UNIVERSITE D’ANTANANARIVO ************************* FACULTE DE DROIT, D’ECONOMIE, DE GESTION ET DE SOCIOLOGIE ************************* DEPARTEMENT GESTION ************************* MEMOIRE DE MAITRISE EN GESTION ************************* OPTION : MARKETING ANALYSE DE LA COMMUNICATION DANS UNE ADMINISTRATION PUBLIQUE : CAS DE LA DOUANE MALGACHE Présenté par : JOELLE Fanomezantsoa Sous l’encadrement de : Encadreur pédagogique Encadreur professionnel Madame RAVELOSON Holiarivony Elsie Liza Monsieur RABENALA Toussaint Marie Xavier Enseignante au sein du Département Gestion, Fac DEGS Inspecteur des Douanes Université d’Antananarivo Date de Soutenance : 28 Avril 2010 Année Universitaire : 2009-2010
FACULTE DE DROIT, D’ECONOMIE, DE GESTION ET DE SOCIOLOGIE
************************* DEPARTEMENT GESTION *************************
MEMOIRE DE MAITRISE EN GESTION *************************
OPTION : MARKETING
ANALYSE DE LA COMMUNICATION DANS UNE ADMINISTRATION
PUBLIQUE : CAS DE LA DOUANE MALGACHE
Présenté par : JOELLE Fanomezantsoa
Sous l’encadrement de :
Encadreur pédagogique Encadreur professionnel
Madame RAVELOSON Holiarivony Elsie Liza Monsieur RABENALA Toussaint Marie Xavier Enseignante au sein du Département Gestion, Fac DEGS Inspecteur des Douanes Université d’Antananarivo Date de Soutenance : 28 Avril 2010
Année Universitaire : 2009-2010
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Session : Avril 2010 REMERCIEMENTS
Ce travail n’aurait pu être réalisé et mené à termes sans le concours de multiples entités
envers lesquelles je suis redevable et qu’il m’est impossible de ne pas leur exprimer toute ma
gratitude.
Qu’elles trouvent en ce travail la récompense de leurs actions et l’expression de notre
profonde gratitude.
Qu’il nous soit permis ici de remercier particulièrement :
- Professeur ANDRIANTSIMAHAVANDY Abel, Président de l’Université
d’Antananarivo.
- Monsieur RANOVONA Andriamaro, Doyen de la Faculté de Droit, d’Economie,
de Gestion et de Sociologie.
- Monsieur ANDRIAMASIMANANA Origène Olivier, Maître de Conférences, Chef
de Département Gestion.
- Madame ANDRIANALY Saholiarimanana, Professeur, Directeur du Centre d’Etudes
et de Recherche en Gestion.
- Madame RAVELOSON Holiarivony Elsie Liza, notre encadreur pédagogique, qui
nous a guidé et donné des conseils judicieux tout au long de notre travail.
- Monsieur RABENALA Toussaint Marie Xavier, notre encadreur professionnel, pour
son aide précieux dans le suivi et la conception de cette étude et surtout pour sa
compréhension et sa grande disponibilité.
- Au corps enseignant du département Gestion de l’Université d’Antananarivo qui a su
nous transmettre son savoir et prodiguer ses aides et conseils durant toutes nos années
d’études.
Si commence par les sommets amène à finir par la plaine, c’est bien qu’elle en constitue
la base, c’est donc avec amour que je rends hommage à DIEU ainsi qu’à toute ma famille
pour leur présence constante et bienfaisante dans ma vie.
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SOMMAIRE
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE L’ETUDE
Chapitre I : Présentation générale de la douane malgache
Section 1 : Historique, objectifs et missions
Section 2 : Organisation générale
Section 3 : Environnement spécifique de la douane
Chapitre II : Politique de communication dans l’administration douanière
Section 1 : Communication interne au sein de la douane
Section 2 : Communication entre la douane et ses partenaires
Section 3 : Communication entre la douane et les usagers
Chapitre III : Rappels théoriques
Section 1 : Concept de Marketing
Section 2 : Communication et l’administration publique
Section 3 : Communication Marketing pour l’administration publique
DEUXIEME PARTIE : ANALYSE DE L’EXISTANT ET IDENTIFI CATION DES
PROBLEMES
Chapitre I : Problèmes au niveau de la communication dans l’administration
douanière
Section 1 : Traditionalisme de l’administration douanière
Section 2 : Négligence de la communication administrative
Section 3 : Insuffisance de veille technologique
Chapitre II : Problèmes relatifs à la communication reliant la douane et ses
partenaires
Section 1 : Manque de collaboration
Section 2 : Manque de confiance mutuelle entre les parties
Section 3 : Différence du niveau de développement des parties
iii
Chapitre III : Problèmes de communication reliant la douane et les usagers
Section 1 : Inefficacité de la gestion des services publics
Section 2 : Mauvaise qualité des services publics
Section 3 : Manque de considération des usagers
TROISIEME PARTIE : PROPOSITION DE SOLUTIONS, RESULT ATS ATTENDUS
ET RECOMMANDATIONS GENERALES
Chapitre I : Solutions relatives à la communication au sein de la douane
Section 1 : Réforme au niveau de la douane
Section 2 : Intégration de l’état d’esprit marketing
Section 3 : Recours à la veille technologique
Chapitre II : Solutions relatives à la communication de la douane avec ses partenaires
Section 1 : Renforcement du partenariat public-privé ou 3P
Section 2 : Renforcement de la confiance mutuelle entre les parties
Section 3 : Equilibrage du niveau de développement des parties
Chapitre III : Solutions relatives à la communication de la douane avec les usagers
Section 1 : Amélioration des services publics
Section 2 : Amélioration de la qualité des services publics
Section 3 : Recours à la communication participative
Chapitre IV : Recommandations
Section 1 : Renforcement de la communication corporate
Section 2 : Utilisation optimale des moyens de communication
CONCLUSION
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LISTE DES ABREVIATIONS
ADEMA : Aéroport de Madagascar
BCB : Bureau Central de Brigade
BIANCO : Bureau Indépendant Anti-Corruption
BSC: Bordereau de Suivi des Cargaisons
CAD: Commissionnaire Agrée en Douane
COI: Commission de l’Océan Indien
COMESA: Common Marketfor Eastern and Southern Africa
DA: Droits d’Accises
DD: Droits de Douane
DGD: Direction Générale des Douanes
DGRP: Direction Générale des Ressources Publiques
FOB: Free On Bord
INSTAT: Institut National de la Statistique
JO: Journal Officiel
MFB: Ministère des finances et du Budget
NSTI: Nouveau Système du Transit Informatisé
NTIC: Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication
OMD: Organisation Mondiale des Douanes
PGDI: Programme de Gouvernance et de Développement Institutionnel
PPP: Partenariat Public-Privé
SADC: Southern African Development Community
SG: Secrétaire Général
SIIGFP: Système Informatisé et Intégré de Gestion des Finances Publiques
SPAT : Société du Port Autonome de Toamasina
TM : Transitaire-Maison
TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée
ZFI: Zone Franche Industrielle
1
INTRODUCTION
Dans le contexte actuel du troisième millénaire, le développement politique, social et
surtout économique ne peut plus se limiter dans une dimension nationale. En effet, la
mondialisation et la globalisation de l’économie stimulent toute entité à veiller à ce que son
développement soit encore meilleur qu’avant et surtout à ce que son développement entraîne
un développement global du pays.
Concernant l’administration des douanes, elle joue un rôle très important dans le
développement économique du pays car les droits et taxes douaniers, qu’elle cherche toujours
à améliorer, assurent une grande partie des recettes de l’Etat. Grâce à l’amélioration des
recettes fiscales, les activités de l’Etat pourront être plus faciles à réaliser c’est-à-dire que les
dépenses de fonctionnement et d’investissement seront moins lourdes à supporter.
Dans le phénomène de mondialisation, l’administration des douanes est en quelque
sorte obligée de tracer son chemin vers une modernisation de son organisation. En effet,
l’administration des douanes a déjà commencé à entreprendre des réformes et une
modernisation en matière de technologie pour être à la hauteur du commerce international.
L’ampleur des changements technologiques que connaît l’administration douanière constitue
désormais une réalité incontournable.
L’administration douanière, notamment avec l’appui de la société Gasynet, a consenti
un énorme effort pour moderniser les infrastructures de base en matière d’informatique.
Certes, la croissance économique dépend non seulement de la modernisation technologique
mais également et surtout de la modernisation de la gestion des ressources humaines. Ceci dit,
l’idée de développement ne s’acquiert qu’avec un changement de mentalité accompagné par
des moyens suffisants et modernes suivant l’évolution de la technologie.
Mais on sait que pour pouvoir adhérer à cette modernisation humaine, l’amélioration
de la communication devrait être primordiale car elle se trouve parmi les vecteurs essentiels
2
afin d’accéder à l’information et aux formations des acteurs qui assurent justement le
développement que chacun espère tant.
De nos jours, la communication est devenue un outil indispensable pour tout
organisme, quelle que soit sa nature. Et elle devient un sujet d’actualité intéressant à aborder
aussi bien sur le plan pratique, reflété par des cas réels, que sur le plan théorique. En effet,
c’est le marketing qui semble être le domaine où apparaissent l’utilité et l’objectif de la
communication. En outre, la communication ne se limite pas uniquement dans le but de
promouvoir les ventes des produits et services ou d’attirer des clients susceptibles d’acheter le
produit, mais également, elle s’adresse au public dans le but d’obtenir une renommée ou une
image favorable envers ces cibles. Actuellement, les administrations publiques ne tardent plus
à améliorer leurs images et à concourir à la modernisation de la société en général.
Nous avons effectué notre stage au sein de l’administration des douanes qui est un
exemple parfait pour démontrer la nécessité de la communication dans une administration
publique. Ce qui nous a amené à traiter le thème suivant :
« Analyse de la communication dans une administration publique : cas de la
Douane Malgache »
On peut avancer différentes raisons pour expliquer le choix de ce thème dont les plus
significatives se justifient d’abord par la valeur d’une administration publique dans un pays,
car de par son existence s’exécutent les missions étatiques, et son rôle converge plutôt vers les
services publics. Ensuite, une administration telle que la douane est un grand partenaire
incontournable pour la majorité des entreprises privées exerçant une activité commerciale,
principalement vers l’extérieur. De plus, les échanges commerciaux extérieurs tiennent une
place importante dans l’économie du pays grâce aux résultats des recettes douanières et des
pressions fiscales. Alors, par cette vocation internationale de l’administration douanière, elle
se trouve en mesure d’entretenir des relations permanentes avec son monde extérieur qui peut
être des personnes physiques ou morales. Ainsi, la face communicationnelle interne et externe
de l’administration s’avère importante et mérite d’être étudiée.
Pour mener à terme cette étude, il a été fait appel à un certain nombre d’outils
méthodologiques. Premièrement, sachons que nous avons effectué notre stage au sein de la
Direction Générale des Douanes sise à Antaninarenina et plus particulièrement au sein de la
Direction des statistiques et de la comptabilité douanières. Deuxièmement, on peut répartir en
trois modalités différentes mais complémentaires les méthodes adoptées, à savoir : l’étude
3
documentaire, l’enquête d’opinion et l’observation sur terrain. Pour l’étude documentaire, elle
consiste d’une part à chercher et à rapprocher les documents internes, qui se trouvent déjà
dans l’administration (historique, documents décrivant ses missions,…). Mais
malheureusement, nous avons rencontré quelques limites, vu que l’administration des douanes
est par nature relativement secrète, alors nous n’avons pas pu accéder à tous les documents
nécessaires et utiles. Et par respect du secret professionnel, la plupart des documents sont
presque à caractère confidentiel. Et d’autre part, à rassembler les documents externes comme
les ouvrages et cours de marketing qui nous ont permis d’orienter nos recherches sur le thème
étudié, mais le plus utilisé étant la recherche par Internet. Concernant l’enquête d’opinion, elle
a été effectuée lors de notre visite dans le bureau des douanes d’Ivato pendant laquelle nous
étions en contact direct avec quelques inspecteurs vérificateurs et opérateurs économiques
comme des transitaires, des importateurs et des exportateurs. Mais par la contrainte de notre
court passage, l’entretien avec les partenaires a été limité, de plus leur emploi du temps est
très chargé. En outre, grâce aux différentes revues qu’ils nous ont offertes, nous avons quand
même pu trouver des informations importantes parlant sur leurs relations de travail avec la
Douane. L’enquête est plutôt à caractère qualitatif car le sujet est plutôt non quantifiable. Le
but de l’enquête n’est pas seulement d’enrichir le contenu du travail, mais elle nous a permis
d’axer nos idées sur le redressement à adopter pour améliorer la politique de communication
marketing dans l’administration publique. S’agissant de l’observation sur terrain, elle consiste
non seulement à porter un regard sur les apparences extérieures des choses mais surtout à
suivre attentivement chaque fait et chaque mouvement dans l’administration, c’est-à-dire
suivre le circuit de communication aussi bien interne qu’externe de l’administration.
L’observation a pour but de vérifier et de confronter les informations recueillies et de les
compléter afin de donner des informations aussi exhaustives que possibles.
Grâce à ces différentes méthodes, nous avons pu aboutir à ce travail de recherches et à
le structurer en trois parties, dont la première concerne la présentation générale de la douane
malgache et l’approche théorique du marketing, surtout la communication par rapport à
l’administration publique. La seconde consiste à relever les problèmes de communication
interne et externe de la douane. Une analyse succincte de ces problèmes sera mise en relief
pour pouvoir dégager leurs causes et leurs impacts. Et la troisième portera sur la proposition
de solutions avec les résultats attendus qui visera à donner quelques solutions adaptées pour
remédier aux problèmes de communication au sein de la douane malgache.
4
PREMIERE PARTIE :
CADRE GENERAL DE L’ETUDE
5
La création et l’existence d’une entreprise quelconque dans un milieu précis sont
souvent généralement expliquées par l’événement ou fait historique qui s’est passé dans le
lieu. La création de cette entreprise est parfois poussée par le besoin de s’intégrer encore plus
au développement. Dans notre cas, la raison d’être de l’administration douanière contribue au
développement économique du pays. Mais pour mieux comprendre son existence, nous nous
proposons de faire connaître sommairement au lecteur l’administration des douanes malgache
dans cette première partie. Cette partie comporte trois chapitres dont le premier consistera la
présentation générale de la douane malgache, le second se penchera sur la politique de la
communication douanière et le dernier se situera sur la théorie générale du marketing
principalement la communication.
6
Chapitre I : Présentation générale de la douane malgache
L’administration des douanes figure parmi les administrations publiques les plus
rémunératrices du pays. La plupart de ses activités jouent un rôle économiquement important.
Ainsi, nous allons essayer d’éclaircir encore plus la nécessité de l’administration douanière
dans la présentation générale de la douane malgache qui peut être expliquée par les trois
sections ci-après. L’historique, les objectifs et les missions seront les objets de la première
section, l’organisation générale celui de la seconde section et l’environnement spécifique de la
douane sera l’énoncé de la troisième section.
Section 1 : Historique, objectifs et missions
Chaque entité possède son propre historique, fixe des objectifs et accomplit des
missions bien précises selon sa raison d’être et suivant son lieu d’implantation. A partir des
trois paragraphes suivants à savoir, l’historique, les objectifs et les missions que nous allons
développer l’existence de l’administration douanière.
1.1 Historique
La douane est une vieille administration qui a déjà connu une longue existence.
L’histoire de la douane a parcouru un long chemin, confronté à des différents changements au
fil des siècles. Ainsi, les deux passages remarquables feront l’objet des deux paragraphes
suivants, dont le premier paragraphe se penchera de l’antiquité à la période coloniale et le
second parlera de la douane française à la douane malgache.
1.1.1 De l’Antiquité à la période coloniale
L’histoire des douanes remonte à l’Antiquité. Le mot « douane » est né du terme
« divan », qui désignait autrefois le lieu de réunion des administrateurs des finances. Au fil du
temps, il nous est parvenu par l’intermédiaire de l’arabe « Diouan » ayant le sens de registre
et de l’italien « Doana, Dogana » définissant le lieu où les employés tiennent ledit registre.
Différents pays comme l’Inde, l’Egypte, la Chine et la Grèce, ont déjà pratiqué à cette époque
l’impôt sur le commerce des marchandises étrangères. Parallèlement, Rome utilisait les
7
« portoriat », ou droits perçus dans les ports, à l’entrée et à la sortie des marchandises, au
moyen d’un système de fermage. Les douaniers, appelés également les « portitores », étaient
sévères dans la mesure où lorsque les marchandises présentaient des litiges, ils recouraient
fréquemment à la confiscation. Les droits de douane sous le nom de « tenilium » ou tonlieux
étaient perçus à la circulation des marchandises ; mais avec l’avènement du régime féodal, les
droits de douane furent confondus avec les multiples taxes instituées par les Seigneurs sur
leurs terres.1
L’institution de droits de douane dans le but, non point de procurer des ressources, mais
d’intervention dans les mécanismes économiques, semble dater de saint Louis (1214-1270) et
de Philippe le Bel (1268-1314), lesquels créèrent des droits de sortie sur les marchandises, en
application du principe selon lequel la richesse s’accroît si les frontières sont fermées.
Jusqu’au XVIIème siècle, les droits de douane forment la source essentielle des revenus
publics.2
Colbert (1619-1683) fut le grand réformateur du système douanier français dont l’objet
est de faire du droit de douane une prérogative exclusivement royale, afin de diminuer les
pouvoirs des Seigneurs, de disposer d’une arme économique efficace contre l’étranger et de
développer l’activité industrielle et commerciale du pays français. Il parvint à édicter le Tarif
de 1664 contenant déjà les principes et les méthodes de la douane actuelle.
Au temps de la Révolution, les assemblées accomplirent un travail législatif fortement
contentieux et publièrent la loi des 16-22 août 1791, qui constituait l’essentiel du Code des
Douanes encore récemment en vigueur. En 1795, Bonaparte met fin aux vicissitudes de
l’administration des douanes et créa, par l’arrêté du 16 septembre 1801, le poste de Directeur
Général des Douanes.3
1.1.2 De la douane française à la douane malgache
L’administration des douanes malgaches a vu pratiquement le jour au début du XIXème
siècle où un véritable « Corps des Douanes » a été créé sous le règne de RADAMA 1er. Sous
la loi d’Annexion d’août 1896, Madagascar fut déclaré colonie française, la direction des
1 BASTID Jean, Les Douanes, coll. « Que sais-je ? », N°846, Paris, PUF, 1965, pg 7 2 RABENALA Toussaint, Réflexion sur l’éthique professionnelle au sein de la Fonction publique malgache : cas de l’administration des douanes, Mémoire de DEA en sociologie, pg 9 3 BASTID Jean, Les Douanes, coll. « Que sais-je ? », N°846, Paris, PUF, 1965, pg 10
8
douanes était sous la responsabilité du gouvernement général et rattaché au Ministère des
finances. Ce fut la mise en place de la Douane contemporaine.4
Ce n’est qu’après l’indépendance que Madagascar dispose d’une administration des
douanes sous sa propre gestion, quoique fortement calquée sur celle de la France, mais ne
pouvait, même libéré du pouvoir français, échapper à l’application de la législation des
douanes françaises que le pays a hérité durant l’ère coloniale. D’où l’appellation « Ladoany »
ou « Fadintseranana » pour traduire la douane en malgache. Autrement dit, la douane
malgache se confondait avec la douane française, durant la colonisation.
En 1966, on assistait à la malgachisation des cadres, la Direction des douanes est
devenue Service des douanes rattaché à la Direction des impôts, fragmentée en quatre parties
(la contribution directe, la contribution indirecte, l’enregistrement et timbre et la douane).
En 1982, sous la Direction générale des ressources publiques ou DGRP, Direction des
Impôts auparavant, se rattachait la Direction des Douanes et des Droits Indirects. Jusqu’en
1997, la Direction des douanes dépendait du Ministère du budget et de la décentralisation.
Actuellement, la Direction Générale des Douanes se trouve sous tutelle du Ministère des
Finances et du Budget qui se siège à Antaninarenina.
1.2 Objectifs
Nombreux sont les objectifs à atteindre, mais la facilitation et l’utilisation des nouvelles
technologies semblent constituer les principaux objectifs et les priorités de la Douane
malgache du XXIème siècle, afin d’être en phase avec la mondialisation. Nous allons voir
alors dans les deux sous paragraphes les détails en concernant ces principaux objectifs.
1.2.1 Facilitation des échanges commerciaux
La réalisation des tâches administratives et la prestation des services publics sont parfois
jugées trop lentes et trop compliquées, pour les usagers, sur l’exécution des formalités
administratives en matière de procédure. Par ces critiques, l’administration des douanes
4 RANDRIANOELINA Olivier, Contribution à l’amélioration de la lutte contre les fraudes douanières, mémoire de maîtrise en gestion, pg 7
9
relève le défi dans le but d’améliorer en permanence la prestation de ses services qu’elle a
déjà entrepris durant quelques années.
En pratique, la facilitation consiste dans la simplification des procédures douanières de
manière à toujours conserver la face juridique des opérations car, il ne faut pas oublier que
tout acte administratif se construit sur des bases juridiques : application des lois et règlements
en vigueur.
D’une manière ou d’une autre, cette facilitation aboutirait sans doute à l’accélération des
opérations de dédouanement que les usagers, disons directs c’est-à-dire les opérateurs
économiques, apprécient tant et qui est économiquement favorable pour leurs activités.
L’administration des douanes, pour sa part, y trouve simultanément l’intérêt de facilitation
douanière par laquelle l’exécution dynamique des tâches apparaît visible, ce qui évite
généralement ce qu’on appelle la « lourdeur administrative ».
Gain de temps, satisfaction des usagers en sont les conséquences de la facilitation, mais
la démarche de cette facilitation serait-elle envisageable sans l’intervention de la technologie
moderne ?
1.2.2 Utilisation des nouvelles technologies
Dans l’ère de la mondialisation où nous vivons, dans laquelle toute activité humaine se
trouve submergée par l’utilisation des nouvelles technologies qui ne cessent d’évoluer, et du
fait que toutes les opérations douanières sont généralement tournées vers l’extérieur, l’usage
des NTIC dans l’administration n’est guère considérée comme un simple gadget de
développement, mais représente surtout un levier d’efficacité pour les tâches administratives.
L’adoption des nouvelles technologies s’apparente par l’emploi des moyens
technologiques modernes comme l’installation du logiciel Sydonia + + dans la plupart des
bureaux périphériques dont la localisation des bureaux des douanes avec les sites informatisés
sera visible dans l’annexe 1, et la mise en place de TRADENET dont quelques entités sont
connectées par ce réseau (le schéma dans l’annexe 2 nous aidera à savoir plus sur le
déploiement du Tradenet), tous ces systèmes ont été mis en place avec la collaboration de la
société GASYNET.
10
Par conséquent, l’application de ces nouvelles technologies entraîne certainement
l’administration des douanes vers la modernisation de l’administration en général sur laquelle
la Douane trace son chemin, dans le but de concrétiser encore plus la performance et
l’efficacité des services publics qu’elle fournit. Comme on l’a dit précédemment,
l’administration des douanes vise des objectifs où priment la facilitation et l’utilisation des
nouvelles technologies. Mais il faut souligner que l’objectif de renforcement de la lutte contre
la fraude douanière, qui était toujours une menace pour l’administration, rentre dans le cadre
des objectifs cités précédemment.
Ceci dit, tous ces objectifs finalisent l’amélioration des réformes déjà entreprises par la
Douane et en résumé, la facilitation va de pair avec l’utilisation des nouvelles technologies.
1.3 Missions de la douane
La Direction générale des douanes accomplit les missions prévues dans la politique
générale de l’administration et veille à ce que celles-ci soient en harmonie avec la politique
générale de l’Etat fixée par le Gouvernement. Ce paragraphe explique la raison d’être de
l’administration qui affecte aussi bien la vie économique que sociale du pays.
Dans ses missions, la douane assure deux tâches bien distinctes : d’une part, les
missions fiscales, et d’autre part, les missions dites non fiscales.
1.3.1 Missions fiscales
Les organisations structurelles de la douane à Madagascar depuis 1966, c'est-à-dire
depuis la malgachisation des cadres reflètent parfaitement la polarisation du service des
douanes à son rôle fiscal. L’administration des douanes considère avantageusement deux
principes dans l’exécution des tâches fiscales, à savoir le principe de légalité des droits et
taxes douaniers et le principe d’égalité des usagers devant l’Administration que nous allons
développer encore plus dans les deux sous paragraphes ci-après.
11
1.3.1.1 Le principe de légalité des droits et taxes douaniers
L’administration des douanes est avant tout une administration fiscale, perceptrice
d’impôts et de taxes. Elle est chargée de l’établissement et de la perception des droits de
douane (DD), des droits d’accises (DA), des taxes sur la valeur ajoutée (TVA), et d’autres
droits et taxes sur les marchandises importées ou exportées.5 En effet, les recettes recouvrées
par la douane représentent une valeur considérable à l’échelle de la richesse du pays. La
preuve en est car le budget de l’Etat est pratiquement alimenté en grande partie par ces
recettes douanières, elles font à peu près la moitié du budget de l’Etat.
Le principe majeur est celui de la légalité de l’impôt. La conformité à la loi, requise
dans tous les actes de l’Administration dans l’Etat de droit est particulièrement impérative en
matière fiscale ou douanière. Notamment, la Douane exerce sur le territoire national un
contrôle fiscal qui s’étend non seulement aux produits importés, mais également à la
production, au raffinage, au transport, à la distribution ou même à l’utilisation.
1.3.1.2 Le principe d’égalité des usagers devant l’Administration6
La douane malgache assure donc la perception correcte des impôts dont le recouvrement
lui est confiée. Dans cette optique, elle ne doit pas percevoir plus que ce qui est dû. Elle est
tenue d’assurer l’égalité juridique des clients vis-à-vis des règlements douaniers. Ce qui
implique un traitement uniforme des usagers par rapport aux lois. A part ces missions fiscales
incombant à la douane, elle assure parallèlement l’exécution d’autres missions dites non
fiscales.
1.3.2 Missions non fiscales
Les missions non fiscales se subdivisent en deux catégories. La mission économique ou
commerciale et la mission de protection que nous allons voir ci-dessous les détails en
concernant.
5 RABENALA Toussaint, Réflexion sur l’éthique professionnelle au sein de la Fonction publique malgache : cas de l’administration des douanes, Mémoire de DEA en sociologie, Faculté DEGS, pg 15 6 RABENALA Toussaint, Réflexion sur l’éthique professionnelle au sein de la Fonction publique malgache : cas de l’administration des douanes, Mémoire de DEA en sociologie, Faculté DEGS, pg 16
12
1.3.2.1 Missions économiques ou commerciales
La douane intervient de plus en plus dans la protection des intérêts économiques de la
nation malgache, surtout dans un contexte de mondialisation où la concurrence s’annonce
sévèrement rude. La douane contribue au bien-être économique en aidant à la protection et à
la réglementation du marché ; ce qui peut améliorer la capacité concurrentielle de nos
entreprises assez fragiles.
Dans la pratique, la douane peut aider les décideurs politiques, administratifs et
économiques pendant le processus de leurs prises de décision. La douane prête aussi son
concours à l’Institut National de la Statistique (INSTAT) dans l’établissement des statistiques
du commerce extérieur, ou du trafic portuaire. Voilà pourquoi l’intervention de la douane ne
doit augmenter inutilement les coûts ou avoir des effets nuisibles pour le commerce. En
d’autre termes, la douane ne doit en aucun cas adopter des attitudes antiéconomiques dans
l’exécution de ses tâches.
1.3.2.2 Mission de protection
La douane garantit la protection de la société malgache concernant la santé,
l’environnement et la sécurité. Pour ce faire, elle travaille avec de nombreux départements
ministériels : Ministères de l’intérieur, de la Santé publique, de l’Energie et des Mines, de la
Culture,…
Plus précisément, la douane n’adhère pas à l’introduction des marchandises dangereuses
qui pourraient nuire la santé publique (drogues, stupéfiants), ou troubler la sécurité publique
(armes et munitions, explosifs,…), ou envenimer la moralité publique, jugées contraires aux
bonnes mœurs (livres, films à caractère pornographique,…). S’y ajoute la protection de la
nature (faune et flore) malgache, ainsi que des patrimoines nationaux à l’exportation. Tandis
qu’à l’importation, la douane contrôle les marchandises contrefaites ou piratées. La
contrefaçon et la piraterie sont devenues un fléau international contre lequel il faut lutter.
En bref, l’historique, les objectifs et les missions de la douane contribue à
l’épanouissement socio-économique du pays. L’administration des douanes veille à l’intérêt
général de la nation. Mais comment parvint-elle à assurer des missions délicates dans un pays,
13
et comment se structure-t-elle en générale ? Nous allons essayer de répondre à ces questions
en entrant dans la section suivante qui se focalisera sur l’organisation générale de la douane.
Section 2 : Organisation générale
L’administration des douanes, en tant qu’organisation, rassemble une collectivité de
personnes qui agissent ensemble en vue d’atteindre un but commun. C’est également un
organisme, un ensemble d’éléments constitutifs liés entre eux, un système de relations
formant une structure. Nous allons voir dans les deux paragraphes successifs les détails
concernant l’organigramme et la description des fonctions au sein de la douane afin de mieux
connaître sa structure.
2.1 Organigramme et description des fonctions
Dans une entreprise, qu’elle soit publique ou privée, une organisation commence
toujours par la répartition des hommes et des tâches dans une direction ou un service selon
leur qualification.
2.1.1 Organigramme
L’organigramme est une représentation schématique présentant les divers services ou
organes au sein de l’entité. L’organigramme de la Direction Générale des Douanes, suivant
décret n°2007-185 du 27 février 2007 portant attribution du Ministère qui sera visible dans
l’annexe 3. Ainsi que l’organigramme de la Direction des Statistiques et de la Comptabilité
douanières (voir annexe 4), où la plupart de notre travail de recherches a été effectuée. Il
convient de signaler qu’à l’intérieur de chaque service, il existe des Divisions.
2.1.2 Description des fonctions7
Quant aux fonctions respectives de chaque direction, elles s’attribuent comme suit, la
Direction Générale des Douanes est chargée tout d’abord, de proposer et d’exécuter la
7 Bulletin d’information des Douanes, Direction générale des douanes, Série N°4 Mai 2008, pg 1,2,3,4
14
politique de l’Etat en matière douanière. Ensuite, de collecter avec efficacité les recettes
douanières. Après, de collecter et analyser les statistiques du commerce extérieur. De
surveiller le territoire national, et de lutter contre les fraudes douanières. Enfin, de sécuriser
les chaînes logistiques internationales.
La Direction des Affaires Juridiques et de la Lutte contre la Fraude, pour sa part, est
chargée premièrement d’étudier et de traiter les dossiers relevant du contentieux répressif
douanier. Deuxièmement, de procéder au contrôle a posteriori des déclarations en douane.
Troisièmement, de conduire les enquêtes dans les entreprises. Quatrièmement, de collecter,
d’analyser et de gérer les informations sur la lutte contre la fraude. Et cinquièmement
d’assurer la poursuite et la répression de la fraude douanière.
Concernant les fonctions de la Direction des Statistiques et de la Comptabilité qui est
chargée de proposer et de participer à la mise en œuvre de la stratégie d’information des
services des douanes, ensuite, de traiter, d’exploiter, de diffuser et d’archiver les dossiers
statistiques sur les recettes douanières et le commerce extérieur. Après, de mettre en place et
d’exploiter un système informatisé et intégré de comptabilité douanière dans le cadre du
SIGFP/PGDI. En plus, de contrôler, de traiter et d’assurer le suivi et l’exploitation des
données comptables. Enfin, de coordonner et de gérer les interfaces internes et externes du
système informatique mis en place et d’étendre leurs applications au niveau de la Direction
Générale des douanes.
La Direction de la Législation, de la réglementation et des Etudes est chargée de
préparer le projet de loi de finances, de procéder à l’étude et au traitement des dossiers relatifs
aux régimes douaniers, aux tarifs des douanes, aux professions des commissionnaires en
douane, à l’origine ainsi qu’à l’inspection des marchandises, de représenter l’Administration
aux rencontres internationales sur la douane et de mettre en œuvre les engagements souscrits
lors de ces rencontres, d’assister les opérateurs pour l’application des textes, de concevoir et
de diffuser les documents de travail et d’élaborer les textes législatifs et règlementaires en
matière douanière.
La Direction Nationale de la Formation Professionnelle est chargée d’assurer la
formation initiale des agents destinés à servir dans l’administration douanière, d’organiser la
15
formation continue et le perfectionnement des agents douaniers, de former les auxiliaires des
douanes et de former les fonctionnaires des douanes étrangères.
La Direction des Services Extérieurs est chargée de superviser et de contrôler les
activités des bureaux des douanes, de mettre en place les structures sur les territoires
nationaux pour un dispositif de gestion plus rapprochée et de superviser la surveillance
générale du territoire national.
A côté des différentes directions qui structurent la douane, il existe des Recettes des
douanes appelées également Bureaux des douanes, les endroits où s’effectuent les formalités
de dédouanement. Ils ont pour fonction de vérifier les marchandises présentées par les
usagers, à l’importation comme à l’exportation. Et, d’établir la créance de l’Etat au vu de la
liquidation des droits, d’en percevoir le montant, ou d’en poursuivre le recouvrement.
2.2 Système d’information et système de décision
Grâce aux systèmes d’information et de décision optés par l’administration, les tâches,
des plus simples aux plus importantes, s’accomplissent de façon harmonieuse. Nous allons
voir dans les deux sous paragraphes successifs ces deux systèmes afin de mieux cerner son
mécanisme.
2.2.1 Système d’information8
Un système d'information est un ensemble organisé d'éléments qui permet de regrouper,
de classifier et de diffuser de l'information sur un phénomène donné. L'utilisation de moyens
informatiques, électroniques et la télécommunication permettent d'automatiser et de
dématérialiser les opérations telles que les procédures d'entreprise. Ils sont aujourd'hui
largement utilisés en lieu et place des moyens classiques tels que les formulaires sur papier et
le téléphone et cette transformation est à l'origine de la notion de système d´information.
Le système d'information, pour la douane, est le véhicule de la communication dans
l'organisation. Sa structure est constituée de l'ensemble des ressources (les hommes, le
matériel, les logiciels) organisées pour collecter, stocker, traiter et communiquer les
informations. Le système d'information doit donc être géré. Le système d'information
8 Système d’information. Wikipédia. MHTML Document
16
douanière coordonne ainsi grâce à l'information les activités de l'organisation et lui permet
ainsi d'atteindre ses objectifs.
2.2.2 Système de décision 9
Puisque, concernant plusieurs personnes, le politique a besoin d'utiliser des systèmes de
prise de décision applicables à un collectif. Pour prendre une décision, il faut réunir de
multiples conditions, préciser la nature de la décision, sa portée. Il peut s'agir d'une décision
simple (une nomination) ou d'un ensemble plus ou moins cohérent de décisions liées (par
exemple : une politique et ceux qui la mettront en œuvre). La Direction Générale possède en
vertu du Code des Douanes un pouvoir règlementaire et de décision plus large que celui que
l’exécutif délègue ordinairement aux chefs des grandes administrations.
Déterminer l'ensemble de la procédure avant, connaissances suffisantes en général et en
particulier sur le sujet soumis à décision pour que les participants puissent se déterminer en
connaissance de cause, pendant (opérations douanières), et après (conséquences et traitement
des irrégularités, mise en application).
En bref, le processus de décision y est relationnel et appuyé sur l’information. Le
système d’information et de décision contribue à la satisfaction du public et son évolution doit
faire l’objet d’un plan de communication, de conduite du changement et de formation
impliquant l’ensemble des personnels.
Section 3 : Environnement spécifique de la douane
En général, une entreprise vit dans un environnement l’un différent de l’autre, souvent
changeant et évolutif. Cet environnement concerne la vie politique, le socio-économique ou
juridique d’un pays, et parfois, il exerce des influences à la survie de l’entreprise et que cette
dernière doit se soumettre à ses exigences. Dans notre cas, l’administration douanière se
préoccupe plus sur l’environnement juridique, comme nous pouvons constater dans les deux
paragraphes suivants, le cadre juridique et institutionnel et les principaux régimes douaniers.
9 Le système de décision de l'Union européenne Quelles influences et quelles stratégies pour l'adm.mht MHTML Document
17
3.1 Cadre juridique et institutionnel
L’administration des douanes malgache exerce leurs missions dans un cadre juridique et
institutionnel bien défini, où les textes internationaux et nationaux se complètent et lesquels
feront l’objet des deux sous paragraphes ci-dessous.
3.1.1 Textes internationaux
Il s’agit des textes relevant des Conventions ou traités signés par Madagascar dans le
cadre de la Coopération régionale ou autres (COI, SADC, COMESA,…). Dans ces textes se
trouve par exemple la nomenclature qui est un système d’énumération des marchandises, mis
au point en 1950 par le Conseil de Coopération douanière de Bruxelles, future Organisation
Mondiale des Douanes. Actuellement, la douane malgache utilise le système harmonisé de
désignation et de codification des marchandises, élaboré par l’OMD.
3.1.2 Textes nationaux10
Dans ces textes nationaux, il existe par exemple le Tarif des droits et le Code des
Douanes.
� Le Tarif des droits : il comprend la liste ou la nomenclature des marchandises et, pour
chacune d’elles, la quotité des droits applicables. La fixation des tarifs, c’est-à-dire des
quotités attribuées à chaque espèce de marchandise, est du domaine de la loi, faisant
partie des prérogatives du Parlement.
� Le Code des Douanes: comportant 383 articles, il a connu plusieurs amendements.
Certains paragraphes ou articles ont été modifiés, abrogés suivant l’évolution de
l’époque. Les derniers amendements en date ont eu lieu en 2006 pour aboutir aux
textes d’aujourd’hui.
Le Code des Douanes confère au gouvernement et à l’administration douanière des
prérogatives très étendues. C’est le souci de rapidité et d’efficacité qui justifie les pouvoirs
étendus d’interprétation, de décision et d’initiative dont dispose la douane. Par ailleurs, la
souplesse des règles du code lui donne de larges pouvoirs d’appréciation, et lui permet de
10 RABENALA Toussaint, Réflexion sur l’éthique professionnelle au sein de la Fonction publique malgache : cas de l’administration des douanes, Mémoire de DEA en sociologie, Faculté DEGS, UA 2006, pg 18
18
tempérer la rigueur de la loi. A part les textes qui régissent les actes douaniers, il y a des
règles à respecter concernant les opérations douanières, d’où l’existence des régimes
douaniers.
3.2 Les principaux régimes douaniers
Les marchandises qui franchissent la frontière peuvent, selon leur destination, être
soumises à des régimes douaniers différents. Les plus importants par leur incidence
économique et par le volume des marchandises qu’ils concernent sont l’importation et
l’exportation. Les régimes suspensifs des droits, favorisent certaines activités économiques.
Nous allons détailler dans les deux sous paragraphes successifs les deux régimes dont le
premier portera sur les régimes à l’importation et le second parlera des régimes à
l’importation.
3.2.1 Les régimes à l’importation
A l’importation, les régimes se catégorisent comme suit :
� Importation définitive (IM4) : Il s’agit d’un régime de mise à la consommation. Les
marchandises importées sont donc destinées à la consommation locale après paiement
des droits et taxes y afférents.
� Admission temporaire (IM5) : Elle permet l’introduction, pour deux ans au maximum,
sur le territoire douanier, de marchandises destinées à être réexportées après
transformation, ou après avoir été utilisées à l’usage pour lequel elles étaient destinées.
� Réimportation (IM6) : C’est un régime de régularisation des opérations d’exportation
temporaire. Les marchandises exportées temporairement à l’étranger (par exemple
pour une réparation) peuvent bénéficier d’une franchise des droits et taxes au moment
de leur réimportation à Madagascar.
� Mise en entrepôt (IM7) : l’entrepôt permet de maintenir temporairement des
marchandises étrangères sur le territoire douanier sans acquitter les droits et taxes
d’entrée, et malgré les prohibitions édictées par le contrôle du commerce extérieur et
19
des échanges. L’entrepôt diffère des magasins généraux en ce que ces derniers ne sont
pas forcément constitués en entrepôt en douane, et réciproquement. Comme toutes les
marchandises ne peuvent être soumises aux mêmes conditions de conservation et de
manipulation, la réglementation a prévu plusieurs types d’entrepôts.
Le régime d’entrepôt est placé sous le contrôle de l’administration des douanes. A
l’expiration du délai fixé, les marchandises doivent être réexportées ou soumises aux droits et
taxes d’importation si elles ne sont pas prohibées, c’est l’apurement positif du régime.11
� Marchandises en transit (IM8) : le transit est l’acheminement d’une marchandise à
travers le territoire douanier, en franchise des droits et taxes. Il peut être effectué par
les voies de transport, sauf maritime ; il permet de déplacer une marchandise d’un
bureau vers un autre bureau (d’un bureau frontière vers un autre bureau de l’intérieur)
ou vice versa. En fait, le transit s’est développé au fur et à mesure que s’est accentué le
caractère économique de la législation douanière, et que la fonction de droit de péage
du droit de douane a disparu.
� Liquidation d’Office (IM9) : C’est un régime spécifique réservé aux marchandises de
faible valeur (valeur FOB inférieure ou égale à 100 Euros). L’autorisation d’une
liquidation d’office relève normalement de la compétence du receveur des douanes.
3.2.2 Les régimes à l’exportation
Pour l’exportation, les régimes sont au nombre de quatre :
� Exportation définitive (EX1) : C’est un régime d’exportation le plus courant. Il
consiste à exporter des marchandises produites à Madagascar pour être consommées
de manière définitive dans un pays étranger (pays de destination).
� Exportation temporaire (EX2) : les avantages de ce régime correspondent à ceux que
l’admission temporaire offre aux produits étrangers : grâce à l’exportation temporaire,
11 BASTID Jean, Les Douanes, coll. « Que sais-je ? », N°846, Paris, PUF, 1965, pg 36
20
les marchandises nationales peuvent séjourner à l’étranger, et bénéficier à leur retour,
de l’exemption des droits et taxes d’entrée.
� Réexportation (EX3) : C’est le régime de régularisation des marchandises d’une
admission temporaire. A la fin du délai accordé par l’administration bénéficiant des
douanes, ces marchandises doivent être réexportées en l’état, ou mises à la
consommation.
A part les régimes liés à l’importation et à l’exportation, il existe d’autres régimes
supplémentaires, à savoir :
3.2.3 Les régimes économiques
Les régimes économiques sont des régimes suspensifs des droits, destinés à favoriser le
séjour momentané à Madagascar des marchandises étrangères, en vue de bénéficier
l’économie nationale des diverses activités que suscitent le transport, le dépôt, la manutention
et la transformation de ces marchandises. Toutes les marchandises placées sous un régime
économique doivent être couvertes par un acquit-à-caution ou, dans certains cas, par tel
document en tenant lieu, comportant outre la déclaration détaillée des marchandises, la
constitution d’une caution bonne et solvable. Les régimes économiques les plus connus sont
la mise en entrepôt de stockage et l’admission temporaire.
� Les entreprises franches : Le plus connu des régimes suspensifs est celui des
entreprises franches instituées par la loi 89 - 027 du 29 décembre 1986. Ce régime est
mis en place afin d’inciter les capitaux étrangers ou nationaux ou les deux en
association à s’investir dans les activités industrielles de transformation tournant
exclusivement vers l’exportation que l’Etat malgache a institué un régime de zone
franche industrielle ou ZFI, permettant aux entreprises de bénéficier de divers
avantages tels qu’avantages fiscaux, financiers,…
3.3 La procédure de dédouanement
En général, la procédure de dédouanement concerne les différentes étapes que doit
respecter et suivre chaque entité lors des traitements de dossiers administratifs nécessaires
pour les opérations de dédouanement. Ces différentes étapes existent toujours à chaque
21
opération de dédouanement que ce soit lors de l’importation ou de l’exportation. Nous allons
voir dans le premier sous paragraphe la procédure de dédouanement à l’importation et dans le
second paragraphe celle à l’exportation.
3.3.1 A l’importation
Selon la terminologie du Code des douanes, le terme “importation” signifie «l’entrée sur
le territoire assujetti de marchandises en provenance de l’étranger ou de zones franches ».
Avant de rentrer en détail les étapes du dédouanement, un schéma montrant le circuit de
la procédure pourra nous aider à mieux cerner la dite procédure (voir annexe 5).
Les étapes préalables au dédouanement se présente comme suit :12
L’enregistrement du Bordereau de Suivi de Cargaison (BSC) : toute cargaison à
destination de Madagascar doit être couverte par un BSC (Décision n°01/MFB/SG/DGD du
23 Mars 2007 portant création et validation du BSC). Une fois les formalités accomplies,
comme la création de son propre compte et l’enregistrement des éléments du BSC, et après
vérification, le BSC ouvert acquiert le statut recevable. Toute cargaison ne présentant pas un
BSC recevable ne peut être dédouanée.
La préparation du jeu de documents : il appartient à l’importateur et à son déclarant de
réunir tous les documents requis pour le dédouanement et de préparer à l’avance tous les
éléments de sa déclaration. Les documents demandés concernent la facture définitive, le titre
de transport, connu sous le nom de connaissement ou lettre de transport aérien, l’original et la
copie de l’attestation d’identification fiscale, la note de colisage, le certificat d’assurance et
les différentes autorisations requises délivrées par les Ministères ou organismes officiels
concernés en fonction des marchandises dédouanées.
L’intégration du manifeste : Un manifeste est une déclaration sommaire faisant état de
l’inventaire des marchandises formant le chargement d’un navire ou d’un avion et comportant
au minimum les renseignements sur le connaissement, l’identification du contenant, le
12 Bulletin spécial, GasyNet, janvier 2008 La procédure de dédouanement à l’importation, pg 3,4,5,6,7
22
nombre de colis, la désignation commerciale des marchandises, l’identification du chargeur
ou du destinataire responsable (banque, destinataire réel). Le dépôt du manifeste constitue le
point de départ de toute procédure de dédouanement. Le manifeste doit être déposé dans un
délai maximum de 48 heures à compter de l’arrivée du navire ou de l’aéronef.
Le processus de règlement des droits et taxes
En fait, le processus de règlement des droits et taxes se succède après liquidation des
droits et taxes par le vérificateur. Que l’opération soit au comptant ou à crédit, le déclarant
procède au paiement des droits et taxes auprès de la banque primaire de son choix, ce dernier
émet en retour une confirmation de paiement au bureau des douanes et un ordre de virement
de la banque primaire à la Banque centrale qui émet à son tour un avis de crédit au Trésor
public pour le compte du bureau des douanes concernés. Il est à noter que le montant à payer
doit correspondre au montant liquidé.
L’enlèvement des marchandises
L’enlèvement des marchandises est possible dès réception de la confirmation du
paiement des droits et taxes auprès de la banque primaire. Le bureau central de brigade (BCB)
établit la quittance et le bon de sortie informatisé des marchandises. Les agents au portail
vérifient les documents présentés et constatent la sortie des marchandises.
3.1.2 A l’exportation
L’inexistence des droits, et en général, le souci de promouvoir les ventes à l’étranger
entraînent une simplification des formalités de l’exportation. En principe le service
n’intervient pas au cours du transport des marchandises vers la frontière. Toutes les
marchandises destinées à être exportées doivent être conduites dans un bureau, compte tenu
de la restriction des sorties, et y être déclarées en détail sur une formule. Les marchandises
doivent être immédiatement embarquées après la délivrance du « bon à enlever ». Il est
essentiel, en effet, qu’elles ne soient pas versées à la consommation intérieure en raison de
l’exemption de TVA dont elles bénéficient au titre, précisément, de marchandises exportées.
Le contrôle de la sortie effective est assuré par le service des brigades.
23
En principe, la sortie de la marchandise est définitive, mais il se peut que cette
marchandise soit refusée pour divers motifs. Suite à cette situation, lorsque aucune réserve de
retour n’a été formulée, la douane est en droit de présumer que la marchandise, si
l’exportateur veut la récupérer, soit en fait d’origine étrangère. Mais la franchise sera accordée
à condition que la marchandise réimportée soit bien prouvée que c’est celle qui a été
précédemment exportée. Exemple par l’exposé des motifs de retour.13
La présentation générale de l’administration douanière nous a permis d’observer une
vue globale de l’administration et de connaître à quel point elle participe grandement à la
survie de la nation malgache. Mais pour pouvoir rentrer dans le vif du sujet, il s’avère
nécessaire de parler dans le chapitre suivant la communication proprement dite adoptée par
l’administration afin de mettre en exergue la politique de communication douanière et la
relation qui se crée autour de cette communication.
Chapitre II : Politique de communication dans
l’administration douanière
Toute entreprise fonctionne en contact de son entourage, le développement et même la
survie n’est guère envisageable si elle s’éloigne de son entourage et accomplit ses activités
isolément. A cet effet, la plupart des entreprises émettent une politique de communication afin
de toujours rester en relation avec son environnement. Dans notre cas, l’administration
douanière est une administration déjà publique qui assure un service public déterminé ce qui
veut dire qu’elle est en contact permanent avec le public, alors la communication intervient.
De plus, les tâches à effectuer s’opèrent ensemble par les agents douaniers, ce qui entraîne
inévitablement la communication interne. Avec les trois sections qui se suivent, la
communication interne ainsi qu’externe de l’administration seront plus détaillées.
13 BASTID Jean, Les Douanes, coll. « Que sais-je ? », N°846, Paris, PUF, 1965, pg 63
24
Section 1 : Communication interne au sein de la douane
La communication interne sert comme outil essentiel pour faire passer les informations
utiles et nécessaires afin d’assurer le bon déroulement des tâches dont l’administration
doivent accomplir. L’administration douanière opte en général, comme les autres
administrations publiques, deux types de communication : la communication formelle et la
communication informelle.
1.1 Communication formelle
Les informations circulant au sein de l’administration, qui peuvent être des
renseignements, des ordres, des consignes, nécessaires et utiles à la vie en société, prennent
deux formes : la communication écrite et la communication verbale. En principe, on ne peut
concevoir une administration sans écrits appelés correspondances administratives.
1.1.1 Communication écrite ou correspondance administrative14
Dans la communication au sein de l’administration, l’écrit reste encore le vecteur
essentiel, toujours important, parmi les réseaux relationnels qui y existent. Cette
communication écrite prend pourtant des aspects multiples: lettres administratives, notes de
service, comptes-rendus, rapports, etc.
Rappelons que la lettre administrative est une correspondance, au moyen de laquelle son
signataire fait savoir quelque chose à la personne à qui elle est adressée et qui s’appelle le
destinataire. Formellement, cette lettre exige les mentions suivantes : l’en-tête de la
république et de la devise, le timbre du service, les date et lieu de l’établissement de la lettre,
le numéro d’enregistrement de la lettre, le sigle du service expéditeur, l’expéditeur, le
destinataire, l’objet de la lettre, les références, la signature et le cachet. A part la lettre
administrative, d’autres types de correspondance administrative sont à souligner.
Quant à la note de service, c’est un document de communication interne, d’un même
service, ou entre services d’une même localité, ou relevant d’une même autorité. Elle contient
14 LEHNISCH Jean-Pierre, La communication dans l’Entreprise, coll. « Que sais-je ? » N°2229, Paris, PUF, 1985, pg 76,77,78
25
des prescriptions d’un chef à ses subordonnés en vue de l’application d’une décision ; à
l’inverse, on l’appelle une note de présentation si elle est adressée à un supérieur. La note de
service peut être une note de convocation, d’information, de vérification ou demande
d’explication, d’instruction.
Pour le compte-rendu, c’est une correspondance adressée à un supérieur pour relater
objectivement des faits.
Concernant le rapport, dans le cadre de la vie professionnelle, c’est un média privilégié
de communication interne dans la mesure où il a pour objet l’étude approfondie d’une
question pour préparer une décision de la part de l’autorité responsable.
En d’autres termes, la communication écrite dans l’administration révèle une nécessité
pour son bon fonctionnement. D’autres types de correspondance, le journal d’entreprise, les
tableaux d’affichage, la « boîte à idées », complètent la forme écrite de la communication au
sein de la douane et concourent simultanément au même but dont la fourniture des
renseignements nécessaires pour l’efficacité de la prise de décision.
1.1.2 Communication verbale
La communication verbale, soit de face-à-face ou à distance, occupe la majeure partie
du temps relationnel des acteurs de la vie de l’administration. Le savoir-écouter et le savoir-
parler représentent un préliminaire vers une bonne maîtrise de la relation téléphonique et de la
technique des réunions.
La communication téléphonique au sein de l’administration, l’utilisation des téléphones
revêt une importance capitale car elle favorise la rapidité et la fluidité de l’information. Dans
le cas où l’information présente un caractère urgent et qui nécessite une prise de décision
immédiate. Le port de téléphones permet également de joindre à temps le responsable ou les
agents de la direction au moment où la distance géographique n’accède pas à la rapidité de
l’information. Il est à noter que la relation téléphonique entre les fonctionnaires de la douane
s’opère formellement, chaque individu occupant un poste supérieur au chef de division ayant
accès à une communication téléphonique gratuite, appelée ordinairement « flot ».
26
Déjà, l’administration des douanes est une grande machine que la communication ne
peut se contenter d’un simple appel téléphonique. Alors, comme dans toute administration, la
tenue des réunions internes occupe une place importante et cruciale pour une meilleure
communication de face-à-face.
Les réunions est une forme qui permet effectivement de rassembler en un lieu précis des
personnes qui peuvent être indispensables dans la prise de décision ou dans son suivi. La
réunion peut être périodique ou imprévisible selon le besoin en information de
l’administration.
En réalité, la communication formelle constitue une des caractéristiques essentielles de
la douane. Elle supporte la grande partie de ses tâches, pour activer presque toutes les
opérations douanières. La douane applique sévèrement cette forme de communication en
raison des sommes considérables mis en jeu dans ses activités. A côté de la communication
formelle coexiste la communication informelle dont on ne peut éviter ni maîtriser l’existence
à l’intérieur d’une grande organisation, comme c’est le cas de la douane.
1.2 Communication informelle
La communication informelle consiste à colporter des informations ici et là sans pouvoir
vérifier ni justifier leur exactitude ou leur fausseté. Parmi la communication informelle se
trouvent les phénomènes de « bruits » ou de « rumeurs » qui tendent à ne pas être vrais. Mais
il est à signaler qu’on ne peut informer sans une source fiable. Toute administration veut
communiquer, et la douane ne peut échapper à ce phénomène.
Les bruits : tout groupe organisé et à objectif, comme l’est l’administration, a besoin de
communiquer et d’avoir des informations générales. Si celles-ci font défaut ou si elles sont
insuffisantes, alors « les bruits » naissent et se développent. L’on sait que plus il se déploient
plus ils se déforment. Il suffit de faire expérience avec une dizaine de personnes qui se
chuchotent un message à tour de rôle. Le dernier reçoit un message souvent déformé par
rapport à celui qui a démarré « la chaîne ».15
15 LEHNISCH Jean-Pierre, La communication dans l’Entreprise, coll. « Que sais-je ? » N°2229, Paris, PUF, 1985, pg 81
27
En résumé, les bruits pallient un manque de communication formelle. Les bruits peuvent
parfois perturber la marche même des activités.
Section 2 : Communication entre la douane et ses partenaires
De nos jours, il est de plus en plus admis que le développement est un processus
participatif qui nécessite l’implication de tous les acteurs. Qu’il soit économique, social ou
politique, le développement est le résultat d’un ensemble d’initiatives mené par divers
groupes sociaux, pour atteindre des buts communs. Il n’est donc pas de développement
harmonieux sans efforts communs et implication de tous. D’où l’appel aux partenariats
publics et privés. Nous allons voir dans les deux sections successives les relations que la
douane entretienne avec ses partenaires. Dans la première section se situera la communication
avec les partenaires publics et dans la seconde section se trouve la communication avec les
partenaires privés.
2.1 Avec les partenaires publics
L’administration douanière travail avec plusieurs partenaires publics, mais dans notre
cas, les ministères techniques et le BIANCO se positionnent aux premiers rang dans le besoin
de la recherche même.
2.1.1 Les ministères techniques
L’administration des douanes qui accomplit des missions de protection, travaille en
collaboration avec des différents départements ministériels techniques tels que les Ministères
de la santé publique, de l’intérieur, de la sécurité intérieure, de l’environnement, des eaux et
forêts, etc. Seuls les ministères techniques possèdent la prérogative de délivrer et de donner
des autorisations pour un dédouanement effectivement légal et définitif. De ce fait,
l’administration des douanes se communique pour établir l’autorisation de dédouanement
avec ces ministères techniques. La communication prend parfois ici une forme écrite.
28
2.1.2 Le BIANCO
La convention de partenariat entre le BIANCO et la Direction Générale des Douanes a
été signée le 09 février 2006, dans le but d’une collaboration étroite entre les deux parties, et
pour la détermination de la démarche à préconiser dans la lutte contre la corruption, en vue de
l’éradication de tous les actes pouvant corrompre les douaniers. Le BIANCO s’engage à
organiser des séances de sensibilisation et d’information sur la lutte contre la corruption, à
établir des plans d’action visant à réduire les occasions de corruption se traduisant par la mise
en œuvre et le suivi de la stratégie nationale de lutte contre la corruption, par l’assistance aux
concours de recrutement, etc.
De son côté, la Douane devra faciliter l’accomplissement de la démarche dans la lutte
contre la corruption et fournir les données techniques utiles et nécessaires à la réussite de la
démarche. Par ailleurs, un comité technique et de suivi de la mise en œuvre de la stratégie
nationale de lutte contre la corruption a été créé et trois douaniers ont été désignés comme
représentants de la Direction Générale des Douanes. Des séances d’information technique de
l’équipe du BIANCO ont eu, pour renforcer la collaboration, à la Direction de la Législation
et de la Règlementation et ses Services, à la Recette des Douanes d’Ivato et d’Antanimena.
Plus concrètement, les tableaux d’affichages indiquant les manières de procéder aux
formalités administratives, les services compétents pour telle ou telle opération, les
responsables y rattachés, ont été établis pour guider et orienter les usagers afin de minimiser
les risques de corruption. La communication est devenue fréquente entre les deux entités.
2.2 Avec les partenaires privés
2.2.1 La société GASYNET 16
Dans le cadre de l’initiative Partenariat Public Privé ou 3 P, le projet GasyNet développé
sous l’impulsion du gouvernement et de la République de Madagascar, sous la coordination
de la Direction Générale des Douanes est conçu pour mobiliser les recours techniques,
16 GASYNET janv 09
29
technologiques et financiers devant contribuer au développement de la grande vitrine
technologique souhaitées par le pays et à la modernisation de l’économie.
Elle a été créée afin de mettre en place et de gérer la plateforme de Tradenet, financer
l’acquisition des outils scanners. Ensuite, d’assurer une optimisation des performances
douanières par l’utilisation en combinaison des scanners et de la gestion des risques, de
renforcer les systèmes actuellement opérationnels tels que Sydonia ++ qui sont entièrement
intégrés au processus du Tradenet. Et de simplifier, d’accélérer et de sécuriser le processus du
dédouanement. En effet, des moyens permettant de réaliser ces objectifs sont mis en œuvre
par la société GasyNet. Il s’agit du Tradenet, du bordereau de suivi des cargaisons (BSC) et
du scanner. De plus, GasyNet, par la mise en œuvre de la plateforme TradeNet et de
l’utilisation des scanners complètera l’ensemble du dispositif en reliant ces systèmes entre
eux, facilitant ainsi les échanges d’informations entre les opérateurs privés et les diverses
unités du Gouvernement. Ainsi, l’administration douanière noue une relation plus proche avec
la société car les tâches à entreprendre ensemble sont plutôt très techniques.
2.2.2 Autres entités privées
L’administration des douanes collabore également avec d’autres entités privées comme
la SPAT, Air Madagascar,… La collaboration entre ces entités et la douane ne s’effectue
seulement qu’en cas d’infraction ou d’illégalité des affaires douanières mais leurs tâches se
conjuguent ensemble dans le but d’harmoniser les prestations des services offerts aux publics.
La douane n’est rendue viable que par l’apport et le dynamisme de l’ensemble de ces
partenaires. La douane forme donc un tout avec ses partenaires qui doivent, de ce fait, jouer
un rôle déterminant dans son fonctionnement et sa réforme.
Dans un cas plus concret, la SPAT, en quelque sorte, effectue les tâches de la police
douanière car son rôle est à la fois préventif et répressif. Sa relation avec la douane en général
est plus rapprochée par rapport aux autres entités ce qui implique par conséquent une
communication plus permanente. La SPAT intervient aux luttes contre la fraude douanière
laquelle peut se produire au moment du dédouanement. Avant, une réunion mensuelle avait
été organisée rassemblant la douane et ses partenaires pour soulever les problèmes rencontrés
lors des opérations, qu’ils soient techniques ou administratifs et d’y apporter des solutions
adéquates. Au fil du temps, la réunion perd un peu plus d’utilité, car elle devient une perte de
30
temps vu que certains sujets abordés ne nécessitent pas une discussion plus large. Alors, la
douane et ses partenaires décident de ne tenir une réunion qu’à chaque besoin de la douane ou
des autres entités.
Section 3 : La communication entre la douane et les usagers
Les usagers sont les principaux bénéficiaires des services concoctés par la Douane et
ses partenaires. Ces usagers se catégorisent en deux groupes distincts à savoir, les transitaires
et les opérateurs économiques. Nous allons voir dans les deux paragraphes suivants une à une
la communication de ces derniers avec l’administration douanière.
3.1 Avec les transitaires
Les transitaires se sont définit comme suit: «Toute personne physique ou morale faisant
profession d’accomplir pour autrui les formalités de douane concernant la déclaration en
détail des marchandises, que cette profession soit exercée à titre principal ou à titre
accessoire ». Et, le déclarant naturel est définit comme le propriétaire des marchandises. Il
peut cependant confier la formalité douanière à un transitaire dûment agréé.17 En général, les
transitaires peuvent être groupés en deux catégories, à savoir les transitaires maisons (TM) qui
sont des grandes sociétés effectuant eux-mêmes leur dédouanement de marchandises, et les
commissionnaires agrées en douane (CAD), les seules personnes ayant la compétence
d’opérer un dédouanement. Ces transitaires sont les interlocuteurs directs des agents
douaniers. Ils sont en contact direct avec l’administration à tous les niveaux de la procédure
de dédouanement. Ils suivent le cours ainsi le circuit des déclarations déposées en douane
jusqu’à l’enlèvement des marchandises.
En outre, la communication entre les transitaires et les douaniers est la plupart des cas
de nature verbale car certaines notes de service émanant des chefs hiérarchiques de la douane
peuvent faire l’objet d’une large diffusion auprès de tous les transitaires, à titre d’informations
ou pour valoir instruction.
17 RANDRIANOELINA Olivier, Contribution à l’amélioration de la lutte contre les fraudes douanières, mémoire de maîtrise, UA 2000, pg 44
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3.2 Avec les opérateurs économiques
Les opérateurs économiques sont ceux qui bénéficient économiquement des opérations
de dédouanement. Ils peuvent être des exportateurs ou importateurs directs. En général, ces
opérateurs économiques peuvent être classés en deux catégories bien distinctes. Dont la
première est constituée par des opérateurs réguliers dits également professionnels qui
rassemblent des personnes morales opérant des activités commerciales notamment à
l’extérieur. En d’autre terme, ils effectuent régulièrement des opérations de dédouanement.
Alors que, la seconde regroupe les opérateurs occasionnels qui sont souvent des touristes ou
des simples voyageurs, leur relation avec la douane n’est qu’occasionnelle.
Ainsi, la communication de la douane avec les deux groupes ne sont pas la même. Car,
d’une part les opérateurs professionnels sont des connaisseurs en matière du dédouanement et
sont des récepteurs qualifiés et formés , leur relation est plutôt routinière. D’autre part, les
opérateurs peu fréquentés sont des récepteurs ignorants, la communication avec eux interpelle
souvent des spécialistes qui sont les transitaires. Bref, la communication de l’administration
douanière sert à la fois pour nouer une relation interpersonnelle dans l’administration interne
et est considérée comme vecteur essentiel afin d’établir un lien avec l’extérieur ou le public.
Mais est-ce aussi l’objectif de la communication dans le domaine du marketing ?
Chapitre III : Rappels théoriques
Jusqu’au lendemain de la seconde guerre mondiale, l’activité de l’entreprise fut
principalement centrée sur la production car la demande a été largement supérieure à l’offre :
les entreprises n’avaient aucune difficulté à écouler leur production. Le progrès technique, la
mondialisation et l’apparition de la concurrence de plus en plus importante inversèrent
progressivement cette tendance, ce qui amène à vendre ce qui a été fabriqué. Avec
l’apparition du marketing, ce n’est plus la fabrication du produit qui est au centre de leurs
préoccupations du dirigeant mais devient le consommateur, et par-dessus tout la satisfaction
de ses besoins.18 Dans ces rappels théoriques, le concept marketing sera l’énoncé de la
première section, ensuite la communication et l’administration publique sera le sujet de la
18 Cours marketing 1ère Année, Dép gestion, fac DEGS, UA 2006
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seconde section et enfin, la troisième section consistera la communication marketing pour
l’administration publique.
Section 1 : Concept Marketing
Avant tout, le marketing vient du mot anglais « market » qui signifie marché.
Théoriquement, le marché se décrit par la confrontation de l’offre à la demande. D’une part,
l’offre consiste à ce que l’entreprise propose à ses clients, qui peuvent être des produits ou des
services. Et d’autre part, la demande consiste à ce que ses clients attendent du marché et être
satisfaits par le biais des produits ou des services que l’entreprise leur offre.
1.1 Généralités
Pour comprendre les généralités du marketing, il serait mieux de se pencher un peu plus
sur les définitions qui sera l’énoncé du premier sous paragraphe, sur la démarche marketing
qui sera détaillé dans le second sous paragraphe et sur le marketing-mix qui sera l’objet du
troisième sous paragraphe.
1.1.1 Définitions19
Nous allons proposer ici quelques définitions du marketing. Selon Denis London, le
marketing est un ensemble des moyens dont dispose l’entreprise pour vendre ses produits à
ses clients.
C’est l’ensemble des actions ayant pour objectif de prévoir ou de constater, et le cas
échéant, de stimuler, susciter ou renouveler les besoins des consommateurs en telle catégorie
de produit ou de service, et de réaliser l’adaptation continue d’une entreprise au besoin du
consommateur ainsi déterminé. JO Avril 87
19 Cours marketing 1ère Année, Département gestion, Fac DEGS, UA 2006
33
1.1.2 La démarche marketing
La démarche marketing peut être caractérisée par : d’abord, l’analyse du marché et
l’environnement, ensuite, la planification des décisions et des actions; après, la mise en œuvre
des décisions et enfin les contrôles des décisions et les rectifications apportées aux décisions
si nécessaire. En principe, le cheminement de toute action marketing se déroule en quatre
étapes dont la première étape consiste à choisir un objectif qui va guider toute la stratégie. Les
objectifs sont variés, par exemple l’accroissement des ventes dans un secteur, l’amélioration
de l’image de marque, de la réputation de la société ou même la puissance qui peut être un
objectif de marketing.
Lorsque l’on sait ce à quoi on veut aboutir, la seconde étape consistera à s’informer,
situer son entreprise dans le marché, connaître les clients actuels ou futures, connaître
l’environnement. Parmi toutes les contraintes qu’il faut envisager, ce sont essentiellement
celles de la demande que se propose d’analyser l’homme de marketing. Déjà à ce stade, on
pourra être amené à effectuer des corrections.
Pour la troisième, il faut choisir le type d’action adaptée aux contraintes que l’on
connaît et qui permettra d’atteindre le but assigné. Les actions que peut mettre en œuvre
l’homme de marketing sont nombreuses.
La dernière étape se centre sur l’étude de résultats de l’action, voir si les objectifs sont
atteints : c’est la fonction de contrôle qui permet de rectifier la politique et surtout de la juger,
de connaître son impact, d’étudier sa rentabilité.
La démarche marketing se sert comme guide dans l’élaboration de sa politique
marketing ainsi que toutes résolutions des problèmes, dans lesquels se situent les problèmes
de communication. On a coutume de regrouper les variables d’action mises à sa disposition
sous le nom de « marketing mix », qui sont le produit, la distribution, la communication et le
prix.
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1.1.3 Marketing-mix ou les quatre P
Le marketing-mix, réunissant le prix, la place, la promotion et la publicité, correspond
au moyen d’action du marketing pour influencer le public visé.20 Pour agir sur les publics
auxquels l’organisation s’intéresse, une organisation dispose généralement de nombreux
moyens. On les classe habituellement en quatre grandes familles.
La politique de produit : qui consiste à concevoir des produits ou services répondant le
mieux possible aux besoins et attentes des personnes à qui ils sont destinés.
La politique de prix : qui consiste à fixer pour les produits de l’entreprise, des niveaux
de prix et des conditions de vente à la fois attrayantes pour les acheteurs et profitables pour
les entreprises.
La politique de distribution : qui consiste à mettre en place et à gérer des circuits de
distribution efficace et rentable.
La politique de communication et de promotion qui consiste à influencer les attitudes et
les comportements du public par la publicité, les relations publiques, les actions
promotionnelles. Bien entendu, pour être efficace, ces différents moyens doivent s’inscrire
dans des stratégies et des plans de marketing cohérents.
1.2 Communication marketing
Une communication qui doit choisir ses véhicules les mieux adaptés au produit ou aux
services et surtout à la cible visée. Le véhicule doit atteindre cette cible avec le maximum
d’efficacité. Pour mieux cerner cette communication marketing, nous allons voir dans les sous
paragraphes suivants, d’abord les objectifs, ensuite les stratégies, enfin les différents moyens.
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