Chang Inversion Publica

8/12/2019 Chang Inversion Publica

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UN DESA

ESTRATEGIAS NACIONALES DE DESARROLLO

GUASDE ORIENTACIN

DE POLTICAS PBLICAS

LA ADMINISTRACINDE LA INVERSIN

PBLICAHa-Joon Chang

Profesor adjunto de Economa poltica del desarrollo

Facultad de Ciencias EconmicasUniversidad de Cambridge

Cambridge, Reino Unido

NACIONES UNIDAS

DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONMICOS Y SOCIALES(ONU DAES/ UN DESA)

-2007-


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Esta Gua de Orientacin de Polticas Pblicas tiene como objetivo fomentar laconsideracin y discusin de opciones de poltica en la elaboracin de Estrategias

Nacionales de Desarrollo. Los anlisis, evaluaciones y datos hansido elaboradospor los autores y revisados en respuesta a las opiniones de varios comentaristas.

Estos no reflejan necesariamente los puntos de vista de ONU DAES. Se debeotorgar el crdito correspondiente al autor cuando se le cite.

Agradecimientos

Quisiera agradecer a Rathin Roy (Consejero senior de finanzas pblicas) y Jenik Radon

(de la Universidad de Columbia, adems de abogado internacional en el bufete Radonand Ishizumi) por sus destacados aportes a este documento. Agradezco, asimismo, a

Jomo K.S. sus sugerencias en la estructuracin de este documento. Khay- Jin Khoo me

ha brindado no slo un valioso consejo editorial, sino tambin mltiples comentarios deinters; y Joe Stiglitz ha hecho comentarios de la gua de orientacin increblemete

detallados e iluminadores. Quisiera agradecer tambin, en orden alfabtico, a BarbaraBarungi, Luba Fakhrutdinova, Ben Fine, Kamal Malhotra e Isabel Ortiz sus muy tiles

comentarios a los primeros borradores de este documento.DAES reconoce con agradecimiento el apoyo econmico del PNUD en la produccin delas guas de orientacin de polticas pblicas.

Nueva York, Junio de 2007Copyright Naciones Unidas ONU DAES


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Prlogo

El documento final de la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas 2005 instaba a lospases a elaborar estrategias nacionales para el desarrollo, teniendo en cuenta los

objetivos internacionales de desarrollo aprobados en las diversas Cumbres y

Conferencias de las Naciones Unidas celebradas en las dos ltimas dcadas. Con el finde ayudar a los pases en esta tarea, el Departamento de Asuntos Econmicos y Socia les

de las Naciones Unidas (ONU DESA) encarg una serie de documentos a responsablesy creadores de polticas, en los principales mbitos relacionados con la formulacin de

las estrategias nacionales de desarrollo: polticas macroeconmicas y de crecimiento,polticas financieras, polticas de inversin y tecnologa, poltica social, polticacomercial, y administracin de las empresas pblicas. La elaboracin de estas guascont con el apoyo financiero e intelectual del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD).

Las guas de orientacin de polticas pblicas, elaboradas por expertos en las distintas

reas, se basan en la experiencia y el dialogo de las Naciones Unidas en el mbitoeconmico y social, complementndose con los resultados de investigaciones recientesen cada rea especfica. Los documentos proporcionan sugerencias concretas paraalcanzar a escala nacional los objetivos de desarrollo aceptados internacionalmente ysintetizados en la Agenda para el Desarrollo de las Naciones Unidas. Las guas

pretenden proporcionar una gama de posibles alternativas a las soluciones ortodoxas

habituales que han prevalecido en las dos ltimas dcadas. Las guas deberan contribuira que los gobiernos amplen su espacio de maniobra para la formulacin de estrategias

econmicas, sociales y medioambientales.

Invito a los lectores a que consideren el presente documento como un elemento

complementario en el debate nacional sobre los desafos a que se enfrenta el desarrolloy las polticas pblicas necesarias para hacerles frente. Los temas elegidos son piezas

vitales del mosaico de polticas pblicas que fundamentan las estrategias nacionales dedesarrollo, dirigidas, en ltima instancia, a conseguir un crecimiento econmicosostenible, con inclusin s ocial y proteccin del medio ambiente.

Jos Antonio Ocampo

Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas para Asuntos Econmicos ySociales

Nueva York, junio de 2007


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ndice

I. Introduccin: inversin pblica y desarrollo econmico..................................6II. La administracin de empresas estatales (EEEE) .............................................8

Argumentos a favor de las EEEE...................................................................... 9Argumentos en contra de las EEEE y sus limitaciones...15

Es la privatizacin una solucin a los problemas de las EEEE?............... 19Alternativas a la privatizacin.26

Reformas organizativas.......................................................................26El aumento de la competencia.27Reformas poltico-administrativas ...................................................... 29

III. La administracin de las rentas provenientes de los recursos naturales.......33Apropiacin de las rentas provenientes de los recursos naturales35Inversin de las rentas...37

Inversin en activos financieros............................................................... 37Inversin encreacin de capacidades generales..40Inversin en diversificacin relacionada.................................................41Inversin en diversificacin no relacionada............................................43Cmo elegir la combinacin de polticas correcta 45

La economa poltica de la administracin de rentas provenientes de los recursos

naturales... ................................................................................................47IV. Anexo.49

Anexo I. La administracin y el desarrollo de los recursos naturales .............. 49Anexo II. Qu papel desempean los derechos de propiedad en el

desarrollo econmico? ...................................................................... 53V. Bibliografa ..........................................................................................................57

Recuadros

Recuadro 1 El sector de EEEE en Singapur. 10Recuadro 2 EMBRAER, Renault y POSCO: Firmas mundialmente reconocidas

con orgenes en EEEE...10Recuadro 3 La privatizacin al estilo taiwans....12

Recuadro 4 Razones que justifican la existencia de EEEE..14

Recuadro 5 Las motivaciones no egostas en la administracin de empresas..17Recuadro 6 Restricciones presupuestarias laxas en empresas importantes del

sector privado18Recuadro 7 Argumentos en contra de las EEEE..20Recuadro 8 Lista de condiciones para una privatizacin 21Recuadro 9 Condiciones necesarias para una privatizacin fructfera.25

Recuadro 10 La reforma organizativa del sector de EEEE: el caso coreano..28Recuadro 11 La mejora de la calidad de la burocracia econmica31Recuadro 12 Qu factores hacen que una EE sea competente?............................... 32


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Recuadro 13 Por qu son diferentes los recursos naturales?....................................34

Recuadro14 Disear y vender contratos para la exploracin derecursos naturales.....36

Recuadro 15 Los fondos de recursos naturales..39Recuadro 16 El Fondo de Petrleo de Noruega.. ..40Recuadro 17 Diversificacin basada en los recursos: el caso de Malasia..42

Recuadro 18 De la explotacin forestal a los telfonos mviles: la historia deNokia44

Recuadro 19 Opciones para la administracin de los recursos naturales...46

Siglas y abreviaturas

ARAMCO Compaa Nacional de Petrleo saud

CalPERS Fondo de Pensiones de Empleados Pblicos de California

DACOM Data Communications Corporation, de la Repblica deCorea

EMBRAER Empresa Brasilera de Aeronutica

EE Empresa estatal

I&D Investigacin y desarrollo

FMI Fondo Monetario Internacional

LPG Licencia Pblica General

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OLJEFONDET Fondo de petrleo noruego

PETROB RAS Petrolera estatal brasilea

SINGTEL Singapore Telecommunications Limited

UE Unin Europea


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I. INTRODUCCIN: INVERSIN PBLICA Y

DESARROLLO ECONMICO*

La inversin pblica debe desempear un papel fundamental en toda estrategia nacionalde desarrollo contra la pobreza, incluido el logro de los objetivos de desarrollo delMilenio.

Los mercados son mecanismos poderosos de promocin del desarrollo econmico, perocon frecuencia no logran promover el dinamismo econmico y la justicia social que

precisa un desarrollo econmico sostenible.

Inmersos en un sistema en el que un dlar vale un voto, no es probable que losmercados respondan de manera adecuada a las necesidades bsicas de los ciudadanos

ms pobres. A saber, el gasto en investigacin de frmacos para adelgazar es veinteveces mayor al gasto invertido en la investigacin de la malaria, una enfermedad que se

cobra ms de un milln de vctimas al ao. Si lo que se pretende es un desarrollo delargo alcance y polticamente sostenible, es preciso, pues, hallar mecanismos que denrespuesta a las necesidades bsicas de todos.

Existen, por otra parte, bienes pblicos que, con toda probabilidad, estn siendoprovistos de modo insuficiente por individuos que se limitan a actuar conforme a losincentivos del mercado. El orden pblico, la infraestructura bsica, la salud primaria, la

educacin bsica y la investigacin cientfica son ejemplos de tales bienes pblicos. Elmecanismo tradicional para la produccin de estos bienes es la recaudacin de

impuestos y la provisin pblica.

Sin una regulacin apropiada, los mercados fomentan la bsqueda de beneficios a cortoplazo en perjuicio de las inversiones a largo plazo, tan necesarias para el desarrollo

econmico sostenible. No es una mera casualidad que las tasas de inversin hayandescendido considerablemente en los pases en desarrollo durante las ltimas dos

dcadas a resultas de la liberalizacin y apertura de sus mercados financieros. Lasacciones que necesariamente deben tomarse en este sentido incluyen una regulacin

prudencial, una apropiada poltica macroeconmica contracclica, reglas para el

mercado financiero que desalienten la especulacin, un sistema impositivo adecuado yotras polticas que promuevan las inversiones a largo plazo.

Para corregir las deficiencias del mercado, la inversin pblica puede y debedesempear un papel clave, especialmente en aras del desarrollo a largo plazo. Tal

desarrollo, requiere de inversiones en el terreno de los recursos fsicos y humanos. Losprogramas de inversin pblica pueden aumentar los recursos fsicos por medio de lainversin en equipamiento e infraestructura (por ejemplo, transporte y

telecomunicaciones) e incrementar los recursos humanos a travs de la inversin en

* Esta gua de orientacin de polticas pblicas ha sido elaborada por Ha-Joon Chang, profesor de laFacultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Cambridge, Reino Unido. Todos los comentarios

deben ser enviados a [email protected]


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salud, educacin, capacitacin e investigacin cientfica. Los programas de inversin

pblica que se destinan correctamente inversin de recursos destinada a la educacinde hijos de familias pobres o infraestructura creada para ayudar a una regin

depauperada a exportar sus productos pueden contribuir tambin a mitigar la pobrezay, por ende, promover el desarrollo econmico y social a largo plazo.

La inversin pblica es, asimismo, un instrumento fundamental para mejorar laactividad del sector privado por el efecto de atraccin. 1 Durante las ltimas dos

dcadas se tendi a presumir que toda inversin pblica produca un efecto dedesplazamiento en la inversin privada. Sin embargo, el desplazamiento se convierteen una posibilidad significativa slo cuando la economa se acerca al pleno empleo. En

la mayora de los pases con recursos infrautilizados o de crecientes recursos obtenidosa travs de ayudas, cabe esperar que la inversin pblica atraiga la inversin privada.

La inversin pblica puede mejorar el desarrollo econmico, en particular si se realizaen sectores que complementan la inversin del sector privado (por ej., infraestructura encaminos para la principal regin agrcola exportadora, inversin en la capacitacin de

ingenieros para nuevas industrias en expans in, inversin en industrias de insumosbsicos que resulten demasiado arriesgadas para el sector privado).

Sin embargo, a pesar de sus beneficios potenciales, la inversin pblica ha menguado ennumerosos pases en desarrollo (Roy, 2006). La inversin pblica, en tanto que

porcentaje del PIB, disminuy en los pases en desarrollo, pasando de un pico del 10% a

principios de los aos 80 a estar justo por encima del 5% en el 2000. La cada fueespecialmente brusca en Latinoamrica, en donde se pas de un 8-9% a finales de los

aos 70 a estar por debajo del 3% en el 2000. Esta cada brusca no fue menor aconsecuencia de las condiciones impuestas por el FMI. El hecho de que se hiciera tantohincapi en la estabilizacin, por encima de otros objetivos como crecimiento, empleo y

desarrollo motiv la reduccin de toda suerte de inversin. Asimismo, las condicionesorientadas al equilibrio presupuestario no hacan distincin entre gastos corrientes y de

capital, lo que implicaba que el gobierno redujera la inversin pblica en lugar de

reducir los gastos corrientes, cuya reduccin es ms difcil desde un prisma poltico.

Nuestras preocupaciones sobre la tendencia a la baja en materia de inversin pblica no

significan, evidentemente, que la inversin pblica siempre haya marchado bien. Ennumerosos pases en desarrollo, la administracin inadecuada de la inversin pblica se

ha convertido en un problema, y se precisan medios para mejorarla; de ah que sea eltema que nos ocupe en esta gua de orientacin.

La presente gua de orientacin centra su atencin en dos reas principales de laadministracin de la inversin pblica. La primera es la administracin de las empresasestatales (EEEE). La segunda, la administracin de recursos naturales. La gua tiene por

objeto proporcionar sugerencias prcticas sobre polticas econmicas, si bien estas vanprecedidas de un anlisis de las teoras que vertebran el debate sobre polticas en este

sector, todo ello presentado al lector de modo accesible.

Para un responsable poltico ansioso por entrar en accin, las disquisiciones tericasacaso parezcan un desvo innecesario. Sin embargo, dicho mbito de discusin se

proporciona desde la creencia de que una comprensin de las teoras que subyacen en eldebate sobre polticas pblicas constituye la mejor manera de mejorar la capacidad de

1Vase Roy (2006) para una discusin actualizada y detallada sobre este tema


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formular y aplicar polticas. De la comprensin de dichas teoras depende que el

responsable poltico pueda aplicar el razonamiento a una amplio abanico de situaciones.

II. LA ADMINISTRACIN DE EMPRESAS ESTATALES(EEEE)

Antes de dar inicio a la discusin, ser til mencionar algunos de los hallazgos tericosy empricos ms importantes en materia de EEEE, de modo que empezaremos con un

vistazo general, para posteriormente fijar nuestra atencin enlos detalles.

Conviene, antes que nada, aclarar que no existen argumentos tericos claros a favor ni

en contra de las EEEE. Las asimetras informativas dominantes y una racionalidadvinculada (Simon, 1983) requieren de arreglos jerrquicos (Ej: empresas) en lugar de

arreglos contractuales (Ej: mercados). Por otro lado, el Teorema de la PrivatizacinFundamental de Sappington-Stiglitz muestra que el desempeo de las empresas delsector privado es superior al de las EEEE slo bajo condiciones estrictas y, a menudo,

poco realistas.

En segundo lugar, conviene destacar que los problemas con que tienen que lidiar lasgrandes EEEE y empresas privadas son, con frecuencia, similares. En tanto queorganizaciones grandes y complejas con mltiples capas jerrquicas que se solapan,

ambas adolecen de problemas de agencia complejos, o de problemas del agenteprincipal. Al abordar lo problemas de las EEEE, un gran nmero de personas suponeque las empresas del sector privado se encuentran perfectamente bajo el control de sus

propietarios, obviando sus problemas de agencia. Si comparamos a empresas privadasidealizadas con EEEE de la vida real, no es de extraar que las primeras aparezcan por

encima de las segundas.

En tercer lugar, incluso a un nivel lgico, la privatizacin a gran escala solucin que

proponen quienes apoyan la ortodoxia econmica actual no es sino una manera posiblede abordar los problemas de las EEEE. Un gobierno puede vender una parte

significativa de las acciones de una EEEE pero retener la mayora de las acciones o elcontrol de la empresa (reteniendo el 30 o 40% de las acciones). Como se explicar msadelante, se puede mejorar el rendimiento de las EEEE sin necesidad de vender sus

acciones, sino mediante una reforma organizativa, un aumento de la competencia yreformas poltico-administrativas.

En cuarto lugar, dada la ambigedad de los hallazgos tericos, es importante prestaratencin a los resultados del mundo real. Existen, sin ningn gnero de dudas, mltiples

EEEE que son ineficientes, inactivas y corruptas. Sin embargo, no existen pruebaspalmarias y sistemticas que demuestren que las EEEE son una carga para la economa.2

De hecho, los materiales empricos relativos a EEEE que se utilizan son seleccionadosde modo parcial, de tal manera que hay una tendencia a centrar la atencin en aquellasEEEE con un menor rendimiento. Si bien es natural que se hable ms de casos

problemticos que de xitos, hay que tener en cuenta que ello transmite la impresinequivocada de que lo que prevalen son las EEEE de bajo rendimiento.

2Vase Chang & Singh (1993) para una crtica detallada de la literatura sobre este tema


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Argumento s a favor de las EEEE

A pesar de la percepcin comn imperante fomentada por los medios de comunicacinempresariales y la retrica y sabidura convencionales, lo cierto es que las EEEE

pueden estar bien administradas y resultar eficientes. Esta proposicin acaso al lector se

le antoje trivial, pero es de suma importancia establecer aqu nuestro punto de partida,dado el arraigado prejuicio que existe en contra de las EEEE.

Singapur Airlines, que ha sido votada con frecuencia como la mejor lnea area del

mundo, es una EE; un 57% de la misma es propiedad de la empresa estatal TemasekHoldings, cuyo nico accionista es el Ministerio de Hacienda de Singapur (vase el

recuadro 1). La compaa india Bombay Transport Authority, de reconocido prestigio,es otra EE. Compaas mundialmente reconocidas como la fabricante brasilea deaviones regionales EMBRAER, la empresa francesa de automviles Renault, y lasiderrgica coreana POSCO, lograron sus primeros triunfos inicialmente como EEEE, yen el caso de EMBRAER y Renault, el gobierno contina ejerciendo una influencia

considerable (vase el recuadro 2).

Un gran nmero de pases ha alcanzado logros econmicos contando con un gran sectorde EEEE. Adems de Singapore Airlines, el gobierno de Singapur posee empresas no

slo en los sectores habituales como telecomunicaciones, energa (electricidad y gas),transporte (ferrocarriles, autobuses, e incluso taxis), y puertos, sino tambin en reas

como semiconductores, astilleros, ingeniera, transporte martimo y actividadesbancarias. Singapur tiene, de hecho, uno de los sectores de EEEE ms grandes delmundo (vase de nuevo el recuadro 1). La Provincia taiwanesa de China, por otro lado,logr su milagro econmico sobre la base de un amplio sector de EEEE y con un bajonivel de privatizaciones (vase el recuadro 3). Durante la mayor parte de la segundamitad del siglo XX, pases como Austria, Francia, Noruega y la Repblica Federal de

Alemania disponan de grandes sectores de EEEE que funcionaban bien. En Francia, enparticular, las EEEE estuvieron a menudo a la vanguardia de la modernizacin

industrial.


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Recuadro 2

EM BRAER, Renaul t, y POSCO:

F irmas mundialmente reconocidas con orgenes en EEEE

EMBRAER

EMBRAER (Empresa Brasileira de Aeronutica), fabricante brasileo de aviones regionales,

se estableci como una EE en 1960, con un 51% de propiedad del gobierno. Hasta mediados dela dcada de 1980, funcion muy bien gracias a una astuta estrategia de administracin queapunt a mercados nicho, hizo hincapi en la exportacin (lo cual permiti perodos de

produccin ms largos) y recibi un apoyo considerable de las fuerzas areas brasileas.

Sin embargo, a fines de la dcada de 1980, las inversiones del gobierno en la industria

aeroespacial disminuyeron sustancialmente a resultas, por un lado, de la nueva Constitucin de1988, que puso fin a muchas formas de apoyo a la industria, y, por el otro, a la falta de inters en

el sector de la defensa tras el fin de la guerra fra. El fracaso del proyecto CBA 123 Vecor,sumado a la crisis de la industria de la aviacin en general fruto del incremento del precio del

Recuadro 1

El sector de EEEE en Singapur

El sector de EEEE de Singapur est compuesto por dos elementos principales: EmpresasLigadas al gobierno (ELE) y Organismos Pblicos del gobierno. Las ELE son entidades en las

cuales la compaa Temasek Holdings, enteramente estatal, posee una participacin de controlas como en las subsidiarias y los asociados de dichas entidades. Los organismos pblicos

incluyen el Ministerio de Servicios Pblicos, el Ministerio de Desarrollo Econmico, elMinisterio de Vivienda y Desarrollo, etc. Con el tiempo, el gobierno de Sing apur ha convertidomuchos organismos pblicos en ELE.

Temasek Holdings posee participaciones mayoritarias en las siguientes empresas: el 100% de

Singapur Power (electricidad y gas) y de PSA Internacional (puertos), el 67% de NeptuneOrient Lines (transporte naviero), el 60% de Chartered Semiconductor Manufacturing(semiconductores), el 56% de Singtel (telecomunicaciones), el 55% de SMRT (servicios

ferroviarios, autobuses y taxis), el 55% de Singapore Technologies Engineering (ingeniera) y el51% de SemCorp Industries (ingeniera). Posee tambin una participacin de control en las

siguientes empresas: el 32% de SembCorp Marine (constructora naval) y el 28% de DBS (elbanco ms grande de Singapur).

Medido en trminos de su participacin en la inversin nacional, el sector de EEEE en Singapur

es casi el triple del de la Repblica de Corea, que tiene un sector de EEEE de tamao promedio.Segn un informe del Banco Mundial (1995), el promedio ponderado de la participacin delsector de EEEE en elPIB de los 40 pases en desarrollo que se estudiaron era del 10.7% duranteel perodo 1978-1991. La cifra correspondiente a la Repblica de Corea era del 9.9%. El estudio

del Banco Mundial desafortunadamente no proporcion datos sobre Singapur. Sin embargo, en1993, el Ministerio de Hacienda calcul que el sector pblico y las ELE () representan casiel 60% de nuestro PIB. En 2001, el Departamento de Estadsticas estimaba que las ELE

representaban el 12.9% del PIB en 1998, en tanto que el sector pblico de no-ELE partic ipabacon otro 8.9%, de tal modo que el total de participacin era del orden del 21.8% del sectorpblico/ELE. Cabe matizar que el Departamento de Estadstica utiliz una definicin ms

ajustada para las ELE: empresas en las que el gobierno tiene una propiedad efectiva del 20% oms.

Fuentes: sitio web Temasek (http://www.temasekholdings.com.sg/), Shin (2005); Banco Mundial (1995),Tabla A.1; Ministerio de Hacienda de Singapur (1993); Departamento de Estadstica de Singapur (2001).


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petrleo en 1990, sumi a EMBRAER en una profunda crisis financiera.

EMBRAER fue privatizada en 1994. Sin embargo, el gobierno brasileo todava posee laaccin deoro (el 1% del capital) de la compaa, lo que le permite vetar ciertas decisiones

referentes a la venta de aviones militares y a la transferencia de tecnologa a pases extranjeros.

EMBRAER es, en la actualidad, el mayor fabricante de aviones regionales del mundo y el tercerfabricante ms importante de aviones de todo tipo, seguido de Airbus y Boeing.

Fuentes: sitio web de Embraer (http://www.embraer.com/english/content/empresa/history.asp);Enciclopedia en lnea Wikipedia (http://en.wikipedia.org/wiki/Embraer); Goldstein (2002)

Renault

La empresa francesa de automviles Renault fue creada como empresa priv ada en 1898, pero

fue nacionalizada en 1945 por haberse convertido en un instrumento del enemigo (su dueo,Louis Renault, fue un colaborador nazi), y devino una EE.

Bajo propiedad del gobierno, Renault funcion muy bien hasta los aos setenta. Fabric una

serie de modelos de gran xito, como CV4, Dauphine, Renault 4, Renault 8 y Renault 5. En losaos ochenta, entr en crisis. Sin embargo, ha funcionando muy bien desde su reestructuracin amediados de la dcada de 1990. La privatizacin fue un elemento importante en esta

reestructuracin, pero no el nico.

La privatizacin de Renault constituye un ejemplo claro de privatizacin gradual fructfera. En1994, el gobierno francs inici la venta de sus acciones, si bien retuvo el 53%. En 1996, el

gobierno liquid su parte mayoritaria, reduciendo sus tenencias al 46%. Sin embargo, el 11% delas acciones fue vendido a lo que la compaa ha dado en llamar el ncleo estable deaccionistas principales, esencialmente instituciones financieras controladas en parte por elgobierno galo. Desde entonces, el volumen de acciones de ste se ha ido reduciendo

gradualmente hasta el 15.3% en 2005, pese a seguir siendo el mayor accionista individual. Porotro lado, una parte importante de esta reduccin en acciones del gobierno se debe a la

adquisicin del 15% de sus acciones por Nissan en 2002, firma en la cual Renault posea laparticipacin de control (inicialmente 35%, ahora 44%) desde 1999. As pues, el gobierno

francs sigue siendo la fuerza dominante en Renault.

Fuentes: sitio web oficial de la compaa Renault (http://www.renault.com); enciclopedia en lneaWikipedia (http://en.wikipedia.org/wiki/Renault)

POSCO

En 1967, el gobierno de la Repblica de Corea solicit un prstamo a un consorcio internacional

que inclua al Banco Mundial para construir la primera planta siderrgica moderna del pas. Lasolicitud fue denegada por considerarse que el proyecto no era viable.

Esta fue una decisin razonable. Los principales productos de exportacin del pas eran, en eseentonces, pescado, ropa barata, pelucas y madera laminada. El pas no posea yacimientos de

ninguna materia prima importante mineral de hierro y carbn de coque. Los impedimentos dela guerra fra implicaban, asimismo, que no pudiera importarlos de China, de tal manera que

tuvieron que ser tradas desde Australia. Al objeto de resolver esta situacin, el gobierno coreanopropuso crear una EE. No podra haber una receta ms perfecta para el desastre, se pens.

Sin embargo, el gobierno obtuvo un prstamo de un banco japons y, en 1968, estableci la

siderrgica como una EE, bajo el nombre de Pohang Steel Company (POSCO), POSCOcomenzara a producir en 1973, y seguira funcionando como EE hasta el ao 2000. Su primerpresidente, Tae-Joon Park, bajo cuya direccin POSCO se convirti en una firma mundialmente

reconocida, era un funcionario designado por motivaciones polticas; era un general retirado delejrcito, cercano al entonces presidente, General Chung-Hee Park.

POSCO fue rentable desde el comienzo, aunque requiri inicialmente de proteccin arancelaria


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y subsidios. Este xito se debi en parte a la poltica del gobierno, que permiti que la compaase marcara el objetivo de la rentabilidad econmica. Sin embargo, este resultado no habra sido

posible sin la tecnologa punta que POSCO import de New Nipon Steel, la empresa siderrgicalder en Japn, ni sin los arduos esfuerzos de la compaa por dominar dicha tecnologa.

POSCO se convirti en la empresa siderrgica ms eficiente del mundo a mediados de los aos

ochenta y mantuvo esta posicin hasta fines de los noventa, cuando fue superada por Bao Steel,

una EE china. Ahora es el cuarto mayor productor de acero del mundoFuentes: Amsden (1989); sitio web oficial de la compaa POSCO(http://www.posco.co.kr/homepage/docs/en/company/posco/s91a1010010m.html); enciclopedia en lnea

Wikipedia (http://en.wikipedia.org/wiki/POSCO)

Por el contrario, muchas de las economas que no han fructificado se caracterizan pordisponer de sectores de EEEE reducidos. Incluso antes de la privatizacin a gran escalade la dcada de 1990, el sector de EEEE de Argentina era inferior a la mitad del

promedio de los 40 pases en desarrollo incluidos en un informe del Banco Mundial(Banco Mundial, 1995, tabla A.1). Entre 1978 y 1991, el sector de EEEE de Argentina

representaba solamente el 4.7% del PIB, contra el 10.7% promedio de los 40 pases endesarrollo y el 9.9% de la Repblica de Corea. El sector de EEEE filipino, otro casosobradamente conocido de desarrollo fallido, era incluso ms pequeo. Durante el

mismo perodo, con el 1.9% del PIB, apenas superaba la quinta parte del porcentajeregistrado en la Repblica de Corea (9.9%) y no alcanzaba la quinta parte del porcentaje

registrado (10.7%), como promedio, en los 40 pases mencionados (Banco Mundial,1995, tabla A.1). A pesar de ello, Argentina y Filipinas son consideradas economasfallidas por poseer sectores pblicos de gran tamao.

Adems de los ejemplos concretos mencionados que refutan la sabidura convencionalsegn la cual lo privado es bueno y lo pblico, malo existen justificaciones tericasrespetables para la existencia de EEEE que se explican ms adelante y quedanresumidas en el recuadro 4.

Recuadro 3

La pri vatizacin al esti lo taiwnes

La Provincia taiwanesa de China vio cumplidos sus milagros econmicos bajo la presencia deun sector amplio de EEEE. De hecho, durante los aos del milagro de 1960 y 1970, la

participacin del sector de EEEE en la economa aument del 14.7% en 1951 al 15.9% en1961 hasta el 16.7% en 1971 antes de descender levemente al 16.0% en 1981. Aunque elgobierno de la Provincia taiwanesa de China dej que el sector privado creciera, el sector de

EEEE ocup los mandos superiores de la economa, controlando el sector bancario y lasprincipales industrias de insumos difundidos, tales como el acero y los productospetroqumicos. La Provincia taiwanesa de China inici firmemente el proceso de

privatizaciones en 1996, renunciando a las participaciones mayoritarias en las EEEE dedicadasa actividades bancarias, seguros, productos petroqumicos, transporte y algunas otrasindustrias. Sin embargo, dichas privatizaciones han estado muy controladas, pues el gobierno

todava tiene una participacin de control (con un promedio del 35.5%) y el 60% de miembrosde los consejos de direccin en las 18 EEEE privatizadas. El gobierno de la provincia est

autorizado a poseer la accin de oro (es decir, tiene el veto en decisiones trascendentales)para las privatizaciones de EEEE en las reas de defensa o de servicios pblicos.

Fuente: CEPD (2002)


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La razn citada con ms frecuencia es el caso del monopolio natural. Ello se refiere auna situacin en la cual los requisitos tcnicos de una industria son tales que solamente

puede operar con un nico proveedor. Cuando existe un monopolio natural, elproveedor puede obtener elevadas ganancias a travs de la imposicin de precios altos.Un monopolista natural puede asimismo explotar a los otros proveedores forzndoles

a bajar sus precios si resulta ser un monopsonista (comprador nico) de ciertos insumos.Estas posiciones dan lugar no slo a la distribucin desigual de excedentes econmicos,

sino tambin a la ineficiencia econmica, dado que la empresa monoplica produce (oadquiere, en el caso del comprador nico) menos que las cantidades de productosocialmente deseables. En tales circunstancias, existe una base slida para argumentar a

favor de la creacin de una EE regulada para evitar los abusos propios de un monopolionatural.

Otra razn para favorecer el establecimiento de una EE es la falla en el mercado decapitales, que ocurre cuando los inversores del sector privado se niegan a financiar

proyectos de alto rendimiento a largo plazo pero que acarrean altos riesgos en el cortoplazo. Por ejemplo, el gobierno de la Repblica de Corea cre la siderrgica POSCO

como una EE, puesto que el sector privado consideraba que el riesgo era demasiado alto(vase el recuadro 2). Si el riesgo se transform en xito, por qu el sector privadodesisti de su financiacin? La explicacin ms plausible es que los mercados de

capitales tienen un sesgo intrnseco a favor de ganancias a corto plazo y no se inclinanpor proyectos arriesgados, a gran escala y con perodos largos de gestacin. Una

solucin evidentea la falla en el mercado de capitales es que el gobierno cree un bancode desarrollo que financie operaciones arriesgadas a largo plazo, en lugar de crear ydirigir EEEE productivas.

En la mayor parte de pases en desarrollo, no obstante, existe escasez de talento

emprendedor en el sector privado, de manera que aun contando con un banco dedesarrollo, esta operacin necesaria puede no llegar prosperar. En este sentido, crear

EEEE puede constituir una forma ms efectiva de luchar contra la falla en el mercadode capitales que crear un banco de desarrollo.

El ejemplo de POSCO ilustra otro argumento clsico a favor de las EEEE, a saber, elproblema de las externalidades. Bajo la direccin del gobierno, POSCO no abus de suposicin de monopolio para obtener ganancias extras; por el contrario, transfiri susganancias de productividad a los compradores de sus productos, lo cual benefici alresto de la economa. El rendimiento social de la inversin del gobierno de la

Republica de Corea en POSCO o el rendimiento de la economa en su conjunto fue,por lo tanto, mayor que el rendimiento privado o el rendimiento obtenido por laempresa individualmente. Tales discrepancias entre beneficios privados y pblicos,

conocidas en el lenguaje econmico como externalidades, constituyen otro argumento afavor del establecimiento de una EE. 3

3El tipo de externalidades ms importantes a efectos de desarrollo econmico son las externalidades de

aprendizaje, esto es, el goteo de conocimientos de las nuevas industrias hacia los sectores tradicionales.

Para una exposicin terica general a este respecto, vase Greenwald & Stiglitz (2006).


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Las EEEE son, asimismo, defendibles en

nombre de la equidad, en la definicinms amplia del trmino. A saber, libradas

a la suerte de empresas cuyo nicoobjetivo es el rdito econmico, las

personas que viven en zonas remotas y

alejadas pueden acabar por no teneracceso a servicios bsicos como el

correo, el agua y el transporte. En estoscasos, una EE supone una manera fcilde garantizar el acceso universal a los

servicios esenciales para todos losciudadanos. Otro ejemplo: los sistemas

privados de jubilaciones o de saludpueden no incluir casos de alto riesgo,generalmente ligados a personas encondiciones de pobreza. Ante talcoyuntura, la administracin de sistemas

como EEEE, garantiza que los gruposms vulnerables recibirn una seguridadsocial adecuada.

Enteora , todas los argumentos citados afavor de las EEEE, a excepcin de losvalores morales, pueden ponerlos en

prctica empresas privadas que operen

bajo un rgimen de regulacin y/oesquema de impuestos -y-subsidios

apropiado, que equipare elcosto/beneficio para ambos sectores,

privado y pblico. Por ej., el gobiernopodra otorgar subvenciones a lasempresas privadas que lleven a cabo

actividades con externalidades altas (Ej:I&D). El gobierno podra, asimismo,autorizar a las empresas privadas ahacerse cargo de servicios esenciales(Ej: correos, ferrocarriles, agua), a

condicin de que proporcione accesouniversal (la preocupacin de laequidad). Podra parecer, por lo tanto, que las EEEE son innecesarias.

Sin embargo, esta inferencia no tiene en cuenta una cuestin fundamental: los

regmenes de regulacin o esquemas de impuestos/subs idios comportan acuerdoscontractuales explcitos, en el caso de la regulacin directa, o implcitos, en el caso deregmenes de impuestos/subsidios cuya administracin es costosa.

Fuera del mundo ideal de los libros de texto de economa, es imposible especificar todas

las circunstancias en las cuales el contenido de un contrato es susceptible de revisin por ejemplo, el nivel del techo de los precios regulados o el monto de los subsidios. Las

Recuadro 4Razones que justi fi can la existencia de

EEEE

Monopolio natural: en las industrias endonde las condiciones tecnolgicasobligan a operar con un solo proveedor, el

proveedor monoplico puede producir aun nivel inferior al nivel ms ptimo

desde una ptica social y apropiarse derentas de monopolio.

Ej: ferrocarriles, agua electricidad

Falla en el mercado de capitales: losinversores del sector privado pueden

negarse a invertir en industrias de altoriesgo y/o con perodos de gestacin

largos .

Ej: industrias de gran densidad de capital y

de alta tecnologa en pases en desarrollo,tales como empresas de aeronavegacin enBrasil o siderrgica en la Repblica deCorea.

Externalidades : los inversores del sectorprivado no encuentran incentivo en

invertir en industrias que benefician aotras sin obtener pago por sus servicios.

Ej: industrias de insumos bsicos comoacero y productos qumicos.

Equidad: las empresas que buscan sereconmicamente rentables en industriasque proveen bienes y servicios de primeranecesidad pueden negarse a atender a

clientes que resulten menos rentables,como los clientes ms pobres o las

poblaciones de zonas alejadas.

Ej: agua, servicios postales, transportepblico, educacin bsica.

Fuente: texto


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revisiones de los trminos contractuales implican generalmente muchas negociaciones e

incluso disputas legales que pueden redundar en costos sustanciales, conocidos en lajerga econmica como costos de transaccin. Esta es la explicacin clsica de Ronald

Coase, Premio Nobel de Economa en 1994, acerca de los motivos por los que elmercado no puede hacerlo todo y la existencia de las empresas.

Sin duda, el ahorro, en trminos de costos de transaccin, que resulta de elegir EEEE enlugar de provisin privada en un marco de regulacin gubernamental y/o esquemas de

impuestos-y-subsidios debe cotejarse con los costes de organizacin de las EEEE. Lamenor transparencia de los arreglos de carcter empresarial comparados con arreglosms contractuales puede hacer que las primeras sean ms susceptibles a las influencias

polticas (captura) y, lo que es peor, a la corrupcin. 4

Sin embargo, aun considerando los costes de organizacin, la existencia de costos detransaccin hace que, a menudo, resulte mucho menos costoso crear una EE y resolverlas eventuales contingencias mediante directivas internas del gobierno en lugar deestablecer un rgimen contractual regulacin o impuestos/subsidios para resolverestos asuntos. Este argumento es de particular relevancia en las actividades

habitualmente desarrolladas por las EEEE, en las que las seales de precios del mercadono se registran (por ejemplo, monopolio natural) o no son fiables (por ejemplo, lasexternalidades). Ello es especialmente cierto en pases en desarrollo, cuyos gobiernos

carecen en mayor medida, de recursos legales que de recursos administrativos.

Argumento s en contra de las EEEE y sus limitaciones

A pesar de los argumentos tericos a favor de las EEEE y los numerosos ejemplos de subuen desempeo, habr que convenir que muchas EEEE no estn bien administradas.

Por qu? La explicacin ms comn incluye dos elementos: el problema del principal

y el agente y el problema del beneficiario gratuito [free rider], ambos basados en lapresuncin de que el ser humano es egosta por naturaleza.

Una EE es, por definicin, administrada por gerentes que no son propietarios de laempresa. Dada la naturaleza egosta de los seres humanos, se podra decir que ningngerente de una EE dirigir la empresa con tanta eficiencia como un propietario-gerente

dirigira la suya propia. Este problema no existira si los ciudadanos, quienes en teorason dueos de estas empresas (principales) pudieran supervisar fehacientemente a losgerentes de las EEEE (sus agentes). Sin embargo, puesto que ya es de por s difcil

verificar (aunque los gerentes tengan conocimiento de ello) si el desempeo deficientede la empresa es debido al incumplimiento de los deberes de los funcionarios o acircunstancias que escapan a su control, la supervisin ciudadana est condenada a ser

4El hecho de que las EEEE hayan ofrecido a menudo los peores ejemplos en lo que se refiere a normas

medioambientales y de seguridad obedece, al menos en parte, a esta razn. Dada esta consideracin, esimportante que las EEEE estn sujetas a las mismas normas reguladoras claras y especficas a las que

estn sujetas las empresas del sector privado, ya estn supervisadas por agencias reguladorasespecializadas en temas especficos (Ej: agencias reguladoras medioambientales, agencias reguladoras de

seguridad en el lugar de trabajo), ya por agencias especializadas en EEEE (Ej: cuerpos de supervisin

especialistas en EEEE, ministerios relevantes, gobiernos y agencias auditoras).


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imperfecta, lo que resulta en una administracin ineficiente. Esto es lo que se denomina

el problema del principal y el agente.

Por otra parte, los individuos carecen del incentivo y de los medios necesarios parasupervisar a los gerentes de una EE. Los costos que un propietario individual(ciudadano) debe afrontar en la supervisin de los gerentes de una EE corren por su

cuenta, en tanto que los beneficios que resultan de una mejor administracin reviertenen provecho de todos los propietarios. As pues, a ttulo individual, los ciudadanos no

disponen de incentivo alguno para supervisar a los gerentes de una EE, de manera questos terminan por escapar todo control. Este es, de hecho, el gran problema del

beneficiario gratuito.

Si bien los problemas del principal y el agente y del beneficiario gratuito son reales y

son de gran importancia al explicar el desempeo deficiente de una EE, convienesealar que stos tambin afectan a las grandes empresas privadas con propiedaddispersa. Si la empresa privada est dirigida por gerentes contratados y existennumerosos accionistas que poseen pequeas fracciones de la empresa, los gerentescontratados tambin dispondrn de incentivos para esforzarse menos de lo que los

accionistas consideran ptimo, en tanto que los accionistas individuales no dispondrndel incentivo suficiente para supervisar a los gerentes contratados.

De hecho, ante determinadas circunstancias, puede ser ms fcil supervisar EEEE queempresas del sector privado con propiedad dispersa. Por un lado, la ciudadana,

compuesta por contribuyentes cuyos impuestos sern malgastados si las EEEE sonadministradas de forma ineficiente, tiene cuando menos el incentivo de poder castigar alos funcionarios que incumplen sus deberes, tal como lo hacen los accionistas en el

sector privado. Por otra parte, la estructura centralizada de gestin dentro de la cualfuncionan las EEEE facilita su supervisin. En el sector de EEEE, existen generalmente

uno o algunos organismos claramente identificables que son responsables de supervisarel desempeo de la EE, a saber, los ministerios correspondientes, las empresas con

participacin pblica, los organismos de auditora del gobierno, agencias supervisorasde EEEE, mientras que los accionistas atomizados de empresas privadas raramente seorganizan, a menos que existan accionistas con un peso suficiente como para

proporcionar de manera unilateral el bien pblico de la supervisin.5De hecho, sepuede afirmar que los gobiernos se crean para resolver los problemas en torno al bienpblic o, de los cuales el control de los gerentes contratados (en las EEEE) es un buenejemplo.

Ms an, el hecho de que muchas compaas estn bien administradas a pesar de ser depropiedad atomizada, sean privadas o estatales, sugiere que existen otros factores paraexplicar el buen desempeo de una empresa mas all de los incentivos materiales

individuales.

5El mecanismo de absorcin puede ser asimismo utilizado para imponer disciplina.


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presupuestarias laxas no son la mera consecuencia de la condicin de propiedad de las

EEEE. Las empresas privadas tambin son susceptibles de incurrir en restriccionespresupuestarias laxas en la medida en que dispongan de la suficiente importancia

poltica a saber, industrias que empleen a una gran cantidad de trabajadores, opolticamente sensibles como fbricas de armamento u hospitales. Con todo, esrazonable argumentar que a una EE le resultar ms fcil recabar apoyo poltico que a

una empresa privada, del mismo modo que es curioso comprobar cmo muchos de losrescates gubernamentales a grandes empresas del sector privado han sido llevados a

cabo por gobiernos que se han declarados defensores del libre mercado (vase elrecuadro 6).

Luego de reconocer la existencia de las restricciones presupuestarias laxas, se debe

destacar que ello no tiene que derivar necesariamente en indolencia por parte de losgerentes de las EEEE. Por qu?

Si los administradores profesionales al mando de una EE o de una empresa privada sonconscientes de que sern castigados con severidad por mal desempeo, a saber, con la

rebaja de sus sueldos o el despido, carecern del incentivo para llevar a cabo una malaadministracin (vase a Chang, 2000). De hecho, si creyramos en un egosmo puro, los

gerentes estaran preocupados por su bienestar individual y no tanto por lasupervivencia de su empresa gracias al rescate del gobierno. Si son conscientes de que

pueden ser sancionados por un mala administracin, , la posibilidad de un rescate por

parte del gobierno difcilmente los inducir a llevar a cabo una mala gestin.

Recuadro 6

Restri cciones presupuestar ias laxasen empresas impor tantes del sector privado

A fines de la dcada de 1970, la industria naval sueca, que estaba en bancarrota, fue rescatada atravs de la nacionalizacin por el primer gobierno nacional de derechas en 44 aos. Y ello tuvolugar a pesar de que dicho gobierno alcanz el poder con la promesa de reducir el tamao del

gobierno.

A comienzos de la dcada de 1980, la fbrica norteamericana de automviles Chrysler fuerescatada por la administracin Reagan que, en ese entonces, estaba a la vanguardia de lasreformas neoliberales del Mercado.

En 1982, Chile se hundi en una crisis financiera, fruto de un proceso prematuro y mal diseadode liberalizacin financiera aplicado a fines de los aos setenta. Ante la crisis, el gobierno de

Pinochet, que haba llegado al poder de forma violenta y abanderando la defensa del libremercado, rescat enteramente el sector bancario con fondos pblicos.

En Grecia, el sector de EEEE se llen de empresas privadas ineficientes que fueronnacionalizadas y as rescatadas, habida cuenta su importancia poltica. No sorprende, por lo

tanto, que el sector de EEEE griego se haya caracterizado por un desempeo tan pobre.

Estos ejemplos demuestran, en fin, que las restricciones presupuestarias laxas existen no slo

en las EEEE sino tambin en las empresas del sector privado consideradas demasiadoimportantes como para quebrar. Los ejemplos mencionados, a excepcin del caso griego,demuestran que los gobiernos que se han declarado a favor de la economa de mercado no han

quedado, por ello, exentos de rescatar empresas del sector privado con problemas poltica yeconmicamente importantes.

Source: Chang & Singh (1993); Chang (2000)


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Si bien la conviccin con la cual se han

impulsado las privatizaciones hamermado en los ltimos aos en buenamedida por el cmulo de ejemplos que

evidencian el incumplimiento de suspromesas, todava se considera que la

privatizacin es la solucin obvia a losproblemas asociados a las EEEE.

Aunque la privatizacin es, sin lugar adudas, una opcin a considerar por parte

de los responsables polticos interesadosen mejorar el desempeo de sus EEEE,existen muchas maneras de mejorar eldesempeo de las EEEE sin recurrir a la

privatizacin. Es errneo suponer, como

se hace a menudo, que la eleccin selimita a empresas enteramente

privatizadas o enteramente pblicas

cuando existen numerosas solucionesintermedias o de tercera va. El

gobierno puede vender algunas de lasacciones de una EE al tiempo queretener el control mayoritario o el

dominio de la compaa (vanse loscasos de Renault en Francia en el

recuadro 2 o de numerosas EEEE de laProvincia taiwanesa de China en el

recuadro 3).7 Dicha privatizacinparcial puede llevarse a cabo con elfin de aumentar los ingresos, pero

tambin con el de conseguir acceso atecnologas o mercados clave mediante la asociacin con una empresa extranjeraimportante. Determinados gobiernos han hecho uso de la llamada accin de oro pararetener su control en asuntos clave (Ej: control de tecnologa clave, M&A) al tiempoque vendiendo casi todas sus participaciones (Ej: vase el caso de EMBRAER en Brasil

en el Recuadro 2). Existen, asimismo, posibilidades de corporativizacin cooperativa,en el cual el gobierno podra vender una EE a una cooperativa de empresas del sector

privado, como por ejemplo vender aeropuertos a una cooperativa de compaas areas

(Stiglitz, 2006).

7 No existe una definicin clara de porcentaje de control, pero un accionista que posee ms del 30 o40% de las acciones es normalmente considerado controlador. En funcin de los modelos de accionista

existentes, el porcentaje de control podra ser, no obstante, significativamente menor a este (vase el caso

de Renault en el recuadro 2).

Recuadro 7

Argumentos en contra de las EEEE

El problema del principal y el agente: las

EEEE no son administradas por susdueos. Dado que no pueden sersupervisadas fehacientemente, los

propietarios no pueden discernir en qumedida el desempeo de las empresasresponde a fallas de administracin o a

factores externos. Ello les permite a losgerentes esforzarse en una medidamenor a la ptima.

El problema del beneficiario gratuito: alexistir mltiples dueos (todos losciudadanos) de las EEEE, ningn dueoindividual (ciudadano) tiene incentivos

para supervisar el desempeo de losfuncionarios de la EE. Los beneficios de

la supervisin alcanzarn a todos losdueos mientras que los costosderivados de la misma debern serafrontados por los ciudadanosindividuales.

La restriccin presupuestaria laxa : al serparte del gobierno, las EEEE pueden

asegurarse ayuda financiera adicional sisu desempeo empeora. Esta

flexibilidad provoca la apata de los

gerentes de las EE.

Fuente: texto


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Aun si obviamos las opciones de tercera va basadas en las formas de organizacin

intermedias mencionadas anteriormente, la privatizacin entraa un sinnmero degraves problemas prcticos que limitan su efectividad. De ah que deba llevarse a cabo

slo cuando las condiciones sean las correctas, tal y como se explica ms adelante yqueda resumido en el recuadro 8.

Recuadro 8

L ista de condici ones para una pri vatizacin

Factores a favor de la privatizacin

Que la EE est en una industria potencialmente competitiva pero que la competencia no

pueda aumentarse sin privatizacin por razones polticas.

Que el mercado de capitales nacional est relativamente bien desarrollado, facilitando laventa de las acciones de la EE.

Que el gobierno, en cada nivel (nacional, provincial, local, etc.), tenga una capacidad de

regulacin adecuada.Que existan firmas locales que puedan tasar correctamente la EE y organizar su venta a un

precio adecuado.

Que se considere que el gobierno est relativamente libre de corrupcin.

Que se vendan slo una o unas pocas EEEE a la vez y, si fuera ms de una, que la venta se

lleve a cabo a intervalos suficientes.

Que las reformas organizacionales en las EEEE sean imposibles de realizar por razones

polticas.

Que la EE en cuestin est desarrollando ciertas funciones no esenciales a un costo

elevado para su eficiencia actual y su crecimiento futuro, y que no sea polticamentefactible establecer instituciones que puedan desempear mejor estas funciones.

Factores en contra de la privatizacin

Que la EE est en una industria de monopolio natural.

Que la EE est en una industria potencialmente competitiva y que la competencia pueda seraumentada sin la privatizacin.

Que la EE est proporcionando un servicio esencial para el cual el acceso universal seafundamental (Ej: agua, electricidad, transporte urbano, servicio postal, servicio

ferroviario).

Que el gobierno en los niveles relevantes (nacional, provincial, local, etc.) carezca decapacidad de regulacin adecuada.

Que los potenciales compradores sean polticamente influyentes, lo que significa que el

problema de las restricciones presupuestarias laxas probablemente persista, inclusodespus de la privatizacin.

Que la tasacin y venta de la EE deban llevarlas a cabo empresas extranjeras que cobran

honorarios elevados.

Que se considere que el gobierno es relativamente corrupto.

Que los responsables polticos deseen vender muchas EEEE al mismo tiempo o a intervalos


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La experiencia nos dice que la privatizacin de EEEE rentables no se traduce en unmayor o menor desempeo. Por ello, el gobierno debe enfocarse en privatizar las EEEEmenos rentables; el sector privado, no obstante, busca comprar las EEEE ms rentables.As las cosas, para generar el inters del sector privado en una EE de desempeo

deficiente, a menudo, el gobierno tiene que realizar grandes inversiones en la empresa

y/o en su reestructuracin.8

Ello plantea un dilema: si el desempeo de la EE essusceptible de mejorar bajo la propiedad del gobierno, por qu privatizarla antes quenada? Existen ejemplos que demuestran cmo las ganancias en productividad enempresas privatizadas tienen lugar, generalmente, antes de la privatizacin a travs deuna reestructuracin anticipada. Ello indica que la reestructuracin es ms importanteque la privatizacin. Por consiguiente, a menos que sea polticamente imposiblereestructurar una empresa sin la voluntad firme del gobierno de llevar a trmino la

privatizacin, muchos de los problemas de las EEEE podrn ser solventados medianteuna reestructuracin sin privatizacin.

En segundo lugar, el proceso mismo de privatizacin implica un gasto financiero quepuede suponer un problema significativo para los pases en desarrollo con problemas de

efectivo. La valuacin de una EE y la colocacin de sus acciones en la bolsa sonacciones costosas, especialmente si estn a cargo de estudios contables y bancos de

inversin internacionales cuya intervencin es a menudo inevitable para pases endesarrollo que no disponen de compaas de esta naturaleza a nivel local.

En tercer lugar, los procesos de privatizacin han sido lastrados en muchos pases por lacorrupcin, en los cuales una gran proporcin de los ingresos potencialesterminaron enlos bolsillos de algunos funcionarios, menoscabando, as, las arcas del Estado. Estaforma de corrupcin se concreta, en ocasiones, en mecanismos ilegales, a travs del

soborno, pero, con frecuencia, por va legal, como por ejemplo, a travs de laparticipacin de agentes asociados al gobierno que actan como consultores en elproceso. Ello no est exento de cierta irona, mxime cuando un argumento frecuente en

contra las EEEE es que estn plagadas de corrupcin. La triste realidad es, sin embargoque un gobierno que no puede controlar o eliminar la corrupcin en sus empresas no

podr, de repente, prevenir actos de corrupcin en los procesos de privatizacin. Enrealidad, los corruptos dispone n de un incentivo para involucrarse en el proceso de

privatizacin y forzar su concrecin a toda costa, pues de este modo no tendrn que

8Por otra parte, el gobierno no siempre puede recuperar el valor de las inversiones adicionales que se

llevaron a cabo para la reestructuracin.

cortos.

Que la economa tenga una escasez de moneda extranjera grave, lo que hace que laprivatizacin a gran escala sea una til escapatoria.

Que el potencial comprador sea una EE extranjera.

Que sea polticamente factible hacer reformas organiza tivas en las EEEE.

Que se puedan llevar a cabo los compromisos polticos para la creacin de nuevasinstituciones que se hagan cargo de ciertas funciones no esenciales que, hasta elmomento, hayan sido realizadas por la EE a un costo elevado para su eficie ncia y sucrecimiento futuro.

Fuente: texto


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compartir el soborno con sus sucesores y podrn cobrar todos los sobornos futuros.

Cabe aadir, asimismo, que la privatizacin no reducir necesariamente la corrupcin,dado que empresas del sector privado tambin pueden ser corruptas. La contabilidad

falsa y las negociaciones basadas en informacin confidencial (insider trading) seconvirtieron en problemas enormes incluso en un Estados Unidos relativamente bienregulado durante los felices noventa. 9

En cuarto lugar, las privatizaciones pueden representar una carga excesiva para la

capacidad de regulacin del gobierno, especialmente si se realizan a gran escala.Cuando las EEEE son monopolios naturales, la privatizacin sin la capacidad deregulacin apropiada puede empeorar las cosas ya que pueden reemplazar la

ineficiencia de un monopolio pblico restringido por un monopolio privado ineficienteno sujeto a ninguna restriccin. El problema de la capacidad de regulacin es

particularmente grave en el caso de los gobiernos locales. En nombre de ladescentralizacin poltica y con el fin de acercar los proveedores de servicios a las

personas, el Banco Mundial y los pases acreedores han presionado recientemente afavor del fraccionamiento de las EEEE en unidades geogrficas ms pequeas dejandola funcin reguladora a los gobiernos locales. Esto luce muy bien sobre el papel, pero

dadas las inadecuadas capacidades de regula cin de los gobiernos locales, confrecuencia ha dado lugar a lagunas en la regulacin (vase Kessler y Alexander, 2003).

En quinto lugar, la magnitud y el momento en que se lleva a cabo la privatizacin esrelevante. A saber, vender muchas empresas en un perodo relativamente corto de

tiempo debilita el poder de negociacin del gobierno y las ganancias que ste recibe porla venta. Emprender, por ejemplo, una privatizacin cuando la bolsa va a la bajareducir asimismo las ganancias de la privatizacin. En este sentido, establecer un plazo

rgido para la privatizacin en el cual el FMI a menudo insiste y que ha sido adoptadode forma voluntaria por determinados gobiernos es una mala idea, puesto que forzar

al gobierno a la privatizacin sin reparar en las condiciones del mercado. Si el momentoy el tamao de la privatizacin que se lleva a cabo no es el correcto, los precios pagados

por las empresas no sern tan altos como podran haberlo sido si el gobierno hubieraadoptado un enfoque ms gradualista y hubiera aguardado de forma paciente hastaobtener las mejores condiciones de venta. 10

En sexto lugar, las privatizaciones deben hacerse por buenas razones. Esto es, con elpropsito de mejorar el desempeo de la empresa, y no como un medio para ganardinero (vender la plata de la abuela). En la dcada de los 90, en un gran nmero de

9El trmino lo tomo prestado del ttulo de Stiglitz, 2003a10 Algunos pases han usado, en ocasiones, contabilidad creativa para exagerar la magnitud de laprivatizacin en un intento de sortear las condiciones impuestas por el FMI sobre privatizaciones. Por ej.,

un gobierno puede rebajar su porcentaje de propiedad de una empresa por debajo del 50% al tiempo quetener un fondo de pensiones de propiedad estatal o tener entidades financieras controladas por el gobiernoque dispongan del 2% de las acciones, reteniendo el control de modo efectivo. Ello se complica ms anen el caso de la asociacin pblica-privada. Segn el FMI, no se han creado normas de contabilidad

aceptables hasta ahora que reflejen los distintos grados de transferencia del riesgo del gobierno al sector

privado, y las prcticas de los pases difieren sustancialmente en este terreno (FMI, 2004). Es ms,numerosos pases incluyen las facturas de las privatizaciones en la lista de ingresos presupuestarios. Ello

no slo va en contra de las prcticas internacionales, sino que es peligroso. Los recibos de lasprivatizaciones son rec ibos de capital y son nicos. Un aeropuerto slo puede ser privatizado una vez. As

pues, incluir estos recibos como recibos de ingresos puede exagerar la cantidad de recursos de que

dispone un gobierno.


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pases latinoamericanos, la privatizacin a gran escala se utiliz a menudo como medio

para acumular importantes cantidades de moneda extranjera en un perodo de tiempocorto. Los ingresos fueron utilizados para reducir la deuda externa, financiar grandes

aumentos del consumo (principalmente para productos importados) y/o para sostener untipo de cambio insostenible. Tales abusos en la utilizacin de los ingresos obtenidosen las privatizaciones deben ser evitados.

En sptimo lugar, las EEEE de los pases en desarrollo, especialmente en Amrica

Latina, han sido vendidas, generalmente, a EEEE extranjeras. Por ejemplo, Iberia, lalnea area estatal espaola, compr un gran nmero de aerolneas estataleslatinoamericanas, en tanto que Telefnica, la compaa estatal espaola de

telecomunicaciones, adquiri asimismo EEEE latinoamericanas del mismo sector. Si lapropiedad y la administracin pblicas son el problema, resulta extrao vender una EE a

otra, aunque sta sea extranjera. La nica justificacin vlida para esta prctica esafirmar que el gobierno se ver obligado en menor medida a garantizar restricciones

presupuestarias laxas, motivadas polticamente, a EEEE de pases extranjeros. Sinembargo, con frecuencia las EEEE extranjeras gozan an de mayor peso poltico que lasempresas locales debido a su dimensin e influencia poltica a nivel internacional,

ejercida por sus propietarios: los gobiernos nacionales.

En octavo lugar, hay que formular los contratos de privatizacin de manera correcta. Un

gran nmero de asuntos deben tenerse en cuenta. Uno de ellos es el incumplimiento decontrato por parte del comprador de la EE privatizada. La compaa puede extraer

beneficios y luego, sencillamente, en poca de vacas flacas, desaparecer y dejar algobierno con la responsabilidad de ocuparse de los problemas. 11Ello puede que no seaun problema en algunos casos tales como en el radioespectro, en donde el activo

subyacente no es destruido por la terminacin de servicios. Sin embargo, si entraaactivos que requieren mantenimiento (Ej: sistema de agua, carreteras), puede significar

el deterioro, o incluso la destruccin, de los activos.

Por lo tanto, los contratos de privatizacin deben incluir procedimientos acelerados parareclamar los activos cuando haya incumplimiento de contrato. Un asunto relacionadocon esto es el de los requisitos de desempeo. Utilizar el indicador de desempeo

correcto constituye, a este respecto, un desafo por ej., la rentabilidad puede no ser lamejor medida de desempeo en un contrato para servicios esenciales como el agua. Otrodesafo es hallar la manera de evitar que las compaas (si son multinacionales) socavenlos requisitos de desempeo (Ej: el requisito de inversin) utilizando, por ejemplo,

precios de transferencia.

Como puede verse, la lista de condiciones necesarias para que una privatizacinfructifique es muy larga (vase recuadro 9).

11Para hallar ejemplos a este respecto, vase Kessler & Alexander, 2003, pg.15


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Recuadro 9Condiciones necesar ias para una pr ivati zacin f ructfera

Una privatizacin mal diseada puede acarrear ms problemas que soluciones y resultar en

mayores ndices de corrupcin, un aumento de la brecha entre ricos y pobres, un agravamientode las tensiones sociales, el enriquecimiento de unos pocos y la creacin un sistema que

desafe futuras reformas.Las privatizaciones no deben producirse fuera de un marco legal, institucional y de regulacin

apropiado, especialmente si las empresas a privatizar desarrollan actividades que requierenregulaciones y supervisin, como las actividades con un impacto significativo sobre el medioambiente y la salud.

Suponiendo que el marco de la privatizacin es el adecuado, a continuacin se detallan, enuna lista breve, los requisitos esenciales para que una privatizacin fructifique:

Una estrategia clara, transparente y exhaustiva, incluyendo un cronograma que

establezca los objetivos a cumplir:

Una estrategia comercial Una estrategia industrial (no existe una receta universal) Una estrategia reguladora e institucional Una estrategia legal Una estrategia educativa/de capacitacin Una estimacin del impacto social

Una estrategia contra la corrupcin

Conocimiento experto y calificaciones

Expertos en negociacin, finanzas y asuntos legales Supervisin poltica de los expertos (los expertos no perciben necesariamente el

escenario general dado que se concentran en su rea especfica)

Un plan de ventas bien diseado

Crear un organismo separado para dirigir, supervisar y aplicar, con laposibilidad de elevar informes a los niveles ms altos del gobierno

Considerar las ventajas y desventajas de las diferentes estrategias de venta (porejemplo, subastas, ventas directas)

Considerar el impacto social (por ejemplo, privacin de ciertos sectores socialeso enriquecimiento de otros)

Establecer condiciones contractuales de venta tanto como compromisos del comprador

Debe exigir un plan de negocios propuesto por el comprador Debe establecer provisiones por el incumplimiento de los compromisos

asumidos en el acuerdo de venta (el incumplimiento de las condiciones deberaimplicar la devolucin de la propiedad privatizada)

Debe conocerse la identidad verdadera del comprador y el origen de los fondos Deben otorgarse facilidades, cuando sea oportuno, a los compradores nacionales

(por ej., mediante prstamos especiales, apoyo operativo y cualificado).Fuente: Jenik Radon


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interpretarse estrictamente como incentivos materiales individuales. Deberan incluir

distintos tipos de motivaciones no-materiales y no-individuales (vase la seccin 2.2).

Cuarto, el establecimiento de un organismo nico con personal competente dedicado ala supervisin de las EEEE podra tambin mejorar la supervisn. En algunos pases, lasEEEE estn supervisadas por varios organismos. En la prctica, muchas veces esto

significa que no son supervisadas correctamente por ninguno de ellos. Asimismo, estopuede comportar una carga injustificada para los gerentes de la EE al quedar sujetos a

una inspeccin casi constante (vase el caso coreano en el recuadro 10). Laconcentracin de las responsabilidades de supervisin en un solo organismo podraaumentar la eficacia de la supervisin, sea porque sera imposible que este organismo

eludiera su responsabilidad o porque los gerentes de la EE quedaran a salvo de unainspeccin excesiva. Sin embargo, al concentrar las responsabilidades de supervisin,

ser necesario asegurarse de que haya controles y equilibrios adecuados sobre unorganismo con semejante poder.

Quinto, la reduccin del nmero de EEEE puede tambin ayudar a mejorar lasupervisin de las mismas, dado que el gobierno tiene una capacidad limitada para

supervisar y reformar sus empresas. Las liquidaciones, fusiones e incluso laprivatizacin de alguna EE que brinde servicios no esenciales (por ejemplo, hoteles parael turismo) pueden ser tiles para mejorar el desempeo de otra empresa esencial (por

ejemplo, compaas de agua y gas) liberando as los recursos de supervisin y reformadel gobierno.

El aumento de la competencia

Ms all de las reformas de organizacin, el aumento de la competencia puede ser degran importancia en la mejora del desempe o de una EE. Las EEEE se desarrollan en

actividades donde generalmente existe un monopolio natural y el aumento de lacompetencia es imposible o socialmente improductivo. Sin embargo, hay casos en losque la presin competitiva puede aumentar con resultados positivos.

De hecho, en muchos pases, las EEEE compiten con solidez con empresas del sectorprivado en actividades que no son monopolios naturales (vase el recuadro 2). Porejemplo, en Francia, Renault, que era de propiedad estatal hasta 1996, hizo frente a lacompetencia directa de la empresa privada Peugeot y de otros productores extranjeros.

Aun siendo prcticamente monopolios en sus mercados internos, merced a proteccionesy subsidios, EEEE como EMBRAER y POSCO dieron un impulso a la exportacin, de

manera que tuvieron que competir internacionalmente.

Inclusive las EEEE en monopolios naturales pueden recibir algn tipo de estmulocompetitivo ya que todos los productos y servicios son parcialmente sustituibles. Porejemplo, durante la dcada de 1980, la EE de ferrocarriles de Gran Bretaa hizo frente a

una competencia parcial harto intensa por parte de las compaas privadas de autobusesen algunos segmentos del mercado.


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Recuadro 10

La reforma organizativa del sector de EEEE:El caso coreano

En 1984, el gobierno de la Repblica de Corea reform su sistema de evaluacin de EEEE. Estareforma estaba dirigida a enfrentar las crticas de que era objeto el sector de EEEE del pas, quevena desempendose bien en su conjunto, pero que todava poda mejorar. Los ejes

vertebradores de dicha reforma eran una mayor autonoma de gestin, un sistema mejorado deevaluacin del desempeo y una mejor estructura de incentivos.

Para proporcionar una mayor autonoma de gestin, se redujo el control del gobierno sobre elpresupuesto, la adquisicin de suministros y la administracin del personal. Por ejemplo,

anteriormente, todo el abastecimiento de las EEEE deba ser gestionado a travs de la Oficina deSuministros, pero bajo la nueva disposicin, el presidente de la EE tena la opcin de comprardirectamente a proveedores externos o encargar la compra a la Oficina de Suministros. Paraeliminar influencias polticas en la designacin de puestos gerenciales, el nuevo sistema

prohibi el nombramiento de personas externas a la empresa para altos cargos ejecutivos.

Otro cambio fue el relacionado con la inspeccin. Anteriormente, el gobierno supervisaba a lasEEEE de forma muy estricta a travs de numerosas auditoras e inspecciones conducidas por la

Comisin de Auditoras e Inspecciones y por los ministerios correspondientes. En consecuencia,

se malgastaban cantidades ingentes de tiempo y energa del personal ejecutivo en la preparacinde dichas inspecciones. A saber, slo en 1981, la Korean Electricity Company fue objeto deocho inspecciones gubernamentales, con una duracin de 108 das. Bajo el nuevo sistema, la

Comisin de Auditoras e Inspecciones fue designada como el nico organismo de inspeccinpara EEEE, disminuyendo as la carga de la inspeccin tanto para los ministerios como para los

gerentes de las EEEE.

La reforma tambin introdujo un nuevo sistema de evaluacin vinculado al pago de bonos o

recompensas para los empleados de la empresa. El desempeo fue evaluado con criteriosmltiples, incluyendo medidas cuant itativas (ponderacin del 70%) como la rentabilidadprivada, la rentabilidad pblica y la productividad, por un lado, y valores cualitativos(ponderacin del 30%) como el gasto en I+D, planificacin corporativa a largo plazo, mejorasorganizacionales, calidad del producto y mejora en el sistema gerencial, por el otro. Y la medida

de rentabilidad elegida fue el beneficio antes del pago de impuestos e intereses, lo cual reflejaba

la idea de que las actividades sin valor agregado como el ahorro de impuestos y la contratacinde prstamos, aunque no sean desalentadas abiertamente, no deberan incorporarse en lasevaluaciones de desempeo.

Despus de la reforma, se produjeron cambios notables en la actitud gerencial que condujeron a

una adopcin universal de la planificacin empresarial a largo plazo, la cual no todas las EEEEhaban puesto en prctica antes de la reforma. El beneficio operativo aument en un 50% en1984 y en un 20% en 1985. El cociente de I+D/ventas se increment del 1.0 al 1.2% entre 1984

y 1985. Tambin se reportaron notables mejoras en la calidad del producto (bienes y servicios).

Fuente: Chang & Singh (1993)

La competencia no siempre llega de la mano del sector privado. En tanto en cuanto seaviable, puede aumentarse la competencia con la creacin de otra EE. En 1991, laRepblica de Corea cre una nueva EE, Dacom, especializada en llamadas

internacionales, cuya competencia con la empresa telefnica estatal existente, KoreaTelecom, contribuy notablemente a aumentar la eficiencia y la calidad del servicio

durante la dcada de 1990.


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En teora, tambin es posible estimular la competencia dividiendo de manera artificial

una industria de monopolio natural en unidades regionales y premiarlas/castigarlas deacuerdo con su desempeo relativo. Ello puede ir acompaado de una privatizacin,

como es el caso del sistema de ferrocarriles britnico, pero puede realizarse bajopropiedad estatal.12Este mtodo, conocido como competencia del criterio (yardstickcompetition), lamentablemente no funciona demasiado bien, especialmente en pases

en desarrollo donde los reguladores no son plenamente capaces de administrarcomplicadas frmulas de medicin del desempeo. Es ms, en el caso de las industrias

de red (Ej: ferrocarriles), el beneficio potencial de la competencia simulada entreunidades regionales debe cotejarse con los crecientes costos de los fallos decoordinacin causada por la fragmentacin de una red como en el caso del fracaso del

programa de privatizacin de los ferrocarriles britnicos, el cual cre docenas deoperadores regionales que, de hecho, compitieron muy poco o nada.

Reformas poltico-administrativas

En algunos pases, las EEEE se utilizan como mecanismo para lidiar con problemas quepodran resolverse mejor por otros medios, porque las soluciones de primer ptimo

sonpolticamente difciles de implementar. En estos casos, acaso sea deseable, aunqueciertamente no sea fcil, ir tras las polticas de primer ptimo a travs de una reforma

poltica e institucional relacionada.

Por ejemplo, las EEEE pueden recibir instrucciones para mantener a trabajadores

innecesarios a pesar de las prdidas que ello pueda ocasionar, porque el gobierno notiene un programa de seguro de desempleo ni puede crear ms empleos productivos a

travs de programas de obras pblicas. En este caso, una mejor solucin sera crear unentorno poltico donde el gobierno no tenga que preocuparse de generar empleoficticio porque tiene buenos programas de seguro de desempleo y de obras pblicas.

La creacin de estos programas, sin embargo, puede exigir reformas polticas, porque

requieren un consenso poltico para aumentar los impuestos y el gasto deficitario delgobierno (si fuera necesario).

A efectos de eficacia, las reformas polticas deben ir acompaadas de reformasadministrativas. A menos que los funcionarios que supervisen las EEEE seancompetentes, la creacin de un espacio poltico para ellos no va a producir resultados

positivos.

Toda reforma administrativa requiere un conjunto de diferentes elementos. Mejorar los

sueldos relativos de los funcionarios pblicos permitir que el gobierno contratepersonal mejor capacitado y reduzca la corrupcin. La capacitacin de los funcionariospblicos tambin debe ser mejorada, si bien se precisa un entrenamiento de corte

12 Una pregunta a este respecto es si el gobierno privatizar un monopolio antes de disgregarlo. Ello a

menudo se lleva a cabo en la creencia de que el gobierno recaudar ms dinero (parte delas rentas de

monopolio). Si embargo, es una manera costosa (para la economa) de recaudar ingresos. Privatizar antesde que el monopolio se disgregue implicar un especial inters por mantener el monopolio. Por otra parte,

el gobierno con frecuencia recibe poco a cambio, puesto que el licitador considera que el hecho de que elmonopolio pueda disgregarse en el futuro conlleva un riesgo considerable, y descontar as los futuros

beneficios del monopolio. Agradezco a Joseph Stiglitz que haya trado a colacin este asunto tan

importante.


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generalista ms que una capacitacin tcnica en economa (vase el recuadro 11). Una

campaa para inculcar en los funcionarios el sentido de la tica del servicio pblicosera til si estuviera acompaada de salarios dignos. No en vano, muchos funcionarios

estn dispuestos a trabajar por el bien de la nacin con salarios por debajo de losofrecidos en el sector privado, pero existe un lmite a lo que sus buenas intenciones

pueden soportar o afrontar.

Mejorar todo esto lleva tiempo, pero no se debe compartir la creencia popular, muy en

boga en la actualidad, segn la cual los gobiernos de los pases en desarrollo concapacidades administrativas deficientes no deberan intentar hacer cosas difciles. Un

pas pobre no debe, de hecho no puede, iniciar su desarrollo econmico con una

burocracia econmica completamente formada; mxime teniendo en cuenta que lascapacidades administrativas pueden mejorarse en un perodo de tiempo relativamente

corto (vase el recuadro 11).


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Recuadro 11La mejora de la calidad de la bur ocracia econmica

Una burocracia de alta calidad es precisa para el xito de la poltica econmica, incluyendo laadministracin de las EEEE y de las rentas provenientes de los recursos naturales. De hecho, se

requiere una buena burocrac ia econmica para una buena regulacin post-privatizacin; sin talregulacin, la privatizacin no llegar a fructificar.

Una burocracia econmica ptima no se puede construir de la noche a la maana, aunque es

posible hacerlo en un lapso de tiempo relativamente breve, si hay voluntad poltica e inversineconmica. Por ejemplo, la calidad de la burocracia coreana fue en su da tan baja que, hastafines de la dcada de los 60, los burcratas coreanos eran enviados a Paquistn y Filipinas para

recibir entrenamiento adicional! Sin embargo, gracias a la continua reforma administrativa y a lainversin en capacitacin de funcionarios, lleg a ser considerada una de las mejores del mundoen desarrollo a comienzos de los aos ochenta.

Qu factores contribuyen aformar una burocracia econmica de alta calidad? Segn la opininpopular, una burocracia econmica de alta calidad es la que est compuesta por personal concapacitacin avanzada en economa o administracin. Sin embargo, las experiencias que hantriunfado en los pases de Asia Oriental sugieren que sta puede ser una percepcin errnea .

La mayora de los burcratas de la elite econmica japonesa han sido abogados de formacin.

La Repblica de Corea tambin ha tenido una elevada proporcin de abogados dirigiendo laburocracia econmica. En China y en la Provincia taiwanesa de China, en la actualidad, losburcratas de la elite econmica son en su mayora ingenieros. Estos abogados e ingenierosadquirieron cierto grado de capacitacin en economa, pero en la mayor parte de los casos dicha

capacitacin no fue la adecuada hasta la dcada de 1980. Por ejemplo, hasta entonces, losprofesores de ideologa marxista coparon las facultades de economa japonesas, y la enseanzade las corrientes representadas por autores como Schumpeter y List era frecuente. Hasta hace

poco tiempo, la capacitacin en economa en estos pases no era de gran calidad, segn losestndares internacionales. En la India, un pas con uno de los mayores niveles de capacitacinen economa del mundo, la burocracia, en cambio, no ha destacado en la conduccin de la

economa. Ello sugiere, pues, que la capacitacin especializada en economa acaso no sea detanta relevancia a la hora de crear una burocracia econmica competente.

Al fin y a la postre, y contrariamente a lo que dictara la intuicin, las aptitudes de un buenfuncionario pblico parecen ajustarse a las de un generalista, y no tanto a las de un economista

en el sentido convencional, tal como Johnson (1982) sealara en su trabajo clsico sobre Japn.De ah que los pases menos desarrollados resueltos a crear una burocracia econmica ptima,

deban hacer hincapi en la contratacin de trabajadores de alto calibre, y no tanto en la deespecialistas en economa y otros sectores relacionados.

Fuente: Chang (2004a); Johnson (1982).


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Recuadro 12

Qufactores hacen que una EE sea competente?

Las teoras del desempeo empresarial y los ejemplos de la vida real analizados anteriormentenos permiten establecer principios que, con toda probabilidad, conducirn al xito de las EEEE.

Muchos de estos principios se aplican tambin a la administracin de empresas privadas dexito.

En el mbito empresarial:

Definir claramente los objetivos no lucrativos

Las EEEE pueden marcarse objetivos no lucrativos, tales como garantizar elacceso universal a los servicios pblicos bsicos. De hecho, en muchos casos sonsu razn de ser. Sin embargo, estos objetivos deben definirse claramente, comotambin se debe clarificar su relacin con los objetivos lucrativos.

Una vez definidos los objetivos no lucrativos, debe establecerse una estrategiaadministrativa orientada al lucro pero desde una perspectiva a largo plazo.

Una vez que la relacin con objetivos no lucrativos se especifique claramente, laestrategia administrativa debe centrarse en dirigir la empresa de forma rentable,habida cuenta las restricciones. Sin embargo, en los pases en desarrollo, donde

la inversin a largo plazo en la creacin de capacidades es vital, es importanteque la rentabilidad est definida desde una perspectiva a largo plazo.

Incorporar tecnologa de ltima generacin

Como se ha visto en el caso de POSCO (recuadro 2), adoptar tecnologa deltima generacin siempre y cuando se cuente con capacidades tecnolgicas paramanejarla (con la inversin apropiada para mejorar las capacidadestecnolgicas).

Promover las exportaciones en el sector de bienes comerciables

Las exportaciones reducen costos puesto que permiten perodos de produccinms largos, con lo que se distribuyen los costos de produccin y de maquinariautilizada y se incrementa la utilizacin de la capacidad. Las exportaciones

tambin exponen a las empresas a estndares ms altos de producto. Lasexportaciones deben fomentarse en la medida de lo posible, aun cuando debancombinarse con protecciones y subsidios al inicio del proceso.

Invertir en recursos humanos

En ltima instancia, las buenas empresas requieren personal cualificado paradirigirlas. La inversin en capacitacin deber hacerse a todos los niveles, desdelos gerentes e investigadores cientficos hasta los empleados de menor rango.

Mejorar el sistema de incentivos

El buen desempeo debe ser recompensado y el mal desempeo, castigado. Sinembargo, las recompensas no tienen que ser necesariamente premios materialesindividuales. Los incentivos dirigidos al grupo son, en ocasiones, ms eficaces, y

los beneficios inmateriales son, en todo caso, importantes.En el mbito gubernamental:

Crear un organismo de control, en la medida de lo posible

Crear un organismo dedicado a la supervisin de las EEEE, en la medida de loposible. A menudo, la responsabilidad en la supervisin de EEEE se diluye entre

varios ministerios y organismos estatales a la vez, lo cual da lugar a negligenciaso, por el contrario, a una supervisin excesiva.

Reducir el nmero de EEEE, cuando sea apropiado


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La reduccin del nmero de EEEE a travs de liquidaciones, fusiones, o inclusola privatizacin de algunas EEEE no esenciales puede reducir la demanda de

recursos destinados a la supervisin.

Mejorar la informacin

Establecer un buen sistema contable. Mejorar el flujo de informacin brindadopor las EEEE a los organismos de control mediante la solicitud de informes

peridicos y detallados.

Aumentar los niveles de competencia, cuando sea factible

Muchas EEEE funcionan dentro de monopolios naturales, donde no es posibleaumentar la competencia. Sin embargo, puede incrementarse fuera de esasindustrias permitiendo el ingreso de empresas privadas y EEEE.

Evitar nombramientos polticos en los cargos gerenciales

Los nombramientos polticos tienden a daar el desempeo de las empresas.Aunque el caso POSCO (recuadro 2) demuestra que los funcionarios designadospor compromisos polticos pueden ser buenos administradores, esto es unaexcepcin a la regla.

Reformar la poltica de modo que las EEEE no precisen ocuparse de funciones no

esenciales

En algunas ocasiones, las EEEE son utilizadas como un mecanismo para resolverproblemas que podran resolverse mejor por otros medios, mas estos no estndisponibles por razones polticas. Las reformas polticas bien pueden establecer

dichos medios (Ej: programas de obras pblicas o seguro de desempleo), lo cualrelevara a las EEEE de una carga innecesaria.

Mejorar la calidad de la administracin pblica

Sin una burocracia econmica competente, la creacin de un espacio poltico

apropiado resulta del todo intil. El gobierno debe aumentar los salarios, invertir encapacitacin y fomentar la tica del servicio pblico de los burcratas econmicos(vase recuadro 11).

III. LA ADMINISTRACIN DE LAS RENTASPROVENIENTES DE LOS RECURSOS NATURALES

La mayora de ciudadanos coincide en que los recursos naturales no renovables,

principalmente los minerales, deben recibir un tratamiento diferente al de otras fuentesde riqueza (vase el recuadro 13). Ello se debe a que dichos recursos no son obtenidos

por el esfuerzo de quienes poseen la tierra que los produce. Por otra parte, su extraccin

los har inaccesibles a otros, incluidas las futuras generaciones. 13Por ello, en la mayorade pases, un volumen considerable de recursos minerales es de propiedad pblica, lo

13Para tener en cuenta este problema, ha habido intentos de elaborar un PIB verde. La intuicin es queigual que los marcos de contabilidad de una compaa tienen en cuenta la depreciacin de sus activos, el

marco de contabilidad de un pas debe tener en cuenta el agotamiento de sus recursos naturales y el

deterioro del medio ambiente. Igual que los marcos de con

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