ว�ทยุชุมชนในประเทศไทยจากการปฏิรูปสื่อ

สูการกำกับดูแลที่ยั่งยืนโดย พ�รงรอง รามสูต

ถนนพญาไท เขตปทุมวัน กรุงเทพฯ 10330Tel. : 02 218 2128Fax. : 02 218 2128Website : http://www.thai-mpc.org

ศูนยศึกษานโยบายสื่อคณะนิเทศศาสตร จ�ฬาลงกรณมหาว�ทยาลัย

75 ซอยสุข�มว�ท 50 (ไปดีี-มาดี) แขวงคลองตันเหนือเขตวัฒนา กรุงเทพฯ 10110Tel. : 02 662 5960-2Fax. : 02 662 7576E-mail : info@th.boell.orgWebsite : http://www.boell-southeastasia.org

มูลนิธิไฮนร�ค เบิลลสำนักงานภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต

ว�ทยุชุมชนในประเทศไทยจากการปฏิรูปสื่อ

สูการกำกับดูแลที่ยั่งยืน

ว�ทยุชุมชนในประเทศไทย :

โดย พ�รงรอง รามสูต

ว�ทยุชุมชนในประเทศไทย :จากการปฏิรูปสื่อสูการกำกับดูแลที่ยั่งยืน

โดย พ�รงรอง รามสูต

จากก

ารปฏิรูปสื่อ

สูการก

ำกับด

ูแลที่ยั่งยืนโด

ย พ�รงรอ

ง รามสูต

วทิยชุมุชนในประเทศไทย จากการปฏริปูสือ่สูก่ารก�ากบัดแูลทีย่ัง่ยนืโดย พิรงรอง รามสูต

พิมพ์ครั้งที่ 1 : เมษายน 2556 จ�านวน 500 เล่ม

ISBN 978-616-551-634-1

ผู้จัดพิมพ์เผยแพร่ ศูนย์ศึกษานโยบายสื่อ

คณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ถ.พญาไท เขตปทุมวัน กรุงเทพฯ 10330

โทร. 02-218-2128

โทรสาร. 02-218-2128

www.thai-mpc.org

ออกแบบและพิมพ์ที่ ห้างหุ้นส่วนจ�ากัด ภาพพิมพ์

296 ซอยอรุณอมรินทร์ 30 ถนนอรุณอมรินทร์

แขวงบางยี่ขัน เขตบางพลัด กรุงเทพฯ 10700

โทร. 0-2433-0026-7, 0-2433-8586

โทรสาร 0-2433-8587

www.parbpim.com

บทน�า

ผู้เขียนรู้จัก “วิทยุชุมชน” ครั้งแรกในปี พ.ศ. 2546 ระหว่างท�าการศึกษาวิจัย ในหัวข้อ “สื่อภาคประชาชน” ภายใต้โครงการวิจัยการปฏิรูประบบสื่อ ตอนนั้นวิทยุชุมชน ยังเป็นค�าใหม่และแนวคิดใหม่ส�าหรับสังคมไทย ซึ่งรู้จักกันเพียงสื่อมวลชน สื่อของรัฐ หรือ สือ่ของเอกชน อย่างมากอาจจะได้ยนิเกีย่วกบัส่ือท้องถ่ินหรือส่ือภมูภิาคบ้าง แต่ความเข้าใจพื้นฐานมักเป็นไปตามความคุ้นชินว่า สื่อ โดยเฉพาะสื่อที่ใช้คลื่นความถี่อันเป็นทรัพยากรที่มีจ�ากัดและมีนัยยะด้านความมั่นคง จ�าเป็นต้องมีองค์กรจัดตั้ง จะเป็นรัฐหรือเอกชนก็แล้วแต่ จึงไม่น่าแปลกใจว่า หลายคนที่ผู้เขียนเคยคุยด้วยในยุคสมัยนั้น ไม่ว่าจะเป็นนักวิชาการ ข้าราชการ หรือนักวิชาชีพสื่อกระแสหลัก มักแสดงอาการกังขากับการที่ชุมชน หรือ “ชาวบ้าน” จะลุกขึ้นมามีสื่อและท�าสื่อของตนเอง ความวิตกหลักๆ ในเรื่องนี้ก็คือ ความสับสนวุ่นวายอันจะเป็นผลตามมาจากการที่ “ชาวบ้านมีสื่อของตัวเอง” ด้วยเหตุนี้ ผลสะท้อนในเชิงนโยบายจากภาครัฐต่อการก�าเนิดขึ้นของวิทยุชุมชนจึงออกมาในรูปของความไม่เต็มใจ การกีดกั้น และการแทรกแซง หรือแม้แต่ในกรณีที่อาจจะไม่ได้ขัดขวางการมีอยู่ของวิทยุชุมชน ผู้มีอ�านาจทางนโยบายก็ขาดความเข้าใจถึงปรัชญาพื้นฐานของสื่อชุมชน จนด�าเนินนโยบายหรอืออกกรอบการก�ากบัดแูลท่ีผดิพลาด จนส่งผลกระทบต่อทศิทางการพฒันาและความยัง่ยนืของวทิยชุมุชนโดยไม่ได้ตัง้ใจ เหล่านีเ้ป็นส่ิงท่ีเข้าใจได้ในบริบทของการปฏรูิปส่ือ ทีม่คีวามเปลีย่นแปลงของทัง้กฎกลาง ผูเ้ล่น และสาระส�าคญัทีก่�าหนดการจดัสรรทรพัยากรคลื่นหรือความสัมพันธ์ระหว่างผู้จัดสรรและผู้ใช้คลื่น จนเป็นเรื่องยากส�าหรับผู้ที่ติดอยู่กับระบบเก่าจะก้าวข้ามได้อย่างเต็มใจและเข้าใจ

เมื่อกาลเวลาล่วงเลยไป ในปลายปี พ.ศ. 2551 ผู้เขียนได้มีโอกาสมาท�าวิจัยแบบปฏิบัติการเรื่อง “Building a democratic regulatory framework for community radio in Thailand” (การสร้างกรอบการก�ากบัดูแลทีเ่ป็นประชาธปิไตยส�าหรับวทิยชุมุชนในประเทศไทย) ซึง่เป็นโครงการทีส่นบัสนนุโดย Social Science Research Council (SSRC) (สภาการวจิยัทางสงัคมศาสตร์แห่งสหรฐัอเมริกา) ท�าให้ได้เรียนรู้ทัง้จากพันธมติรทางวชิาการในต่างประเทศที่ร่วมมือกันในโครงการวิจัย และจากผู้ปฏิบัติการวิทยุชุมชน ตลอดจนผู้น�าภาคประชาสงัคมในประเทศไทยท่ีร่วมเป็นผูใ้ห้ข้อมลูและผูช่้วยวจิยั ถงึสิง่ส�าคญัสามประการในเชงิโครงสร้างท่ีจะน�าไปสูค่วามยัง่ยนืของวทิยชุมุชนในฐานะภาคส่วนหนึง่ของสือ่ในสงัคม

สิ่งแรกคือ เจตจ�านงทางการเมืองท่ีจะสนับสนุนให้วิทยุชุมชนด�ารงอยู ่ ในสังคม สิ่งที่สองคือ กฎหมายที่ให้สถานะและเปิดพื้นที่ให้กับส่ือชุมชน โดยเฉพาะในเร่ืองความสามารถในการเข้าถงึคลืน่ความถี ่และสิง่สดุท้ายแต่ไม่ท้ายสดุคอื กรอบการก�ากบัดแูลทีเ่อือ้อ�านวยและส่งเสริมให้วิทยุชุมชนอยู่ได้

ในประเทศอย่างอินโดนีเซีย วิทยุชุมชนได้รับสถานภาพทางกฎหมายต้ังแต่ ปี พ.ศ. 2543 ทว่าไม่มีระบบการก�ากับดูแลที่ชัดเจน ท�าให้มีสถานีวิทยุชุมชนมากกว่า 500 สถานีทั่วประเทศท่ีไม่ถือว่าด�าเนินการผิดกฎหมาย แต่กลับไม่มีใบอนุญาต ในการประกอบกิจการ ท�าให้ขาดสิทธิประโยชน์และโอกาสในการพัฒนาศักยภาพ ในท�านองเดียวกัน ในบอสเนียมีระบบการออกใบอนุญาตวิทยุชุมชนก็จริง แต่กฎหมาย และกฎข้อบังคับที่เกี่ยวข้องเข้มงวดและมีข้อจ�ากัดมากเกินไป โดยเฉพาะในเรื่อง รายได้หรือการสนับสนุนทางการเงิน ท�าให้ไม่มีสถานีใดที่สามารถจุนเจือตัวเองให้อยู่ได้ ภายใต้ระเบียบนั้น

ในกรณีของประเทศไทย วิทยุชุมชนไม่เพียงประสบชะตาที่คล้ายคลึงกับทั้งอินโดนีเซียและบอสเนีย แต่ยังถือก�าเนิดมาในยุคสุญญากาศแห่งการก�ากับดูแล เนื่องจากองค์กรก�ากับดูแลตามกฎหมายจัดตั้งขึ้นไม่ได้ ซึ่งในทางหนึ่งก็ท�าให้ไม่มีอ�านาจโดยตรงตามกฎหมายที่จะปิดกั้นการเกิดของสถานีท่ีใช้ชื่อว่าวิทยุชุมชนซ่ึงถูกมองว่าเป็นวิทยุโจรสลัด แต่ในอีกทางหนึ่งก็ท�าให้การเกิดขึ้นและขยายตัวของสถานีวิทยุดังกล่าวเป็นไปอย่าง ไร้ระเบียบ นอกจากนี้ ด้วยบริบทแห่งความขัดแย้งทางการเมืองที่รุนแรงและซึมลึกในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ก็ส่งผลให้สถานีวิทยุขนาดเล็กที่ออกอากาศในท้องถิ่นเหล่านี้ถูกน�าไปใช้เป็นเครื่องมือโฆษณาชวนเช่ือทางการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ท�าให้วิทยุชุมชนกลายเป็นทั้งพื้นที่การสื่อสารและจ�าเลยของสังคมไปโดยปริยาย

ภายใต้บริบทอันซับซ้อนและภาวะที่ยังไม่คล่ีคลายลงตัวเสียทีเดียวของวิทยุชุมชน ในประเทศไทย กอปรกบัการทีผู่เ้ขยีนได้มโีอกาสเข้าไปมส่ีวนร่วมกบัพฒันาการของการก�ากบัดแูลวทิยชุมุชนระดบัวงใน1 จงึเป็นทีม่าของหนงัสือเล่มนีท้ีจ่ะรวบรวมและสร้างความเข้าใจ

1 จากอดีตสู่ปัจจุบัน ผู้เขียนมีความเกี่ยวข้องกับการก�ากับดูแลวิทยุชุมชนในบทบาทต่อไปนี้ กรรมาธิการพิจารณาร่าง

พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และก�ากับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการ

โทรคมนาคม พ.ศ. 2553, คณะอนกุรรมการวทิยกุระจายเสยีงและวทิยโุทรทศัน์ (ในคณะกรรมการกจิการโทรคมนาคม

แห่งชาต ิหรอื กทช.) และ คณะอนกุรรมการกิจการกระจายเสยีงบริการชมุชน (ในคณะกรรมการกจิการกระจายเสยีง

กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กสทช.)

เกีย่วกบัวทิยชุมุชนในฐานะผลโดยตรงของการปฏรูิปส่ือ และความส�าคญัของการก�ากบัดูแลต่อการพฒันาสูค่วามยัง่ยนืของสือ่ใหม่น้ีในสงัคมไทย ซึง่หวงัเป็นอย่างยิง่ว่าจะมปีระโยชน์ต่อผู้ที่สนใจเกี่ยวกับวิทยุชุมชนบ้างไม่มากก็น้อย

ทั้งนี้ ผู้เขียนต้องขอขอบคุณทุกท่านท่ีมีส่วนให้หนังสือเล่มนี้เกิดข้ึนได้ โดยเฉพาะประชาคมวิทยุชุมชนทุกท่าน ผู้ช่วยส�าคัญในโค้งสุดท้ายอย่าง คุณนิดา หมอยาดี และ คณุนนัทพร เตชะประเสรฐิสกลุ และขอขอบคณุมลูนธิ ิไฮน์ริค เบลิล์ ส�านกังานภมูภิาคเอเชยีตะวันออกเฉียงใต้ ที่ช่วยสนับสนุนการจัดพิมพ์

สารบัญ

สารบัญ ค�าน�าสารบัญสารบัญตารางสารบัญภาพ สารบัญแผนภาพ สารบัญกล่องข้อความสารบัญภาคผนวกบทที่ 1 การปฏิรูปสื่อในประเทศไทย 1 การปฏิรูปโครงสร้างของสื่อและการก�ากับดูแลสื่อโดยภาครัฐ 4 การปรับเปลี่ยนเนื้อหาในสื่อ 17 การสร้างองค์กรสื่อสาธารณะและการเปิดพื้นที่ให้สื่อใหม่ที่เป็นอิสระ 21 การสร้างความรู้เท่าทันสื่อ 41 การก�ากับดูแลตนเองและการส่งเสริมจริยธรรมของสื่อมวลชน 44 สรุปท้ายบทและข้อสังเกตเพิ่มเติม 47

บทที่ 2 พัฒนาการของการก�ากับดูแลวิทยุชุมชนในประเทศไทย 51 พัฒนาการในช่วงเริ่มต้นของวิทยุชุมชน 51 การควบคุมจากรัฐและความไร้ระเบียบของการก�ากับดูแล 53 ความยุ่งเหยิงหลังรัฐประหารและจุดเปลี่ยนทางกฎหมาย 58 การหลอมรวมองค์กรก�ากับดูแลและการก�ากับดูแลวิทยุชุมชนชั่วคราว 60 แนวทางการก�ากับดูแล 2 ขั้นตอน – การลงทะเบียนและ 64 การออกใบอนุญาตชั่วคราว การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและการควบคุมสถานีวิทยุชุมชน 69 วิทยุชุมชนในยุคการเกิด กสทช. 71 สรุปท้ายบทและข้อสังเกตเพิ่มเติม 78 สรุปล�าดับเหตุการณ์ส�าคัญของพัฒนาการวิทยุชุมชนและการก�ากับ 81 ดูแลวิทยุชุมชน

หน้า

บทที่ 3 การสร้างการก�ากับดูแลที่มีส่วนร่วมส�าหรับวิทยุชุมชนในประเทศไทย 101 โครงการวิจัยการสร้างกรอบการก�ากับดูแลที่เป็นประชาธิปไตย 102 ส�าหรับวิทยุชุมชนในประเทศไทย แนวคิดการก�ากับดูแลตนเองและการก�ากับดูแลร่วม 104 แนวคิดเกี่ยวกับวิทยุชุมชนและมาตรฐานจริยธรรมวิทยุชุมชน 109 ผลการวิจัย 126 แบบจ�าลองการก�ากับดูแลร่วมส�าหรับวิทยุชุมชน 126 แนวทางการปฏิบัติและมาตรฐานจริยธรรมวิทยุชุมชน 144 โอกาสและปัญหาในการบังคับใช้พระราชบัญญัติการประกอบกิจการ 152

กระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. 2551 โครงการบริการวิชาการการสร้างการมีส่วนร่วม 155 ในการก�ากับดูแลวิทยุชุมชน สรุปท้ายบทและข้อสังเกตเพิ่มเติม 162

บทที่ 4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ 167 บรรณานุกรม 175ภาคผนวก 179

สารบัญ

หน้า

สารบัญตาราง

ตารางที่ 1: การกระจายของคลื่นวิทยุตามการครอบครองขององค์กรภาครัฐ 6

ตารางที่ 2: การกระจายของสถานีโทรทัศน์ภาคพื้นดินตามการครอบครองคลื่น 6

ขององค์กรภาครัฐ

ตารางที่ 3: การกระจายของเคเบิลทีวีตามการครอบครองคลื่น 7

ตารางที่ 4: การแบ่งประเภทสถานีที่ลงทะเบียนกับ กทช. และ 62 คณะอนุกรรมการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ ตามประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตประกอบกิจการ บริการชุมชนชั่วคราว (วิทยุกระจายเสียงชุมชน)

ตารางที่ 5: การแจ้งความประสงค์ทดลองออกอากาศวิทยุชุมชน 68 ในลักษณะชั่วคราวแบ่งตามภูมิภาคที่ตั้งของสถานี ระหว่างปี พ.ศ. 2552-2553

ตารางที่ 6: สถิติการพิจารณาออกใบอนุญาตและกระบวนการ 69 ออกใบอนุญาตกิจการกระจายเสียงชุมชน

ตารางที่ 7: จ�านวนสถานีวิทยุที่ได้รับสิทธิทดลองออกอากาศ 72 ในลักษณะชั่วคราวแบ่งตามภูมิภาค

ตารางที่ 8: ล�าดับเหตุการณ์ส�าคัญของพัฒนาการวิทยุชุมชนและ 81 การก�ากับดูแลวิทยุชุมชนในประเทศไทย (พ.ศ. 2540-2555)

ตารางที่ 9: สรุปประเด็นส�าคัญของร่างมาตรฐานทางจริยธรรมของวิทยุชุมชน 119 (ร่างต้นฉบับ)

ตารางที่ 10: สรุปสาระส�าคัญของร่างกรอบการก�ากับดูแลของวิทยุชุมชน 120 (ร่างต้นฉบับ)

ตารางที่ 11: จ�านวนการสัมภาษณ์เชิงลึกในภูมิภาคต่างๆ 121

ตารางที่ 12: จ�านวนการจัดสนทนากลุ่มและจ�านวนผู้เข้าร่วมการสนทนา 123 ต่อกลุ่มในทุกภูมิภาค

ตารางที่ 13: องค์ประกอบของระบบการก�ากับดูแลร่วมกัน 127

หน้า

ตารางที่ 14: ทางเลือกที่น�าเสนอ 3 แนวทางเกี่ยวกับสัดส่วน 134 ในองค์กรก�ากับดูแลกันเองของวิทยุชุมชน

ตารางที่ 15: สองวิธีการหลักในการคัดเลือกตัวแทนเพื่อเข้าไปท�างาน 136 ในองค์กรก�ากับดูแลกันเองของวิทยุชุมชน

ตารางที่ 16: กระบวนการการรับเรื่องร้องเรียนเมื่อเกิดการละเมิด 160 แนวทางปฏิบัติและมาตรฐานทางจริยธรรมวิทยุชุมชน

สารบัญตาราง

หน้า

สารบัญภาพ

ภาพที่ 1: นักเรียนชั้นประถมศึกษาที่ร่วมรณรงค์ให้มีการก่อตั้ง 24 สถานีโทรทัศน์สาธารณะใหม่ โดยใช้คลื่นความถี่ของไอทีวี หรือต่อมาคือ ทีไอทีวี

ภาพที่ 2: รายการเมืองไทยรายสัปดาห์ จัดโดย สนธิ ลิ้มทองกุล และสโรชา 30 พรอุดมศักดิ์ ทางสถานีโทรทัศน์ดาวเทียม ASTV หลังจากถูกถอดรายการจากช่อง 9 อสมท.

ภาพที่ 3: ผู้ก่อตั้งพีเพิลทีวีจากพรรคไทยรักไทย 31

ภาพที่ 4: ดีสเตชั่นถูกตัดสัญญาณดาวเทียม 31

ภาพที่ 5: การสนทนากลุ่มภาคเหนือ 124

ภาพที่ 6: การสนทนากลุ่มภาคตะวันตก 124

ภาพที่ 7-8: การสัมมนาระดับชาติและการอบรมเชิงปฏิบัติการ 126 “การก�ากับดูแลร่วมกันและมาตรฐานทางจริยธรรมของวิทยุชุมชน”

ภาพที่ 9: หน้าปกหนังสือคู่มือจริยธรรมวิทยุชุมชนของ 155 สหพันธ์วิทยุชุมชนแห่งชาติ (สวชช.)

หน้า

สารบัญแผนภาพ

แผนภาพที่ 1: กราฟแสดงอัตราการเติบโตของการเปิดรับโทรทัศน์ 32 ของครัวเรือนในประเทศไทย ผ่านช่องทางต่างๆ ได้แก่ โทรทัศน์ ภาคพื้นดิน โทรทัศน์ดาวเทียม เคเบิลทีวี (ระดับท้องถิ่น) และทรูวิชั่นส์ ซึ่งเป็นเครือข่ายเคเบิลระดับชาติ ระหว่างปี พ.ศ. 2550-พ.ศ. 2555

แผนภาพที่ 2: ข้อมูลประชากรของการใช้อินเทอร์เน็ตในประเทศไทย 38

แผนภาพที่ 3: กรอบแนวคิดการวิจัย : การสร้างกรอบการก�ากับดูแล 114 แบบมีส่วนร่วมส�าหรับวิทยุชุมชนในประเทศไทย

แผนภาพที่ 4: ขั้นตอนในการวิจัย 116

แผนภาพที่ 5: โครงสร้าง ความสัมพันธ์ และการแบ่งขอบเขตภาระหน้าที่ 128 ระหว่างองค์ประกอบการก�ากับดูแล

แผนภาพที่ 6: ปฏิสัมพันธ์ระหว่าง กสทช. กับ องค์กรก�ากับดูแลกันเอง 131 ของวิทยุชุมชนในการออกใบอนุญาตประกอบการวิทยุชุมชน

แผนภาพที่ 7: บทบาทของ กสทช. องค์กรก�ากับดูแลกันเองของวิทยุชุมชน 131 และสถานีวิทยุชุมชน ที่มีต่อแนวปฏิบัติและมาตรฐาน ทางจริยธรรม

แผนภาพที่ 8: ขั้นตอนและบทบาทของผู้มีส่วนร่วมในการก�ากับดูแล 131 ในกระบวนการรับเรื่องร้องเรียน การแก้ไขเยียวยา และ บังคับใช้มาตรฐานจริยธรรม

แผนภาพที่ 9: กรอบการก�ากับดูแลร่วมกันที่ปรับแก้แล้วส�าหรับวิทยุชุมชน 143 ในประเทศไทย

หน้า

สารบัญกล่องข้อความ

กล่องข้อความที่ 1: มติคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการจัดสรรเวลาออกอากาศ 8 ส�าหรับรายการเด็กและเยาวชนในวิทยุและโทรทัศน์

กล่องข้อความที่ 2: เรื่องราวโดยสังเขปของไอทีวี 21

กล่องข้อความที่ 3: บริการโทรทัศน์ในประเทศไทยจ�าแนกตาม 34 ความเป็นเจ้าของ และเทคโนโลยีในการส่งสัญญาณ

กล่องข้อความที่ 4: ข้อมูลโดยสังเขปเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติคุ้มครอง 46 สิทธิเสรีภาพและส่งเสริมมาตรฐานผู้ประกอบวิชาชีพ สื่อมวลชน พ.ศ….

หน้า

สารบัญภาคผนวก

ภาคผนวกที่ 1: ประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง 179 กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์การอนุญาตทดลองประกอบกิจการ วิทยุกระจายเสียง พ.ศ. 2555

ภาคผนวกที่ 2: ประกาศคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ 249

เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตประกอบกิจการบริการชุมชนชั่วคราว (วิทยุกระจายเสียงชุมชน) พ.ศ. 2552

ภาคผนวกที่ 3: ร่างมาตรฐานจริยธรรมของวิทยุชุมชนในประเทศไทย 281

(ร่างต้นฉบับ)

ภาคผนวกที่ 4: รายชื่อผู้ช่วยวิจัยซึ่งได้รับการสรรหามาจากองค์กร 299

ภาคประชาสังคมที่มีประสบการณ์ในการท�างานร่วมกับ

วิทยุชุมชนภาคประชาชน

ภาคผนวกที่ 5: รายชื่อและสังกัดของผู้เข้าร่วมการสนทนากลุ่ม 303

ภาคผนวกที่ 6: การเปลี่ยนแปลงในร่างแนวทางปฏิบัติและมาตรฐาน 311

ทางจริยธรรม – ร่างต้นฉบับและร่างแก้ไขใหม่

ภาคผนวกที่ 7: รายละเอียดบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับวิทยุชุมชน 327

ในพระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียง

และกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. 2551

ภาคผนวกที่ 8: แนวทางปฏิบัติและมาตรฐานจริยธรรมของวิทยุชุมชน 333

ฉบับทดลองใช้ พ.ศ. 2553-2554

ภาคผนวกที่ 9: รายละเอียดโดยสังเขปเกี่ยวกับการอบรมเชิงปฏิบัติการ 353

ในพื้นที่ 4 ภูมิภาค และชื่อสถานีวิทยุชุมชนที่เข้าร่วม

หน้า

01การปฏิรูปสื่อในประเทศไทย

เส้นทาง “การปฏิรูปสื่อในประเทศไทย” จากปี พ.ศ. 2535 สู่ปี พ.ศ. 2553 เป็นช่วงเวลาแห่งพัฒนาการแบบลุ่มๆ ดอนๆ มาโดยตลอด จนกระทั่งกลับมาอยู่ในจุดสนใจอีกครั้งเม่ือถูกยกระดับเป็นวาระแห่งชาติบรรจุเป็นหนึ่งในแผนปรองดองแห่งชาติ ที่ประกาศโดยอดีตนายกรัฐมนตรี นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หลังจากเหตุการณ์ความไม่สงบในช่วงเดือน มีนาคม – พฤษภาคม พ.ศ. 2553 อันสะท้อนถึงการแบ่งแยกทางสังคมที่หยั่งรากลึกอย่างไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน1

หากพิจารณาในบริบทสากล การปฏิรูปส่ือมักเป็นปัจจัยน�า เป็นการเคล่ือนไหวควบคู่กัน หรือเป็นผลสืบเน่ืองจากการปฏิรูปการเมืองหรือกระบวนการประชาธิปไตย โดยมีเง่ือนไขส�าคัญในการก่อเกิดคือ เทคโนโลยีสื่อใหม่ๆ การขาดความน่าเชื่อถือและชอบธรรมในสื่อ และวิกฤติการณ์ทางการเมือง ซึ่งในประสบการณ์ของสังคมไทย ก็พบ องค์ประกอบเหล่านี้อย่างชัดเจน ท้ังในการปฏิรูปสื่อรอบแรกซ่ึงพัฒนาไปพร้อมๆ กับการปฏิรูปการเมืองในช่วงก่อนและหลังปี พ.ศ. 2540 และในความพยายามรอบใหม่ของการปฏิรูปสื่อซึ่งริเริ่มโดยนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และมีเป้าหมายค่อนข้างชัดเจนว่าต้องการปฏิรปูสือ่ทีเ่คลือ่นไหวทางการเมอืง เนือ่งจากสือ่ถกูมองว่าเป็นตวัการส�าคญัในการสร้างความ ขัดแย้งทางการเมือง

สมัยวิกฤติการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองในช่วงเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 ระหว่างกลุ่มผู ้ชุมนุมเรียกร้องประชาธิปไตยกับรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของ พลเอกสุจินดา คราประยูร มีการใช้โทรศัพท์เคลื่อนที่ในการกระจายข่าวสารทางการเมือง เพื่อตอบโต้การปิดกั้นและแทรกแซงสื่ออย่างเข้มงวดของรัฐ จนน�าไปสู่ปรากฏการณ์

1 บริบทการเมืองไทยหลังรัฐประหารสะท้อนให้เห็นการปะทะและประชันกันทางอ�านาจระหว่างกลุ่มต่างขั้วของ

อุดมการณ์ทางการเมืองอย่างน้อยสองกลุ่ม คือ กลุ่มคนเสื้อแดงซึ่งสนับสนุนแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการ

แห่งชาติ (นปช.) และผู้เห็นอกเห็นใจต่ออดีตนายกรัฐมนตรี ทักษิณ ชินวัตร และอีกกลุ่มหนึ่งคือกลุ่มผู้ต่อต้านอดีต

นายกรัฐมนตรีทักษิณ ซึ่งรวมถึงพันธมิตรของพระราชวัง กองทัพ พรรคประชาธิปัตย์ และพันธมิตรประชาชนเพ่ือ

ประชาธิปไตย หรือกลุ่มคนเสื้อเหลือง

2การปฏิรูปสื่อในประเทศไทย

“ม็อบมือถือ” ที่ขยายวงกว้างและน�าไปสู่จุดจบของรัฐบาลทหารในที่สุด

ส่วนเหตุการณ์ความไม่สงบทางการเมือง ในเดือนมีนาคม – พฤษภาคม พ.ศ. 2553 สื่อใหม่ที่เข้าถึงและเปิดรับง่ายอย่างวิทยุชุมชน เคเบิลทีวี ทีวีดาวเทียม ตลอดจนสื่อใหม่ที่ผู้ใช้สามารถสร้างเนื้อหาและก�าหนดผู้รับเองได้อย่างอินเทอร์เน็ต ได้เปิดพ้ืนที่การส่ือสารทางการเมืองซึ่งเคยถูกผูกขาดโดยรัฐและสื่อที่เลือกข้างรัฐ ให้ผู้ปฏิบัติการสื่อที่ต่อต้านรัฐ สามารถน�าเสนอประเด็นและวาระทางการเมืองที่แตกต่างได้

ในระลอกแรกของการปฏิรูปสื่อ หลังเหตุการณ์เดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 ภาค ส่วนต่างๆ ของสังคมได้ร่วมกันผลักดันวาระการปฏิรูปสื่อขึ้นเป็นหนึ่งในวาระแห่งชาติ อันก่อให้เกิดเหตุการณ์ที่มีผลต่อการปฏิรูปสื่อที่ส�าคัญอย่างน้อย 3 เหตุการณ์ คือ

1. การยกเลกิคณะกรรมการบรหิารวทิยกุระจายเสียงและวทิยโุทรทศัน์ หรือ กบว. ซึ่งมีอ�านาจในการเซ็นเซอร์รายการก่อนออกอากาศทางโทรทัศน์ แต่แทนที่ด้วยระบบใหม่ท่ีกระจายให้แต่ละสถานโีทรทศัน์ตรวจสอบเนือ้หารายการของตนเอง โดยมีคณะกรรมการวิทยุกระจายเสียงและโทรทัศน์แห่งชาติ หรือ กกช. ซ่ึง มกีองงานสนบัสนนุอยูใ่นกรมประชาสัมพันธ์ท�าหน้าทีก่�ากบัดูแลเนือ้หารายการหลังการออกอากาศไปแล้วแทน

2. การถอืก�าเนดิของทวีเีสร ี(Independent TV หรอืไอทวี)ี ซึง่เป็นการให้สมัปทานเอกชนในลักษณะการกระจายการถือครองหุ้นเป็นคร้ังแรก (เดิมสัมปทานส่ือโทรทัศน์ประเทศไทยจะให้กับบริษัทเอกชนเพียงรายเดียว แต่สัมปทานไอทีวีก�าหนดให้ผู้ถือหุ้นรายใหญ่ที่สุดถือได้ไม่เกิน 10%) เพื่อเป็นหลักประกันไม่ให้ มีการครอบง�าการน�าเสนอข้อมูลผ่านการเป็นเจ้าของกิจการ รวมถึงการก�าหนดสัดส่วนรายการประเภทสาระและประเภทบันเทิงของสถานี ให้สาระเป็น 70% และบันเทิงเป็น 30% เพื่อสร้างแนวทางด้านเนื้อหาที่แตกต่างจากสื่อโทรทัศน์กระแสหลักที่มุ่งเน้นแต่ความบันเทิงเป็นส�าคัญ

3. การบัญญัติเนื้อหาว่าด้วยการปฏิรูปสื่อไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรก ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 อันประกอบด้วยมาตราส�าคัญ 3 มาตรา คือ มาตรา 39 40 และ 41 โดยมาตรา 39 ให้หลักประกันเสรีภาพในการแสดงออกของประชาชน ห้ามการปิดกั้นและแทรกแซงเนื้อหาในสื่อวิทยุ โทรทัศน์ และสื่อสิ่งพิมพ์ ขณะที่มาตรา 40 วางเจตนารมณ์ในการปฏิรูปการจัดสรรและการใช้คลื่นความถี่เพื่อประโยชน์สาธารณะให้ทุกภาคส่วนเข้าถึงได้ โดยก�าหนดให้

บทที่ 1

3

มีองค์กรอิสระเพื่อท�าหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ดังกล่าว ตลอดจนก�ากับดูแลกิจการวิทยุ โทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ส่วนมาตรา 41 ให้หลักการเพื่อคุ้มครองเสรีภาพของนักวิชาชีพสื่อมวลชนที่ท�างานในองค์กรของทั้งรัฐและเอกชน

หากพจิารณาจากประสบการณ์ในนานาประเทศ การปฏรูิปส่ือมกัจะมรูีปแบบอย่างใด อย่างหนึ่งหรือมากกว่าหนึ่งอย่างประกอบกันดังต่อไปนี้

1) การก่อกระแสหรือรณรงค์ให้ปฏิรูปนโยบาย กฎหมาย และการก�ากับดูแลสื่อ เพื่อน�าไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างของสถาบันสื่อในสังคม ซึ่งส่งผลทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อสิทธิและเสรีภาพทางการสื่อสารของประชาชน

2) การปรับเปลี่ยนเนื้อหา (ทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพ) และวิถีปฏิบัติของสื่อกระแสหลัก โดยการเปิดพื้นที่ให้ผู้ผลิตสื่อทางเลือก หรือการจัดสรรและส่งเสริมเนื้อหาบางประเภท และการยกระดับมาตรฐานทางวิชาชีพของผู้ผลิตสื่อ

3) การสร้างหรือเสริมพลังให้เกิดสื่อท่ีเป็นอิสระ มีความเป็นประชาธิปไตย และ เป็นสิทธิเป็นเสียงให้ผู้ด้อยโอกาส หรือคนชายขอบในสังคม

4) การปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างสื่อกับผู้ดู ผู้ชม ผู้ฟัง และผู้ใช้สื่อ โดยสร้างความรู้เท่าทันสื่อ เพื่อให้เกิดการบริโภคสื่ออย่างวิเคราะห์วิจารณ์ และความสามารถในการตรวจสอบสื่อผ่านการเฝ้าระวังสื่ออย่างเป็นระบบ และการส่งเสริมการตรวจสอบสื่อจากสังคม

ไม่ว่าวิธีการหรือแนวทางจะเป็นอย่างไร เป้าหมายส�าคัญของการปฏิรูปสื่อใน นานาประเทศกม็กัจะหนไีม่พ้น “บทบาทของส่ือเพ่ือประโยชน์สาธารณะ” ไม่ใช่เพ่ือประโยชน์ ของรัฐ กลุ่มทุน หรืออ�านาจใดๆ โดยเป้าหมายนี้จะต้องใช้กับทั้งสื่อกระแสหลัก (หมายถึง สื่อขนาดใหญ่ที่มักด�าเนินการในระดับชาติ และเป็นสื่อเชิงพาณิชย์) สื่อของรัฐ และสื่อภาคพลเมือง หรือสื่อของประชาชนท่ีอาจจะเพิ่งจัดตั้งขึ้นใหม่ แม้ความคาดหวังต่อการแสดงบทบาทดังกล่าวจะแตกต่างกันไปในแต่ละประเภทของสื่อก็ตาม

ในบริบทของสังคมไทย ความพยายามและความเคลื่อนไหวที่อยู่ภายใต้กรอบคิด ของการปฏริปูสือ่ในช่วงกว่าทศวรรษทีผ่่านมา ครอบคลุมแนวทางในท้ัง 4 รูปแบบท่ีกล่าวไปข้างต้น แต่ให้น�้าหนักกับบางประเด็นหรือบางมิติชัดเจนมากกว่า ในภาพรวม แนวทางของ การปฏริปูสือ่ทีป่รากฏนบัแต่หลงัเหตกุารณ์พฤษภาประชาธรรม พ.ศ. 2535 ซ่ึงเป็นคล่ืนลูกแรก ของการปฏิรูปสื่อ จนถึงเหตุการณ์ความไม่สงบทางการเมืองในช่วงมีนาคม – พฤษภาคม

4การปฏิรูปสื่อในประเทศไทย

พ.ศ. 2553 ซึ่งเป็นคลื่นลูกที่สองของการปฏิรูปสื่อ สามารถแบ่งได้เป็น 5 แนวทางด้วยกัน ซึ่งการแบ่งนี้ไม่ได้แยกขาดจากกันเสมอไป เพราะในหลายๆ กรณีมีความเชื่อมโยงเกี่ยวข้องและส่งเสริมซึ่งกันและกัน ดังนี้

แนวทางที่หนึ่ง : การปฏิรูปโครงสร้างของสื่อและการก�ากับดูแลสื่อโดยภาครัฐ

แนวทางแรกแห่งการปฏิรูปนี้ปรากฏอย่างต่อเนื่องและชัดเจนที่สุด ทว่าอาจจะไม่ได้ประสบผลส�าเรจ็สงูสดุ วธิกีารหลกัทีใ่ช้คอืการขบัเคล่ือนทางนโยบายและกฎหมาย ตลอดจน การรณรงค์ทางสังคม เพื่อน�าไปสู่โครงสร้างใหม่ของการเข้าถึงและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรการสื่อสารที่กระจายกว้างขวางและเท่าเทียมมากขึ้น โดยมีองค์กรก�ากับดูแลใหม่ที่เป็นอิสระ เป็นผู้วางกฎเกณฑ์ให้เกิดการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม และการใช้สื่อเพื่อประโยชน์สาธารณะ จากการขับเคล่ือนของกลุ่มนักวิชาการ นักเคล่ือนไหว ในภาคประชาสังคม และนักวิชาชีพสื่อไปพร้อมๆ กับการเคลื่อนไหวเพื่อปฏิรูปการเมือง ได้น�าไปสู่การร่างและผ่านรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนในปี พ.ศ. 2540 ที่บรรจุเจตนารมณ์ ของการปฏริปูสือ่ไว้ในมาตรา 39 40 และ 41 ดงักล่าวไปแล้วข้างต้น รฐัธรรมนญู พ.ศ. 2540 นี้ เป็นกฎหมายฉบับแรกที่วางรากฐานของการบริบททางการสื่อสารที่เสรีมากขึ้น

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 25402 และบทบัญญัติว่าด้วยการปฏิรูปสื่อ

ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญไทยในอดีตจะมีหมวดที่เกี่ยวข้องกับสิทธิและเสรีภาพของพลเมืองไทย แต่ไม่มีบทบัญญัติท่ีกล่าวถึงการจัดสรรทรัพยากรสื่อและเสรีภาพของการแสดงออกทัง้ของประชาชนและท่ีผ่านสือ่โดยตรง รฐัธรรมนญูฉบบัใหม่นีเ้ป็นผลโดยตรงของ

2 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 16 ของไทย และเป็นที่รู้จักกันทั่วไปในนามของ “รัฐธรรมนูญฉบับ

ประชาชน” การประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ถือเป็นการปฎิรูปทางการเมืองที่ผู้ต่อสู้เคลื่อนไหวทางการเมืองรอคอยมา

นาน และเนื่องจากสาธารณชนขาดความไว้วางใจต่อนักการเมืองท่ีได้รับการแต่งตั้งหรือเลือกตั้งภายใต้ระบบเดิม

ภาระงานในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้จึงถูกโอนไปสู่สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นอิสระ จ�านวน 99 คน ที่ได้

รบัการสรรหาจากประชาชนในทุกภาคส่วน ให้มาร่วมปรกึษาหารือกนัจนเกดิเป็นร่างรัฐธรรมนูญฉบบัใหม่ อย่างไรกด็ี

หลังจากได้ผ่านเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศมาไม่ถึงหนึ่งทศวรรษดี รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ถูกเลิกล้มในปี พ.ศ. 2549

ซึ่งเป็นผลจากการรัฐประหารที่โค่นล้มรัฐบาลของอดีตนายกรัฐมนตรี ทักษิณ ชินวัตร และถูกแทนที่ด้วยรัฐธรรมนูญ

พ.ศ. 2550 ทีถ่กูร่างโดยสมาชกิสภาร่างรฐัธรรมนญูคณะใหม่ซึง่ถกูแต่งตัง้โดยคณะผูย้ดึอ�านาจการปกครอง รฐัธรรมนญู

พ.ศ. 2550 ผ่านการลงประชามติระดับชาติในเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2550 ด้วยสัดส่วนเสียงรับรองกับไม่รับรองที่ต่าง

กันเพียงเล็กน้อย คือ 51:49

บทที่ 1

5

การปฏิรูปทางการเมืองในปี พ.ศ. 2540 เป็นเงื่อนไขส�าคัญของการสร้างบริบททางการสื่อสารที่มีอิสรภาพมากขึ้น ซึ่งมักจะถูกเรียกขานว่าเป็น “การปฏิรูปสื่อ” มาตรา 40 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดสรรคลื่นความถี่วิทยุ ซึ่งเป็นทรัพยากรของสือ่วทิยกุระจายเสยีง วทิยโุทรทัศน์ และโทรคมนาคม มาตราดังกล่าวมรีายละเอยีด ดังนี้

มาตรา 40

คลื่นความถี่ที่ใช ้ในการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคม เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ

ให้มอีงค์กรของรฐัท่ีเป็นอสิระท�าหน้าทีจ่ดัสรรคลืน่ความถีต่ามวรรคหนึง่ และก�ากับดูแลการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

การด�าเนินการตามวรรคสองต้องค�านึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนในระดับชาติและระดับท้องถ่ิน ท้ังในด้านการศึกษา วัฒนธรรม ความมั่นคง ของรฐั และประโยชน์สาธารณะอืน่ รวมทัง้การแข่งขนัโดยเสรีอย่างเป็นธรรม

ในอดีตที่เป็นมาของสังคมไทย การบริหารจัดการคลื่นความถี่ที่ใช้กระจายเสียงวิทยุและแพร่ภาพโทรทัศน์ท้ังหมดจะอยู่ภายใต้กรรมสิทธิ์และการควบคุมของหน่วยงานภาครัฐ (ดูตารางที่ 1-3 ประกอบ) หน่วยงานเหล่านี้มักจะให้สัมปทานกับบริษัทเอกชนซึ่งจะให้สญัญารบัช่วงกบัผูผ้ลติเนือ้หาเอกชนรายอืน่ๆ ต่อไป เพ่ือสร้างผลก�าไรสูงสุดจากความถ่ีท่ีได้รบัการจดัสรรมา ผลท่ีตามมากค็อื ท�าให้เน้ือหาทีม่กีารแพร่ภาพกระจายเสยีงในประเทศไทยท่วมท้นไปด้วยรายการบนัเทงิและโฆษณา แต่มเีนือ้หาท่ีเป็นรายการข่าวและสาระประโยชน์เพียงจ�านวนน้อย เนื่องจากรายการบันเทิงคืนทุนได้เร็วและสร้างผลก�าไรได้มากกว่า

6การปฏิรูปสื่อในประเทศไทย

ตารางที่ 1: การกระจายของคลื่นวิทยุตามการครอบครองขององค์กรภาครัฐ

ชื่อองค์กรของรัฐ จ�านวนสถานี %

กรมประชาสัมพันธ์ 147 28.05

กระทรวงกลาโหมกองบัญชาการทหารสูงสุดกองทัพบกกองทัพอากาศกองทัพเรือส�านักปลัดกระทรวงกลาโหม

201(14)(127)(36)(21)(3)

สนง.ต�ารวจแห่งชาติ 44 8.40

อสมท. 62 11.83

ทบวงมหาวิทยาลัย 12 2.29

กรมไปรษณีย์โทรเลข (ต่อมาคือ กทช.) 12 2.29

อื่นๆ 46 8.79

รวม 524 100.00

ข้อมลูจากส�านกังานคณะกรรมการกจิการกระจายเสยีง กจิการโทรทศัน์ และกจิการโทรคมนาคมแห่งชาติ

ตารางที่ 2: การกระจายของสถานีโทรทัศน์ภาคพื้นดินตามการครอบครองคลื่นของ องค์กรภาครัฐ

ชื่อองค์กรของรัฐ จ�านวนสถานี %

กรมประชาสัมพันธ์ 1 16.67

กระทรวงกลาโหม (กองทัพบก) 2 33.33

อสมท. 1 33.33

ส�านักปลัดส�านักนายกรัฐมนตรี 2 16.67

รวม 6 100

ข้อมูลจากกรมประชาสัมพันธ์

ตารางที่ 3: การกระจายของเคเบิลทีวีตามการครอบครองคลื่น

38.35

บทที่ 1

7

ชื่อองค์กรของรัฐ จ�านวนสถานี %

กรมประชาสัมพันธ์ 78 98.70

อสมท. 1 1.30

รวม 79 100.00

ข้อมูลจากกรมประชาสัมพันธ์

ตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคล่ืนความถ่ีและก�ากับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 ซ่ึงเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ มาตรา 40 ภาคประชาชนได้รับสิทธิในการเข้าถึงคลื่นความถี่ในสัดส่วนร้อยละ 20 ของคลื่นที่มีใช้ หากการปฏิรูปนี้ประสบผลส�าเร็จ กลุ่มสิทธิเด็ก ชนกลุ่มน้อย ผู้พิการ ผู้ด้อยโอกาส และเกษตรกรในชนบท จะสามารถใช้ประโยชน์จากคลืน่ความถี ่ร้อยละ 20 นี ้ในการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารไปยังกลุ่มผู้ฟังเป้าหมายของพวกเขา ในอดีตเป็นเรื่องยากส�าหรับนักกิจกรรมและองค์กรพฒันาเอกชนทีจ่ะสร้างกระแสสงัคมหรอืการเคลือ่นไหวใดๆ ผ่านทางสือ่มวลชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สื่อแพร่ภาพกระจายเสียง ในส่วนของภาคประชาสังคมท่ีเคล่ือนไหว เรื่องการปฏิรูปสื่อ ได้มีการจัดตั้งคณะท�างานติดตามมาตรา 40 ซึ่งต่อมาได้พัฒนา เป็นคณะกรรมการรณรงค์เพื่อการปฏิรูปสื่อ (คปส.)

นอกจาก มาตรา 40 แล้ว ยังมีอีกสองมาตราที่บัญญัติถึงสิทธิทางการสื่อสาร คือ มาตรา 39 และมาตรา 41 ซึง่ให้หลกัประกนัสทิธติามกฎหมายของเสรภีาพในการแสดงออกของประชาชนไทยและเสรีภาพของผู้ประกอบวิชาชีพสื่อ ตามล�าดับ

มาตรา 39

บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น

การจ�ากัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่งจะกระท�ามิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอ�านาจตามบทบญัญตัแิห่งกฎหมายเฉพาะเพือ่รกัษาความมัน่คงของรฐั เพือ่คุม้ครองสทิธิ เสรีภาพ เกียรติยศช่ือเสียง สิทธิในครอบครัว หรือความเป็นอยู่ส่วนตัวของบคุคลอืน่ เพือ่รกัษาความสงบเรยีบร้อยหรอืศลีธรรมอนัดขีองประชาชน หรอืเพื่อป้องกันหรือระงับความเสื่อมทรามทางจิตใจหรือสุขภาพของประชาชน

การสั่งปิดโรงพิมพ์ สถานีวิทยุกระจายเสียง หรือสถานีวิทยุโทรทัศน์ เพื่อ

8การปฏิรูปสื่อในประเทศไทย

ลดิรอนเสรภีาพตามมาตรานี ้จะกระท�ามไิด้ การให้น�าข่าวหรือบทความไปให้เจ้าหน้าที่ตรวจก่อนน�าไปโฆษณาในหนังสือพิมพ์ สิ่งพิมพ์ วิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ จะกระท�ามิได้ เว้นแต่จะกระท�าในระหว่างเวลาที่ประเทศอยู่ในภาวะการสงครามหรือการรบ แต่ทั้งนี้จะต้องกระท�าโดยอาศัยอ�านาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายซึ่งได้ตราขึ้นตามความในวรรคสอง

เจ้าของกจิการหนงัสอืพมิพ์หรอืสือ่มวลชนอืน่ต้องเป็นบคุคลสัญชาติไทย ท้ังนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ

การให้เงินหรือทรัพย์สินอย่างอ่ืนอุดหนุนหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนอื่นของเอกชนรัฐจะกระท�ามิได้

มาตรา 41

พนักงานหรือลูกจ้างของเอกชนที่ประกอบกิจการหนังสือพิมพ์วิทยุกระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์ ย่อมมีเสรีภาพในการเสนอข่าวและแสดงความคิดเหน็ภายใต้ข้อจ�ากดัตามรฐัธรรมนญู โดยไม่ตกอยูภ่ายใต้อาณตัขิองหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรฐั รฐัวสิาหกจิ หรอืเจ้าของกจิการนัน้ แต่ต้องไม่ขดัต่อจรรยาบรรณแห่งการประกอบวิชาชีพ

ข้าราชการ พนกังาน หรอืลกูจ้างของหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจในกิจการวิทยุกระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์ ย่อมมีเสรีภาพเช่นเดียวกับพนักงานหรือลูกจ้างของเอกชน ตามวรรคหนึ่ง

บทบญัญตัใินรฐัธรรมนญูทัง้สามมาตราเกีย่วข้องโดยตรงกบัสทิธแิละเสรภีาพทางการสื่อสารของประชาชนและสื่อมวลชน เริ่มด้วยสิทธิในการเข้าถึงและใช้ประโยชน์ (มาตรา 40) เนื่องจากสิทธินี้เป็นปราการด่านแรก หากไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรสื่อที่ส�าคัญอย่างคลื่นวิทยุได้ ก็ย่อมไม่มีความสามารถที่จะสื่อสารและแสดงออกได้อย่างเสรีตามที่กฎหมายคุ้มครองไว้ ไม่ว่าจะเป็นในฐานะประชาชน องค์กรสื่อ หรือนักวิชาชีพสื่อ (มาตรา 39 และ 41) มาตรา 40 จึงถือว่าเป็นหัวใจส�าคัญที่สุดของการปฏิรูปสื่อนี้

จากประสบการณ์ของการปฏิรูปสื่อในประเทศไทย ภาคประชาสังคมแสดงบทบาท

บทที่ 1

9

ส�าคัญโดยเฉพาะในส่วนของคณะกรรมการรณรงค์เพื่อการปฏิรูปสื่อ (คปส.) ซ่ึงไม่เพียงรณรงค์ในประเดน็เกีย่วกบัการปฏริปูสือ่ แต่ยงัมบีทบาทชดัเจนในการตรวจสอบกระบวนการ ต่อรองในทางนโยบาย และมีส่วนร่วมในขั้นตอนของการออกกฎหมายและนโยบายด้านสื่อ ตลอดจนการน�าเอากฎหมายและนโยบายสื่อไปปรับใช้ให้เกิดผล ตัวอย่างเช่น ในการร่างกฎหมายลูกหรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญของมาตรา 40 คือ พระราชบัญญัต ิองค์กรจัดสรรคลื่นความถ่ีและก�ากับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการ โทรคมนาคม พ.ศ. 2543 ก็มีตัวแทนจากคณะท�างานติดตามมาตรา 403 อยู ่ใน คณะกรรมาธิการร่างกฎหมายนี้ของสภาผู้แทนราษฎรด้วย เมื่อมีกระบวนการสรรหา คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ (กสช.) ครั้งแรกในปี พ.ศ. 2544 ตวัแทนจาก คปส.4 ในขณะนัน้พบความไม่ชอบมาพากลในกระบวนการ และยืน่ฟ้องต่อศาลปกครอง จนน�าไปสู่การวินิจฉัยให้กระบวนการสรรหาเป็นโมฆะในที่สุด

ขณะเดียวกัน มีกลุ่มนักวิชาการท�างานอย่างใกล้ชิดสอดรับกันกับภาคประชาสังคมโดยการสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปสื่อมาอย่างต่อเนื่อง ที่ค่อนข้างโดดเด่นคือโครงการวิจัยการปฏิรูประบบสื่อ (พ.ศ. 2545 – 2547) ซ่ีงเป็นการวิจัยกลุ่มครอบคลุม ประเดน็แห่งการปฏิรปูสือ่ท้ังในเชิงโครงสร้าง เนือ้หา และการมส่ีวนร่วมของสงัคม ทมีวจิยัน�าโดยนกัวชิาการจากสถาบนัวจิยัเพือ่การพฒันาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) และจากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย5 งานวิจัยนี้เป็นการบ่มเพาะองค์ความรู้ในเบื้องต้นเกี่ยวกับการปฏิรูปสื่อ ซึ่งต่อมานกัวจิยับางคนในทมีกไ็ด้ไปสร้างงานวจัิยซ่ึงแตกยอดจากโครงการนีแ้ละน�าองค์ความรู้ ไปใช้เพื่อขับเคลื่อนทางนโยบายเกี่ยวกับสื่อสารมวลชน ที่เห็นเด่นชัดก็คือการมีเข้าไป มีบทบาทในการร่างและพิจารณากฎหมายเกี่ยวกับสื่อหลายฉบับในช่วงหลายปีที่ผ่านมา

3 ดร.จริพร วทิยศกัดิพ์นัธ์ ซึง่เป็นหนึง่ในกรรมาธกิารวสิามญัพิจารณาร่างพระราชบญัญตัอิงค์กรจดัสรรคลืน่ความถ่ีและ

ก�ากับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 เป็นหนึ่งในคณะท�างานติดตาม

มาตรา 40 ในเวลานั้น

4 นายพทิยา ว่องกลุ ซึง่เป็นผูย้ืน่ฟ้องให้ศาลปกครองตรวจสอบกระบวนการสรรหา กสช. เป็นรองประธานคณะกรรมการ

รณรงค์เพื่อการปฏิรูปสื่อ (คปส.) ในขณะนั้น

5 หัวหน้าทีมวิจัยย่อยภายใต้โครงการวิจัยการปฏิรูประบบสื่อ (พ.ศ. 2545 – 2547) ประกอบด้วย ดร.สมเกียรติ

ตั้งกิจวานิชย์ ดร.นวลน้อย ตรีรัตน์ ดร.ฐิตินันท์ พงษ์สุทธิรักษ์ ดร.วิลาสินี พิพิธกุล ดร.พิรงรอง รามสูต รณะนันทน์

และ ดร.เจษฎ์ โทณะวณิก

10การปฏิรูปสื่อในประเทศไทย

โดยเฉพาะช่วงหลังเหตุการณ์รัฐประหาร พ.ศ. 25496 และในการเคลื่อนไหวต่อรองทางนโยบายด้านสื่อกับภาครัฐ

อย่างไรก็ดี การเคลื่อนไหวขององค์กรพัฒนาเอกชนและนักวิชาการจะไร้น�้าหนักโดยสิ้นเชิง หากไม่ได้การน�าและประสานแรงจากองค์กรหรือสมาคมวิชาชีพสื่อ ซึ่งเป็นการรวมตัวกันของนักวิชาชีพหรือผู้ประกอบการด้านสื่อสารมวลชน องค์กรหรือสมาคมวชิาชีพสื่อถือว่าเป็นผู้ที่มีความเกี่ยวข้องโดยตรง (direct stakeholder) และอยู่ในต�าแหน่งท่ีพึงได้รับผลโดยตรง (direct beneficiary) จากการปฏิรูปสื่อโดยเฉพาะการปฏิรูปในระดับโครงสร้าง บทบาทขององค์กร/สมาคมวิชาชีพเริ่มปรากฏให้เห็นชัดเจนนับแต่มีการสรรหา กสช. เนื่องจากตามโครงสร้างของกรรมการสรรหา กสช. ที่ก�าหนดไว้ในพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถ่ีและก�ากับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 ประกอบด้วยตัวแทนจากกลุ่มบุคคล 4 กลุ่ม รวม 17 คน ได้แก่

1. ตัวแทนจากส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง 5 คน

2. ตัวแทนจากนักวิชาการด้านนิเทศศาสตร์และสื่อสารมวลชน 4 คน

3. ตัวแทนจากองค์กร/สมาคมวิชาชีพ 4 คน

4. ตัวแทนจากองค์กรเอกชนและภาคประชาชน 4 คน

หลังจากน้ัน บทบาทขององค์กร/สมาคมวิชาชีพด้านสื่อในการปฏิรูปโครงสร้างของสื่อก็เริ่มปรากฏให้เห็นมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะในการปฏิรูปด้านกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการท�างานของสื่อและการก�ากับดูแลสื่อ ซึ่งมีการเคล่ือนไหวและผลสัมฤทธิ์ออกมาเป็น รูปร่างอย่างชัดเจนภายหลังเหตุการณ์รัฐประหาร พ.ศ. 2549 ที่ตัวแทนจากองค์กรวิชาชีพสื่อเป็นตัวขับเคลื่อนส�าคัญในฐานะผู้เสนอ ผู้พิจารณา และผู้ล็อบบี้ทางนโยบายส�าหรับ กฎหมายใหม่ๆ อย่าง พระราชบัญญัติจดแจ้งการพิมพ์ พ.ศ. 2550 พระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. 2551 ที่ปลดปล่อยส่ือจากการควบคุมของรัฐ อีกทั้งยังเปิดเสรีให้เกิดรูปแบบการประกอบกิจการใหม่ๆ นอกเหนือจาก กิจการของรัฐตามท่ีเป็นมาในอดีตและเมื่อเกิดเหตุการณ์ความไม่สงบทางการเมือง ในปี พ.ศ. 2553 จนน�าไปสู่การประกาศแผนปรองดองแห่งชาติ โดยอดีตนายกรัฐมนตรี

6 ตวัอย่างเช่น ดร.สมเกยีรต ิตัง้กจิวาณชิย์ ได้รบัการแต่งตัง้เป็นกรรมาธกิารในการพิจารณากฎหมายเกีย่วกบัสือ่ 3 ฉบบั

ประกอบด้วย พระราชบัญญัติองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551 พระราช

บัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. 2551 พระราชบัญญัติว่าด้วยการกระท�าความผิด

เกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ พ.ศ. 2550 เป็นต้น

บทที่ 1

11

นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็ได้มีการผนวกการปฏิรูปสื่อเป็นหนึ่งในวาระและมอบหมายให ้คณบดีคณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในขณะนั้นเป็นผู ้ประสานงาน ทางกลุ่มองค์กร/สมาคมวิชาชีพอันประกอบด้วยแกนหลัก คือ สภาการหนังสือพิมพ ์สภาวิชาชีพข่าววิทยุและโทรทัศน์ไทย สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย และสมาคมนักข่าววิทยุและโทรทัศน์ไทย ก็ได้จัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาส่งเสริม สิทธิเสรีภาพและความรับผิดชอบสื่อมวลชน (คพส.) ขึ้นเป็นคณะกรรมการคู ่ขนาน เพื่อเป็นตัวแทนของภาควิชาชีพอีกชุดหนึ่ง เพื่อด�าเนินการตามวาระ “ปฏิรูปสื่อรัฐ พัฒนาสื่อเอกชน” ในวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2553

การปฏิรูปสื่อภาครัฐ

นอกจากการเคลื่อนไหวโดยภาคประชาสังคมเพื่อปฏิรูปโครงสร้างของสื่อ ในส่วนของภาครฐั ได้มกีารรเิริม่ในการปฏิรปูโครงสร้างของสือ่ จากนกัการเมอืงและพรรคการเมอืง ในรัฐบาลหลายชุดที่ผ่านมา ตัวอย่างเช่น ในสมัยของรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ (2551-2554) ในปี พ.ศ. 2552 ได้มกีารจดัตัง้คณะกรรมการเพ่ือศกึษาความเป็นไปได้ของการปฏรูิปสือ่ภาครฐั ในนามของคณะกรรมการศกึษาแนวทางการปฏริปูสือ่ภาครฐั ซึง่ม ีรศ.ดร.วราภรณ์ สามโกเศศ เป็นประธาน และประกอบด้วยกรรมการทีม่าจากทกุภาคส่วน ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคประชาสังคม และองค์กรวิชาชีพสื่อ

คณะกรรมการศึกษาแนวทางการปฏิรูปสื่อภาครัฐได้เสนอผลการศึ