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A PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR DO SERVIDOR PÚBLICO E OS PERITOS CRIMINAIS FEDERAIS

Luiz Alberto dos Santos

Advogado – OAB/RS 26.485 Consultor Legislativo do Senado Federal

Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Mestre em Administração e Doutor em Ciências Sociais

Professor da EBAPE/FGV.

Brasília, maio de 2018

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 4

2 O REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS .................................................................................................................................. 5

3 CARACTERÍSTICAS ESSENCIAIS DOS RPPS APÓS AS EC 20, 41 E 47 E SUAS REGRAS DE TRANSIÇÃO ...................................................................................................... 11

4 A PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR: CARACTERÍSTICAS DO REGIME E DO PLANO DE BENEFÍCIOS DA FUNPRESP À LUZ DA CONSTITUIÇÃO E DA LEI 12.618/2012 .............................................................................................................................. 20

4.1 FUNDOS DE PENSÃO NO CENÁRIO INTERNACIONAL E NO BRASIL .................................. 24 4.2 AS LEIS COMPLEMENTARES 108 E 109, DE 2001, OS PLANOS DE CONTRIBUIÇÃO DEFINIDA E BENEFÍCIO DEFINIDO ............................................................................................. 35 4.3 A LEI Nº 12.618/2012 E A FUNPRESP-EXE .................................................................. 43 4.4 A LEI Nº 12.618/2012 E A APLICAÇÃO DO REGIME COMPLEMENTAR AOS SERVIDORES FEDERAIS ............................................................................................................................... 45

5 PECULIARIDADES DOS PERITOS CRIMINAIS FEDERAIS E OS REGIMES DE PREVIDÊNCIA ......................................................................................................................... 59

6 AVALIAÇÃO DE ASPECTOS POSITIVOS E NEGATIVOS DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR NO SERVIÇO PÚBLICO ......................................................................... 69

7 VANTAGENS E DESVANTAGENS DA OPÇÃO PELA FUNPRESP-EXE: ALGUNS EXEMPLOS .............................................................................................................................. 79

8 A “REFORMA DA PREVIDÊNCIA” (PEC 287/2016) E SEUS POTENCIAIS IMPACTOS SOBRE OS ATUAIS E FUTUROS SERVIDORES............................................. 85

9 CONCLUSÃO ................................................................................................................... 95

ÍNDICE DE TABELAS E GRÁFICOS

Tabela 1 - Quantitativo de Servidores – Poder Executivo - por nível de escolaridade do cargo (2016) ........................................................................................................................................ 18 Tabela 2 – Funpresp – 15 maiores Taxas de Adesão por Cargo/Carreira (Acumulado até 2016) .................................................................................................................................................. 23 Tabela 5 - Maiores fundos de pensão – Dezembro de 2016 .................................................. 27

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Tabela 6 – Brasil - 25 Maiores EFPC - 2016 ........................................................................... 30 Tabela 7 – Exemplos do Fator de Conversão para Cálculo do Benefício Especial - FUNPRESP .................................................................................................................................................. 48 Tabela 8 – Fator de Conversão para Benefício Especial em 2018 – Policiais ....................... 49 Tabela 8 - Estrutura do Regime Próprio da União Pré e Pós-Funpresp ................................. 53 Tabela 9 – Simulações de Benefícios pela Funpresp (remuneração constante) ................... 53 Tabela 10 – Simulações de Benefícios pela Funpresp (remuneração crescente) ................. 54 Tabela 11- Composição do benefício da aposentadoria programada (cenário básico) ......... 55 Tabela 12 - Comparação dos valores médios dos benefícios de aposentadoria programada (líquidos de contribuições e impostos), antes e depois da implementação da FUNPRESP .. 56 Tabela 13 - Taxas de Variação Real Médias – IBOVESPA e SELIC – 1994-2011 ................ 56 Tabela 14 – Quantitativo de servidores ativos do Quadro de Peritos Criminais Federais segundo data do ingresso no cargo ......................................................................................... 63 Tabela 17 - Distribuição por Faixa Etária e Anos de Serviço Público – Perito Criminal Federal - 2018 ........................................................................................................................................ 65 Tabela 17 - Distribuição por Anos de Previsão de Aposentadoria – Peritos Criminais Federais – Jan 2018 ................................................................................................................................ 66 Tabela 18 – Peritos Criminais Federais Ativos - Distribuição por Classe – Jan/2018 ............ 66 Tabela 19 - Tabela de Subsídios – Perito Criminal Federal .................................................... 67 Tabela 20 – Tempo de Filiação à Funpresp e % de Resgate da Conta Patrocinador ........... 73 Tabela 21 - Destinação da Contribuição do Participante e do Patrocinador à Funpresp-Exe (2016) ........................................................................................................................................ 76 Tabela 22 - Média Remuneratória para Cálculo do Benefício Especial – Peritos Criminais Federais – 2008-2017 .............................................................................................................. 81 Tabela 23 – Regras do Substitutivo à PEC 287/2016 e Peritos Criminais Federais potencialmente afetados conforme Data de Ingresso no SP .................................................. 92 Gráfico 1 - Aposentadorias Concedidas por Ano (Civis – Poder Executivo Federal) 1991-2017 .................................................................................................................................................. 17 Gráfico 2 - Aposentadorias Integrais Concedidas – Poder Executivo – Idade Média -1999-2016 .................................................................................................................................................. 17 Gráfico 3 - Funpresp - Impacto no Resultado Primário*.......................................................... 21 Gráfico 4 - FUNPRESP – Projeção do Patrimônio .................................................................. 21 Gráfico 5 - FUNPRESP – Número de Participantes 2013-2016 ............................................. 22 Gráfico 6 - Crescimento dos 1000 maiores fundos de pensão 1996-2017 ............................. 25 Gráfico 7- Taxa de Retorno Líquida dos Investimentos dos Fundos de Pensão – OECD e países selecionados – 2016/2015/2014/2013 - % ................................................................... 28 Gráfico 8 - Taxas de Juros de Longo Prazo – Europa – 2007/2017 - % anual ...................... 29 Gráfico 9 - Rentabilidade Acumulada das EFPC – Brasil – 2003-2017 .................................. 57 Gráfico 10 - Perito Criminal Federal - Ingressos – 1997-2017 ................................................ 62 Gráfico 11 – Perito Criminal Federal – Composição do Quadro – 1998-2017 ....................... 62 Gráfico 12 – Perito Criminal Federal - Situação de Ingresso antes e após 04.02.2013 ......... 64

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1 Introdução

Solicita a APCF- Associação Nacional dos Peritos Criminais Federais a análise do regime próprio de previdência e do regime de previdência complementar dos servidores públicos federais, e suas vantagens e desvantagens para os titulares de cargos de Perito Criminal Federal da Carreira Policial Federal, à luz da Lei nº 12.618, de 30 de abril de 2012 e sua regulamentação, da Lei Complementar nº 51, de 1985, atualizada pela Lei Complementar nº 144, de 2014, e das mudanças no Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos introduzidas pelas Emendas Constitucionais nº 20, de 1998, nº 41, de 2003, e nº 47, de 2005, e sua regulamentação pela Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004.

O Regime de Previdência Complementar foi implementado no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional com efeitos a partir de 4 de fevereiro de 2013, data do início da vigência do Plano de Benefícios da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe)1.

Esse regime trouxe profundas mudanças no sistema de concessão de benefícios de aposentadoria e pensão para os servidores titulares de cargos efetivos ingressados a partir daquela data, ou que venham a exercer o direito de opção pela adesão a esse regime.

Além do exame das características do novo regime e de seus impactos sobre o Quadro de Peritos Criminais Federais do Departamento de Polícia Federal, serão examinados os possíveis impactos da Proposta de Emenda à Constituição nº 287, de 2016, em tramitação na Câmara dos Deputados, sobre os direitos em fase de aquisição no âmbito do Regime Próprio de Previdência dos Servidores e a natureza e gestão da previdência complementar dos servidores públicos.

1 Em 4 de fevereiro de 2013, foi publicada no Diário Oficial da União a PORTARIA MPS/PREVIC/DITEC Nº 44, DE 31 DE JANEIRO DE 2013, que aprovou o Regulamento do Plano Executivo Federal, administrado pela Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo - Funpresp-Exe.

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Ao final, apresenta-se, à guisa de conclusão, recomendações a respeito das opções apresentadas pela Constituição em vigor, para fins de exercício ou aquisição de direitos pelos integrantes da Carreira.

2 O Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos Federais

O Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos Federais (RPPS) deriva, diretamente, do art. 40 da Constituição Federal. Apesar de seu caráter previdenciário, não se acha sujeito aos princípios que regem a seguridade social estabelecidos pelo art. 194 da Constituição, e requer, por sua natureza e situação, uma abordagem específica.

Em primeiro lugar, trata-se de regime fechado e específico no qual os servidores públicos civis e agentes públicos vitalícios são segurados obrigatórios, no âmbito de cada esfera de governo. Diferentemente do Regime Geral de Previdência Social - RGPS, não admite a filiação facultativa. Não se enquadram, portanto, no objetivo da universalidade da cobertura, que é um dos objetivos básicos da Seguridade Social, conforme definida pelo art. 194 da Constituição Federal.

Em segundo lugar, em virtude do disposto, expressamente, no “caput” do art. 40 da Constituição, com a redação dada pela EC nº 20, de 15 de dezembro de 1998, dirige-se exclusivamente aos servidores civis titulares de cargos efetivos da Administração direta, autárquica e fundacional dos Poderes da União. Não admite, portanto, em face do disposto no § 13 do art. 40 da CF, a filiação de empregados públicos regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, nem de ocupantes de cargos comissionados, e tampouco de ocupantes de cargos ou empregos temporários na Administração Pública, os quais são filiados obrigatórios do RGPS.

Os regimes próprios diferenciam-se do RGPS, ainda, quanto aos benefícios que proporcionam.

No RPPS, os benefícios sempre foram diferenciados, e vinculados à remuneração do cargo efetivo, sem sujeição ao limite máximo aplicável aos segurados do RGPS, atualmente fixado em R$ 5.645,80, assegurando, assim, a integralidade do provento, desde que cumpridos 30 ou 35 anos de contribuição, ou cálculo proporcional em razão do tempo de serviço, no caso de aposentadoria por idade.

Diferentemente do RGPS, onde, até a vigência da EC nº 20/98 o benefício era calculado com base na média de salários de contribuição dos últimos 36

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meses, e após 1999 com base na média dos salários de contribuição do segurado, apurados a partir de julho de 19942, nos regimes próprios eles correspondiam, até a vigência da Emenda Constitucional nº 41, de 31 de dezembro de 2003, à última remuneração total percebida em atividade, observado o teto de remuneração aplicável ao servidor em cada esfera de governo.

Com a vigência dessa Emenda Constitucional e sua regulamentação pela Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004, os servidores que ingressaram, a partir de 1º de janeiro de 2004 em cargos públicos efetivos, passaram a ter o valor dos proventos calculado com base no mesmo critério adotado para o RGPS, sem, todavia, a aplicação do limite máximo de benefícios fixado para aquele regime.

Foi extinta, assim, a garantia para os servidores que ingressaram a partir de então de uma “aposentadoria integral”, com direito a paridade de reajustes com os servidores em atividade, e os seus proventos de aposentadoria e pensões serão reajustados na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social.

O direito do servidor à estabilidade financeira na aposentadoria está relacionado à concepção, historicamente adotada, de que o sistema de previdência desenvolve um importante papel para atrair e reter trabalhadores qualificados no serviço público. No Brasil, desde sua origem, diversas características da relação de trabalho entre os servidores públicos e o Estado têm sido determinadas por esta concepção, como a estabilidade no cargo e o sistema de aposentadorias. Durante décadas, essas diferenças têm funcionado como forma de compensação à instabilidade econômica e às perdas do poder aquisitivo dos vencimentos dos servidores.

Assim, os valores pagos aos inativos e pensionistas do serviço público são, em média, bem mais elevados do que os efetuados no regime geral da previdência social.

Enquanto no RGPS, em novembro de 2017, segundo o Boletim Estatístico da Previdência Social3, o valor médio dos benefícios de aposentadoria por tempo de contribuição urbana concedidos foi de R$ 2.203,88, e de R$ 1.248,48 para as aposentadorias por idade urbanas, no Poder Executivo da União, segundo

2 A partir da vigência da Lei nº 9.876, de 26 de novembro de 1999, os benefícios de aposentadoria voluntária por tempo de contribuição, aposentadoria por idade, aposentadoria especial e aposentadoria por invalidez, do RGPS passaram a ser calculados com base na média aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo. 3 Ministério da Fazenda. Boletim Estatístico da Previdência Social - Vol. 22 nº 11, novembro de 2017.

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o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão4, a despesa média por aposentado em dezembro de 2017 foi de R$ 9.138,40.

Nesse Poder, ainda, verifica-se que cerca de 50% dos aposentados percebem proventos superiores ao teto do Regime Geral de Previdência Social, percentual que é ainda maior nos poderes Legislativo e Judiciário.

No entanto, em face das peculiaridades do Regime Próprio, essa média não pode ser comparada com as dos benefícios pagos pelo INSS. No serviço público pode-se considerar incluída parte expressiva da elite profissional do país. No RGPS, dada a sua cobertura, estão desde os trabalhadores mais qualificados do setor privado, mas que só recebem benefícios, independentemente de sua remuneração na ativa, até R$ 5.645,80, e os menos qualificados, que têm taxas de reposição que podem chegar a 100% da última remuneração na ativa, até uma enorme quantidade de trabalhadores de baixa remuneração, com renda de um salário mínimo, que têm, na aposentadoria, provento até mesmo superior ao salário líquido da atividade5. Ademais, no serviço público, a aposentadoria implica na vacância do cargo ocupado, enquanto, no RGPS, não há impedimento na acumulação de aposentadoria por tempo de contribuição ou idade com a continuidade no emprego.

No RGPS acha-se reproduzido o nível de qualificação médio do trabalhador brasileiro, onde mais da metade (52%) da população de 25 anos de idade ou mais tem apenas o ensino fundamental completo, segundo os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) 2015. No cômputo geral, apenas um quarto da população brasileira (26,4%) concluiu o ensino médio, enquanto 13,5% detém diploma do ensino superior6.

Da mesma forma, segundo a Pnad7, o rendimento médio dos trabalhadores do setor privado (R$ 1.195,00) é substantivamente menor do que o rendimento médio dos trabalhadores do setor público (R$ 3.309,00) em sua totalidade, o que se reflete, necessariamente, sobre o valor médio dos benefícios.

Do ponto de vista do custeio, também há diferenças significativas. Enquanto o RGPS, por ser único, é sujeito a alíquotas uniformes, embora progressivas (de 8 a 11% pagas pelos), aplicáveis a todos os seus segurados empregados, nos 4 Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Dados extraídos do Painel Estatístico de Pessoal. 5 Com efeito, mais de 17,8 milhões de benefícios do RGPS são de 1 salário mínimo, dos quais mais de 9,36 milhões são de trabalhadores rurais, o que, de fato, promove um expressivo rebaixamento do valor do benefício médio nesse regime, segundo os dados do Boletim Estatístico da Previdência Social (BEPS, Vol 22, nº 11, nov/2017). 6 Ver http://oglobo.globo.com/economia/pnad-2015-mais-da-metade-da-populacao-so-tem-ensino-fundamental-20533885#ixzz4a0KY7RCk. Acesso em fevereiro de 2017. 7 IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios contínua mensal – nov 2016 a jan 2017. Divulgado em 24.02.2017. Disponível em ftp://ftp.ibge.gov.br/Trabalho_e_Rendimento/Pesquisa_Nacional_por_Amostra_de_Domicilios_continua/Mensal/Tabelas/pnadc_201701_mensal.xls.

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Regimes Próprios não existe uma regra única. A autonomia dos entes federativos confere a cada um deles a capacidade de fixar as alíquotas de contribuição, que, todavia, não podem ser inferiores às fixadas para os servidores públicos federais, conforme estabelece o art. 149, § 1º da CF, com a redação dada pela EC nº 41, de 20038.

No caso do Regime Próprio dos servidores da União a alíquota atual é de 11%, e incide sobre a totalidade da remuneração, excetuadas apenas parcelas de caráter eventual ou indenizatório. O provento integral, assim, guarda correspondência com a contribuição, que também incide sobre a integralidade dos vencimentos do servidor.

Os militares das Forças Armadas contribuem, nos termos da Medida Provisória nº 2.218, de 5 de setembro de 2001, apenas para o custeio da pensão militar, no percentual de 7,5% do total do soldo e adicionais e dos proventos. Trata-se de um regime que, por força dessa condição, ainda hoje é considerado como “não previdenciário”, mas cujo custeio compete ao Tesouro Nacional.

No RGPS, no entanto, a alíquota paga pelo segurado empregado incide sobre o salário de contribuição, até o limite máximo que, desde janeiro de 2018, é de R$ 5.645,80. Os contribuintes individuais contribuem com 20% sobre o salário de contribuição. Em ambos os casos, cabe à empresa que contrate seus serviços recolher outros 20% sobre o total pago aos trabalhadores. Para o microempreendedor individual e a dona de casa de baixa renda, a contribuição é de 5% sobre o salário mínimo, hipótese em que fazem jus apenas à aposentadoria por idade.

Um segurado empregado do RGPS que receba, portanto, R$ 10.000 mensais, contribuirá com apenas R$ 608,00; um servidor público, na mesma situação, recolherá, mensalmente, R$ 1.100,00.

Com a vigência da Lei nº 10.887, de 2004, na esfera federal houve uma aproximação entre as regras relativas à contribuição do empregador e do ente estatal. A partir da vigência dessa norma legal, os órgãos e entidades da União são obrigados a recolher ao Tesouro Nacional “o dobro da contribuição do servidor ativo”.

Note-se que, no caso do RGPS, a Lei nº 8.212, de 1991, estabelece que o empregador é obrigado a recolher 20%, no mínimo, “sobre o total das remunerações pagas, devidas ou creditadas a qualquer título, durante o mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos que lhe prestem serviços, destinadas a retribuir

8 § 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.

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o trabalho”, acrescido de um a três pontos percentuais em razão do fator acidentário previdenciário, para cobertura de benefícios por acidente de trabalho.

Assim, não há, no regime próprio da União, incidência da contribuição do ente estatal sobre o total da folha de pagamentos, mas vinculação ao valor da contribuição recolhida pelo servidor, o que responde à própria fórmula de cálculo do benefício, no caso de não ser a remuneração do servidor integralmente sujeita a essa contribuição.

O benefício do RGPS, limitado a R$ 5.645,80, é baseado na média do salário de contribuição apurada no período básico de cálculo, e sujeita ao “fator previdenciário” no caso de a soma da idade e tempo de contribuição ser inferior a 85, no caso da mulher, ou 95, no caso do homem.

Já o benefício do servidor que ingressou no cargo anteriormente à instituição do regime de previdência complementar é baseado na remuneração sobre a qual incidiu a contribuição – embora, em alguns casos, a contribuição incida sobre parcelas que não serão consideradas no cálculo do benefício9.

O benefício será igual à última remuneração recebida na atividade, ou à média das remunerações, a depender da data de ingresso no cargo, limitado ao teto de remuneração estabelecido pelo art. 37, XI da Constituição. Caso perceba gratificações de desempenho, como ocorre em grande parte dos casos, o provento, mesmo no caso de o servidor fazer jus à aposentadoria integral, dependerá da regra de cálculo aplicável à incorporação dessa espécie de vantagem aos proventos.

Apesar de elevadas, tais alíquotas de contribuição, que têm destinações específicas e vinculadas, não são capazes de promover, sozinhas, a sustentação plena de ambos os regimes. Em vista desse quadro, e da evolução da chamada “transição demográfica” marcada pelo aumento da expectativa de sobrevida da população, redução da taxa de fertilidade e aumento da razão de dependência na sociedade brasileira, ou seja, a proporção de aposentados ou pensionista em relação à população em idade ativa, permanece na ordem do dia o debate sobre a “reforma da previdência”, ora tramitando na Câmara dos Deputados na forma da PEC 287/2016, com foco na redução do valor de benefícios, postergação na data de gozo e uniformização de regras aplicáveis em ambos os regimes previdenciários.

Uma das medidas que vem sendo adotadas é a elevação das alíquotas para o custeio da previdência nos RPPS. Vários Estados já adotaram alíquotas em

9 Esse é o caso, atualmente, das parcelas percebidas pelos servidores federais a título de gratificação pelo exercício de cargos em comissão ou funções de confiança, cujos valores integram a base de cálculo das contribuições previstas pela Lei nº 9.783/99, mas que não se incorporam aos proventos desde a vigência da Lei nº 9.624, de abril de 1998. O Tribunal de Contas da União, no entanto, entende indevida a contribuição sobre essas parcelas, à luz da nova redação do “caput” do art. 40 da CF.

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torno de 14%, por meio de lei, como é o caso do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul. No caso do RJ, a elevação de alíquota a partir de outubro de 2017 aumentou a arrecadação do Estado em mais de R$ 110 milhões até janeiro de 2018, penalizando ainda mais o funcionalismo de um Estado onde salários vinham sendo sistematicamente atrasados. Na esfera da União, a Medida Provisória nº 805, editada em 30 de outubro de 2017, pretendia elevar para 14% a contribuição dos servidores ativos, aposentados e pensionistas. Contudo, em 18 de dezembro de 2017, o Ministro Ricardo Lewandowski deferiu medida liminar na ADI 5809, reiterando a jurisprudência da Corte quanto à impossibilidade de fixação de alíquotas progressivas e com efeito confiscatório nos RPPS:

“Com supedâneo no dispositivo constitucional transcrito acima, esta Suprema Corte já firmou entendimento no sentido de que a fixação de alíquotas progressivas, em se tratando de contribuição previdenciária exigida de servidores públicos, ofende o texto constitucional. Sobre o tema, Luiz Felipe Silveira Difini consignou que: “O Supremo Tribunal Federal vem decidindo, porém, que a progressividade não é, entre nós, um princípio aplicável à generalidade, sendo necessária autorização constitucional expressa para sua aplicação a cada tributo (REs 386.098/MT, 227.033/SP, 234.105/SP, 225.132/RS e 229.457/SP, entre outros). Assim, a progressividade só é aplicável nos casos em que expressamente prevista por regra constitucional específica” (DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de Direito Tributário. 4 ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 89). De fato, o Supremo Tribunal Federal - STF cristalizou entendimento diametralmente contrário ao estabelecimento de alíquotas progressivas para as contribuições previdenciárias de servidores públicos, conforme deflui de trecho da ementa da ADI 2.010-MC/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello (...)

Ademais, a Suprema Corte já decidiu que a instituição de alíquotas progressivas para a contribuição previdenciária de servidores públicos ofende a vedação do estabelecimento de tributo com efeito confiscatório, nos exatos termos do que estabelece o art. 150, IV, da Constituição da República. (...).”10

Assim, foi suspensa a cobrança dessa nova alíquota, que entraria em vigor em fevereiro de 2018. Em 9 de abril de 2018, não tendo sido apreciada, a Medida Provisória nº 805 teve declarada a perda de sua eficácia, não podendo ser reeditada na atual sessão legislativa.

10 MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.809 DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI Disponível em http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI5809liminar.pdf

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3 Características essenciais dos RPPS após as EC 20, 41 e 47 e suas regras de transição

A Emenda Constitucional nº 20/98 introduziu importantes mudanças no sistema de aposentadorias aplicável aos servidores públicos, assim como no Regime Geral de Previdência Social. Foi somente a partir daí que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se consolidou no sentido de que o regime previdenciário do servidor público (federal, estadual e municipal) tornou-se eminentemente contributivo, visto que essa Emenda Constitucional erigiu o “equilíbrio financeiro e atuarial” à condição de princípio básico do sistema.

A EC nº 20/98 afastou a possibilidade da filiação de empregados públicos ao regime próprio, tornando obrigatória a vinculação entre regime estatutário e regime próprio11. Além disso, instituiu-se limites de idade para aposentadoria no serviço público, até então inexistentes, e que são exigíveis apenas nos Regimes Próprios.

A ausência, até então, desses limites, ao lado da contagem de tempos “fictícios” ou em dobro para fins de aposentadoria, é apontada como uma das razões de desequilíbrios no sistema, uma vez que a inexistência de limites de idade para a aposentadoria no Brasil e os altos valores de benefícios, vinculados à remuneração do cargo efetivo, permitiam a concessão de aposentadorias precoces, sem qualquer lastro contributivo, em alguns casos de valor elevado, tendo como beneficiários servidores com reduzido tempo de serviço e longa expectativa de vida.

Para afastar essas situações, os regimes próprios de previdência passaram, ao longo da década de 1990, a ser objeto de diversas medidas de ajuste, materializadas por alterações constitucionais e legais, algumas delas de grande impacto.

As reformas no âmbito dos regimes próprios tiveram início, efetivamente, em 1993, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 3, que definiu, pela primeira vez, em sede constitucional, o caráter contributivo do regime próprio dos servidores civis. Essa Emenda Constitucional passou a prever, expressamente, a cobrança de contribuição para o custeio das aposentadorias do regime próprio dos servidores civis, embora essa previsão atingisse, somente a União, sem obrigatória aplicação aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

11 Não obstante, têm havido frequentes questionamentos contra a aplicação da nova regra aos entes federativos que, até dezembro de 1998, permitiam a filiação de comissionados aos seus regimes próprios, e em alguns casos a Justiça Federal tem deferido liminares favoráveis a Municípios que questionam a obrigatoriedade de filiar esses segurados ao RGPS. No entanto, o STF já emitiu decisão considerando constitucional a exigência contida no § 12 do art. 40 da Constituição Federal.

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De caráter mais amplo, a Emenda Constitucional nº 20/98 estabeleceu, de forma definitiva, a natureza contributiva dos regimes próprios, além de novos requisitos de elegibilidade para o gozo dos benefícios, determinando a sua aplicabilidade, ainda, aos agentes públicos titulares de cargos vitalícios.

Fixou-se, para os servidores a serem nomeados a partir da sua vigência (16.12.1998), o requisito de idade mínima de 55 anos para a mulher, e 60 anos para o homem, para gozo de aposentadoria que, todavia, foi mantida na forma original (integralidade com paridade). Foi extinta a aposentadoria proporcional, mas foram estabelecidas regras de transição que permitiriam aos já investidos em cargos públicos aposentar-se com 48 anos ou 53 anos, se homem ou mulher, desde que computados 30 ou 35 anos de contribuição e tempo adicional de contribuição (“pedágio”) de 20% do tempo faltante para alcançar esse requisito, com proventos integrais, facultada a redução do tempo de contribuição para 25 ou 30 anos, com “pedágio” de 40% do tempo faltante, e mediante redução proporcional no valor dos proventos. Foi introduzido o § 4º no art. 40, vedando a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime próprio, “ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar”.

O novo § 10 do art. 37 da CF passou a vedar a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos efetivos acumuláveis, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração.

Ainda antes de sua promulgação, no entanto, já se implementavam mudanças na organização e regulamentação dos regimes próprios, em vista dos questionamentos quanto à sua viabilidade econômica, notadamente em razão dos encargos que geram para os entes federativos.

É o caso da Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, que instituiu normas gerais aplicáveis a esses regimes. Embora tenha sido objeto de questionamentos junto ao Poder Judiciário, a Lei introduziu, com base no art. 24, XII da Constituição, normas gerais de caráter racionalizador ou moralizador.

Dentre as regras estabelecidas estão: limites de gasto com aposentadorias e pensões; requisitos de receita mínima diretamente administrada para a manutenção desses regimes pelos entes estatais; número mínimo de participantes; limites de contribuição do ente estatal; separação de contas entre serviços de assistência à saúde e benefícios previdenciários; e obrigatoriedade de contribuição de inativos e pensionistas para o custeio dos benefícios.

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Em 1999, o Executivo obteve a aprovação da Lei nº 9.783, de 28 de janeiro, que estabelecia a exigência de contribuição 11%, extensiva aos aposentados e pensionistas sobre a parcela superior a 50% do teto do RGPS, além de fixar alíquotas adicionais de 9 e 14 pontos percentuais para os servidores que tivessem remuneração ou proventos acima do teto do RGPS. Tais contribuições esbarraram na decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI nº 2.010, que considerou inconstitucional a cobrança dos adicionais de alíquota, assim como a contribuição de aposentados e pensionistas. Assim, o Poder Executivo acabou por também suspender, por meio da Medida Provisória nº 2.187-12, de 27.7.2001, a exigibilidade dessa contribuição e do cumprimento de limite máximo de despesas com os regimes próprios, de doze por cento da receita corrente líquida, até 31 de dezembro de 2003.

Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 41, de 2003, porém, essa inconstitucionalidade foi afastada, sendo, a partir daí, autorizada a imposição de contribuição sobre os proventos de aposentadoria e pensão, incidente sobre a parcela superior ao limite máximo do RGPS12.

Foi facultada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a constituição, mediante lei, de fundos integrados de bens, direitos e ativos, com finalidade previdenciária13, os quais devem ter existência distinta da conta do Tesouro da unidade federativa, contar com aporte de capital inicial em valor a ser definido conforme diretrizes gerais, aplicar os seus recursos conforme estabelecido pelo Conselho Monetário Nacional, observar a vedação da utilização de recursos do fundo de bens, direitos e ativos para empréstimos de qualquer natureza, inclusive à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a entidades da administração indireta e aos respectivos segurados e de aplicação de recursos em títulos públicos, com exceção de títulos do Governo Federal, promover a avaliação de bens, direitos e ativos de qualquer natureza integrados ao fundo, em conformidade com a Lei 4.320, de 17 de março de 1964, e observar limites para a taxa de administração, conforme parâmetros gerais.

Em face dessa norma, os estados e municípios passaram a alterar a sua legislação, de modo a fixar alíquotas de contribuição para o custeio dos seus regimes próprios em percentuais compatíveis com os praticados pela União, ou até mesmo 12 Ver, nesse sentido, a decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 3.105, julgada em 18.08.2004, em que a Suprema Corte fixou o entendimento de que tal cobrança não caracterizava bis in idem com a cobrança do imposto de renda nem caracterizava ofensa ao direito adquirido, fixando, porém, a inconstitucionalidade da diferença fixada pela EC 41 entre proventos pagos pela União e pelos Estados, DF e Municípios, para fins de incidência da contribuição, entre os que já se achavam em gozo de benefício na data de sua promulgação e os que viessem a adquirir direitos. 13 A Emenda Constitucional nº 20/98 inseriu, no art. 249 da Constituição, previsão semelhante, permitindo aos entes federativos constituir fundos integrados por recursos provenientes de contribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento de proventos de aposentadoria e pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes.

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superiores. Diversos Estados e municípios instituíram, ainda, Fundos Previdenciários, capitalizados com ativos públicos oriundos de bens e direitos do município.

Na esfera federal, contudo, não foi criada entidade única para gerir o RPPS da União, nem foi criado o fundo previsto no art. 249 da Constituição, para assegurar recursos para o pagamento de proventos de aposentadoria e pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes, em adição aos recursos do Tesouro.

A Emenda Constitucional nº 20/98 instituiu, ainda, a possibilidade de que os entes federativos criassem regimes de previdência complementar para os seus servidores ocupantes de cargo efetivo.

Esses regimes, contudo, dependiam da regulamentação em lei complementar, e somente após a edição desse regulamento os entes federativos poderiam instituí-los. Nesse caso, poderiam também estabelecer teto de benefícios para os respectivos regimes próprios igual ao fixado para o RGPS, desobrigando-se de conceder benefícios acima desse valor. Caberia, então, aos fundos de pensão a serem instituídos conceder e manter os benefícios complementares, na forma dos respectivos planos de benefícios. Os servidores já admitidos somente estariam sujeitos às novas regras se manifestassem, prévia e expressamente, opção nesse sentido. O custeio desses fundos de pensão seria rateado entre o participante ou assistido e o respectivo ente estatal na proporção máxima de 1x1, ou seja, a contribuição regular do patrocinador não poderá exceder a contribuição do participante ou assistido.

Dada a não aprovação, pelo Congresso Nacional, do Projeto de Lei Complementar nº 9, de 1999, encaminhado com vistas a essa regulamentação, o Poder Executivo optou, em 2003, por promover alterações ao art. 40 da Constituição, dando ao tema novo regramento, implementadas por meio da Emenda Constitucional nº 41, de 31.12.2003.

A nova redação dada ao § 15 do art. 40 pela EC nº 41, de 2003, passou a prever a implantação do regime de previdência complementar por lei ordinária, de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos. O regime, ademais, deveria ser instituído por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que somente poderiam oferecer aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida, ou seja, impedindo a oferta de planos na modalidade de benefício definido, contribuição variável, ou mistos14.

14 As definições dessas modalidades podem ser consultadas na página 43 deste estudo.

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Além dessa relevante medida, o art. 40 da Constituição foi profundamente alterado. Além de explicitar o caráter contributivo e solidário do regime, mediante a contribuição de ativos, inativos e pensionistas, passou a prever, expressamente, a contribuição ente estatal para o seu custeio. E afastou, para os servidores a serem futuramente admitidos, o direito à aposentadoria integral, bem assim o direito à paridade de reajustes entre ativos e aposentados. Para esses servidores, caberia à Lei disciplinar a regra de cálculo dos benefícios, devendo ser consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam tanto o art. 40 quanto o art. 201, na forma da lei.

Ao disciplinar a matéria, a Lei nº 10.887/2004, em seu art. 1º, estabeleceu que, no cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência. Os valores assim considerados serão atualizados mês a mês de acordo com a variação integral do índice fixado para a atualização dos salários-de-contribuição considerados no cálculo dos benefícios do regime geral de previdência social.

Os proventos concedidos com base nessas novas regras, sem direito à paridade com os vencimentos dos ativos, seriam reajustados na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social15.

No tocante às pensões, resguardado o direito adquirido, fixou-se nova regra de cálculo. A partir de então, o seu valor passou a corresponder à totalidade dos proventos do servidor falecido ou à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite.

A regra relativa a aposentadorias especiais foi mantida, sem alterações, ou seja, a depender do disposto em lei complementar. No entanto, não foi estabelecida

15 Não obstante o caráter de lei nacional da Lei nº 10.887, de 2004, com a redação dada pela Lei nº 11.784, de 2008, o STF, no julgamento da ADI 4582, acatou, em 2012, pedido de medida liminar suspendendo a sua aplicação aos entes subnacionais do critério de reajustamento das aposentadorias e pensões concedidas nos termos dessa Lei, por entender estar presente vício formal, em afronta aos artigos 24, inciso XII e § 1º e § 2º, e 25, caput e § 1º da CF.

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nenhuma exceção às novas regras de cálculo do benefício para os que vierem a se aposentar com menores requisitos de idade e tempo de contribuição.

A EC nº 41/03 revogou, ainda, as regras de transição estabelecidas pela EC 20/98, estabelecendo, porém, duas novas regras de transição.

No seu art. 2º previu que os servidores que houvessem ingressado nos respectivos cargos antes de 16.12.1998 poderiam aposentar-se com proventos calculados segundo as novas regras permanentes (benefício calculado pela média das contribuições) aos 48 ou 53 anos de idade e 30 ou 35 anos de contribuição, desde que cumprido “pedágio” de 20% do tempo faltante para tais requisitos, e mediante redução de 3,5% ou 5% no valor do benefício por ano de antecipação em relação às idades fixadas pela regra permanente (55 ou 60 anos)

Na forma do art. 6º, assegurou aos servidores ingressados até 31.12.2003 o direito a aposentar-se com proventos integrais e à paridade quando cumpridos os requisitos de idade mínima de 55 ou 60 anos, 30 ou 35 anos de contribuição, e, ainda, 20 anos de efetivo exercício no serviço público, 10 anos de carreira e 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria. Apenas aos professores do serviço público, magistrados e membros do ministério público foi assegurada, na regra de transição, a conversão do tempo já trabalhado até 16.12.1998 com acréscimo, para fins de cálculo do tempo de contribuição remanescente para a aquisição do direito.

A Emenda Constitucional nº 47, de 2005, foi adotada pelo Congresso Nacional para amenizar os impactos da EC 41/03. Para tanto, acrescentou, ainda, uma terceira regra de transição, garantindo aos que houvessem ingressado no serviço público até 16 de dezembro de 1998 o direito a aposentar-se com proventos integrais e direito à paridade, desde computados 30 ou 35 anos de contribuição, 25 anos de efetivo exercício no serviço público, 15 de carreira e 5 anos no cargo em que se der a aposentadoria, e aos 55 ou 60 anos de idade, a qual poderia ser reduzida mediante a dedução de um ano de idade para cada ano de contribuição excedente aos 30 ou 35 anos exigidos. Essas novas regras não previram nenhuma diferenciação quanto aos servidores que fizessem jus a aposentadoria especial.

A adoção dessas novas regras, no âmbito do Regime Próprio da União, já produziu efeitos significativos no sentido de contribuir para o controle e a redução progressiva das despesas com aposentadorias e pensões.

Não obstante o grande volume de aposentadorias concedidas ao longo da tramitação da EC nº 20, de 1998, entre 1995 e 1998, devido ao enorme grau de insegurança por ela trazido quanto ao respeito às expectativas de direito ou direitos adquiridos, e mesmo o efeito dos debates sobre a EC 41/03, que produziram resultado semelhante, levando milhares de servidores a exercer o direito à aposentadoria em

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2003, o fato é que, a partir de 2004, houve uma nítida redução no volume de aposentadorias concedidas, bem assim uma elevação nas médias de idade dos benefícios concedidos.

Como demonstra o Gráfico 1 a seguir, a partir de 2010, há uma elevação no número de aposentadorias voluntárias concedidas, que pode ser associada ao processo de envelhecimento da força de trabalho em atividade. Já no ano de 2017, quando foram registradas 24.931 aposentadorias, das quais 90,5% voluntárias, a elevação anormal verificada decorre, em grande parte, do “efeito pânico”, ou seja, do temor de que a PEC 287/2016, a “Reforma da Previdência” que teve a sua admissibilidade aprovada pela Câmara dos Deputados em dezembro de 2016, pudesse afetar direitos adquiridos:

Gráfico 1 - Aposentadorias Concedidas por Ano (Civis – Poder Executivo Federal) 1991-2017

Fonte: Guerzoni Filho, Gilberto/CONLEG/SF, com base em dados do MPDG/SRH.

No que se refere às médias de idade de aposentadoria por gênero, há uma elevação importante, a partir de 2005, aproximando-se a idade média de aposentadoria integral, para os homens, dos 62 anos de idade, e, para as mulheres, em torno de 58,5 anos de idade, como demonstra o Gráfico 2:

Gráfico 2 - Aposentadorias Integrais Concedidas – Poder Executivo – Idade Média -1999-2016

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Fonte: MPDG/SRH e Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais nº 248.

Segundo dados de dezembro de 2017, a composição da força de trabalho na Administração Pública Federal indica, porém, que a idade média de homens em atividade é de 46 anos, e a das mulheres, de 45 anos16. A distribuição do total de servidores ativos por faixa etária indica, ainda, que 33,5% da força de trabalho têm entre 51 e 65 anos, ou seja, acha-se na iminência de concluir os requisitos para a aposentadoria, e, com base nas regras atuais, adquirirá direitos em até 9 anos, o que acarretará um grande volume de novos aposentados e sua substituição por novos servidores. Veja-se a Tabela 1 a seguir, com dados mais detalhados relativos a dezembro de 2016:

Tabela 1 - Quantitativo de Servidores – Poder Executivo - por nível de escolaridade do cargo (2016)

Grupos de Idade (Faixa Etária)

Superior Intermediário Auxiliar Sem Informações ² Total

Masc Fem Total Masc Fem Total Masc Fem Total Masc Fem Total Masc Fem Total Até 20 anos 2 1 3 223 126 349 0 0 0 65 19 84 290 146 436 De 21 a 25 anos 1.301 1.121 2.422 4.140 2.784 6.924 8 10 18 1.827 4.714 6.541 7.276 8.629 15.905 De 26 a 30 anos 12.677 11.023 23.700 10.861 9.219 20.080 40 30 70 7.429 12.830 20.259 31.007 33.102 64.109 De 31 a 35 anos 27.212 24.453 51.665 12.842 13.477 26.319 53 28 81 4.489 5.431 9.920 44.596 43.389 87.985 De 36 a 40 anos 29.886 24.609 54.495 8.697 9.849 18.546 50 33 83 2.507 2.471 4.978 41.140 36.962 78.102 De 41 a 45 anos 24.295 18.719 43.014 6.335 8.115 14.450 554 340 894 1.915 1.511 3.426 33.099 28.685 61.784 De 46 a 50 anos 20.036 15.427 35.463 7.849 9.587 17.436 1.767 898 2.665 1.566 1.313 2.879 31.218 27.225 58.443 De 51 a 55 anos 19.260 15.944 35.204 18.532 18.240 36.772 2.912 1.407 4.319 2.075 1.871 3.946 42.779 37.462 80.241 De 56 a 60 anos 15.823 11.378 27.201 20.293 15.723 36.016 2.825 1.400 4.225 2.206 1.467 3.673 41.147 29.968 71.115 De 61 a 65 anos 11.103 6.915 18.018 12.049 8.676 20.725 1.820 1.129 2.949 1.634 910 2.544 26.606 17.630 44.236 De 66 a 70 anos 5.474 2.617 8.091 4.764 3.100 7.864 873 659 1.532 889 366 1.255 12.000 6.742 18.742 Mais de 70 anos 180 56 236 195 59 254 127 52 179 542 155 697 1.044 322 1.366 Total 167.249 132.263 299.512 106.780 98.955 205.735 11.029 5.986 17.015 27.144 33.058 60.202 312.202 270.262 582.464

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais/MPDG. Dez 2016.

16 Dados do Painel Estatístico de Pessoal do MPDG.

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Para os que defendem mudanças radicais e de efeitos fiscais imediatos, são insustentáveis a manutenção para os atuais servidores de garantias tais como a paridade de reajustes entre ativos e inativos e a aposentadoria integral. Tais direitos têm sido apontados, pela propaganda governamental, como “privilégios” que justificariam uma profunda reforma da previdência social.

Além disso, são apontadas como necessárias mudanças nos limites de idade: as idades mínimas fixadas pela Emenda Constitucional nº 20/98, de 60 para o homem e 55 anos para a mulher, são tidas como excessivamente baixas, num contexto em que a expectativa de sobrevida dos atuais servidores ativos, assim como a longevidade da massa de aposentados e pensionistas, é provavelmente superior à média da população e à que se verifica no RGPS, refletindo a maior qualificação dos trabalhadores vinculados aos regimes próprios, assim como a sua média de renda e de proventos, que são mais elevadas do que a do RGPS.

Os limites impostos à despesa com pessoal e encargos, até o ano 2036, pelo Novo Regime Fiscal instituído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016, são um elemento de graves repercussões e exercerão enorme pressão no rumo dessas “reformas”.

Segundo a EC 95/2016, a despesa da União, a partir de 2018, não poderá elevar-se em patamar acima da variação da inflação medida pelo IPCA no ano anterior. Haverá limites individualizados de despesa por Poder, e no caso de descumprimento dos limites, ficam vedadas a concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração, a criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa; a alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; e a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, e a criação de qualquer despesa obrigatória. Assim, somente será permitida a reposição de pessoal que vier a se aposentar nesse período, mas não a recomposição de quadros que se acham insuficientes, como é o caso da Fiscalização Agropecuária, exceto se houver a correspondente redução em outras rubricas do gasto público.

Em vista disso, acham-se ainda na ordem do dia mudanças e ajustes na Constituição Federal, visando produzir, no curto e médio prazos, a redução dos valores dos benefícios a conceder e de seus valores e períodos de gozo, e cuja discussão e eventual aprovação poderão ser objeto deliberação pelo Congresso Nacional ainda na atual sessão legislativa (2018), caso encerrada a intervenção federal na segurança pública do Rio de Janeiro antes do prazo estabelecido pelo Decreto nº 9.288, de 16.02.2018, ou durante os primeiros anos do próximo período presidencial.

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4 A previdência complementar: características do regime e do plano de benefícios da Funpresp à luz da Constituição e da Lei 12.618/2012

A opção pela previdência complementar, no âmbito do serviço público, não é medida recente.

No âmbito das empresas estatais, a criação dos “fundos de pensão” remonta a 1904, com a criação da Caixa Montepio dos Funcionários do Banco da Republica do Brazil, que deu origem à PREVI - Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil, hoje a maior entidade fechada de previdência complementar em atividade na América Latina.

Essa opção está materializada no artigo 202 de Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/98, e afeta o regime de previdência dos servidores públicos de maneira significativa, uma vez que, ao autorizar a fixação de um teto de benefícios para esse regime quando for assegurada a complementação de aposentadorias e pensões por meio de planos de aposentadoria complementar, os entes federativos passam a exonerar-se de garantir o pagamento de benefícios acima do teto fixado para o RGPS, e que corresponde, atualmente, a cerca de 5,91 salários mínimos (R$ 5.645,80).

Segundo dados de 200917, considerando-se apenas os servidores da União, dos Estados e das Capitais, havia 1,311 milhão de servidores com remuneração acima do teto do RGPS. No nível Federal, em novembro de 2017, estimava-se que, apenas no Poder Executivo, 69,6% dos servidores ativos, percebiam remuneração acima do teto do RGPS18.

Com a adoção do regime complementar, e considerando-se a concessão de benefícios previdenciários para um contingente de mesmo número de servidores, haveria, no longo prazo, uma redução expressiva da despesa com benefícios realizada pelo regime próprio, cabendo a sua responsabilidade ao fundo de pensão.

Estimativas apresentadas durante a elaboração e discussão do anteprojeto de lei para instituição da Fundação de Previdência Complementar dos Servidores Públicos da União – FUNPRESP, indicavam que com a sua implementação haveria, no curto prazo, um aumento progressivo da despesa primária, que atingiria 1,11% em 2036. A partir daí o resultado primário seria impactado

17 Segundo dados do MPS/RPPS extraídos da Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) 2008-2009. 18 Dados do Portal da Transparência, considerando apenas servidores que perceberam, no mês, mais de 1 Salário Mínimo.

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positivamente, ou seja, haveria progressiva redução do “déficit” previdenciário, e, a partir de 2055, o resultado fiscal seria positivo, como demonstra o Gráfico 3 a seguir:

Gráfico 3 - Funpresp - Impacto no Resultado Primário* (comparação entre o regime atual e o novo regime em % do PIB)

Fonte: SPPC/MPS, 2012.

As projeções patrimoniais da Funpresp elaboradas pelo extinto Ministério da Previdência Social apontavam, ainda, para um volume de recursos sob a sua gestão da ordem de 3,26% do PIB, 25 anos após a sua instituição, tornando-se, então, o maior fundo de pensão da América Latina:

Gráfico 4 - FUNPRESP – Projeção do Patrimônio

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Fonte: SPPC/MPS, 2012.

Segundo dados de seu Relatório de 201719, a Funpresp-Exe deverá alcançar, em 2019, 60.000 participantes. Em 2016, a entidade registrou a adesão de 15.050 participantes, totalizando 36.775 participantes. Em novembro de 2017, a Funpresp já contava com 52.052 participantes, com um crescimento total, em relação a 2014, da ordem de 473%, como mostra o Gráfico a seguir:

Gráfico 5 - FUNPRESP – Número de Participantes 2013-2016

19 Relatório Anual de Informações Funpresp-Exe 2016. Brasília: Funpresp-Exe, Abril de 2017.

1471319136

11370 106927224

21316025

9787 10732 11172

2219

9071

21725

36775

52052

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

2013 2014 2015 2016 2017

INGRESSOS NO SP ADESÕES TOTAL Colunas1

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Fonte: Relatório de Atividades Funpresp, abril de 2017. Ingressos: apenas servidores com remuneração acima do teto do RGPS.

Em 2016, aderiram aos planos da Fundação 93% dos servidores que tomaram posse ao longo do ano, com remuneração acima do teto do INSS. Essa taxa foi de 40% em 2015.

Com a vigência da Lei nº 13.183, de 4 de novembro de 2015, que instituiu a adesão automática para os servidores que ingressam nos órgãos da administração direta, autarquias e fundações, foram registrados, até o final de 2016, 9.882 adesões automáticas. Em 2016, foram 6.813, dos quais 85% permaneceram filiados. Até novembro de 2017, do total de 52.052 participantes, superando as metas previstas para o ano, 1.172 foram servidores que migraram de regime, ou seja, fizeram gozo do direito de opção pelas novas regras20. Em maio de 2018, já se contabilizavam 2,7 mil migrantes para o regime complementar, e um total de 58.885 participantes na Funpresp21.

Segundo o Relatório, a distribuição da taxa de adesão por faixa de renda mostra que os servidores com maior remuneração têm mais interesse na complementação de sua contribuição previdenciária. Na faixa de rendimentos acima de R$ 10 mil, a taxa de adesão foi de 55% em 2016, e para a faixa acima de R$ 14 mil a taxa atingiu 75%. Por faixa etária, os dados têm apontado equilíbrio das taxas de adesão dos servidores de 25 até 44 anos (entre 51%), e menor atratividade para servidores com idades acima de 44 até 54 anos (33%) e acima de 54 anos (22%). Da mesma forma, verifica-se um relativo equilíbrio nas taxas de adesão de homens (47%) e mulheres (48%).

A taxa de adesões por carreira – que depende do número de servidores investidos em seus cargos a partir da vigência do Plano de Benefícios – indica que os Procuradores da Fazenda Nacional foram os principais interessados na adesão (92,6%), seguidos pelos membros da Carreira de Auditor Federal de Finanças e Controle (91,5%) e de Agente de Polícia Federal (91,2%):

Tabela 2 – Funpresp – 15 maiores Taxas de Adesão por Cargo/Carreira (Acumulado até 2016)

Cargo Ingressos Adesões % Adesão

Procurador da Fazenda (MF) 244 226 92,6% Auditor Federal de Finanças e Controle (CGU) 259 237 91,5% Agente de Polícia Federal 3a Classe (DPF) 601 548 91,2%

20 Funpresp atinge 52 mil participantes e tem taxa de adesão de 99% em 2017. https://www.funpresp.com.br/portal/?p=13102 Acesso em fevereiro de 2018. 21 https://www.funpresp.com.br/fique-por-dentro/noticias/2018/maio/atencao-servidor-esta-acabando-o-prazo-para-migracao. Acesso em 17.05.2018.

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Analista Técnico de Políticas Sociais (MPDG) 696 595 85,5% Analista em Ciência e Tecnologia (MCTI) 277 232 83,8% Auditor-fiscal da Receita Federal Brasil (MF) 438 335 76,5% Procurador Federal (AGU) 347 256 73,8% Tecnologista (MIN. SAÚDE/MCTI/AEB e outros 784 569 72,6% Analista em Infraestrutura de Transportes ( DNIT 288 209 72,6% Analista Tributário Rec. Federal do Brasil 736 528 71,7% Analista Ambiental (Ibama) 230 164 71,3% Analista do Seguro Social (INSS) 728 512 70,3% Tecnologista em Saúde Pública 237 158 66,7% Analista Administrativo (vários órgãos) 397 255 64,2% Professor do Magistério Superior (Universidades) 17090 10176 59,5%

Fonte: Relatório de Atividades Funpresp, abril de 2017.

No tocante à política de investimentos, a Funpresp-Exe vem adotando perfil conservador, com 92,9% de seu portfólio em títulos públicos e 7,1% em ações, na carteira de investimentos gerida por instituições financeiras (Banco do Brasil, Caixa, Itaú, Santander e Western Asset). A rentabilidade da Carteira de Investimentos do plano ExecPrev avançou 15,28% e do plano LegisPrev, 17,19%, superando o referencial de rentabilidade dos planos, IPCA+4% a.a., que acumulou 10,56% no mesmo período. A carteira gerida diretamente pela Funpresp-Exe, com aplicação integral em títulos públicos, acumulou rentabilidade de 13,51%, também superando o índice de referência dos planos de benefícios administrados pela Funpresp.

Trata-se, assim, de importante instrumento no âmbito do sistema previdenciário, com relevante retrospecto nas empresas estatais, e cuja implementação, no atual contexto, mostra-se inexorável, o que demanda uma compreensão mais detalhada de suas características.

4.1 Fundos de pensão no cenário internacional e no Brasil

Os fundos de pensão, embora sejam um instrumento para garantir os direitos dos empregados, são ao mesmo tempo altamente atraentes para o setor privado. Supostamente, tais fundos teriam a capacidade de atrair recursos extraordinariamente volumosos e promover investimentos potencialmente lucrativos, e a situação presente em vários países da Europa e nos Estados Unidos demonstra o seu potencial.

Outro efeito a ser considerado é o papel dos fundos de pensão para aumentar a taxa de poupança interna tendo em vista uma renda na aposentadoria, e

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assegurar melhores benefícios aos participantes. Mas há algumas controvérsias, na literatura, a respeito desta capacidade22.

Existe, em todo o mundo, um forte movimento em torno do crescimento dos fundos de pensão. Desde meados da década de 1990, segundo a revista The Economist23, embora as estatísticas sobre o crescimento dos fundos de pensão na Europa sejam insatisfatórias, várias tendências são claras.

Inicialmente, uma vez que os poupadores percebem que não podem contar com um sistema de previdência financiado pelo Estado, tendem a aumentar sua poupança dramaticamente.

Em escala global, os fundos de pensão têm experimentado um crescimento expressivo. Entre os países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE, entre 2005 e 2015, foram criados 198.107 novos fundos de pensão, embora em países como Reino Unido, Irlanda, Suíça, Holanda, Hungria, Bélgica e Itália tenha havido um significativo decréscimo, em parte devido a um ambiente crescentemente competitivo.

Trata-se de tendência iniciada em 2009, marcada por um crescimento moderado, mas constante, de acumulação de ativos a despeito da baixa taxa de retorno dos investimentos, e que cumpriu um importante papel na recuperação das perdas da crise de 2008 (USD 3,4 trilhões). Em países não membros da OCDE, todavia, o patrimônio dos fundos de pensão é ainda baixo, mas cresce mais rapidamente do que nos países da OCDE.

O Gráfico 6 a seguir demonstra o volume de seus ativos, por modalidade (contribuição definida e benefício definido), evidenciando a tendência de crescimento do aporte a fundos de pensão sob modalidade de contribuição definida:

Gráfico 6 - Crescimento dos 1000 maiores fundos de pensão 1996-2017

22 De acordo com o Banco Mundial, não há nenhuma evidência empírica deste efeito, ou seja, não se pode afirmar com segurança que fundos de pensão aumentem a poupança nacional, mas há uma relação entre despesas da previdência social e a poupança dos fundos de pensão. Segundo a Associação Internacional de Seguridade Social, há testemunho escasso de que o sistema de capitalização aumente as taxas de poupança; também não há indicação de que o regime de capitalização reduza os custos econômicos para enfrentar o envelhecimento da sociedade (Associacion Internacional de la Seguridad Social. En busca de un nuevo consenso - resumen. AISS, 1998, 52 p.). Como afirmam ORSZAG & STIGLITZ (ORSZAG, Peter R. & STIGLITZ, Joseph. Rethinking Pension Reform: Ten Myths about Social Security Systems. Documento apresentado na conferência “New Ideas about Old Age Security” (World Bank, September 1999, p. 10), a privatização, entendida como a substituição de um sistema de previdência público por um gerenciado pelo setor privado, e a pré-capitalização ampla (que é a acumulação de ativos contra pagamentos futuros de aposentadorias e pensões) são conceitos distintos, e a privatização não é necessária nem suficiente para a pré-capitalização ampla; por outro lado, a pré-capitalização ampla pode ser cumprida sem a privatização. Embora exista uma volumosa literatura acadêmica demonstrando que a introdução de sistema de previdência em regime de repartição (pay-as-you-go) reduz poupanças nacionais, mudar de um regime de repartição para um regime de contas individuais não implica, necessariamente, num aumento da poupança nacional. 23 When George Soros meets Granny Smith. The Economist, 22 apr 95

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(em USD trilhões)

Fonte: KOSLOWSKY, Rob. Largest U.S. retirement funds set record at $10.3 trillion in assets. Pension&Investments, 5th February 2018.

http://www.pionline.com/article/20180205/PRINT/180209922/largest-us-retirement-funds-set-record-at-103-trillion-in-assets

Nos sete maiores mercados para fundos de pensão, nos últimos vinte anos, o crescimento dos planos CD foi, em média, de 7,9%, contra 4,5% nos planos BD, e os planos CD respondem atualmente por cerca de 49% dos investimentos totais, e devem ultrapassar os planos BD nos próximos dois anos. Em muitos países, está havendo uma mudança de foco de planos BD para CD, e na Austrália a proporção de planos CD é de 87% do total dos recursos. Contudo, países como Japão (96%), Canadá (95%), Holanda (94%) e Reino Unido (81%) continuavam a ter predominantemente planos BD24.

Os investimentos dos fundos de pensão têm aumentado através dos anos em percentual do PIB na maioria dos países. Apesar da crise de 2008 haver impactado o desempenho, em 2015 e 2016 os resultados ultrapassaram os valores pré-crise em quase todos os países (exceto Finlândia, Hungria, Polônia, Espanha e Portugal) e alcançaram mais de US$ 38 trilhões em 2016 entre os países da OCDE, em parte devido a taxas de retorno líquidas positivas ao longo do período.

Segundo a OCDE, o montante de recursos alocados a fundos de pensão atingiu US$ 39,5 trilhões em todo o mundo, em 2015, e, desse total, US$ 38 trilhões

24 Global pension assets reach record level in 2017. Disponível em https://www.willistowerswatson.com/en/press/2018/02/global-pension-assets-reach-record-level-in-2017. Acesso em fevereiro de 2018.

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estavam aplicados em países da OCDE. Na Holanda, os fundos de pensão tinham, em 2016, ativos acumulados equivalentes a 180,3% do PIB, enquanto na Dinamarca os ativos em fundos de pensão eram de 209% do PIB, segundo a OCDE25.

No que se refere ao montante dos recursos totais investidos pelos diferentes fundos de pensão, nos países da OCDE e dos BRICS, como percentual do PIB, observa-se que alguns países, como Holanda, Islândia, Suíça, Austrália, Reino Unido e Estados Unidos, têm, nos fundos de pensão autônomos de trabalhadores e servidores, um importante instrumento de poupança e alavancagem econômica, com aplicação, majoritariamente, no mercado de ações e títulos do mercado financeiro e governamentais.

Os fundos de pensão foram o principal investidor desses recursos em todo o mundo, aplicando diretamente 68% do total26. O total investido em outros 45 países, incluídos os BRICS, atingiu cerca de US$ 1,3 trilhões em 2015.

Nota-se, contudo, que em alguns países relevantes, como os EUA, Suécia, Coreia do Sul e Dinamarca, a garantia de complementações de aposentadoria por meio de contratos de seguros privados ou mesmo aplicações financeiras individuais tem um peso importante no cômputo total dos recursos direcionados à garantia de renda. Nos EUA, em 2016, 59,2% foram alocados a fundos de previdência, e 11,9% a esses contratos, enquanto 28,8% foram destinados a outras formas de complementação de aposentadoria27.

A relação dos maiores fundos de pensão do mundo inclui um rol expressivo de fundos de pensão de servidores públicos. Em 2016, os fundos soberanos e fundos de pensão do setor público responderam por 68,4% do total dos recursos, com 144 fundos entre os 300 maiores do mundo. Entre esses, os fundos que administram recursos dos estados nacionais, destinados ao cumprimento de suas obrigações previdenciárias, respondem por 40% dos ativos totais (US$ 6,3 trilhões). Uma parte expressiva (100 entidades), porém, administra recursos vinculados a regimes de previdência privada para empregados do setor privado (US$ 2,86 trilhões). Assim, do total dos recursos geridos, 40% (US$ 6,3 trilhões) são vinculados a 177 fundos de servidores ou empregados públicos, o que demonstra a importância desses fundos para o setor público:

Tabela 3 - Maiores fundos de pensão – Dezembro de 2016 Rank Fundo de Pensão Pais Ativos totais

1 Government Pension Investment Japão 1,237,636 2 Government Pension Fund Noruega 893,088

25 OECD Pension Market in Focus, 2017. 26 OECD. Pension Market in Focus, 2016, p. 27 OECD.Stat - Funded Pensions Indicators: Assets by type of financing vehicle. Dados relativos a 2016.

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3 Federal Retirement Thrift EUA 485.575 4 National Pension Coreia do Sul 462.161 5 ABP Holanda 404.310 6 National Social Security China 348.662 7 California Public Employees EUA 306.633 8 Canada Pension Canadá 235.790 8 Central Provident Fund Cingapura 227.102

10 PFZW Holanda 196.461 11 California State Teachers EUA 193.871 12 New York State Common EUA 184.461 12 Local Government Officials Japão 183.161 14 New York City Retirement EUA 171.574 15 Employee Provident Fund Malásia 165.464 16 Florida State Board EUA 153.942 17 Texas Teachers EUA 133.221 18 Ontario Teachers Canada 130.642 19 GEPF África do Sul 119.461 20 ATP Dinamarca 113.160 (...) 69 PREVI Brasil 49.376 (...) 201 Petros Brasil 20.408 (...) 227 Funcef Brasil 17.348 (...)

Fonte: P&I/WTW 300. https://www.willistowerswatson.com/en/insights/2017/09/The-worlds-300-largest-pension-funds-year-ended-2016

No que se refere às taxas de retorno, observa-se que, entre 2015 e 2014, a taxa de retorno média dos investimentos nos países da OCDE foi de 2,1%, bastante inferior à verificada no ano anterior (6,8%), o que revela a insegurança da rentabilidade dos ativos e dos mercados em que os recursos são aplicados. Em 2016, o desempenho melhorou (3,04%), mas ainda assim foi inferior àquele. Em alguns países da OCDE, em 2016, as taxas de retorno ultrapassaram 5% (Dinamarca, Polônia, Irlanda e Eslovênia), mas, em países importantes como EUA e México, foi inferior à média, ou mesmo negativo. No Brasil, o desempenho em 2015 foi negativo (-4,89), mas mostrou recuperação em 2016 (6,46%):

Gráfico 7- Taxa de Retorno Líquida dos Investimentos dos Fundos de Pensão – OECD e países selecionados – 2016/2015/2014/2013 - %

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Fonte: OECD Global Pension Statistics.

Esse comportamento deriva, diretamente, do comportamento das taxas de juros nos mercados internacionais, que, no âmbito dos países europeus, experimentou forte redução nos últimos 5 anos, como demonstra o gráfico a seguir:

Gráfico 8 - Taxas de Juros de Longo Prazo – Europa – 2007/2017 - % anual

Fonte: OECD Data. https://data.oecd.org/interest/long-term-interest-rates.htm#indicator-chart

A redução nas taxas de juros, impactando o retorno dos fundos de pensão, tem, contudo, também impactos nos seus benefícios e sua sustentabilidade, no longo prazo, aumentando o valor presente dos benefícios a conceder em um cenário de maior longevidade, particularmente no caso dos planos de benefício definido. Essa correlação é apontada por Antolin, Schinch e Yermo (2011). Segundo esses autores,

"Em conclusão, taxas de juros mais baixas terão impacto nos fundos de pensão e companhias de seguro tanto nos ativos quanto nos passivos de seus balanços.

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Enquanto taxas de juros mais baixas aumentam o valor de títulos de renda fixa, também crescem as responsabilidades dos fundos de pensão e companhias de seguros, com a extensão do impacto dependendo de: (1) se fluxos de caixa futuros são fixos, e (2) até que ponto benefícios a serem pagos no futuro estão sendo ajustados para refletir o novo ambiente econômico. Baixas prolongadas nas taxas de juros que refletem um ambiente de menor crescimento reduzirão o retorno econômico dos portfólio de investimentos. Assim, menores taxas de juros de longo prazo podem levar a pressão para ajustar para baixo as promessas ou garantias de pensão, ou ajustar para cima as contribuições e prêmios para custear as pensões e seguros que se tornam mais caros nesse ambiente prolongado de taxas de juros reduzidas”28.

No Brasil, de acordo com a Subsecretaria do Regime de Previdência Complementar do Ministério da Fazenda29, em novembro de 2017, a previdência complementar fechada operava com 2.688 patrocinadores, 411 instituidores e 306 entidades fechadas de previdência complementar (EFPC) que administravam 1.108 planos de benefícios previdenciários. Até novembro, foram pagos R$ 55,89 bilhões em benefícios, com uma arrecadação de R$ 22,46 bilhões e ativos totais vinculados a planos de benefícios de R$ 819,94 bilhões.

Desses planos, 39% eram planos de contribuição definida, 32% planos de contribuição variável e 29% planos de benefício definido. A situação revela decréscimo no número de EFPC. Em 2000, atuavam no mercado 361 EFPC, patrocinadas por 2.213 companhias.

Das EFPC em atividade, 89 são patrocinadas por entidades públicas (empresas estatais, essencialmente), número que permanece constante nos últimos 16 anos. Outras 196 são EFPC patrocinadas por empresas privadas.

O patrocínio público, porém, responde por 60,79% do total dos ativos. E, entre as 25 maiores EFPC, grande parte tem, como patrocinadores, empresas públicas e sociedades de economia mista:

Tabela 4 – Brasil - 25 Maiores EFPC - 2016

28 ANTOLIN, Pablo, Sebastian Schich and Juan Yermo (2011), “The Economic Impact of Protracted Low Interest Rates on Pension Funds and Insurance Companies”, OECD Journal: Financial Market Trends, Vol. 2011/1. http://dx.doi.org/10.1787/fmt-2011-5kg55qw0m56l. Tradução nossa. 29 Informativo Mensal da Subsecretaria do Regime de Previdência Complementar – nov. 2017. Disponível em http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2018/01/sppcinforme17.11.pdf

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Fonte: ABRAPP, Consolidado Estatístico, Outubro de 2017. População referente a: 1) Dezembro/16; 2) Dezembro/14

Desde 1994 o volume de recursos administrado por fundos de pensão vem aumentando progressivamente. Em maio de 2002, esse volume era de R$ 172 bilhões, ao redor de 14,3% do PIB brasileiro. Segundo a Subsecretaria do Regime de Previdência Complementar do MF, o patrimônio total administrado pelo conjunto da EFPC em novembro de 2017 era de R$ 830,19 bilhões, ou 4,4% superior ao de 2016. Esse total equivale a 12,7% do PIB de 2017, enquanto que, em 2016, o patrimônio correspondia a 12,95% do PIB. Ou seja, o crescimento não acompanhou a evolução do PIB.

Os investimentos totais estão concentrados em títulos de Renda Fixa (55,27%). Outros 18,13% se acham aplicados em títulos de Renda Variável, e 17,86% em Multimercado.

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Ao longo de 2016, a rentabilidade contábil das EFPC alcançou 13,13%, para uma inflação medida pelo INPC de 6,58%, apresentando acréscimo acima das referências de mercado, mas abaixo do IBOVESPA, que alcançou 38,93%. Em 2015, porém, a rentabilidade foi de somente 5,62%, contra uma inflação medida pelo INPC de 11,28%, ano quem que o IBOVESPA apresentou perdas de 13,31%.

Esse é um aspecto essencial do regime de previdência complementar: não há garantia de rendimentos das aplicações, nem a segurança de que o patrimônio do fundo de pensão será suficiente para, no longo prazo, honrar os compromissos assumidos com a atual geração de participantes. Os dados apontados pelo Relatório da Subsecretaria de Regimes Complementares apontam, com efeito, que a situação patrimonial liquida dos fundos de pensão é negativa em R$ 46,42 bilhões, situação que vem se agravando desde 2013, último ano em que a situação patrimonial foi superavitária. Havia, em novembro de 2017, no conjunto das EFPC, um déficit técnico de R$ 69,3 bilhões, que, segundo a Resolução MPS/CGPC nº 26, de 29 de setembro de 200830, deve ser equacionada mediante plano a ser apresentado pela entidade, que poderá contemplar, dentre outras estabelecidas no regulamento do Plano de Benefícios, as seguintes formas, de maneira individual ou combinada: a) aumento do valor das contribuições; b) instituição de contribuição adicional; c) redução do valor dos benefícios a conceder. O aumento das contribuições deverá observar a proporção contributiva de patrocinador, participantes e assistidos em relação às contribuições normais vigentes no período em que for apurado o resultado, ou seja, não poderá ser absorvido pelo patrocinador, somente.

Em termos de cobertura, a previdência complementar fechada abrangia, em dezembro de 2014 (último dado disponível) 2,73 milhões participantes ativos, 565,4 mil aposentados e 174 mil pensionistas, e, ainda, 4,133 milhões de dependentes designados, que são as pessoas com expectativa de gozo de uma pensão em caso de falecimento do participante. O valor do benefício médio foi de R$ 7.436,00 nos planos CD e R$ 9.914,00 nos planos BD, o qual é somado ao benefício concedido pelo regime previdenciário de origem.

Não importa o quão expressivos esses números possam parecer, eles mostram o ainda incipiente caráter do setor: a população alcançada é de apenas 3% da população economicamente ativa ocupada no Brasil (ou aproximadamente 8,1% dos trabalhadores empregados no setor privado com carteira assinada).

Com efeito, os fundos de pensão brasileiros ainda estão muito longe da realidade de países como os Estados Unidos e Reino Unido, onde mais do que metade da força de trabalho participa de fundos de pensão fechados, cujo patrimônio representa mais de 100% do PIB do país. Nos EUA, segundo dados do Bureau of

30 http://sislex.previdencia.gov.br/paginas/72/mps-cgpc/2008/26.htm

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Statistics, 54% dos trabalhadores empregados no setor privado e 81% dos servidores públicos são filiados a fundos de pensão31.

No Brasil, há um mercado potencial de mais de 41 milhões de trabalhadores empregados que integram a PEA ocupada, e que não participam de qualquer plano de pensão privado, mas cuja adesão a esses planos depende, fundamentalmente, de um maior grau de formalização do emprego, da melhoria da distribuição de renda no país e da confiança na capacidade do regime complementar prover benefícios adequados, no longo prazo.

Um outro aspecto a ser considerado é o fato de que o setor de previdência privada, apesar do seu crescimento nas últimas décadas, ainda sofre de uma grande falta de credibilidade, a partir da experiência brasileira nos anos 197032 e de alguns recentes exemplos internacionais de fracasso, como o registrado no Reino Unido a partir de 1986, onde a oferta de planos privados individuais de aposentadoria pelas companhias de seguros com promessas irreais de retorno e taxas de comissão altas levaram mais de 2 milhões de trabalhadores que migraram da seguridade social pública para a previdência aberta a suportar grandes prejuízos.

Esse é um aspecto essencial do problema, uma vez que a experiência histórica recente relativa à gestão de fundos de pensão para servidores públicos não é das mais meritórias. A gestão de fundos de pensão até a inclusão dos servidores federais no Regime Jurídico Único, em 1990, deu-se num outro marco jurídico e constitucional, onde não havia limites ao financiamento das entidades fechadas de previdência privada como os ora estabelecidos pela EC nº 20/98 e pela EC nº 41/03. Assim, durante as décadas de 1970/80 ocorreram algumas situações que são apontadas como responsáveis por excessivos ônus para os entes patrocinadores, além da manipulação de seus ativos e investimentos em função de interesses do Governo.

Há, portanto, uma lacuna a ser solucionada, que é desenvolver capacidade de governo e implantar uma regulação efetiva. É importante levar em consideração o alerta da Associação Internacional de Seguridade Social no sentido de que o regime de fundos de pensão privado exige uma regulamentação e supervisão muito elaboradas para assegurar que os problemas gerados pela dinâmica do setor

31 Ver https://www.bls.gov/news.release/pdf/ebs2.pdf 32 Ao longo do período do Regime Militar (1964/1985), floresceram no país os “montepios” de previdência privada, muitos deles criados por profissionais liberais e associações militares, como a CAPEMI – Caixa de Pecúlio dos Militares, o MFM - o Montepio da Família Militar, o GBOEx – Grêmio Beneficente dos Oficiais do Exército, o MONTAB – Montepio da Familiar Aeronáutica Brasileira e o MBM - Montepio da Brigada Militar do Rio Grande do Sul. Desvios, má gestão e aplicações mal-feitas levaram à quebra generalizada dessas instituições na década de 1980, causando prejuízos a centenas de milhares de segurados.

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público não sejam somente substituídos por uma série diferente de problemas originados da dinâmica das operações do setor privado (AISS, 1998).

Com esse objetivo, foram instituídos pela Lei nº 12.154, de 23 de dezembro de 2009 a Superintendência Nacional de Previdência Complementar – PREVIC, e o Conselho Nacional de Previdência Complementar, com órgãos fiscalizador e regulador, respectivamente, dos fundos de pensão, previstos na Lei Complementar nº 109, de 29 de maio de 2001.

Não obstante, ocorreram falhas graves na gestão da previdência complementar. Em abril de 2016, a Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados33 sobre os fundos de pensão apurou prejuízos de R$ 113,4 bilhões, com a desvalorização de ativos dos quatro maiores fundos de pensão no período de 2011 a 2015, e concluiu pelo indiciamento de 145 suspeitos de envolvimento em esquemas de corrupção nos fundos da Caixa Econômica Federal (Funcef), dos Correios (Postalis), da Petrobras (Petros) e do Banco do Brasil (Previ). No caso do Postalis, a CPI identificou aplicações irregulares com recursos da carteira de ações que resultaram em baixa da ordem de R$ 4 bilhões. A CPI encaminhou ainda ao Ministério Público 166 pedidos de investigação de pessoas e empresas na esfera civil, envolvendo irregularidades como o investimento de mais de R$ 1 bilhão do Petros na empresa Sete Brasil.

Embora a CPI aponte em diversos momentos a atuação relevante da PREVIC para disseminar boas práticas e coibir falhas na atuação das EFPC, o Relatório da CPI aponta a necessidade de aperfeiçoamentos na legislação para assegurar maior transparência e responsabilização dos gestores das entidades, assim como na governança da própria PREVIC, para que detenha maior autonomia e capacidade de atuação. Em resposta a parte dessas demandas, o Senado aprovou, em 2016, o Projeto de Lei nº 78, de 2015, ora sob apreciação da Câmara dos Deputados.

Recentemente, alguns fundos de pensão foram alvo de operações policiais: o Postalis, EFPC dos Correios, que tem um déficit de cerca de R$ 6 bilhões, foi alvo da Operação Pausare, e foi decretada a prisão preventiva de seu presidente. Essa operação dá seguimento à Operação Greenfield, efetuada em 2016, e investiga responsabilidades por investimentos fraudulentos que teriam gerado enormes prejuízos à entidade, o que levou a medidas de ajuste para redução do déficit, penalizando seus participantes e assistidos34. Outros fundos importantes, como Petros e Funcef, já estão implementando planos de recuperação, com aumento de 33 Ver http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/parlamentar-de-inquerito/55a-legislatura/cpi-fundos-de-pensao/documentos/outros-documentos-1/relatorio-final-apresentado-em-12-04-16 34 PF deflagra ação contra desvios no Postalis, fundo de pensão dos Correios. O Globo, 01.02.2018. Disponível em https://oglobo.globo.com/economia/pf-deflagra-acao-contra-desvios-no-postalis-fundo-de-pensao-dos-correios-22352811

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alíquotas de seus participantes, assistidos e patrocinadores, para cobrir déficits de R$ 2,3 bilhões (Funcef) e R$ 27,7 bilhões (Petros).

Em março de 2018, uma auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU) apontou que fundos de pensão de empresas estatais deixaram de ganhar R$ 85 bilhões em 2016 devido à ineficiências na gestão. Segundo o TCU, o mau desempenho se concentrou nas três maiores entidades de estatais -Previ, Petros e Funcef. Esses fundos, que reúnem quase 483 mil associados, deixaram de ganhar R$ 75 bilhões no período. Segundo o TCU, o desempenho negativo se deveu principalmente à compra de cotas de fundos de participação (FIPs) de projetos com mau desempenho ligados empresas investigadas por suspeitas de fraude em operações policiais, como Lava-Jato, Greenfield, Sépsis e Cui Buono35.

4.2 As Leis Complementares 108 e 109, de 2001, os planos de contribuição definida e benefício definido

Afastada a exigência de lei complementar para a sua instituição pela EC nº 41/03, o regime fechado de previdência complementar dos servidores públicos federais foi finalmente instituído com a aprovação pelo Congresso Nacional da Lei nº 12.618, de 30 de abril de 2012.

A referida Lei compõe, juntamente com as Leis Complementares nº 108 e 109/2001, a "trinca" de instrumentos destinados a regulamentar, no que se refere à previdência complementar, a Emenda Constitucional nº 20/98, com as alterações promovidas pela EC 41/03.

A Lei Complementar nº 109, de 2001, estabelece as regras gerais do regime de previdência complementar. Em seu art. 1º, estabelece que o regime de previdência privada, de caráter complementar, é organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, e tem caráter facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício, nos termos do caput do art. 202 da Constituição Federal.

O regime de previdência complementar é operado por entidades de previdência complementar, cujo objetivo principal é instituir e executar planos de benefícios de caráter previdenciário. Cabe ao Estado, porém, formular a política de previdência complementar e disciplinar, coordenar e supervisionar as atividades reguladas, compatibilizando-as com as políticas previdenciária e de desenvolvimento social e econômico-financeiro, e determinar padrões mínimos de segurança econômico-financeira e atuarial, com fins específicos de preservar a liquidez, a 35 Fundos estatais deixam de ganhar R$ 85 bi por ineficiência, afirma TCU. Valor Econômico, 24.03.2018. Acesso em 17.05.2018.

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solvência e o equilíbrio dos planos de benefícios, isoladamente, e de cada entidade de previdência complementar, no conjunto de suas atividades, bem como assegurar aos participantes e assistidos o pleno acesso às informações relativas à gestão de seus respectivos planos de benefícios, fiscalizar as entidades de previdência complementar, suas operações e aplicar penalidades; e proteger os interesses dos participantes e assistidos dos planos de benefícios.

A lei dispõe tanto sobre as entidades de previdência complementar fechadas quanto as abertas.

Os planos de benefícios somente podem ser instituídos e operados mediante autorização específica, segundo as normas aprovadas pelo órgão regulador e fiscalizador, e devem observar padrões mínimos fixados pelo órgão regulador e fiscalizador, com o objetivo de assegurar transparência, solvência, liquidez e equilíbrio econômico-financeiro e atuarial.

A Lei faculta ao órgão regulador e fiscalizador normatizar planos de benefícios nas modalidades de benefício definido, contribuição definida e contribuição variável, bem como outras formas de planos de benefícios que reflitam a evolução técnica e possibilitem flexibilidade ao regime de previdência complementar. Contudo, interessa-nos, especialmente, a modalidade de contribuição definida, visto ser essa a única hipótese constitucionalmente permitida no âmbito da Funpresp.

Essa definição exige que se análise as diferenças entre ambas as modalidades, e as razões que justificaram a vedação da modalidade de benefício definido exclusivamente para os fundos de pensão do serviço público.

Segundo a OCDE, um plano de contribuição definida (CD) é aquele onde o plano de benefícios não garante qualquer taxa de retorno ou garantia de benefício, ou assegura a cobertura integral do plano. No caso de um plano CD, não há garantia de um montante específico de benefício na aposentadoria; o participante contribui sob uma determinada alíquota sobre sua renda, e os recursos são investidos em seu nome, mas o montante a ser recebido dependerá do saldo acumulado em sua conta, após ganhos e perdas. Dessa forma, o risco inerente a essa incerteza, se os recursos não forem aplicados adequadamente, ou se a taxa de retorno for interior ao esperado, recai integralmente sobre o participante.

Já o plano de benefício definido (BD) é aquele em que os benefícios são vinculados, através de uma fórmula, aos rendimentos dos membros, duração do vínculo ou outros fatores. Um plano de benefício definido híbrido ou misto é aquele em que o benefício depende de uma taxa de retorno das contribuições, mas onde essa taxa de retorno é especificada nas regras do plano, independente do que seja efetivamente obtido pelos investimentos, ou é calculada com referência ao retorno

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efetivo, assegurada uma taxa de retorno mínima. Um plano misto pode combinar componentes de contribuição definida e benefício definido. No caso de o plano BD não dispor de recursos para arcar com suas obrigações, podem ser exigidas contribuições adicionais dos participantes patrocinadores, ou reduzidos os valores dos benefícios.

Um plano BD tem como vantagem permitir que o nível de reposição de renda idealizado pelo participante e pelo patrocinador sejam atingidos de maneira mais segura. Já o plano de contribuição definida gera benefícios inferiores ou superiores aos esperados, mas não há qualquer segurança num ou noutro sentido. Além disso, o resultado é individualizado, já que depende de uma série de fatores tais como tempo de contribuição, idade na data da aposentadoria, inflação, taxas de juros e resultados dos investimentos.

A maioria dos especialistas considera que um plano BD é mais justo, ao considerar os fatores idade, tempo de serviço e salário, mas reduzindo a importância do salário - que no plano CD é o fator primordial. O plano BD é geralmente estruturado de modo a proporcionar um benefício relacionado ao salário final do participante, assegurando, portanto, um nível adequado de reposição. Já no plano CD o empregado assume o risco da inflação e depende do resultado dos investimentos para preservar o valor dos seus benefícios, produzindo grande incerteza. E, num plano BD, os riscos e resultados dos investimentos são assumidos pelo fundo de pensão (e pelo empregador); no plano CD, o risco é assumido integralmente pelo empregado. Não há nenhuma responsabilidade para os patrocinadores em caso de as reservas do plano não serem suficientes para o pagamento dos benefícios, ou no caso dos benefícios serem menores do que o esperado.

A forma de minimizar o risco é a seleção dos investimentos, a transparência e publicidade da gestão do fundo de reservas e o aumento do nível de informação por parte dos participantes para que possam fazer escolhas adequadas e redirecionar suas opções de investimento - um conjunto de medidas de difícil implementação, mesmo em países que já têm cultura de poupança em fundos de pensão e aplicações financeiras.

Uma outra vantagem do plano BD é articular-se de maneira mais eficiente com um plano básico, também em regime de benefício definido, para assegurar a complementação de renda. O ajuste entre ambos pode ser feito por meio das respectivas alíquotas de contribuição, o que é mais difícil de ser obtido quando se articula um plano CD com o plano básico.

Além disso, um plano CD é na maior parte das vezes mais oneroso, quando os benefícios de risco são cobertos mediante o pagamento de prestações

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únicas ou mediante portabilidade ou resgate36, já que isso reduz o nível das reservas, aumenta os custos e, portanto, onera o conjunto dos participantes, visto que os rendimentos são obtidos pela massa total das reservas aplicadas. Quando o interesse maior do patrocinador é assegurar benefícios de aposentadoria, um plano de BD resulta mais eficaz, já que permite uma alocação mais racional e planejada das reservas. Em consequência, as alíquotas de contribuição de um plano BD podem ser inferiores às de planos CD, quando considerados períodos longos de contribuição, como é típico do serviço público.

As vantagens para o participante num plano CD aparecem de forma mais evidente quando ocorre o desligamento do patrocinador ou turn over: Nesse caso, a portabilidade garante ao participante que rompe mais cedo seu vínculo com o patrocinador resultados melhores do que nos planos BD, já que as contribuições para os planos CD são constantes, como percentagem do salário, enquanto nos planos BD elas tendem a aumentar com o tempo. Essa vantagem faz sentido num contexto em que o empregador ou o empregado não têm um compromisso de longo prazo, dando a ambos maior liberdade em caso de ruptura do vínculo empregatício. Para os servidores públicos, evidentemente, a exigência de um vínculo de 10 anos no serviço público e 5 anos no cargo para fazer jus à aposentadoria, fixados na Emenda Constitucional nº 20/98, mostra o quanto esse princípio é inaplicável.

Estudos realizados nos EUA demonstram que, quando os empregados se desligam dos patrocinadores de fundos de pensão em modalidade CD, a maioria prefere exercer o direito ao resgate do que utilizar o direito à portabilidade. Apenas 28% dos que mudaram de emprego antes da aposentadoria preferiram transferir suas reservas para outro fundo de pensão. Cerca de 57% dos empregados que deixaram as empresas escolheram o resgate. Outro estudo, de 1997, concluiu que 50% dos que mudam de emprego transferiram suas reservas para um plano de entidade aberta (Individual Retirement Account) ou para outro fundo de pensão. Essa taxa é muito mais elevada para trabalhadores em idade mais avançada: 73% dos trabalhadores com idade entre 55 e 64 anos preferiram a portabilidade em lugar do resgate, o que sugere que planos de CD incentivam decisões de curto prazo mais frequentemente para trabalhadores jovens, aumentando os riscos de que não venham a ter uma complementação de aposentadoria suficiente na velhice.

Um outro tipo de risco em planos CD é a subestimação da longevidade do indivíduo, especialmente quando o benefício é comprado sob a forma de renda mensal numa entidade aberta, mediante portabilidade. Muitas pessoas subestimam sua expectativa de sobrevida, e, caso escolham um plano de renda mensal por período definido, podem viver mais do que o esperado - e ficar sem renda. Esse problema é evitado por meio da obrigação de aquisição de plano de renda mensal 36 Os institutos da portabilidade, resgate e benefício proporcional diferido serão examinados na página 78.

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vitalícia, mas nesse caso as seguradoras privadas provavelmente seriam beneficiadas, porque ao oferecerem planos estariam levando em conta expectativas de sobrevida médias ou mesmo superestimadas, elevando os custos desses planos - e os indivíduos que morressem antes estariam deixando suas reservas em favor da seguradora.

Para a Federação Americana dos Servidores dos Estados, Condados e Municípios (AFSCME), planos de BD provêem melhores benefícios aos servidores na aposentadoria, mas também são a melhor alternativa de política pública para os governos. Segundo a AFSCME, os planos BD provêem segurança de renda garantida a trabalhadores, não importa o que acontece no mercado de títulos e valores, quanto tempo o servidor vive depois de aposentadoria, ou se sofre qualquer situação de invalidez ou incapacidade para o trabalho. Os servidores não ficam sujeitos a risco de investimento, e os fundos de pensão podem investir seus ativos numa mistura ótima de potencial de crescimento e risco. Além disso, o benefício da aposentadoria não depende de uma escolha individual e de quanto o indivíduo está disposto a "poupar". As contribuições obrigatórias são ajustadas periodicamente, vinculando o direito ao benefício definido à obrigação de contribuir. Outra vantagem é que os planos BD prevêem mecanismos de reajuste das aposentadorias com base no custo de vida, o que não existe, normalmente, em planos de CD. Outra desvantagem dos planos CD é que os benefícios de risco são cobertos por um custo adicional, já que a contribuição normal e o sistema de capitalização individual não provêem nenhum benefício dessa natureza. Para os patrocinadores, os planos de BD são melhores porque permitem prover melhor a reposição de renda dos servidores na aposentadoria, e além disso os planos CD não são capazes de afastar problemas orçamentários. A mudança de um plano BD ou em regime de repartição tem custos de transição muito elevados, no curto e médio prazos, especialmente para regimes não lastreados em reservas constituídas previamente. Os planos BD são um valioso incentivo para que a carreira no serviço público seja preservada, atraindo e retendo servidores mais qualificados que poderiam ganhar mais no setor privado. Além disso, os planos CD enfraquecem os fundos de pensão, principalmente quando os benefícios são "comprados" de seguradoras privadas, reduzindo a sua capacidade de investimento e alavancagem da economia no longo prazo.

Os planos CD têm-se espalhado nos países desenvolvidos e também em outros países. Segundo a OCDE, os investimentos nesses planos representavam em 2015 mais da metade dos fundos em 17 países da OCDE, e em 21 outros países. Contudo, em alguns países, os planos BD são ainda dominantes, como é o caso do Canadá, Suíça e EUA. No Canadá e EUA, respectivamente, 97,5% e 56,0% dos fundos de pensão operavam na modalidade BD puro ou misto37.

37 OECD Pension Markets in Focus No.13, 2016.

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Há, portanto, condições históricas e conjunturais muito específicas que explicam o crescimento recente dos planos CD, e não uma assunção de sua superioridade como meio de prover planos de aposentadoria para os trabalhadores e, principalmente, para servidores públicos, uma vez que os incentivos para os entes estatais são bastante distintos daqueles do setor privado.

A melhor solução seria permitir a adoção de planos híbridos, ou seja, planos que combinem elementos de BD e CD. O argumento central é de que nenhum plano pode satisfazer todos os objetivos de todo empregador. Planos de BD e CD têm, cada um, vantagens específicas, a depender dos objetivos dos empregados e empregadores. Esta é a razão para que a maioria dos empregadores mantenha planos de BD e planos de CD. Assim, equilibram a competitividade e criação de oportunidades de poupança para empregados com a garantia de que estarão direcionando seus recursos para os empregados certos.

A opção fixada pelo art. 40, § 15 da Constituição, nos termos da EC 20/98, ignora todo esse debate, assumindo como indispensável, insubstituível e excludente de qualquer outra alternativa a adoção de planos de CD no serviço público.

A inadequação dessa opção evidencia que, diferentemente de atender ao interesse público, ou buscar “equiparar” o regime do servidor público ao do setor privado, ela pode estar direcionada a atender a outros interesses, notadamente o de tornar os fundos de pensão menos atraentes para os servidores públicos, ou menos vinculados à permanência na carreira, inserindo componentes imediatistas ou individualistas que são incompatíveis com a ideia de um serviço público profissionalizado e cujos integrantes disponham de garantias adequadas de uma renda estável na passagem para a inatividade ou em situações de risco.

A existência de um regime de previdência complementar não pode perder de vista que é essa a sua finalidade principal - as externalidades positivas geradas pela elevação do nível de poupança, ou a eventual redução de gastos com inativos e pensionistas, por exemplo, são apenas subprodutos que não podem ser vistos como mais importantes do que a garantia das aposentadorias em níveis adequados para os servidores que se mantém por longo período a serviço da coletividade.

A Lei Complementar nº 109 prevê, ainda, que, para assegurar compromissos assumidos junto aos participantes e assistidos de planos de benefícios, as entidades de previdência complementar poderão contratar operações de resseguro, ou seja, podem terceirizar o risco. Outra opção prevista na Lei é a criação de um fundo de solvência, a ser instituído na forma da lei.

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Relativamente aos Planos de Benefícios, a Lei Complementar estabelece que deverão prever os seguintes institutos, observadas as normas estabelecidas pelo órgão regulador e fiscalizador:

a) benefício proporcional diferido, em razão da cessação do vínculo empregatício com o patrocinador ou associativo com o instituidor antes da aquisição do direito ao benefício pleno, a ser concedido quando cumpridos os requisitos de elegibilidade;

b) portabilidade do direito acumulado pelo participante para outro plano, quando cessar o vínculo empregatício do participante com o patrocinador, observada a carência estabelecida pelo órgão regulador;

c) resgate da totalidade das contribuições vertidas ao plano pelo participante, descontadas as parcelas do custeio administrativo, na forma regulamentada; e

d) faculdade de o participante manter o valor de sua contribuição e a do patrocinador, no caso de perda parcial ou total da remuneração recebida, para assegurar a percepção dos benefícios nos níveis correspondentes àquela remuneração ou em outros definidos em normas regulamentares.

A Lei faculta a portabilidade para entidade aberta, quando a integralidade dos recursos financeiros correspondentes ao direito acumulado do participante for utilizada para a contratação de renda mensal vitalícia ou por prazo determinado, cujo prazo mínimo não poderá ser inferior ao período em que a respectiva reserva foi constituída, limitado ao mínimo de quinze anos.

Quanto ao Plano de Custeio, deverá ter periodicidade mínima anual, estabelecendo o nível de contribuição necessário à constituição das reservas garantidoras de benefícios, fundos, provisões e à cobertura das demais despesas, em conformidade com os critérios fixados pelo órgão regulador e fiscalizador. O regime financeiro de capitalização é obrigatório para os benefícios de pagamento em prestações que sejam programadas e continuadas. As reservas técnicas, provisões e fundos de cada plano de benefícios e os exigíveis a qualquer título deverão atender permanentemente à cobertura integral dos compromissos assumidos pelo plano de benefícios, ressalvadas excepcionalidades definidas pelo órgão regulador e fiscalizador.

As contribuições destinadas à constituição de reservas terão como finalidade prover o pagamento de benefícios de caráter previdenciário, e podem ser normais, quando destinadas ao custeio dos benefícios previstos no respectivo plano; e extraordinárias, se destinadas ao custeio de déficits, serviço passado e outras finalidades não incluídas na contribuição normal. Havendo resultado superavitário ele será destinado à constituição de reserva de contingência, para garantia de benefícios, até o limite de vinte e cinco por cento do valor das reservas matemáticas. O valor excedente, se houver, constituirá reserva especial para revisão do plano de

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benefícios, o que pode, inclusive, implicar redução de contribuições, de forma proporcional entre patrocinadores, participantes e assistidos.

No caso de déficit, porém, ele deverá ser equacionado por patrocinadores, participantes e assistidos, na proporção existente entre as suas contribuições, sem prejuízo de ação regressiva contra dirigentes ou terceiros que deram causa a dano ou prejuízo à entidade de previdência complementar. Esse equacionamento poderá ser feito, dentre outras formas, por meio do aumento do valor das contribuições, instituição de contribuição adicional ou redução do valor dos benefícios a conceder, observadas as normas estabelecidas pelo órgão regulador e fiscalizador. A redução dos valores dos benefícios não se aplica aos assistidos, ou seja, os que já estão em gozo de benefício, sendo cabível, nesse caso, a instituição de contribuição adicional para cobertura do acréscimo ocorrido em razão da revisão do plano.

A Lei prevê, ainda, a possibilidade de o órgão fiscalizador autorizar a extinção de plano de benefícios ou a retirada de patrocínio, ficando os patrocinadores e instituidores obrigados ao cumprimento da totalidade dos compromissos assumidos com a entidade relativamente aos direitos dos participantes, assistidos e obrigações legais, até a data da retirada ou extinção do plano.

Contudo, segundo o art. 68, parágrafo único, da Lei Complementar, os benefícios concedidos serão considerados direito adquirido do participante quando implementadas todas as condições estabelecidas para elegibilidade consignadas no regulamento do respectivo plano.

Como regra geral, a concessão de benefício pela previdência complementar não depende da concessão de benefício pelo regime geral de previdência social.

A Lei Complementar nº 108, de 2001, regula o relacionamento entre EFPCs e a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadores de entidades fechadas de previdência complementar, e seu conteúdo afeta, portanto, o regime de previdência complementar dos servidores públicos.

Entre as regras específicas mais relevantes dessa norma Legal, destaca-se a exigência de carência mínima de sessenta contribuições e cessação do vínculo, para concessão do benefício complementar. Em consequência, diversamente do disposto na Lei Complementar 109/01, para fazer jus à complementação, é necessário que o benefício básico – concedido pelo RGPS ou Regime Próprio – seja concedido. Uma vez concedidos os benefícios serão reajustados de acordo com critérios estabelecidos nos regulamentos dos planos de benefícios, vedado o repasse

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de ganhos de produtividade, abono e vantagens de qualquer natureza para tais benefícios.

O custeio dos planos de benefícios será responsabilidade do patrocinador e dos participantes, inclusive assistidos, e em nenhuma hipótese a contribuição normal do patrocinador poderá exceder a do participante. Assim, para cada Real de contribuição do participante ou assistido, o patrocinador somente poderá aportar a mesma quantia. Contudo, além das contribuições normais, os planos poderão prever o aporte de recursos pelos participantes, a título de contribuição facultativa, sem contrapartida do patrocinador. A despesa administrativa da entidade de previdência complementar será custeada pelo patrocinador e pelos participantes e assistidos, atendendo a limites e critérios estabelecidos pelo órgão regulador e fiscalizador.

A administração e execução dos planos de benefícios compete às entidades fechadas de previdência complementar, que serão organizadas sob a forma de fundação ou sociedade civil, sem fins lucrativos. A fiscalização e controle dos planos de benefícios e das EFPC competem ao órgão regulador e fiscalizador das entidades fechadas de previdência complementar (CNPC e PREVIC).

4.3 A Lei nº 12.618/2012 e a Funpresp-Exe

Por fim, a Lei nº 12.618/2012, dirige-se, especificamente, a regulamentar os §§ 14, 15 e 16 do art. 40 da CF, assim redigidos:

“Art. 40 .....................................................................................................

§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

§ 16. Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

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Com esse fim, a União foi autorizada a instituir, pela Lei em questão, três entidades fechadas de previdência privada com a natureza de fundação pública de direito privado, dotadas de autonomia administrativa, financeira e gerencial, com a finalidade de administrar e executar planos de benefícios de caráter previdenciário: a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe), para os servidores públicos titulares de cargo efetivo do Poder Executivo; a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Legislativo (Funpresp-Leg), para os servidores públicos titulares de cargo efetivo do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas da União e para os membros deste Tribunal; e Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Judiciário (Funpresp-Jud), para os servidores públicos titulares de cargo efetivo e para os membros do Poder Judiciário.

No uso dessas prerrogativas, foram instituídas a Funpresp-Exe e a Funpresp-Jud. Os Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Tribunal de Contas da União optaram por, mediante ato conjunto, aderir à Funpresp-Exe, sob o argumento de que essa solução seria mais eficiente, dado o menor número de servidores desses órgãos a serem cobertos pelo novo regime.

A estrutura de governança da Funpresp-Exe contempla em seus órgãos colegiados os Conselhos Deliberativo e Fiscal e Comitês de Assessoramento Técnico dos Planos. O Conselho Deliberativo é o órgão máximo da estrutura organizacional, responsável pela definição da política geral de administração da Funpresp e dos seus planos de benefícios. É composto de seis membros titulares e seis suplentes, sendo três membros titulares e respectivos suplentes indicados pelos patrocinadores e três membros titulares e seus suplentes eleitos diretamente pelos participantes. Os seus mandatos são de quatro anos, permitida a recondução, observada a renovação parcial a cada dois anos dos representantes dos patrocinadores e dos participantes.

O Conselho Fiscal exerce funções de relevância para o controle interno, fiscalização e monitoramento dos resultados, bem como para assegurar o cumprimento do Código de Ética e de Conduta da Fundação. Tem quatro membros titulares e quatro suplentes, sendo dois membros titulares e respectivos suplentes eleitos pelos participantes e dois membros titulares e respectivos suplentes indicados pelo patrocinador para mandatos de 4 anos, sem possibilidade de recondução.

A Diretoria Executiva é o órgão responsável pela administração e gestão da Funpresp-Exe, cabendo-lhe executar as diretrizes e a política de administração estabelecidas pelo Conselho Deliberativo. É composta de quatro membros nomeados pelo Conselho Deliberativo: diretor-presidente, diretora de Administração, diretor de Investimentos e diretor de Seguridade.

Trata-se, portanto, de legislação essencial para a implementação do novo modelo de regime de previdência instituído para os servidores públicos pela

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Emenda Constitucional nº 20/98, o qual baseia-se fundamentalmente na ideia de que é preciso reduzir custos mediante a limitação dos benefícios a mecanismos de capitalização, além dos critérios de equilíbrio financeiro e atuarial já estabelecidos pela Emenda Constitucional.

4.4 A Lei nº 12.618/2012 e a aplicação do regime complementar aos servidores federais

A criação de fundos de pensão para assegurar os benefícios acima do limite fixado para os benefícios do RGPS materializa, para os servidores titulares de cargos efetivos admitidos a partir da sua vigência, ou para os atuais que optarem pelo novo regime, o fim do direito à aposentadoria integral e da paridade entre ativos e inativos, relativamente à parcela de remuneração acima daquele limite.

A Lei nº 12.618/2012, que disciplina a previdência complementar dos servidores públicos federais, rege apenas os servidores da administração direta, autárquica e fundacional dos três Poderes, não se aplicando aos empregados das empresas estatais ou do setor privado, que seguem, na integralidade, as regras gerais fixadas na Lei Complementar nº 109/2001 e na Lei Complementar nº 108/2001, que disciplina as relações entre os entes estatais e suas entidades, enquanto patrocinadoras, e os fundos de pensão por eles patrocinados.

Assim, a partir do início da vigência do regime complementar (que ocorreu apenas em 4 de fevereiro de 2013) passou a ser aplicado, em âmbito federal, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social às aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de previdência da União, independentemente da adesão dos novos servidores ao plano de benefícios.

A sua aplicação é direcionada aos que ingressarem a partir da data da sua vigência, mas os servidores e agentes públicos que tenham ingressado no serviço público até a data anterior poderão, mediante prévia e expressa opção, podem aderir ao regime, observado o disposto no art. 3º da Lei. A Lei nº 12.618/2012 fixou, no seu art. 3º, § 7º, o prazo de vinte e quatro meses para essa opção, contados a partir da vigência do regime de previdência complementar. O art. 92 da Lei nº 13.328, de 29 de julho de 2016, reabriu esse prazo por 24 meses a contar da data da sua edição38.

38 “Art. 92. É reaberto o prazo para opção pelo regime de previdência complementar de que trata o § 7º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 30 de abril de 2012, por 24 (vinte e quatro) meses, contados a partir da data de entrada em vigor desta Lei. Parágrafo único. O exercício da opção a que se refere o caput deste artigo é irrevogável e irretratável, não sendo devida pela União e por suas autarquias e fundações públicas qualquer contrapartida referente ao valor dos descontos já efetuados sobre a base de contribuição acima do limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS).”

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Assim, o prazo encerrar-se-á em 27 de julho de 2018, caso não haja nova prorrogação.

A partir da alteração promovida pela Lei nº 13.183, em novembro de 2015, os servidores e os membros com remuneração superior ao limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social, que ingressarem no serviço público a partir do início da vigência do regime de previdência complementar, serão automaticamente inscritos no respectivo plano de benefícios desde a data de entrada em exercício. Fica assegurado, porém, ao participante o direito de requerer, a qualquer tempo, o cancelamento de sua inscrição, nos termos do regulamento do plano de benefícios. Caso o cancelamento seja requerido no prazo de até noventa dias da data da inscrição, fica assegurado o direito à restituição integral das contribuições vertidas, a ser paga em até sessenta dias do pedido de cancelamento, corrigidas monetariamente.

Instrumento extremamente relevante, previsto na Lei, é o do “benefício especial”, assegurado aos servidores e membros de poder que se achavam em exercício em 4 de fevereiro de 2013, e que optem pela adesão ao plano de benefícios da Funpresp.

Nos termos do art. 3º, § 1º da Lei, esses servidores fazem jus a um “benefício especial” calculado com base nas contribuições recolhidas ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios de que trata o art. 40 da Constituição Federal. Esse benefício será “equivalente à diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações anteriores à data de mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições do servidor ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou outro índice que venha a substituí-lo, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência”, e o limite máximo de benefícios do RGPS, multiplicada pelo fator de conversão.

Assim, não são computados, para fins de cálculo do direito proporcionalmente adquirido, períodos de contribuição para o RGPS, os quais, no regime próprio, são computados para fins de aposentadoria, embora com diferentes impactos no cálculo do benefício conforme a data do ingresso, e desde que o servidor cumpra, nessa condição, os tempos mínimos exigidos pelo art. 40 e pelas regras de transição das EC 41 e 47 (que podem chegar a 20 anos de serviço público).

O referido “fator de conversão”, limitado ao máximo de 1 (um), será calculado mediante a aplicação da seguinte fórmula:

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FC = Tc/Tt

a qual resulta da divisão da quantidade de contribuições mensais efetuadas para o regime de previdência da União de que trata o art. 40 da Constituição Federal, efetivamente pagas pelo servidor titular de cargo efetivo da União ou por membro do Poder Judiciário, do Tribunal de Contas e do Ministério Público da União até a data da opção, por um denominador que varia segundo o gênero.

Para o homem, esse denominador corresponde a 455, e, para a mulher, a 390. No caso de professor de educação infantil e do ensino fundamental, corresponderá a 390, se homem, ou 325, se mulher.

O fator deverá ser ajustado pelo órgão competente para a concessão do benefício quando, nos termos das respectivas leis complementares, o tempo de contribuição exigido para concessão da aposentadoria de servidor com deficiência, ou que exerça atividade de risco, ou cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, for inferior ao tempo total normal, em cada gênero.

Uma vez concedido, o benefício especial será atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (INPC).

Essa formulação leva a que, uma vez optando pelo “benefício especial”, o servidor investido no cargo até 4 de fevereiro de 2013, deixe de fazer jus aos direitos com base quer nas regras de transição das EC 41 e 47, quer com base na regra permanente do art. 40 da CF.

Caso tenha ingressado até 31.12.2003, deixa de fazer jus ao benefício da aposentadoria integral, e o seu benefício será calculado como houvesse ingressado na vigência da EC 41/2003, ou seja, com base na média das contribuições vertidas desde 1994.

A concessão do benefício, porém, somente ocorrerá quando cumpridos os requisitos de idade exigidos pela regra de transição ou pela regra permanente, ou seja, a condição de aquisição do direito à aposentadoria não é afetada, mas apenas o seu valor, que passa a ser concedido de forma pelo Regime Próprio, em duas parcelas:

a) a parcela básica, limitada ao valor-teto do RGPS (R$ 5.645,80); b) o benefício especial, que corresponderá à proporção obtida pela regra de

cálculo do Fator de Conversão, variável conforme o gênero e o tempo de contribuição total decorrido até a opção;

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A esse valor, será somada a parcela decorrente da concessão do benefício pela Funpresp, que dependerá: a) do tempo de contribuição a partir da opção; b) do montante de contribuições recolhidas (norma e opcional); e c) dos rendimentos obtidos pela Funpresp, capitalizados individualmente.

A título exemplificativo, veja-se alguns casos de percentuais resultantes na data da opção:

Tabela 5 – Exemplos do Fator de Conversão para Cálculo do Benefício Especial - FUNPRESP

SITUAÇÃO ANOS DE CONTRIBUIÇÃO TC TT FATOR

HOMEM 35 455 455 1,00 MULHER 30 390 390 1,00 PROFESSOR/POLICIAL H 30 390 390 1,00 PROFESSORA/POLICIAL M 25 325 325 1,00 HOMEM 30 390 455 0,86 MULHER 25 325 390 0,83 PROFESSOR/POLICIAL H 25 325 390 0,83 PROFESSORA/POLICIAL M 20 260 325 0,80 HOMEM 25 65 455 0,71 MULHER 20 260 390 0,67 PROFESSOR/POLICIAL H 20 260 390 0,67 PROFESSORA/POLICIAL M 15 195 325 0,60 HOMEM 15 195 455 0,43 MULHER 15 195 390 0,50 PROFESSOR/POLICIAL H 15 195 390 0,50 PROFESSORA/POLICIAL M 15 195 325 0,60

Dessa forma, o servidor homem que já tenha 35 anos de contribuição, e ainda não tenha direito adquirido à aposentadoria – em face do não cumprimento dos requisitos de idade – que opte pela Funpresp, terá assegurado o direito a 100% da diferença entre a média de suas remunerações apuradas no período de cálculo (junho de 1994 até a data da opção) e o teto do RGPS.

Caso a sua remuneração atual seja, por exemplo, de R$ 15.000,00 mensais, e seu valor seja constante ao longo do período de cálculo, a aplicação do Fator de Conversão sobre a diferença somada ao teto do RGPS, resultaria num provento já garantido de 100% da remuneração, cabendo à Funpresp a complementação proporcional ao tempo de contribuição futuro, o que resultaria num benefício superior à remuneração integral.

Como a mulher se aposentaria com 30 anos de contribuição, o seu Fator de Conversão é ajustado para esse critério, e, assim, fará jus ao mesmo percentual que o homem aos 35 anos. A regra é válida para as demais proporções entre gêneros.

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Evidentemente, um servidor que já tenha 20 anos de contribuição, e exerça o direito de opção, perceberá 57% sobre a diferença entre a sua “média” e o teto do RGPS, a título de benefício especial. Um servidor com apenas 5 anos de contribuição receberá benefício especial correspondente a 14% da diferença apurada. Contudo, a soma de seu benefício especial com o “teto” do RGPS lhe asseguraria, desde já, 45,9% de sua remuneração – e teria pela frente um longo período para acumular fundos em seu plano de contribuição definida.

Para os servidores públicos policiais, nos termos da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, com as alterações promovidas pela Lei Complementar nº 144, de 2014, os tempos de contribuição são reduzidos para 30, no caso do homem, desde que pelo menos 20 em cargo policial, e 25, para a mulher, desde que pelo menos 15 em cargo policial. Cumpridos tais requisitos, não se aplica a idade mínima exigida pela EC 20/98.

A Tabela a seguir demonstra, para o homem, o fator de conversão, para homens e mulheres policiais que ingressaram antes da implementação da Funpresp, conforme a data de ingresso no serviço público:

Tabela 6 – Fator de Conversão para Benefício Especial em 2018 – Policiais HOMEM MULHER

ANOS SP

ANO INGR

TC TT FATOR ANOS SP

ANO INGR

TC TT FATOR

30 1988 390 390 100,00% 29 1989 377 390 96,67% 28 1990 364 390 93,33% 27 1991 351 390 90,00% 26 1992 338 390 86,67% 25 1993 325 390 83,33% 25 1993 325 325 100,00% 24 1994 312 390 80,00% 24 1994 312 325 96,00% 23 1995 299 390 76,67% 23 1995 299 325 92,00% 22 1996 286 390 73,33% 22 1996 286 325 88,00% 21 1997 273 390 70,00% 21 1997 273 325 84,00% 20 1998 260 390 66,67% 20 1998 260 325 80,00% 19 1999 247 390 63,33% 19 1999 247 325 76,00% 18 2000 234 390 60,00% 18 2000 234 325 72,00% 17 2001 221 390 56,67% 17 2001 221 325 68,00% 16 2002 208 390 53,33% 16 2002 208 325 64,00% 15 2003 195 390 50,00% 15 2003 195 325 60,00% 14 2004 182 390 46,67% 14 2004 182 325 56,00% 13 2005 169 390 43,33% 13 2005 169 325 52,00% 12 2006 156 390 40,00% 12 2006 156 325 48,00%

50

11 2007 143 390 36,67% 11 2007 143 325 44,00% 10 2008 130 390 33,33% 10 2008 130 325 40,00% 9 2009 117 390 30,00% 9 2009 117 325 36,00% 8 2010 104 390 26,67% 8 2010 104 325 32,00% 7 2011 91 390 23,33% 7 2011 91 325 28,00% 6 2012 78 390 20,00% 6 2012 78 325 24,00%

Dessa forma, qualquer homem em cargo policial que tenha ingressado no serviço público até 1988, já teria, em tese, direito adquirido à aposentadoria; a mulher que tenha ingressado em cargo policial até 1993, já teria, igualmente, direito adquirido à aposentadoria.

Quem ainda não tem o tempo exigido faria jus a um benefício especial proporcional a esse tempo de serviço público, que, para quem ingressou no ano de 2012, seria de 20%, se homem, e 24%, se mulher, da diferença entre a média apurada e o teto do RGPS. Qualquer mulher policial com 15 anos de serviço público já faria jus a 60% dessa diferença, e o homem, com 18 anos de serviço público (ingressando em 2000), faria jus a 60% da diferença.

Assim, se esse servidor tiver idade inferior a 40 anos, tendo ingressado aos 25 anos no serviço público, a partir de 2004, poderá se mostrar vantajoso exercer a opção, e contribuir por mais 15 ou 20 anos, até atingir as atuais idades mínimas exigidas para os que ingressaram após 16.12.1998, hipótese em que o seu benefício especial, se policial, corresponderia a 50% ou 60% da diferença, se homem ou mulher, capitalizando as contribuições sobre a parcela acima do teto do RGPS até completar os requisitos para aposentadoria (30 anos de contribuição, se homem, ou 25, se mulher), hipótese em que contribuiria com percentual menor sobre a diferença de remuneração. Na fase de gozo do benefício, não estaria sujeito a contribuição sobre os proventos, por não ser essa parcela complementar paga pelo Tesouro.

Ressalte-se, contudo, que esse direito de opção não pode ser exercido por prazo indeterminado. Embora a EC 20/98 nem a EC 41/03 tenha fixado prazo, ao entrar em vigor, a Lei 12.618/2012 estabeleceu uma “janela” de 24 meses, a contar de 4 de fevereiro de 2013, a qual fechou-se em 3 de fevereiro de 2015.

Contudo, esse prazo foi reaberto por 24 meses, a contar de 29 de julho de 2016, nos termos do art. 92 da Lei nº 13.328, de 29 de julho de 2016, com efeitos a partir da data do exercício do direito de opção.

Dessa forma, os servidores federais que já se encontravam em serviço ativo em 4 de fevereiro de 2013 poderão exercer tal direito de opção até 27 de julho de 2018.

51

Note-se que o art. 22 da Lei nº 12.618/2012 prevê que será computado, para fins do benefício especial, o tempo de serviço público oriundo de outro ente da federação que não tenha instituído o respectivo regime complementar para o servidor que, sem quebra de continuidade, ingresse em cargo efetivo da União a partir de 4 de fevereiro de 2013. Assim, para quem houver ingressado no serviço público federal após essa data, mas oriundo de outro ente federativo, a lei reserva tratamento diferenciado, quanto ao direito de opção, sem, inclusive, fixar limite temporal para o exercício do direito ao benefício especial.

A Lei nº 12.618/2012 estabelece, ainda, regramentos aplicáveis aos seus planos de benefícios.

Além da estruturação obrigatória e exclusiva sob a modalidade de contribuição definida, e financiamento de acordo com os planos de custeio definidos nos termos do art. 18 da Lei Complementar nº 109, de 29 de maio de 2001, observadas as demais disposições da Lei Complementar nº 108, de 29 de maio de 2001, a Lei estabelece que o valor do benefício programado será calculado de acordo com o montante do saldo da conta acumulado pelo participante, devendo o valor do benefício estar permanentemente ajustado ao referido saldo. No caso, porém, de benefícios não programados – aposentadoria por invalidez e pensão por morte, por exemplo – caberá ao regulamento dos planos a sua disciplina, observado o custeio específico para sua cobertura. Esses benefícios, porém, poderão ser contratados externamente ou administrados em seus próprios planos de benefícios.

A Lei faculta ao servidor com remuneração inferior ao limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social a adesão aos planos de benefícios administrados pela Funpresp, mas, nessa hipótese, não haverá a contribuição do patrocinador. Também é facultada a permanência como filiado aos respectivos planos de benefícios do participante cedido a outro órgão ou entidade da administração pública direta ou indireta da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, inclusive suas empresas públicas e sociedades de economia mista; afastado ou licenciado do cargo efetivo temporariamente, com ou sem recebimento de remuneração; ou que optar pelo benefício proporcional diferido ou autopatrocínio, na forma do regulamento do plano de benefícios.

Quanto a essa última hipótese, ela contempla o caso de servidor que resolva deixar os quadros da Administração Pública, mas não tenha, ainda, direito à aposentadoria. Nesse caso, poderá permanecer filiado, sob a forma de segurado autopatrocinado, ou fazer jus ao benefício proporcional diferido, cujo gozo dependerá do momento de sua aposentadoria futura pelo regime a que estiver vinculado.

Em seu art. 16, a Lei nº 12.618/2012 dispõe sobre as contribuições do patrocinador e do participante, que incidirão sobre a parcela da base de contribuição que exceder o limite máximo do RGPS. A base de contribuição é a mesma definida

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pela Lei nº 10.887, de 2004, para fins de contribuição ao regime próprio, ou seja, parcelas que não sejam consideradas como base de contribuição para o regime próprio não poderão ser computadas para fins da contribuição normal do participante e do patrocinador. Embora seja facultada a inclusão na Base de Contribuição de parcelas remuneratórias percebidas em decorrência do local de trabalho e do exercício de cargo em comissão ou função de confiança, essa regra somente se aplica a parcelas remuneratórias, o que exclui as parcelas indenizatórias, como a Indenização de Fronteiras percebida pelos Policiais Federais.

A alíquota da contribuição do participante será por ele definida anualmente, observado o disposto no regulamento do plano de benefícios, e a alíquota da contribuição do patrocinador será igual à do participante, observado o disposto no regulamento do plano de benefícios. Contudo, ela não poderá exceder o percentual de 8,5%. Assim, se o participante optar por contribuição inferior a contribuição do patrocinador observará a mesma proporção. Se o plano de benefícios viesse a estabelecer a contribuição em 7%, qualquer valor acima disso seria considerado contribuição opcional, e não haveria a contrapartida do patrocinador acima do percentual fixado pelo plano. Assim, além da contribuição normal, o participante poderá contribuir facultativamente, sem contrapartida do patrocinador, na forma do regulamento do plano.

Segundo o art. 17, o plano de custeio discriminará o percentual da contribuição do participante e do patrocinador, conforme o caso, para cada um dos benefícios previstos no plano de benefícios, e deverá prever parcela da contribuição do participante e do patrocinador com o objetivo de compor o Fundo de Cobertura de Benefícios Extraordinários (FCBE), do qual serão vertidos montantes, a título de contribuições extraordinárias, à conta mantida em favor do participante, para o custeio de benefícios por morte ou invalidez do participante, bem assim no caso de aposentadorias especiais, ou aposentadorias das mulheres em idade inferior à dos homens, assim como no caso de sobrevivência do assistido. O Regulamento do Plano de Benefícios da Funpresp-Exe prevê, no seu art. 13, § 1º, que o Participante poderá escolher livremente entre três alíquotas de contribuição: I - 8,5%; II - 8,0%; ou III - 7,5%.

O montante do aporte extraordinário no caso de aposentadoras especiais ou das mulheres, será equivalente à diferença entre a reserva acumulada pelo participante e o produto desta mesma reserva multiplicado pela razão entre 35 e o número de anos de contribuição exigido para a concessão do benefício pelo regime próprio de previdência social de que trata o art. 40 da Constituição Federal. Assim, haverá um “multiplicador” sobre o saldo acumulado, que compensará o montante a menor obtido com as contribuições do participante, de forma a promover uma “igualação” com os demais participantes.

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Já o custeio no caso de sobrevivência do assistido objetiva permitir que, mesmo exaurida a “conta individual” capitalizada, seja assegurado um valor de benefício, de caráter vitalício, mas inferior às prestações mensais decorrentes da capitalização individual.

A partir da implementação do novo regime, tem-se o seguinte quadro relativo à estrutura dos regimes previdenciários da União para os servidores públicos:

Tabela 7 - Estrutura do Regime Próprio da União Pré e Pós-Funpresp

REGIME UNIÃO PRE-FUNPRESP UNIÃO POS-FUNPRESP

RESPONSÁVEL RPPS RPPS + FUNPRESP

MODALIDADE DOS BENEFÍCIOS BD BD (RPPS e FUNPRESP Risco) + CD

(FUNPRESP Prog.)

REGIME FINANCEIRO Repartição Simples Repartição Simples (RPPS) +

Capitalização (FUNPRESP)

CONTRIBUIÇÃO SERVIDORES

11% Ativos e 11% Inativos (parcela que excede o teto do RGPS*)

11% Ativos e 11% Inativos (até o teto do RGPS) + Alíquota escolhida (parcela que excede o teto do RGPS)

CONTRIBUIÇÃO UNIÃO 22% + Déficit RPPS

22% (até o teto do RGPS) + Déficit RPPS + até 8,5% (parcela que excede o teto do RGPS)

A capacidade de a Funpresp assegurar benefícios adequados ao perfil remuneratório do servidor público depende, porém, de inúmeras variáveis que são de difícil controle.

Como já visto, é da essência dos planos de contribuição definida a sua imprevisibilidade, no tocante ao valor do benefício. Ademais, o montante dependerá, visceralmente, do tempo de contribuição do participante, de modo a que o fundo previdenciário individual possa ser beneficiado pelos montantes mensais de aporte e pela capitalização acumulada ao longo do tempo de contribuição.

A taxa de retorno de longo prazo é um fator preponderante. O Ministério da Previdência Social apresentou, durante as discussões para a aprovação da Funpresp no Congresso Nacional, as seguintes simulações de valores de benefício com diferentes períodos de acumulação, considerando taxas de retorno de 5% acima da inflação:

Tabela 8 – Simulações de Benefícios pela Funpresp (remuneração constante) REM. BASE: R$ 10.000,00

Tempo de Acumulação 30 anos (exemplo: entr.: 35 / apos.: 65)

35 anos (exemplo: entr: 30 / aposent.: 65)

40 anos (exemplo: entr.: 25 / apos.: 65)

Contrib. Servidor: 8,50% 11% 8,50% 11% 8,50% 11%

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Comparação Benefícios Brutos: Benef. RPPS + Funpresp R$ 8.134 R$ 8.951 R$ 9.773 R$ 10.907 R$ 11.899 R$ 13.444

Benef. Regime Atual R$ 11.049 R$ 11.049 R$ 11.380 R$ 11.380 R$ 11.723 R$ 11.723 % do Benefício Atual 74% 81% 86% 96% 102% 115%

Comparação Benefícios Líquidos de I.R.: Benef. RPPS + Funpresp* R$ 7.432 R$ 8.166 R$ 8.907 R$ 9.927 R$ 10.820 R$ 12.210

Benef. Regime Atual R$ 8.767 R$ 8.767 R$ 9.007 R$ 9.007 R$ 9.256 R$ 9.256 % do Benefício Atual 85% 93% 99% 110% 117% 132%

Fonte: SPPC/MPS, 2012. * Funpresp considerando Regime Regressivo de I.R.

Segundo tais simulações, um servidor com remuneração constante de R$ 10 mil, após 35 anos de contribuição à alíquota de 11%, poderia, aos 60 anos, aposentar-se com proventos correspondentes a 96% da remuneração. Se contribuir por 40 anos, poderá perceber 115% da remuneração. Se, todavia, recolher a contribuição normal (8,5%), o seu fundo acumulado permitiria aposentar-se com 86% de sua remuneração aos 35 anos, e com 102%, aos 40 anos de contribuição.

Em ambos os cenários, porém, caso o tempo de contribuição (e acumulação) à Funpresp seja de 30 anos (ainda que tenha 35 anos totais de contribuição), a proporção seria de 74% (com 8,5%) ou 81% (com 11% de contribuição).

Tais valores são, conforme a simulação, obtidos antes da aplicação do Imposto de Renda. Dadas as atuais regras de regressividade no Imposto de Renda para o benefício complementar, haveria vantagens maiores em relação ao benefício da Funpresp, que poderia alcançar 132% da remuneração-base.

Em outra simulação, elaborada pelo Ministério da Previdência Social, considerando-se remuneração inicial de R$ 10.000 e aumentos ao longo da carreira, atingindo valores de remuneração de até R$ 13.085,82 ao cabo de 45 anos de contribuição, e contribuição de 11% do participante e 8,5% do patrocinador, são apresentados os seguintes resultados:

Tabela 9 – Simulações de Benefícios pela Funpresp (remuneração crescente)

55

Fonte: Revista Previdência Social, Ano II, nº 3, Maio-agosto 2012.

Nessa simulação, contribuindo apenas pelos 35 anos exigidos (tempo mínimo para a aquisição do direito), o servidor faria jus a um benefício líquido 17,24% superior ao que faria jus segundo as regras atuais (pós-EC 41/03).

AMARAL, GIAMBIAGI & CAETANO39, considerando a hipótese básica de um homem que ingressa aos 25 anos no serviço público, aposenta-se aos 60 anos, com rendimento médio de 5% do fundo acumulado, e crescimento salarial real de 2% a.a., contribuindo com 8,5% da parcela do seu salário excedente ao teto do RGPS, chegam às seguintes conclusões:

Tabela 10- Composição do benefício da aposentadoria programada (cenário básico)

39 AMARAL, F., GIAMBIAGI, F. & CAETANO, M. O FUNDO PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES DA UNIÃO: RESULTADOS ATUARIAIS. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 43, nº 1, abr. 2013, p. 18.

56

Nesse cenário, apontam os autores, o valor esperado do benefício é cerca de 11% inferior àquele que seria recebido em caso de manutenção das regras anteriores à criação da FUNPRESP, já contabilizados os benefícios da menor contribuição previdenciária e do IR reduzido que se aplica às aposentadorias recebidas em planos de contribuição definida.

Contudo, essas simulações demonstram o quanto, essencialmente, o novo sistema é sensível ao tempo de contribuição, mas, também, do valor base a ser considerado durante a fase de contribuição, assim como à alíquota de contribuição e o próprio período de gozo do benefício. AMARAL, GIAMBIAGI & CAETANO corroboram essa afirmação, apresentando alguns cenários alternativos em comparação ao cenário básico antes descrito:

Tabela 11 - Comparação dos valores médios dos benefícios de aposentadoria programada (líquidos de contribuições e impostos), antes e depois da

implementação da FUNPRESP

Fonte: AMARAL, F., GIAMBIAGI, F. & CAETANO, M. O FUNDO PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES DA UNIÃO: RESULTADOS ATUARIAIS. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 43,

nº 1, abr. 2013, p. 150

A sensibilidade às taxas de retorno é, igualmente, crítica, e totalmente imponderável.

Em um cenário – como o que se tem verificado no Brasil nos últimos 40 anos – de elevadas taxas de juros, que reflete uma das mais graves distorções de nossa economia – não seria disparatado projetar, durante um prazo de 20 ou 30 anos, taxas de retorno acima de 5% ao ano.

No período de 1994 a 2011, por exemplo, as taxas de variação de ativos financeiros relevantes, como o IBOVESPA e a Taxa SELIC, mostraram-se, em média, bastante acima desse percentual, como mostra a tabela a seguir:

Tabela 12 - Taxas de Variação Real Médias – IBOVESPA e SELIC – 1994-2011

57

Fonte: AMARAL, F., GIAMBIAGI, F. & CAETANO, M. O FUNDO PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES DA UNIÃO: RESULTADOS ATUARIAIS. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 43,

nº 1, abr. 2013, p. 136.

Da mesma forma, segundo dados da Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Complementar - ABRAPP, desde 2003 até 2017, a rentabilidade dos fundos de pensão brasileiros superou largamente essas estimativas:

Gráfico 9 - Rentabilidade Acumulada das EFPC – Brasil – 2003-2017

Todavia, esse é um cenário com o qual não se pode contar, notadamente quando se observa a experiência recente dos países europeus e dos EUA, cujas taxas de retorno sofreram forte oscilação nos últimos 10 anos, em particular durante a crise econômica de 2008 a 2011, marcada por severas perdas patrimoniais. Mesmo no Brasil, que tem tido desempenho acima da média nos últimos 15 anos, a experiência recente (2013-2015), evidencia a fragilidade do sistema em cenários recessivos.

58

Um outro aspecto a ser considerado é o impacto da nova situação sobre a diferença de tratamento entre gêneros.

Embora a Lei nº 12.618/2012 tenha previsto que o Fundo de Cobertura de Benefícios Extraordinários (FCBE) deverá custear parte (aproximadamente 1/6) das despesas decorrentes da concessão de benefícios para as mulheres, que, atualmente, podem se aposentar aos 55 anos de idade com 30 anos de contribuição, ou, no caso da mulher policial, com 25 anos de contribuição, sem idade mínima, é fato que, em relação à situação atual, as mulheres serão mais duramente prejudicadas que os homens, em face do menor período de acumulação.

Segundo o atual art. 40 da CF, as mulheres que tenham tempo de contribuição no RGPS e ingressem em cargo público, farão jus ao benefício com base na média de contribuições uma vez cumpridos 10 anos de serviço público e cinco anos no cargo efetivo. Embora o tempo de exercício no cargo público seja relevante para fins de cálculo da média, a partir da implementação da Funpresp uma mulher que tenha os 30 ou 25 anos de contribuição no serviço público exigidos para a aposentadoria terá, efetivamente, cinco ou dez anos a menos de capitalização, e caso tenha atividade na esfera privada anterior à posse no cargo, o seu período de capitalização poderá ser bastante reduzido, e necessitará postergar a data de gozo do benefício para obter um valor de benefício mais próximo do que perceberia segundo as regras anteriores.

Aliando-se a isso o fato de que se trata de benefício na modalidade de contribuição definida, e que a expectativa de sobrevida das mulheres é superior à dos homens nas mesmas idades, o menor montante do fundo acumulado, somando a um maior período de gozo do benefício, agrava significativamente o risco de que o valor da conta individual seja insuficiente para sustentar o benefício, reduzindo o seu valor ou tornando a mulher ainda mais dependente de parcela a ser custeada pelo FCBE a título de “sobrevida”. Segundo AMARAL, GIAMBIAGI & CAETANO, a partir das simulações efetuadas

“Com relação aos cenários alternativos, nota-se, no primeiro deles, que as mulheres, caso optem por se aposentarem mais cedo que os homens, terão diminuição na aposentadoria programada de 21% em relação à regra anterior, com queda 10% superior à de um servidor do sexo masculino. Conclui-se, portanto, que o fundo de aposentadorias especiais, apesar de mitigar grande parte da perda nos benefícios, não é suficiente para equiparar a aposentadoria das mulheres à dos homens, nos casos das servidoras que se aposentam aos 55 anos.”40

40 AMARAL, F., GIAMBIAGI, F. & CAETANO, M. O FUNDO PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES DA UNIÃO: RESULTADOS ATUARIAIS. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 43, nº 1, abr. 2013, p. 150-151.

59

Trata-se, assim, de aspecto sensível da nova situação, que requer um cuidadoso exame de situações individuais e, ainda, do comportamento das variáveis-chave que determinarão a natureza e qualidade do direito a ser exercido.

5 Peculiaridades dos Peritos Criminais Federais e os regimes de previdência

A abordagem das repercussões da nova situação trazida pela Funpresp sobre os Peritos Criminais Federais demanda a compreensão de algumas de suas características, em particular no âmbito das carreiras remuneradas sob a forma de subsídio.

Quanto ao regime previdenciário, a Constituição Federal assegura, aos membros da Carreira Policial Federal, que inclui os cargos de Perito Criminal Federal, tratamento diferenciado, em virtude do exercício de atividade de risco. Diz o art. 40, § 4º, II, da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005:

“§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores:

.....................

II que exerçam atividades de risco; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

.........................”

A redação do inciso II deixa claro que o direito à aposentadoria especial não é restrito a atividades de segurança pública, ou policiais. O elemento distintivo ali referido é o exercício de atividade de risco, o que, via de regra, está associado a atividades de caráter policial, ou a elas inerente, mas não é exclusivo dessas atividades.

O tema se comunica com o disposto na Lei Complementar nº 51, de 1985. Essa Lei, atualizada pela Lei Complementar nº 144, de 2014, “dispõe sobre a aposentadoria do servidor público policial, nos termos do § 4º do art. 40 da Constituição Federal”.

O conteúdo de seu art. 1º, porém, antes mesmo da “atualização” de 2014, já havia sido considerado recepcionado pela Carta de 1988, no julgamento, pelo

60

Supremo Tribunal Federal, da ADI nº 3.817, à luz tanto do art. 40, § 1º, em sua redação primitiva, quanto do art. 40, § 4º, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 47/2005.

Essa Lei, com efeito, assegura ao “servidor público policial”, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados, a aposentadoria voluntária, “com proventos integrais, independentemente da idade” após 30 anos de contribuição, desde que conte, pelo menos, 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se homem; ou após 25 anos de contribuição, desde que conte, pelo menos, 15 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se mulher. A Lei Complementar nº 152, de 3 de dezembro de 2015, revogou a preevisão de que o servidor policial seria aposentado, compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 65 anos de idade, passando a sujeitar-se, assim, à regra geral de aposentadoria compulsória aos 75 anos de idade.

Dessa forma, recepcionada pela Constituição vigente, essa lei supre, em relação aos policiais – e exclusivamente a eles – a necessidade de lei complementar para disciplinar a aposentadoria especial decorrente do exercício de atividade de risco.

Tramita, porém, no Congresso Nacional, desde fevereiro de 2010, o Projeto de Lei Complementar nº 554, do Poder Executivo, que busca regulamentar, de forma ampla, o referido art. 40, § 4º, II da Constituição. Em seu art. 2º, aquela proposição consigna:

“Art. 2º Para os efeitos desta Lei Complementar, considera-se atividade que exponha o servidor a risco contínuo:

I - a de polícia, relativa às ações de segurança pública, para a preservação da ordem pública ou da incolumidade das pessoas e do patrimônio público, exercida pelos servidores referidos nos incisos I a IV do art. 144 da Constituição; ou

II - a exercida no controle prisional, carcerário ou penitenciário e na escolta de preso.” (grifo nosso)

Sem prejuízo do erro formal contido no inciso I, ao mencionar “servidores referidos nos incisos I a IV do art. 144” – sendo que os incisos referem-se a órgãos, e não a servidores – a intenção dessa proposição era, no marco da Constituição que visa regulamentar, o de assegurar aos servidores civis dos órgãos de segurança pública, e que exerçam atividade “de polícia, relativa às ações de segurança pública” o direito à aposentadoria especial. Ou seja, nos termos desse projeto, são de polícia todas as ações finalísticas de segurança pública e, como tal, são atividades de risco, para os fins do direito em questão.

61

Não obstante não tenha logrado êxito em sua apreciação até o momento, a proposição lança luzes sobre a dificuldade que existe em separar as funções de segurança pública, sejam de natureza policial, em sentido estrito, ou não.

Em seu voto na citada ADI 3.817, consignava a Relatora, Ministra Carmen Lucia:

“O projeto de lei que veio a se converter na Lei Complementar nº 51/1985 emanou do Presidente da República, reconhecendo-se, desde então, o direito à aposentadoria especial daquele que desempenha atividade estritamente policial, como bem demonstrado em memorial apresentado pela Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal. Este policial expõe-se a permanente risco em sua integridade física e psicológica, a perigos permanentes em benefício de todos os cidadãos, o que justifica o cuidado legal, na esteira da previsão constitucional.”

Assim, o que informa a natureza do direito é a exposição ao risco e, por consequência, à integridade física e psicológica do agente público. A lei opera presunção jurídica de que a atividade policial – tratando-se de cargos de natureza estritamente policial -, ou de segurança pública, em sentido mais amplo, confere o direito à aposentadoria especial, por serem os servidores que ocupam tais cargos expostos a riscos contínuos.

Caso venha a ser aprovado, o PLP 554/2010 acarretaria importante modificação nas regras de aposentadoria dos policiais em geral. Em seu art. 3º, ele consigna:

“Art. 3º O servidor a que se refere o art. 2º fará jus à aposentadoria ao completar:

I - vinte e cinco anos de efetivo exercício em atividade de que trata o art. 2º;

II - cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria;

III - trinta anos de tempo de contribuição; e

IV - cinquenta e cinco anos de idade, se homem, e cinqüenta anos, se mulher

Assim, passaria a haver limite de idade, em caráter absoluto e objetivo, para ambos os gêneros, embora diferenciado, e um requisito igualitário de tempo de atividade policial (25 anos), e um total de tempo de contribuição de 30 anos, igual para ambos os gêneros.

A atual composição do quadro de Peritos Criminais Federais indica que, majoritariamente, se trata de servidores do sexo masculino. Segundo dados Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – SIAPE do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, achavam-se providos, em janeiro de 2018, 1.124 cargos de Perito Criminal Federal, entre eles 1.017 homens e 107 mulheres.

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O gráfico a seguir reflete o fluxo de ingressos, ano a ano, com base nos concursos públicos realizados, segundo o Boletim Estatístico de Pessoal e o Painel Estatístico de Pessoal do MPDG:

Gráfico 10 - Perito Criminal Federal - Ingressos – 1997-2017

Fonte: MPDG/SRH. Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais nº 248, Dez 2016 e Painel Estatístico de Pessoal (Jan 2018)

A evolução da composição do quadro atual de Peritos Criminais Federais (ativos, aposentados e pensionistas) é a seguinte:

Gráfico 11 – Perito Criminal Federal – Composição do Quadro – 1998-2017

Fonte: MPDG/SRH. Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais (diversos). 2017: Painel Estatístico de Pessoal.

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Note-se que o dado acima registrado diverge dos dados obtidos a partir da extração especial do SIAPE, que aponta a existência de 1.124 peritos ativos.

Partindo de um quadro extremamente reduzido em 1998, nota-se que houve crescimento expressivo a partir de 2004, atingindo contingente próximo ao atual a partir de 2009. Nos últimos 8 anos, houve uma estabilização do quantitativo, embora praticamente tenha dobrado o número de inativos e pensionistas. A redução de ingressos a partir de 2015, porém, se não for revertida, tende a comprometer a composição do quadro, notadamente em face da média etária nos concursos de ingresso, que é de 32,5 anos para o período 1998/2017.

Do quadro total de servidores ativos, porém, 463 ingressaram no serviço público até dezembro de 2004. Outros 606 servidores ingressaram no serviço público entre janeiro de 2004 e dezembro de 2012. Outros 53 ingressaram após 2013.

A tabela a seguir demonstra a atual composição da Carreira, segundo dados obtidos em extração especial da base de dados do SIAPE/MPDG:

Tabela 13 – Quantitativo de servidores ativos do Quadro de Peritos Criminais Federais segundo data do ingresso no cargo

Data de Ingresso Frequência % Até a EC 20/98 152 13,5% Até EC 41/03 463 41,3% Após EC 41/03 659 58,7%

Antes 04.02.2013 606 54,0%

Após 04.02.2013 53 4,7% Total 1.122 100,0%

Fonte: Extração Especial SIAPE, Abril 2018. O dado omite 2 casos em que não há registro da data de ingresso.

Assim, constata-se que o quadro de Peritos Criminais Federais é composto, atualmente, por cerca de 970 (86,45%) servidores admitidos no serviço público a partir de 1999, os quais são, em diferentes medidas, afetados pelas mudanças constitucionais.

Somente os 13,5% (152 servidores) que ingressaram até 16.12.1998, e os que ingressaram entre janeiro de 1999 e dezembro de 2003 (311 servidores, ou 27,7%) podem se aposentar com proventos integrais.

Dada a legislação atualmente em vigor, não se cogita da exigência de idade mínima em face da atual legislação de regência da aposentadoria especial do policial (Lei Complementar 51/1985).

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Apenas no caso de aprovação do PLP 554/2010, ou de nova emenda à Constituição, é que se poderia cogitar da exigência de idade mínima para a aposentadoria dos Peritos Criminais Federais, ainda que o art. 6º da EC 41/03 e o art. 3º da EC 47/05 não tenham previsto regra específica para a redução da idade mínima prevista no art. 40 da Constituição para os servidores ingressados até as datas nelas fixadas (31.12.2003 e 16.12.1998).

Enquanto vigorar a atual legislação, estão afastadas desses servidores as regras de transição da EC 41/03, que impõe tempos de contribuição adicional para que o servidor se aposente com idade inferior à fixada para quem ingressou a partir de 16.12.1998 (60 anos de idade, se homem, e 55 de idade, se mulher).

Para os demais servidores (regra geral), são exigidos 35 anos de contribuição, se homem, e 30 de contribuição, se mulher; e, ainda, 20 anos de efetivo exercício no serviço público, 10 anos de carreira e 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria.

Do total, 58,7% (659 servidores), porém, foram admitidos após 01.01.2004, ou seja, a partir da vigência da EC 41/03, deixando de fazer jus à aposentadoria integral, ainda que não seja exigida a idade mínima. E, ainda, 4,7% (53 servidores) ingressaram após a implantação do regime de previdência complementar.

Gráfico 12 – Perito Criminal Federal - Situação de Ingresso antes e após 04.02.2013

Fonte: Extração Especial SIAPE, Abril 2018.

Tem-se, portanto, um grupo de 1.069 servidores que ainda estão resguardados, quanto aos seus direitos à aposentadoria, da aplicação compulsória e

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integral das regras da EC 41/03, ou seja, os seus proventos a serem cobertos pelo RPPS não estão sujeitos ao teto do Regime Geral de Previdência Social (RPGS).

Desses 1.069, porém, apenas um contingente de 463 servidores ainda farão jus à aposentadoria integral.

Outros 659 admitidos após a EC 41/03, mas antes da implantação da Funpresp, poderão perceber proventos com base na média de suas remunerações, corrigidas monetariamente mês a mês, mas sem garantia de integralidade ou paridade entre ativos e inativos.

A distribuição desse grupo de servidores, por faixa etária, é a seguinte:

FAIXA QUANT % até 30 anos 24 4% 31 a 35 55 8% 36 a 40 241 37% 41 a 45 195 30% 46 a 50 81 12% 51 a 55 47 7% 56 a 60 12 2% 61 a 65 2 0% mais de 65 2 0% TOTAL 659 100%

Nota-se que 78% deles tem até 45 anos, ou seja, ainda terão 15 anos ou mais pela frente até atingirem 60 anos de idade.

São, em tese, os servidores que poderiam ter maior interesse na adesão ao regime de previdência complementar, notadamente os que ingressaram no serviço público há menos de 15 anos, e que teriam, em tese, pelo menos 15 anos de contribuição até o gozo da aposentadoria.

A Tabela a seguir demonstra a distribuição de servidores por faixa etária e de tempo de serviço público, onde se vê que 570 servidores têm idades até 45 anos anos, e até 15 anos de serviço público:

Tabela 14 - Distribuição por Faixa Etária e Anos de Serviço Público – Perito Criminal Federal - 2018

ANOS DE SP FAIXAS DE IDADE EM ANOS

até 35 31 A 35 36 A 40 41 A 45 46 A 50 51 a 55 56 a 60 61 a 65 ATÉ 30 mais de 65 TOTAL omisso 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 2 ATÉ 5 0 15 13 3 1 1 0 0 20 0 53 6 A 10 0 24 47 52 25 15 5 1 4 2 175 11 a 15 1 16 212 187 95 48 16 1 0 1 577

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16 a 20 2 0 24 62 46 27 11 4 0 0 176 21 a 25 0 0 4 24 50 26 7 1 0 0 112 26 a 30 0 0 0 3 6 2 2 0 0 0 13 31 a 35 0 0 0 0 3 4 4 0 0 0 11 mais de 35 0 0 0 0 0 0 1 3 0 1 5

TOTAL 3 55 300 331 226 125 46 10 24 4 1.124

Fonte: SIAPE/MPDG – Extração especial – Abril 2018.

Do quadro atual de Peritos, 39 já se acham em gozo de abono de permanência, ou seja, já têm direito adquirido a se aposentarem. Um pequeno contingente. Estima-se, ainda, que um contingente de cerca de 192 cumprirão os requisitos para a aposentadoria nos próximos 5 anos, conforme a tabela a seguir:

Tabela 15 - Distribuição por Anos de Previsão de Aposentadoria – Peritos Criminais Federais – Jan 2018

ANO DE PREVISÃO DE APOSENTADORIA Total

2018 a 2023 192 2024 a 2028 164 2029 a 2033 216 2034 a 2038 251 2039 a 2043 203

a partir de 2044 57 Em gozo de abono 39

Fonte: SIAPE/MPDG – Extração especial – Abr. 2018.

Inexiste, assim, como em outras carreiras, uma forte pressão de aposentadorias nos próximos anos, mas a perspectiva de que muitos dos atuais integrantes da Carreira permaneçam em seu cargos por períodos de 15 anos ou mais: 757 Peritos em atividade tem, combinadamente, até 15 anos de serviço público, e menos de 55 anos de idade.

Outro fator motivador seria a perspectiva de atingir o final da tabela de vencimentos, mas esse parece ser um item de menor interesse, dado que, majoritariamente, os Peritos Criminais Federais já estão no final de Carreira:

Tabela 16 – Peritos Criminais Federais Ativos - Distribuição por Classe – Jan/2018

CLASSE FREQ. % Especial 794 70,4% 1a Classe 226 20,0% 2a Classe 103 9,1% 3a Classe 5 0,4%

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Fonte: Portal da Transparência – Jan 2018

Do ponto de vista da estrutura remuneratória, por força do disposto na Lei nº 13.324/2016, a Carreira acha-se sujeita ao regime de subsídio, que determina que os seus integrantes sejam remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.

A estrutura remuneratória baseada em subsídio torna mais fácil a aplicação do princípio da paridade, visto ser o subsídio parcela única; igualmente, evita o artifício de conceder-se, no momento da aposentadoria, proventos com base apenas em parcelas da remuneração total, como usualmente ocorre quando os servidores têm suas remunerações baseadas em vencimento básico e gratificações.

Contudo, diversamente de outros casos (Receita Federal, Auditoria Fiscal do Trabalho, Auditoria Fiscal Agropecuária e Agências Reguladoras), no caso dos Peritos Criminais Federais regime de subsídio é determinado por força da Constituição, e não pode ser afastado por lei ordinária, a qualquer tempo, de forma a permitir a criação de vantagens não extensivas aos aposentados. Tal medida foi adotada em relação à Carreira Tributária e Aduaneira e à Carreira de Auditor-Fiscal do Trabalho, por meio da Lei nº 13.464, de 10 de julho de 2017, que restabeleceu a remuneração composta por vencimento básico e demais vantagens de caráter geral, e instituiu o “Bônus de Eficiência e Produtividade”, do qual apenas 35% foi estendido aos aposentados e pensionistas.

Em face disso, a estrutura remuneratória aplicável à Carreira é a seguinte:

Tabela 17 - Tabela de Subsídios – Perito Criminal Federal

CATEGORIA

EFEITOS FINANCEIROS A PARTIR DE

1o janeiro 2018

1o janeiro 2019

Especial 29.604,70 30.936,91 Primeira 26.647,60 27.846,74 Segunda 23.252,07 24.298,42 Terceira 22.672,48 23.692,74

Tem-se, assim, que a amplitude entre a categoria inicial e a categoria final é de 30,57%, ou seja, ao longo da carreira, o Perito Criminal Federal poderá experimentar uma elevação pouco maior do que 30% em sua remuneração. Dessa

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forma, a remuneração média, ao longo da carreira, dependerá do tempo de permanência em cada categoria,.

Nos termos do Decreto nº 7.014, de 23 de novembro de 2009, em seu art. 3o, é exigido para promoção nos cargos da Carreira Policial Federal o exercício ininterrupto do cargo: a) na terceira classe, por três anos, para promoção da terceira para a segunda classe; b) na segunda classe, por cinco anos, para promoção da segunda para a primeira classe; c) na primeira classe, por cinco anos, para promoção da primeira para a classe especial. Embora haja servidores que se acham na classe final com o registro, no SIAPE, de 6 a 10 anos de serviço, segundo essa norma seria exigível o total de, pelo menos, 13 anos para que seja alcançada a classe especial. Mesmo assim, por grande parte do período contributivo, tem-se a contribuição para o Plano de Seguridade Social recolhida sobre a remuneração máxima do cargo.

Uma questão problemática que se avizinha é a hipótese de que o Governo venha a implementar uma expressiva redução dos valores de remuneração das Carreiras do Poder Executivo. A medida foi anunciada em julho de 2017, e ainda não foi submetida ao Congresso Nacional, mas segundo informações veiculadas pela Casa Civil da Presidência da República em fevereiro de 2018, já estaria sendo examinada no âmbito desse órgão a proposta que, ao final, promoveria a redução dos vencimentos iniciais de cerca de 300 carreiras, que passariam a ter remuneração inicial de R$ 5.000,00.

Haveria, ainda, a pretexto de “estimular os servidores”, uma elevação do número de padrões a serem cumpridos ao longo da Carreira e, assim, do tempo de serviço para o servidor atingir o seu vencimento final, o que implicaria em uma redução expressiva da renda média ao longo da carreira, impactando os proventos futuros, notadamente para os que se encontram nos padrões intermediários ou iniciais da Carreira ou que nela vierem a ingressar41.

Nas condições atuais, considerando-se o ingresso aos 30 anos de idade e um período total 30 anos de carreira, até os 60 anos, obtém-se uma média remuneratória da ordem de R$ 27.359,00. Para fins de cálculo dos proventos, mantida a regra atualmente em vigor, quer permite a supressão dos 20% do tempo com as menores remunerações, a média eleva-se para R$ 28.459,00, ou seja, praticamente a remuneração integral (96% da última remuneração).

Contudo, se adotado o piso de R$ 5.000,00, mantendo-se o teto atual (R$ 29.604), o valor médio seria reduzido para algo em torno de R$ 17.302. Caso venha a haver reenquadramento dos atuais servidores em nova tabela que venha a

41 Mais de 300 carreiras federais terão salário inicial de R$ 5 mil. O Dia, 25.02.2018. Disponível em https://odia.ig.com.br/colunas/servidor/2018/02/5516127-mais-de-300-carreiras-federais-terao-salario-inicial-de-r-5-mil.html

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implicar em exigência de maior número de anos para atingir o seu final, haverá um rebaixamento da média, para fins tanto remuneratórios quanto previdenciários.

Trata-se de fator relevante para os que ingressaram a partir de 2004 em seus cargos efetivos, visto que terão o benefício calculado com base na média das remunerações percebidas a partir do ingresso ou, havendo contribuições anteriores ao RGPS ou RPPS, de 80% do tempo contributivo decorrido desde julho de 1994. Assim, havendo remunerações anteriores, a serem computadas para o cálculo da média, decorrentes do exercício de atividades sujeitas ao teto do RGPS, ou mesmo no serviço público, decorrente da ocupação de outros cargos com remuneração inferior, poderia haver reduções mais expressivas do valor da média.

Note-se que, nos termos da legislação vigente, parcelas como a Indenização de Fronteira, devida pelo exercício em localidades estratégicas situadas em zona de fronteira, correspondente, atualmente, a R$ 91,00 por dia efetivamente trabalhado, não são incorporáveis aos proventos, assim como quaisquer outras parcelas eventuais ou indenizatórias, posto que, inclusive, não são computadas como base de cálculo da contribuição para a previdência complementar. Isso porque, nos termos da Lei nº 12.618/2012, somente o vencimento (subsídio) do cargo efetivo, acrescido das parcelas pecuniárias de caráter permanente estabelecidas em lei e os adicionais de caráter individual ou quaisquer outras vantagens remuneratórias que sejam base de cálculo para a contribuição poderão ser igualmente computados para fins da contribuição do patrocinador.

Trata-se de aspectos relevantes, na medida em que o provento de aposentadoria na perspectiva de carreira do servidor tem uma função estratégica no sentido de promover não apenas a atração para a mesma, mas a retenção de seus membros no longo prazo.

Reduzida, no longo prazo, a perspectiva de um provento satisfatório, e compatível com a remuneração do cargo na atividade, incentiva-se o servidor a considerar válidas alternativas profissionais fora do serviço público ou da Carreira que integra, sob a perspectiva imediata dos ganhos remuneratórios que possa auferir.

6 Avaliação de aspectos positivos e negativos da previdência complementar no serviço público

A previdência complementar no serviço público federal é um fato, em vista da implementação, desde 2013, do regime previsto nos §§ 14, 15 e 16 do art. 40 da Constituição.

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Para os que ingressaram no serviço público a partir de 4 de fevereiro de 2013, a “opção” pela Funpresp é meramente uma ficção jurídica, tanto que a Lei nº 13.183, de 2015, passou a permitir a inscrição automática do servidor, adotando-se medida em favor do indivíduo que leva em conta a perspectiva da economia comportamental e do chamado “paternalismo libertário”.

No âmbito dos regimes de previdência complementar, trata-se de medida que visa ampliar a taxa de adesão e aumentar o bem-estar, interferindo, ainda que de forma “suave”, na liberdade de escolha individual.

Com efeito, na medida em que, desde 4 de fevereiro de 2013, os servidores que ingressam na função pública somente fazem jus a benefícios mantidos pelos respectivos regimes próprios de previdência de até R$ 5.645,80, ou seja, o mesmo a que fariam jus se segurados do RGPS, somente por meio da contribuição a um regime de previdência complementar é possível obter uma complementação previdenciária a partir do resultado decorrente do aporte de contribuições do servidor e de seu empregador/patrocinador. Assim, para os que ingressaram a partir de 04.02.2013, quanto mais cedo essa opção for exercitada, maior será o ganho para o participante em potencial.

Alternativas tais como a poupança privada, ou mesmo a previdência aberta, de pronto se mostram desvantajosas, visto que, nesse caso, inexiste o aporte da contribuição previdenciária pelo empregador, sobre a parcela da remuneração que excede o teto do RGPS.

Ao optar pela participação no plano de previdência complementar da Funpresp-Exe, o participante tem, ainda, direito a escolher a alíquota de contribuição que irá recolher, mensalmente, sobre o seu “salário de participação”, entre as hipóteses previstas no plano de benefícios (7,5%, 8,0% e 8,5%). Vale dizer, a alíquota de 8,5% é a alíquota máxima a que o patrocinador se obriga a acompanhar na mesma proporção, mas o participante, de acordo com a sua conveniência, tem o direito de aportar quantia menor, hipótese em que estará renunciando ao aporte do patrocinador sobre a diferença de alíquota.

Por outro lado, é também facultado ao participante ativo aportar a sua contribuição individual em percentual acima dos 8,5% legalmente fixados como limite, sob a forma de “contribuição facultativa”, sem contrapartida do patrocinador, e essa contribuição terá como destinação a constituição de uma “reserva acumulada suplementar” e para o custeio da parcela adicional de risco, que é um benefício previdenciário oferecido aos participantes da Funpresp para garantir um incremento no benefício de aposentadoria por invalidez e na pensão por morte, de acordo com o interesse do participante.

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Assim, a adesão “automática” ao fundo de pensão já assegura, de imediato, uma “rentabilidade” de 100% sobre o valor aplicado pelo participante. É sobre a soma desses valores, mensalmente, recolhidos, que se agregarão os ganhos do capital investido, em regime de contribuição definida, que é definido, pelo regulamento do plano de benefícios da Funpresp aprovado pela Portaria DITEC/PREVIC/MPS Nº 44, de 31 de janeiro de 2013, como a modalidade “em que os benefícios programados têm seu valor permanentemente ajustado ao saldo de conta mantido em favor do Participante, inclusive na fase de percepção de benefícios, considerando o resultado líquido de sua aplicação, os valores aportados e os benefícios pagos”.

A regulação do Plano de Benefícios assegura, ainda, a possibilidade de o participante optar por um “perfil de investimentos”. Cabe ao Conselho Deliberativo da Funpresp instituir os Perfis de Investimentos distintos a serem escolhidos pelos Participantes, sob o seu inteiro risco e sob a sua exclusiva responsabilidade, para a aplicação dos recursos alocados nas suas respectivas Contas Individuais. Esses perfis, em tese, permitem ajustar, de acordo com o nível de risco que o participante esteja disposto a assumir, as possibilidades de um maior rendimento, em caso de um perfil “agressivo”, em oposição a um perfil mais “conservador”, mas com rendimentos menores.

O regime de previdência complementar traz, ainda, algumas vantagens acessórias, como os institutos da portabilidade, do benefício proporcional diferido e do resgate.

A partir do momento em que se passa a contribuir mensalmente, o valor acumulado na conta individual passa a integrar o patrimônio individual.

Em caso de extinção da relação empregatícia ou estatutária que gerou a filiação ao regime complementar fechado, denominada “cessação do vínculo funcional”, o valor acumulado até essa data pertence ao indivíduo, e podem a ele ser dadas três destinações: benefício proporcional diferido, portabilidade e resgate.

Segundo a Portaria DITEC/PREVIC /MPS Nº 44/2013, e suas alterações, o Participante Ativo Normal42, o Participante Ativo Alternativo e o 42 Segundo o Regulamento do Plano de Benefícios da Funpresp-Exe, são assim definidos os participantes: Art. 5º. Os Participantes do Plano são classificados em: I - Participante Ativo Normal: o servidor público titular de cargo efetivo dos órgãos da administração direta, autarquias e fundações do Poder Executivo Federal que aderir ao Plano e se encontrar nas seguintes situações: a) esteja submetido ao Teto do RGPS; e b) possua Base de Contribuição superior ao Teto do RGPS. II - Participante Ativo Alternativo: o servidor público titular de cargo efetivo dos órgãos da administração direta, autarquias e fundações do Poder Executivo Federal que aderir ao Plano e se encontrar em pelo menos uma das seguintes situações: a) não esteja submetido ao Teto do RGPS; ou b) possua Base de Contribuição igual ou inferior ao Teto do RGPS.

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Participante Autopatrocinado podem optar pelo instituto do Benefício Proporcional Diferido, interrompendo o pagamento da respectiva Contribuição Básica ou Contribuição Alternativa, conforme o caso, desde que preenchidos os seguintes requisitos, cumulativamente:

I - cessação do vínculo funcional com o Patrocinador;

II - ausência de preenchimento dos requisitos de elegibilidade à Aposentadoria Normal ou ao Benefício Suplementar, conforme o caso;

III - carência de 3 (três) anos ininterruptos de filiação ao Plano; e

IV - não tenha optado pelos institutos da Portabilidade ou do Resgate.

Caso não haja a continuidade das contribuições, na condição de participante autopatrocinado, ocorre, assim, a interrupção da continuidade das contribuições, e, não havendo opção pelas demais modalidades (portabilidade ou resgate) o pagamento do valor correspondente ao benefício proporcional diferido (ou seja, postergado no tempo) será devido a quem detinha a condição de participante ativo do plano quando vier a completar 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, ou 60 (sessenta) anos de idade, se mulher. Em caso de falecimento, o saldo da respectiva reserva acumulada será pago, em parcela única, aos seus Beneficiários ou, na falta destes, aos seus herdeiros legais. Da mesma forma, se o ex-participante se tornar inválido, o saldo da respectiva reserva acumulada lhe será pago em parcela única.

Essa opção pelo Benefício Proporcional Diferido não impede, porém, a posterior opção pelos institutos do Resgate ou da Portabilidade, ou seja, ela não impede que, eventualmente, o indivíduo exerça direito patrimonial alternativo.

A segunda hipótese se dá quando o Participante Ativo Normal, o Participante Ativo Alternativo, o Participante Autopatrocinado e o Participante Vinculado optam pelo instituto da Portabilidade de seu direito acumulado para outro plano de benefícios operado por Entidade de previdência complementar ou sociedade seguradora autorizada a operar plano de benefícios de caráter previdenciário, desde que preenchidos os seguintes requisitos, cumulativamente:

I - cessação do vínculo funcional com o Patrocinador;

III - Participante Autopatrocinado: o Participante Ativo Normal ou o Participante Ativo Alternativo que optar pelo instituto do Autopatrocínio, nos termos da Seção II do Capítulo IX, em razão de perda parcial ou total de sua remuneração, inclusive pela perda do Vínculo Funcional. IV - Participante Vinculado: o Participante Ativo Normal ou o Participante Ativo Alternativo que optar pelo instituto do Benefício Proporcional Diferido, nos termos da Seção III do Capítulo IX, em razão da perda do vínculo funcional. V - Participante Assistido: o Participante em gozo de benefício de prestação continuada.

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II - carência de 3 (três) anos ininterruptos de filiação ao Plano, exceto se os recursos acumulados forem oriundos de outra EFPC ou seguradora autorizada;

III - o Participante não esteja em gozo de qualquer benefício previsto neste Regulamento; e

IV - o Participante não tenha optado pelo instituto do Resgate.

Assim, o patrimônio acumulado é transferido para outra EFPC ou seguradora autorizada, onde continuará a gerar a acumulação. A portabilidade compreende, como direito acumulado, o somatório dos saldos da reserva acumulada pelo participante, apurados na data de cessação das contribuições para o Plano, ou, no caso de portabilidade após opção pelo Benefício Proporcional Diferido e antes da concessão da Aposentadoria Normal ou do Benefício Suplementar, os saldos da Reserva Acumulada pelo Participante – RAP e da Reserva Acumulada Suplementar – RAS, apurados na data do protocolo na Entidade do requerimento da Portabilidade. Embora a portabilidade seja feita em moeda corrente, é vedado que os recursos transitem, de qualquer forma, pelos participantes do plano.

A opção pela Portabilidade é direito inalienável do Participante, mas é exercida em caráter irrevogável e irretratável, cessando, com a transferência da totalidade dos recursos financeiros para a entidade receptora, todo e qualquer direito previsto neste Plano relativo ao Participante e seus Beneficiários.

Quanto à terceira hipótese, o Participante Ativo Normal, o Participante Ativo Alternativo, o Participante Autopatrocinado e o Participante Vinculado podem optar pelo instituto do Resgate, por meio do recebimento dos respectivos recursos individuais alocados no Plano, já descontadas as parcelas do custeio administrativo e do FCBE, desde que preenchidos os seguintes requisitos, cumulativamente:

I - cessação do vínculo funcional com o Patrocinador;

II - o Participante não esteja em gozo de qualquer benefício previsto neste Regulamento; e

III - o Participante não tenha optado pelo instituto da Portabilidade.

Os recursos individuais a serem resgatados correspondem ao somatório dos saldos das contas de reservas acumuladas pelo participante, mas a reserva acumulada na conta patrocinador (CPATR) não é integralmente devida, dependendo do tempo de filiação ao plano, na forma a seguir:

Tabela 18 – Tempo de Filiação à Funpresp e % de Resgate da Conta Patrocinador

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Fonte: Portaria DITEC/PREVIC /MPS Nº 44/2013

Assim, para fazer jus a 70% do saldo acumulado na Conta Patrocinador, o participante terá que ter pelo menos 24 anos de filiação ao Plano. Se, porém, a filiação for inferior a 6 anos, mas superior a 3 anos, perceberá apenas 5% do montante acumulado nessa conta. Trata-se, evidentemente, de solução que visa privilegiar a permanência no plano, em favor da acumulação, e desincentivar o resgate, quando comparado com as demais opções patrimoniais.

O regulamento faculta ao Participante optar pelo recebimento do Resgate em parcela única ou em até 12 parcelas mensais e consecutivas, atualizadas pela variação verificada entre a cota do último dia do mês anterior ao do requerimento e a cota do último dia do mês anterior ao do respectivo pagamento. O pagamento da parcela única ou da primeira parcela mensal será efetuado no prazo de até 30 dias contados da data de protocolo do Termo de Opção.

Como já visto, o resgate implica no “saque” dos recursos, e nunca alcançará a totalidade dos recursos acumulados. Ademais, a legislação tributária premia a postergação desse resgate, na forma do art. 1º da Lei nº 11.053, de 29 de dezembro de 2004, que assim estabelece:

“Art. 1º É facultada aos participantes que ingressarem a partir de 1º de janeiro de 2005 em planos de benefícios de caráter previdenciário, estruturados nas modalidades de contribuição definida ou contribuição variável, das entidades de previdência complementar e das sociedades seguradoras, a opção por regime de tributação no qual os valores pagos aos próprios participantes ou aos assistidos, a título de benefícios ou resgates de valores acumulados, sujeitam-se à incidência de imposto de renda na fonte às seguintes alíquotas:

I - 35% (trinta e cinco por cento), para recursos com prazo de acumulação inferior ou igual a 2 (dois) anos;

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II - 30% (trinta por cento), para recursos com prazo de acumulação superior a 2 (dois) anos e inferior ou igual a 4 (quatro) anos;

III - 25% (vinte e cinco por cento), para recursos com prazo de acumulação superior a 4 (quatro) anos e inferior ou igual a 6 (seis) anos;

IV - 20% (vinte por cento), para recursos com prazo de acumulação superior a 6 (seis) anos e inferior ou igual a 8 (oito) anos;

V - 15% (quinze por cento), para recursos com prazo de acumulação superior a 8 (oito) anos e inferior ou igual a 10 (dez) anos; e

VI - 10% (dez por cento), para recursos com prazo de acumulação superior a 10 (dez) anos.”

Desse modo, se o período em que os recursos permanecerem vinculados à EFPC for superior a dez anos, a alíquota do IRPF será reduzida para dez por cento. A postergação da conversão das contribuições em benefício, assim, incorpora um ganho adicional de caráter tributário, que não é desprezível.

As desvantagens da adesão ao plano de previdência complementar estão associados ao fato de que, mesmo investindo por longo período de tempo, o montante acumulado pode resultar inferior ao que o indivíduo esperaria receber, seja em face do comportamento das taxas de retorno em decorrência do comportamento global da economia, seja mesmo em virtude de aplicações malsucedidas, decorrentes das escolhas efetuadas pelo gestores de recursos da EFPC.

Contudo, qualquer que seja o montante acumulado, o valor da aposentadoria normal a ser concedida ao Participante Ativo Normal, ao Participante Autopatrocinado e ao Participante Vinculado, submete-se a regras específicas, diferenciadas das regras aplicáveis ao benefício básico a ser pago pelo Regime Próprio, e seus valores têm natureza distinta da desse benefício, vez que se trata de benefício decorrente de contribuição definida.

Dessa forma, desde que atendidas, simultaneamente, as condições estabelecidas (concessão de aposentadoria voluntária ou aposentadoria compulsória pelo RPPS e carência de 60 meses de filiação ao Plano, exceto no caso de concessão de aposentadoria compulsória pelo RPPS, no caso de participante ativo normal), o benefício será concedido na mesma data em que o segurado vier a se aposentar. Ou seja: como regra geral, um servidor que tenha ingressado no cargo até 16.12.1998, ao optar pelo novo regime, estará igualmente renunciando à possibilidade de aposentar-se com idade menor do que 60 anos, mesmo que tenha tempo de contribuição total superior à exigida. No caso dos Peritos, aplicar-se-á, quanto a idade, o que vier a ser fixado por Lei Complementar, e vigorar na data do cumprimento dos requisitos.

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Caso a idade mínima de 50 ou 55 anos venha a ser exigida para a aposentadoria especial do policial, essa regra prevalecerá, sem qualquer direito adquirido à imutabilidade das condições vigentes na data da opção.

Já no caso do Participante Autopatrocinado que não possua vínculo funcional com o Patrocinador, e para o Participante Vinculado, aplicam-se regras distintas, dado o caráter autônomo de seu benefício em relação ao “benefício básico”. Nesses casos, a concessão do benefício dependerá do cumprimento da idade mínima de 65 anos de idade, se homem, ou 60 anos de idade, se mulher, além da carência de 60 meses de filiação ao Plano, exceto no caso de cumprimento do mesmo requisito de idade exigido para a concessão de aposentadoria compulsória pelo RPPS.

No caso da Aposentadoria Normal, o seu valor será apurado a partir da consideração da expectativa de sobrevida do Participante na data da concessão do Benefício, obtida a partir da Tábua de Mortalidade Geral, segmentada por sexo, adotada para o Plano, calculada na data da concessão. Assim, o valor inicial será obtido mediante a aplicação da seguinte fórmula:

A Reserva Acumulada pelo Participante (RAP), é de natureza individual, e resulta do somatório da Conta Participante – CPART, que corresponde à acumulação da parcela da Contribuição Básica realizada pelo Participante e da Conta Patrocinador – CPATR, correspondente à acumulação da parcela da Contribuição Básica realizada pelo Patrocinador, quando houver.

Vale destacar que a RAP não corresponde ao resultado da totalidade das contribuições vertidas para o custeio do Plano de Benefícios. De fato, do total de 17% (8,5%+8,5%), apenas 12,15% são destinados à RAP. Os demais 4,85% são destinados ao Fundo de Cobertura de Benefícios Extraordinários (3,66%) e à Taxa de Carregamento (1,195). Essa Taxa, que corresponde a 7% das contribuições, é destinada ao custeio administrativo da Funpresp-Exe:

Tabela 19 - Destinação da Contribuição do Participante e do Patrocinador à Funpresp-Exe (2016)

Total Contribuição 17,00% 100,00% Fundo de Cobertura de Benefícios Extraordinários (FCBE)

3,66% 21,53%

Aporte Extraordinário de Aposentadoria Normal (AEAN)

0,69% 4,06%

Aporte Extraordinário de Aposentadoria por Invalidez (AEAI)

1,02% 6,00%

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Aporte Extraordinário por Morte do Participante Ativo (AEMAt)

0,54% 3,18%

Aporte Extraordinário por Morte do Participante Assistido (AEMAss)

0,06% 0,35%

Benefício por Sobrevivência do Assistido (BSA)

0,95% 5,59%

Oscilação de Risco (OR) 0,40% 2,35% Taxa de Carregamento 1,19% 7,00% Reserva Acumulada pelo Participante (RAP) 12,15% 71,47%

Fonte: Funpresp-Exe

Esse montante, apurado, na data da concessão do Benefício, será somado ao Aporte Extraordinário de Aposentadoria Normal – AEAN, que é resultado da multiplicação sobre o valor da própria Reserva Acumulada pelo Participante – RAP, do resultante da divisão entre 35 e o número de anos de contribuição exigido para a concessão do benefício pelo RPPS, aplicável no caso de o participante fazer jus a aposentadoria em idade e tempo de contribuição inferiores aos normais (mulher, professor, policial, etc).

Dessa forma, no caso do policial, será acrescido à Reserva Acumulada pelo Participante (RAP) um valor equivalente aos percentuais abaixo

SITUAÇÃO TEMPO DE

CONTRIBUIÇÃO NECESSÁRIO

ACRÉSCIMO

POLICIAL HOMEM 30 16,67 POLICIAL MULHER 35 40

O valor resultante será dividido pelo “Fator financeiro” da conversão de saldo em renda, com base na taxa de juros atuarial adotada pelo plano, multiplicada pelo número de meses correspondente à expectativa de sobrevida do participante, o que depende da própria idade em que o benefício será requerido. O saldo da conta remanescente, incluídos eventuais aportes extraordinários, será recalculado anualmente, dando origem a um novo valor de benefício.

Caso deseje, porém, o participante poder requerer o pagamento à vista de até 25% de sua Conta Participante, o que, evidentemente, reduzirá o valor do benefício mensal.

Regras específicas se aplicam aos benefícios de risco (invalidez e morte), resultando num percentual da renda de contribuição para o plano, e que depende, basicamente, do percentual de contribuição normal.

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Na aposentadoria por invalidez, na hipótese de o participante haver contribuído pelo percentual máximo permitido, fará jus à integralidade da diferença entre a média de suas contribuições e o “teto” do RGPS, convertendo-se, nessa hipótese, o seu plano de benefício em modalidade de “benefício definido”, visto que o valor a receber não dependerá da reserva acumulada. O seu valor, igualmente, não será corrigido anualmente com base na reserva acumulada, mas em índice de correção anual definido pelo Plano. Uma vez esgotada a Reserva Individual de Benefício Concedido por Invalidez, resultante da conversão da Reserva Acumulada, o benefício passa a ser coberto pelo FCBE, com recursos específicos a ele destinados pelo conjunto dos participantes e pelo patrocinador.

Regras semelhantes são adotadas no caso da pensão por morte de participante ativo, embora o seu valor seja apurado a partir do fator 0,70 sobre o valor do provento complementar que seria obtido no caso de aposentadoria por invalidez. E, diversamente da pensão por morte deferida nos termos da Lei nº 8.112, de 1990, com a redação dada pela convertida na Lei n° 13.135 de 17 de junho de 2015, não se aplica, ao benefício de pensão concedido pela Funpresp a tabela de temporariedade do benefício estabelecida para dependentes com menos de 44 anos. Até que essa regra seja revista, a pensão por morte deferida pela Funpresp é vitalícia, independentemente da idade do pensionista na data do óbito do instituidor.

Outro aspecto a ser considerado é o valor do provento, em caso de sobrevivência do participante assistido por prazo superior ao estimado em função da expectativa de sobrevida.

O Benefício por Sobrevivência do Assistido será concedido ao Assistido que sobreviver ao prazo de pagamento da Aposentadoria Normal, da Aposentadoria por Invalidez, da Pensão por Morte do Participante Ativo Normal e do Participante Autopatrocinado ou da Pensão por Morte do Participante Assistido, conforme o caso, e corresponderá a uma renda vitalícia com valor inicial equivalente a 80% da última prestação mensal percebida pelo Assistido relativa à respectiva Aposentadoria Normal, Aposentadoria por Invalidez, Pensão por Morte do Participante Ativo Normal e do Participante Autopatrocinado, ou Pensão por Morte do Participante Assistido, conforme o caso.

Assim, o beneficiário assistido em gozo de pensão por morte não resultará sem direito a nenhum benefício após o esgotamento da reserva individual acumulada, mas fará jus a um benefício 20% menor do que de sua última prestação, o que não quer dizer, porém, que seja 20% menor do que o valor do benefício médio percebido ao longo do período de gozo, visto que, anualmente, esse valor poderá ser ajustado para mais ou para menos a depender do valor da reserva acumulada.

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Na hipótese de ter havido contribuições suplementares pelo participante (ou seja, sem contrapartida do patrocinador, em percentuais superiores ao limite máximo legalmente previsto), será pago o Benefício Suplementar, caso haja saldo na respectiva Reserva Acumulada Suplementar – RAS. Esse pagamento, no caso de Participante não estar mais vinculado ao RPPS, somente ocorrerá após os 65 anos de idade, se homem, ou 60 anos de idade, se mulher, ou em caso de cumprimento dos mesmos requisitos para a concessão de aposentadoria por invalidez permanente pelo RPPS.

Esse Benefício corresponderá a uma renda temporária, calculada na data da concessão, que dependerá do montante acumulado em sua Reserva Individual de Benefício Concedido Suplementar, deduzido eventual parcela paga à vista (até 25%), divido pelo “Fator Financeiro de Conversão do Saldo em Renda”, o qual, igualmente considerará a taxa de atuarial de juros adotada para o Plano e a expectativa de sobrevida do participante, sendo recalculado anualmente. Diferentemente do benefício regular, no entanto, o mesmo se extinguirá quando do exaurimento da respectiva reserva.

7 Vantagens e Desvantagens da opção pela Funpresp-Exe: alguns exemplos

Para que os servidores que ingressaram antes de 4 de fevereiro de 2013, e que poderiam optar pela adesão à Funpresp em substituição à continuidade de sua atual contribuição sobre a remuneração integral, é necessário identificar se, de fato, essa opção é vantajosa.

Estamos tratando de situação em que haverá a renúncia a um direito ainda não adquirido, mas em fase de aquisição, e que, por força disso, pode ser objeto de mudanças no âmbito das “reformas” da previdência social. Além disso, a permanência na regra atual implica em total sujeição do servidor às regras do RPPS, e riscos associados à sua eventual insustentabilidade financeira, com o consequente congelamento de remunerações e proventos que é um risco efetivo, na vigência da EC 95/2016.

Pode-se afirmar que a adesão ao novo regime resulta particularmente vantajosa para quem não tenha a intenção de, efetivamente, permanecer na condição de servidor público efetivo até o cumprimento dos requisitos para a aposentadoria.

Para esses servidores, se vierem a permanecer no serviço público, mas optando pelo novo regime, será assegurado, em função do tempo de vinculação ao RPPS já decorrido, o “benefício especial” calculado proporcionalmente a partir do

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tempo de contribuição ao RPPS, e que será recebido pelo servidor a partir da concessão de aposentadoria ao servidor, inclusive por invalidez, ou pensão por morte pelo próprio regime de previdência da União43. Em caso de desligamento, esse direito será extinto, e, vinculando-se ao RGPS, o tempo de contribuição será computado para benefício naquele regime. Já as remunerações computadas a partir da adesão à Funpresp-Exe, poderão ser objeto tanto do instituto do benefício proporcional diferido, quanto da portabilidade ou resgate, no caso de desligamento do cargo efetivo.

Dessa forma, por exemplo, um servidor investido no cargo antes de 4 de fevereiro de 2013, e que tenha, atualmente, cinco anos de contribuição ao RPPS, e que teria que contribuir por mais 25 ou 30 anos de contribuição, terá grande vantagem se, após 15 anos de exercício no cargo, deixar o cargo efetivo e passar à condição de segurado do RGPS, pois a contribuição vertida sobre a parcela acima do limite do RGPS constituirá uma “poupança” que integrará o seu patrimônio.

Diversamente, se permanecer na condição de servidor público sujeito às regras do RPPS, e resolver abandonar o serviço público, fará jus, apenas, à contagem recíproca do tempo de contribuição, sem fazer jus à devolução de qualquer valor recolhido sobre a parcela de remuneração acima do teto do RGPS. Dessa forma, não fará jus a benefício de qualquer natureza em valor acima desse limite (R$ 5.645,80)44.

Quanto aos servidores que ingressaram até 04.02.2013, e que já estejam próximos de cumprir os requisitos para a aposentadoria (ou mesmo que já tenham direito a ela), em virtude do menor tempo para a acumulação de um benefício complementar, o mesmo não ocorre, ou seja, não se mostra, sob a perspectiva da incerteza quanto à trajetória profissional, vantajoso abrir mão do direito em fase de aquisição e o que iria ser assegurado pela Funpresp-Exe.

Há, contudo, situações intermediárias, que cumpre examinar com maior cuidado.

O exemplo a ser analisado é o de um servidor (homem) que, já tendo contribuído por dez anos para o RPPS, e tendo idade de 35 anos, teria que contribuir, para ter direito a benefício pela média de suas contribuições, por mais 20 anos, até atingir os tempo total de 30 anos de contribuição, presumindo-se, nesse caso, a não aplicação de idade mínima.

43 No website da Funpresp é possível acessar um “simulador” de benefício especial e migração para a previdência complementar: https://www.funpresp.com.br/portal/paginas/2017/05/10526 44 Importante registrar que, em qualquer hipótese, o direito ao benefício especial só existe se o servidor permanecer filiado ao RPPS e vier a gozar benefício por esse regime. Em caso de opção pela Funpresp, o direito ao benefício especial é assegurado como expectativa, visto que dependerá da continuidade do vínculo até o cumprimento dos requisitos para aposentadoria pelo Regime Próprio e gozo dessa aposentadoria.

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Nesse caso, o servidor já terá constituído uma “média” remuneratória, corrigida monetariamente pelo INPC, assim apurada:

Tabela 20 - Média Remuneratória para Cálculo do Benefício Especial – Peritos Criminais Federais – 2008-2017

ANO CATEGORIA SUBSÍDIO MENSAL R$ CORRIGIDO pelo IPCA JAN 2018

2008 3a 12.992,70 22.628,19 2009 3a 12.992,70 21.591,41 2010 3a 13.368,68 21.190,63 2011 2a 14.970,60 21.366,79 2012 2a 14.970,60 20.322,29 2013 2a 15.719,13 19.864,89 2014 2a 16.505,09 20.559,80 2015 2a 17.330,34 19.824,51 2016 1a 20.256,59 21.289,00 2017 1a 25.439,24 25.957,49

MÉDIA 22.117,67 Fonte: Tabela de Remuneração dos Servidores Públicos Federais, 2008-2017. MPDG. Cálculos do

Autor.

Sobre a média, deduzido o valor do Teto do RGPS (R$ 5.645,80), incidiria o Fator do Benefício Especial, apurado com base em 10 anos de contribuição (130 meses), dividido pelo total de meses de contribuição exigido para a aposentadoria do policial (390). Assim, o fator 33,33%, aplicado sobre a diferença, resultaria num Benefício Especial de R$ 5.490,62.

Considerando-se que o servidor continue a galgar os valores da Tabela de subsídios, a cada ano, e contribua, mensalmente, com o mesmo percentual atual (11%) sobre a integralidade do seu subsídio, deduzido o teto do RGPS, e somando-se a contribuição da União sobre essa mesma base (8,5%), descontando-se as parcelas de Taxa de Carregamento e do Fundo de Cobertura de Benefícios Extraordinários (FCBE), e aplicando-se uma rentabilidade líquida de até 5%45 ao ano atingir os 30 anos de contribuição, esse servidor terá acumulado, nessa data, um fundo de R$ 1,742 milhões. Aplicando-se a essa reserva acumulada o fator de conversão dos benefícios de risco (16,67%) tem-se um valor resultante de R$ 2,032 milhões.

A partir daí, fazendo retiradas mensais de R$ 19,8 mil, correspondentes à diferença entre a sua remuneração integral (R$ 30,936 mil), o Benefício Especial a que faria jus (R$ 5,49 mil) e o teto do RGPS (que seria pago pelo RPPS) de R$ 5.645,80, as suas Reservas Acumuladas, corrigidas mensalmente pela mesma taxa 45 As simulações consideram remunerações constantes, sem aumento, com base nas tabelas vigentes, e a inflação futura.

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de rendimento mensal, totalizando 5% ao ano, permitiriam retiradas mensais de 121 parcelas mensais, ou seja, pouco mais de 10 anos de benefício integral. Caso consideremos, nesse cálculo, o benefício líquido que perceberia do RPPS (já que sobre a parcela paga pelo RPPS acima do teto do RGPS incide a contribuição do inativo) a reserva acumulada seria suficiente para o custeio de 12,5 anos de aposentadoria integral.

Caso o servidor contribua apenas com 8,5% mensais, a reserva acumulada será ainda menor: a reserva acumulada seria de R$ 1,469 milhões, que, ajustada em função do risco, alcançaria R$ 1,7 milhões. Com essas reservas, o benefício líquido seria custeado por apenas 118 meses, ou menos de 10 anos.

Dada a aderência desses valores a comportamento das taxas de retorno da Funpresp-Exe, que, embora no passado recente tenham sido elevadas46, não é possível assegurar que essa rentabilidade se mantenha no longo prazo, já que sujeita a oscilações foram de seu controle e, mais ainda, fora do controle do participante.

Caso esse mesmo servidor continue contribuindo por mais 30 anos (totalizando 40 anos de contribuição), as reservas acumuladas chegariam a R$ 3,166 milhões, que, convertidas pelo fator de risco, atingiriam R$ 3,694 milhões e suficientes para suportar retiradas mensais líquidas vitalícias (dado que o rendimento real mensal superaria, nesse prazo, o valor das retiradas). Esse montante suportaria retiradas mensais por 38 anos no valor bruto da remuneração integral. Dessa forma, haveria um incentivo expressivo para a permanência na atividade, mas resultando, para esse servidor, um tempo de pelo menos 40 anos no serviço público, contribuindo como Perito Criminal Federal.

Dado que a idade média nos concursos de ingresso tem se situado em torno de 32 anos, e considerando-se a distribuição por faixas etárias atualmente existente, identifica-se um total de apenas 39 servidores que teriam ainda tempo de contribuição e de vida para, contribuindo por mais 30 anos, atingirem o mesmo resultado.

Já para os que ingressaram a partir da data da instituição do Plano de Benefícios da Funpresp, a adesão – ainda que facultativa, formalmente – é vantajosa sob todos os aspectos, já que fará jus aos mesmos institutos. Sem a adesão, ademais, o servidor estará renunciando ao aporte mensal de até 8,5% da sua remuneração, em

46 Segundo a Funpresp-Exe, até 11/2017 a rentabilidade consolidada dos planos de benefícios foi de 9,82% e superou o índice de referência dos planos, IPCA + 4% ao ano, que apresentou uma variação acumulada de 6,34% no mesmo período. Nos últimos 12 meses a rentabilidade também ficou a frente do índice, fechando com 11,16%, enquanto o IPCA + 4% a.a., foi de 7,01%. Desde o início de suas atividades em fevereiro de 2013 a novembro de 2017, a carteira de investimentos rendeu 71,66%, superando investimentos como PGBL (54,38%), Tesouro Direto (64,45%), Poupança (39,89%) e Ibovespa (24,92%). O patrimônio da Fundação alcançou R$ 687 milhões em 30 de novembro. O número de participantes inscritos nos planos de benefícios ExecPrev e LegisPrev alcançou 53.435. Fonte: https://www.funpresp.com.br/portal/?p=13308

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sua conta individual, e que, caso permaneça no serviço público, integrará o cálculo dos seus proventos, e, em caso de deixar o serviço público, integrará o cálculo do resgate, conforme o tempo de filiação ao plano, até o limite de 70% da Conta Patrocinador (CPATR).

Não obstante, os dados do SIAPE contabilizam, até o momento, apenas 18 Peritos Criminais optantes pela Funpresp, entre os 53 que ingressaram após 04.02.2013.

Em todos os casos, porém, não são desprezíveis os riscos de, após a fase de acumulação das reservas individuais, os resultados financeiros serem inferiores aos esperados. Trata-se de uma verdadeira “aposta”, sobre cujos resultados o participante não tem qualquer capacidade efetiva de influir.

Mesmo que o servidor opte por não se filiar à Funpresp, e utilizar a sua contribuição sobre a parcela remuneratória acima do teto do RGPS para outras aplicações financeiras, escolhidas individualmente, ou mesmo a compra de um plano de previdência complementar em entidade aberta – sem a contrapartida do patrocinador – nada assegura que essa aplicação terá rendimento superior ao que obteria mediante a aplicação na previdência fechada.

Em ambos, os casos, permaneceria assegurado, pelo Regime Próprio, ou pelo RGPS, o direito ao benefício até o teto fixado para esse regime, cujo valor é reajustado anualmente pela inflação (INPC) para preservação do seu valor real, embora não guarde correlação com o valor do salário mínimo.

No caso de aposentadoria por invalidez por doença grave ou acidente do trabalho, caberia ao RPPS, nesse caso, arcar com o valor do benefício até o limite do RGPS, e à Funpresp a concessão do benefício complementar segundo as regras já mencionadas. A complementação, nesse caso, dependeria do percentual de contribuição vertido, e da média de remunerações durante o período de filiação à Funpresp, mas o seu valor corresponderia, em grande parte dos casos, ao mesmo valor que o servidor faria jus se não exercesse o direito de opção.

Veja-se, a título de exemplo, a situação de cálculo do benefício por invalidez de um servidor que opte pela Funpresp já tendo contribuído por longo período (20 anos), tendo remuneração média de R$ 20.000,00.

Esse servidor fará jus ao benefício básico de R$ 5.645,80, pago pelo Regime Próprio, e, ainda, ao benefício especial, calculado de acordo com a média de contribuições do servidor anterior à data da opção menos o teto do RGPS, multiplicada por fator de conversão.

Assim, temos:

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Benefício básico: R$ 5.645,80

Benefício especial:

R$ 20.000,00 – R$ 5.645,80= R$ 14.351,82

Fator: 20*13/30*13=260/390=0,6666.

R$ 14.351,82 * 0,666 = R$ 9.569,88

Ao se filiar à Funpresp, passa a fazer jus a um benefício por invalidez calculado com base na média de contribuições menos o valor do benefício básico e o valor do benefício especial, multiplicado pelo fator resultante da divisão da média de seus percentuais de contribuição pelo limite máximo de contribuição (presumivelmente, o fator será igual a “1”). Mantida a mesma “média” de remuneração, teremos:

Média-RPPS: R$ 20.000,00

Benefício complementar: R$ 20.000,00 – (R$ 5.645,80 + R$ 9.569,88) * 1

Valor R$ 4.784,32

Proventos totais: R$ 20.000,00

Nesse caso, por se tratar de benefício não programado, a adesão à Funpresp revela-se neutra, em comparação com a regra de não opção, no caso de servidor admitido após 1º de janeiro de 2004, mas poderá resultar em valor de provento inferior ao que o servidor admitido antes de 1º de janeiro de 2004 perceberia por fazer jus ao provento calculado com base na integralidade da remuneração do cargo efetivo percebido na data da invalidez.

E, caso venha a optar por desligar-se do serviço público antes dessa data, ainda assim fará jus quer ao benefício proporcional diferido, quer à portabilidade ou resgate, de responsabilidade do fundo de pensão, direitos inexistentes no caso de permanecer filiado ao RPPS.

Assim, em síntese, mostra-se menos vantajosa, ou mesmo desvantajosa, a opção no caso de servidores que, ingressados até 04.02.2013, tenham 20 anos ou mais de serviço público, ou seja, tenham ingressado nos respectivos cargos antes de 1998, notadamente se do sexo feminino, que poderiam exercer o direito à aposentadoria, no caso de Peritos Criminais Federais, com 25 ou 30 anos de contribuição, sem idade mínima, com proventos próximos ou iguais à integralidade da remuneração.

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Para o atual servidor que tenha, pela frente, um período menor para que o seu capital possa ser acumulado e obter rendimentos reais relevantes, a opção pela Funpresp não se mostra claramente vantajosa, tanto porque estará optando por uma solução incerta, quanto ao valor do benefício, quanto porque o valor do seu benefício especial dependerá de continuar vinculado ao RPPS até a data da aposentadoria, que observará as regras estabelecidas pela PEC 287/2016, se vier a ser aprovada. Mesmo os institutos da portabilidade, benefício proporcional diferido e resgate, nesses casos, não gerariam vantagens pecuniárias relevantes e compensatórias da perda do direito já acumulado.

Em todos esses cenários, evidentemente, a realização de uma taxa de retorno real, ou seja, descontada a inflação, de pelo menos 5% ao ano é essencial. Caso essa taxa não se realize, haveria forte comprometimento das reservas acumuladas.

Da mesma forma é aspecto fundamental do problema a transparência, integridade e eficiência e profissionalismo na gestão dos recursos acumulados, e a preservação da natureza pública da Funpresp-Exe, reduzindo os riscos de que as expectativas de desempenho não sejam alcançadas.

Para o servidor que pretenda abrir mão da sua expectativa de direito, permanecendo vinculado ao RPPS, resta ainda a hipótese de adesão à Funpresp-Exe na condição de Participante Ativo Alternativo, ou seja, que contribui individualmente, com contribuição mensal por ele definida entre os percentuais autorizados, mas sem a contrapartida da União, como se aderissem a um plano de previdência oferecido por seguradoras privadas. Nesse caso, não há previsão de benefício de aposentadoria por invalidez e pensão por morte, e o valor do benefício dependerá, também, do período de acumulação e da taxa de rendimentos do plano e perfil de investimento escolhidos. Trata-se de uma possibilidade que não afeta o direito à aposentadoria a ser concedida pelo RPPS, e que, dado o caráter público da Funpresp-Exe, contribui para o seu fortalecimento, com rendimentos que, desde a sua criação, tem se mostrado atrativos. Ademais, a contribuição adicional é beneficiada pela isenção de Imposto de Renda também sobre a parcela mensal da renda a ela destinada, de modo que quem contribui com aportes extras que totalizem 12% da renda anual tributável bruta (para a Funpresp ou para qualquer outro plano de previdência privada) tem uma importante redução no imposto de renda. E, na forma da Lei nº 11.053/2004, durante a fase de recebimento de benefícios, a tributação da renda é reduzida de acordo com o prazo de acumulação, podendo ser reduzida de 35% para 10%.

8 A “Reforma da Previdência” (PEC 287/2016) e seus potenciais impactos sobre os atuais e futuros servidores

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A partir da criação da Funpresp, a implementação da previdência complementar no âmbito do serviço público vem sendo progressivamente ampliada no âmbito dos Estados e dos Municípios brasileiros.

Já implementaram ou estão em fase final de implementação dos respectivos regimes complementares os Estados de São Paulo, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul47, Goiás, Rondônia, Bahia, Ceará, Alagoas, Piauí e Pernambuco o DF, enquanto outros Estados discutem nas respectivas legislaturas projetos de lei com a mesma finalidade.

Tramita, ademais, no âmbito da Câmara dos Deputados, o Projeto de Lei nº 6.088, de 2016, do Poder Executivo, que objetiva facultar à Funpresp-Exe administrar planos de benefícios patrocinados pelos Poderes Executivos, Legislativos e Judiciários dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive das respectivas autarquias e fundações, Ministérios Públicos, Defensorias Públicas e Tribunais de Contas, que tenham instituído os correspondentes Regimes de Previdência Complementar. Os respectivos convênios de adesão aos planos de benefícios administrados pela Funpresp-Exe deverão prever expressamente a inexistência de solidariedade entre patrocinadores, os prazos de aferição e as condições de saída de patrocinadores em caso de inadimplemento contratual. Em outubro de 2017, o PL foi aprovado pela Comissão de Trabalho, de Administração e de Serviço Público, e em dezembro de 2017, o Relator da Comissão de Seguridade Social e Família apresentou parecer favorável ao projeto, ainda pendente de apreciação.

A fim de evitar eventual “contaminação” entre os planos e seus patrocinadores, para cada ente da federação deverá ser criado um plano de benefícios com patrimônio completamente segregado dos demais planos previdenciários e administrativos da entidade. Caberá, ainda a cada ente a responsabilidade pelo aporte e pelas transferências das respectivas contribuições descontadas dos seus participantes à Funpresp-Exe.

A proposição é justificada em face do fato de que “alguns Estados e Municípios têm encontrado dificuldades para implantar entidades fechadas de previdência complementar (EFPC) para seus servidores, haja vista o número de novos servidores ser insuficiente para sustentar o custo de manutenção da entidade”.

Com tal iniciativa, será grandemente facilitada a implementação, pelo conjunto dos Estados, da previdência complementar para os seus servidores, com a progressiva desoneração dos respectivos regimes próprios.

47 No RS, liminar deferida pelo TJRS em setembro de 2016 em ADI ajuizada pela Associação de Juízes do RS suspendeu a aplicação do regime complementar aos magistrados, sob alegação de ofensa à separação de poderes.

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Contudo, não obstante o sistema implementado a partir das Emendas Constitucionais nº 20/98 e nº 41/03 já esteja produzindo efeitos no sentido da redução do “déficit previdencial” dos regimes próprios, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, em 6 de dezembro de 2016, a Proposta de Emenda à Constituição nº 287, de 2016, destinada a introduzir profundas modificações no texto constitucional, com impactos imediatos e futuros na estrutura dos regimes próprio e complementar e nos direitos dos servidores públicos.

Trata-se de uma proposta abrangente, de grande complexidade e alto impacto sobre direitos em fase de aquisição dos atuais segurados e futuros segurados, impactando benefícios previdenciários e assistenciais, regras de custeio e gestão dos regimes previdenciários. Em abril de 2017, a PEC 287 foi aprovada em Comissão Especial, na forma de um Substitutivo. Em novembro de 2017, dadas as dificuldades para sua aprovação, foi apresentada uma nova proposta de Substitutivo, reformulada em fevereiro de 2018. Às vésperas do seu exame pelo Plenário da Câmara dos Deputados, a sua tramitação foi suspensa, em virtude da edição de Decreto de intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro.

Em grande medida, a PEC nº 287/2016 promove uma aproximação significativa entre as regras aplicáveis ao RGPS e aos Regimes Próprios, estabelecendo idade mínima para gozo da aposentadoria em ambos os regimes e extinguindo a aposentadoria por tempo de contribuição, com fixação de requisito uniforme para aposentadoria por idade em ambos os regimes.

Os atuais trabalhadores e servidores públicos civis são atingidos em diferentes graus, a partir de regras de transição que amenizam, mas não afastam, os seus impactos, acarretando graves prejuízos aos segurados do RGPS e regimes próprios, e em particular aos professores e trabalhadores rurais. Apenas os militares das Forças Armadas e das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros são completamente excluídos dos efeitos da Reforma da Previdência.

Entre as principais alterações propostas pelo Substitutivo apresentado em fevereiro de 2018, relativamente ao RPPS, destacam-se:

1. Aumento da idade para aposentadoria do servidor civil (inclusive magistratura. ministério público e TCU) de 60 anos ou 55 para 65 ou 62 anos, se homem ou mulher. As idades mínimas para a aposentadoria poderão ser alteradas sem necessidade de nova emenda constitucional, quando a expectativa de vida aos 65 anos aumentar. Uma lei disporá sobre como será processada a elevação da idade mínima, na proporção de um ano de acréscimo a cada ano de aumento da expectativa de sobrevida.

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2. Adoção obrigatória do limite de benefício do RGPS para o servidor civil, incluindo magistrados, membros do MP e TCU, com implementação obrigatória por todos os entes, no prazo de até 2 anos, de regime de previdência complementar

3. Fim da aposentadoria por tempo de contribuição tanto no RGPS quanto no RPPS, com aposentadoria por idade com carência de 25 anos no RPPS. Eleva de 10 para 25 anos o tempo mínimo de contribuição para a aposentadoria por velhice.

4. Nova regra para cálculo de benefício, considerando tempo de contribuição mínimo de 25 anos. O valor do benefício de aposentadoria com 65 anos e 25 anos de contribuição será equivalente a 70% da média das contribuições. Para receber 100% da média das contribuições o segurado do RGPS ou servidor terá que ter 40anos de contribuição, exceto no caso de invalidez por acidente do trabalho ou doença profissional.

5. Limitação da redução da idade e contribuição para aposentadoria especial a 55 anos de idade e 20 anos de contribuição;

6. Nova regra para cálculo de pensões, com base em cota familiar de 50% e cotas de 10% adicionais por dependente, não reversíveis em caso de perda dessa condição. Constitucionalização das regras de temporalidade das pensões, baseadas na idade do cônjuge sobrevivente.

7. Proibição de acumulação de pensões e aposentadorias tanto no RGPS quando no RPPS em valor superior a dois salários mínimos (total);

8. Fim da garantia do abono de permanência em valor igual ao da contribuição do servidor. O valor poderá ser igual (atualmente ele deve ser igual).

9. Aumenta o período de cálculo dos benefícios para impedir exclusão dos menores salários (considera 100% das contribuições ao invés dos 80% dos maiores valores, em ambos os casos, contados a partir de julho de 1994).

10. Explicita a permissão de contratação de previdência complementar do servidor por meio de entidade aberta de previdência complementar, retirando a exigência de entidade de previdência fechada de natureza pública;

11. Para os atuais servidores, é assegurada a aposentadoria com base na média das remunerações desde que cumpridos sessenta anos de idade e 35 de contribuição, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade e 30 de contribuição, se mulher; vinte anos de efetivo exercício no serviço público; cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria; e período adicional de contribuição equivalente a 30% (cinquenta por cento) do tempo faltante. A idade mínima será elevada um ano a cada dois anos, em cada caso, até atingir 65/62 anos.

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12. Os servidores que ingressaram no serviço público em cargo efetivo até 16 de dezembro de 1998 poderão optar pela redução das idades mínimas em um dia de idade para cada dia de contribuição que exceder o tempo de contribuição exigido, mas com o provento calculado pela média das contribuições.

13. O direito à aposentadoria integral com paridade (apenas para quem ingressou até 12/2003) é condicionado ao cumprimento de 62/65 anos de idade (mulher e homem). Se o servidor não tiver essas idades, se aposentará com a média de suas remunerações desde 1994. Apenas os policiais que ingressaram até 2013 (data da criação da Funpresp) terão a aposentadoria integral com paridade com idade inferior.

14. O servidor que ingressar a partir da data da promulgação da Emenda terá que cumprir idade mínima de 65/62 anos, pelo menos 25 anos de contribuição, tempo de serviço público mínimo de 10 anos e 5 anos no cargo, e sua aposentadoria será calculada com base nas novas regras.

15. No caso dos policiais, a Lei Complementar poderá estabelecer idade mínima e tempo de contribuição distintos para concessão de aposentadoria, desde que comprovados pelo menos vinte e cinco anos de efetivo exercício de atividade policial, vedado o estabelecimento de idade mínima inferior a cinquenta e cinco anos para ambos os sexos.

16. Como regra de transição, a PEC (na forma de uma “emenda aglutinativa” a ser apresentada em Plenário) prevê que os atuais policiais poderão se aposentar voluntariamente aos cinquenta e cinco anos de idade se comprovarem, cumulativamente, trinta anos de contribuição, se homem, e vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, além de vinte anos de efetivo exercício em cargo de natureza estritamente policial, se homem, e quinze anos, se mulher. Esse limite mínimo de tempo de atividade será acrescido em um ano, sendo reproduzida a mesma elevação a cada dois anos, até alcançar vinte e cinco anos, se homem, e vinte anos, se mulher.

17. Para os policiais admitidos até 04.02.2013, o valor do benefício será equivalente à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e será reajustado de acordo com o disposto no art. 7º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, ou seja, farão jus à paridade. Trata-se do único caso em que a PEC amplia direitos, pois assegura, mesmo para quem ingressou após a EC 41 (mas antes da implantação da Funpresp), direito à aposentadoria integral e paridade, que haviam sido afastados para os servidores que ingressara a partir de janeiro de 2004.

É, ainda, no que nos interessa no presente estudo, particularmente importante a alteração ao § 14 do art. 40 da CF, conferindo caráter compulsório à instituição de regime de previdência complementar pelos entes da Federação, que serão obrigados, no prazo de até dois anos, a implementar os respectivos regimes. A

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partir dessa implementação, os servidores que venham a ingressar em seus quadros somente farão jus a benefícios mantidos pelos Regimes Próprios até o teto do RGPS. A nova redação do § 15 passaria a prever que “o regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo e oferecerá aos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida, observado o disposto no art. 202”, deixando ser previsto o seu provimento por meio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública. Inclui-se um novo § 15-A, prevendo que “somente mediante prévia licitação, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão patrocinar planos de previdência de entidades fechadas de previdência complementar que não tenham sido criadas por esses entes ou planos de previdência de entidades abertas de previdência complementar”.

A nova redação abre espaço a que o regime complementar seja gerido por EFPC sem natureza pública, por entidade aberta de previdência privada, ou mesmo, no outro extremo, pelo próprio ente estatal.

No entanto, a perspectiva que se coloca é, de fato, por uma abertura sem precedentes para que os entes estatais possam meramente contratar seguradoras privadas ou bancos para a garantia dos benefícios complementares.

A previsão de que a EFPC deveria ter “natureza pública” foi uma condição para a própria aprovação da EC 41/03, quando foi afastada a exigência de lei complementar para a disciplina do regime complementar dos servidores.

A supressão dessa previsão torna a gestão da previdência complementar, pelo enorme potencial de alavancagem de recursos, como antes demonstrado, num ativo financeiro extremamente cobiçado pelo setor segurador privado, o que poderá colocar em cheque a garantia de satisfação dos direitos dos servidores, submetendo-o integralmente à lógica do mercado e apropriação do lucro pelo setor financeiro.

Essa nova tentativa de “privatização” plena da previdência complementar dos servidores repete o que já fora intentado, pelo Poder Executivo, quando da discussão do Projeto de Lei Complementar nº 9, de 1999, o qual não logrou ser aprovado pelo Congresso Nacional. Presente, naquela oportunidade, a mesma intenção, assim se manifestou o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, em Parecer elaborado a pedido da AJURIS - Associação dos Juízes do Rio Grande do Sul:

“14. Assim, é de inquestionável certeza que a própria pessoa em cuja órbita estejam prepostos seus cargos é que tem o dever jurídico de lhes prestar e garantir tal previdência, não sendo lícito evadir-se a tanto ou transferir a terceiro a responsabilidade pelos proventos devidos. Dito pelo reverso: é impostergável direito dos titulares de cargo efetivo haverem a inteireza de suas aposentadorias - com proventos integrais ou proporcionais, conforme a hipótese - da própria pessoa

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governamental em cuja órbita seus cargos estavam prepostos quando da aposentação, pelo que, ditos sujeitos governamentais jamais poderão transferir a terceiros suas responsabilidades na matéria, sem com isto ofenderem à força aberta o Texto Constitucional.

Por tudo quanto se anotou até agora resulta evidente que também a aposentadoria complementar prevista nos §§ 14 e 15 do art. 40 é de estrita responsabilidade das entidades públicas e nem poderia ser de outro modo, sob pena de burla ao direito dos titulares de cargo efetivo. Aliás, os próprios §§ 14 e 15 são explícitos em mencionar tal regime complementar como da alçada da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e por eles instituível para os respectivos servidores titulares de cargo efetivo, conforme resulta até mesmo da literalidade da linguagem dos sobreditos preceptivos.

15. Assim, o fato de tais pessoas poderem dividir em dois organismos ou em um organismo alimentado por fundos diversos a integralidade dos valores devidos pela aposentação, compondo-as por duas parcelas - uma limitada a dado montante prefixado e outra complementadora, destinada a perfazer o montante devido para asseguramento dos proventos integrais ou proporcionais - à toda evidência não significa que possam se eximir de responder integral e irrestritamente pela prestação de tais aposentadorias perante os servidores.

Vale dizer: o direito destes e a garantia de recebimento integral de suas aposentadorias continuará a se propor direta e exclusivamente perante a própria entidade pública a que hajam estado vinculados quando da aposentação, sem que devam se assujeitar a qualquer relacionamento com terceiro ou a qualquer álea de terceiro no que concerne ao montante dos proventos que lhes são devidos.” (grifamos)

A essência desse entendimento remanesce, à medida em que a alteração ora pretendida restabelece, em grande medida, a redação primitiva do art. 40, § 15 da CF, nos termos da EC 20/98, quando inexistia a previsão expressa da “natureza pública” da entidade de previdência complementar fechada encarregada da sua gestão.

Ao dar nova redação ao § 15, o Poder Executivo deixa clara a sua intenção de retroceder àquela situação.

Contudo, a obrigação do ente público não pode ser afastada mediante o artifício da “privatização” da gestão da previdência complementar, ou da sua “descaracterização” como obrigação, mediante a retirada, do texto constitucional, da necessidade de sua “natureza pública”. Presente a “essência” da obrigação, que é a de que seja assegurada a complementação dos proventos em valor acima do limite do RGPS, havendo frustração desse direito por qualquer circunstância derivada da opção formulada pelo ente estatal, caberá arguir a sua responsabilidade solidária no sentido de proporcionar a complementação contratada.

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Por fim, há que se considerar os impactos da mudança constitucional, quanto às regras permanentes e regras de transição, sobre os Peritos Criminais Federais.

A imposição da idade mínima não inferior a 55 anos de idade para ambos os sexos, para fazer jus à aposentadoria integral, como visto, atingirá a todos os que tenham ingressado até a data da promulgação da Emenda que vier a ser aprovada, independentemente do tempo de contribuição total, desde que não tenham direito adquirido. Para os futuros servidores, além da idade, exigir-se-á 25 anos de atividade estritamente policial, sem a garantia de aposentadoria integral, mas sujeito a critério de cálculo que impactará fortemente o valor da aposentadoria. Para os atuais servidores, embora asseguradas a integralidade e paridade, passa a ser exigida – sem regra de ajuste – a idade mínima de 55 anos, para homens e mulheres, além de trinta anos de contribuição, se homem, e vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, além de vinte anos de efetivo exercício em cargo de natureza estritamente policial, se homem, e quinze anos, se mulher. Assim, constitucionaliza-se o que, em grande medida, já está previsto no PLP 554/2010.

Visto que a idade média atual dos membros da Carreira é de 44 anos, e que 753 de seus atuais integrantes têm idade igual ou inferior a 45 anos, um grande contingente seria imediatamente afetado pela PEC 287/2016, passando a ter que cumprir pelo menos dez anos a mais de atividade profissional.

A situação só não é mais problemática porque, com a regra de transição proposta, seria assegura a integralidade do provento, benefício que não foi assegurado a nenhum outro cargo público. Ainda assim, a idade mínima será elevada em um ano, nos termos de lei ainda a ser elaborada, sempre que houver aumento em número inteiro na expectativa de sobrevida da população brasileira aos sessenta e cinco anos, para ambos os sexos, em comparação com a média apurada no ano de publicação da Emenda. Assim, a “idade mínima” para os atuais servidores é incerta, pois poderá ser majorada progressivamente, até, talvez, atingir os 65 anos de idade...

Veja-se, na tabela a seguir, a síntese dessas situações e potenciais beneficiários ou prejudicados, em cada caso:

Tabela 21 – Regras do Substitutivo à PEC 287/2016 e Peritos Criminais Federais potencialmente afetados conforme Data de Ingresso no SP

INGR. NO SP GEN QUANT INGRESSO IDADE

MÍNIMA* TC

MÍNIMO TSP TEMPO

NO CARGO

TEMPO EM ATIVIDADE POLICIAL*

PEDÁGIO REDUÇAO DA IDADE BENEFICIO

PARIDADE COM

ATIVO TETO

ATÉ A DPE

H 152 ATÉ 16.12.98 55 30 20 5 20 NÃO SE APLICA NÃO SE APLICA INTEGRAL SIM MIN STF

M 55 25 20 5 15 NÃO SE APLICA NÃO SE APLICA INTEGRAL SIM MIN STF H 311 DE 17.12.98 A

31.12.2003 55 30 20 5 20 NÃO SE APLICA NÃO SE APLICA INTEGRAL SIM MIN STF

M 55 25 20 5 15 NÃO SE APLICA NÃO SE APLICA INTEGRAL SIM MIN STF H

606 A PARTIR DE

01.01.2004 ATÉ 03.02.2013

55 30 20 5 20 NÃO SE APLICA NÃO SE APLICA INTEGRAL SIM MIN STF

M 55 25 20 5 15 NÃO SE APLICA NÃO SE APLICA INTEGRAL SIM MIN STF

H

53

DE 04.02.2013ATÉ

DPE 55 30 20 5 20 NÃO SE APLICA NÃO SE APLICA

70% + 1,5/2%/2,5%

AA > 25 anos* MÉDIA

NÃO RGPS

M DE

04.02.2013ATÉ DPE

55 25 20 5 15 NÃO SE APLICA NÃO SE APLICA 70% + 1,5/2%/2,5% NÃO RGPS

93

AA > 25 anos* MÉDIA

APÓS DPE

H APÓS DPE 55 25 10 5 25 NÃO SE APLICA NÃO SE APLICA

70% + 1,5/2%/2,5%

AA > 25 anos* MÉDIA

NÃO RGPS

M APÓS DPE 55 25 10 5 25 NÃO SE APLICA NÃO SE APLICA

70% + 1,5/2%/2,5%

AA > 25 anos* MÉDIA

NÃO RGPS

Tem-se, assim, um significativo número de Peritos Criminais Federais que seriam diretamente afetados pela PEC nº 287/2016, e que somente poderão vir a se aposentar aos 55 anos de idade, com aumento progressivo dessas idades. Uma pequena parte será afetada com a redução dos seus proventos reduzidos, por haverem ingressado após a instituição da Funpresp, sendo recomendável a sua adesão ao Fundo, para que haja melhor condição de constituição de reservas. Para os futuros servidores, ainda que assegurada idade menor do que a prevista para o conjunto dos servidores (62 ou 65 anos, na regra geral), haverá, igualmente, perdas no valor do benefício, o que exigirá que haja contribuição por um período maior do que os 25 anos exigidos para a aposentadoria, sob pena de um expressivo rebaixamento no cálculo da média do benefício básico (limitado ao teto do RGPS) e uma complementação de aposentadoria insuficiente para assegurar uma adequada taxa de reposição de renda na inatividade.

Os atuais servidores, a depender da taxa de retorno de suas reservas acumuladas futuras e da perspectiva de tempo de contribuição a cumprir, poderão ter vantagem ao exercerem o direto de opção para adesão à Funpresp, no prazo legal previsto (27.07.2018), fazendo jus ao benefício especial que considerará o tempo de serviço público já decorrido (até 14 anos) e a média remuneratória apurada até a data da opção.

Alguns exemplos podem ajudar a compreender essa possibilidade.

Um servidor (homem) que tenha atualmente 10 anos de contribuição no cargo de Perito Criminal Federal e 40 anos de idade, terá pela frente 15 anos de contribuição para a Funpresp até que possa se aposentar aos 55 anos (idade mínima que será exigida pela PEC 287/2016), ou 20 anos, para cumprir o tempo mínimo de contribuição atualmente exigido.

Nesses 25 anos ou 30 anos, poderá contribuir com 11% sobre o valor excedente do teto do RGPS, havendo riscos de que essa contribuição seja elevada para 14%, caso prevaleça a iniciativa já esboçada na Medida Provisória nº 805, de 2017, objeto de decisão liminar do STF na ADI 5.809.

Ao atingir a idade mínima exigida, tendo 25 anos de contribuição total, fará jus a 100% do “teto” do RGPS (R$ 5.645,80). O benefício especial (se homem, resultante da fórmula [130/390*(media de contribuições até a data da opção)-R$ 5.645,80], a que fará jus pelos dez anos já trabalhados, que será inferior ao atualmente

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devido, corresponderá a 33,33% da diferença entre a média de suas remunerações e o teto do RGPS.

No exemplo considerado, a média de remunerações para o cálculo do benefício especial correspondeu a 85% de sua atual remuneração, assegurando um valor de R$ 5.490, que se somará ao benefício concedido pelo RPPS e ao valor do benefício calculado com base na reserva acumulada na data em que se aposentar.

Ou seja, o “patamar” de partida corresponderá, na data da opção, a cerca de 44% da atual remuneração. Caberia à Funpresp assegurar os demais 56%, ao longo dos vinte anos faltantes.

Considerando-se que esse servidor continue a contribuir, mensalmente, com 11% da parcela acima do teto do RGPS para a Funpresp, contando com a contrapartida do patrocinador de 8,5%, deduzidas, como no exemplo, anterior, as parcelas destinadas ao FCBE e à Taxa de Carregamento, e que permaneça contribuindo por 300 meses (25 anos x 12 meses), ao atingir a idade de 65 anos terá um fundo acumulado, capitalizado mensalmente com uma taxa de retorno real de 5% ao ano, da ordem de R$ 1,277 milhões.

Se, porém, contribuir para a Funpresp até os 60 anos de idade, completando 30 anos de contribuição (mínimo atualmente exigido), terá R$ 2,032 milhões, o que, contudo, somente será suficiente para a cobertura de um benefício integral por 12,5 anos.

Trata-se, evidentemente, de período muito curto, o que, no caso em questão, evidencia a incapacidade ou dificuldade de a Funpresp substituir, plenamente, o Regime Próprio como forma de assegurar proventos adequados ao patamar de remuneração da Carreira.

A situação se mostra ainda mais dramática se houver a instituição do benefício da pensão por morte, se houver dependente. A partir da data que excedesse a expectativa de vida do segurado, o benefício passaria a ser coberto Fundo de Cobertura de Benefícios Extraordinários – FCBE, e seu valor sofreria, como já mencionado, reduções progressivas.

Caso a taxa de retorno se situe em torno de 6,5% a.a., ou o período total de contribuição exceda a 30 anos, a rentabilidade seria suficiente para gerar uma reserva acumulada capaz de sustentar o benefício por prazo indeterminado, pois o valor do saque mensal seria inferior ao dos rendimentos mensais reais. Nesse caso, dividindo-se a reserva acumulada pela expectativa de sobrevida, o valor de cada saque mensal somando ao benefício especial e ao valor pago pelo RPPS poderia gerar uma renda mensal superior à última remuneração.

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O receio de que a Reforma da Previdência possa ser aprovado ainda no ano em curso no Congresso, ou no início do próximo mandato presidencial48e 49, certamente produzirá ainda grande insegurança e motivará a migração para a previdência complementar, mesmo com eventuais incertezas e riscos quanto aos seus resultados futuros.

Trata-se, porém, de questão que ultrapassa a análise racional de perdas ou ganhos comparativos, mas que está associada ao fato de que não se pode prever, com segurança, qual o cenário e situação do Regime Próprio de Previdência Social num futuro de médio ou longo prazos.

9 Conclusão

Ao longo deste Estudo, foi possível observar que, longe de ser um tema pacífico, a manutenção dos direitos assegurados aos servidores públicos pela Constituição de 1988, com as alterações significativas já introduzidas pelas EC 20/98, 41/03 e 47/05, acha-se uma vez mais sob fogo cerrado.

A crise fiscal vivida pelos entes da Federação, e o elevado custo fiscal dos regimes previdenciários, tanto no RGPS quanto os Regimes Próprios, coloca no centro do debate propostas de novas reformas, com o fito de reduzir direitos e, por consequência, as despesas com benefícios previdenciários.

Em lugar de se fazer um debate sobre as questões estruturais da Previdência Social e de sua função social tanto no setor privado quanto no serviço público, o que condiciona e orienta as propostas de soluções sob exame, atualmente, são os efeitos fiscais de curto e médio prazos, sustentados na crise fiscal conjuntural e, também, na premissa de que tais regimes, nas atuais condições, são insustentáveis, em especial em decorrência das limitações de expansão da despesa pública pelos próximos 20 anos estabelecidas pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016.

A previdência complementar é, nesse primeiro momento, a “pedra de toque” que materializa as premissas maiores da “Reforma Previdenciária” no Regime Próprio dos Servidores Públicos, ao permitir que seja aplicado aos atuais servidores

48 Temer diz que Previdência 'não saiu da pauta' e que intervenção pode cessar 'em setembro ou outubro'. Portal G1, 01.03.2018. Disponível em https://g1.globo.com/politica/noticia/temer-diz-que-previdencia-nao-saiu-da-pauta-e-que-intervencao-pode-terminar-em-setembro-ou-outubro.ghtml 49 Temer vai tentar aprovar reforma da Previdência após as eleições. Veja, 14.05.2018. Disponível https://veja.abril.com.br/politica/temer-vai-tentar-aprovar-reforma-da-previdencia-apos-eleicoes/

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que aderirem ao regime complementar e aos que sejam admitidos a partir de sua implementação o limite máximo de benefícios do RGPS.

Na União, esse movimento já está concretizado com a criação da Funpresp-Exe e na aplicação desde 4 de fevereiro de 2013 do seu Plano de Benefícios. Os atuais servidores podem a ela aderir até 27 de julho de 2018.

A PEC nº 287/2016 traz novos elementos a esse debate. Ao fixar regras mais rígidas para a aposentadoria, desconstruindo as regras de transição já estabelecidas pela EC 41/03 e pela EC 47/05, atinge um grande número de servidores públicos, inclusive os Peritos Criminais Federais, dos quais um grande contingente tem idade inferior a 45 anos e até 20 anos de serviço público, ou seja, com um longo período pela frente até a aposentadoria.

Assim, para muitos desses servidores que tenham um longo período contributivo a cumprir, e que não estejam dispostos a aguardar o futuro turbulento que se anuncia, a adesão à Funpresp-Exe, se vier a ser aprovada a PEC nº 287/2016, poderá ser vantajosa, à luz dos institutos do benefício especial, benefício proporcional diferido, portabilidade e resgate. Esses servidores podem ter vantagens na opção pelo regime de previdência complementar, pois terão um maior leque de alternativas e escolhas quanto a suas perspectivas profissionais e remuneratórias.

As regras da PEC nº 287/26, se aprovadas, imporão aos futuros servidores a idade mínima de 62 ou 65 anos de idade, e um regime de cálculo de benefícios que exigirá 40 anos de contribuição para fazerem jus a 100% da média de suas remunerações. Para os Peritos Criminais Federais, imporá a idade mínima obrigatória de 55 anos, com possibilidade de elevação ao longo do tempo, e maior tempo de contribuição e atividade policial para as mulheres.

Nesse período, para os que ingressaram há menos de dez anos no serviço público, em especial, a capitalização proporcionada pela Funpresp poderá ser vantajosa, face às regras de cálculo do benefício previstas no art. 40 da CF.

Os Peritos Criminais Federais, nesse aspecto, ainda poderão contar com o direito à aposentadoria integral com paridade, desde que tenham ingressado nos seus cargos até 04.02.2013.

Para esses servidores, que são preservados dos novos requisitos e redução de direitos pela regra de transição da PEC 287/2016, o trade off entre o direito à aposentadoria integral, garantida pelo Regime Próprio, com garantia de paridade, mesmo que aos 55 anos de idade apenas, e as regras do novo regime (com igual idade mínima, e benefício em valor indefinido, com pouco tempo à frente para a acumulação de reservas) parece não trazer segurança suficiente para que se estime como vantajosa a opção pela previdência complementar.

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Há, ainda, o risco de que, aprovada a PEC nº 287/2016, a Lei nº 12.618/ 2012 e o Plano de Benefícios da Funpresp sejam alterados, impondo mudanças nas regras de cálculo do benefício especial e demais institutos, a fim de ajustá-los às regras novas a serem estabelecidas, tornando mais difícil o exercício desses direitos. Nesse caso, o exercício da opção deverá ser concretizado antes de que tais alterações legais sejam promovidas, sob pena de não se caracterizar direito adquirido ao benefício complementar em face das novas regras legais e regulamentares.

São escolhas difíceis, e as simulações e estimativas de vantagens e desvantagens em cada caso carecem do rigor matemático necessário, por dependerem ora do que o Estado definirá no futuro, em termos de política remuneratória para os seus servidores, e num contexto de congelamento de despesas e ajuste fiscal, ora do comportamento da economia – taxas de retorno, juros praticados pelo mercado, comportamento dos investimentos em renda fixa e renda variável, crescimento econômico - e demais variáveis relativas às finanças públicas.

A perspectiva individual é um fator relevante nessas escolhas. Cada indivíduo deve consultar os seus próprios interesses, condições e perspectivas, e em função de sua situação individual e visão de futuro, exercer a opção que melhor atenda a esses interesses.

Contudo, o atual momento e as modificações trazidas ao debate na esfera da previdência social parecem induzir a um aguçamento dessa perspectiva, em detrimento, mesmo, da valorização das instituições essenciais ao Estado, do sentido de carreira no serviço público e do compromisso com o bem comum a que essas concepções se submetem. Produzem, inclusive, uma ruptura no ethos do servidor, induzindo a individualização da conduta e redução da solidariedade entre os seus membros, levando a que o discurso do combate aos “privilégios” ou a visão de que se avizinha uma “catástrofe” na Previdência Social seja assimilado até mesmo pelos próprios servidores.

São essas as informações e considerações que temos a apresentar em atendimento ao solicitado.

Em 18 de maio de 2018.

LUIZ ALBERTO DOS SANTOS

Advogado – OAB RS 26485 - Consultor