39699007 Manual de Desarrollo Local

8/2/2019 39699007 Manual de Desarrollo Local

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INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE DEPLANIFICACIN ECONMICA Y SOCIAL - ILPES

DIRECCIN DE DESARROLLO Y GESTIN LOCAL - ILPES

Edificio CEPAL/Casilla 1567-Santiago-Chile/Telex Chile 240077/Fax (562)-2066104/Santiago-Chile/Tel.(562)-2102512

DIRECCIN DE DESARROLLO Y GESTIN LOCAL

MANUAL DEDESARROLLO LOCAL


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Distr.LIMITADA

LC/IP/L.155

20 de octubre de 1998ORIGINAL: ESPAOL

MANUAL DE DESARROLLO LOCAL*

* Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido sometido a revisineditorial, son de la exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las dela Organizacin.

98-10-791MANUAL DE DESARROLLO LOCAL


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NDICE

PginaResumen........................................................................................................................................ix

Prlogo...........................................................................................................................................xi

Presentacin............................................................................................................................... xiii

Parte I: Agentes y recursos del desarrollo local .......................................................................1

1. Introduccin............................................................................................................................3

2. Evolucin del entorno. Hacia una nueva concepcin espacial ...........................................5

3. El desarrollo local como marco y modelo ............................................................................8

3.1. Aproximacin histrica. Origen y causas del concepto de desarrollo local.................... 83.1.1. El desarrollo en las teoras tradicionales............................................................... 83.1.2. La crisis econmica: el cambio de modelo............................................................ 9

3.2. Hacia una definicin de lo local......................................................................................123.3. Objetivos y caractersticas ..............................................................................................13

4. Recursos para el desarrollo local .........................................................................................15

4.1. Recursos fsicos: Las infraestructuras en el desarrollo regional.....................................164.1.1. Hacia una definicin.............................................................................................184.1.2. Caractersticas relevantes......................................................................................184.1.3. Teoras sobre el papel de las infraestructuras en el desarrollo territorial.............194.1.4. Una tipologa de las infraestructuras ....................................................................21

4.1.4.1. Infraestructuras econmicas o tcnicas..................................................224.1.4.1.1. Infraestructuras de transporte y comunicaciones....................224.1.4.1.2. Las telecomunicaciones..........................................................244.1.4.1.3. Abastecimiento de agua y energa ..........................................254.1.4.1.4. Infraestructuras industriales....................................................254.1.4.1.5. Medioambiente .......................................................................28

4.1.4.2. Infraestructuras sociales .........................................................................294.2. Los recursos humanos. Potencial de desarrollo ..............................................................31

4.2.1. La gestin de los recursos humanos: el desarrollo de capacidades......................344.2.2. La formacin.........................................................................................................35

4.2.2.1. La formacin como recurso estratgico .................................................384.2.2.2. La formacin y la empresa.....................................................................384.2.2.3. Cambios tecnolgicos y formacin........................................................40


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4.2.3. Las funciones de la formacin en el desarrollo local............................................404.2.4. Consideraciones para la gestin de la formacin.................................................42

4.2.4.1. La relacin del binomio..........................................................................43

4.2.4.2. Contenido del programa de formacin: diagnstico de necesidades......444.3. Recursos econmico-financieros ....................................................................................454.3.1. Los recursos econmicos y las iniciativas locales: el tejido empresarial.............454.3.2. Los instrumentos financieros: el origen y desarrollo de las iniciativas

econmicas...........................................................................................................464.3.2.1. Financiando la creacin de empresas y empleo .....................................474.3.2.2. El acceso al capital-riesgo ......................................................................48

4.4. Recursos tcnicos: Progreso tecnolgico y desarrollo local...........................................494.4.1. El impacto de las nuevas tecnologas: caractersticas...........................................494.4.2. Tecnologa y entorno sociocultural.......................................................................504.4.3. Tecnologa y sistema productivo ..........................................................................514.4.4. Tecnologa y mercado de trabajo..........................................................................53

4.4.4.1. Efectos sobre el empleo..........................................................................534.4.4.2. Cambios en las cualificaciones...............................................................534.4.4.3. Ruptura del proceso productivo..............................................................54

4.4.5. Tecnologa y espacio ............................................................................................544.4.6. Tecnologa y desarrollo local................................................................................56

4.5. Los recursos socioculturales en el desarrollo local.........................................................604.5.1. La participacin ciudadana ...................................................................................614.5.2. Aspectos socioculturales en espacios especficos: el caso de las ZID..................63

5. Los agentes de desarrollo local...............................................................................................68

5.1. Las autoridades locales ...................................................................................................695.1.1. Su papel en el desarrollo local..............................................................................695.1.2. Formas de intervencin.........................................................................................725.1.3. Retos y limitaciones..............................................................................................76

5.1.3.1. Falta de experiencia y de competencias .................................................765.1.3.2. Cambio de enfoque.................................................................................775.1.3.3. Falta de recursos.....................................................................................785.1.3.4. Inhibicin de los problemas....................................................................795.1.3.5. Escasa capacidad movilizadora..............................................................795.1.3.6. Inflacin de instituciones........................................................................80

5.2. Los organismos pblicos supramunicipales....................................................................805.2.1. La Administracin regional..................................................................................805.2.2. La Administracin central....................................................................................825.2.3. Los organismos internacionales............................................................................85

5.3. Las agencias de desarrollo local......................................................................................885.3.1. Su origen...............................................................................................................885.3.2. Su papel.................................................................................................................90

5.3.2.1. Objetivos.................................................................................................905.3.2.2. Funciones y caractersticas.....................................................................91


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5.3.2.3. Requisitos y formas de intervencin......................................................935.3.2.4. Tipologa.................................................................................................955.3.2.5. Destinatarios...........................................................................................97

5.3.2.6. Problemas y limitaciones........................................................................985.3.3. El agente de desarrollo local.................................................................................995.4. La universidad en el desarrollo local........................................................................... 101

5.4.1. Funciones de la universidad............................................................................... 1015.4.1.1. Formacin............................................................................................1015.4.1.2. Investigacin........................................................................................ 1035.4.1.3. Transferencia tecnolgica.................................................................... 104

5.4.2. La universidad como agente de desarrollo local................................................ 1055.5. La empresa como agente de desarrollo........................................................................ 108

5.5.1. La empresa......................................................................................................... 1085.5.2. El empresario ..................................................................................................... 111

5.6. Nuevos agentes para el desarrollo local....................................................................... 113

Parte II: Metodologa de los procesos de desarrollo local ....................................................117

6. Introduccin a la metodologa...........................................................................................119

7. Aspectos preliminares........................................................................................................122

7.1. Necesidades y recursos locales: los pilares de desarrollo............................................ 1227.2. La necesidad de un enfoque integral............................................................................ 123

8. Acondicionando el territorio: las dinmicas del desarrollo............................................126

8.1. La identificacin con el territorio................................................................................. 1278.2. La concertacin entre los actores: la va del partenariado........................................... 1298.3. La animacin del proceso: el leadership (liderazgo) ................................................... 132

8.3.1. Reglas para la direccin del proceso de desarrollo............................................ 1338.4. Acciones que se pueden emprender desde esta perspectiva.......................................... 134

9. La dinmica del desarrollo: fases de la planificacin estratgica..................................136

9.1. Fase I: Recogida de datos, anlisis y diagnstico: la informacin............................ 1369.1.1. La informacin en la base de la accin.............................................................. 1369.1.2. Metodologa para obtener la informacin.......................................................... 138

9.1.2.1. Deteccin-seleccin de las fuentes documentales............................... 1389.1.2.2. Recogida de la informacin................................................................. 1399.1.2.3. Elaboracin y tratamiento de la informacin...................................... 1409.1.2.4. Difusin de la informacin.................................................................. 141

9.1.3. Informacin para el diagnstico ........................................................................ 1419.1.3.1. rea de anlisis.................................................................................... 141

9.1.3.1.1. Base socio-econmica........................................................ 142


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9.1.3.1.2. Capacidad de desarrollo.....................................................1499.2. Fase II: Definicin de la estrategia................................................................................149

9.2.1. Actitud ante la estrategia ................................................................................... 1509.2.2. Fijacin de unos objetivos generales................................................................. 151

9.2.2.1. Puntos fuertes y dbiles....................................................................... 151

9.2.2.2. Los objetivos .......................................................................................1529.2.3. Eleccin de las lneas de accin......................................................................... 1539.3. Fase III: Creacin de un plan de accin........................................................................154

9.3.1. Mtodos de desarrollo........................................................................................ 1559.3.2. Identificacin de proyectos................................................................................ 155

9.3.2.1. Desarrollo de infraestructuras y servicios ........................................... 1579.3.2.2. Desarrollo de empresas........................................................................ 1579.3.2.3. Desarrollo de los recursos humanos.................................................... 1589.3.2.4. Desarrollo institucional de la comunidad............................................ 159

9.4. Fase IV: Seleccin y gestin de proyectos .................................................................. 1609.4.1. Condiciones que afectan al proyecto ................................................................. 1609.4.2. Gestin del proyecto.......................................................................................... 161

9.4.2.1. Conseguir apoyo para el proyecto....................................................... 1629.4.2.2. Proporcionar posibles soluciones........................................................1629.4.2.3. Hacer proposiciones y revisar el proyecto........................................... 163

9.5. Fase V: Realizacin..................................................................................................... 1659.5.1. Realizacin de las condiciones de desarrollo .................................................... 165

9.5.1.1. Las agencias de desarrollo................................................................... 1659.5.1.2. La coordinacin y el partenariado....................................................... 1669.5.1.3. Trabajo en red de colaboracin (Network).......................................... 167

9.5.2. Realizacin del proyecto.................................................................................... 1679.6. Fase VI: La evaluacin................................................................................................168

9.6.1. La investigacin evaluadora .............................................................................. 1699.6.2. Tipos de evaluacin o aspectos de la misma ..................................................... 1709.6.3. Campos y sujetos de la evaluacin.................................................................... 1719.6.4. La necesidad del esfuerzo de evaluacin........................................................... 1729.6.5. El proceso de evaluacin................................................................................... 172

Conclusiones .............................................................................................................................175

Bibliografa................................................................................................................................177


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NDICE DE GRFICOS

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1. Recursos para el desarrollo local.............................................................................................162. Agentes intervinientes en el desarrollo local...........................................................................693. Las dinmicas del desarrollo ................................................................................................. 127


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NDICE DE CUADROS

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1. Caractersticas de las infraestructuras....................................................................................19

2. Infraestructuras econmicas o tcnicas..................................................................................213. Infraestructuras sociales.........................................................................................................224. Competencias municipales en infraestructuras sociales.........................................................315. Fases de intervencin.............................................................................................................446. Condiciones idneas para entornos innovadores ...................................................................587. Las administraciones pblicas en el desarrollo local.............................................................888. Actividad de los agentes privados o parapblicos en el desarrollo local............................. 1159. Notas comunes de los procesos de desarrollo local............................................................. 12110. Aspectos que ha de integrar la estrategia............................................................................. 12511. Aspectos que delimitan el territorio ..................................................................................... 12812. Reglas para la concertacin.................................................................................................. 13113. Fases y contenido de la dinmica del desarrollo.................................................................. 13614. Funciones a cumplir por el proceso de informacin............................................................ 13715. Fuentes de informacin socioeconmica ............................................................................. 13916. reas de informacin para el desarrollo .............................................................................. 14217. Aspectos que deben guar el anlisis .................................................................................... 14418. Cuestiones bsicas para analizar el tejido econmico.......................................................... 14619. Cuestiones bsicas para analizar la demografa................................................................... 14720. Cuestiones bsicas para analizar infraestructuras y servicios.............................................. 14821. Actitudes ante la estrategia................................................................................................... 15022. Parmetros de anlisis ms significativos ............................................................................ 15223. Lneas de accin estratgica................................................................................................. 15424. Puntos de accin estratgica................................................................................................. 15725. Instrumentos para el desarrollo empresarial......................................................................... 15826. Instrumentos de formacin y empleo................................................................................... 15927. Factores que condicionan el xito de los proyectos............................................................. 16128. Caractersticas del proyecto ................................................................................................. 16429. Aspectos de los que se ocupa la evaluacin......................................................................... 171


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RESUMEN

A la hora de impulsar el desarrollo de una determinada zona, habitualmente se haba puesto lamirada en la inversin externa o en las soluciones y acciones provenientes de institucionesalejadas del marco local. Sin embargo, desde hace algunos aos ha aparecido comocomplemento de las polticas tradicionales de desarrollo un nuevo enfoque basado en elaprovechamiento de los recursos y potencialidades endgenos, entendidos como punto de partidapara un nuevo tipo de desarrollo centrado en lo local.

La necesidad de descender a nivel local, sin embargo, requiere la realizacin de diagnsticosprecisos de las transformaciones econmicas y sociales y fijar objetivos de cada localidad parapoder detectar as la diferente problemtica territorial y elaborar estrategias diferenciadas quepermitan establecer una ordenacin territorial adecuada.

Dado que el xito de los procesos de desarrollo local depende en gran medida de la elaboracinde un plan que permita coordinar e integrar las distintas acciones de los agentes intervinientes, seha considerado necesario ofrecer una metodologa donde se indiquen, desde una vertienteendgena, valorando las potencialidades y estrangulamientos propios del desarrollo del territorio,las fases a seguir para dar respuesta a los problemas locales.

El manual de desarrollo local no pretende ser un modelo de aplicacin universal, sino unesquema de orientacin general que permita a cada espacio identificarse, conocer los pasos aseguir segn sus caractersticas, discutir las opciones estratgicas, implantar las decisionesadoptadas y evaluar los resultados de las acciones implementadas.


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PRLOGO

Quisiera dedicar especialmente estas primeras lneas a expresar nuestro profundo agradecimientoal Departamento de Economa y Hacienda del Gobierno Vasco y, en particular, a don Jaime del

Castillo, Director de este estudio, y a su equipo de trabajo constituido por las seoras BelnBarroeta, Mara Mercedes Bayn y Esther Cordero, quienes autorizaron la reproduccin de estelibro, cuya primera edicin fue publicada el 1 de julio de 1994, y el que ser utilizado en loscursos de capacitacin que el ILPES imparte anualmente a los pases de Amrica Latina y elCaribe.

Dicho libro, tanto por su estructura como por su amplitud y profundidad temtica, est llamado aconstituir un referente de consulta muy importante para comprender las caractersticas ycondicionantes de la dinmica local, as como para disponer de una gua de los pasos a seguirpara explotar con habilidad y posibilidades de xito el potencial de recursos endgenosdisponibles en pro del exitoso impulso de procesos de desarrollo local.

La estabilidad macroeconmica y el xito de los procesos de ajuste estructural que han alcanzadolos pases de Amrica Latina y el Caribe no garantizan por s mismos la superacin de lasdesigualdades personales y territoriales, ni tampoco contribuyen al impulso de procesos deinnovacin, ni aseguran la introduccin de cambios tecnolgicos en los sistemas productivoslocales que permitiran elevar los niveles de productividad, generar empleo y, por ende,garantizar senderos de crecimiento econmico ambientalmente sustentables.

La necesidad de volver la mirada hacia los planos micro y mesoeconmicos en lo territorialconstituye un doble desafo para los pases de la regin, ya que donde ms se requiere innovar, esprecisamente donde menos condiciones existen para hacerlo. Por ello, agudizar la imaginacinpara proponer instrumentos y polticas de gestin con posibilidades de xito constituye un grandesafo y buena parte del reto que se debe asumir.

El aprovechamiento de los recursos endgenos como punto de partida para originar nuevosestilos de desarrollo basados en las potencialidades de las economas locales es el complementoindispensable de las polticas nacionales de desarrollo. La realidad de los pases de AmricaLatina y el Caribe, que presenta disparidades territoriales muy acentuadas es, en todo caso,mucho ms crtica que aquella que han enfrentado las localidades deprimidas europeas, lo queimplica una dedicacin y capacidad de gestin probablemente mucho mayor.

En muchas localidades de la regin es comn encontrarse con altos porcentajes de necesidadesbsicas insatisfechas, as como tambin con incapacidad tcnica y financiera para administrar losservicios que se han traspasado como parte de los procesos de descentralizacin; localidades conbajos niveles de escolaridad, altas tasas de analfabetismo, tasas de desempleo sobre lospromedios nacionales, bajo nivel de infraestructura, escaso nivel de desarrollo empresarial ytecnolgico, escasa capacidad de gestin, a lo que se suma un serie de restricciones que ponen enduda las posibilidades de xito de un desafo de esta naturaleza.


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Las localidades y regiones que ms lo necesitan son justamente las que menos cumplen con lascondiciones requeridas para impulsar procesos de desarrollo endgenos con posibilidades dexito.

Aqu reside buena parte de los desafos que tenemos que conllevar y, por tanto, la Direccin de

Desarrollo y Gestin Local quisiera concentrar buena parte de sus esfuerzos de investigacin,difusin, cooperacin, capacitacin y propuestas de nuevos mecanismos de gestin innovadorapara conseguir que los gobiernos y administraciones locales asuman un nuevo rol como agentespromotores del desarrollo econmico local, vinculndolo con los aspectos jurdicos, polticos yfinancieros propios de los procesos de descentralizacin que deben ser consecuentes con esteenfoque, y mejorando su papel tradicional e irremplazable en la entrega de servicios y atencinde programas sociales.

Consecuentemente, consideramos que este libro puede contribuir en forma muy importante alalcance de estos objetivos, sin perder de vista las diferencias que nos separan de los pases delviejo continente y la enorme diversidad de situaciones que se pueden enfrentar en nuestra regin.Por lo tanto, aunque el libro sea un gran aporte para la reflexin de esta problemtica, no puede nidebe reemplazar nuestra capacidad de inventiva para contribuir a resolver estas situacionesconcretas.

Ivn Silva LiraDireccin de Desarrollo y Gestin Local

ILPES


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PRESENTACIN

Con el estudio que ahora presentamos se contina en la lnea, iniciada en nmeros anteriores, de

ligar el anlisis econmico con el territorio, entendiendo ste no como un mero soporte fsico delas distintas actividades sino como un elemento aglutinador de los aspectos que configuran unacolectividad, desde los econmicos hasta los sociales pasando por los geogrficos.

Entre las conclusiones del ltimo nmero publicado en esta serie* ya se sealaba la necesidad dedescender a nivel comarcal o incluso municipal a la hora de realizar diagnsticos precisos de lastransformaciones econmicas y sociales y fijar objetivos de cada rea para poder detectar as ladiferente problemtica territorial y elaborar estrategias diferenciadas que permitan establecer unaordenacin territorial adecuada.

Dado que el xito de los procesos de desarrollo local depende en gran medida de la elaboracinde un plan que permita coordinar e integrar las distintas acciones de los agentes intervinientes, seha considerado necesario ofrecer una metodologa donde se indiquen, desde una vertienteendgena, valorando las potencialidades y estrangulamientos propios del desarrollo del territorio,las fases a seguir para dar respuesta a los problemas locales.

El manual que a continuacin se presenta no pretende ser un modelo de aplicacin universal, sinoun esquema de orientacin general que permita a cada espacio identificarse, conocer los pasos aseguir segn sus caractersticas, discutir las opciones estratgicas, implantar las decisionesadoptadas y evaluar los resultados.

Espero que las pginas que a continuacin se presentan sirvan de gua a todos aquellos queaprovechando los recursos propios deseen impulsar el desarrollo de una determinada zona.

Fernando Olmos BarrioViceconsejero de Economa y Presupuesto

* Perspectivas de desarrollo territorial: la economa de las comarcas del Pas Vasco.Estudios N 10.


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PARTE I

AGENTES Y RECURSOS

DEL DESARROLLO LOCAL


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1. INTRODUCCIN

A la hora de impulsar el desarrollo de una determinada zona, habitualmente se haba puesto lamirada en la inversin externa o en las soluciones y acciones provenientes de institucionesalejadas del marco local. Sin embargo, desde hace algunos aos ha aparecido comocomplemento de las polticas tradicionales de desarrollo un nuevo enfoque basado en elaprovechamiento de los recursos y potencialidades endgenos. Entendidos como punto departida para un nuevo tipo de desarrollo centrado en lo local.

En este contexto, cada vez son ms frecuentes las respuestas espontneas de quienes sienten lasnecesidades de cada rea y la bsqueda de nuevos instrumentos adecuados para la realizacin deesta nueva estrategia de desarrollo. Sin embargo, por su propia espontaneidad, muchas de estasiniciativas de desarrollo local han surgido de forma aislada, sin coordinacin y careciendo de unaestrategia definida que las conduzca al xito.

Entendemos que todo proceso de desarrollo pasa por la creacin de un plan que integre todos losrecursos y esfuerzos en tomo a unos objetivos, sensibilizando y movilizando al mismo tiempo alos agentes socioeconmicos del nivel local mediante redes de solidaridad, que rompiendo sutradicional aislamiento, faciliten la circulacin de la informacin, refuercen las estructurasexistentes y difundan ms rpidamente las experiencias y el progreso.

La elaboracin de este manual de desarrollo local nace precisamente de la necesidad de ofreceruna metodologa que sirva para crear unos instrumentos de apoyo y un entorno en el que surjan yse consoliden las iniciativas de desarrollo local, facilitando las claves para que se genere unproceso autosostenido de crecimiento. En este contexto, pretendemos presentar una metodologacon una clara orientacin prctica y muy flexible a fin de que pueda ofrecer ideas adecuadas a

diferentes situaciones y problemticas.De ah que este manual sea una gua donde, por un lado, se recogen los aspectos que han detenerse en cuenta a la hora de considerar las potencialidades de desarrollo de un rea, y donde,por otro lado, se analizan las acciones que han de emprenderse para configurar un entorno socio-econmico que ayude al surgimiento y xito de las iniciativas econmicas. Una gua donde seindicarn una serie de pautas que favorecen el surgimiento de iniciativas econmicas a nivel localy donde se puedan encajar las acciones de desarrollo local desde que surgen como mera intuicino idea hasta que salen a la luz y se ponen en prctica. El manual indicar fases que se debenseguir en una actividad cuyo resultado final sea la generacin de empleo y desarrollo econmicoen una determinada zona.

La estructura bsica del manual es sencilla. En primer lugar recogeremos, a ttulo deintroduccin, la base terica del desarrollo local, las corrientes en las que se fundamenta y lascaractersticas que lo determinan y diferencian de otros modelos de desarrollo emprendidos hastaahora.


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En segundo lugar, se analizarn todos aquellos aspectos que a nivel general pueden serentendidos como recursos del desarrollo local y de los que en gran medida puede depender lacapacidad potencial de desarrollo de un rea concreta. Se trata de resaltar aspectos que,precisamente por encerrar una potencialidad de explotacin econmica y de generacin de

desarrollo, han de ser tenidos en cuenta por el promotor de una accin o iniciativa con base local.En tercer lugar, se analizar en sentido amplio la figura del agente de desarrollo local, su papel,sus funciones y la importancia que puede tener a la hora de hacer surgir iniciativas econmicaslocales que alcancen el xito, entendiendo como agente de desarrollo todo aquel que, de un modoms o menos institucionalizado, trabaja en torno al desarrollo econmico de un lugar. Sededicar especial atencin a la agencia de desarrollo en cualquiera de sus formas jurdicas(pblica, privada o mixta) y a la accin de las instituciones pblicas locales por entender que sonquienes en la mayor parte de los casos lideran el proceso.

En la cuarta parte se presentar el manual propiamente dicho. En ella se indicarn fases a seguirpara poner en prctica una accin de desarrollo econmico desde la elaboracin de un plan, tras

un diagnstico previo, hasta la puesta en prctica de cada una de las acciones que encierre talplan. Sern los pasos necesarios para dar coherencia a la accin de desarrollo poniendo enrelacin los aspectos que se han de tener en cuenta, tanto tcnicos como humanos.

En ningn momento va a referirse a un tipo de rea concreta. Primero porque no se pretendeofrecer aqu un modelo de aplicacin universal, que probablemente no exista dado queprecisamente la clave del desarrollo local es adaptarse a las peculiaridades de cada zona. Y,segundo, porque nuestro objetivo es simplemente elaborar una metodologa de partida que puedaservir para ayudar a definir una estrategia de desarrollo local sean cuales sean las caractersticasdel lugar o de la accin de que se trate, pero teniendo siempre en cuenta que ser solamente en laescala local donde esa estrategia puede tomar forma concreta en funcin tanto de las necesidades

y posibilidades existentes como de la actitud y sensibilidad de los diferentes agentes que debenparticipar en el proceso.


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2. EVOLUCIN DEL ENTORNO. HACIA UNA NUEVACONCEPCIN ESPACIAL

La crisis econmica se desencaden en los aos 70 se caracteriz por su difusin a nivel mundial,as como por la aparicin de una nueva divisin internacional del trabajo, el agotamiento delrgimen de acumulacin preexistente y el deterioro del marco institucional y del ordeneconmico internacional instaurado a partir de la Segunda Guerra Mundial bajo los auspicios deEE.UU.

Con la crisis como punto de inflexin han surgido nuevos modelos de organizacin de laproduccin, y con ellos nuevos problemas y conceptos que precisan de soluciones diferenciadasrespecto a las tradicionalmente diseadas por la poltica econmica. As han aparecido comocondiciones fundamentales dentro de la nueva organizacin industrial el papel de las economas

externas a la produccin y el consumo; la cualificacin de la mano de obra; la capacidad deiniciativa y de organizacin empresarial; la movilidad y la cohesin social; la infraestructura, ascomo el propio desarrollo del tejido productivo local y de la cultura industrial.

Adems, el nuevo modelo de organizacin industrial surgido con la crisis se caracteriza por sumayor flexibilidad organizativa y capacidad de innovacin. Esta flexibilidad se deriva de laexistencia en el entramado empresarial de una importante red de relaciones interempresarialespara la cooperacin en la produccin y en el intercambio. Asimismo, el establecimiento deacuerdos de carcter estratgico ha relativizado el paradigma sobre la eficacia productiva de lagran empresa como nica forma vlida de organizacin de la produccin.

A nivel espacial, la crisis y los cambios econmicos y sociales que se han producido tambin hanprovocado importantes transformaciones tanto en la relaciones entre la actividad econmica y elespacio, como en las dinmicas regionales el papel de la ciudad y el ritmo de los procesos deurbanizacin.

Simultneamente, la diferente evolucin de las ramas y sectores econmicos ha favorecido unaprofunda renovacin de los criterios de localizacin de las actividades. de la divisininternacional e interregional del trabajo y de las cualificaciones exigidas a los espacios. Enconsecuencia, las mutaciones que han tenido lugar han puesto en tela de juicio el orden jerrquicoestablecido anteriormente entre los continentes, las naciones industriales e incluso entre susregiones.

A escala planetaria, las grandes tendencias de esta reclasificacin se resumen en el medio plazoen la ascensin de Japn; el declive relativo de Europa, al menos hasta que el proceso de creacindel Mercado nico fructifique y se puedan determinar los efectos del nuevo dinamismo europeoque han significado los cambios en el Este; y, en cierta medida, el declive menos marcado deNorteamrica.


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A un nivel ms reducido, los equilibrios interregionales tambin han conocido sensiblesmodificaciones. En algunos casos la crisis ha acentuado tendencias ms antiguas, caracterizadaspor el cuestionamiento de la hegemona de las zonas especializadas en las actividades industrialestradicionales, producindose tanto un cambio en la jerarqua de las diferentes actividadesproductivas como de las regiones que las han soportado.

As, las viejas regiones ligadas a las actividades industriales tradicionales han sufrido una intensadegradacin de su economa, disminuyendo tanto su dinamismo como sus perspectivas de futuro.Consecuentemente, esto se ha traducido en un deslizamiento de las actividades ms innovadoras,y a veces incluso de la poblacin, hacia otras zonas, marcando as el auge de aquellos espaciosque han sabido reunir las caractersticas que exigan las nuevas actividades.

En este sentido, la incidencia del cambio tecnolgico con la aparicin de nuevas actividades ynuevos procesos de produccin ha originado una redistribucin de las cartas en la economa

mundial que, si por una parte ha significado la aparicin de nuevas regiones en desarrollo, por laotra ha hecho surgir nuevas problemticas como las de las regiones industrializadas en declive.

Del mismo modo, la crisis econmica ha afectado de manera particularmente intensa a lasgrandes reas urbanas que concentraron durante dcadas la mayor parte del empuje industrial quecaracteriz el perodo de crecimiento1. Industrializacin y urbanizacin fueron dos fenmenosparalelos. De hecho, hablar hoy de regiones en declive o en decadencia nos remiteirremisiblemente a zonas urbanas con problemticas de todo tipo agravadas por el hecho de quees precisamente en ellas donde hasta ahora se concentraba la mayor parte de la poblacin y elempleo.

Es por ello que junto a la creciente internacionalizacin y globalizacin de la economa, han idosurgiendo a partir de la crisis diferentes modalidades descentralizadas de intervencin en la vidaeconmica. A travs de las mismas las instituciones pblicas han intentado hacer frente a losdesequilibrios, en un intento de solucionar desde una ptica ms cercana los problemas de losespacios afectados negativamente por estas alteraciones.

Los intentos de rehabilitacin-recuperacin del espacio econmico, social y fsico tanto de lasreas urbanas afectadas por los procesos de estancamiento, declive y degradacin como de losentornos rurales atrasados, aislados y con serios problemas de supervivencia han posibilitado asel surgimiento de una nueva concepcin espacial del desarrollo econmico basada en lanecesidad de hacer frente a los procesos de desarrollo local a travs del diseo de polticas ad hoc

para espacios determinados.Como ya se ha comentado anteriormente la dimensin territorial ha cobrado gran importancia apartir de la crisis econmica, por lo que no parece posible entender la problemtica actual si no

1 ALLENDE. J. (1988) Desarrollo econmico local y reestructuracin urbana-regional en La ciudad.

Instrumento de recuperacin econmico y de creacin de empleo. Ed. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.


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se tiene en cuenta el papel que juega la dimensin local del sistema productivo, del mercado detrabajo, de la vida comunitaria y de la forma de administracin y gestin.

La inclusin de este concepto como uno de los puntos centrales para la articulacin de un procesode desarrollo resulta realista sobre todo si tenemos en cuenta que el espacio no es un merosoporte fsico de las actividades y procesos econmicos, sino que es donde toma cuerpo laorganizacin concreta y especfica a cada lugar de las relaciones sociales y tcnicas de laproduccin. Al mismo tiempo, comienzan a destacar aspectos relacionados con un desarrolloms territorial y horizontal (estrategia de desarrollo endgeno) respecto a la lgica vertical yfuncional de los grandes sectores que se deslocalizan.

Como conclusin podra decirse que el territorio, a partir de sus propios recursos ypotencialidades, ha pasado a jugar un papel determinante en el proceso de desarrollo endgenolocal y regional, constituyndose en un recurso ms siempre que sea posible mantener laintegridad de los intereses territoriales en los procesos de cambio estructural.


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3. EL DESARROLLO LOCAL COMO MARCO Y MODELO

Tradicionalmente se han planteado tres formas diferentes de enfocar y promover el desarrollo deuna determinada rea: actuar sobre los factores externos que ayudan a la consecucin de mayorcrecimiento y riqueza, tales como la promocin de la inversin externa, ya sea pblica o privada;promover el desarrollo endgeno mediante el aprovechamiento de los recursos y potencialidadesde la propia zona; o, finalmente, disear polticas que combinaran ambos esfuerzos2.

Histricamente, y en funcin de diversos aspectos o tendencias, se ha puesto la atencin en uno uotro de los ejes mencionados, marcando con ello toda una filosofa del desarrollo. Acontinuacin intentaremos analizar la evolucin que han tenido estas filosofas hasta desembocaren las actuales teoras del desarrollo econmico local.

3.1. APROXIMACIN HISTRICA. ORIGEN Y CAUSAS DEL CONCEPTO DEDESARROLLO LOCAL

3.1.1. El desarrollo en las teoras tradicionales

Para el pensamiento econmico posterior a la Segunda Guerra Mundial no existan los problemasestructurales. El mundo funcionaba bien, y lo nico que haba que hacer era regular la coyunturamediante medidas fiscales o monetarias. La nica receta que se daba a las zonassubdesarrolladas, de carcter agrcola, era que tenan que seguir el camino de los pasesindustrializados y atraer hacia ellas alguna industria bsica para poder salir de su atraso.

Durante este perodo marcado por un sustancial crecimiento econmico, las polticas dedesarrollo regional, cuando las hubo, tendieron a difundir al mximo los efectos del crecimientopara reducir las disparidades espaciales de los niveles de vida, basndose preferentemente en lamovilidad de los bienes y factores de produccin, especialmente capital, trabajo y tecnologa3.

Desde esa perspectiva, las polticas de desarrollo regional se caracterizaron por la aplicacin deun modelo de crecimiento cuantitativo basado en una rgida divisin internacional del trabajoque, adems de incidir negativamente en la cualificacin de la fuerza de trabajo de las zonasperifricas, implic una fuerte especializacin en actividades tradicionales altamente expuestas alas crisis, as como la concentracin en las zonas centrales de las funciones y las decisionesclaves.

En este modelo de desarrollo no caban los aspectos sociales, polticos y ecolgicos que en estemomento son determinantes, no exista prcticamente ninguna consideracin sobre la capacidad

2 Comision CEE. Employment action. Practical manual. Cap. 2. Pg.33 AYDALOT, P. (1984) Crisie & space. Econmica. Pars. Pg. 183.


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de innovacin regional ni sobre los aspectos cualitativos de los mercados locales de trabajo, porlo que se produjo una clara subutilizacin de los recursos regionales.

Como consecuencia de ello, la economa se orientaba de forma unilateral hacia los factores yrecursos extra-regionales, aumentando su dependencia de los centros de decisin polticos yeconmicos exgenos. Todo ello, adems de favorecer la desintegracin regional y lainfravaloracin de los recursos propios, reduca la capacidad de adaptacin y de innovacin de lascomunidades locales, lo cual, como ms adelante se ver, es una condicin esencial para undesarrollo dinmico e igualitario.

Se trataba, en suma, de una forma de economa que ignora el territorio cuando no lo niega y enla que ste apenas tiene la consideracin de soporte o contenedor para las actividades que en l seasientan. Una concepcin que al final se paga con costes sociales, desequilibrios y desajustes queson no slo econmicos o territoriales, sino que, en ltimo trmino, se traducen en desigualdadesen las oportunidades de acceso al crecimiento, a la innovacin, al empleo, y, en definitiva, aldesarrollo4.

3.1.2. La crisis econmica: el cambio de modelo

El modelo de desarrollo predominante durante los aos de postguerra, que tena como ejeprincipal el promover y atraer la inversin exgena, dej de ser operativo a partir de la crisiseconmica de los aos 70, que puso de manifiesto sus limitaciones para dar una respuesta eficaz alos problemas de empleo y desarrollo no slo en sus aspectos cuantitativos, sino, ms an, desdeuna perspectiva de progreso5.

Esta constatacin oblig a un sustancial cambio de actitud y a la irrupcin de una nueva polticade desarrollo que revalorizaba el potencial endgeno y resaltaba el papel del territorio como algo

ms que mero soporte de actividades inconexas.El dramtico descenso de los niveles de crecimiento econmico que provoc la crisis junto alagotamiento de los mercados de productos tradicionales, los cambios en la demanda mundial y laacelerada aparicin de nuevas tecnologas y productos6 hicieron que, frente a la teora delcrecimiento por el crecimiento que caracterizaba la etapa anterior, aumentara tambin lapreocupacin por los recursos naturales, la mejora del medio ambiente y en general por todosaquellos aspectos relacionados con la calidad de vida.

Este cambio de actitud indica el final de una etapa en la que primaba el crecimiento provenientedel exterior y el principio de otra en la que el desarrollo endgeno ha pasado a jugar un lugarcentral. La orientacin de las polticas regionales hacia la movilidad y la acumulacin condujo

4 FERNANDEZ NORIEGA, J. L. (1992) Prlogo en Mercado de trabajo, polticas de empleo y desarrollo local.

IRMASA. Madrid. Pg.13.5 CABRERO. A. (1992). La dimensin estructural de los procesos de desarrollo local, como mbito de actuacin

especfica de una agencia de desarrollo en Mercado de trabajo, polticas de empleo y desarrollo local. IRMASA.Madrid. Pg. 17.

6 STOHR, W. (1990). Global challenge and local response . Ed. Mansell. Pg. 21.


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a una seleccin de los recursos locales decidida desde el exterior cuando bien utilizados, losrecursos locales podran ser un instrumento importante para un desarrollo igual y sostenido de lascomunidades regionales7.

En un primer momento las respuestas a la crisis tuvieron un carcter eminentemente nacionaldebido al profundo desequilibrio que sta gener en los grandes indicadores macroeconmicos.Ms tarde, empezaron a considerarse tambin las consecuencias de la misma para los nivelessubnacionales (local, regional) donde la falta de recursos, el desempleo, la dificultad deadaptacin y la mayor cercana del problema hicieron que estas repercusiones fueran msintensas y sentidas8.

Este cambio de posicionamiento respecto a la estrategia de desarrollo que se haba impuesto hastamediados de los aos 70 se debi tambin a la observacin de que los impactos negativos de lacrisis rebasaban las posibilidades de unas polticas macroeconmicas diseadas por las instanciasgubernamentales centrales que resultaban poco eficaces para resolver la problemtica delestancamiento, desindustrializacin y contencin del desempleo de las diferentes zonas 9.

Fue a partir de este momento cuando se transformaron los planteamientos bsicos. Las polticasmacroeconmicas desarrolladas hasta entonces, al considerar el desarrollo econmico desde unpunto de vista agregado, perdan la visin de las dimensiones locales y humanas, mientras que lairrupcin del nuevo enfoque local permiti redescubrir y desarrollar las potencialidadescontenidas en el tejido econmico y social local para darles un nuevo y positivo giro.

El hecho de que la crisis econmica haya originado importantes transformaciones en la estructuraespacial de la actividad econmica hace necesaria la aplicacin de polticas ms especficas 10, encuyo diseo y aplicacin es imprescindible que participen los agentes locales (tanto de carcterpblico como de carcter privado), dado que son los que mejor conocen las caractersticas de la

problemtica concreta que afecta a cada zona.

Adems, estos agentes, por su mayor proximidad a los ciudadanos, pueden sensibilizar yconcienciar mejor a la poblacin sobre la importancia de su aportacin al desarrollo econmicolocal.

Si bien es cierto que las polticas macroeconmicas tienen un papel decisivo en la evolucin delas variables de carcter agregado, las iniciativas locales tienen tambin un importante papel quejugar movilizando el potencial local existente y estimulando la de responsabilidades en elprogreso comunitario. De este modo, no se enfoca como una alternativa, sino como uncomplemento necesario a las otras polticas de desarrollo regionales y nacionales que por su

7 Op. cit. AYDALOT, P. (1984). Pg. 186.8 Op. cit STHOR, W. Pg. 21.9 RODRGUEZ, A Y VIRIZUELA, M. (1988) Apuntes para una poltica de desarrollo local en Vitoria-Gasteiz en La

ciudad. Instrumento de recuperacin econmico y de creacin de empleo. Ed. Ayuntamiento de Vitoria-gasteiz. Pg.103.

10 Entendiendo por especficas el que se adecen a los proble mas territoriales concretos, es decir, polticas ms centradasen la especificidad territorial de cada rea .


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lejana o por la necesidad de atender problemas ms urgentes de carcter macroeconmico noresultan lo eficaces que deberan en el nivel local, o que intentando el ajuste provocan efectoscontradictorios sobre las diferentes reas. Una estrategia de desarrollo local endgeno tendrmayor sentido cuando trata de fomentar el progreso del nivel de vida sin pretender aislar a la

comunidad local del contexto definido por el sistema econmico ms amplio en el que se inserta,sea nacional e internacional.

Aunque esta nueva estrategia desde abajo, tienen su origen en la dcada de los 70, ha sido enlos aos 80 cuando los procesos de descentralizacin y desarrollo local adquirieron msimportancia y cuando la estrategia oculta del desarrollo endgeno se ha ido transformando enuna estrategia activa de desarrollo local a medida que los gobiernos locales, democrticamenteelegidos, han incorporado a sus funciones el diseo y ejecucin de polticas a largo plazo pararesolver los problemas locales y defenderse de los cambios producidos en el panoramaeconmico mundial.

La aplicacin de una nueva poltica de desarrollo local endgeno no surge pues cmo fruto del

cambio de estrategia de los Estados, sino como consecuencia de que algunos gobiernoslocales/regionales deciden intervenir en su definicin y ejecucin en un momento en que lascondiciones institucionales y econmicas han cambiado de manera radical.

Las medidas a adoptar segn esta nueva concepcin del desarrollo que valoriza lo local tienen supunto principal de referencia en el territorio, en el potencial endgeno, en la cercana a losproblemas y a quienes los sufren, y en la movilizacin, la cooperacin y la solidaridad. Eldesarrollo endgeno se convierte de este modo en uno de los factores que definen el desarrollolocal. Por un lado, los emprendedores locales utilizan productivamente el potencial local paraconseguir que sus productos sean competitivos, y por otro, las instituciones y los valores socio-culturales locales se convierten en la base de los procesos de desarrollo 11.

La identidad propia de cada territorio se transforma as en el pilar fundamental y en el factor quele hace tomar conciencia de su propia individualidad. No en vano, los factores en los que se basaeste nuevo modelo no slo son de carcter tangible y econmico, sino que tambin precisa engran medida de recursos endgenos de carcter intangible: factores sociales, tecnolgicos eincluso de ndole cultural.

El desarrollo local es por tanto un resultado del previo compromiso de una parte significativa dela poblacin local, mediante el que se sustituye la concepcin tradicional del espacio comosimple contigidad fsica por la de un espacio de solidaridad activa. Para ello es preciso que seproduzcan cambios bsicos en las actitudes y comportamientos de los grupos e individuos que

componen la sociedad civil.

11 VAZQUEZ BARQUERO, A. (1988). Desarrollo Local. Una estrategia de creacin de empleo. Ed.

Pirmide. Madrid. Pg. 78.


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incentivndolos con objeto de crear nuevos empleos y regenerar la estructura socio-econmica dela zona.13

Igualmente se podra concebir el desarrollo local como un proceso de crecimiento econmico yde cambio estructural que conduce a una mejora del nivel de vida de la poblacin local en el quese pueden identificar al menos tres dimensiones: una econmica, en la que los empresarioslocales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles deproductividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que losvalores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y finalmente, una dimensinpoltico-administrativa en que las polticas territoriales permiten crear un entorno econmicolocal favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local. 14

Ahora bien, independientemente de las diferencias conceptuales, en la prctica el desarrolloeconmico local es siempre un proceso que supone la formacin de nuevas instituciones, eldesarrollo de industrias alternativas, la mejora de las capacidades de la mano de obra existentepara hacer mejores productos, y la promocin de nuevas empresas. 15

3.3. OBJETIVOS Y CARACTERSTICAS

Todo proceso de desarrollo local tiene tres objetivos generales: la transformacin del sistemaproductivo local, el crecimiento de la produccin y la mejora del nivel de vida y de empleo de lapoblacin16 con el fin ltimo de crear puestos de trabajo cualificados para la poblacin, alcanzaruna estabilidad econmica local y construir una economa local diversificada.17

Estos tres objetivos pueden considerarse como bsicos dentro del desarrollo econmico local.Sin embargo, una vez realizado el diagnstico de cada territorio, y en funcin de los sectoresdominantes en la economa local, de las conexiones existentes entre la economa local y elexterior y del potencial de crecimiento econmico existente,18 se identificarn sin duda otrosobjetivos especficos que habrn de incluirse en la estrategia de desarrollo que se definaposteriormente.

La amplitud y complejidad de sus objetivos, tanto generales como especficos, explica que laspolticas de desarrollo local hayan de ser necesariamente polticas de largo plazo mediante lasque se utilicen productivamente todos los recursos disponibles en la localidad y se controle elflujo de recursos del sistema local con el exterior en aras a una mayor eficiencia.

13 Op. cit. ALLENDE, J. Pg. 47.14 Op. cit. VAZQUEZ BARQUERO, A. (1988) Desarrollo local. Una estrategia Pg. 12915 BLAKELY, E. (1988) planning local economic development. Theory and practice. Ed. SAGE, new York.

Pg 59.16 Op. cit. VAZQUEZ BARQUERO, A. ( 1988) Desarrollo local. Una estrategia Pg. 130.17 Op. cit. BLAKELY, E. J. Pg. 121-122.18 Ibidem. Pg. 123


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Otro de los grandes objetivos de la poltica de desarrollo local que no debe olvidarse es lapromocin de la actividad empresarial, sobre todo porque son las empresas las que juegan elpapel ms dinmico en los procesos de desarrollo y cambio estructural. Y las que generan elempleo y la riqueza que necesita la comunidad local.

Cuando los procesos de desarrollo local ya han sido puestos en marcha debe ponerse nfasis enaspectos, tales como la mejora del funcionamiento de los mercados de productos y factores o enla promocin de aquellos servicios reales y financieros de los que presenta carencias el sistema deempresas. Igualmente es necesario promover el surgimiento de un empresariado local capaz deconvertirse en la fuerza dinamizadora del proceso de desarrollo local. 19

Es preciso tener en cuenta que el xito de esta poltica slo ser posible si la comunidad local laasume como propia, y si la necesaria existencia de un grado significativo de autonoma escompatible con los objetivos marcados por la autoridad local para que no entren encontraposicin con otros objetivos o acciones que emanan de otra autoridad superior. 20

Lo que el desarrollo econmico local pretende en ltima instancia es llevar a la prctica unapoltica que reconstituya un tejido local activo, en el que los proyectos se apoyen unos con otrosde forma solidaria y donde puedan regularse los equilibrios sociales y econmicos a nivelgeneral, respetando a los individuos y colectividades, la armona del empleo, y la vida cultural ysocial de cada comunidad local.

Se trata en todo caso de fomentar la creacin de un clima social, financiero, poltico, fsico ymedioambiental que favorezca la promocin de actividades econmicas locales mediante ladeteccin y fomento de creadores de empresas, ayudas al desarrollo de las PYMEs con futuro,acciones en favor de las relaciones interempresariales, promocin tecnolgica ayuda a laformacin, y ello sin actuar directamente sobre las estructuras o sectores productivos, algo para lo

que independientemente de la opinin que merezca tal posibilidad, el sector pblico local no tienemedios econmicos ni la capacidad legislativa suficientes.

19 Op. cit. VAZQUEZ BARQUERO, A. (1988). Desarrollo local. Una estrategia, Pg.130-131.20 Ibidem. Pg. 132-133.


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4. RECURSOS PARA EL DESARROLLO LOCAL

Cuando se habla de recursos en un proceso de desarrollo local se est haciendo referencia a unconcepto extremadamente relativo, dado que su valor depende, casi exclusivamente, de lasposibilidades existentes dentro de una determinada zona y de la estrategia global de desarrollofijada para la misma.

La existencia de recursos en un rea concreta no es una condicin suficiente por s misma paraque se origine un proceso de desarrollo econmico, pero s una condicin necesaria, de talmanera que aunque su existencia es imprescindible, si dichos recursos no se utilizan de maneraadecuada dentro de un conjunto coherente no se llegar a una solucin satisfactoria. El contextoen el que debe insertarse el entramado de recursos de los que dispone una comunidad concreta esel de una estrategia global de desarrollo econmico donde se delimite la utilizacin conjunta detodos los factores productivos.

El mbito de los recursos locales es muy amplio y variado abarcando desde elementos fsicosdonde se incluyen las infraestructuras de todo tipo, hasta factores de ndole tecnolgica,econmica-financiera y los recursos humanos y socioculturales entre otros. Todos estos factoresson, sin duda alguna, un elemento importante en cualquier proceso de desarrollo local siempreque sean integrados de forma adecuada, se ajusten a cada espacio y se complementen einteracten con el resto de los instrumentos existentes en el rea.

A pesar de la importancia conjunta de todos ellos, en los procesos de desarrollo econmico localhay que destacar la especial significacin de los recursos humanos, que estn llamados adesempear un papel central al ser uno de los factores bsicos y determinantes.

Todas las comunidades territoriales disponen de un conjunto de recursos que constituyen supotencial de desarrollo endgeno. Ante la dificultad y la incapacidad de atraer inversiones delexterior durante los ltimos aos, el objetivo de las comunidades locales se ha centradoprecisamente en la satisfaccin de sus necesidades bsicas mediante el desarrollo autocentrado yla promocin de sus propias capacidades.

En concreto, a nivel local se identifica la existencia de una determinada estructura productiva,mercado de trabajo, capacidad empresarial, recursos naturales, estructura social y poltica,tradicin y cultura, en base a los cuales puede articularse el crecimiento econmico local y, enconsecuencia, la mejora del nivel de vida de la comunidad.

De esta manera, potenciando los recursos existentes, en muchos casos hasta ahora olvidados, unacomunidad por iniciativa propia puede encontrar soluciones a sus problemas a travs de nuevasideas y proyectos. Sin embargo, el desarrollo local no debe limitarse al mero aprovechamiento delos recursos, sino que debe entenderse tambin como la posibilidad que tiene el potencialendgeno existente en el rea para ser movilizado en aras a satisfacer las necesidades bsicas dela poblacin.


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A continuacin se realiza un anlisis de cada uno de estos recursos

Grfico N 1: Recursos para el desarrollo local

4.1. RECURSOS FSICOS: LAS INFRAESTRUCTURAS EN EL DESARROLLO

REGIONALLa situacin geogrfica, la disposicin de recursos naturales y la accesibilidad son factores fsicosque tienen una gran incidencia en las caractersticas y en la economa de una determinada zona.Sin embargo dentro de los recursos que determinan el potencial de crecimiento y desarrollo deuna regin, el stock de infraestructuras, entendidas stas en un sentido amplio como capital socialfijo, constituye un elemento esencial21 de la actividad socioeconmica regional en trminos deingresos, productividad y empleo.

Esto es as porque las infraestructuras, ms por sus efectos mediatos que inmediatos, contribuyena hacer la zona ms atractiva para los inversores extranjeros, a disminuir los costos de producciny a incrementar la productividad, creando al mismo tiempo las condiciones adecuadas para elmejor aprovechamiento del potencial endgeno regional, la generacin de rentas y la creacin depuestos de trabajo.

21 VILLAVERDE CASTRO, J. (1991) Los desequilibrios regionales en Espaa. Instituto de Estudios

Econmicos. Madrid. Pg. 304.


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Creando una infraestructura adecuada en determinados emplazamientos o mejorando la yaexistente, los poderes pblicos sean locales, autonmicos o estatales pueden influir sobre laeleccin del lugar de residencia o de implantacin de las empresas entre varias zonas o dentro deuna misma zona. As, por ejemplo, las medidas destinadas a ayudar a las regiones en crisis han

utilizado frecuentemente las inversiones en infraestructuras como medio de reducir la prdida deatractivo ocasionada por la degradacin de esas reas.22

Habra que matizar, sin embargo, hasta dnde es determinante el papel de las infraestructura ycul es la influencia de los otros factores presentes en el desarrollo general para llegar a laconclusin de que, an siendo una condicin necesaria, la existencia de una adecuada dotacin deinfraestructuras no es tampoco una condicin suficiente para asegurar el desarrollo de unadeterminada zona.

Las infraestructuras estimulan el desarrollo de un territorio, pero no lo crean, tal y como se ponede manifiesto en aquellas regiones atrasadas con un bajo ndice de aprovechamiento de lassuyas.23 En este sentido, la relacin entre infraestructuras y prosperidad no es una relacin

automtica de causa-efecto, aunque no se pueda negar que las inversiones realizadas en un reaconcreta dan lugar a ajustes espaciales en el territorio.

Diversas son las teoras que referidas a las infraestructuras han tratado de explicar su polmicaincidencia en un desarrollo armnico y equilibrado, y diversos los enfoques de su papel comoimpulsor o como mero acompaante de la evolucin econmica de cada rea.

Al mismo tiempo, hay que precisar que el enorme coste de la mayor parte de las obras deinfraestructura hace que necesariamente muchas de ellas tengan que ser impulsadas por losgobiernos nacionales o regionales. Si a ello se aaden las limitaciones competenciales quegeneralmente padecen las instituciones locales, nos encontramos que su papel ha sido casi

siempre reducido en este campo, a pesar de su gran relevancia en la actividad socioeconmica decada municipio.

No puede olvidarse, sin embargo, el importante papel que juegan los ayuntamientos en laprovisin de las denominadas infraestructuras menores y en la gestin del planeamientomunicipal, especialmente en el caso de los grandes municipios. Las corporaciones localesconstituyen generalmente el nivel menos poderoso de la administracin pblica en cuanto arecursos y margen de maniobra, pero es en ellas donde a menudo recae ms directamente laejecucin de las polticas urbansticas.24

Los ayuntamientos tienen un papel protagonista en la intervencin sobre la oferta de suelo, ya sea

a travs de las normas urbansticas o mediante la construccin y rehabilitacin de polgonosindustriales y centros de empresas. La existencia de suelo industrial, de suelo urbanizable, de

22 OCDE (1983)Las ciudades en transformacin Polticas y financiacin. Ed. MOPU. Madrid. Pg. 35.23 VV.AA. (1990)Las infraestructuras en spaa: carencias y soluciones. Instituto de Estudios Econmicos.

Madrid. Pg. 53.24 Ibidem. Pg. 87.


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servicios elementales, de sistemas de agua y sistemas viales constituye una actividad fundamentalde las corporaciones locales. Del mismo modo, son responsables de la mayor parte de lasinfraestructuras de ocio y cultura que existen en una determinada rea y de crear en su espacio deinfluencia aquellas condiciones de vida que contribuyan a hacer la zona ms atractiva, tanto para

los inversores como para la mano de obra.No obstante, las grandes infraestructuras viarias, areas, portuarias, hidrulicas, etc. son siemprecompetencia de la Administracin Central y ahora, en parte, de las comunidades autnoma. Enmuchas ocasiones, la estructura de un determinado territorio depende de la variante de unacarretera, cuando no de la red arterial que ha diseado el Ministerio sin tener en cuenta los planesconcretos de los municipios. Lo mismo ocurre con grandes dotaciones de carcter singular comohospitales, escuelas, centros culturales o universidades que, an tratndose de infraestructurascon una incidencia local directa, siguen siendo en la mayor parte de los casos responsabilidadextramunicipal.25 Es por este motivo que el anlisis se centrar en el mbito regional, el mscercano a lo local y sin duda el que tambin tiene ms repercusiones sobre l.

4.1.1. Hacia una definicin

Una de las definiciones ms extendidas de infraestructuras es la de Biehl26 para quien estetrmino designa la parte del capital global de las economas regionales o nacionales que, debidoa su carcter pblico, no es suministrada normalmente por el mercado, o que ste slo suministrade manera ineficiente, por lo que su provisin queda fundamentalmente confiada a las decisionespblicas.

Segn la Comisin Europea, otro de los puntos obligados de referencia, se tratara de aquellasinversiones realizadas en una amplia gama de bienes materiales de capital no directamenteutilizados en el proceso productivo, sino que suministran servicios simultneamente a mltiples

usuarios o al conjunto de la sociedad, ms que a las personas o a las empresas privadas, y quegeneralmente estn financiadas por administraciones pblicas o por organismos conresponsabilidad similar a la de la autoridad pblica en la formacin de capital. 27

4.1.2. Caractersticas relevantes

Adems de la indivisibilidad, la insustituibilidad, la inamovilidad y la polivalencia que definen atodo recurso pblico,28 las infraestructuras tienen como intrnsecas otras tres caractersticasbsicas: la durabilidad, la existencia de un umbral mnimo de eficiencia y la complementariedad einterdependencia. (Cuadro N 1)

25

Instituto del territorio y urbanismo (1987) Los programas de actuacin de los planes Generales , MOPU.Madrid. Pg. 25.26 BIEHL, D. (1988) Las infraestructuras y el Desarrollo Regional , Papeles de Economa Espaola, N35, Pg.

293.27 COMISIN CEE (1984)Las Regiones en Europa. Segundo Informe Peridico sobre la situacin

socioeconmica de las Regiones de la Comunidad, COM (84) 40 final.28 BIEHL, D. (1989) El apel de las infraestructuras en el desarrollo regional en Poltica regional en la

Europa de los aos 90, Ministerio de Economa. Madrid. Pg. 409.


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Cuadro N 1: Caractersticas de las infraestructuras29

4.1.3. Teoras sobre el papel de las infraestructuras en el desarrollo territorial

Si bien las diferentes teoras y autores destacan como significativo y relevante el papel de lasinfraestructuras en el desarrollo y la actividad socioeconmica territorial, no existe una nicapostura sobre el tema y la revisin del pensamiento terico en planificacin regional revelalimitaciones tanto en la concepcin misma de las infraestructuras, y ms en concreto las relativasa redes de comunicacin, como en su consideracin como factor para el desarrollo econmico ysocial.

A pesar de que el papel activo de las infraestructuras como generadores e impulsoras delcrecimiento y su capacidad como principal instrumento de promocin del desarrollo regional noes puesto en cuestin en la literatura especializada consultada, las posturas divergen en cuanto ala cuantificacin de su importancia para el crecimiento econmico de un determinado espacio29 LAZARO, L. (1989) El papel de las infraestructuras en el desarrol lo regional en Poltica regional en la Europade los aos 90. Ministerio de Economa. Madrid. Pg. 471 y ss.

La durabilidad se refiere al largo perodo de vida activa que suelen tener las infraestructuras.Se trata de una cualidad que, unida a la nula o muy limitada movilidad de la mayor parte deellas, contribuye tanto a configurar una determinada estructura territorial como a dificultar la

introduccin de cambios en la ordenacin territorial preexistente. Las infraestructuras facilitanasimismo la organizacin y estructuracin del espacio geogrfico dado su indudable poder dearticulacin.

Al mismo tiempo, una vez construidas quedan en cierto modo incorporadas al territorio duranteun largo perodo de tiempo. Las modificaciones en el trazado o en el traslado de lasinfraestructuras, si bien tcnicamente no son imposibles, econmica y financieramente puedenresultar inviables. Por esta razn introducen una notable rigidez, determinando la ordenacindel territorio regional por mucho tiempo.

A cada infraestructura le viene asociado un UMBRAL MNIMO DE EFICIENCIA. Unadotacin inferior al umbral correspondiente no permitir que se alcance el nivel de servicio

deseado, volviendo ineficaz cuando no intil la inversin realizada.El umbral mnimo depende del nivel de servicio fijado como objetivo y est relacionado con elnivel de desarrollo nacional y regional del perodo y del espacio en cuestin. No obstante, sucapacidad debe determinarse no slo en funcin de las necesidades o la demanda presente sinotambin de las perspectivas de crecimiento y desarrollo para el que se programa su vida activa.Esto implica que ha de ser posible realizar las adaptaciones previsibles, pues dotar a unainfraestructura de una capacidad que no va a utilizarse plenamente hasta al cabo de un tiempo,equivale a asignar inadecuadamente recursos escasos.

Habitualmente las infraestructuras son COMPLEMENTARIAS E INTERDEPENDIENTESentre s, Es decir, para alcanzar el nivel de eficacia que se espera conseguir con una de ellas en

muchos casos han de crearse otras de acompaamiento que la complementen.


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geogrfico. Pese a todo, los distintos enfoques no reflejan realmente posturas encontradas, sinomatizaciones progresivas, con la intencin de depurar an ms la teora e introducir factoresexgenos a la relacin de causalidad entre infraestructura y desarrollo.

Segn la clasificacin establecida por Laureano Lzaro,30 las posturas de los distintos autores quehan estudiado el tema pueden dividirse en cuatro grandes grupos:

OPTIMISTAS. Son aquellos que, con o sin matices, creen firmemente en el papel de lasinfraestructuras como generadoras e impulsoras de crecimiento y en su capacidad comoinstrumento de promocin y desarrollo regional, configurndose las ayudas al desarrolloinfraestructural en el largo plazo como el instrumento de poltica regional ms importante yeficiente.31

POSIBILISTAS. Segn estos autores, la relacin entre las infraestructuras y el desarrolloregional, an siendo importante, necesita el reconocimiento de la estrecha dependenciaexistente entre este elemento y el potencial de desarrollo de una determinada rea, por lo que

es necesario identificar otros determinantes del desarrollo regional.

ESCPTICOS. Creen que la poltica de infraestructuras no siempre viene determinada porun objetivo de desarrollo regional y a menudo se ha desarrollado en funcin de criterios queconceden una importancia mnima a los objetivos regionales. Segn estos autores, la funcinde las infraestructuras no es una cuestin puramente terica sino poltica. Si son criteriosdiferentes a los de orden regional los que determinan la poltica de infraestructuras, sucapacidad como instrumento de desarrollo regional queda mermada.

PESIMISTAS. Si bien estos autores son firmes defensores del gran papel de lasinfraestructuras como determinantes de la estructura territorial, desconfan del uso que la

Administracin hace de la poltica de infraestructuras, asegurando que se da una acumulacinde las mismas en las zonas donde histricamente se ha concentrado la riqueza por lo quecontribuyen a un reforzamiento de las regiones centrales y a un mayor estancamiento ydebilitamiento de las zonas deprimidas y perifricas.

A modo de conclusin se puede calificar como acertada la aseveracin, comnmente aceptada, deque las infraestructuras representan un instrumento importante en la poltica regional por sucontribucin al desarrollo, si bien para conseguir su plena eficacia es necesaria su conjugacincon otros instrumentos, lo que lleva a un planteamiento prudente sobre su eficacia a priori.

En un principio las posturas ms optimistas y voluntaristas asignaron un papel determinante a las

infraestructuras en las estrategias de desarrollo. Posteriormente, han aparecido posturas

30 Ibidem. Pg. 462 y ss.31 Para ms informacin vase el informe Mattina: COMISIN DE POLTICA REGIONAL Y

ORDENACIN DEL TERRITORIO (1988). Informe sobre el impacto de las infraestructuras del sectorterciario en el desarrollo regional. Perspectivas para una nueva poltica regional. Parlamento Europeo.


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Cuadro N 3: Infraestructuras sociales

7. Educacin Escuelas e institutos Universidades

Centros de investigacin Centros de formacin profesional8. Salud y sanidad Hospitales

Red de asistencia primaria Centros de rehabilitacin

9. Servicios urbanos colectivos Proteccin civil Conservacin del patrimonio cultural Parques Servicios de justicia y seguridad ciudadana

10. Deporte y turismo Equipamiento deportivo y turstico general

11. Servicios sociales Viviendas de proteccin oficial Servicios de Bienestar Social Guarderas y centros de proteccin a la infancia Centros para la Tercera Edad Servicios de acogida para marginados

12. Cultura Museos Teatros Cines Bibliotecas Centros de conferencias y convenciones Centros de ocio y cultura13. Medio ambiente natural Parques naturales Playas Bosques y reforestacin

4.1.4.1. Infraestructuras econmicas o tcnicas

4.1.4.1.1. Infraestructuras de transporte y comunicaciones

Dentro de la categora general de infraestructuras econmicas se ha destacado insistentemente elpapel fundamental que las redes de comunicacin y transporte pueden desempear a la hora deimpulsar y consolidar el desarrollo econmico.

En los ltimos aos han sido muchos los estudios realizados con la intencin de analizar lacontribucin de las infraestructuras en general, y las de transporte en particular, al desarrolloregional y variadas han sido las opiniones que se han vertido al respecto.

Las modificaciones habidas en los patrones de localizacin empresarial han puesto en cuestin latradicional teora de localizacin y dentro de los cambios ms relevantes que se han producido se


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Finalmente, adems de provocar cambios en la ubicacin espacial de la actividad econmica, lasmodificaciones en las infraestructuras de transporte son responsables de desplazamientos depoblacin, cambios en los usos del suelo y una diversa jerarquizacin de los urbanos. 37

En consecuencia, existe una estrecha relacin entre la distribucin espacial de las actividadeseconmicas y las infraestructuras de transporte, aunque la estructura econmica espacial est mscondicionada negativamente por unas inadecuadas redes de comunicacin que positivamente porunas dotaciones infraestructurales adecuadas. De ah, el importante papel que las inversiones enredes de transporte pueden desempear en la reduccin de los desequilibrios espaciales.

Pero no hay que olvidar que su contribucin al crecimiento regional est condicionada einterrelacionada con las restantes medidas de desarrollo que se pongan en marcha. El impactofinal sobre el nivel de desarrollo depender, en ltima instancia, de su insercin y adaptacin alas caractersticas socioeconmicas y a las necesidades del espacio en cuestin, y de su inclusinen unos planes de actuacin de carcter ms amplio.

4.1.4.1.2. Las telecomunicaciones

Las telecomunicaciones juegan hoy un papel esencial en el desarrollo econmico y lacompetitividad de las regiones. Se calcula en ms de 500.000 millones de ecus el valor actual deltrfico mundial de informacin y se estima que hasta finales de siglo ms de 60 millones deempleos dependern de los servicios de informacin y telecomunicaciones.38 Segn estimacionesde la CEE, la participacin de las telecomunicaciones en el PIB comunitario pasar del 2% actualal 7% en el ao 2000 y las inversiones totales hasta ese mismo ao rondarn los 70 billones depesetas.39

Gran parte de la importancia que se concede a las telecomunicaciones desde una perspectiva de

desarrollo territorial se basa en la suposicin de que proporcionarn una distribucin uniforme dela informacin y que una parte significativa de las actividades adoptar estas tecnologas y susaplicaciones. Las comunicaciones entre diferentes centros econmicos y entre los distintoscentros de trabajo de una misma empresa son necesidades de cada da que condicionan larentabilidad de las empresas y su posicin de mercado. Del mismo modo, la capacidad de unaregin para adoptar la nueva tecnologa ser decisiva para, su posicin econmica futura.40

No disponer de una infraestructura de telecomunicaciones adecuada es igual a desincentivar lainstalacin de empresas. En este sentido, las infraestructuras de telecomunicaciones se hanconvertido en un requisito imprescindible para la instalacin en un determinado territorio de los

37 ANDERSEN CONSULTING. Plan estratgico para la revitalizacin del Bilbao Metropolitano Pg. 164.38 Op. cit. CINCO DAS. 29 de Agosto 1991. Pg. 2939 FOLGADO, J. (1991) Las infraestructuras espaola ante el Mercado nico Europeo en Papeles de

Economa Espaola N 48. Ed. CECA. Madrid. Pg. 130.40 GIAOUTZI, M. (1989) Infraestructuras de telecomunicaciones y desarrollo regional en La Poltica

regional en la Europa de los aos 90. Pg. 445.


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transporte. De este modo, el suelo adquiere un gran protagonismo a la hora de establecerestrategias para el desarrollo futuro de una aglomeracin urbana.44

En muchas zonas la carencia de suelo industrial urbanizado que cuente con los servicios bsicosnecesarios, unido al incremento de la demanda en determinados lugares, ha dado lugar a unproceso especulativo que ha disparado los precios hasta niveles que pueden desanimar laubicacin de nuevos proyectos empresariales.45

Desde el punto de vista productivo, el encarecimiento del suelo implica en primer lugar unaelevacin del coste de los factores de produccin, lo que supone un aumento del coste de losbienes y servicios producidos, y por tanto una menor competitividad de las empresas. Elincremento en el precio del suelo es no slo una desincentivacin de la inversin, sino tambinuna reduccin y detraccin de los capitales disponibles para la actividad econmico-productiva.46

Por este motivo es frecuente la intervencin pblica municipal sobre el mercado en la mayorparte de los pases industrializados. Una actuacin pblica sobre suelo en zonas donde se

localizan las actuaciones econmicas estructurantes del territorio puede garantizar la solvenciatcnico-poltica de la oferta de la zona y acrecentar su atractivo y competitividad.

La intervencin pblica en los procesos de desarrollo urbano puede ser, en consecuencia, unagaranta para el dinamismo econmico de una zona, cumpliendo una funcin de regulador delmercado, e incluso de promotor de nuevas ofertas pblicas o privadas. Un suelo pblico bienlocalizado, urbanizado y a precios tasados polticamente puede ser una base adecuada para atraernuevas actividades y empresas, especialmente las ms innovadoras. 47

Debido a las limitaciones econmicas del sector pblico y a las demandas sociales, no es factibley quizs tampoco deseable que desde un punto de vista cuantitativo y a corto plazo las

administraciones puedan alterar de forma radical el mercado, con lo que las actuaciones han deser necesariamente selectivas, circunscribindose a aquellas zonas que constituyan un puntoneurlgico de desarrollo y que tengan una mayor importancia a medio plazo.

Por su parte, las polticas de rehabilitacin y recuperacin del patrimonio industrial, segundo delos grandes mbitos de actuacin municipal en materia de infraestructuras industriales, tambinjuegan un importante papel en el desarrollo local al facilitar una correcta valoracin delpatrimonio tcnico, a veces considerado como un recurso ocioso, a pesar de su elevada capacidadpotencial para desencadenar dinmicas de desarrollo.48

44 Op. cit. ANDERSEN CONSULTING. Pg. 203.45 GOBIERNO VASCO. (1988) Plan econmico a medio plazo 1989-1992. Diagnstico y prioridades.

Vitoria. Pg. 72.46 OORO PEREZ, F. (1989) La poltica del suelo en EKOMIAZ, N 15. Gobierno Vasco. Vitoria. Pg.104.47 Ibidem. Pg. 22.48 RODRIGUEZ, F. (1992) El patrimonio industrial histrico como recurso para el desarrollo local .

ABACO (Revista de Cultura y Ciencias Sociales) 2 poca, N 1 Arqueologa industrial. Pg. 74.


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La rehabilitacin de obras de arquitectura rural, urbana, industrial o de ingeniera civil es en smisma un factor de regeneracin general por cuanto sirve para recuperar un paisaje degradado,cambiando la cara del territorio y facilitando la utilizacin positiva de edificios histricos quedurante mucho tiempo han servido como smbolos de identificacin social y econmica. 49

Esto es an ms importante si se tiene en cuenta que esos mismos edificios conglomeradosindustriales han podido contribuir en el pasado a degradar el ambiente y que pueden serreutilizados ya sea como museos, como emplazamiento de nuevas actividades industriales o deservicios, etc...

Ahora bien, no se debe plantear la rehabilitacin de edificios industriales en estado deconservacin precaria como un fin en s mismo. La conservacin del patrimonio industrial notiene nada que ver con una poltica de recuperacin sistemtica de ruinas, ya que todo proyectode rehabilitacin que suponga una alteracin sustancial de la estructura anterior representa amenudo costes superiores a los de la construccin de un nuevo edificio. En este sentido, sloparece adecuado rehabilitar aquellos edificios con algn inters socio-cultural o histrico, que

presenten un grado mnimo de viabilidad, tengan una conservacin aceptable y se siten dentrode la realidad urbanstica.50

La variedad de las situaciones locales en este aspecto es muy amplia y la forma de acometer larehabilitacin del patrimonio industrial debe serlo tambin. Sin embargo, donde las polticas derehabilitacin han tenido tradicionalmente una mayor cabida han sido precisamente en aquellosterritorios en los que mayor presencia tienen los testimonios de su pasado industrial, es decir, laszonas de antigua industrializacin o zonas en declive donde el crecimiento industrial ha sidogeneralmente desordenado y al margen de la reglamentacin urbanstica. En estas zonas se dauna mayor presencia de edificios industriales en desuso, obsoletos o inadecuados, lo que es unade las mltiples razones que explican que resulten poco atractivas para la implantacin de nuevas

actividades.

Las administraciones locales tienen un doble inters en la rehabilitacin industrial, desde el puntode vista meramente urbanstico y desde su responsabilidad social en el desarrollo econmico deesas reas.51 La oferta de suelo y, sobre todo los locales y pabellones que resultan de larehabilitacin son una de sus principales ventajas potenciales, ya que pueden ser utilizados comosemilleros de empresas a nivel local para actividades de tecnologa avanzada y elevado valoraadido que contribuyan a diversificar y modernizar la economa de la comunidad local. 52

Aparte de la falta de sensibilidad poltica al respecto, el principal obstculo para el normaldesarrollo de las polticas rehabilitadoras es la escasa capacidad financiera de las

49 Ibidem. Pg. 73-74.50 DORRONSORO, G. Gestin local de la rehabilitacin industrial. Ponencia de la conferencia Lo local y

lo internacional en el siglo XXI. La importancia de las redes colaboracin 28 de Febrero y 1 de Marzo de1991. Bilbao. Tomo II. Pg. 7.

51 Op. cit. DORRONSORO, G. Pg. 2.52 Ibidem. Pg. 14.


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administraciones locales, que a menudo han de resolver problemas ms urgentes en el cortoplazo.

4.1.4.1.5. Medioambiente

La calidad de vida es un valor en alza en la sociedad contempornea

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