신문과 방송 2016. 08

봉미선 ／ EBS 정책연구위원

‘보편적 시청권’ 제도의 의의와 과제

리우 올림픽 방송, 추가 비용 없이 모두 다 함께

2016년 하계 올림픽이 8월 6일부터 8월 22일(한국 시각

기준, 시차 12시간)까지 브라질 리우데자네이루에서

개최된다. KBS·MBC·SBS의 지상파방송 사업자들은

올림픽 기간에 하루 평균 10~12시간 생방송을 포함해

2시간 이상의 하이라이트 방송을 통해 시청자에게

올림픽 소식을 전할 예정이다. 그러나 리우 올림픽

개최를 3주 앞둔 현재(7월 기준), 시청자의 균등한

접근권과 다양한 선택권을 지향하고자 하는 방송사별

중계 종목 배분 등의 소식은 들을 수 없는 현실이다.

보편적 시청권은 어느 누구나 어떠한

차별 없이 방송을 시청할 수 있는

시청자의 권리를 의미한다. 보편적

시청권의 개념은 말 그대로 보편적으로 어떤 방송을 시청

할 수 있는 권리이며 이 권리를 향유할 주체는 시청자다.

‘시청권’은 ‘볼 권리’를 의미하기 때문에, 우리나라에서도

법률에 의해 보장되고 있으며 보편적 시청권은 제공자라

할 수 있는 방송사가 어떤 서비스를 제공할 권리가 아닌,

서비스의 이용자인 방송 시청자가 방송 서비스를 이용할

권리를 말하는 것이다(심석태, 2007). 즉 방송에서의

보편적 시청권 보장은 방송의 이용자인 시청자가 물리적

또는 경제적 소외 없이 방송 서비스를 이용할 수 있는

권리를 의미한다. 이에 보편적 시청권의 개념은 첫째, 방송

서비스를 접근함에 물리적인 격차가 없을 것을 뜻하는

지리적 보편성과 둘째, 방송 서비스를 접근하는 것에

기본 수신료 외의 추가 지불 없이 누구나 시청 가능해야

하는 지불의 보편성, 셋째는 방송 서비스 내용에 대한

보편성으로 시청자들이 방송을 통해 다양한 프로그램을

접할 수 있어야 함을 의미한다.

2007년 1월 도입된 바 있는 ‘보편적 시청권’ 제도에

대한 논의는 1990년대 초 지상파 상업방송 SBS 개국과

함께 기존 공영방송 체제에서 다매체 다채널 시대로

접어들면서 방송 사업자 간의 중계권 갈등을 겪으며

본격적으로 시작됐다(박천일 외, 2014). 1990년대

중반까지 주요 스포츠 행사의 중계방송권 구입은 방송

3사 연합인 코리아풀을 통해 이루어졌으나, 그 후 최근까지

각 방송사는 지상파방송 3사의 협의체를 무시하고

중계권을 독점해온 바 있다. 특히 스포츠 마케팅 회사인

IB스포츠는 2005년 4년간 미국 메이저리그 야구(MLB)

중계권과 아시아축구연맹이 주관하는 모든 경기의

국내 독점 중계권을 획득한 바 있으며, 종합편성방송

사업자인 JTBC는 2013년 월드베이스볼클래식(WBC)을

독점 중계했다.

이처럼 메가 스포츠 중계를 두고 빚어지는 갈등은

지상파방송사 사이의 갈등 외에도 스포츠 에이전시 회사와

지상파 3사의 갈등, 국내 스포츠협회와 방송사 사이의

갈등을 비롯해 최근에는 지상파방송사와 유료 방송

사업자 간의 재전송을 둘러싼 갈등 등 여전히 다양한

이해관계자 사이에서 지속적으로 발생하고 있다.

현행 방송법은 국민적 관심이 매우 큰 체육 경기 대회

등에 관해 보편적 시청권을 보장하는 내용을 규정하고

있다. 방송법 제2조(용어의 정리)는 ‘보편적 시청권’을

국민적 관심이 매우 큰 체육 경기 대회와 주요 행사

등에 관한 방송을 일반 국민이 시청할 수 있는 권리로

차별 없는

방송 서비스

방송 사업자 간 스포츠 중계 갈등 사례

1996년 AFC 아시안컵KBS가 3사 풀을 파기하고 단독으로

계약 및 방송

1997~1998년 프랑스 월드컵 아시아 지역 최종 예선

MBC가 3사 풀을 파기하고 단독으로

방송

1999년 브라질 축구국가대표 초청 경기

KBS가 순차 방송을 무시하고 단독으로

계약 및 방송

1999년 나이지리아 세계청소년 축구

SBS가 KBS의 브라질 초청 축구 위반을

이유로 단독 중계

2001~2004년 미국 메이저리그

MBC가 3사 풀을 파기하고 단독으로

계약 및 방송

2006년 AFC 패키지

KBS가 IB스포츠로부터 AFC 패키지,

MLB, WBC 등 중계권 구입

SBS와 MBC는 IB스포츠로부터 중계권

구매 않기로 한 협정을 KBS가 파기한

점에 반발(3사 균등 분배)

2006년 앙골라 전 축구평가전

KBS 중계 예정 평가전을 3사 동시

중계(KBS의 AFC 패키지 위반 구실)

2010년 벤쿠버 올림픽, 2012년 런던 올림픽, 2016년 리우 올림픽

SBS가 3사 풀을 깨고 단독 계약

2012년 런던 올림픽

2011.7.4. 지상파방송 3사 KS(Korean

Sports Broadcast Development

Association) 운영 규정 제정, 공동 분담

및 중계

2013년 월드베이스볼클래식

JTBC 국내 방송 및 인터넷과

모바일 독점권 계약

2014년 브라질 월드컵 지상파방송 3사 공동 분담·중계

2014년 인천아시아경기대회

지상파방송 3사 공동 분담·중계

명시하고 있다. 제76조(방송 프로그램의 공급 및 보편적

시청권 등)는 방송 사업자 간 방송 프로그램의 공급에

대해 공정하고 합리적인 시장가격으로 차별 없이 제공

해야 할 것과 국민 관심 행사 등에 대한 중계방송권자

또는 그 대리인은 일반 국민이 이를 시청할 수 있도록

중계방송권을 다른 방송 사업자에게도 공정하고

합리적인 가격으로 차별 없이 제공해야 함을 규정하고

있다.

산업정책

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신문과 방송 2016. 08

이러한 국민 관심 행사 등과

같은 국가적 이벤트에 대한

보편적 시청권의 보장과

원활한 수행을 위해 방송통신위원회는 ‘보편적시청권

보장위원회’를 운영하고(방송법 제76조의2), 보편적

시청권 관련 금지 행위 세부 기준 등을 고시하고 있다.

최근 방송통신위원회는 종래 시행령으로 규정돼 있던

보편적 시청권 관련 금지 행위 유형을 법률로 상향

입법하며 이에 따른 하위 규정을 개정한 바 있다 (방송

통신위원회, 2016). 즉 올림픽 및 월드컵과 같은 국민의

관심이 집중되는 행사의 중계방송을 많은 국민이

보편적으로 시청하고 정보에 접근할 수 있도록 보장하기

위해 첫째, 보편적 방송 수단을 확보하지 않는 행위와

둘째, 중계방송권을 확보했음에도 불구하고 정당한

사유 없이 실시간 방송을 하지 않는 행위, 셋째 정당한

사유 없이 중계방송권 판매·구매를 거부·지연하는

행위, 넷째 국민 관심 행사 등에 대한 뉴스 보도나 해설

등을 위한 자료 화면 제공을 거부하는 행위에 대한

규제를 강화한 것이다.

그러나 국내 보편적 시청권 제도에서 보편적 접근 보장

의무를 지녀야 하는 방송 서비스 제공자의 기준과 국민적

관심 행사에 대한 범위 및 중계 편성 권고의 비실효성

등은 개선해야 할 문제점으로 지적되어왔다(봉미선,

2016; 최민재·황성연, 2013). 특히 가시청 가구의 산정

기준에 대한 모호성은 보편적 시청권을 제공해야 하는

주체가 명확하게 제시되어 있지 않아 국민적 관심 행사의

본질인 추가적 지불 없는 무료의 보편적 시청권 보장이

아닌 유료 채널도 보편적 시청권을 제공할 수 있다는

점이다.

고민수(2007)는 국민적 관심 사항에 대한 보편적

시청권을 보장하기 위한 핵심으로 국민 관심 행사 등에

대한 방송권은 우선 방송통신위원회의 권고에 따라

방송 사업자들이 공동으로 확보해야 하는데, 만약

권고가 받아들여지지 않아 특정 방송 사업자가 단독으로

방송권을 확보했다면 정당한 이유가 없는 한 다른 방송

사업자에게 재판매해야 하는 것에서 찾을 수 있다고

언급한다. 그러나 이와 같은 규정은 국민적 관심 사항에

대한 보편적 시청 보장의 근본 가치와 조화될 수 없음을

적시하며, 유료 방송 서비스를 이용하는 가구의 수가

시행령에서 정하는 일정한 비율을 충족할 경우 수신료

이외의 추가적인 경제적 비용을 지불할 수 없는 국민들은

국민적 관심 사항에 대한 방송 서비스를 향유할 기회를

박탈당하는 처지에 놓일 수 있다는 것이다. 즉 국민

보편적 시청권의 핵심은

국민이 일정한 정보를 방송 서비스를 통해

향유할 수 있도록 보장하는 데 있다.

그러나 국내의 보편적 시청권 제도는

시청권의 포괄적 보장과 수용자 복지를 확대하는

방향으로 논의되기보다는

관련 방송사의 중계 행위에 대한 규제와

갈등의 중재에 급급해왔다.

유료 채널이 보편적

서비스의 주체?

사진은 지난 7월 19일 리우올림픽 선수단 결단식. 현재 대한민국 선수단은 금메달 10개, 종합순위 10위 이상의 성적을 거두기 위해 세계 각국의

선수들과 선의의 경쟁을 펼치고 있다. <저작권자 ©연합뉴스, 무단복제 및 무단사용 금지>

보편적 시청권의 주요 내용

항 목 주요 내용

보편적 시청권의 정의국민적 관심이 매우 큰 체육 경기 대회 그 밖의 주요 행사(국민 관심 행사 등)에 관한 방송을 일반 국민이 시청할 수

있는 권리(방송법 제2조 제25호)

중계권 구매·방송 편성

· 국민 관심 행사 고시: 올림픽·월드컵은 전체 가구의 90/100,

야구WBC·아시아경기대회·축구A매치는 75/100 이상 시청 가능한 방송 수단 확보

·공동 계약: 중계방송권의 공동 계약 권고 (방송법 제76조의4)

·순차 편성: 중복 방지를 위한 채널·매체별 순차 편성 권고(76조의5)

분쟁 조정·위반사항 제재

· 분쟁 조정: 중계권 관련 분쟁 발생 시, 방송 사업자의 신청에 따라 방송분쟁조정위원회가 조정(안)을 90일 내 제시

(방송법 제35조의3)

※조정안 합의 시 재판상 화해의 효력 발생. 피신청자가 조정 거부 시 중단(방송통신위원회 규칙 제11조)

· 금지 행위 위반에 대한 행정처분: 신고 또는 인지 → 사실 조사 (방송분쟁조정위원회 심의: 신고사건) → 방통위 의결

(방송법 제76조의3 2, 3항)

※처분 내용

1단계: 금지 행위 중지, 개선 계획 제출 등 시정 조치 명령

2단계: 시정 조치 미이행 시 과징금(중계권료의 5/100 이내) 부과

보편적 시청권

보장위원회 운영

· 방송법 제76조의2(보편적시청권보장위원회)에 근거한 법정위원회로 방통위 상임위원을 포함해 7인 이내의 위원으로

구성

· 직무: ①국민 관심 행사 등의 고시, ②중계방송권의 공동 계약·순차 편성 권고, ③보장위원회 관련 규칙의 제·개정,

④ 기타 방통위 요청 사항

<출처-박천일 외(2014). 스마트미디어에 대한 보편적 시청권 확대 방안 연구, 30쪽>

누구나가 보편적으로 이용할 수 있는 방송 서비스를

제공하는 주체가 더욱 명확하게 특정되어야 하며, 이러한

보편적 서비스 제공자로 하여금 보편적 접근 보장이

요구되는 정보를 방송할 수 있도록 권리를 보장해야 하는

것이다.

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신문과 방송 2016. 08

2007년 방송법 개정 이유에서 적시한 바와 같이 보편적

시청권 제도의 입법 취지는 국민적 관심이 큰 이벤트에

대한 일반 국민의 보편적 시청권 보장과 국민적 관심이

큰 이벤트를 주관하는 단체 등과 계약을 체결한 방송

사업자와 다른 방송 사업자 간 공정거래의 수행에서

찾아볼 수 있다. 즉 보편적 시청권의 핵심은 국민이 일정한

정보를 방송 서비스를 통해 향유할 수 있도록 보장하는 데

있다. 그러나 국내의 보편적 시청권 제도는 올림픽이나

월드컵 경기와 같이 사회문화적 영향력이 큰 필수 정보에

대한 시청권의 포괄적 보장과 수용자 복지를 확대하는

방향으로 논의되기보다는 관련 방송사의 중계 행위에

대한 규제와 갈등의 중재에 급급해왔다.

올림픽 및 월드컵과 같은 방송은 높은 방송 비용을

수반한다. 이 중 가장 큰 비용은 방송권료다. 2016년

리우 올림픽의 방송권료는 5회에 걸쳐 분할 지급되고

있으며 KBS가 40%, MBC와 SBS가 각각 30%씩

분담하고 있다(김상우, 2016). 메가 스포츠 중계권료는

1990년대에 비해 55배 이상 급상승하고 있으며, 이러한

중계권료 부담은 보편적 시청권 제공자의 몫이 되는

것이 현실이다.

이에 최근에는 뉴스 보도나

해설 등을 위한 자료 화면을

제공하는 것이 보편적 시청권의

모든 조건을 충족한 지상파에 대한 과도한 재산권

침해라는 지적이 일고 있다. 이는 해외 주요 방송사들도

자사가 방송권을 보유하지 않은 뉴스는 영상이 아닌

사진을 사용하는 원칙을 지키고 있음에도 지상파 3사가

보유한 올림픽과 월드컵의 주요 영상을 유료 방송인

종합편성과 보도채널에까지 무상으로 제공하도록

하는 것은 부적절하다는 것이다(KBS, 2016.5.3.). 특히,

최근 보편적 시청권 관련 고시 개정안의 뉴스권은 리우

올림픽 중계권을 가진 지상파 3사가 하루 최소 4분

이상의 화면을 종편 등 유료 방송에 ‘무료’로 제공해야

한다는 내용이 포함되어 있어 수신료를 받아서 운영하는

공영방송이 가진 재산을, 사익을 추구하는 유료 방송에

‘무료’로 제공하는 것은 부당하다는 점이다(KBS,

2016.6.6.).

최근 한국방송광고공사(2016)의 리우 올림픽에 대한

조사 결과, 시청자 대부분이 올림픽 방송을 기대하고

있으며 높은 시청 의도를 보인 것으로 나타났다. 응답자의

75.4%가 평소보다 TV를 더 볼 것이며, 93.4%가 본방송을

시청할 것이라고 응답한 것이다. 특히 여전히 많은

시청자는 지상파TV를 통해 올림픽을 시청할 것이라

답했다.

2016년 리우 올림픽의 중계에서 무엇보다 고려되어야

할 사안은 시청자 중심의 수용자 복지 확립에 있다. 즉

국민 관심 행사라는 사회적 중요 정보에 대해 시청자의

안정적인 시청을 위해 가장 최저의 비용이나 무료

시청을 통해 어떠한 계층적 차별도 없이 보장되는

시청권이 강화되어야 한다는 점이다. 그동안 국민 관심

행사에 대안 주요 쟁점은 스포츠 중계방송을 비롯한

스포츠 중계권을 둘러싼 갈등 즉 방송 사업자 간의

문제로만 국한해왔다. 그러나 올림픽이나 월드컵과

같은 국민 관심 행사를 둘러싼 문제는 미디어와 스포츠

복합체의 참여 집단 모두가 자기의 이해관계를 주장하는

경쟁의 영역이기에 앞서 스포츠 방송이 지니고 있는

공적 가치가 우선되어야 하는 영역이기도 하다(봉미선,

참고문헌

• 고민수(2007), “방송법상 ‘보편적 시청권’ 개념에 관한 비판적

고찰”, <공법연구>, 제36집 제1호, pp.355~375.

• 김상우(2016), “방송사 입장에서 본 리우 올림픽의 경제적 가치”,

한국스포츠산업경영학회 특별세미나 발제문, pp.11~17.

• 박천일·주정민·하주용·이미나(2014), “스마트미디어에 대한

보편적 시청권 확대 방안 연구”, 방송통신위원회.

• 방송통신위원회(2016.4.11.) “보편적 시청권 금지행위 상향입법에

따른 하위규정 개정”, 보도자료.

• 방송통신위원회(2016.7.8.) 2016년 제39차 위원회 결과, “‘방송법

시행령’ 일부개정안에 관한 건”, 보도자료.

• 봉미선(2016). “올림픽 방송과 미디어 공공성: 시청자 접근권과

선택권을 중심으로”, 한국스포츠산업경영학회 특별세미나 발제문,

pp.35~47.

• 심석태(2007). “방송법상의 ‘보편적 시청권’에 대한 소고”, <언론과법>,

6권 1호, pp.257~288.

• 최민재·황성연 (2013). “대형 스포츠 이벤트의 중계 방식과 시청자

선택권에 관한 연구: 월드컵, 올림픽의 중계방식에 따른 선택다양성을

중심으로”, <방송통신연구>, 84호, pp.9∼35.

• 한국방송광고공사(2016.6.), 2016 PEI(Program Engagement

Index) 2차 보고서.

• KBS (2016.5.3.), “누구를 위한 보편적 시청권인가”, KBS 뉴스.

• KBS (2016.6.6.), “돈 없으면 축구 A매치도 못 본다?”, KBS 뉴스.

‘국민적 관심 행사’

시청 보장해야

지난 5개년 월드컵 대회 국내 중계권료 (단위: 천만 원)

<출처-한국방송협회 홈페이지>

158

4,076

2,911

7,569

8,73410000

8000

6000

4000

2000

01998 2002 2006 2010 2014

2010~2016년 올림픽 중계권료

올림픽 대회 계약 금액(US)총액

(원천세·수수료 포함)

2010 밴쿠버 동계 올림픽 200만 약 26억 원

2012 런던 하계 올림픽 3,100만 약 420억 원

2014 소치 동계 올림픽 250만 약 32억 원

2016 리우 하계 올림픽 3,700만 약 490억 원

<출처-연합뉴스(2006.8.3.;2012.3.13.)/김상우(2016) 재인용>

2016). 보편적 시청권 제도가 도입된 지 10년이 지나는

지금, 무엇보다도 국민 관심 행사의 정보를 제공해야

하는 의무를 지닌 방송 사업자는 대다수의 국민에게

좋은 질의 다양한 중계방송 프로그램을 제공하기 위해

고민하기를 바란다.

리우 올림픽 기대 정도

기대되지 않는다

11.8

기대된다

88.2

리우 올림픽 시청 예상 기기

<출처-한국방송광고공사(2016.6.)>

00.0 82.3

7.0

4.5

지상파TV

인터넷

스마트폰 앱

지상파DMB

기타(IPTV 등)

2.7

3.5

(단위: %)

(단위: %)