379-1317-1-PB

R. Dir. Gar. Fund., Vitria, v. 14, n. 2, p. 49-70, jul./dez. 2013 49

ParticiPao PoPular: limites e horizontes nas audincias

Pblicas ambientais sob a tica da racionalidade ambiental

POPULAR PARTICIPATION: LIMITS AND HORIZONS ON ENVIRONMENTAL PUBLIC

HEARINGS FROM THE VIEWPOINT OF ENVIRONMENTAL RATIONALITY

Erika Arajo da Cunha PegadoErivaldo Moreira Barbosa

resumo

O artigo discute o alcance da participao popular nas audincias pblicas ambientais, a partir do olhar da racionalidade ambiental que se funda numa nova tica complexa, manifestada em princpios de uma vida democrtica voltada para um desenvolvimento sustentvel. Apresenta uma anlise a respeito da participao popular dos atores sociais legitimados no processo de licenciamento ambiental que requerem audincias pblicas Concluiu que, a despeito de o arcabouo jurdico brasileiro garantir a participao popular nas audincias pblicas, o pleno exerccio desse direito esbarra em falhas na implantao do instituto e requer um aprimoramento da cidadania por parte do governo e da populao.

Palavras-chave: Racionalidade ambiental. Participao popular. Audincias pblicas.

R. Dir. Gar. Fund., Vitria, v. 14, n. 2, p. 49-70, jul./dez. 201350

ErikA ArAjo dA CunhA PEgAdo ErivAldo MorEirA BArBosA

abstract

The article discusses popular participation reach in public auditions on environmental affairs from an environmental rationality view which is held in a new complex ethic displayed in principles of a democratic life oriented to sustainable development. Presents an analysis on popular participation of legitimated social actors in environmental licensings processes, which requires public auditions. Concludes that, despite the Brazilian law guaranties popular participation on public auditions, full exercise of this right stumbles over implementations lacks of the institute and requires an citizenship upgrading by government and population.

Keywords: Environmental rationality. Popular participation. Public auditions.

introduo

Na persecuo do desenvolvimento sustentvel, o Direito apa-rece como instrumento de gesto pblica ambiental que possibilita a atuao do Estado, no caso das sociedades democrticas, com o seu brao forte da lei. Baseado em princpios constitucionais que orientam a interpretao e a aplicao da lei, o administrador pblico obtm parmetros que possibilitam uma gesto ambiental democrtica, que contempla a contribuio dos diversos setores da sociedade, na busca da sustentabilidade no chamado estado de direito ambiental, caracteri-zado pela participao do cidado nas decises de poder e de maneira extensiva na busca do desenvolvimento sustentvel, que objetiva, alm do desenvolvimento econmico, a sustentabilidade e a preservao da diversidade biolgica e socioambiental.

Assim, em consonncia com os princpios gerais do Direito Ambiental, que se aproximam de conceitos revolucionrios, como o da Racionalidade Ambiental, preconizada por Enrique Leff, a partici-pao popular nas audincias pblicas ambientais apresenta-se como tema premente.

Nesse contexto, a Constituio Federal traz em seu bojo princpios explcitos dotados de positividade, que garantem o exerccio da demo-cracia direta, portanto, devem ser levados em conta pelo aplicador da ordem jurdica em todas as esferas de poder como bem adverte Paulo

Participao popular: limites e horizontes nas audincias pblicas ambientais sob a tica da racionalidade ambiental


Bessa Antunes.1 Dentre os princpios constitucionais, destacam-se o princpio da participao popular, que assegura ao cidado, na forma da lei, o direito de participar das decises e elaborao de polticas pblicas ambientais.

Com efeito, o direito ambiental, positivado na Constituio Fe-deral Brasileira de 1988 e nas normas ambientais infraconstitucionais, fornece subsdios normativos para a busca do ideal de desenvolvimento socialmente includente, economicamente sustentado e que contemple aspectos ambientais, sociais e econmicos defendido por Ignacy Sachs,2 se for interpretado e aplicado numa tica ecolgica e sistmica. Caso contrrio, a norma jurdica, por mais bem elaborada que seja, reprodu-zir o modelo de excluso baseado no paradigma econmico vigente.

Autores afirmam que, apesar de todo o aparato jurdico consi-derado de excelente qualidade e comprometido com os ideais demo-crticos ambientais, com normas inspiradas nos documentos interna-cionais, como relatrio Brundtland de 1987, a realidade do nosso pas ainda reflete a excluso e inexperincia de parte da populao no trato dos instrumentos democrticos de participao direta. Um exemplo disso so as audincias pblicas ambientais ocorridas nos processos de licenciamento ambiental para atividades de significativo impacto ao meio ambiente, tema deste trabalho. Essas dificuldades refletem deficincias histricas, fruto de uma sociedade excludente de um pas cheio de contrastes, com baixos ndices de desenvolvimento humano, onde a pujana econmica da oitava economia do mundo, registrada na primeira dcada do sculo XXI, ainda no se refletiu como qualidade de vida para a maioria da sua populao.

O direito de participar das decises governamentais de forma direta manifesta-se, de modo cristalino, nos procedimentos de licen-ciamento ambiental por ocasio das audincias pblicas ambientais. Nesses casos, o cidado, que sofrer direta ou indiretamente o impacto da atividade, tem o direito, independentemente do seu status social, de intervir como parte interessada no procedimento de tomada da deciso ambiental.

Porm, na prtica, essa participao ativa sofre influncias diversas, dentre as quais o grau de interesse econmico e o nvel de organizao poltica da comunidade que ser potencialmente atingida



pelos impactos positivos e negativos do empreendimento. O grau de cidadania e a conscincia comunitria de uma determinada comuni-dade sero elementos-chave para delinear o carter mais ou menos democrtico de uma deciso administrativa, afinal, os lucros so pri-vativos enquanto os prejuzos ambientais sempre sero socializados, independentemente da classe social.

Diante do exposto, em que medida a participao popular pode ser otimizada pela racionalidade ambiental, com vistas maior demo-cratizao da gesto pblica ambiental?

Este ensaio apresenta uma breve anlise a respeito dos limites e horizontes do princpio da participao popular nas audincias p-blicas ambientais, a partir da tica da Racionalidade Ambiental, com enfoque nos atores sociais legitimados no processo de licenciamento e os seus saberes tradicionais. Como metodologia, utilizou-se a pesquisa exploratria, bibliogrfica e documental com consulta a textos legais.

racionalidade ambiental: uma noVa tica

O sistema econmico e social vigente, baseado na racionalidade econmica e no direito privado, ignorou as condies de sustentabi-lidade da vida do planeta causando, alm da devastao do planeta, a transformao e destruio de valores humanos e sociais, pois [...] a busca de status, de prestgio, de dinheiro, de poder substituiu os valores tradicionais: o sentido de enraizamento, equilbrio, pertena, coeso social, cooperao, convivncia e solidariedade.3

Diante dessa realidade excludente, ensina-nos Enrique Leff,4 pre-cisamos de uma nova racionalidade que se contraponha econmica que est em vigor, baseada num egosmo coletivo insustentvel. Neces-sitamos de uma racionalidade ambiental,5 que se funda numa nova tica, manifestada em comportamentos humanos harmonizados com a natureza e em princpios de uma vida democrtica, com a participao social para a construo de diversas formas de um desenvolvimento sustentvel, igualitrio, descentralizado e autogestionrio, capaz de satisfazer s necessidades bsicas das populaes, respeitando sua diversidade cultural e melhorando a sua qualidade de vida.



Para Leff, a busca da Racionalidade Ambiental requer um pro-cesso contnuo de formao de um novo saber. Em sua construo, necessria a interveno de um conjunto de processos sociais, incluindo a reforma democrtica do Estado, com vistas a canalizar a participa-o da sociedade na gesto dos recursos. Para tanto, necessria uma reorganizao transversal da cincia e da administrao pblica, a formao de uma tica ambiental e a construo de um novo saber que, alm de sua relao de objetividade com o mundo, se d em sua relao com o ser.

O autor ressalta que essa nova racionalidade, eivada de uma produtividade ecotecnolgica, tem como meios instrumentos tcnicos, normas jurdicas, polticas cientficas, movimentos sociais e estratgias polticas que orientam para uma reapropriao social da natureza e a gesto ambiental do desenvolvimento.

Esse revolucionrio pensamento requer a prtica da interdisci-plinaridade, que, na lio de Edgard Morin,6 se constitui numa inter--relao de processos, conhecimentos e prticas que vo alm do campo da pesquisa e ensino. uma busca de colaborao dos diversos campos do saber, que incluam prticas no cientficas, numa religao dos saberes que atenta para outras formas de conhecimento, por exemplo, o conhecimento tradicional.

Nesse diapaso, Enrique Leff defende o dilogo de saberes na gesto ambiental afirmando que, num regime democrtico, a partici-pao da populao, em suas diversas camadas, imprescindvel no processo de produo de suas condies de existncia. Dessa forma, a sustentabilidade deve ter como condio a participao dos atores locais, das sociedades rurais e comunidades indgenas, a partir de suas culturas, seus saberes e suas identidades.

Sabemos que a valorizao dos saberes populares, considerados primevos, constitui-se num desafio ao paradigma cientfico dominante, baseado na estratificao do saber, no sistema de provas e contraprovas em modelos de narrativas que muitas vezes no levam em considerao os desafios e implicaes sociais da implantao de um determinado empreendimento humano. Mas tambm no podemos negar que o paradigma atual est em crise e o modelo civilizatrio, baseado no paradigma cientfico reducionista, est longe de responder s questes



primordiais para a sobrevivncia da humanidade. Da a necessidade de novos olhares sobre a questo ambiental que contemplem as diferentes vises de mundo dos diversos atores sociais, mesmo os considerados ignorantes aos olhos do saber cientfico ortodoxo.

os atores sociais e a Gesto Pblica ambiental

A escolha do conceito de atores sociais reflete o vis ecolgico socioambiental com o qual abordamos o tema deste trabalho. Assim ex-posto, defendemos que as novas diretrizes da gesto pblica ambiental devem levar em conta o histrico das relaes de poder estabelecidas, pois, anteriormente, quando as questes ambientais eram vistas como assunto de cientistas e movimentos de vanguarda, a participao ampla dos atores sociais era impensvel, principalmente a participao de grupos advindos das camadas menos favorecidas economicamente.

Com o advento dos movimentos ambientalistas e conferncias da ONU sobre o tema, a questo ambiental passou a ser tratada como responsabilidade coletiva, sendo a consulta populao circunvizinha um aspecto importante no exerccio da cidadania, refletindo o preceito de agir localmente, pensar globalmente, resultado da Agenda 21,7 documento originrio resultado da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Unced/Rio-92).

Vinte anos depois da histrica reunio de 1992, a Declarao Final da Cpula dos Povos,8 evento paralelo Conferncia Rio+20, defendeu a gesto democrtica, a participao popular e a defesa dos bens comuns que passa pela garantia de uma srie de direitos humanos e da natureza, pela solidariedade e pelo respeito s vises de mundo e crenas dos diferentes povos.

Dessa forma, os atores sociais legitimados se originam na di-versidade tnica, cultural e econmica. Alinhados ao pensamento de Moema Viezzer,9 so considerados atores sociais uma pessoa, grupo ou organizao que participam de algum jogo social. Tambm so consi-derados atores sociais os representantes do Poder Pblico, das esferas governamentais, Executivo, Legislativo e Judicirio; do poder econmico, constitudo pela empresa; do poder do saber constitudo e representado



pela universidade e centro de pesquisa; e do poder da organizao social, representado pelas organizaes sociais, organizaes no governamen-tais, clubes de servio, sindicatos, associaes e cooperativas.

Acolhemos a ideia de que, na busca da plena democracia, o exer-ccio da cidadania pode ser focado na descentralizao do poder estatal e sua formatao tradicional. Torna-se, assim, extremamente relevante a incluso de diversos atores, baseada no dilogo, na administrao de conflitos, aceitos como legtimos no contexto das sociedades atuais muito complexas, tanto pertencentes ao setor estatal, quanto os adstritos ao mercado e sociedade civil, como ressalta Erivaldo Moreira Barbosa.10

Com efeito, legtimo o direito de expresso ao qual faz jus a populao legitimada pela norma ambiental. Pelo princpio da partici-pao popular nas decises governamentais que envolvem a matria, e pela prpria normatizao ambiental, a manifestao popular, em sede de audincia pblica, deve ser levada em considerao pela Ad-ministrao Pblica na fase do licenciamento ambiental que tem por base a anlise dos estudos ambientais passveis de audincia pblica.

Dessa forma, na audincia pblica ambiental, a participao dos atores sociais reconhecidamente importante, pois so os parmetros estabelecidos no dilogo entre os representantes da sociedade civil organizada, governo e empresas que iro delinear o grau de sustenta-bilidade de uma determinada atividade econmica a ser implementada numa regio. Pelos critrios da Racionalidade Ambiental, esse dilogo tem que ser embasado na verdade cientfica e tambm na experincia cotidiana da populao circunvizinha ao empreendimento submetido ao processo de licenciamento. o olhar apurado sobre suas tradies e conhecimentos passados atravs das geraes que garantir o dilogo de saberes na busca da sustentabilidade includente.

estudo de imPacto ambiental e audin-cia Pblica ambiental

Para melhor operacionalizar a proteo ao meio ambiente, a Lei n. 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), estabeleceu instrumentos de gesto pblica ambiental, dentre os quais a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA). O Estudo de Im-



pacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatrio de Impacto do Meio Ambiente (Rima) constituem-se na modalidade mais completa de AIA .

O EIA um estudo ambiental abrangente, obrigatrio no proce-dimento de licenciamento ambiental para atividades de significativo impacto ao meio ambiente, de acordo com o 1 do art. 225 da nossa Constituio. O EIA traz em seu bojo o Rima, que tem o objetivo de tornar compreensveis as informaes do EIA, traduzindo em lingua-gem acessvel, com tcnicas de comunicao visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as consequncias ambientais de sua implementao, de acordo com o art. 9 da Resoluo Conama n. 01/86.11

Historicamente, a evoluo do Estudo de Impacto Ambiental remonta segunda metade do sculo XX, com a obrigatoriedade da Avaliao de Impacto Ambiental nos Estados Unidos da Amrica. Luiz Henrique Sanchez12 ressalta que a origem da AIA se encontra na nacional Evironmental Policy Act (Nepa), a lei que estabeleceu a Polti-ca Nacional Ambiental nos Estados Unidos, aprovada em 1969 pelo Congresso Nacional daquele pas. Essa pioneira lei serve de modelo para legislaes ambientais em todo o mundo. A norma daquele pas exige uma declarao equivalente a um estudo de impacto ambiental para iniciativas do Governo Federal americano, que possam causar modificaes ambientais, incluindo a todas as Agncias Federais e projetos privados que precisem de aprovao federal, como mineraes, usinas nucleares, hidreltricas, entre outros. Atualmente, diversos pa-ses adotam o Estudo de Impacto Ambiental como um dos principais instrumentos pblicos de gesto ambiental.

No Brasil, os primeiros estudos ambientais foram preparados para alguns projetos hidreltricos, nos anos de 1970. Porm, como no havia obrigatoriedade legal, esses estudos no influenciavam de forma coercitiva a tomada de deciso sobre a construo. Ademais, o Brasil, nos anos 1970, era governado por uma ditadura militar, terreno pouco frtil para discusses ecolgicas ou democrticas. Apesar de a Lei n 6.938/81, que estabeleceu a Poltica Nacional do Meio Ambien-te (PNMA), tratar desse assunto, a efetiva regulamentao do EIA/Rima foi consolidada pela Resoluo Conama n. 01/86, que traz em seu texto um rol exemplificativo das atividades em que o EIA/Rima



obrigatrio no licenciamento ambiental.13 A Constituio Federal de 1988, em seu art. 225, IV, recepcionou a PNMA e consolidou em seara constitucional esse primado legal.

Nas atividades que causem ou podem causar impactos significa-tivos, a Resoluo Conama n. 1/86 exige o EIA/Rima, estabelecendo uma lista de empreendimentos que devem apresentar esse estudo ambiental mais completo. Porm o rol exemplificativo, cabendo ao rgo licenciador, ou ao Ministrio Pblico, decidir a aplicao do referido estudo ambiental, conforme a complexidade do projeto.

O EIA/Rima deve ser elaborado por uma equipe multidiscipli-nar no dependente de forma direta ou indireta do proponente do projeto, de acordo com art. 7 da Resoluo Conama retromenciona-da.14 Essa equipe deve envolver profissionais dos diversos ramos do saber, podendo variar de acordo com cada caso. A ttulo de exemplo, se o empreendimento que est pleiteando a licena se situa num local prximo a um stio arqueolgico, a presena de profissionais ligados a essa rea do saber imprescindvel. De qualquer forma, os profissio-nais que integram a equipe devero ser devidamente cadastrados nos rgos ambientais e respondem administrativa e criminalmente por informaes falsas e at omisses nos estudos ambientais, de acordo com o art. 69-A da Lei n. 9.605/98, de crimes ambientais.15

Os estudos ambientais servem como base para a anlise do pedido de licena, como define a Resoluo Conama n. 237/97, que traz, em seu art. 1, III:

Estudos Ambientais: so todos e quaisquer estudos relativos aos as-pectos ambientais relacionados localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsdio para a anlise da licena requerida, tais como: relatrio am-biental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental pre-liminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao de rea degradada e anlise preliminar de risco.16

No caso do Estudo de Impacto Ambiental, por ser exigido para licenciar empreendimentos que tenham significativo impacto na regio em que se pretende instalar, alm dos requisitos estabelecidos para os estudos ambientais em geral, definidos pela retromencionada resolu-



o, existe uma exigncia especfica: a possibilidade de uma audincia pblica, ocasio em que a populao potencialmente atingida pelo im-pacto do empreendimento deve ser consultada sobre as consequncias socioambientais da sua implantao.

a ParticiPao PoPular: PrincPio Jur-dico ambiental

O princpio n. 10 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,17 de 1992, estabelece que a melhor maneira de tratar questes ambientais assegurar a participao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessados. Garante que as comunidades afe-tadas tm direito inclusive a informaes sobre materiais e atividades perigosas em suas redondezas, bem como a oportunidade de partici-par em processos de tomada de decises. Recomenda ainda que deve ser propiciado pelos governos acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito compensao e re-parao de danos.

Ainda sobre os documentos internacionais, destacamos a Conven-o sobre o Acesso Informao, Participao do Pblico no Processo Decisrio e Acesso Justia nas Questes Referentes ao Meio Ambiente, mais conhecida como Conveno de Aarhus. Adotada na quarta con-ferncia ministerial Enviromental for Europe, em 1998, essa conveno garante como trs pilares fundamentais o direito ao acesso informao, participao do pblico e ao acesso justia em matria ambiental. O documento entrou em vigor na Unio Europeia, por meio de uma Diretiva18 em 2001 e, em 2011, j havia sido ratificada por 44 pases.

A importncia dessa conveno para o Direito Ambiental consiste na associao com direito humanos e a garantia de que a sustentabi-lidade s ocorrer com a participao dos diversos atores sociais, no entender de Flvia Siva Marcatto.19

No mbito jurdico brasileiro, o princpio da participao popu-lar ressalta a importncia do carter democrtico da gesto pblica ambiental, pois o meio ambiente de todos e deve ser protegido pelo governo e pela sociedade, de acordo com o art. 225 da Constituio Federal Brasileira que preceitua:



Art. 225: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equili-brado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defender e preserv-lo para as presentes e futuras geraes (BRASIL, 1988).20

Em consonncia com o ditame constitucional, no Estudo de Im-pacto Ambiental, garantida a participao popular nas audincias pblicas. A sociedade civil organizada e o cidado, em particular, tambm podem se valer de mecanismos judiciais e administrativos de controle dos atos praticados pela Administrao Pblica, como aes populares e aes civis pblicas.

Assim, o aparato normativo brasileiro possui instrumentos que garantem a participao popular na tutela ambiental desde a Consti-tuio Federal. A tarefa de cuidar do meio ambiente foi imposta no s aos governantes de planto, mas tambm a toda a coletividade, consolidando o entendimento j pacificado por aqueles que lutavam pela proteo ambiental: a proteo ao meio ambiente, para realmente ser efetivada, s ser possvel com a participao de todos os cidados de forma organizada e consciente.

Na lio de Ignacy Sachs,21 o desenvolvimento includente, sus-tentvel e sustentvel requer a garantia dos princpios democrticos da transparncia e da participao, refletindo a segurana do exerccio dos direito civis, cvicos e polticos em oposio ao desenvolvimento excludente no qual h fraca participao na vida poltica de grandes setores da populao pouco instruda e suborganizada.

O princpio da participao pblica no EIA origina dois direi-tos igualmente importantes: o direito informao e o direito de ser ouvido, como nos ensinam Edis Milar e Antnio H. Benjamim,22 que apontam como condicionantes do EIA/Rima a preveno dos impactos ambientais, a transparncia administrativa, a consulta aos interessados com acesso da populao e a motivao das decises ambientais. O EIA/Rima um instrumento com o objetivo centrado na transparncia administrativa. Favorece, por assim dizer, uma transparncia ecolgica na atuao da Administrao Pblica.

A finalidade precpua da audincia pblica validar o princpio da participao popular decorrente do princpio democrtico ambien-



tal. A audincia deve expor aos interessados o contedo do EIA em anlise e do seu referido Rima, para dirimir dvidas e recolher dos presentes as crticas e sugestes a respeito, de acordo com o art. 1 da Resoluo Conama n. 09/1987.23

Conforme a Resoluo supracitada, a audincia pblica acontece em quatro ocasies: sempre que o rgo ambiental licenciador julgar ne-cessrio; quando houver uma solicitao de alguma entidade civil; por solicitao do Ministrio Pblico ou a pedido de 50 ou mais cidados.

Depreende-se, assim, que a audincia pblica ambiental pode e deve contribuir para os necessrios ajustes metodolgicos e de conte-do do EIA/Rima, proporcionando ideias, argumentos e sugestes de interesse da populao representada pelos seus participantes, como bem ressalta Edis Milar.24 Dessa forma, o EIA/Rima apresentado de modo algum deve ser considerado pronto e acabado, pois assim se perde o sentido participativo da reunio que no pode se configurar numa simples comunicao para uma plateia sem nenhum poder de deciso.

O carter democrtico e participativo da audincia pblica tem origem legal. No obstante sua origem, com fundamentos legais e sociais relevantes, esse mecanismo ainda tem muito que avanar no Brasil, afinal, nas palavras de Edis Milar, [...] as instituies demo-crticas brasileiras so ainda frgeis, eivadas da inexperincia e de aodamento.25

O renomado doutrinador supramencionado ressalta que a audincia pblica no um comcio, um plebiscito ou um palco de torcidas organizadas e deve transcorrer num quadro desejvel de humanismo cvico, com pessoas habilitadas para tal, o que exige certo grau de avano de politizao na soluo de problemas que interessam ao bem da coletividade. A realidade mostra que no Brasil ainda estamos no processo de amadurecimento desse instituto to importante. Afinal, para que a populao participe, deve estar bem esclarecida, com amplo o acesso informao, atendendo ao que diz a nossa Carta Magna, no art. 5, XXXIII, do Captulo I, dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos:

[...] todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero presta-



das no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.26

Porm, dependendo da conjuntura, essa informao pode ser dificultada por meandros burocrticos, apesar de a Lei n. 10.650/2003, em seu art. 2, determinar que rgos e entidades da Administrao Pblica, direta, indireta e fundacional, integrantes do Sisnama, ficam obrigados a permitir o acesso pblico aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matria ambiental e a fornecer todas as informaes ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrnico.27

Como um requisito formal essencial ao licenciamento ambiental para atividade de elevado potencial de impacto, o fato que a impor-tncia desse instituto tanta que, se a audincia pblica solicitada no for realizada, causa de anulao do processo de licenciamento. E mais, dependendo da complexidade do projeto, do grau de impacto e da rea de influncia do empreendimento, pode ser realizada mais de uma audincia pblica, mas todas so condies si ne qua non para validao da licena ambiental que porventura venha a ser expedida, no caso de aprovao do EIA/Rima pelo rgo licenciador competente.

A norma jurdica cria o espao para mobilizao da sociedade, contudo a efetivao desse direito encontra diversos obstculos de ordem poltica e social. Para Maria Luiza Machado Granziera,28 em matria ambiental, o fator poltico influencia positiva ou negativamente o sentido da sustentabilidade, pois depende do grau de cidadania da comunidade atingida pelos impactos do empreendimento. Assim, o grau de interao e conscincia poltica de uma comunidade que vai determinar se as decises de carter administrativo ambiental tendero mais para os aspectos econmicos empresariais ou para os interesses da coletividade atingida no sentido da sustentabilidade econmica e ambiental. Em regies carentes, com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), o exerccio efetivo da cidadania bastante dificultado.

Analisando a participao popular nas audincias pblicas, Severino Soares Agra Filho,29 baseado numa pesquisa que abrangeu o universo de 20 Estudos de Impacto Ambiental, ressalta, dentre outras concluses, que ocorre um total sentimento de frustrao das pessoas



envolvidas devido a fatores, como linguagem inacessvel do Rima, apesar de a norma exigir clareza e objetividade; o prazo exguo para conhecimento dos problemas ambientais apresentados; a postura uni-lateral dos rgos ambientais na defesa de suas opinies.

A respeito da fase da consulta pblica do EIA/Rima, Jos Carlos Barbieri30 alerta para a possibilidade de a fase da consulta pblica poder servir para fins polticos e economicamente ilegtimos, de um lado, com o objetivo de retardar o incio da implantao do empreendimento, por parte de concorrentes desleais, ou, por outro lado, com o empreende-dor manipulando grupos para defender um determinado projeto, sob o argumento da gerao de empregos para cidade ou regio, deixando passar ao largo as questes ambientais.

Essa conjuntura revela um carter excludente que, juntamente com falhas de natureza estrutural e operacional nos procedimentos me-todolgicos dos estudos ambientais tornam as avaliaes ambientais, em sua essncia, justificativas para a adoo das medidas de mitigao dos impactos, sem levar em conta as particularidades do contexto ambiental em estudo, como afirma Paulo Victor Fernandes.31 Dentre as particularidades mencionadas pelo autor, est a estrutura socioam-biental da regio que sofrer o impacto, seus usos, costumes, tradies, potenciais econmicos, nveis de empregabilidade da populao legal para assumir os possveis empregos que surgiro, entre outras.

Por isso, to importante o olhar atento e consciente da comuni-dade atingida fazendo valer o direito de participao, garantido pelo ordenamento jurdico, e no se deixando levar por vantagens imediatas que no futuro possam gerar passivos socioambientais difceis ou at mesmo impossveis de serem revertidos.

concluso

Sobre a efetividade da participao popular em institutos cria-dos pela ordem democrtica, para Samuel Huntington,32 nos pases de modernizao tardia, a exemplo do Brasil, a igualdade poltica, expressa no direito participao, desenvolveu-se numa velocidade muito superior a das instituies polticas, gerando, assim, fragilidades na realidade da prtica democrtica.



Ampliando esse conceito para a esfera da participao popular nas audincias pblicas ambientais, podemos inferir que a fragilidade na qualidade da participao popular interfere diretamente no resul-tado do processo de participao popular no licenciamento ambiental. A ata gerada ao final da audincia pblica ambiental, com seus ane-xos, servir de base, juntamente com o Rima, para a anlise e parecer final do licenciador, quanto aprovao ou no do projeto conforme o Conama, de acordo com o art. 5 da Resoluo Conama n. 9/1987.

Assim, o dilogo entre os diversos atores sociais deve ser profcuo e em bases solidrias, atendendo ao carter sistmico da legislao. Dessa forma, as empresas que desejam se estabelecer em uma deter-minada rea precisam aprimorar suas relaes com as comunidades circunvizinhas, caso contrrio, estaro na contramo do desenvolvi-mento sustentvel. Embora, na prtica, esse relacionamento seja inci-piente, percebe-se claramente que o ordenamento jurdico d espao participao dos interessados, em seus diversos instrumentos de gesto pblica ambiental.

Todavia, no adianta ter o direito e no exerc-lo, por falta de oportunidade, desconhecimento ou inao. A causa ambiental exige, para tanto, um aprofundamento da democracia e do exerccio da cidadania, que necessita para tanto da valorizao das instituies democrticas cujo importante vetor o acesso educao de qualidade como bem nos ensinam Jos Rubens Morato Leite e Patrick Ayala.33

Para as comunidades exercerem o seu direito/dever de prote-ger o meio ambiente, faz-se necessria uma educao de qualidade e includente, que contemple os saberes tradicionais. Essa postura fundamental para uma relao mais inclusiva, mesmo que os saberes sejam considerados, de acordo com o paradigma cientfico ortodoxo, exticos ou pouco cientficos.

Destarte, diante do carter complexo da questo ambiental, sa-bemos que muitas respostas no se encontram em tratados cientficos e sim na conversa com o homem da terra, na oitiva de suas tradies passadas atravs das geraes.

Por essa razo, defende-se aqui a ideia de que seja cada vez mais garantida, na elaborao do estudo ambiental, a incluso dos saberes



tradicionais, como forma de contribuir e equalizar os dados, para um diagnstico ambiental, colhidos de forma pontual, que podem no abranger informaes suficientes, afinal, existem aspectos na natureza que muitas vezes s aparecem quando acompanhados por um tempo maior, o tempo da prpria natureza, que, por vezes, no se enquadra nos padres de medio que servem ao capital. Existem fenmenos que s podem ser interpretados por quem realmente mora e convive no local h anos ou dcadas.

Enfim, o paradigma antropocntrico questionado em nossa poca considerada ps-moderna, diante das novas descobertas cien-tficas que discutem antigas certezas da cincia tradicional. A cincia jurdica (e mais particularmente, o Direito Ambiental) existe como norteadora para uma sociedade ambientalmente democrtica e sus-tentvel e aponta a integrao das diversas formas de pensamento.

Reconhecemos, todavia, que a lei s se torna eficiente quando a sociedade amadurece no exerccio da cidadania, pois, no ensinamento de Cristiane Derani, [...] a norma um instrumento que pode ser ou no uti-lizado. O fato de no ser preenchida no a descaracteriza como direito.34

Portanto, reiteramos que, na implantao da democracia ambien-tal, o Estado deve garantir a operacionalizao dos instrumentos que garantam ao cidado o acesso informao e participao para que, de forma direta, possa fiscalizar e exercer os seus direitos, dentre os quais o de ter o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Sabemos que os desafios para a construo de uma sociedade ambientalmente mais justa so muitos e, nesse sentido, a educao tem papel fundamental.

Os tempos mudaram e a sociedade brasileira do incio sculo XXI, trs dcadas aps o fim da ditadura militar, caminha, mesmo com as dificuldades e contrastes de um Pas em desenvolvimento, para um aprofundamento das prticas democrticas, decorrente da elevao nos nveis de educao, ainda que de forma mais lenta que desejvel, em todos os planos. Com mais educao, aprimora-se a busca do de-senvolvimento includente, sustentvel e sustentado, defendido por Ignacy Sachs.35 Somente a educao amplia a conscincia da cidadania. Afinal, [...] todo poder emana do povo, que o exerce por meio de re-presentantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.36



No resta dvida de que no Brasil a participao popular nas audincias pblicas ambientais, que tem sede constitucional, deve ser cada vez mais incentivada, divulgada e aprimorada dentro dos critrios da Racionalidade Ambiental que, em nosso entender e coadunados com Leff, constitui-se uma postura coletiva necessria para o novo milnio.

De qualquer forma, os processos sociais que garantem a partici-pao da sociedade na gesto dos recursos naturais so garantias con-quistadas aps anos de aprendizado democrtico, imprescindveis para o desenvolvimento mais justo e sustentvel. Resta saber quanto tempo teremos para alcanar a plena cidadania ambiental que contemple as diversas formas de pensar e de viver das presentes e futuras geraes.

notas1 ANTUNES, Paulo de Bessa. Poltica nacional do meio ambiente. Comentrios Lei

6938/81. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.2 SACHS, Ignacy. desenvolvimento: includente, sustentvel e sustentvel. Rio de Janeiro:

Garamond, 2008.3 LEFF, Enrique. saber ambiental. Rio de Janeiro: Ed Vozes 2009. p. 84. 4 Idem. racionalidade ambiental: a reapropriao social da natureza. Rio de Janeiro. Civi-

lizao Brasileira, 2006.5 LEFF, Enrique. racionalidade ambiental: a reapropriao social da natureza. Rio de Janeiro:

Civilizao Brasileira, 2006.6 MORIN, Edgar. a religao dos saberes: o desafio do sculo XXI. So Paulo. Bertrand

Brasil, 2004.7 ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. aGenda 21 Disponvel em: . Acesso em: 29 jul. 2012.

8 CPULA DOS POVOS. declarao Final da cpula dos Povos na rio+20. Disponvel em . Acesso em: 14 ago. 2012.

9 VIEZZER, Moema L. depende de ns: atores sociais que interferem no ambiente e qualidade de vida. Escola Parque Parque Nacional do Iguau. Ibama, 2005.

10 BARBOSA, Erivaldo Moreira. Gesto de recursos hdricos da Paraba: uma anlise jurdico--institucional, 2006. Tese (Doutorado em Recursos Naturais) Centro de Tecnologia e Recursos Naturais /Universidade Federal de Campina Grande (CTRN/UFCG), Campina Grande, 2006. Disponvel em: . Acesso em: 2 ago. 2012.

11 CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA). resoluo n 01, de 23 de janeiro de 1986. Disponvel em: . Acesso em: 20 jul. 2012.

12 SNCHEZ, Luiz Henrique. avaliao de impacto ambiental: conceitos e mtodos. So Paulo: Oficina de Textos, 2006.

13 CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA). resoluo n 01, de 23 de janeiro de 1986. Disponvel em: . Acesso em: 20 jul. 2012.

14 Idem.



15 BRASIL. lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispe sobre as sanes penais e ad-ministrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente e d outras providncias. Disponvel em: . Acesso em: 16 ago 2012.

16 CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA). resoluo n 237, de 19 de dezembro de 1997. Disponvel em: . Acesso em 16 ago. 2012.

17 ORGANIZAO DAS NACES UNIDAS. rio declaration on environment and develop-ment. Disponvel em: . Acesso em: 1 ago. 2012.

18 PARLAMENTO EUROPEU. conveno sobre acesso informao, participao do pblico no processo de tomada de deciso e acesso Justia em matria de ambiente. Disponvel em: . Acesso em: 14 ago. 2012.

19 MARCATTO, Flvia Silva. a participao pblica na gesto de rea contaminada: uma anlise de caso baseada na Conveno de Aarhus. Dissertao (Mestrado em Sade Pbli-ca) Universidade de So Paulo (USP). Disponvel em: . Acesso em: 10. Ago. 2012.

20 BRASIL. constituio 1988. [da] repblica Federativa do brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Lex: Constituio Federal. Coletnea de Legislao de Direito Ambiental. 5. ed. rev., atual., ampl. Editora Revista dos Tribunais, 2006.

21 SACHS, Ignacy, op. cit. 22 MILAR, dis; BENJAMIN, Antonio H. V. estudo prvio de impacto ambiental: teoria,

prtica e legislao. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1993.23 CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA). resoluo n 09, de 3 de

dezembro de 1987. Disponvel em: . Acesso em: 20 jul. 2012.

24 MILAR, dis, op. cit.25 Idem, p. 389.26 BRASIL. constituio (1988). [da] repblica Federativa do brasil: promulgada em 5 de

outubro de 1988. Lex: Constituio Federal. Coletnea de Legislao de Direito Ambiental. 5. ed. rev., atual., ampl. Editora Revista dos Tribunais, 2006.

27 BRASIL. lei n. 1.0650, de 16 de abril de 2003. Disponvel em: . Acesso em: 18 ago. 2012.

28 GRANZIERA, Maria Luiza Machado. direito ambiental. So Paulo: Editora Atlas, 2009.29 AGRA FILHO, Severino Soares. os estudos de impactos ambientais no brasil: uma anlise

de sua efetividade. Dissertao (Mestrado em Planejamento Energtico). Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de Janeiro, 1993.

30 BARBIERI, Jos Carlos. Gesto ambiental empresarial. 2. ed. atual. e ampl. So Paulo: Saraiva 2007.

31 FERNANDES, Paulo Victor. impacto ambiental: doutrina e jurisprudncia. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005.

32 HUNTINGTON, Samuel. P. a ordem poltica nas sociedades em mudana. Rio de Janeiro: Forense-Universitria, 1975.

33 LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patrick de Arajo. direito ambiental na sociedade de risco. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004.

34 DERANI, Cristiane. direito ambiental econmico. 2. ed. So Paulo: Max Limonad, 2001. p. 211.

35 SACHS, Ignacy, op. cit.36 BRASIL. constituio da repblica Federativa do brasil: Lex: Constituio Federal.

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VIEZZER, Moema L. depende de ns: atores sociais que interferem no ambiente e qualidade de vida, Escola Parque Parque Nacional do Iguau, Ibama, 2005.

Artigo recebido em: 31-8-2012Aprovado em: 26-11-2013

Erika Arajo da Cunha PegadoDoutora em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande (UFCG); mestre em Engenha-ria de Produo pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN); professora do Instituto Fede-ral de Educao, Cincia e Tecnologia do Rio Grande do Norte e professora do Centro Federal de Educao Tecno-lgica do Rio Grande do Norte.

Instituto Federal de Educao, Cin-cia e Tecnologia do Rio Grande do Norte. Dep. de Recursos Naturais. Av. Sen. Salgado Filho 1559. CEP 59015000. Tirol. Natal RN. E-mail: [email protected]

Erivaldo Moreira BarbosaPs-Doutor em Educao pela Uni-versidade Federal da Paraba (UFPB); doutor em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande (UFCG); mestre em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba (UFPB); professor Adjunto III da Universidade Federal de Cam-pina Grande (UFCG).

UFPB - Centro de Cincias Jurdicas e Sociais, Unidade Acadmica de Direito. Rua Sinfrnio Nazar, S/NCentro. CEP 58800-240. Sousa PB. E-mail: [email protected]

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