Traducción de MóNICA UTRILLA DE NEIRA

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LA GESTIÓN PÚBLICA Su situación actual

BARRY BOZEMAN

(coordinador)

Estudio introductorio de ENRIQUE CABRERO MENDOZA

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COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C.

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE TLAXCALA

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA MÉXICO

36 ESTUDIOINTRODUCTORIO

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INTRODUCCIÓN: DOS CONCEPTOS DE GESTIÓN PÚBLICA

BARRY BOZEMAN

El lugar para empezar es el principio aun si éste es turbio y está envuelto en bruma. Lo turbio de los orígenes de la gestión pública contrasta con los de la administración pública y la teoría burocrática. Como campo de estudio autoconsciente, la administración pública se remonta a Woodrow Wil­son y a sus conceptos - fascinadoramente ambiguos- acerca de la dico­tomía entre política y administración. El estudio de la burocracia en toda forma parece empezar con Max Weber y su arquetipo.

Los orígenes de la gestión pública quedan oscurecidos por el hecho de que esta disciplina es producto de la evolución institucional más que del desarrollo intelectual. Es más fácil identificar el lugar de origen que reco­nocer las causas primigenias de la época ,en que apareció. La gestión pú­blica como campo de estudio y empresa educativa parece haber brotado a finales de los años setenta y comienzo de los ochenta en dos institucio­nes muy distintas: las escuelas comerciales y las escuelas de políticas pú­blicas . Estas últimas parecen .haber contribuido ¡:nás a la evolución de la gestión pública, y las primeras más a su sustancia inicial. ¿Qué decir de los programas de administración pública? ,Tal vez, la mayoría de los profe­sores que enseñan a graduados en administración pública dirían que todo el tiempo han estado haciendo gestión pública, mientras otros apenas la es­tán descubriendo. Quizá haya algo de verdad en esta afirmación.

DOS CONCEPTOS DE GESTIÓN PÚBLICA

Por lo general, comprender una teoría exige cierto conocimiento de las personas y en particular de las instituciones que la dan a luz. Ésta es una introducción al contexto institucional de los estudios sobre gestión públi­ca y, por tanto, también de la teoría que la sustenta. La idea principal es que hay dos gestiones públicas rivales: la versión de la escuela de políticas públicas y la versión de la escuela comercial. A finales de los setenta sur­gieron casi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente distintos de la gestión pública; uno de ellos provenía de la orientación de la escuela de políticas públicas (el enfoque P), mientras el otro estaba influido por

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38 INTRODUCCIÓN: DOS CONCEPTOS DE GESTIÓN PÚBLICA

las ideas de la escuela de comercio y los avances ocurridos en la adminis­tración pública (el enfoque B).

Descenso de las polfticas públicas: el enfoque P

Como concepto, pero no tanto como actividad, el surgimiento de la gestión pública en las escuelas de políticas y de administración públicas ha seguido ciertas corrientes de las escuelas de comercio. Una tras otra, las escuelas comerciales modificaron sus nombres durante los años setenta: dejaron de ser escuelas de administración de empresas para ser escuelas de gestión. Este cambio se justificó la mayoría de las veces diciendo que entrañaba hacer hincapié en la estrategia y las políticas empresariales, en oposición a la mecánica y los procesos de admiliistración interna. Los cambios no fueron sólo terminológicos y externos. Los requisitos de la American As­sembly of Collegiate Schools of Business (grupo que acredita a las escuelas de comercio) se modificaron gradualmente, subrayando ahora la estrategia y las políticas empresariales. Aumentaron las demandas de cursos en esto's campos y, en la vanguardia de la investigación, surgieron nuevas revistas (por ejemplo Strategic Management Journal) mientras se reorganizaba una división de la Academy of Management (importante grupo profesional inte­grado por los profesores dedicados a la enseñanza en escuelas comerciales) que se concentraría en la estrategia. Poco ¡:lespués se lograron avances si­milares en las escuelas de políticas y administración públicas, pero con di­ferente énfasis, en una forma mucho más fragmentada y con pocas impli­caciones para la acreditación inmediata.

Las escuelas de políticas públicas (por ejemplo la Kennedy School de Harvard, el Institute for Public Policy Studies de Michigan, el Humphrey Institute de Minnesota,la School for Public Policy de Berkeley) se funda­ron, en parte, como rechazo ¡:lirecto a la administración pública a la vieja usanza. Las es~uelas de políticas se orientaron mucho más al análisis cuantitativo formal. aplicado sobre todo a la economía. Sin embargo, las escuelas de políticas empezaron a reconocer cada vez más una grave limi­tación: en el sector público había poca demanda de análisis cuantitativo formal, o de "gran diseño" de las políticas. En cambio, había una gran de­manda de gestión. Las escuelas de políticas necesitaban algo afín a la ad- · ministración pública, pero que no se identificara con este campo "anti­cuado" y orientaclo hacia las capacidades espeóiales. Como solución, se inventó la gestión pública. A mediados de los años setenta, el profesorado de las escuelas de políticas públicas empezó a emplear. el término gestión pública y a reflexionar acerca de los programas escolares de gestión públi­ca (si bien no se aplicarían todavía) .

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Como la gestión pública guiada por las escuelas de políticas -el enfo­que P- fue más la respuesta a un problema que una idea o una oportuni­dad, siguió siendo un concepto nebuloso. Se comprendió que de alguna manera debía ser una gestión complementada por el análisis de las políti­cas; pero, aparte de esto, hubo poco acuerdo inicial.

Resulta significativo que casi ninguna de las personas que salieron de la escuela de políticas como "especialistas en gestión pública" tuviese an­tecedentes o siquiera una identificación con la administración pública. Algunos eran economistas "renegados". Otros eran más practicantes que académicos. Otros eran politólogos de orientación institucional.

Desde sus azarosos comienzos, la gestión pública guiada por las escue­las de políticas públicas empezó a cristalizar y adquirir su propia identidad. El enfoque se ha centrado en la llamada gestión de las políticas de alto nivel. El interés no recae en la administración cotidiana de las dependencias, ni si­quiera en la gestión estratégica de las mismas, sino, antes bien, en la fun­ción del administrador (o ejecutivo político) en las políticas de alto nivel. A menudo los ejemplos utilizados en los cursos de gestión pública del enfoque P se centran más en los ejecutivos políticos que en los funcionarios públicos experimentados. Y, como podíamos esperar, este enfoque hace mucho hincapié en los aspectos políticos de la gestión pública.

La bibliografía que ha originado el enfoque P es en gran parte a teórica y no cuantitativa, orientada hacia reglas prescriptivas basadas en la prác­tica. El método de investigación preferido también es el método de ense­ñanza predilecto: el análisis de estudio~ de casos. En realidad, hasta los cursos de doctorado en gestión pública en ocasiones incluyen la interpre­tación de casos. Es fácil entender.por qué a menudo se considera que el enfoque P representa el lado "blando", mientras que el análisis de las polí­ticas representa el lado "duro".

De los negocios para arriba: el enfoque B

Un concepto de gestión pública identificado con otro grupo de es.tudiosos (más cercano a la administración pública tradicional) es la gestión públi­ca guiada por las escuelas de comercio (el enfoque B). Como podríamos esperar, las personas que se identifican de manera estrecha con este enfo­que, o bien han enseñado en las escuelas cornerciales o bien fueron prepll.­radas en esas instituciones o en programas de gestión "genéricos".

Son grandes las diferencias entre los enfoques By P de la gestión pública. En prinier lugar, el enfoque B está dispuesto mucho más favorablemente a los conceptos de las disciplinas comerciales. En segundo lugar, mientras que la mejor manera de resumir el enfoque Pes mediante una frase de Wa-

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40 INTRODUCCIÓN: DOS CONCEPTOS DE GESTIÓN PÚBLICA

Hace Sayre que se repite con frecuencia: "Las organizaciones pública.s y privadas son similares en todos los aspectos no importantes", el enfoque B hace distinciones menos marcadas entre los sectores público y privado, o bien reconstruye esas distinciones. El enfoque B tiene nexos más pode­rosos con la administración pública, mientras que el enfoque P se aparta de ella.

· El enfoque B se preocupa mucho más por desarrollar la teoría empíri­ca, y gran parte de la investigación se ha centrado en identificar y explicar las diferencias empíricas entre las organizaciones públicas y privadas. El enfoque p tiende a dar por sentadas las divergencias, o a examinar los informes de casos de los practicantes para identificarlas.

Pese a su creciente interés por la gestión estratégica e interorganizacio­nal, el enfoque B sigue más orientado hacia los procesos. Así, los temas relacionados con diseño de organizaciones, personal, presupuestación, etc., interesan a los partidarios de este enfoque. Po'r el contrario, el proceso recibe poca atención en el enfoque P, que en cambio subraya las políticas y la política. ·

Entre los partidario:; del enfoque B, el estudio de casos no es el método preferido (aunque sí lo tengan en cuenta) . Más probablemente recurrirán a técnicas cuantitativas para el análisis de datos acumulados y como com­plemento para los diseños experimentales. Sin embargo, el enfoque B hace uso extenso de los estudios de casos para enseñar cursos predoctora­les de gestión pública.

Los dos enfoques tienen fundamentos i:¡¡stitucionales y profesionales distintos . El enfoque P es mucho más manifiesto en la Association for Public Policy Analysis and Management. El enfoque B tal vez sea más do­minante en la división del sector público de la Academy of Management (aunque también sobresale en la American Soci~ty for Public Administra­tion). De manera similar, mientras la bibliograf:(a más importante del en­foque P se encuentra en ellouma.l of Polioy Analysis and Management, la literatura del enfoque B, un tanto más extensa, suele hallar.se en Academy of Management Review, Academy of Management Joumal, Joumal of Public Administration Research and Theory, y Public Administration Review .

Una s{ntesis posible

Los enfoques P y B tienen algun¡>s puntos en común, más de los que po­drían suponerse después del análisis anterior, y cada enfoque tiene sus propios puntos fuertes. Los puntos comunes inc;:luyen los siguientes:

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• La preocupación por algo más qde la administ~ación interna de las dependencias (un enfoque interorganizacional de la gestión externa);

• Respeto a la función de la política en la administración; • Una orientación prescriptiva e interés ·por mejorar la eficiencia ad­

ministrativa, y •

1 Aprecio del aprendizaje por experiencia, como se refleja en el em-pleo del estudio de casos al enseñlu- la gestión pública.

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Pese a estos puntos comunes, los méritos de los dos enfoques divergen con;;iderablemente. Los puntos fuertes del enfoque P son:

• Reconocimiento de la importancia del análisis de las políticas para la gestión pública;

• Aprendizaje basado en la experiencia de los practicantes; • Preocupación por destilar lecciones y transmitirlas de una manera

fácil de comprender, y , • Promoción del diálogo entre admihistradores experimentados o eje­

·cutivos políticos y estudiosos de la gestión pública.

El enfoque B tiene los siguientes pur(tos fuertes :

• Mayor orientación hacia la investigación y la teoría; · • Capacidad de adaptar y difundir métodos, técnicas y teorías de una

variedad de disciplinas; . • Incorporación de comparaciones cada vez mejor desarrolladas, ba-

sadas en la experiencia de la gesti6n-pública y la privada; • Orientación hacia la gestión estratégica; • Preocupación por cuestiones de proceso, y • Mayor concentración en el administrador público de carrera que en

el ejecutivo político. ·

La mayor parte de las ventajas de lo~ respectivos enfoques no son, en principio, mutuamente excluyentes. Podría ser factible una síntesis que tomara lo mejor de cada enfoque . La Maxwell School of Citizenship and Public Affairs se encuentra en posición' particularmente favorable para llevar a cabo esa síntesis, ya que incluyd a personas que se identificarían con c~da enfoque y que tienen una orien~ación manifiesta hacia el análisis de las políticas. 1

42 INTRODUCCIÓN: DOS CONCEPTOS DE GESTIÓN PÚBLICA

IMPLICACIONES PARA LA TEORÍA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Tanto el enfoque P como el B parecen estar bien representados en este li­bro (tal vez haya, asimismo, unos cuantos "enfoques X"). En lugar de arriesgarnos a errores de clasificación que posiblemente serían ofensivos, le dejaremos al lector dicha tarea. Lo que viene más al caso es que muchos de los capítulos aquí publicados parecen representar los comienzos de una síntesis de los enfoques predominantes en la investigación de la ges­tión pública, la cual podría tener las características siguientes: ·

• Preocupación por la estrategia y el proceso, pero con una orienta­ción centrada en lo externo;

• Mayor hincapié en el lado "duro", sin dejar por ello de enfocar el lado "blando";

• Orientación hacia los administradores públicos experimentados en los niveles medio y superior;

• Una definición más general de lo "público" en la gestión pública, que incluya las organizaciones no lucrativas, los aspectos públicos de las empresas privadas y las organizaciones híbridas , y

• Atención a la teoría, la teoría prescriptiva y la prescripción.

· Desde un punto de vista intelectual, la síntesis que acabamos de esbo­zar plantearía pocos problemas de aplicación; pero las barreras institu­cionales son a menudo más formidables que las intelectuales. En este punto, las instituciones educativas razonablemente poderosas tienen in­terés en las cuestiones intelectuales. Para algunos programas, la naturale­za de la distinción entre la gestión pública y la privada no es "simple" cuestión de intelecto; es cuestión de la razón de ser de los programas (es decir, de negocios). Para otros, el enfoque en los administradores de nivel medio o superior no es tanto un asunto intelectual sino UJ:la cuestión de quién se ha inscrito.

De momento, dejemos la política académica en un estante y, como lo hacen estos capítulos de manera tan recomendable, meditemos sobre la teoría de la gestión pública en términos intelectuales . Podremos extraer las implicaciones institucionales mañana o pasadp mañana, o al día si-guiente. ·•

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. PRIMERA PARTE

IMÁGENES DE LA GESTIÓN PÚBLICA