1 ANÁLISE DO PROCESSO HISTÓRICO E POLÍTICO DO MUNICÍPIO E SUA INSTALAÇÃO NO BRASIL Vitor Potrik Junior • ABSTRACT This work intends to argue and to examine the process of historical formation and politics of the city, to understand its functional trajectory, its variations and the current situation. For this, it was necessary to make a rescue on the origin, with the intention to understand its changes promoted for the historical moments. We send to it the Romans, visigodos and Arabs, passing for the Portuguese until arriving in the moment of the installation of the city in Brazil. Exactly having I arrive with all historical load and politics still passed for modifications, to adapt it the Brazilian territory. Problem is that the different conceptions politics were reflected even though in the constitutions, that however granted, however removed the power of the cities. We lock up with the current situation of the Brazilian city. Key words: municipalities, territory, region, limit, autonomy, government. • Licenciado em Geografia pela UFPR - Universidade Federal do Paraná, especialista em Geopolítica e Relações Internacionais pela UTP - Universidade Tuiuti do Paraná.
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ANÁLISE DO PROCESSO HISTÓRICO E POLÍTICO DO MUNICÍP IO
E SUA INSTALAÇÃO NO BRASIL
Vitor Potrik Junior ••••
ABSTRACT
This work intends to argue and to examine the process of historical formation and politics of the city, to understand its functional trajectory, its variations and the current situation. For this, it was necessary to make a rescue on the origin, with the intention to understand its changes promoted for the historical moments. We send to it the Romans, visigodos and Arabs, passing for the Portuguese until arriving in the moment of the installation of the city in Brazil. Exactly having I arrive with all historical load and politics still passed for modifications, to adapt it the Brazilian territory. Problem is that the different conceptions politics were reflected even though in the constitutions, that however granted, however removed the power of the cities. We lock up with the current situation of the Brazilian city.
• Licenciado em Geografia pela UFPR - Universidade Federal do Paraná, especialista em Geopolítica e Relações Internacionais pela UTP - Universidade Tuiuti do Paraná.
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1. INTRODUÇÃO
O movimento ocorrido para se realizar a fragmentação do município de
Colombo a partir de 1990, criando o município de Guaraituba chamou a atenção, uma
vez que, desta data até o ano de 2006, ainda não havia instituído essa divisão, que
tanto ocorreu em todo território brasileiro apresentado em determinadas épocas uma
ampliação do número de municípios que surpreende, principalmente nas décadas de
1950-1960-1970-1990.
Diante disso, realizei várias pesquisas em busca de informações em
órgãos como a SEMA (Secretaria Estadual de Meio Ambiente), Prefeitura Municipal
de Colombo, Sub-Prefeitura de Colombo, e percebi que para encontrar respostas
deveria conhecer a origem do processo de formação do município e sua trajetória
histórica, já que os fatos ainda permaneciam sem explicações consistentes. É dentro
desse contexto que propus a realização deste trabalho, com a intenção de esclarecer
essa temática pouco discutida, examinar a formação histórica e política dos
municípios, pois sua trajetória não é recente e por isso, merece ser analisada de
forma a explicar todo esse processo de desenvolvimento, que tem inicio há dois mil
anos com o Império Romano que controlava grande parte do mundo. Assim, os
romanos garantiam, para algumas das regiões conquistadas, certa autonomia. Eles
recebiam o titulo de municipium. Esse era um privilégio que garantia o direito de ter
suas próprias leis e seus administradores. Já nas regiões que não possuíam o titulo
de municipium, o governo romano impunha a lei e os administradores.
O território atualmente ocupado por Portugal fez parte das áreas
conquistadas pelo Império Romano. Dessa maneira, os portugueses receberam
muitas influências dos romanos que por sua vez, ao ocuparem o Brasil, essa
influencia foi disseminada ao povo brasileiro. Muitas das nossas leis, especialmente o
Código Civil, que trata da família e do casamento, vêm de leis romanas.
De 1500 a 1822, o Brasil foi colônia de Portugal. Nesse período, os
municípios tiveram muitos poderes. Eles faziam as leis, julgavam os criminosos,
arrecadavam parte dos impostos, zelavam pela defesa da terra e distribuíam terra
para os novos moradores.
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Em 1922 o Brasil deixou de ser colônia e se tornou independente, até 1889
foi governado por imperadores, nessa época houve uma forte tendência à
concentração do poder nas mãos dos imperadores. Com isso, as Províncias (atuais
estados) e os municípios foram perdendo a autonomia. As decisões mais importantes
eram tomadas pelo governo central.
Com o fim do império, o país passou a ser governado por presidentes eleitos
pelo povo. As leis republicanas devolveram a autonomia aos municípios, voltando a
ser administrado sem interferência do poder central.
Na primeira metade deste século o poder dos municípios estava nas mãos
dos grandes fazendeiros. Utilizando até capangas armados, impondo sua própria
vontade aos demais moradores do município.
A tendência atual da política e das leis tem sido garantir a democracia e dar
mais autonomia aos municípios. O caminho nessa direção foi construído pela
Constituição de 1988.
Como podemos perceber esse recorte espacial possui seu arcabouço político
e social construído através do tempo para chegar nessa estrutura que vivenciamos
hoje.
2. CONCEITOS DA GEOGRAFIA SOBRE O TERRITÓRIO
Este estudo de caráter geográfico envolve problemas de formação de
municípios, fragmentação e anexação de áreas, mais precisamente do processo de
partilhas municipais. Priorizou-se um dos conceitos geográficos, pois, “Pela amplitude
da temática espacial, certos conceitos em geografia acabam priorizando um
determinado tipo de questão e uma especifica dimensão social” (HAESBART, 2004,
p. 62),deste modo, utilizaremos o conceito de território, que é o recorte espacial
apropriado para o desenvolvimento do estudo que está ligado à geografia política “na
geografia política, território e mesmo territorialidade são tidos como conceitos
fundamentais”. (HAESBART, 2004, p. 62)
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O conceito de território mais apropriado para a realização deste trabalho o de
Marcelo José Lopes de Souza, que define “os territórios são, antes, relações sociais
projetadas no espaço, configurando-se como espaços definidos e delimitados por
relações de poder, ou em outros termos, com relações de poder espacialmente
delimitadas que operam sobre um substrato referencial” (SOUZA, 2005, p. 87). Esta
noção do conceito de território despe a idéia de a palavra território estar ligada
somente ao território nacional e evoca outros recortes espaciais, tais como, estados,
municípios, vilas entre outros que podem estar projetados em quarteirões, em ruas,
ou em praças. Como apontado na definição, esses recortes espaciais são formados a
partir de relações sociais projetadas no espaço definido e delimitado por relações de
poder. Arendt define perfeitamente a relação de poder:
“O ‘poder’ corresponde à habilidade humana de não apenas agir, mas de agir em uníssono, em comum acordo. O poder jamais é propriedade de um individuo; pertence ele a um grupo e existe apenas enquanto o grupo se mantiver unido. Quando dizemos que alguém está no ‘poder’estamos na realidade nos referindo ao fato de encontrar-se esta pessoa investida de poder, por um certo número de pessoas, para atuar em seu nome. No momento em que o grupo, de onde originara-se o poder (potestas in populo, sem um povo ou um grupo não há poder), desaparece, ‘o seu poder’ desaparece”. (ARENDT, 1985, p, 24)1.
GOTTMAN (1952, p, 71)2, já tinha a idéia de que os recortes espaciais “Em
qualquer caso, trata-se de um compartimento do espaço politicamente distinto e uma
entidade jurídica, administrativa e política. Relata também que estendendo-se para o
conjunto de terras agrupadas em uma unidade que depende de uma autoridade
comum e que goza de um determinado regime”.
Com Gottman podemos concordar que o território é uma entidade jurídica,
administrativa e política e que está unidade depende de uma autoridade comum
eleita por um grupo em um determinado regime. 1 Citado por (SOUZA, 2005, p. 80). 2 Citado por (HAESBAERT, 2004, p. 67).
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Nota-se que a idéia de território para Gottman está ligada diretamente à
política como podemos notar em uma frase do autor “a unidade política é o território”.
Comparando-se Souza, Gottman e Arendt, podemos dizer que estes
possuem muitas coisas em comum referente aos conceitos de território. Além de ser
um recorte espacial, este precisa ser habitado, as pessoas necessitam de
organização e concordar que o território precisa de representantes, estas autoridades
devem estar em comum acordo com o grupo para não haver revoltas, pois “O poder
jamais é propriedade de um individuo, pertence ele a um grupo e existe apenas
enquanto o grupo se mantiver unido”. ARENDT (1985, p. 24)
São as relações sociais que dão sentido as ações que serão projetadas no
espaço, essas serão delimitadas a partir de relações de poder, que pode causar no
grupo um sentimento de pertencimento ao substrato referencial ou ao seu território
com uma boa relação entre as autoridades e o grupo. No entanto, se não houver
comum acordo entre as autoridades e o grupo, pode ocorrer revoltas para
estabelecer um bom convívio em seu substrato que é o seu local de ‘origem’.
É a partir das relações sociais e de poder projetadas no espaço formadas por
autoridades eleitas por um grupo que podemos afirmar que o território é uma
entidade política, administrativa e jurídica.
Para demarcações dos territórios temos limites e fronteiras. Esses termos
passaram por evoluções no decorrer do tempo decorrentes de relações de poder, por
isso, concordamos com (RAFFESTIN, 1993, p.69), quando afirma que “o limite ou a
fronteira não decorrem somente do espaço, mas também do tempo”.
Os limites e as fronteiras não são imutáveis e passam por mudanças
causando modificações na configuração do território Raffestin, nos explica as causas
dessas mudanças.
“Se as fronteiras passam por fases de funcionalização ou de disfuncionalização isso em geral é determinado, ou comandado, por modificações socioeconômicas ou sociopolíticas. A funcionalização ou a disfuncionalização não afetam somente o território, mas também o tempo social no interior desse território”. (RAFFESTIN, 1993, p. 168).
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Como vemos o tempo e o espaço social são afetados pelas mudanças
causadas pela funcionalização ou disfuncionalização das fronteiras.
No caso dos limites (RAFFESTIN, 1993, p. 169), nos relata que “O jogo
estrutural do poder conduz a assegurar ora a continuidade, deslocando os limites, ora
a provocar a descontinuidade, criando novos limites”.
Esse jogo de poder que acarreta a oscilação dos limites ocorre por falta de
regras e pela má definição. CIGOLINI (1999, p. 62) exemplifica o problema que essa
falta de regras e má definição pode causar num território, comentando o caso de
Manfrianópolis, “Ao perceber que o núcleo urbano era tão pequeno que não somava
cem casas, o limite desse núcleo foi sendo expandido, avançando sobre a zona rural,
até que abrangesse as cem casas necessárias para cumprir a legislação e conseguir
sua emancipação”.
Assim, o jogo de poder e as práticas sociais, de certo modo comandam e
manipulam o avanço ou contração dos limites, ou seja, suas modificações.
Já a fronteira é vista pelo Estado moderno como controle territorial, linhas
rígidas e impermeáveis.
Mas a “demarcação (a delimitação também, mas com riscos de contestação,
permite o exercício das funções legal, de controle fiscal. A função legal delimita uma
área no interior da qual prevalece um conjunto de instituições jurídicas e normas que
regulamentam a existência e as atividades de uma sociedade política”. (RAFFESTIN,
1993, p.168).
Por haver um maior controle as fronteiras são menos mutáveis, pois, para se
realizar mudanças fronteiriças é necessário cumprir o exercício das funções legais.
Se isso não ocorrer, a invasão do território pode causar conflitos territoriais,
ocasionando guerra, isto, mais referente aos Estados-nação.
3. A TRAJETORIA DO TERMO MUNICÍPIO: A ORIGEM DO MUN ICÍPIO
BRASILEIRO
A construção do território envolve representações, discursos, consciências. A
Geopolítica nada mais é do que a fundamentação dos desígnios do ator mais
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poderoso neste jogo: o Estado. Portanto, o território pode e será utilizado como um
caminho para analisarmos a formação histórica do município.
O Município brasileiro como unidade político-administrativa tem origem no
modelo da República Romana. Os Romanos, ao expandir seus domínios, impunham
as Regiões conquistadas uma forma de governo instituído por unidades Político-
administrativas, os vencidos deviam obediência às leis Romanas. O Senado que era
o órgão máximo da República controlava toda a administração, as finanças, além de
decidir pela guerra ou pela paz, no caso de revolta ou de desobediência dos povos
dominados.
Cada município era uma unidade-administrativa. Para que o município ou a
unidade administrativa fosse considerado um confederado ou aliado, deveria obter do
Senado alguns privilégios em troca de sua sujeição e fiel obediência as Leis romanas
como:
“O direito de contrair matrimônio (jus connubium), ao comércio (jus commercium) e à eleição de governantes para suas cidades (jus suffragii). Se obtivesse todos estes privilégios, o Município era tido como aliado ou confederado (foederata), gozando da maior autonomia que o Senado concedia, em relação ao direito romano (jus italicum); os que não tinham todos estes privilégios também não tinham direito a voto (municipia coeritas = municípios cujos cidadãos eram privados do voto)”. (IBAM, 2005).
O município confederado ou aliado que obtivesse essas vantagens gozava de
maior autonomia, pois estaria de acordo com as Leis Romanas que o Senado
pregava.
“A administração de uma Cidade/Município era exercida: (a) por um colegiado, composto de dois (duumviri juridicundo) ou quatro (quatuorviri juridicundo) magistrados, com plenos poderes, especialmente o de justiça; (b) pelos edis, ou servidores auxiliares, encarregados do setor administrativo e de polícia; (c) pelo questor ou exator, encarregado da arrecadação de tributos; (d) pelo curador (curator), ou fiscal dos negócios públicos; (e) pelo defensor da cidade (defensor civitatis); (f) pelos notários (actuaria) e (g) pelos escribas, ou copistas dos documentos públicos. Todos os servidores eram auxiliares do colegiado”.
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“A legislação local (editus) provinha de um Conselho Municipal (Curia ou Ordo Decuriorum), formado de cidadãos escolhidos periodicamente (de cinco em cinco anos) e com funções semelhantes às do Senado”. (IBAM, 2005).
Até chegar ao Brasil o modelo de município inspirado nos romanos recebeu
algumas influências, como a dos bárbaros que ao retomarem seus territórios e com o
passar do tempo à lei municipal sofreu mudanças promovidas por conquistadores e
por próprias características. Os Árabes e Visigodos introduziram nas então chamadas
comunas (Municípios): o pagamento de tributos e criaram cargos como o de oficial de
justiça, vereador e inspetor de pesos e medidas. Com as modificações sofridas no
decorrer do tempo, modelo de município que chega ao Brasil exerce
simultaneamente, funções administrativas, policiais e judiciais.
Em Portugal durante a luta contra o islã, na Guerra de Reconquista além do
aspecto militar, a centralização do poder da Coroa se escorava nas formas de
ocupação do espaço. Essa luta resultou na aquisição do fundo territorial, que era
distribuído pelo rei por meio da “carta de doação de terras”, sendo os beneficiários as
classes senhoriais, o clero, a nobreza, e a própria coroa a quem cabia um quinto das
terras libertadas.
Mais tarde nas tentativas de colonização, Portugal empreendeu nas Ilhas da
Madeira 1418, dos Açores 1427, e de cabo Verde 1456 uma ocupação de fato,
utilizando o sistema (derivado da Reconquista) das capitanias hereditárias, com
doações da coroa aos envolvidos na empresa marítima.
Vemos desse modo, que a noção de município que chega ao Brasil tem
origem no modelo da República Romana que o impôs às regiões conquistadas, como
a Península Ibérica de onde, naturalmente, chegou ao Brasil-Colônia. Mas, com toda
carga histórica, temporal, espacial e territorial.
4. O MUNICÍPIO NO BRASIL COLÔNIA
O intuito geopolítico da implantação do sistema de capitanias no Brasil
transparece a relação estabelecida entre o rei e o donatário, onde este é definido
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como o ocupante da terra por graça real, terra que não sai do domínio do soberano.
Devemos observar que nessa relação havia um móvel mercantil que a tudo presidia e
que os donatários eram membros da nobreza, militares ou funcionários envolvidos
com negócios ultramarinos.
Para o donatário a efetivação da terra recebida passava pela criação de uma
estrutura produtiva em sua área de lavouras de gêneros tropicais.
O primeiro instrumento político administrativo territorial implantado no Brasil
foi à divisão do território em Capitanias Hereditárias, primeiro grande passo á
colonização efetiva do Brasil.
O sistema político já era conhecido de Portugal, que o havia aplicado com
relativo sucesso nas Ilhas Atlânticas (Açores e Madeira) onde havia se desenvolvido
o plantio da cana-de-açúcar.
O sistema de Capitanias Hereditárias era regulado por dois instrumentos
Jurídicos que definiam os direitos e os deveres dos donatários (administrador da
Capitania), a Carta de Doação e o Foral.
A Carta de Doação era um documento que comprovava que uma ou mais
Capitanias tinham sido doadas ao donatário, bem como sua administração, rendas e
o poder legal para interpretar e ministrar a lei. O Foral estabelecia os direitos e os
deveres dos donatários. Um dos deveres era promover a prosperidade da Capitania
em beneficio próprio e em especial da Coroa. Além de conceder sesmarias, que era
uma propriedade privada e diferentemente da Capitania que era Hereditária o
sesmeiro podia vendê-la.
O donatário podia fundar vilas, povoações, criar instrumentos administrativos
jurídicos, civis e criminais para regê-las, podia julgar e condenar inclusive a morte,
exceto os protegidos da Coroa.
A fundação da Vila São Vicente é o ato pioneiro na instalação do aparelho
administrativo na colônia, Cigolini confirma ao relatar que “Martim Afonso de Souza,
na Capitania de São Vicente, fundou a primeira vila, no ano de 1534, nascendo entre
nós o município. Assim o poder local antes de ser obra do estado, surgiu no Brasil
como obra da necessidade privada”. (CIGOLINI, 1999, p. 8-9)
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Os municípios brasileiros mesmo subjugados pelo excesso de autoridade e
soberania assumido pelos donatários em suas Capitanias, que se chocava com a
autoridade do poder Monárquico, sempre buscaram autonomia e independência
administrativa através de suas câmaras. Algumas tentativas tiveram êxito,
desafiando a Coroa. Com a criação de novas vilas levantavam o pelourinho e
escolhiam seus administradores. Campos, Parati e Pindamonhangaba são exemplos
da força e determinação do povo, no século XVII.
O Governo Geral, de 1548, é a tentativa de centralizar o poder e a
administração pública todo nas mãos do Governador Geral. Para que a Coroa
portuguesa tivesse mais controle, esse sistema duraria até 1808, apesar de a partir
de 1720 os Governadores passarem a ser chamado de Vice-Reis. Por esse
Regimento competia ao Governador geral inúmeras funções como fundar vilas e
povoações, explorar e descobrir terras no sertão e outras.
Portanto, a instituição do governo geral viria no sentido de reforçar uma
formação já em movimento de colônias agrícolas, cuja viabilidade começava a ter
maior segurança. Dessa maneira, não se trata de uma alteração radical dos rumos da
geopolítica portuguesa para a colônia, mas de uma medida que visava expandir e
sedimentar o processo de instalação e domínio. Isso pode ser percebido porque o
governador geral era essencialmente militar, tendo sua jurisdição de sobrepor-se aos
direitos dos donatários.
“A formação de vilas passou a ser incentivada como forma de garantir a
colonização” (CIGOLINI, 1999, p. 8) e enfraquecer o poder dos donatários.
“Essas vilas e cidades possuíam Estatutos jurídicos que disciplinavam seu
funcionamento. Esses Estatutos feitos pela Coroa Portuguesa” (CIGOLINI, 1999, p. 8)
chamavam-se Ordenações Afonsinas, Manuelinas e Filipinas, que regendo Portugal,
governaram o Brasil desde o seu descobrimento até a independência. O modelo era
semelhante ao Português, com as mesmas atribuições políticas, administrativas e
judiciais. Desse modo, no Brasil os municípios tinham segundo CIGOLINI, “um
presidente, três vereadores, um procurador, dois almotacés (inspetor de pesos e
medidas, responsável por taxar mercadorias), um escrivão, um juiz de fora vitalício e
dois juizes comuns, eleitos com os vereadores”.
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“as ordenações Afonsinas (1446) que estabeleceram as eleições para juizes e vereadores nas câmaras municipais”; “As ordenações Manuelinas (1521) mantinham as regras já estabelecidas pelas ordenações afonsinas”; “As ordenações Filipinas (1603) que fixavam as atribuições gerais dos municípios e um sistema de eleições para os oficiais das câmaras” (CIGOLINI, 1999, p. 8-9).
Essas ordenações eram válidas tanto para a metrópole quanto para as
colônias e, se em Portugal conseguiram regulamentar as funções municipais, isto não
se verificou no Brasil.
Em toda a história do Brasil Colônia o poder estava concentrado nas mãos
dos grandes proprietários de terra, a classe senhorial latifundiária dominante, mesmo
com a existência do Governador Geral (figura 1).
FIGURA 1: Organograma administrativo da Colônia até o séc. XVIII.
FONTE: Organizado pelo autor, a partir das informações do livro, História do Brasil.
Francisco de Assis Silva, 1992
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Essa classe dominava a vida política, social, econômica e cultural da colônia,
sendo seus interesses representados e difundidos pelas Câmaras Municipais que
decidiam sobre a administração dos Municípios, impostos, salários, abastecimento a
guerra e a paz com os índios.
A elite local que assumia o controle dos órgãos políticos locais escolhia os
vereadores entre os homens bons do lugar, isto é, membros dela própria, “homens
bons” eram todos aqueles com projeção social e riqueza advinda da exploração do
trabalho escravo indígena ou negro.
5. O MUNICÍPIO NO BRASIL IMPERIAL
No período Imperial as câmaras perderam suas funções políticas financeiras.
O Império inspirado na legislação napoleônica de 1804 transformou as Câmaras
municipais em corporações meramente administrativas.
É como registro do poder e da crescente autonomia dessas Câmaras que o
projeto da Constituição de 1824 lhes foi submetido. Infelizmente, o período imperial
foi de trágica restrição da ação das Câmaras Municipais, que perderam funções
políticas e financeiras, embora seu Presidente exercesse funções executivas (sob
protestos e denúncias de políticos e estadistas).
Os Municípios pela Lei Regulamentar de 1º de outubro de 1828 “passaram a
ser tutelados, perdendo as funções judicantes, que lhes dera prestígio e poder no
período colonial. Pode-se dizer que o Império congelou as instituições municipais,
impedindo-lhes a dinâmica e a ação e reduzindo-as ao imobilismo e à apatia”. (IBAM,
2005).
Essa centralização segundo (CIGOLINI, 1999, p. 13), “ocorreu tendo em vista
que a Coroa, estando mais próxima e melhor aparelhada, conseguiu estender sua
autoridade sobre o território nacional com mais eficiência”.
Essa morbidez dos municípios imposta nesse período terá reflexos na
Republica Velha, onde esse recorte espacial vai ser manipulado pelas oligarquias
Estaduais. Sem forças e com os poderes concentrados nas mãos dos “caciques” ou
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chefes políticos, os municípios tornam-se frágeis, facilmente manipulados para
perpetuarem o poder das oligarquias.
6. O MUNICÍPIO NA REPÚBLICA VELHA (1889-1930)
A morbidez imposta aos municípios pelo Império vai servir na República como
objeto de manipulação por parte das oligarquias estaduais. Sem forças e com
poderes concentrados nas mãos dos “caciques” ou chefes políticos, os municípios
tornam-se frágeis e facilmente manipuláveis para perpetuarem o poder das
oligarquias.
Tamanho era o desinteresse pelo Estado que a primeira constituição da
República só lhe dedica o art. 68, que diz: “os Estados se organizarão de forma que
fique assegurada a autonomia dos municípios, em tudo que diga respeito ao seu
peculiar interesse”. (IBAM, 2005). No entanto, sem diretriz clara o município ficou
atrelado aos interesses do Estado como: Organizar as instituições municipais; definir
a competência destas instituições; definir a composição do governo; definir os tipos
de controle que exerceria sobre o Município; nomear o Chefe do Poder Executivo
(apenas em 8 Estados era eleito); denominar o Chefe do Executivo: em alguns, era
Prefeito, noutros, Intendente e, ainda noutros, Presidente Municipal; sem exceção,
manipular as finanças municipais. (IBAM, 2005).
Isto propiciou numerosas intervenções do Estado em seus Municípios. “O
abuso e a arbitrariedade só foram estancados pela reforma constitucional de 1926, ao
conceder à União o direito de intervir nos Estados para proteger a autonomia
municipal, também reforçada graças aos movimentos políticos dos anos 20,
conhecidos como "tenentismo", que levaram à Revolução de 30. Entre as metas
revolucionárias, estava a redução do poder do estado e o fortalecimento da União e
dos Municípios, tirando – os dos excessos do controle estadual.” (IBAM, 2005).
Mas os municípios não obtiveram autonomia, ao contrário, com o fim dos
órgãos legislativos no país houve maior centralização. Interventores foram nomeados
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para os Estados o chefe do executivo, nesse contexto, passa a ser o prefeito nos
municípios.
Mesmo com a adoção do sistema federalista após a declaração da república,
que tem como princípio a descentralização política em oposição ao modelo
centralizador imperial, os municípios continuaram sem autonomia.
Logo, que assumiu o poder, Getulio Vargas dissolveu o Congresso Nacional,
as Assembléias Estaduais e as Câmaras. A razão da centralização do poder no
governo Vargas “era a proposição do Estado novo de desmontar a máquina da
República Velha, sustentada pelas oligarquias, cujo reduto estava nos municípios”
(IBAM, 2005).
7. DA CONSTITUIÇÃO DE 1946 A 1964
A Constituição Municipalista promulgada em 1946 demonstrava grande
preocupação pelo restabelecimento da democracia local e fortalecimento dos poderes
municipais. Essa constituinte faz com que o município tenha mais autonomia diante
dos Estados e da União.
A nova feição municipal pode ser resumida assim: é uma das três divisões
político-administrativas do País, junto com a União e os Estados; seus Prefeitos e
Vereadores serão eleitos pelo povo; mantém, como privativo, cinco imposto; podem
cobrar taxas por serviços prestados e contribuições de melhoria; as intervenções
municipais (extremamente livres, até então) só podem ocorrer, agora, sob duas
condições: atraso no pagamento de dívida fundada ou de empréstimo garantido pelo
Estado. (IBAM, 2005).
Durante a regência da constituição de 1946 o Brasil teve o maior número de
municípios criado na história, ou seja, o território foi intensamente partilhado.
“Uma causa da onda emancipacionista que se verifica no Brasil, a partir da década de 1940 está no sistema de tributos partilhados, o qual favorece, sobretudo os
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municípios mais pobres, através do FPM3 Quando foi introduzido pela constituição de 1946, as cotas eram iguais para todos os municípios. Assim os governos estaduais estimulavam a criação de novos municípios para atrair mais recursos do governo federal para seu Estado” (MELLO, 1992, p. 26)4.
Segundo o Instituto Brasileiro de Administração Municipal:
“A falsa visão de que poderiam arrecadar mais recursos federais, por conta das cotas do imposto de renda que a União restitui os municípios onde é arrecadado, brotaram municípios em todos os Estados em proporções evidentemente alarmantes, evidenciando a falta de critério, e como era de se esperar, o inverso dos benefícios esperados. Todos os Estados o fizeram, mas há que se destacar o exemplo de São Paulo, Minas Gerais, Ceará, e Paraná. O Estado do Amazonas, por exemplo, que tinha 44 em pouco tempo passou a ter 296 municípios”. (IBAM, 2005).
Podemos perceber com o confronto das duas citações que o que interessava
para o Estado era aumentar a arrecadação com recursos federais. A vontade da
população não contava, mesmo sendo ela a maior interessada e a que mais sentia
com o processo de fragmentação.
Os municípios passaram a ter maior autonomia política quando o movimento
municipalista, que teve como fonte inspiradora o Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística e o reforço e apoio da Associação Brasileira dos municípios - ABM,
conseguiram aos poucos maior autonomia financeira e passaram a ter o direito de
eleger seus prefeitos, não mais sendo nomeados. O último município a conquistar o
direito de eleger seu prefeito foi São Luiz no Estado do Maranhão.
Com o golpe de 64, houve a extinção de vários municípios. Em 1963 estes
eram em torno de 4.235. Em 1965 esse valor era de 3.957. Essa queda no número
de municípios se deveu ao fato de que:
3 Fundo de participação dos Municípios. 4 citado por CIGOLINI, 1999, p.17.
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“Surgiram centenas de municípios – fantasmas verdadeiras ficções do ponto de vista econômico, sociológico, administrativo e até geográfico, pois muitos nem divisas delimitadas possuíam. No Estado do Amazonas, a sede de um desses municípios, localizada próximo de Manaus, era o “flutuante” do prefeito, que simplesmente desancorou o seu barco, desfazendo-se assim, o único vestígio organizacional daquela ficção ou melhor, daquela farsa – quando o mesmo soube do ato de extinção do município. (MELLO, 1971,p. 29)5.
Esses abusos praticados como a criação de municípios fantasmas justificava
as medidas tomadas pelo governo militar que controlava o surgimento de municípios.
Devido às regras rígidas para a criação de novos municípios impostas pela
Lei complementar nº 1 de 1967, “entre 1970/88, foram instalados 226 municípios.
Após sua prescrição, somente entre 1989-90, criavam-se outros 314 municípios”
(MOURA e ULTRAMARI, 1994, p.83).
8. O MUNICIPIO NA CANSTITUIÇÃO DE 1988
Diferentemente da Lei complementar nº 1 de 1967, onde a União tem o direito
de ditar as regras quanto à área a ser emancipada “A constituição de 1988 repassa
aos Estados a competência quanto aos critérios de desmembramentos e dispõe
sobre a realização de plebiscito por parte dos eleitores da área a ser emancipada”.
(MOURA e ULTRAMARI, 1994, p.84).
A constituição de 1988 introduziu mudanças importantes: os municípios
tornaram-se de grande importância, “são considerados na atualidade entes
federativos, ou seja, integrantes da União e não resultantes apenas da
Dentre as mudanças realizadas pela constituição com relação aos
municípios, destaca-se:
5 Citado por CIGOLINI, 1999, p. 17.
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“A presença de associações comunitárias, como as de bairros, unidades de vizinhança, distritos ou usuários de determinados serviços, como associações de pais e alunos, quando bem organizado e enquanto se mantiverem livres da manipulação política, representam um dos mais eficazes instrumentos do exercício da cidadania e da participação comunitária... outra forma de participação popular nos governos municipais que vem sendo praticada em muitos municípios é os orçamentos participativos, cujo projeto é discutido com vários setores da sociedade para a definição das prioridades, muitas delas não constantes no projeto”.(IBAM, 2005).
A Constituição de 1988 caminhou nessa direção. Nela consta que os
municípios têm: Autonomia política: direito de governo próprio; Autonomia jurídica:
direito de fazer as suas próprias leis; Autonomia financeira: direito de recolher
impostos municipais.
A partir dessa constituição, além do Estado obter autonomia política e
administrativa, a sociedade tem chances de participar ativamente da melhoria dos
serviços municipais, bem como fiscalizá-los.
O poder de legislar sobre a criação de novos municípios é resguardado ao
Estado, em respeito as diferentes características neles inerentes e pelo fato de ser o
seu território o produto da fragmentação.
Dessa maneira, com os Estados definindo as regras para a emancipação,
surge novamente um acréscimo do número de municípios. De 1989 a 1990 foram
instalados 314 novos municípios.
A partir de 1996 o governo Federal estabelece novas regras para a criação de
municípios, por meio da emenda constitucional número 15. Os novos
desmembramentos continuavam sendo de responsabilidade dos Estados, porém
teriam de obedecer a regras tais como: Consulta à população do município que
deseja emancipar-se, bem como do município que ainda faz parte; Divulgação de
estudos para estabelecer se essa fragmentação será vantajosa.
Essas novas regras diminuíram o processo de fragmentação territorial, pois:
“As causas comumente apontadas como motivadoras de parcelamentos de municípios e amplamente utilizados nas
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justificativas dos processos emancipatórios contém em sua aparência aspectos tecnicamente sustentados, mas ao mesmo tempo, interesses meramente demagógicos em sua essência” (MOURA e ULTRAMARI, 1994, p.87).
A partir disso, podemos dizer que as novas regras para o estabelecimento de
novos municípios são salutares, pois é necessário existir mecanismos de controle na
formação de municípios, para que políticos não façam uso de políticas populistas e
demagógicas para formação de pequenos redutos de governo.
Assim, defende-se aqui um estudo apurado de cada caso, com a participação
da população, no intuito de impedir um desmembrando que prejudique o município
criado.
A defesa de uma lei rígida na formação de municípios, não está ligada a um
discurso antidemocrático, ao contrário, é para que isso não ocorra, por isso, todos os
atos da fragmentação de um município devem passar pelo conhecimento, pela
participação e pela aprovação ou reprovação do maior interessado que é a população
residente no local a ser emancipado.
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9. CONCLUSÃO
Como podemos perceber essa entidade político administrativa não é produto
de uma criação recente, mas de uma transformação que se iniciou com os romanos e
passou por vários períodos históricos e políticos até estruturar-se no modo que
conhecemos hoje.
No Brasil essa entidade administrativa chegou com toda a carga histórica,
política e ideológica acumulada pelos ibéricos. Teve como berço o Império Romano,
sendo modificado pelos Árabes e Visigodos que introduziram o pagamento de tributos
pelos municípios.
As Capitanias Hereditárias foram o primeiro instrumento político
administrativo implantado no Brasil. Essa divisão do território foi o primeiro grande
passo à colonização efetiva do Brasil, que fracassou, com exceção das capitanias de
Pernambuco e São Vicente.
Para unificar a administração e centralizar o poder político foi criado, em
1548, o Governo Geral incentivando a formação de vilas como forma de garantir a
colonização e fazer frente aos donatários enfraquecendo seu poder.
No período imperial foi restringida a ação das Câmaras Municipais, que
perderam suas funções políticas e financeiras, fazendo das câmaras organismos
administrativos. Essa restrição da autonomia dos municípios no período Imperial se
refletiu até a Revolução de 30, sendo manipulados por parte das oligarquias
estaduais. A dissolução de todos os poderes realizados por Getúlio Vargas e a
implantação da constituição de 1934 afirma a autonomia municipal. Mas, sua
trajetória até os dias de hoje sofreu oscilações de ganho e perda de poder, como
podemos perceber com a criação dos municípios em território brasileiro de 1940 a
2000.
“Em 1940, havia 1.574 municípios e em 1950, já totalizavam 1.889 unidades. Entre 1950 e 1960 foram criados 877 e, somente entre 1960 e 1963 criaram-se mais 1.469 municípios totalizando 4.234 unidades....No ano de 1964 com a ruptura constitucional ocorre um
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decréscimo do número de municípios no Brasil. No final de 1963 o número de municípios era de 4.235 e, no final de 1965, diminuiu para 3.957. de 1970 a 1980 somente 40 municípios foram criados. A pequena quantidade de emancipações deve-se ao estabelecimento da Emenda constitucional 01 de 1967, regras rígidas para a criação de novos municípios. Na década de 1980 o processo de fragmentação é retomado e, em 1988, 186 novos municípios foram criados em todo território brasileiro. No ano de 1991, já havia 4.491 municípios devido ao repasse para os Estados a competência de legislar sobre a emancipação municipal. Somente entre 1993 e 1997 a malha municipal teve um acréscimo de 1.016 novos municípios, totalizando atualmente, 5507 municípios”. (CIGOLINI,1999, p.16-20).
As causas que podemos apontar como agentes motivadores para se realizar
a criação de um novo município contém aspectos sustentáveis, mas o que vem a
tona com o decorrer do tempo e pode ser sentido e visualizado é o interesse
meramente demagógico em sua essência.
No Brasil a criação de municípios é gerada pela criação do sistema de
tributos, o qual favorece os municípios mais pobres, através do Fundo de
Participação Municipal. Introduzido na Constituição de 1946, todos os municípios
recebiam cotas iguais. Esse fato, faz com que, os estados apóiem a criação de novos
municípios, que na verdade podem ser classificados como “redutos políticos” com a
intenção de atrair mais recursos do governo federal para o estado.
Esses recursos recebidos do governo federal através do fundo de
participação municipal, com a criação de uma nova unidade administrativa, poucas
vezes ou nenhuma era investido nessa nova unidade. O que se pôde assistir, foi o
surgimento de centenas de municípios fantasmas como retratado no decorrer do
texto, onde a sede de um dos municípios, próximo de Manaus, era o “flutuante do
Prefeito”, que ao saber da extinção do município simplesmente desancorou seu barco
(MELLO,1971,p .29).
Com a Lei Complementar nº 62, de 28 de dezembro de 1989 “Um novo
município, mesmo incluído no menor coeficiente do FPM, irá receber uma quantia
suficiente para a instalação da Prefeitura e da Câmara Municipal, para a sua
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manutenção, bem como para a prestação de alguns serviços” (MOURA e
ULTRAMARI, 1994, p.84).
Apenas com a constituição de 1988, o município tornou-se de grande
importância, considerados entes federativos, integrantes da União e não resultantes
apenas da descentralização administrativa. Nas constituições anteriores os
municípios não tinham liberdade de elaborar suas próprias leis. Os governos
estaduais faziam um conjunto de leis que serviam para todos os municípios do
Estado.
A constituição de 1988 mudou isso. Cada município desde então, passou a
elaborar suas leis básicas. O conjunto destas são chamadas de Lei Orgânica do
Município. Ela regula questões como: horário do comércio, questões ambientais,
abertura de bairros, normas dos transportes coletivos entre outros.
A partir desse cenário as pessoas foram percebendo a enorme influência que
a política tem sobre as nossas vidas e passaram a querer participar mais da política
através de partidos políticos, organizações populares (sociedades de amigos,
associação de moradores entre outros) e movimentos populares (movimento pela
educação, movimento dos trabalhadores sem terra).
De toda essa trajetória política do município, recorte espacial onde ocorrem
as relações de poder a população aprendeu a realizar o diálogo entre os governantes
e grupos organizados da população a respeito dos custos e da importância das
medidas a serem tomadas nesse espaço de acordo com o interesse da população.
Com a participação da população e a criação de novas regras através da emenda
constitucional nº 15 de 1996, o abuso da fragmentação, que atendia muitas vezes o
desejo político de arrecadar recursos federais no sistema de tributos (1946) em
beneficio próprio e para criação de redutos políticos (muito ocorrido no Brasil). Tem
menos chance de ocorrer se houver uma participação ativa e democrática da
população.
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RESUMO Este trabalho pretende discutir e examinar o processo de formação histórica e política do município, para entendermos sua trajetória, suas variações funcionais e a situação atual. Para isso, foi necessário fazer um resgate sobre a origem, com a intenção de compreender suas mudanças promovidas pelos momentos históricos. Remetemo-nos aos romanos, visigodos e árabes, passando pelos portugueses até chegarmos no memento da instalação do município no Brasil. Mesmo tendo chego com toda carga histórica e política, ainda passou por modificações, para adaptar-se ao território brasileiro. O problema é que as diferentes concepções políticas refletiam-se até mesmo nas constituições, que ora concediam, ora retiravam o poder dos municípios. Encerramos com a situação atual do município brasileiro.
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