reste que lintervention des dpartements travers la TDENS est trs variable et trs peu lisible, tant en ce qui concerne les oprations effectues que les secteurs concerns, ce qui ne permet pas de sassurer de ces effets rels en matire de prservation de la biodiversit, dautant plus que la vocation premire de ces actions est louverture de ces espaces au public. La mission na par ailleurs pas pris en compte les interventions des dpartements en faveur de la biodiversit finances sur leur budget propre, mme si ce type dinterventions a t brivement voqu sans que nen aient t communiqus la nature ni le montant. Il est noter que lors de lentretien avec les membres de la mission, les reprsentants de lAssemble des dpartements de France (ADF) ont exprim une forte rticence un transfert dune part de la TDENS aux rgions. LADF a en particulier insist sur le fait quun tel transfert viendrait remettre en cause les quilibres trouvs dans le cadre de la rforme de la fiscalit de lamnagement suite un long processus de concertation (plus de deux ans et demi) qui vient peine de sachever.

1.2. Des mesures incitatives aux effets dommageables : les dpenses fiscales institues dans le cadre de certaines politiques publiques entranent indirectement des externalits ngatives sur la biodiversit

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Dans le cadre du Grenelle de lenvironnement, la protection de la biodiversit a constitu une priorit traduite notamment par deux engagements : lengagement 83 prvoit ainsi le principe dun audit gnral des mesures fiscales

dfavorables la biodiversit et une tude de faisabilit dun basculement progressif vers une fiscalit plus favorable ;

lengagement 191 prvoit quant lui une valuation environnementale des lois et mesures fiscales qui passe par une rforme des tudes dimpact et leur mise en conformit avec le droit europen (meilleure prise en compte dans la dcision et extension du champ des plans et programmes soumis valuation environnementale).

La loi n 2009-967 du 3 aot 2009 de programmation relative la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement dite Loi Grenelle I prend acte de ces engagements et aborde explicitement la question des mesures dfavorables la biodiversit. Larticle 26 indique que ltat, sur la base dun audit, fera un tat des mesures fiscales dfavorables la biodiversit et proposera de nouveaux outils permettant un basculement progressif vers une fiscalit mieux adapte aux enjeux environnementaux []. Larticle 48 dispose que : Le Gouvernement prsente au Parlement une valuation de l'impact environnemental des aides publiques caractre budgtaire ou fiscal. Les aides publiques seront progressivement revues de faon s'assurer qu'elles n'incitent pas aux atteintes lenvironnement. L'tat veillera ce que les programmes d'aide au dveloppement qu'il finance ou auxquels il participe soient respectueux de l'environnement des pays bnficiaires et soucieux de la prservation de leur biodiversit et, pour partie, spcifiquement ddis ces finalits .

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Dans la perspective de la mise en uvre de cet engagement, un groupe de travail a t constitu au sein du Centre dAnalyse Stratgique (CAS) et a t confi Guillaume Sainteny. Aux termes de la lettre de mission en date du 27 juillet 2010, les travaux de ce groupe de travail devaient permettre :

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- dune part de dresser une liste exhaustive des subventions et autres aides dorigine non

fiscale ayant un impact sur lenvironnement ; - dautre part, danalyser pour chacune de ces mesures, de faon qualitative, les dommages

causs la biodiversit ; - enfin, de proposer des pistes dvolution et de rforme de ces subventions afin de rduire,

voire dannuler, limpact dommageable sur lenvironnement. [] Bien que les mesures de nature fiscale soient explicitement cartes par la lettre de mission, les membres du groupe de travail du CAS ont fait le choix de retenir un champ dinvestigation plus large en examinant lensemble des soutiens publics quelle que soit leur forme : subventions budgtaires, subventions hors budget, dpenses fiscales, non internalisation dexternalits ngatives, soutiens de ltat ou des collectivits territoriales, Par consquent, le projet de rapport, non encore publi officiellement, comporte une forte dimension fiscale et dveloppe plusieurs recommandations en matire dvolution des dpenses fiscales dommageables la biodiversit. Il pointe notamment (proposition gnrale n 1) les dpenses fiscales mises en uvre dans le cadre de la politique daccession la proprit des mnages (prt taux zro, dispositif Scellier) qui ont favoris la construction de nouveaux logements et contribu indirectement accentuer le phnomne dtalement urbain. Les travaux de ce groupe de travail confirment que les externalits ngatives sur la biodiversit des dpenses fiscales institues pour soutenir diverses politiques publiques ne sont pas suffisamment prises en compte.

1.3. Des mesures incitatives inefficientes : les dpenses fiscales institues pour inciter les contribuables mener des actions en faveur de la biodiversit sont faiblement mobilises

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Lannexe au projet de loi de finances pour lanne 2011 consacre lvaluation des voies et moyens recense six dispositifs fiscaux dont lobjectif est dinciter les particuliers et/ou les entreprises mener des actions en faveur de la biodiversit.

Tableau 1 : Dpenses fiscales en faveur de la biodiversit

Intitul de la dpense fiscale

Base juridique (Code Gnral des impts)

Cot annuel Moyen 2009 2011 (en M)

Score attribu par le Comit dvaluation des dpenses fiscales

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donnes statistiques diffrant des donnes du tableau 1 extraites de lannexe au projet de loi de finances pour 2011 (Evaluation des voies et moyens - Tome II). Ainsi, pour lexonration relative aux zones Natura 2000 (article 1395E), le CGDD estime la dpense fiscale pour 2010 environ 1,7 M contre une estimation de seulement 1 M dans le projet de loi de finances pour 2011. De mme, pour lexonration relative aux zones humides (article 1395D), lestimation du CGDD est denviron 160 000 contre une dpense nante mentionne dans le projet de loi de finances pour 2011. Par ailleurs, en ce qui concerne la rduction dimpt sur le revenu au titre des dpenses ralises sur certains espaces naturels en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel (article 199 octovicies), la Fondation du patrimoine a confirm navoir labellis que 2 dossiers depuis la mise en place du dispositif, soit une dpense fiscale dun montant annuel de moins de 5 000 . Au total, le montant annuel de dpenses fiscales en faveur de la biodiversit est par consquent estim entre quatre et cinq millions deuros pour un nombre de bnficiaires qui nest pas prcisment valu par les services de la Direction de la lgislation fiscale.

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Institus pour la plupart en 2005 ou en 2006, en partie dans la logique des mesures prises dans le cadre de prservation du patrimoine architectural, ces dispositifs dexonration, de dduction ou de rduction dimpt ne produisent pas les effets escompts lors de leur mise en uvre et se rvlent trs faiblement incitatifs pour les particuliers ou entreprises concerns. Ainsi, les trois exonrations de taxes foncires sur les proprits non bties (zones humides, zones Natura 2000 et zones situes dans le cur dun parc naturel sis dans un dpartement dOutre-mer) ne gnrent une dpense fiscale que de lordre de un deux millions deuros par an. Le rapport du Comit dvaluation value ces dpenses fiscales comme des mesures inefficaces ou faiblement efficientes et relve de manire gnrale quil semble donc que la fiscalit sur le foncier non bti nest pas le facteur essentiel de la fragilisation ou de la transformation des espaces naturels sensibles. [] Le manque defficacit de la politique fiscale dassimilation du patrimoine naturel au patrimoine architectural sexplique en partie par les diffrences intrinsques entre ces deux patrimoines. En effet, le patrimoine naturel prsente un caractre moins emblmatique que le patrimoine architectural, sa conservation et sa remise en tat apparaissant par consquent moins urgentes et avec des implications financires faibles, car peu comprises. Par ailleurs, et plus fondamentalement, les investissements raliss pour la sauvegarde du patrimoine naturel prsentent plus rarement un retour sur investissement que le patrimoine bti, mme si pour ce dernier ce retour peut-tre dans des proportions trs variables. Si les associations cologistes considrent que le manque de dynamisme des dispositifs fiscaux actuels est li aux conditions doctroi des ces avantages fiscaux (zonage restrictif, plafond davantage trop peu lev, ), la mission estime pour sa part que ce type de fiscalit est ce jour peu adapt aux problmatiques de protection des espaces naturels et ne constitue pas en elle-mme une vritable rponse la hauteur des enjeux de la biodiversit.

1.4. Des mesures dissuasives quasi inexistantes : les taxes, impts et redevances en vigueur visent essentiellement lever des ressources

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En dehors de la TDENS qui est traite spcifiquement dans la partie 1.1, onze impts, taxes ou redevances peuvent tre considrs comme ayant un lien plus ou moins direct avec la prservation de la biodiversit [] Lanalyse de ces mesures fiscales montre quelles ont t institues prioritairement pour gnrer des ressources budgtaires, dont tout ou partie a vocation tre utilis dans un objectif de prservation de la biodiversit.

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Limpact effectif de ces ressources sur la prservation de la biodiversit apparat toutefois trs difficilement quantifiable. Cest par exemple le cas des redevances pour pollution de leau, modernisation des rseaux de collecte, pollutions diffuses, prlvement sur les ressources en eau, stockage deau en priode dtiage, obstacles sur les cours deau et protection du milieu aquatique institues par larticle L. 213-10 du code de l'environnement. Toutes concernent de prs ou de loin la prservation de la biodiversit (milieux et espces) en instaurant une redevance concernant un usage de l'eau affectant directement ou indirectement la ressource [] Le concours effectif de chacune de ces redevances la seule prservation de la biodiversit est difficilement identifiable, y compris pour les deux redevances ayant pour objectif principal le maintien des capacits halieutiques des cours d'eau. En effet, les comits de bassin, vritables parlements de l'eau, ont des politiques variables, adaptes la nature de leur bassin (la gestion quantitative a davantage de sens au sud, la gestion qualitative est plus prgnante au nord). Il en est de mme pour les redevances cyngtiques bases sur le permis de chasse qui permettent de financer l'Office de la chasse et de la faune sauvage. Elles contribuent la biodiversit par l'acquisition de connaissances sur les milieux naturels et les espces ainsi que par le financement de la police des espces chassables, mais limpact rel de cette contribution est difficilement quantifiable.

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Il ressort de lexamen des impts, taxes et redevances en vigueur montre que le levier fiscal nest pratiquement pas mobilis dans une optique de prvention ou de dissuasion des comportements ou activits dommageables la biodiversit. Comme cela vient dtre voqu, les dispositifs en vigueur ont t institus, titre principal, pour gnrer des ressources budgtaires qui sont le plus souvent affectes des organismes qui interviennent, de manire plus ou moins significative, en faveur de la sauvegarde de la biodiversit. Aucune de ces mesures fiscales de taxation na t conue comme tant prioritairement un moyen de dissuader les personnes physiques ou morales assujetties de porter atteinte, par leur comportement ou leur activit, la biodiversit ou de limiter leur impact sur le patrimoine naturel. titre d'exemple, la TVA sur les intrants agricoles qui ont un effet ngatif important sur la biodiversit, fixe au taux rduit, n'a mme pas bnfici du taux normal et a fortiori encore moins d'un taux major. En outre, pour prendre lexemple assez symbolique de la taxe sur les passagers embarqus destination despaces naturels sensibles, il ressort clairement que son objectif est double : dune part, avoir un effet prventif en augmentant quelque peu le tarif de la traverse pour limiter la frquentation ; dautre part avoir un effet curatif en gnrant des ressources qui permettront de rparer les dommages causs la biodiversit du fait de la frquentation. Seule la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) semble avoir une vocation principalement dissuasive, mais le lien de cette taxe avec la prservation de la biodiversit reste trs indirect. [] Conclusion En labsence dune dfinition suffisamment prcise de la politique en faveur de la biodiversit et de lorganisation institutionnelle permettant de la porter, la mission considre quune rforme en profondeur des outils fiscaux serait prmature et risquerait de ne pas produire les effets escompts en matire de prservation du patrimoine naturel. La mission souhaite toutefois insister en conclusion sur cinq pistes daction qui lui semblent devoir tre menes prioritairement et constituer le fondement dune prochaine rforme de la fiscalit de la biodiversit : tablir un chiffrage relativement fiable des besoins en matire de prservation de la

biodiversit sur le territoire national et disposer danalyses permettant, comme la fait le

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rapport Stern pour le changement climatique, dobjectiver le cot conomique de linaction ; la France pourrait lancer une initiative diplomatique ce sujet, comme elle la fait avec la plate forme intergouvernementale science politique sur la biodiversit et les services co-systmiques, lIPBES (Intergovernmental Science Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem services) ;

concentrer les ressources fiscales locales sur lchelon territorial le plus pertinent, la rgion

apparaissant la mission comme la collectivit la plus mme de mener une politique cohrente avec le dveloppement de la TVB ainsi quavec laction des services dconcentrs de ltat et des acteurs locaux ; ceci suppose un transfert progressif de la TDENS des dpartements vers les rgions ; titre liminaire, les statistiques relatives la TDENS devront tre fiabilises et le chiffre exact du montant du solde net cumul confirm ;

dvelopper une fiscalit trs dissuasive pour les activits ou comportements particulirement

nfastes la biodiversit, tout en rallouant une partie des ressources budgtaires ainsi leves des projets de prservation du patrimoine naturel ;

mieux prendre en compte par la rglementation et linstauration dune politique de

compensation des externalits ngatives de certaines activits professionnelles ou prives sur le patrimoine naturel et adopter des normes plus strictes pour limiter ces impacts, notamment en ce qui concerne les grands amnagements priurbains et les grandes infrastructures de transport dont la construction conduit une artificialisation des sols ;

disposer au niveau national de ressources budgtaires ddies permettant de financer ou

cofinancer des projets de sauvegarde, dentretien ou de restauration de la biodiversit, ces ressources pouvant tre gres - dans lattente de la cration dune Agence de la biodiversit - au sein dun fonds national pour la prservation du patrimoine naturel disposant dune gouvernance inspire du Grenelle cinq (ONG, Syndicat, Patronat, Etat, Collectivits territoriales).

Compte tenu de lenjeu majeur que constitue la prservation de la biodiversit et des questions qui restent en suspens, la mission considre que les dbats doivent se poursuivre un rythme soutenu dans les mois venir et quils pourraient tre utilement clairs par une nouvelle mission conjointe de lIGF et du CGEDD soumise un cadre dintervention moins contraint, tant en termes de dlais que de champ dinvestigation et prenant en compte ltat davancement des travaux sur la Trame Verte et Bleue et les Schmas Rgionaux de Cohrence Ecologique.

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DOCUMENT N 10 Limpact budgtaire et fiscal du Grenelle de lenvironnement Synthse du rfr destination du Premier Ministre Cour des comptes 3 novembre 2011 Quatre ans aprs le lancement du Grenelle de lenvironnement, la Cour a effectu un premier bilan de sa mise en uvre, afin dapprcier son impact budgtaire et fiscal au regard des premiers rsultats obtenus. Un cot budgtaire contenu

Le budget triennal de ltat pour la priode 2009 2011 prvoyait de consacrer 4,5 Md au Grenelle de lenvironnement. La dpense excute ne slve finalement qu 3,5 Md : 429 M de crdits supplmentaires, 928 M de redploiements budgtaires et 2 189 M de taxes affectes des oprateurs. Leffort fait par le gouvernement pour privilgier un financement par des redploiements budgtaires est bienvenu et la dmarche gagnerait tre poursuivie. De la mme faon, le ministre du dveloppement durable a cr 1 224 postes dans le cadre du Grenelle tout en respectant lobjectif gouvernemental de non-remplacement dun dpart la retraite sur deux, en utilisant les marges de manuvre offertes par la rvision gnrale des politiques publiques. Un volet fiscal dsquilibr

En revanche, le volet fiscal a t nettement moins matris. Les recettes des taxes issues du Grenelle nont atteint que 1,37 Md, alors que les dpenses fiscales ont eu un cot de 1,9 Md et le bonus automobile de 1,95 Md. Au total, le volet fiscal du Grenelle a donc reprsent un cot de 2,5 Md pour ltat, alors quil devait initialement tre quilibr.

La mise en uvre des deux principales recettes fiscales (contribution carbone et cotaxe poids lourds) a, en effet, t diffre. Le gouvernement na pas non plus souhait diminuer les dpenses fiscales dont limpact environnemental apparat ngatif, et notamment le taux rduit de taxe sur le gazole et le fioul domestique ou la dtaxation du krosne pour les vols intrieurs. Pourtant, leur rexamen fournirait des marges de manuvre trs importantes (jusqu 19,3 Md) et contribuerait latteinte des engagements du Grenelle, notamment en ce qui concerne la rduction de la pollution par les particules fines, le dveloppement des transports moins polluants et lvolution de la part du fret non-routier.

linverse, les dpenses fiscales vise environnementale ont t largement utilises. Le bonus-malus automobile a ainsi cot 1,5 Md entre 2008 2011 et ses rsultats sont contrasts. Il a permis une diminution des missions moyennes de gaz carbonique des vhicules neufs, mais des tudes ont montr quil aurait entran une augmentation des missions totales de CO2. En outre, ce dispositif repose sur le seul objectif de diminution des rejets de gaz carbonique, sans prendre en compte les missions dautres polluants nocifs pour la sant. Des rsultats prometteurs dans les secteurs du btiment et des nergies renouvelables

La mobilisation de la socit civile, la mise en place de dispositifs fiscaux trs puissants ou la pression communautaire ont permis datteindre de bons rsultats dans les secteurs du btiment, des nergies renouvelables ou de la politique de leau.

Les progrs enregistrs dans le secteur du btiment sont importants. Les objectifs fixs pour les btiments neufs horizon 2010 (un tiers des constructions en basse consommation ou nergie passive ou positive) devraient tre atteints avec un retard limit dun an, grce la mobilisation de la socit civile qui a prcd lentre en vigueur de la nouvelle rglementation thermique. En ce qui concerne les btiments anciens, le crdit dimpt et lco-PTZ ont dj permis de rduire les missions de gaz effet de serre thoriques du secteur rsidentiel de prs de 7,5 % en deux ans. Cependant, tels quils sont aujourdhui calibrs et malgr leur cot (1,78 Md), ils sont insuffisants pour atteindre lobjectif de rduction de 38 % des consommations dnergie du parc rsidentiel en 2020.

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De la mme faon, la production dnergie renouvelable sest dveloppe trs rapidement depuis 2007 et lobjectif intermdiaire fix pour 2012 (14 % dnergies renouvelables) devrait tre atteint sans difficult. Cette progression sera finance par les consommateurs. En 2020, le cot des nergies renouvelables devrait atteindre 6,7 Md, soit 90 TTC sur la facture dun client type et 170 TTC si son chauffage est lectrique (environ 11 % de la facture). Les objectifs fixs par le Grenelle en matire de transports ou dagriculture horizon 2012 nont pu tre atteints

linverse, dans le domaine des transports ou de lagriculture, les objectifs fixs par le Grenelle pour 2012 ne pourront tre atteints, soit que les moyens consacrs ces politiques naient pas t mis en adquation avec les rsultats attendus, soit en raison du maintien dune politique fiscale ou de dispositions rglementaires qui entrent en contradiction avec les objectifs fixs.

Ainsi, le Grenelle avait fix pour objectif une progression de 25 % de la part modale du fret non routier en 2012, par rapport 2007. Or, la part du fret non routier sest dtriore depuis cette date. Le gouvernement a donc lanc un engagement national en faveur du fret ferroviaire. Cependant, certaines dcisions prises paralllement conduisent maintenir voire amliorer la comptitivit du fret routier : allgement de la taxe lessieu en 2008, retard dans la mise en uvre de lco-redevance poids lourds et autorisation des poids lourds de 44 tonnes en janvier 2011.

En ce qui concerne les lignes ferroviaires grande vitesse, les ressources actuellement prvues (2 Md par an) sont insuffisantes pour financer la mise en uvre des 14 lignes qui avaient t envisages. Le programme dinvestissement devrait donc tre adapt, en tenant compte tant de la situation des finances publiques que de la ncessit de moderniser et de mieux entretenir le rseau existant.

Enfin, 6 % de la surface agricole utile ne sera pas exploite en agriculture biologique en 2012 et la part des exploitations faible dpendance nergtique ne slvera pas 30 % en 2013. Pourtant, les moyens consacrs ces politiques nont pas t augments. Ainsi, leffet de la hausse des crdits europens en matire dagriculture biologique a t neutralis par la rduction de leffort national.

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