Antanas Mockus Rocío Londoño Efraín Sánchez Claudia Peñaranda Carolina Casto HERRAMIENTAS DE ACCIÓN EN CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA Elaborado en alianza con la Universidad Nacional de Colombia Proyecto Regional de Gobernabilidad Local para América Latina Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Gobernabilidad, Convivencia y Seguridad ciudadana 1
1 Proyecto Regional de Gobernabilidad Local para América Latina Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Gobernabilidad, Convivencia y Seguridad ciudadana HERRAMIENTAS DE ACCIÓN EN CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA GUÍA PRÁCTICA DE CULTURA Y CONVIVENCIA CIUDADANA Elaborado en alianza con la Universidad Nacional de Colombia Antanas Mockus Rocío Londoño Efraín Sánchez Claudia Peñaranda Carolina Casto Proyecto Regional de Gobernabilidad Local para América Latina, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo- PNUD Bogotá, 2004
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Proyecto Regional de Gobernabilidad Local para América Latina Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Gobernabilidad, Convivencia y Seguridad ciudadana
HERRAMIENTAS DE ACCIÓN EN CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
GUÍA PRÁCTICA DE CULTURA Y CONVIVENCIA
CIUDADANA
Elaborado en alianza con la Universidad Nacional de Colombia
Antanas Mockus
Rocío Londoño
Efraín Sánchez
Claudia Peñaranda
Carolina Casto
Proyecto Regional de Gobernabilidad Local para América Latina, Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo- PNUD
Bogotá, 2004
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CONTENIDO DEL DOCUMENTO
1. Presentación y enfoque teórico
2. Estrategias generales para implementar acciones de Cultura Ciudadana.
2.1 Investigación
2.2 Planeación, diseño de acciones, seguimiento y evaluación.
2.3 Difusión y Comunicación.
2.4 Coordinación interinstitutcional
3. Descripción de campos de acción y herramientas específicas
3.1. Convivencia
Expedición de Normas legales (código de policía).
Promoción de normas de seguridad vial y movilidad.
Recuperación de espacios públicos abiertos.
3.2. Cultura Democrática
Mecanismos de participación y la organización social
Mecanismos de control social de la gestión estatal
ANEXOS
ANEXO 1. ACCIONES DE CULTURA CIUDADANA EN EL CAMPO DE LA MOVILIDAD EN
BOGOTÁ
ANEXO 2. POLÍTICAS Y ACCIONES EN ESPACIO PÚBLICO EN BOGOTÁ (1995-2003)
ANEXO 3. CULTURA DEMOCRÁTICA E INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN EN BOGOTÁ
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1. Presentación y enfoque teórico Introducción. La innovación clave de Cultura ciudadana es asumir que un gobierno local puede, con el fin de cambiar o de consolidar algunos comportamientos, intentar con éxito influir de manera puntual sobre la cultura y la conciencia y no solamente sobre la ley y sus mecanismos de aplicación. Un gobierno busca cambiar algunos comportamientos con dos propósitos: 1) para hacer cumplir la ley (recuérdese el juramento con el cual alcaldes y funcionarios públicos nos posesionamos) o 2) para lograr bienes colectivos (evitar un racionamiento de agua, reducir la congestión vial, reducir los niños quemados por pólvora). Muchas veces ambos propósitos van juntos: por ejemplo, cuando se busca aumentar la disciplina en la tributación. A continuación se exponen primero los fundamentos teóricos de cultura ciudadana. Se describe luego, de manera genérica la utilidad y pertinencia de los programas. Luego se presenta una descripción general de los problemas y del impacto de las acciones de cultura ciudadana y una descripción de las estrategias de planeación e intervención. Enfoque teórico Ley, moral y cultura son productos muy sofisticados de la historia que nos dan a los seres humanos la posibilidad de autogobernarnos: la cultura, al sedimentar los ingentes aprendizajes de siglos y milenios de experiencia y sentidos; la moral, al permitir reconocer en el corazón de cada cual el sentimiento de que, si pretendo actuar moralmente, mi acción moral debería también poder ser reconocida como tal por cualquier ser humano; y la ley, al permitir reconocer en ella la forma más legítima de regular de manera explícita, públicamente acordada, y según procedimientos públicamente predefinidos, unos comportamientos muy básicos, ello con el fin de facilitar la convivencia y facilitar la coexistencia de diversas opciones morales y culturales. Construir ciudadanía es aprender a asumir las tensiones entre esos tres sistemas reguladores para aumentar su convergencia por lo menos en lo más básico. (I) ley, moral y cultura
1. Existen reglas informales que son un complemento inevitable a las reglas formales (legales). Cuando en una sociedad hay armonía entre unas y otras los costos de celebrar y cumplir acuerdos se reducen; cuando se contradicen o la evolución de unas no se adecúa a la de las otras los costos de celebrar y cumplir acuerdos se incrementan (Douglass North recibió en 1993 el premio Nóbel de Economía por haber desarrollado estas ideas y haberlas aplicado con éxito para explicar por qué las sociedades se desarrollan a ritmos tan distintos).
2. Las reglas informales pueden clasificarse en dos grandes áreas: las morales y las culturales.
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3. Las reglas morales expresan básicamente principios interiorizados que cada persona aplica “desde adentro” y que le provocan culpa en caso de violarlos y satisfacción moral en caso de respetarlos. Las reglas morales se manifiestan a través de un sentido del deber y de la capacidad de actuar obedeciendo a ese sentido (algo muy emparentado con la propio-motivación o motivación intrínseca y muy-distinto de la hetero-motivación o motivación extrínseca). Las pedagogías de la concientización (tan propias de Latinoamérica y en general del Tercer Mundo) intentan influir sobre estas reglas, buscando generar más solidaridad y cooperación especialmente entre desconocidos que comparten una misma condición social.
4. La regulación cultural se expresa de manera más compleja. En primer lugar las normas sociales cuya desobediencia lleva a la posibilidad de sanciones sociales (desde ver que alguien frunce el ceño en señal de desaprobación o censura hasta ser excluido de un grupo) que por lo general inducen sentimientos de vergüenza. La conformidad a las normas sociales es premiada por reconocimiento e inclusión. En segundo lugar, la cultura regula a través de una delimitación y una jerarquización de los significados que contribuyen mucho al reconocimiento. A veces, a través de un curioso mecanismo inductivo, el reconocimiento se traduce en confianza. La cultura también involucra creencias, valores e ideales que (de una manera menos afín a la de las normas legales) también orientan el comportamiento de las personas. Lo clave es que a través de diversos mecanismos, en cada medio socio-cultural se logra una delimitación cultural de comportamientos culturalmente bien considerados, comportamientos neutros y comportamientos considerados (culturalmente) inaceptables.
5. Cabe entonces retomar el tema de consistencia regulatoria: lo que nos ordena la ley puede ser consistente o no con lo que nos ordena la conciencia o con lo grupalmente aceptado como válido. Además una misma persona puede pertenecer a grupos distintos que no comparten una cierta norma (por ejemplo un grupo aprueba fumar el otro rechaza fumar). Algo de tensión entre ley, moral y cultura puede ser útil para las tres, pero el divorcio puede afectar gravemente la convivencia y la productividad de una sociedad. ¿Cuándo hay armonía de ley, moral y cultura? Fundamentalmente cuando hay aprobación moral y cultural hacia el cumplimiento de las obligaciones legales y censura moral y rechazo cultural hacia las actividades ilegales.
6. ¿Cuándo hay divorcio entre ley, moral y cultura? Fundamentalmente cuando hay aprobación moral y cultural a acciones ilegales y cuando hay indiferencia o desaprobación cultural y moral al cumplimiento de obligaciones legales.
7. Un ejemplo: vía Constitución y ley los ciudadanos nos hemos obligado a colaborar con la justicia y, en particular, a denunciar los delitos; sin embargo, en algunos medios culturales, los criminales han logrado imponer la llamada ley del silencio que se expresa, al menos en Colombia, con la expresión coloquial “no sea sapo”. Así se genera informalmente una norma social que contradice y en parte neutraliza la norma legal, con costos enormes para la sociedad.
8. El poder regulador de la cultura ha sido abordado desde disciplinas como la sociología, la antropología, la psicología social y la economía. Los debates más recientes han acentuado el carácter de permanente cambio e hibridación y el carácter reflexivo de la cultura (hacen parte de la misma los instrumentos de auto-lectura y auto-crítica). Esto favorece los acuerdos y los procesos conscientes de reorientación de la acción y ayuda a comprender las conexiones entre cambio cultural y cambio legal (a veces uno de los dos va adelante y ayuda a impulsar el otro).
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(II) Acción colectiva
1. Hay bienes (por lo general públicos, que muchas veces no se pueden obtener privadamente) y que sólo se obtienen si miles (o incluso) millones de personas cooperan. Hay acción colectiva por ejemplo cuando toda una ciudad o un país ahorran agua.
2. El llamado problema de la acción colectiva radica en que el óptimo egoísta se da cuando un individuo no coopera pero se beneficia de la cooperación de otros (no ahorra agua pero se beneficia de que los demás ahorraron agua al no sufrir racionamiento; no cumple con la veda a la pesca en una laguna mientras otros vecinos si lo hacen). Para que haya acciones colectivas exitosas se necesita mantener a raya ese comportamiento de gorrón (o recostado, en inglés free-rider).
3. Y para iniciar una acción colectiva se necesitan altruistas o personas que siguen pautas de conducta simplemente por el hecho de que sería bueno que todos las siguieran. Estos iniciadores, first-movers en la literatura anglosajona, son cooperadores incondicionales que resultan ser claves para llevar la cooperación hasta aquel nivel en que los beneficios cubren los costos y entran a cooperar los cooperadores condicionales (gente que coopera si ya hay un porcentaje suficiente de cooperadores o si ya se ve que la iniciativa va a resultar o si ya va dando resultados tangibles, etc.).
4. La experiencia nos ha mostrado que resulta muy útil la información sobre el avance de las acciones colectivas (comunicando entre otras el número de cooperadores, el valor de indicadores que miden cuánto nos hemos movido en relación con la meta). Es relevante compartir los argumentos tanto de utilidad como de moralidad. Y también comunicar de manera explícita los caminos que el ciudadano puede decidir seguir (iniciador, cooperador condicional, gorrón) haciendo énfasis en los de mayor cooperación. Poner los reflectores sobre quienes cooperan y sus razones puede ser una buena alternativa a la costumbre de fijarse primero y sobretodo en quienes no cooperan y sus razones.
5. La superación concreta de la desconfianza, la capacidad de actuar a partir de hipótesis no pesimistas sobre los demás, ser capaz de suponer en las otras personas altruismo y disposición a cumplir voluntariamente normas, conduce a la derrota de las estrategias asociadas a la desconfianza y al pesimismo sobre el comportamiento del otro (“como me va a defraudar, me adelanto a hacerlo yo”) De hecho “ley, moral y cultura” y “acción colectiva” son enfoques que se relacionan. La existencia de un actor especial central (el estado, el gobierno municipal) se justifica en gran parte por la necesidad de resolver problemas de acción colectiva. Si no hubiera normas legales para obligar a pagar impuestos o para regular el transporte en la ciudad, el oportunismo de algunos tendería a generalizarse y difícilmente se alcanzarían las soluciones óptimas. Inversamente el proceso de implantación de una norma legal (como la que obliga a usar el cinturón de seguridad) puede verse como un proceso de acción colectiva cuyo principal resultado final es la mayor seguridad vial expresada en la reducción del número de muertos y heridos en accidentes de tránsito.
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Cultura ciudadana busca, pues, realizar unas acciones con el fin de conservar y fortalecer algunos comportamientos y cambiar otros con dos fines: lograr por vía pedagógica el cumplimiento de la ley y/o impulsar acciones colectivas para lograr bienes públicos. Cualquier cambio de comportamiento y de definición cultural sobre qué es aceptable y qué no, así como la construcción de la costumbre de censurar a quien actúa contra la ley y de otorgar reconocimiento y confianza a quien la sigue, son de por sí tareas complejas que suelen requerir la confluencia de varias acciones de gobierno de muy diverso carácter. A su vez muchos de los cambios buscados adquieren sentido y visibilidad racional si hacen parte de programas. Utilidad y pertinencia de los programas y acciones de cultura ciudadana. La utilidad y pertinencia de los programas y las acciones de cultura ciudadana se han manifestado principalmente en los campos de seguridad y convivencia, obediencia a normas cuya infracción no es, o no se considera, violenta, sentido de pertenencia y corresponsabilidad. Más que hacer depender el buen comportamiento del temor a sanciones, se generó un cambio de expectativas y se asociaron normas a pertenencia e identidad. En Bogotá, la consolidación, entre 1998 y 2000, de muchas mejoras en materia de espacio público e infraestructura se articuló de manera armónica con los avances en materia de comportamiento. Recordemos cómo se formuló en dos ocasiones el objetivo de cultura ciudadana: En 1995 se enunció que la primera de seis prioridades del Plan de Desarrollo era “fortalecer la autorregulación ciudadana: cultura ciudadana”. Y más adelante se definía: “por cultura ciudadana se entiende el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos”. La estrategia para desarrollar la cultura ciudadana (calificada además como “eje central del plan”) consistía en “desencadenar y coordinar acciones públicas y privadas que inciden directamente sobre la manera en que los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y cómo se relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es reconocer contextos y en cada contexto respetar las reglas correspondientes. Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carácter de patrimonio común”. Esta estrategia comprendía cuatro formas de acción:
a. modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que riñen fuertemente con la vida social de la ciudad (mediante autorregulación ciudadana, capacitación de funcionarios y construcción de algunos espacios urbanos donde interactúan ciudadanos o ciudadanos con funcionarios);
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b. construir colectivamente una imagen de ciudad compartida, actual y futura, y buscar que la comprensión y el respeto de las reglas confiera identidad ciudadana y sentido de pertenencia;
c. impulsar lo que tradicionalmente se reconoce como cultura, la cultura popular y las manifestaciones artísticas que puedan contribuir a generar sentimiento de pertenencia a la ciudad.
d. Propiciar la participación comunitaria y la regulación de la Administración por parte de la ciudadanía. Las metas en cultura ciudadana, en versión ligeramente resumida, fueron:
a. Más ciudadanos aceptan y cumplen las normas de convivencia ciudadana b. Más ciudadanos ayudan a través de medios pacíficos a lograr el cumplimiento de las
normas c. Más capacidad ciudadana para concertar y dirimir conflictos en el marco de una
visión compartida de ciudad d. Enriquecer las posibilidades de los ciudadanos para expresarse, comunicarse e
interpretar, a través de la recreación, el arte y el deporte. En el 2001 la formulación del objetivo fue: Aumentar el cumplimiento voluntario de
normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con la ley. Las estrategias para desarrollar el objetivo para el periodo 2001-3 fueron tres:
1. Optimizar los esfuerzos del Distrito orientados a proteger la vida y asegurar el cumplimiento de normas
2. Propiciar cultura democrática 3. Propiciar la comunicación y la solidaridad entre las personas mediante el uso de los
espacios públicos Para optimizar los esfuerzos del Distrito orientados a proteger la vida y asegurar el cumplimiento de normas se establecieron los siguientes programas:
• Apreciar las normas. – Difundir normas y propiciar su acatamiento voluntario; evidenciar su fundamento
democrático y los beneficios de su cumplimiento. – En campañas de difusión, enfatizar normas de seguridad y convivencia, tránsito,
tributación, urbanismo y ambiente. • Vida sagrada. – Propiciar desarme y otras acciones para reducir muertes violentas. – Fomentar modos de vida saludables. – Generar confianza, seguridad y tranquilidad para el ejercicio de los derechos y
libertades. • Aportar de buena gana. – Aumentar la conciencia sobre beneficios colectivos de tributación; reducir la evasión. – Propiciar renuncia a subsidios no merecidos. – Fomentar la responsabilidad individual y colectiva en la preservación y ampliación del
patrimonio de la ciudad. Para propiciar cultura democrática se desarrollaron los siguientes programas:
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• Procedimientos para decidir. – Propiciar el uso de procedimientos democráticos para cambiar disposiciones legales. – Ampliar y cualificar la discusión pública, haciendo visible su utilidad para aclarar las
diferencias, dirimir conflictos y celebrar acuerdos. • Organizarse para influir y para aprender. – Reconocer las organizaciones y potenciar su capacidad de construir nexos de
solidaridad y de representar a los ciudadanos y ciudadanas en las decisiones de la ciudad, la localidad y la zona. Para propiciar la comunicación y la solidaridad entre las personas mediante el uso de los espacios públicos se desarrolló el programa
• Comunicar vida y jugar limpio. – Fomentar arte, cultura y esparcimiento en espacios públicos para potenciar las
capacidades inventivas, creativas y comunicativas de los actores culturales y de los ciudadanos y aumentar el disfrute colectivo de la ciudad.
– Ampliar el conocimiento y la apropiación social de la ciudad mediante proyectos de investigación y medios de divulgación masiva. Algunas de las metas establecidas para los anteriores programas fueron:
1. Incrementar significativamente el grupo que acata las normas básicas de convivencia (el Concejo de la ciudad exigió una línea base y la fijación de metas cuantitativas detalladas, lo cual dio origen al diseño y las aplicaciones de las encuestas de cultura ciudadana).
2. Reducir el número de muertes violentas hasta lograr la tasa promedio latinoamericana. 3. Aumentar nivel de rechazo social y acción policiva contra la explotación sexual infantil. 4. Reducir 25% el número de delitos de mayor impacto social: hurto sobre personas,
asalto, hurto de automóviles, residencias, bancos y establecimientos comerciales. 5. Aumentar 30% la percepción de seguridad entre los ciudadanos. 6. Aumentar la confianza en los procedimientos democráticos; percibir los derechos
como derechos, no como favores. 7. Aumentar el porcentaje de ciudadanos que no justifican transgresiones a la ley. 8. Aumentar la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos. 9. Ampliar y democratizar el acceso de las personas a la oferta cultural, recreativa y
deportiva de la ciudad. 10. Aumentar conocimiento y confianza en el uso de impuestos
La autorregulación ciudadana se entendió de dos maneras: la personal (por convicción o por temor anticipado a las sanciones sigo las normas) y la interpersonal –también descrita como mutua regulación–. Esta última frecuentemente es implícita. Sin embargo su carácter explícito y voluntario fue acentuado en el segundo Plan con la expresión “mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con la ley”. La primera experiencia de corresponsabilidad vía regulación cultural consistió en la distribución de 350.000 tarjetas ciudadanas entre conductores de la ciudad con la invitación a usar la cara blanca con el pulgar hacia arriba (y la leyenda “Bogotá
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coqueta”) para reconocer comportamientos conformes a las normas y usar la cara roja con el pulgar hacia abajo para sancionar comportamientos indebidos. De esta manera los ciudadanos se involucraron en la mutua regulación y aún quienes no lo hicieron se reconocieron como corresponsables. Al enfrentar transgresiones pueden no quedarse pasivos, pueden intentar corregirlas pacíficamente.
También el uso localizado de mimos para controlar el tránsito, muy divulgado por los medios, ilustró la idea de que un gobierno local puede tener una agenda pedagógica y preparó el terreno para la liquidación de la Policía de Tránsito local que tenía fama de estar dominada por la corrupción. Los mimos sirvieron para ilustrar cómo parte de la agenda pedagógica podía involucrar arte. Pero al mismo tiempo estas intervenciones fuera de lo común se relacionaron con indicadores: La ciencia social reciente ha llamado la atención sobre los fenómenos de cooperación masiva donde cientos, miles o incluso millones de ciudadanos llegan a colaborar. Son acciones donde si no hay un número suficiente de cooperadores el esfuerzo se pierde, no tiene efecto, y los que cooperaron aportaron a veces más de lo que recibieron. Algo que socava las acciones colectivas es un pesimismo cuantitativo (mi aporte no hace diferencia) y el hecho de que lo óptimo para un individuo sería que los demás colaboren y el sea el único que no lo haga (el gorrón). Obviamente cuando uno cree que los demás van a ser gorrones es “natural” que uno tienda a adelantarse a ser gorrón. Inversamente un mejoramiento de las expectativas recíprocas puede tener efectos dramáticos a favor del crecimiento de la cooperación. Así mediante ahorro voluntario de agua no solo se evitó un racionamiento de meses sino también la gente
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aprendió a ahorrar agua y ver los efectos en la factura. De 1996 a 2003 el consumo por familia por mes se redujo de 28 metros cúbicos a 18 (casi un 40%). En menos de quince días hubo unos cuantos crímenes atroces contra taxistas y de taxistas contra ciudadanos. Apareció una tensión extrema que hacía necesaria la intervención de la Alcaldía. Se le pidió informalmente a los funcionarios de los edificios centrales de la administración que cuando tomaran un taxi evaluaran tres aspectos: si el conductor saludaba, aceptaba sin regateos ir a la dirección solicitada y daba los vueltos completo. Al conductor que satisfacía los tres criterios debían pedirle nombre y teléfono. En dos semanas, con el listado así confeccionado se hizo una reunión con 150 taxistas ejemplares, una reunión que nos cambió a los presentes el imaginario del taxista bogotana. Si en tan poco tiempo y tan artesanalmente habíamos podido encontrar 150 cuántos miles no habría entre los 60.000 de la ciudad. Los declaramos “caballeros de la cebra” y a cada uno de ellos se les dio diez juegos de distintivos (calcomanía y cebrita para colgar del espejo) para que los entregaran a diez colegas que a su juicio merecieran hacer parte de los caballeros de la cebra. Luego conjuntamente se trabajó en el diseño de acciones de capacitación. Una acción colectiva en el terreno tributario fue el programa del 110% con Bogotá: 63.000 hogares o entidades pagaron 10% adicional de impuesto predial, escogiendo cada cual a qué proyectos entre 15 querían destinar su aporte voluntario. La desconfianza ante la propuesta de aumentar la productividad del transporte público mediante turnos (para reducir exceso de oferta) y sobre todo el temor a que los colegas asumirían comportamientos de gorrón llevó a un fenomenal paro de taxistas que coaguló el tránsito de la ciudad durante dos días de agosto de 2002. Fue un paro totalmente pacífico con muchas muestras de solidaridad hacia los niños. Ahora el sistema de turnos funciona en gran parte por autorregulación y control mutuo de los transportadores La encuesta de cultura ciudadana nos llevó a aprender a medir el control social. Por ejemplo a finales del 2003 de 100 ciudadanos 48 vieron a un vecino dejar los excrementos de su perro en espacio público. De 100 que estuvieron en esa circunstancia 71 no hicieron nada, ninguno agredió físicamente, uno acudió a autoridad, tres agredieron verbalmente y 25 corrigieron cordialmente al trasgresor. De estos 25 trasgresores corregidos, 17 lo tomaron mal y 8 lo tomaron bien. En este último caso funcionó bien el modelo de mutua regulación. Nótese que (seguramente por la levedad relativa de la infracción) fue 8 veces más frecuente que acudir a autoridad. Mediciones similares se realizaron para más de una decena de normas. Varios estudios y publicaciones permitieron documentar los avances de Cultura Ciudadana en Bogotá. Fueron útiles las Encuestas de Cultura Ciudadana (IDCT, Bogotá: 2001 y 2003) y Bogotá cómo vamos, un programa de la Cámara de Comercio en alianza con la Fundación Corona y con la casa editorial El Tiempo que monitorea más de 200 indicadores trimestralmente y realiza una amplísima encuesta anual.
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Pero los resultados más espectaculares se dieron en Protección de la vida en reducción de homicidios (de 80 por 100.000 habitantes por año a 23) y la reducción de muertes en accidentes de tránsito (de casi 1.400 a comienzos de los 90 a menos de 600 en el 2003). La restricción al alcohol (ley “zanahoria”) fue una de las primeras medidas en esta dirección y fue objeto de una intensísima campaña en diciembre de 1995 (“diciembre zanahorio”).
Mimos y ley zanahoria (restricción a alcohol)
Cambio policía
Protección a la vidaReducción de muertes en accidentes de tránsito
En 2003, en conjunto con el Fondo Nacional de Prevención Vial, se señalizaron con una estrella en forma de cruz, negra y con borde amarillo, 1500 lugares en la ciudad donde en los últimos cinco años habían fallecido peatones atropellados. La mano en forma de signo de interrogación intentaba remplazar el pulgar hacia abajo con un mensaje más suave, más sistémico: ¿”Qué nos pasa?”. Los progresos en materia de protección a la vida fueron también el resultado de los cambios de la Policía colombiana, de capacitación a funcionarios públicos y de diversos avances técnicos (como el sistema unificado de información sobre violencia y delincuencia) y que lograron implantarse sin perturbar el optimismo constitucional, pedagógico y religioso: “todos tenemos remedio”. Algunos de los progresos en armonización entre ley, moral y cultura pudieron medirse muy claramente:
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0% 5% 10% 15% 20% 25%
Ciudadanos para los cuales sejustifica desobedecer la ley cuando
es la única manera de lograr losobjetivos
Ciudadanos para los cuales sejustifica desobedecer la ley cuando
hay gran provecho económico
Ciudadanos para los cuales sejustifica desobedecer la ley cuando
es lo acostumbrado
Ciudadanos pro porte de armas paraprotegerse
20012003
ii. Seis principios generales reconstruidos después de la experiencia Los programas de cultura ciudadana desarrollan este enfoque usándolo para resolver problemas percibidos por la ciudadanía y/o el gobierno como problemas de alta prioridad (principio de pertinencia). “Hágalo con cultura ciudadana” tal vez sólo vale la pena si se espera que hacerlo así conduce más fácilmente y más eficientemente o más sosteniblemente a unos resultados esperados (principio de utilidad). Por lo general los programas “desatascan” situaciones donde una aproximación simplemente normativa y represiva sería insuficiente o incluso contraproducente. La versión simplificada de este impasse se resumía en Bogotá hace diez años así: “Cójanlo. Cójanlo” gritar la gente cuando el raponero corría, consumada su acción. Pero apenas la Policía lograba detenerlo la gente pasaba a gritar “Suéltenlo, suéltenlo”. Se buscó y se logro construir coherencia entre la acción de gobierno y las (re)acciones ciudadanas (principio de corresponsabilidad). Para ello fue clave la mediación de los medios de comunicación en la construcción de la narrativa (que introducía una dimensión dramática en la secuencia de eventos con preguntas como ¿qué pasará, sí responderá la gente a la propuesta, si merecerá la confianza? ¿Qué hará si “no le hacen caso”?) y también en el seguimiento técnico-racional (divulgación de metas, indicadores y resultados) (principio de publicidad, significación y condensación). También fue clave crear experiencias micro para explicitar (confesar) las dificultades de auto-aplicación de las propuestas (principio de implicación en el cambio). No siempre los seis principios mencionados fueron aplicados con igual energía y conciencia. Muchas veces se omitió alguno, afectándose la eficacia del proceso.
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Cultura ciudadana y desarrollo humano El concepto de desarrollo humano encierra un concepto fundamental: el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, particularmente de los más pobres y desprotegidos. Esto supone aumentar sus opciones vitales. La Declaración del Milenio de las Naciones Unidas dio a este propósito tareas y metas más definidas: “Erradicar la pobreza, promover la dignidad humana y la igualdad, y alcanzar la paz, la democracia y la sostenibilidad ambiental”1. Existen muchos puntos de coincidencia entre este principio general, que engloba las “Metas del Milenio” y la cultura ciudadana. Definida esta, como ya se señaló, como “el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos”, sus propósitos esenciales son la protección de la vida y la promoción del reconocimiento de los contextos sociales y urbanos y el respeto por las normas correspondientes a cada contexto. Con ello se genera una apropiación de tales contextos, se aprende a usarlos y se valora y respeta su ordenamiento y su carácter de patrimonio común. La pobreza no sólo se relaciona con la carencia de servicios básicos de salud, saneamiento y educación, infraestructura productiva o acceso a bienes y servicios. Son también manifestaciones de pobreza la carencia de un sentido de pertenencia, la falta de apropiación de los contextos en que se vive, los conflictos de convivencia, la falta de respeto por los derechos y deberes ciudadanos y por el patrimonio común. Las acciones de cultura ciudadana se orientan a combatir estas manifestaciones de la pobreza. Al respetar los derechos de los demás mediante la adopción de comportamientos y el acatamiento de normas mínimas, aumentan las opciones del conjunto de los ciudadanos y se crean las condiciones para el mejoramiento de la calidad de vida y la promoción de la dignidad humana.
2. Estrategias generales para implementar acciones de Cultura Ciudadana.
2.1 Investigación. Una de las estrategias fundamentales para la implementación de acciones de Cultura Ciudadana es la combinación de investigación, producción de conocimiento e información sobre las relaciones de convivencia en la ciudad, con la formulación de políticas y programas. Un mecanismo para ello es la creación de un sistema de información que proporcione a los gobiernos locales un fundamento empírico y conceptual para la orientación de sus políticas y acciones a partir del seguimiento permanente de algunas variables y de la creación y divulgación de conocimiento sobre la ciudad. En el montaje de estos sistemas es conveniente la participación de académicos que orienten teóricamente y apliquen las herramientas metodológicas propias de la investigación para el conocimiento de la ciudad.
1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: Informe sobre desarrollo humano 2003. Los objetivos de desarrollo del milenio: un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza. Nueva York, PNUD, 2003, pp. 15-ss.
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El sistema de información puede contar con los siguientes componentes: Investigación: Se deben definir temas prioritarios de investigación y fomentar la investigación académica sobre temas urbanos y aspectos simbólico-culturales de la vida en la ciudad para la formulación de políticas. Medición: Definición de indicadores e instrumentos para el conocimiento cuantitativo de comportamientos, actitudes y percepciones ciudadanos. El proceso de creación del sistema de medición puede resumirse de la siguiente manera:
1. Definición del marco conceptual y de un conjunto de dimensiones, indicadores y variables para medir la cultura ciudadana. Para este efecto, se realiza una revisión bibliográfica y un inventario de la información disponible en las entidades municipales y algunas de orden nacional, así como en las universidades.
2. Con base en este conjunto de dimensiones, indicadores y variables, se diseñan los instrumentos de recolección de información, que pueden incluir encuestas, observaciones y conteos in situ, y registros estadísticos de las entidades municipales.
2.2 Planeación, diseño de acciones, seguimiento y evaluación.
Planeación y diseño de acciones Una vez se obtiene el diagnóstico de la situación de convivencia ciudadana se establecen indicadores sobre el acatamiento de las normas y sobre cultura democrática de los ciudadanos. Los indicadores seleccionados permiten medir el impacto de las acciones ejecutadas en un período determinado. Un ejemplo de los indicadores de cultura ciudadana se presenta a continuación:
Porcentaje de ciudadanos que respetan las normas de tránsito, espacio público, ambiente y tributación. Porcentaje de ciudadanos que conocen las normas de tránsito, espacio público, ambiente y tributación. Porcentaje de ciudadanos que nos justifican trasgresiones de la ley. Porcentaje de ciudadanos que conoce los mecanismos de participación. Porcentaje de ciudadanos que ha asistido ha espacios de participación. Porcentaje de ciudadanos que conocen y participan activamente en organizaciones sociales.
Se podrían resumir como criterios para la selección de los indicadores, los siguientes: 1. Acciones que atentan contra la vida o la ponen en riesgo. 2. Acciones que afectan la convivencia. 3. Acciones contra el espacio público.
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4. Justificación de trasgresiones de normas. 5. Actitudes que demuestran poco interés y reconocimiento de los deberes de los
ciudadanos. A partir de dicha selección se escogen los campos de acción. Como se verá más adelante, las posibilidades de acción se pueden enmarcar en dos grandes categorías a saber: Acciones de convivencia: expedición de normas legales (código de policía), promoción de normas de seguridad vial y movilidad, recuperación de espacios públicos abiertos; y acciones de Cultura Democrática: procedimientos democráticos para la construcción de normas, participación en formulación de políticas y control social. En el siguiente capítulo se presentarán los contenidos y herramientas para el desarrollo de dichas acciones. Los elementos generales que se deben tener en cuenta para el diseño son:
- Identificar los problemas prioritarios a partir del diagnóstico. - Identificar las instituciones que ya han desarrollado acciones en el campo en
que se va a intervenir, o las que, por su misión, podrían aportar en la ejecución de las acciones, para integrarlas en el proceso.
- Identificar las herramientas de comunicación y difusión requeridas y mantener una unidad de lenguaje en cada una de las piezas de comunicación.
- Diseñar indicadores de gestión y resultados que permitan realizar un seguimiento de las acciones de la campaña o intervención y que sirvan como recopilación de la memoria de los procesos adelantados.
Seguimiento y evaluación Para los indicadores que se hayan seleccionado se debe estimar y cuantificar la meta que se desea alcanzar. Esto permitirá evaluar el impacto de las acciones, entendido como las transformaciones logradas mediante las acciones en el comportamiento, actitudes y percepciones de los ciudadanos. Con nuevas aplicaciones de los instrumentos del sistema de información se obtienen los resultados mencionados. El tiempo entre las aplicaciones está determinado por las necesidades de información para rendir cuentas a la ciudadanía y por el tiempo estimado en la ejecución de las acciones.
2.3 Difusión y Comunicación.
Para propiciar la convivencia urbana es conveniente que el gobierno local disponga de canales de comunicación que transmitan información confiable y oportuna sobre los problemas y los logros colectivos de la ciudad y propicien la participación ciudadana en las deliberaciones y decisiones de carácter público. En otras palabras, informar a los ciudadanos sobre los diversos temas de la ciudad y mantener canales de comunicación abiertos son actividades propias de la función pedagógica del Estado.
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Las acciones de comunicación de las autoridades locales para promover el cumplimiento de las normas y comprometer a los ciudadanos en proyectos y acciones de beneficio común, pueden guiarse por estos criterios:
• El ejercicio de la democracia requiere ciudadanos informados, con capacidad de argumentación y decisión, y que asuman la responsabilidad de sus opiniones y de sus actos.
• La argumentación racional y moral tiene efectos más duraderos en el comportamiento individual y colectivo que la coacción externa o el uso de la fuerza.
• La difusión de medidas y proyectos de carácter público implica el uso de lenguajes incluyentes y de formas de comunicación abierta que permitan la crítica y la participación de los ciudadanos en las deliberaciones públicas y las decisiones de la ciudad.
• La difusión de la historia y de los logros colectivos de la ciudad eleva la autoestima colectiva y fortalece el sentido de pertenencia.
• En la difusión de los temas públicos de la ciudad conviene destacar no sólo las situaciones críticas sino los aspectos positivos y las alternativas de solución de los problemas.
2.4 Coordinación interinstitucional Las acciones de cultura ciudadana tienen una clara orientación sectorial: tránsito, espacio público, arte y patrimonio, participación, etc. No obstante, tanto el conjunto de las políticas de cultura ciudadana como la naturaleza individual de cada sector suponen una acción coordinada de las entidades estatales encargadas de aplicar y desarrollar dichas políticas. En otras palabras, las acciones de cultura ciudadana tienen un carácter transversal, que exige que las entidades, a tiempo que llevan a cabo sus correspondientes tareas sectoriales, comprendan el conjunto de la política y la forma en que contribuyen a objetivos y sectores distintos a los que les son propios. Por ejemplo, si bien el sector de tránsito atiende de manera específica el aspecto de la movilidad, sus acciones tienen incidencia directa sobre la protección de la vida (disminución de la accidentalidad), el uso del espacio público, e incluso la participación (definición de normas, acciones y políticas), entre otros aspectos. La coordinación interinstitucional necesaria para definir y llevar a cabo las políticas y acciones de cultura ciudadana exige la creación de un Comité de Cultura Ciudadana, integrado por las entidades que tienen bajo su responsabilidad los diversos sectores. Dicho Comité tiene como tarea primordial coordinar la ejecución, seguimiento y evaluación de los programas y proyectos de cultura ciudadana. Esta tarea puede desglosarse en los siguientes puntos:
• Coordinación interinstitucional para la formulación de los programas en Cultura Ciudadana.
• Elaboración del diagnóstico de Cultura Ciudadana.
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• Definición de metas y priorización de acciones por ejecutar. • Consolidación de los informes de seguimiento de las acciones desarrolladas
por las entidades en ejecución del programa de Cultura Ciudadana. • Definición de una estrategia unificada de comunicación para los programas
de divulgación masiva en Cultura Ciudadana. • Elaboración, con los responsables de programa, de los informes de avance en
Cultura Ciudadana, que debe presentarse al Consejo de Gobierno. El Comité de Cultura Ciudadana debe tener una Secretaría Técnica, encargada de la tarea de coordinar la ejecución, el seguimiento y la evaluación de los programas y proyectos, y preparar los documentos en los cuales se establezcan con claridad, entre otros, los siguientes puntos discutidos y definidos por el Comité de Cultura Ciudadana:
• Las definiciones conceptuales básicas. • El diagnóstico actualizado de la situación comprendiendo la explicación de las
situaciones o problemas que son objeto de intervención. • El balance de lo ejecutado hasta el momento. • Ajuste de proyectos, productos y recursos.
3. Descripción de campos de acción y herramientas específicas
3.1. Convivencia
La convivencia y las reglas escritas Dos conjuntos de reglas escritas son especialmente notables en el discurrir de una ciudad: las reglas de tránsito y las que se agrupan bajo los códigos de policía. Es un deber de cualquier autoridad, el primero de todos, “cumplir y hacer cumplir las leyes”. En cambio, no es un deber aplicar esta o aquella estrategia: emplear recursos fiscales o esfuerzos de autoridades y funcionarios para promover su cumplimiento o adelantar una discusión pública sobre esas reglas. Este capítulo trata de estas estrategias, refiriéndose especialmente al carácter de las reglas en juego, a la oportunidad que entraña la discusión alrededor de ellas para la promoción de su cumplimiento y al efecto autor-reforzador de los logros. Las reglas, en los dos casos que analizamos aquí, implican obligación y sanción y también, para el responsable público, ejercicio de autoridad y un aparato represivo-administrativo. Pero la convivencia, como bien público (¿supremo?) es algo disonante con una autoridad que vigila de manera permanente y que en su misma indumentaria se la ve preparada para el uso de la fuerza. “Convivir es llegar a vivir juntos entre distintos sin los riesgos de la violencia y con la expectativa de aprovechar fértilmente nuestras diferencias”2. En el artículo segundo de
2 Antanas Mockus, en: Perpectivas,Vol XXXII, No. 1, marzo 2002.
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la Carta de Civilidad3 la condición de convivencia se definió así: “…es la cualidad que tiene el conjunto de relaciones cotidianas que se dan entre los miembros de una sociedad cuando se han armonizado los intereses individuales con los colectivos y por tanto los conflictos se desenvuelven de manera constructiva”. ¿Cómo hacer compatibles la convivencia con la obligación y la sanción, es decir, con la idea de “convivir aunque sea por la fuerza”? En efecto, en la condición social que denominamos convivencia ninguno de los dos extremos vale: tolerancia no equivale a “todo vale”, pero tampoco es conveniente una estabilidad de corto plazo bajo la idea de aguantar o soportar a los otros, en lugar de reconocer la riqueza que para la sociedad suponen muchas de las diferencias. Afortunadamente, en la mayoría de las situaciones que deben enfrentarse en Latinoamérica no hay fracturas sociales que coincidan con religión, cultura, etnia en tal grado y número para ser pesimistas respecto de ir cruzando las fronteras a largo plazo. La segunda definición enfatiza que convivencia no equivale a “inexistencia de conflictos”, sino a la manera como se afrontan. Ambas definiciones suponen que, cuando una muy relevante mayoría percibe que se van armonizando ley, moral y costumbres, la violencia no es una herramienta para los ciudadanos y la autoridad necesita hacer uso de la violencia regulada sólo de manera marginal. Expedición de Normas legales (código de policía), descripción general de un “Código de Policía” Con contadas excepciones, un Estado distribuye la autoridad en tres niveles: nacional, regional, y municipal o local, quedando en esta última jurisdicción buena parte del control de la convivencia cotidiana. Una cultura nacional, dominante en mayor o menor medida, subyace a la regulación sobre los grandes temas: en una legislación penal se consignan las faltas más graves y en una Constitución las limitaciones más importantes al actuar del aparato de Estado4. Como entre diferentes niveles locales pueden existir diferencias notables en valores y costumbres, aquéllos generalmente disfrutan de una jurisdicción residual para reglamentar la vida cotidiana. Esa capacidad se denomina poder de Policía. Hay varias lecturas sobre el tipo de conductas que, mediante prohibiciones y obligaciones, regulan estos códigos locales, y en general los reglamentos locales: Primera lectura: Como se anota arriba, las conductas más censuradas en una cultura dominante en un Estado se consignan en normas nacionales. En el otro extremo están las costumbres o modales, las cuales no tienen una regulación escrita aunque en ocasiones aparecen “manuales de urbanidad”. Las normas de los reglamentos de
3 Nombre que se le dio al proyecto de Acuerdo 051 de 1997 que se presentó al Concejo Distrital de la ciudad de Bogotá para sustituir al Código de Policía, que no llegó a ser aprobado. 4 Hay países y regiones en las que ha ido variando la manera de tratar profundas diferencias culturales. Pensemos, por ejemplo, en el consumo de coca en Bolivia.
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policía están situadas entre las dos: ni tienen la gravedad de las penales, ni son tan libres, como los modales. Segunda lectura: El infractor de las pequeñas reglas es una persona predispuesta al delito5. Consideramos que la veracidad de esta afirmación es cuestionable, aunque sea aceptada por muchos tratadistas de este tipo de regulaciones. Tercera lectura: Estas normas se refieren, de un lado, a un conjunto de normas sobre lo bello y lo moralmente aceptado (regulan la “moralidad y la estética públicas”), y de otro, quizás más importante, prohíben u obligan en atención a que una conducta pueda aumentar el riesgo de que de ella se desprenda un acontecimiento que vulnere “vida, honra, y bienes”. Cuarta lectura: Un comportamiento termina siendo prohibido en una regulación según el resultado del siguiente cálculo: ¿Cuánto se afecta la vida en una comunidad – el “orden público” es en ocasiones la frase que se emplea – si todas las personas hacen uso de cierta libertad específica permitida por las reglas locales? El caso más relevante en este aspecto es el de las ventas ambulantes. Es claro que las enormes variaciones posibles de un nivel local a otro hacen racional la existencia de un poder local de regulación. Así, expedir un reglamento sobre ascensores es absolutamente irrelevante en una pequeña ciudad que no tendrá nunca uno de ellos. El tratamiento de las mascotas tampoco parece que deba ser exactamente el mismo en un pueblo de 2000 habitantes y en una ciudad de varios millones. Las formas de regulación social también varían según las costumbres, la historia reciente y el tamaño de la jurisdicción.
Cultura ciudadana y Código de Policía La facultad de expedir reglamentos de policía a nivel local constituye una oportunidad para implementar programas de cultura ciudadana. En seguida se expone la razón. Frontera entre ley, moral y costumbres. La discusión, animada mediante la visibilidad pública que tiene la administración de la ciudad, permitirá debatir los límites socialmente aceptados de las diferencias. Libertades para todos. Los comportamientos regulados se refieren a varios tipos de relaciones. Relaciones horizontales entre ciudadanos, por ejemplo cuando se discute el uso de los parques. Relaciones entre proveedores de bienes o servicios con sus consumidores (control de pesas y medidas, por ejemplo) y entre los primeros y el resto de la ciudadanía, como en el tema de las ventas ambulantes. La discusión pública permitirá explicar cómo la universalización de ciertos comportamientos de proveedores podría conducir a hacer muy difícil la vida en la ciudad e incluso afectarían su fertilidad económica.
5 “Las normas y los servicios de policía son medios para prevenir la infracción penal.” Código Nacional de Policía (Colombia), art. 5.
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Carácter escrito de las reglas. Bajo la expectativa de que las conclusiones van a quedar consignadas en una regulación escrita con consecuencias para los transgresores, la discusión se animará, y además se constituirá en una escuela sobre la democracia. La democracia no es la tolerancia frente a todas las diferencias. Involucra procedimientos con los cuales una mayoría de la sociedad impone su punto de vista, respetando un conjunto de mínimos cada vez más amplios y dialogando sobre las diferencias. Las autoridades de policía. La discusión no se hace entre los ciudadanos y sus autoridades (ver más adelante la sección sobre estrategias), sino entre los ciudadanos, orientados por las autoridades. Así quedará claro cómo las autoridades son guardianes de un acuerdo entre los ciudadanos, quienes depositan en las autoridades el control a las disposiciones que entre todos han discutido. Lo que cada cual espera del otro. En las ciudades en las que dominan las relaciones entre anónimos, la discusión colectiva es una oportunidad, muy escasas por cierto, para que cada cual pueda comparar lo que él espera de los otros con lo que éstos esperan de él. Seguramente se observará, como ocurrió en Bogotá6, que muchos ciudadanos responsabilizan a los demás de un ambiente de incumplimiento de normas, pero descubren que los demás piensan de él lo mismo. El programa de cultura ciudadana puede resolver este nudo gordiano en el que todos manifiestan estar de acuerdo con una norma, pero no la siguen porque acusan a los demás de no cumplirla. Prevención frente al riesgo. Como se vio en la sección anterior, los reglamentos de policía en buena parte regulan las circunstancias riesgosas para la vida y los bienes. En América Latina es aún muy débil la cultura de la prevención. Es decir, los ciudadanos en general se saltan algunos reglamentos pensando que, en todo caso, la probabilidad de que algo fatal ocurra es baja. Las estadísticas muestran que esto es un error. La discusión pública permitirá a los ciudadanos poner en cuestión su descuido frente a las situaciones riesgosas, y aclarará las motivaciones de algunas reglas que limitan su libertad, en su propia protección y la de los demás. Definición de estrategias de intervención, acciones y metas Todo lo mencionado en este capítulo muestra la necesidad de considerar con mucho detalle sobre qué se pretende intervenir (qué comportamientos y sus metas alcanzables), y cuáles son las estrategias. No hay conclusiones generales sobre estos dos temas, pues ellos dependen de manera contundente de las características de cada lugar. Sin embargo, se pueden trazar algunas líneas generales. Visibilidad. La discusión colectiva de las reglas, las vigentes y las que puedan surgir de un proceso de renovación de las mismas requiere alta visibilidad si se espera que la
6 Mockus, Antanas y Corzo, Jimmy: “…”
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discusión misma genere efectos. La participación de las altas autoridades civiles de la localidad es un requisito para conseguir esta visibilidad.
Estrategia en la discusión de las reglas. En lo posible, la discusión debe ser entre ciudadanos. Las normas escritas en general se ignoran, pero se encontró una enorme coincidencia entre todos cuando se preguntaba acerca del comportamiento que debería esperarse de cada cual y el que éste debería esperar de los demás. En cada tipo de regla hay que procurar encontrar quiénes pueden estar a cada lado de ella: quiénes pueden ganar algo incumpliéndolas, quiénes se perjudican. En algunos tipos de normas, las relacionadas con las ofertas de bienes y servicios, están más organizados quienes obtienen ganancias con la infracción, y éste es un reto operativo a vencer.
Investigación. Es posible que otras ciudades sufran anomalías de autoestima, como la tenía Bogotá: a mediados de los noventa, era muy común la opinión de que los bogotanos tenían una especie de “propensión natural” a incumplir reglas. Descubrimos que no era así. En cada contexto específico se pueden encontrar qué hace racional el incumplimiento, aunque se tenga la convicción de que el comportamiento adecuado es cumplirlas. Cada contexto debe ser estudiado detalladamente.
Autoridades civiles y uniformadas en el proceso. El cuerpo uniformado de policía es un cuerpo de naturaleza civil. Sin embargo, por simplificar, llamaremos autoridades civiles a las autoridades de policía no uniformadas. Ahora bien, establecer las reglas es un asunto de los civiles. Sin embargo, la discusión colectiva es una oportunidad para que dialoguen entre sí los tres vértices de un proceso de adecuación del comportamiento social a los cánones que se fija una democracia: cuerpo de policía, autoridades civiles y ciudadanía. Esto, claro está, es aún más pertinente en las localidades en las cuales haya existido un divorcio entre los tres. Promoción del cumplimiento de los acuerdos. La construcción de legitimidad a través de una discusión ciudadana de una norma relevante requiere la firme decisión de los autoridades civiles de ayudar a hacerla cumplir. No se puede delegar este proceso en las autoridades uniformadas, cuyas formas de acción – la sanción, los operativos – tienen poco impacto duradero. En general, los cuerpos de policía no tienen ni el ethos, ni los medios económicos para promover las reglas más allá de su presencia y vigilancia. Estos programas corresponden a las autoridades civiles. Las observaciones sobre estos programas están consignadas en las otras partes de este documento. Entidades estatales y privadas participantes Clave del éxito de un proyecto de discusión colectiva es conseguir la mayor participación de los ciudadanos. Aquí la ciudadanía no es homogénea. En un contexto, unos ciudadanos actúan como consumidores y otros como proveedores, y ya con esta diferencia tienen diferentes percepciones sobre el valor de una norma. Es usual, además, que en la defensa de sus intereses las asociaciones de productores sean más organizadas, o cuando menos más pertinaces, que las asociaciones de consumidores, en general heterogéneas. Los productores tampoco son homogéneos
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entre sí; los puede haber grandes y pequeños, y la competencia entre ellos se expresa también en diferentes maneras de concebir las normas que regularán el ejercicio de su actividad económica. Todos estos sectores, con todas sus diferencias, deben ser convocados a la discusión y después a las acciones para hacer valer los acuerdos. El análisis de caso de estos sectores productivos no es pertinente aquí. Vamos a referirnos solamente al cuerpo de policía como una entidad estatal participante. Relación con el cuerpo de policía Una de las principales herramientas con las que cuenta un gobierno local para promover la convivencia es su cuerpo de policía local. La importancia de éste crece con el tamaño de la población. Entre países, y entre regiones y municipios al interior de éstos, hay variaciones sobre las características de este cuerpo de policía7: sus regulaciones, sus relaciones formales e informales con otras instancias de autoridad y la percepción de la comunidad hacia ellas. Siempre debe tenerse en cuenta que las autoridades no uniformadas y las uniformadas tienen diferentes maneras de abordar su función, aunque apuntan a los mismos objetivos del Estado. Las instituciones implican especializaciones y personalidades colectivas. En la ley está el aparato formalizado y su especialización en unas formas específicas de acción; detrás, la personalidad colectiva que esa especialización genera. En la inmensa mayoría de los casos, la regulación de los comportamientos es una combinación de los cuatro cuadrantes de moral y costumbres, por vía positiva y negativa. El marco de acción del cuerpo de policía, en cambio, es el de la ley, muy especialmente en el cuadro del estímulo negativo. Es decir, la represión, el uso mesurado de la fuerza, su presencia real (o virtual) como cuerpo que puede actuar empleándola, es su forma específica de acción. La experiencia previa de un alcalde, esto es, su forma de inserción a la sociedad como consumidor y como proveedor de bienes y servicios en su calidad de ciudadano raso o como actor político, es diferente de la de la policía. Algunos quizás delegan, piensan delegar o hayan delegado el tema de “la seguridad” en el comandante de la policía de su jurisdicción. En general, las autoridades civiles ignoran la lógica de la vida delincuencial y a veces difícilmente se ponen en lugar de quien porta un uniforme. Su ignorancia o sus convicciones admiten una amplísima variación de talantes: un continuo entre las acciones exclusivas de persuasión y prevención del delito, en un extremo, hasta las acciones represivas, cuyos riesgos consubstanciales alegan a posteriori ignorar. En cambio, el abanico de talantes en el cuerpo de policía es más estrecho, debido precisamente al ethos institucional.
7 Hay pocos estudios académicos sobre las instituciones policiales. Podríamos decir que sólo recientemente se han convertido en objeto de análisis desde categorías universales, más allá de los temas administrativos. Ver La Police. Aproche socio-politique.Jean-Louis Loubet del Bayle. Montchrestien, Paris, 1992.
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De una manera muy resumida se puede evaluar esa personalidad institucional a partir del siguiente cuadro:
Contexto de actuación Comportamiento
Cercanía con el delito Disposición para el uso de la fuerza Cuestionamiento de las herramientas legales
Riesgo Disposición para el uso de la fuerza Prevención frente a otras personalidades institucionales
Autoridad Disposición para el uso de la fuerza Dominio de la jerarquía como forma de argumentación
En la columna de la izquierda se reconoce que, a diferencia de otras autoridades, el cuerpo de policía está permanentemente cerca del delito, adecua su comportamiento a los riesgos que ello implica y tiene como herramienta de trabajo la autoridad que se desprende del uniforme. Las consecuencias en el comportamiento se listan de manera genérica en la columna de la derecha. Para lo que nos interesa en este momento, que son las relaciones entre la autoridad civil, el cuerpo de policía y la ciudadanía, las consecuencias son las siguientes: • El espíritu de cuerpo juega un rol alto como forma de administración • En la dicotomía entre índices de inseguridad de un lado y libertad por el otro, el
cuerpo de policía tiene una notoria inclinación hacia la primera como objeto de su actuar: mejorar los índices, sacrificando libertades.
• Efectismo: producción de resultados en plazos cortos, basado en una modalidad de acción que llaman “operativos”.
• Centran sus informes de gestión en el número de sanciones logradas • Reducen la acción preventiva a la vigilancia • Tienen una tendencia a considerar que todo ciudadano es un transgresor
frustrado, en lugar de considerar que un transgresor es un ciudadano frustrado. Las normas colombianas señalan que el alcalde municipal “es la primera autoridad de policía del municipio”8, y que “a la policía no le corresponde remover la causa de la perturbación” 9. Es una de las expresiones legales de la diferencia de roles. En teoría el cuerpo de policía juega un papel primordial en el orden ciudadano (no hay polis sin Policía). Pero, como hemos venido diciendo, los mecanismos estatales para promover y controlar la convivencia son muy diversos y sólo algunos de ellos están asociados a la vigilancia, la sanción o la fuerza. En Bogotá descubrimos que el éxito de programas de cultura ciudadana sobre las pequeñas reglas, así como el de las acciones para aminorar las conductas delictivas, se debió en buena parte al trabajo conjunto permanente entre las autoridades uniformadas de policía y las autoridades civiles.
8 Art. 315, Constitución Nacional de Colombia. 9 Código Nacional de Policía, Decreto 1355 de 1970, artículo 2º.
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Para acercar entre sí a las diferentes autoridades de policía en Bogotá se organizaron procesos amplios de capacitación dirigidos especialmente al cuerpo de policía de base, que se han convertido en tradición administrativa en la ciudad. Algunas observaciones generales sobre esa experiencia: A pesar de que es un proceso de iniciativa de la autoridad civil, es una oportunidad para que ésta tenga una percepción más cercana sobre la vida real del ejercicio de la autoridad por parte de los uniformados. Ambas autoridades deben concebirla la capacitación como una oportunidad para conocerse, un proceso de capacitación de doble vía. El tema de un eventual recelo entre diferentes autoridades – creemos que es inevitable que este recelo exista –no debe evadirse. La presencia en el aula de clases de jerarquías y subordinados cohíbe a estos últimos de expresar sus puntos de vista. El hábito hace al monje, pero también lo cohíbe: observamos comportamientos más abiertos cuando los miembros de base del cuerpo de policía asistían al proceso sin el uniforme. Este aspecto es en general conflictivo. El cuerpo de policía está compuesto de hombres y mujeres con alto sentido práctico. En otras palabras, son “seres para la acción”. Presentaciones abstractas prolongadas y sin referencias concretas tienen poco efecto pedagógico. Estudios de caso de diferentes escenarios de acción de las autoridades, que pueden ser incluso planeación de futuras acciones en que se unan los esfuerzos de las autoridades uniformadas y las civiles, son los más enriquecedores para ambas partes y posiblemente los más fructíferos. En todo caso, la policía sigue representando la eventualidad del uso de la fuerza de manera mucho más directa que la autoridad no uniformada. La clave de su eficacia radica en dos elementos: en la capacidad para contener y detener a quienes han tomado la decisión de transgredir las reglas, puesto que transgrediéndolas sin sanción obtienen un beneficio que atenta contra el sentimiento de solidaridad de quienes la cumplen; y en la presencia permanente de la autoridad que está en capacidad de ejercer la fuerza, de manera regulada y vigilada. Evaluación y medición de impacto El resultado de los procesos amplios de discusión de reglas como el que estamos describiendo aquí puede evaluarse desde diferentes ángulos: Las normas aprobadas. Si el proyecto tiene como fin la aprobación de nuevas reglas, es claro que la primera medida de éxito es la aprobación de normas. No obstante, en la aprobación de una regla formal hay diferentes tomadores de decisiones y diferentes capacidades de presión. El resultado final es susceptible de evaluación desde el punto
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de vista técnico. Esa evaluación permite vislumbrar cuáles son las tensiones que se mantienen latentes y cómo presionan sobre el sistema político. La participación. Evidentemente, una forma de evaluación es conocer cuántas personas y organizaciones participaron, y la importancia que le conceden a los temas discutidos. Una amplia participación es una meta en sí misma. El conocimiento que obtienen los ciudadanos de las reglas. Una encuesta previa y una posterior permitirían cerciorarse de si el proceso de discusión mejoró el conocimiento que los ciudadanos tienen sobre la existencia de estas reglas escritas y sobre las reglas mismas. Cambios de actitud frente a las reglas. No hay que ser demasiado optimista sobre si el conocimiento de las normas, o la actitud frente a ellas, mejoran su cumplimiento. Los ciudadanos tienen diferentes motivaciones para cumplirlas. Pero los argumentos que se esgrimen pueden tener impacto sobre la disposición. Si las condiciones para cumplirlas se facilitan, la actitud favorable constituye una base importante para el éxito posterior en este aspecto. Promoción de normas de seguridad vial y movilidad. Definida como un proceso de integración social desde la perspectiva espacial, la movilidad se relaciona con todos aquellos fenómenos asociados con el tránsito o desplazamiento de personas, animales o vehículos, e incluye en su definición el uso y consumo de espacio público. La movilidad en las ciudades afecta la productividad y la calidad de vida de sus habitantes. Aspecto fundamental de la agenda pública, la movilidad comprende aspectos asociados con la infraestructura vial y el mobiliario urbano; el desplazamiento, tráfico y control de vehículos motorizados y no motorizados; la convivencia ciudadana entre los actores de la movilidad; y la prevención de accidentes de tránsito. La acción del estado en el campo de la movilidad incide sobre las siguientes áreas:
§ Calidad de vida y derechos y deberes ciudadanos La movilidad es una actividad inherente al ser humano y un derecho ciudadano preceptuado constitucionalmente. La forma como se da satisfacción a este derecho afecta la calidad de vida de las personas y de la ciudad en general, la productividad urbana, la equidad, la seguridad y la convivencia. En este sentido, el mejoramiento de la movilidad como derecho colectivo y bajo criterios de sostenibilidad es una responsabilidad que va más allá de la resolución de un problema funcional como es la velocidad de los flujos de circulación, y aporta a la construcción de un mejor sentido de lo público y un concepto más comprehensivo de la seguridad ciudadana.
§ Protección de la Vida La seguridad de las personas y la protección de la vida son principios prioritarios en el tema de movilidad. Las actuaciones institucionales sobre el tránsito deben incorporar esta dimensión y manejarla de modo que promueva comportamientos seguros, los
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cuales están asociados, entre otros aspectos, a los hábitos, las percepciones y el cumplimiento de normas con el fin de disminuir los riesgos y aumentar la seguridad.
§ Construcción de ciudadanía y Espacio Público La movilidad tiene lugar, por su naturaleza, en el espacio público, y va aparejada a la conformación de redes y el desarrollo de valores que constituyen patrimonio colectivo. Esto supone que las actuaciones de las entidades y de los ciudadanos deben enmarcarse en el principio de la prevalencia del interés general sobre el particular, la protección especial de los más vulnerables y la corresponsabilidad en la distribución de cargas y beneficios.
§ Convivencia Ciudadana
La movilidad es un ejercicio de convivencia entre personas y sus modos de transportarse, y los comportamientos asociados con ella suponen el ejercicio de derechos y deberes, el conocimiento y cumplimiento de normas reguladas por la ley, asumidas por el individuo como sujeto autónomo y enraizadas en la cultura. El manejo de la movilidad implica el fomento de la participación y la autorregulación ciudadanas. Es importante consolidar en las ciudades, tanto en los ámbitos institucionales como entre la opinión pública y la ciudadanía, el reconocimiento de la movilidad como un problema de corresponsabilidad que combina el cambio cultural con el mejoramiento de la infraestructura y la modernización de su control y formas de administración. Problemas y oportunidades para la implementación de acciones de cultura ciudadana en el campo de la movilidad
La accidentalidad vial como asunto de salud pública Por sus tendencias y sus efectos sociales, la mortalidad y la morbilidad por accidentes de tránsito constituyen problemas de salud pública que se deben enfocar desde un punto de vista multidisciplinario y sistémico. La accidentalidad vial es un problema de salud pública y como tal debe ser entendido y atacado. A este respecto, la Organización Mundial de la Salud y las Naciones Unidas se han pronunciado a nivel mundial, proponiendo el 7 de abril de 2004 como el día mundial contra los accidentes de tránsito. Según datos de la Organización Mundial de la Salud10, en el año 2000 murieron 1.260.000 personas en el mundo por accidentes de tránsito, lo cual correspondía al 2.2% de la mortalidad y al 25% del total de las muertes producidas por lesiones. Para el año 2020, la OMS calcula que ésta será la tercera causa de mortalidad y de discapacidad en el mundo, por encima de otros factores como la malaria, la tuberculosis y el VIH/SIDA. 10 Fuente: Informe Mundial sobre Prevención de los Traumatismo causados por el Tránsito: Resumen. Organización Mundial de la Salud. Ginebra. 2.004
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La accidentalidad vial es sinónimo de inequidad. Al analizar la accidentalidad vial por regiones afectadas, poblaciones y condiciones socioeconómicas, se descubre una problemática asociada con la injusticia y la inequidad. El 90% de la mortalidad mundial por accidentes de tránsito se produjo en países de medianos y bajos ingresos, lo cual correspondía a un millón de personas, frente a 125.000 en países de altos ingresos. Las personas tienen 10 veces mas probabilidades de morir en un accidente de tránsito en un país en vías de desarrollo que en un país desarrollado. Costos de la accidentalidad vial Los costos sociales y económicos de la accidentalidad vial son altos y afectan tanto a las víctimas como a sus familias. Con frecuencia, quien resulta discapacitado o muerto es el jefe de hogar, lo que acarrea consecuencias no sólo emocionales sino también económicas graves para su familia y por ende para las ciudades. A nivel mundial, las perdidas económicas debidas a accidentes de tránsito sumarían un monto igual al de la ayuda y los prestamos que los organismos internacionales facilitan a los países en vías en desarrollo11. Al calcular los costos de la accidentalidad vial, deben también tomarse en cuenta los montos que invierten las ciudades en la prevención de muertes violentas y la proporción de aquellos que corresponden a la prevención de accidentes de tránsito. Herramientas El propósito fundamental de la intervención estatal en el campo de la movilidad es la preservación de la vida, y por lo tanto la prevención de la accidentalidad. A dicho propósito se suman la prevención de daños materiales, el mejoramiento de los flujos de movilidad y la disminución de los tiempos de desplazamiento. El logro de los anteriores propósitos exige el diseño y aplicación de diversos tipos de herramientas referidas, en lo fundamental, a los campos de la infraestructura, la normatividad, la acción institucional y la educación ciudadana. A este último campo se refieren las herramientas de cultura ciudadana. Requisitos para la aplicación de las herramientas de cultura ciudadana para la movilidad Asumiendo que existe una infraestructura adecuada para la movilidad en cuanto a vías y amoblamiento urbano, las herramientas de cultura ciudadana parten de la base de la existencia de una base normativa e institucional que garantice su efectividad.
11 Fuente: Documento “Ciudades en Movimiento: Revisión de la estrategia del Transporte Urbano del Banco Mundial”. El autor del reporte es Ken Gwilliam, Asesor Económico del Departamento de Transporte del Banco Mundial. 2.002
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Normatividad La normatividad para la movilidad busca no sólo reducir los índices de accidentalidad, sino también mejorar las condiciones de seguridad para los usuarios del transporte. La normatividad debe:
§ Adaptar y mantener actualizada la regulación a las dinámicas de transformación de las ciudades y a las nuevas formas de movilidad.
§ Incorporar el criterio de seguridad como factor dominante en la regulación y control de tráfico.
§ Ampliar el espectro de los actores de la movilidad, para incluir no sólo a los conductores, sino también a los ciclistas, motociclistas, peatones, etc., redistribuyendo responsabilidades y reconociendo al ciudadano como sujeto con derechos y deberes en la seguridad y fluidez del tráfico.
§ Establecer con claridad los comportamientos que deben adoptar los distintos actores de la movilidad, y las sanciones que acarrea el incumplimiento de las normas. Las sanciones que se impongan deben buscar, ante todo, reeducar a los actores de la movilidad infractores en cuanto a los comportamientos que deben adoptar. Para este efecto, deben incluir cursos de educación vial y la prestación de servicios comunitarios. Construcción de una agenda de gestión intersectorial Las acciones de cultura ciudadana, para ser efectivas, exigen un intenso trabajo intersectorial en el cual coincidan las distintas racionalidades que entran en juego en la institucionalidad. El aislamiento operativo de los distintos organismos que tienen que ver con el tema de la movilidad a partir de diferentes objetivos misionales, suele obstaculizar la creación de una agenda única consensual, en la cual se privilegie la preservación de la vida por encima otros intereses como la productividad o el mejoramiento de la movilidad. Con una política de seguridad vial multisectorial, es posible orientar las acciones de prevención de la accidentalidad dentro de una perspectiva programática, con funciones instrumentales que integren aspectos legales, de control, de infraestructura y pedagogía. Unificación de los sistemas de información Las estadísticas son herramientas esenciales para la definición y planeamiento de las acciones de cultura ciudadana en el campo de la movilidad. El obstáculo que por lo general se presenta es la falta de concordancia entre los datos de las distintas instituciones que tienen a su cargo la movilidad urbana. En Bogotá, por ejemplo, los datos de accidentalidad provienen de fuentes tan distintas como el Sistema Información de Accidentes de Tránsito (SIAT), del Fondo de Prevención Vial, las estadísticas del Instituto de Medicina Legal, las de la Policía de Tránsito de Bogotá y las del Sistema Unificado de Violencia y Delincuencia. Este último, sin embargo, busca precisamente integrar las distintas fuentes y dotar a la Administración de una base única de datos sobre la cual fundamentar sus intervenciones.
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Focalización de acciones Es preciso definir los comportamientos más riesgosos y las poblaciones más vulnerables, con el fin de desarrollar campañas enfocadas sólo a ellos. La falta de uso del cinturón de seguridad entre los taxistas es ejemplo de un comportamiento riesgoso y una población vulnerable. Otra población vulnerable la constituyen los ciclistas que utilizan la bicicleta como medio de transporte laboral, algunos de los cuales no emplean chaleco o casco protectores. La población escolar y los adultos mayores son otros ejemplos de sectores vulnerables. Aspecto importante en el análisis de la accidentalidad vial es el grado en que se ven afectados los distintos actores de la vía. Los análisis estadísticos realizados en Bogotá mostraron que quienes presentan mayores índices de accidentalidad son los peatones, con cifras que superan el 50 por ciento de las víctimas en los años sometidos a estudio. Herramientas de cultura ciudadana para la movilidad Las herramientas que se describen a continuación deben estar acompañadas por otras acciones como son el control del expendio de bebidas alcohólicas, la realización de campañas de respeto por el peatón entre los conductores, la utilización debida de la infraestructura, el uso obligatorio del cinturón de seguridad y el uso obligatorio del casco el chaleco entre los motociclistas. Análisis epidemiológico de la problemática de la accidentalidad Las acciones deben desarrollarse a partir de variables antropológicas (hábitos, conocimientos y condición poblacional), patrones de lugar y tiempo (ubicación de puntos y horas críticas) y de ingeniería (condiciones de la vía, los vehículos y el tránsito). Lo anterior hace posible orientar de manera más efectiva la planeación, el diseño y la gestión de las acciones.
Promoción de comportamientos seguros Debe comenzarse por establecer estadísticamente, para cada uno de los actores de la movilidad, los principales comportamientos generadores de accidentalidad. Con ello se definen las prioridades para la promoción y divulgación de las normas esenciales para la preservación de la vida.
Desescolarización de acciones de educación ciudadana Desarrollo de prácticas que integren el aprendizaje de la normatividad y el fortalecimiento de hábitos seguros en espacios colectivos y abiertos del entorno urbano, lo cual permite asumir la ciudad dentro de una concepción de Ciudad Educadora. Esta visión busca “hacer visible que la disposición física y simbólica del entorno urbano sea en sí misma productora de nuevos sujetos”12. 12 Saenz Javier “Cultura Ciudadana y pedagogización de la práctica estatal”. Informe final del estudio para el análisis de las estrategias pedagógicas del plan de desarrollo Bogotá para vivir todos del mismo lado 2.001 – 2.003. IDEP. 2.004. pág. 4.
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Acompañamiento persona a persona La visualización por parte de los ciudadanos de comportamientos seguros en la calle, así como la demostración de su práctica y el acompañamiento en su ejercicio, es una estrategia clave que encierra grandes posibilidades formativas. Promoción de formas de movilidad alternativa Incentivar de manera deliberada y sistemática en la ciudadanía el uso seguro e inteligente de modos alternos de movilidad, como son el tránsito peatonal, el uso de la bicicleta y el transporte masivo. Entidades estatales y privadas participantes Dada la naturaleza multidisciplinaria de la prevención de la accidentalidad vial, es imperativo el trabajar en equipo de las entidades de los sectores estatal y privado. Un Comité Epidemiológico que regule el actuar interinstitucional puede convertirse en instrumento decisivo para orientar la gestión pública en la prevención y atención de las muertes violentas. Sin embargo, debe considerarse también la creación de una instancia especializada en la prevención y atención de los accidentes de tránsito. Los objetivos de dicho organismo pueden ser los siguientes:
§ Unificar, en una agenda interinstitucional, las acciones para la promoción del cumplimiento voluntario de las normas de Tránsito
§ Socializar las acciones desarrolladas por las diferentes instituciones, respecto a la movilidad urbana y la prevención de la accidentalidad
§ Planear y coordinar las metodologías para la pacificación del tránsito Evaluación y medición del impacto de las acciones Si bien es importante contar con indicadores de gestión institucional para la evaluación de las acciones ejecutadas, dichos indicadores deben estar acompañados por mediciones del impacto de las estrategias y campañas. Los indicadores de impacto, a su vez, sirven de complemento a aquellos relativos a la accidentalidad en el tránsito. Además, si bien una gestión en pedagogía ciudadana puede aportar a la disminución de las muertes, su efectividad debe también valorarse mediante otros indicadores complementarios y más directos13. Recuperación y revitalización de los espacios públicos La ciudad no es solamente un conglomerado de personas, actividades y edificios en un territorio reducido. Es también un conjunto de espacios, instituciones, servicios, relaciones e intercambios regulados por unas reglas que hacen posible la convivencia cotidiana entre individuos y grupos muy heterogéneos. Convivir e interactuar en los espacios públicos urbanos supone aceptar las diferencias y comportarse de acuerdo a reglas comunes. Más que la policía y los dispositivos de 13 En el Anexo 1 se describen algunas experiencias de Bogotá en el campo de la movilidad.
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vigilancia, es la disposición y calidad de los espacios públicos y el respeto de reglas comunes, lo que da seguridad y confianza a los habitantes urbanos. Como dice Jane Jacobs, los “ojos de la calle”, es decir, las miradas desde las ventanas y el uso intensivo de los espacios públicos, contribuyen más a la seguridad y la convivencia urbana que la policía. En la configuración de identidades colectivas y de sentidos de pertenencia a la ciudad tienen notable incidencia los espacios públicos -tanto los naturales como los construidos-, los monumentos, los eventos cívicos y la memoria colectiva. Basta preguntarle a cualquier persona qué es lo que más aprecia o recuerda de su ciudad o de la ciudad donde reside, para constatar que hará referencia a una plaza o un parque, un gran avenida, una iglesia o una catedral, el edificio del parlamento o del gobierno municipal, un monumento o un museo, el río que atraviesa o circunda la ciudad o el cerro que domina su paisaje natural. Tampoco sorprendería que mencionara a algún personaje notable de la ciudad o una fiesta local. Pero el sentido o sentimiento de pertenencia a una ciudad no es solamente apreciar o recordar lugares, personajes o ceremonias. Es sobre todo reconocer la ciudad como patrimonio común y respetar las reglas de comportamiento en los diferentes ámbitos o contextos que la conforman. En los espacios públicos se despliega toda la gama social y cultural de la ciudad. Son además el escenario propicio para la expresión de ciertos rasgos de la cultura urbana, por ejemplo: el deseo de observar y ser observado, el deambular sin rumbo fijo, los encuentros fortuitos y fugaces y la extravagancia. Como ámbito físico y social de la vida urbana, los espacios públicos deben tener las siguientes cualidades: equitativa distribución en el territorio, variedad estética y funcional, visibilidad y vitalidad14. A estas cualidades se suma la cantidad deseable de espacio libre por habitante, que según los índices internacionales de calidad de vida es de 10 a 15 m2. De cierto modo la disponibilidad y la calidad de espacio público son indicativos del grado de equidad social. Problemas y oportunidades para la implementación de acciones de cultura ciudadana en espacios públicos: Con contadas excepciones, las ciudades latinoamericanas padecen problemas similares en lo que respecta a la cantidad, la calidad, la distribución y el uso de los espacios públicos urbanos. Los problemas y las carencias de espacio público suelen incluirse entre los factores que generan inseguridad y propician la violencia y delincuencia. Y entre los problemas de la convivencia urbana, tanto los gobiernos como los ciudadanos también destacan la carencia de identidad colectiva y de sentido de pertenencia, la insolidaridad y el deterioro del “tejido social”. El menú de soluciones propuestas por cada gobierno local tiene, por supuesto, diferencias y variaciones, pero suele contener fórmulas similares: recuperación de los centros urbanos, ampliación y adecuado mantenimiento de espacios públicos, 14 Kevin Lynch, “The image of city”
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disminución de la contaminación atmosférica y control de la publicidad exterior visual y auditiva, construcción de parques y espacios libres, recuperación del patrimonio natural y construido, fortalecimiento de las identidades locales y del sentido de pertenencia a la ciudad. Frente a los problemas de inseguridad, violencia y delincuencia, proponen otro conjunto de fórmulas: aumento del pie de fuerza y de los dispositivos de vigilancia y seguridad, reducción de la impunidad, sistemas alternativos de justicia y procedimientos de resolución pacífica de conflictos, nuevas fuentes de empleo, programas especiales para los jóvenes y la población vulnerable, entre otras. Aun cuando estos problemas los sufren a diario los gobiernos y los ciudadanos, y sobre ellos existen diagnósticos y estudios académicos, hay dos carencias que dificultan la transferencia de conocimiento y de experiencias exitosas de América Latina y otras latitudes: a) No existen indicadores ni registros estadísticos sistemáticos que permitan hacer estudios comparados sobre los problemas de espacio público y el impacto de las políticas y acciones de las ciudades de América Latina; b) Son pocos los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil que hacen evaluaciones periódicas del impacto de sus acciones. No obstante, con base en la experiencia de Bogotá es posible sugerir un conjunto de acciones o herramientas que pueden contribuir a mejorar la convivencia y la comunicación entre los ciudadanos, y a incrementar el aprecio por la ciudad en otros contextos urbanos de Colombia y América Latina. Herramientas de cultura ciudadana en espacios públicos
Donde hay cultura ciudadana hay reglas de juego y límites respetados entre desconocidos. Hay reconocimiento de los deberes por parte del ciudadano y reconocimiento de los derechos de los particulares por parte de los funcionarios. Donde hay sentido de pertenencia se respeta el patrimonio común y se adhiere al proyecto de mejorar la ciudad [...] La falta de una cultura ciudadana explica la laxitud con que casi todos miramos los problemas de distribución y mantenimiento de los espacios públicos en la ciudad. Sin cultura ciudadana no hay reglas respetadas en el uso de los espacios públicos. Tampoco hay capacidad para reconocer los lugares en los cuales esas reglas se deben cumplir [...] El espacio público tiende a reducirse entonces a un invento bien intencionado que, en la práctica, se vuelve tierra de nadie, lentamente erosionada por todos. La organización arquitectónica y el mantenimiento y buen uso del espacio público serían mucho más apreciados si entendiéramos cuánto ayudan a Formar ciudad y a formar ciudadanos”15.
La idea de mejorar la convivencia y la seguridad a través de la autorregulación individual y social, formulada por primera vez en el Plan de Desarrollo Formar ciudad, 1995-1998, implicó una estrategia de intervención que fue definida en los siguientes términos: “ampliar, redistribuir y cuidar el espacio público a través de programas y proyectos que intervengan en tres tipos de componentes: los físicos, que conforman el espacio público (bordes y forma); los funcionales, que permiten el uso, manejo y mantenimiento; y los estructurales, que se refieren a cómo el espacio público se 15 Formar Ciudad, Plan de Desarrollo de Bogotá D.C, 1995-1998.
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relaciona con otros elementos y sistemas de la ciudad como el medio ambiente natural, el sistema de transporte, la localización de la población y el valor cultural otorgado a ciertas zonas de la ciudad”. Para poner en práctica las políticas de recuperación, ampliación y revitalización de los espacios públicos de la ciudad, en Bogotá se han utilizado un conjunto de herramientas que grosso modo podrían clasificarse así:
1. Plan de Ordenamiento Territorial y planes maestros de los diferentes espacios urbanos (vías, calzadas, plazas, parques, cementerios).
2. Expedición y aplicación de normas ambientales (contaminación atmosférica y control de la publicidad exterior visual y sonora) y reglas de uso y aprovechamiento económico de los espacios públicos. Creación de una entidad dedicada al manejo del espacio público y de los bienes inmuebles de la ciudad.
3. Campañas y acciones pedagógicas para propiciar la autorregulación ciudadana en los espacios públicos; uso de tarjetas de regulación ciudadana, mimos y guías cívicos para propiciar el cumplimiento de las normas de convivencia as cívicos y campañas de difusión y acatamiento de normas en los medios masivos de comunicación.
4. Reubicación de vendedores ambulantes y estacionarios. 5. Investigación, información y difusión de temas de la ciudad (Observatorio de
Cultura Urbana, Museo y Archivo de Bogotá); programación semanal de eventos artísticos, recreativos y deportivos en espacios abiertos de la ciudad.
6. Conformación del Sistema de parques; concesiones o administración delegada de espacios públicos; concertación de acuerdos o alianzas entre entidades públicas, organizaciones comunales y entidades privadas para la restitución y el mantenimiento de espacios públicos.
Para diseñar y poner en práctica políticas consistentes y duraderas en materia de espacio público, es aconsejable construir, con la participación de los ciudadanos, una visión de la ciudad que rescate la multifuncionalidad y el carácter simbólico del espacio público. En concordancia con la visión de ciudad, es preciso definir prioridades de intervención del gobierno local y metas a corto y mediano plazo. La definición de prioridades y metas es una base sólida para formular estrategias que articulen y optimicen las acciones de las entidades públicas y privadas orientadas a recuperar y revitalizar los espacios públicos, a mejorar la convivencia y la seguridad y a fortalecer el sentido de pertenencia a la ciudad. De las innovaciones del “experimento bogotano” en el manejo de los problemas de espacio público cabe destacar por una parte, la inclusión del espacio público entre las prioridades de acción del gobierno local, y por otro, la articulación de acciones pedagógicas y lúdicas con medidas legales para restituir los espacios públicos ocupados ilegalmente y para promover la convivencia, la interacción y el sentido de pertenencia a la ciudad. Respecto a las acciones o herramientas que mayor impacto han tenido, destacamos tres: 1) Restitución y mantenimiento de espacios públicos mediante concertación de acuerdos o contratos entre entidades públicas, organizaciones comunitarias y entidades privadas; 2)Realización semanal de eventos
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culturales y deportivos en espacios abiertos; 3) El uso de vías centrales de la ciudad, en días festivos, para paseos urbanos de peatones y ciclistas16. 3.2. Cultura Democrática Con la conquista del derecho universal al voto en casi todos los países de América Latina se instauró en el continente en el ámbito de lo político aquello que, con diversos matices, se llama democracia. Un conjunto de prácticas aceptadas, por las cuales se ejerce el poder sobre los individuos y las colectividades, mediante los sistemas de representación. Sin embargo, ciertas deficiencias de la representación, así como los vicios de las burocracias, principalmente el clientelismo, la corrupción, la ineficiencia administrativa y el autoritarismo, introdujeron desde un principio un elemento crítico en el sistema representativo. Aparte de los problemas generados por las costumbres políticas tradicionales, se plantean varios interrogantes en torno a la democracia representativa. La creciente complejidad de las sociedades a lo largo del último siglo y la expresión cada vez mayor de la diversidad cultural, social y política que existe dentro de ellas, suscita la pregunta de si la delegación del poder en representantes pone de manifiesto y responde de manera adecuada a la complejidad y diversidad de las sociedades. Así mismo, surge la duda sobre si el voto es el único expediente sólido con que cuenta el ciudadano para expresarse políticamente, decidir y tomar cuentas a aquellos a quienes ha elegido para representarlo. La respuesta a los anteriores interrogantes, así como a las deficiencias de la representación, ha sido un énfasis cada vez mayor en conceptos como la descentralización, la devolución del poder y, principalmente, la participación ciudadana. En estrecha relación con esta, ha ganado terreno el concepto de cultura democrática. La promoción de la cultura democrática suele mencionarse entre los temas fundamentales de una agenda política orientada al fortalecimiento de la democracia. Dicha agenda comprende además, entre otros aspectos, el robustecimiento de los partidos políticos, el impulso de las organizaciones de la sociedad civil y de la participación ciudadana en los asuntos públicos y la creación de instituciones que garanticen la transparencia y la eficacia gubernamental, la gobernabilidad democrática, el estado de derecho, la reducción de la pobreza y el impacto de la nueva economía sobre el desarrollo económico17. Se señala también a la cultura democrática como parte de un proceso de empoderamiento, o adquisición de poder por parte de la ciudadanía, particularmente aquellos que por su “falta de identidad”, organización social, falta de lucha y de proyecto político, no forman parte de las 16 Ver Anexo 2, en el cual se describen las políticas y acciones en espacio público en Bogotá, 1995-2003. 17 Así por ejemplo, en el informe La Democracia en América Latina, del PNUD, se destacan varias iniciativas impulsadas por organizaciones de nivel internacional como el Grupo de Río, las Cumbres Iberoamericanas de los Jefes de Estado y de Gobierno y la OEA, para la definición de una agenda política para América Latina. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Nueva York, PNUD, 2004, pp. 44-45.
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sociedades civiles y son por lo tanto “invisibles”18. Al hablar de cultura política se alude con frecuencia a los aspectos psicológicos que orientan a las personas en el ámbito de lo político. Gabriel Almond y Sydney Verba la definen como “las orientaciones específicamente políticas, las actitudes hacia el sistema político y sus diversas partes, y las actitudes hacia el papel del yo dentro del sistema”19. En tal definición quedan comprendidas no sólo las actitudes sino también las creencias, las predisposiciones, las opiniones, los juicios y los conocimientos de las personas en relación con el sistema político. Nosotros incluimos también los comportamientos mediante los cuales se expresan las mencionadas actitudes, los conocimientos, las creencias y opiniones de los individuos. La cultura democrática es de naturaleza supraindividual, es decir, es compartida por los miembros de una colectividad. Parte del supuesto de que los ciudadanos son sujetos de deberes, pero también de derechos, y que debe existir un equilibrio entre ellos. Por una parte, los individuos tienen el deber de acatar la ley, así como las normas de convivencia y las reglas del juego en materia política, pero por otra tienen el derecho de modificar las leyes y las normas cuando las consideren injustas. Incluso tiene el derecho de participar en la construcción de la ley y de las normas. En el campo específicamente político, la cultura democrática supone la aceptación de reglas, independientemente de los resultados. Así por ejemplo, cuando se elige democráticamente a un gobernante, se le acepta como tal, así no haya sido el candidato preferido del individuo. Sin embargo, los individuos tienen también el derecho de participar, organizarse, influir, vigilar y seguir las acciones de la Administración, e incluso de revocar el mandato de un gobernante democráticamente elegido. La cultura democrática encierra, pues, una nueva relación entre el poder político y el poder ciudadano. Mediante ella el individuo se convierte en sujeto activo de la democracia. La cultura democrática supone participación ciudadana, organización social, concertación, establecimiento de acuerdos y respeto por los mismos. Supone también una nueva actitud de parte del Estado y sus funcionarios individuales con respecto al papel de la ciudadanía, aceptando su diversidad y pluralidad. En síntesis, por cultura democrática se entiende la aceptación de reglas participación en las discusiones y decisiones sobre los asuntos públicos, independientemente de los resultados. Gobernabilidad y cultura democrática. Así definida, la cultura democrática forma parte esencial del reto de la gobernabilidad en América Latina20, junto con el 18 Cándido Grzybowski, trabajo elaborado para el PRODDAL, 2002, en PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, op. cit., p. 123. 19 Almond, Gabriel y Sydney Verba, The Civic Cultura: Political attitudes and democracy in five nations, Princeton, Princeton University Press, 1963. 20 Ver UNDP: Human Development Report 2002. Deepening democracy in a fragmented world, New York, UNDP, 2002, p.61; La definición de cultura democrática refleja tanto la desarrollada por el Observatorio de Cultura Urbana de Bogotá (ver, entre otros, Óscar Sánchez, “Elementos para una propuesta de coordinación de las acciones gubernamentales de promoción de la participación ciudadana que se adelantan en Bogotá, como mecanismo para propiciar cultura democrática en la ciudad”, Observatorio
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fortalecimiento de las instituciones, formales e informales, dentro y fuera del Estado. Este concepto concuerda con el marco teórico desarrollado por el PNUD para el desarrollo de la democracia. Al respecto, El debate conceptual sobre la democracia señala lo siguiente: “Dicho marco no limitará el concepto de democracia a su funcionamiento como régimen político, sino que lo extenderá, considerándola como una forma de organización de la sociedad, en cuyo centro se sitúa la necesidad de expandir la ciudadanía como condición fundamental para la gobernabilidad de los países y la paz y la seguridad de las regiones y del continente”21. Este enfoque sobre la democracia corresponde a lo que se entiende por democracia de ciudadanía, concepción más amplia que la simple democracia electoral. Al garantizarse esta se obtuvieron las libertades y el derecho ciudadano de representar y ser representado. Con la democracia de ciudadanía tales derechos se hacen efectivos. Como señala el PNUD, la democracia de ciudadanía “Es la que nos permite pasar de electores a ciudadanos. La que utiliza las libertades políticas como palanca para construir la ciudadanía civil y social”22. Cultura democrática y desarrollo humano. Entendido el desarrollo humano como “el aumento de las opciones para que las personas puedan mejorar su vida”23, el fortalecimiento de la cultura democrática aumenta las opciones colectivas y contribuye a mejorar la calidad de vida24. En el Informe sobre Desarrollo Humano 2002 se señala que “La libertad política y la posibilidad de participar en la vida de la comunidad son capacidades tan importantes para el desarrollo humano como la capacidad de leer y escribir o tener buena salud. Las personas sin libertad política –como la posibilidad de pertenecer a una asociación y formarse y expresar opiniones- tienen muchas menos opciones en la vida. Y la capacidad de participar en la vida de la comunidad –con el respeto de los demás y la posibil idad de tomar parte en las decisiones comunales- es fundamental para la existencia humana”25. El documento La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, del PNUD, complementa lo anterior al señalar que “la gobernabilidad democrática es un elemento central del desarrollo humano, porque a través de la política, y no sólo de la economía, es posible generar condiciones más equitativas y aumentar las opciones de las personas. En la medida en que la democracia hace posible el diálogo que incluye a los diferentes grupos sociales, y en tanto las instituciones públicas se de Cultura Urbana, Bogotá, IDCT, 2002. Inédito), y el grupo consultor, como la adoptada en el Informe sobre Desarrollo Humano 2002, mencionado. Ver también Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Nueva York, PNUD, 2004; Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004, Nueva York, PNUD, 2004; Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004, p. 29). 21 PNUD: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. El debate conceptual sobre la democracia, Nueva York, PNUD, 2004; Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004, p. 9. 22 PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, op.cit., p.34. 23 PNUD, Informe sobre desarrollo humano, 1990, Bogotá, Tercer Mundo, 1990 p. 33. 24 PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, op.cit., p.16. 25 UNDP, Human Development Report 2002. Deepening democracy in a fragmented world, New York, UNDP, 2002, p. 52. Traducción nuestra.
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fortalezcan y sean más eficientes, será posible lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, sobre todo en lo tocante a reducir la pobreza. En este sentido, la democracia es el marco propicio para abrir espacios de participación política y social, en especial para quienes más sufren: los pobres y las minorías étnicas y culturales”26. Visto en términos de desarrollo humano, es decir, de aumento de las opciones para el mejoramiento de la vida de las personas, el desarrollo de la cultura democrática supone la construcción y fortalecimiento de instancias de participación, particularmente para los sectores más vulnerables y desprotegidos de la sociedad27, a lo cual se agregan otros elementos provenientes de la experiencia reciente de Bogotá: la promoción del uso de procedimientos democráticos para cambiar disposiciones legales que se consideren injustas o inadecuadas, la ampliación y cualificación de la discusión pública, haciendo visible su utilidad para aclarar diferencias, dirimir conflictos y celebrar acuerdos, el aumento de la capacidad entre los miembros de la sociedad para celebrar y cumplir acuerdos, el aumento del nivel de confianza en los procedimientos democráticos, la promoción de pactos sociales, y el reconocimiento y promoción de las organizaciones, con el fin de potenciar su capacidad de construir nexos de solidaridad y representar a los ciudadanos y ciudadanas en las decisiones estatales, el fortalecimiento de los canales de discusión pública, la rendición de cuentas, y el seguimiento público de las acciones de la administración28. Todo lo anterior tiene consecuencias sobre el ámbito de lo económico, al cual se refieren de manera más específica las Metas del Milenio. La promoción de la cultura democrática, con sus componentes centrales de participación y control social, promueve la equidad y la justicia social, y pone sobre una base más firme los principios de igualdad de oportunidades y prevalencia del interés general sobre el interés particular. Así mismo, proporciona a los ciudadanos voz y poder decisorio sobre la distribución de los recursos. Para resumir la cultura democrática supone el desarrollo y promoción de los siguientes aspectos: 1. Definición y aceptación de reglas democráticas para la deliberación y la decisión. 2. Participación ciudadana en la toma de decisiones y en el control y vigilancia de la acción estatal. 3. Organización social y política. 4. Libre ejercicio del derecho ciudadano a presentar iniciativas, ser consultado y recibir información pertinente y oportuna. 26 PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, op.cit., p.23. 27 PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, op.cit., p.29. 28 Estos aspectos conforman el programa de Cultura Democrática, parte del objetivo de Cultura Ciudadana del Plan de Desarrollo para Bogotá de la Administración Distrital 2001-2004. Ver Memorias de un Plan de Desarrollo, Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado, Alcaldía Mayor de Bogotá, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Observatorio de Cultura Urbana, Bogotá, 2002, pp.84-85.
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Problemas y oportunidades para la implementación de acciones de cultura democrática Tema central en la mayoría de estudios que se ocupan actualmente de la democracia en América Latina es el de la participación. A este respecto, el PNUD estableció que la mayoría de ciudadanos no están del todo desconectados de la vida política y social de sus países, y solamente un 7,3 por ciento no ha realizado ningún acto de participación en años recientes. Dentro de ese panorama, tal vez lo importante es examinar la calidad de la participación. Según el PNUD, el 22,1 por ciento de los ciudadanos en América Latina se limitó a ejercer el voto en la última elección presidencial de su país, y el 30 por ciento puede catalogarse como “ciudadano desmovilizado”, definido por el tipo de acciones que realiza: o no ejerce sus derechos de participación o lo hace de manera intermitente, en la modalidad de participación política que menos esfuerzo personal requiere, el voto. Entre los que sí participan, el 37,6 por ciento interviene “en la vida pública de su país más allá de la participación electoral. Además de votar, contactan autoridades públicas cuando hay problemas que afectan a sus comunidades, participan en manifestaciones públicas y colaboran con tiempo, trabajo o dinero en la resolución de los problemas comunales. Éstos son ciudadanos que ejercitan activamente sus derechos. Entre ellos, se distinguen dos grupos. En primer lugar, existe un sector altamente participativo, compuesto por personas que, literalmente, ‘hacen de todo’. Ellas registraron actividad en todos los ámbitos de participación ciudadana investigados (participación electoral, contactando autoridades, en manifestaciones colectivas y en instituciones sociales). En América Latina, estos ciudadanos son aproximadamente 25 por ciento del total, un tamaño ligeramente inferior al de los ciudadanos desmovilizados. Un segundo sector, compuesto por cerca de una de cada ocho personas (13,3 por ciento), también realiza actividades de participación política más allá de la electoral, pero sin alcanzar el nivel y la diversidad de las acciones de los ciudadanos altamente participativos. Estas personas combinan el ejercicio del sufragio con al menos otra modalidad de participación política: votan y contactan autoridades, votan y participan en manifestaciones públicas y en algunos casos pueden, además, colaborar con la comunidad. No están, sin embargo, activos en todos los frentes. Dentro de ellos, un sector desarrolla actividades políticas no electorales de participación ciudadana: se abstiene de votar pero contacta autoridades públicas y participa en manifestaciones públicas (4,9 por ciento). Finalmente, un tercio (33,2 por ciento) de los latinoamericanos son personas socialmente activas, la mayoría de las cuales tiene a lo sumo una intervención esporádica en la política por medio del voto. Las personas en este grupo se encuentran en una posición intermedia entre los ciudadanos desmovilizados y los políticamente activos. Por una parte, colaboran con organizaciones de su comunidad y, en este sentido, ejercitan su derecho de participar en aquellas actividades de su interés. Por otra parte, esa actividad se desarrolla principalmente en un ámbito no político”29.
29 PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, op.cit., pp. 145-147.
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Las acciones para la promoción de la cultura democrática pueden contribuir de manera sustancial a mejorar las cifras en cuanto a la cantidad y la calidad de la participación. Pero, independientemente de las estadísticas, existen en las democracias modernas latinoamericanas otros aspectos problemáticos, de mayor envergadura, cuya solución es el propósito de fondo de las acciones de cultura democrática.
• En primer término, la cultura democrática entraña el reconocimiento de la diversidad social y por lo tanto hace visibles a los “invisibles”, a quienes no forman parte de las sociedades civiles y carecen de proyecto político.
• La promoción de la cultura democrática abre espacios a los ciudadanos tradicionalmente excluidos, entre ellos las minorías étnicas, las mujeres, los obreros, los jóvenes, para que puedan “problematizar en público una condición de desigualdad que opera en la esfera privada”30.
• La cultura democrática se opone al autoritarismo, tanto en la gestión administrativa como en la aplicación de la ley, al permitir a los ciudadanos modificarla si es el del caso, o construirla.
• La cultura democrática promueve la organización ciudadana, y por tanto el fortalecimiento de la sociedad civil, fundamento para la participación.
• La cultura democrática provee a los ciudadanos de las herramientas necesarias para ejercer el control social sobre la gestión de la administración.
• La construcción colectiva de normas, una de las herramientas básicas de la cultura democrática, promueve su acatamiento voluntario por parte de los ciudadanos.
• El ejercicio de los derechos políticos basado en la cultura democrática fortalece la legitimidad institucional.
• La cultura democrática contrarresta los efectos nocivos del clientelismo y otros vicios de la democracia tradicional.
• La participación en las decisiones estatales y la influencia que ejercen los ciudadanos sobre ellas, contribuye a la equidad, a la igualdad de oportunidades, y a una distribución más racional de los recursos. Herramientas para la cultura democrática En esta guía se trata principalmente de las que se podrían llamar “herramientas legales” para la promoción de la cultura democrática, es decir, aquellas que son producto de la iniciativa estatal y tienen una estructura definida y unas reglas establecidas que las rigen. Es en estas herramientas donde puede tener efecto directo la intervención de las autoridades locales. Nos concentraremos en dos tipos de herramientas legales: 1. Mecanismos de participación y la organización social:
30 Fabio Velásquez, La participación ciudadana en Bogotá. Mirando el presente, pensando el futuro, Bogotá, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Departamento Administrativo de Acción Comunal, 2003, p.29.
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• Instancias y mecanismos de participación en la definición de políticas públicas • Planeación participativa • Construcción colectiva de normas
2. Mecanismos de control social de la gestión estatal:
• Veedurías ciudadanas • Rendición de cuentas
1. Mecanismos de participación y organización social Herramientas centrales para la creación y promoción de una cultura democrática, estos mecanismos constituyen el fundamento de una efectiva democratización del poder y, por consiguiente, de una nueva relación entre el poder público y el poder ciudadano. Mediante ellos se promueven prácticas políticas democráticas en torno a temas sectoriales, por lo general sobre una base territorial. En estos mecanismos se concreta el reconocimiento de la pluralidad de las sociedades en términos económicos, políticos y culturales, así como de las necesidades específicas en los distintos sectores y secciones de una ciudad.
• Instancias y mecanismos de participación Las instancias y mecanismos de participación pueden adoptar las siguientes modalidades:
- Sectorial: Salud, educación, medio ambiente, obras públicas, arte y patrimonio, servicios públicos, deportes y recreación, etc.
- Geográfica: División de la ciudad en localidades o distritos. - Demográfica: Reconoce la diversidad social en términos de sus características
poblacionales (edad, discapacidad, etc.). - Sociocultural: Da cuenta de la pluralidad económica, política, social y cultural
de la ciudad (grupos étnicos, inmigrantes, estratos socioeconómicos, etc.). Con la combinación de dos o más de las modalidades anteriores puede crearse una “infraestructura de la participación”31 más o menos compleja, que puede incluir instancias como las Juntas Administradoras Locales, un Consejo Territorial de Planeación, un Consejo Territorial de Política Social, asociaciones de usuarios de servicios públicos, salud y educación, gobiernos escolares, consejos de minorías étnicas, consejos para personas discapacitadas, etc. La base legal sobre la cual se crean estas instancias facilita el apoyo estatal y permite una participación más efectiva, al garantizar el cumplimiento por parte de las instituciones estatales de los acuerdos efectuados con los representantes de la sociedad civil en las distintas instancias. Dichos representantes se eligen mediante voto popular y la ley establece los períodos en los cuales desempeñarán sus funciones.
31 Fabio Velásquez, op. cit., pp. 57-62.
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• Planeación participativa La planeación participativa encuentra su ámbito privilegiado en el nivel local, se bien es posible extenderla al nivel de la ciudad. Una nueva administración, por ejemplo, puede convocar a la ciudadanía a participar en la definición y priorización de los los planes de desarrollo, en conjunto con las instancias oficiales. La priorización del Plan de Desarrollo pone de manifiesto un aspecto importante de las herramientas de planeación participativa. No se trata de dejar exclusivamente en manos de la ciudadanía la responsabilidad de planear el futuro inmediato de una ciudad, incluyendo su presupuesto. Tampoco puede dicha participación asumir el carácter de un cogobierno. Se trata de abrir canales de comunicación y participación para que los ciudadanos, individualmente o como representantes de organizaciones sociales, manifiesten sus opiniones, hagan conocer de la administración sus necesidades, y por esa vía se comprometan con los asuntos públicos, particularmente aquellos que constituyen sus intereses más inmediatos. En el nivel local, la planeación participativa tiene lugar mediante la creación de espacios donde los ciudadanos se reúnen con las autoridades locales y concilian el contenido básico del Proyecto del Plan de Desarrollo Local. Para este efecto, los ciudadanos formulan sus necesidades o problemas, los priorizan, proponen soluciones, asignan recursos por objetivos y programas, buscan la validación técnica de sus propuestas y conciertan con las autoridades locales. Estos mecanismos de participación propician el acercamiento entre la Administración municipal, las autoridades locales y la comunidad, y permiten a la administración municipal obtener conocimiento directo de las localidades y sus necesidades. Así mismo, dan mayor transparencia a la gestión pública, aumentan y mejoran la circulación de información entre la administración municipal y la población, permiten una asignación más racional de parte de los recursos municipales, y dan la oportunidad a personas, organizaciones e instituciones de tener mayor visibilidad e incidir en las decisiones sobre los asuntos públicos32. La planeación participativa, como herramienta de cultura democrática, tiene sus mejores perspectivas de éxito en los espacios mixtos, aquellos en los que intervienen oficialmente las entidades del Estado y las organizaciones o individuos de la sociedad civil. No obstante, el Estado puede tomar también la iniciativa en espacios conformados exclusivamente por miembros de la comunidad.
• Construcción colectiva de normas: Una de las herramientas de mayor trascendencia para promover la participación es la vinculación de la ciudadanía en la definición de las normas que rigen la convivencia
32 Fabio Velásquez, op. cit., pp. 326-328.
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ciudadana, así como de aquellas que reglamentan y determinan el alcance de los mecanismos e instancias en los que se conciertan las políticas, planes y proyectos. 2. Mecanismos de control social de la gestión de la administración Las instancias participación mencionadas hasta ahora cumplen una función de seguimiento y vigilancia de la gestión de la administración. Sin embargo, pueden crearse algunas instancias para que cumplan esos fines específicos. En general podría decirse que la función de vigilancia corresponde a los organismos de control del Estado, y las de seguimiento y evaluación a organizaciones de la sociedad civil y a los medios de comunicación. No obstante, dentro de la promoción de la cultura democrática, corresponde a la propia administración propiciar y poner a disposición de la ciudadanía los medios necesarios para tales fines. Tales instancias pueden originarse en la propia sociedad civil, como las veedurías ciudadanas, o pueden ser también de origen mixto, cuando proceden de iniciativas de la administración en conjunto con organizaciones comunitarias.
• Rendición de cuentas La Rendición de Cuentas está concebida como un mecanismo de participación mediante el cual se informa regularmente a la ciudadanía sobre las acciones implementadas por la administración y los resultados de las mismas. Este mecanismo visibiliza los impactos del voto y crea medios para que la sociedad civil exija a sus representantes el cumplimiento de un compromiso y constante y la transparencia de las actuaciones de la administración33. BIBLIOGRAFÍA Almond, Gabriel, Verba, Sydney: The Civic Cultur: Political attitudes and democracy in five nations, Princeton, Princeton University Press, 1963.
33 Algunas experiencias significativas de Bogotá en el campo de la cultura democrática se describen en el Anexo 3.
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Observatorio de Cultura Urbana de Bogotá: Memorias de un Plan de Desarrollo, Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado, Alcaldía Mayor de Bogotá, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Observatorio de Cultura Urbana, Bogotá, 2002, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: Informe sobre desarrollo humano, 1990, Bogotá, Tercer Mundo, 1990. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. El debate conceptual sobre la democracia, Nueva York, PNUD, 2004; Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Nueva York, PNUD, 2004; Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Compendio estadístico, Nueva York, PNUD, 2004; Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004. Sánchez, Óscar: “Elementos para una propuesta de coordinación de las acciones gubernamentales de promoción de la participación ciudadana que se adelantan en Bogotá, como mecanismo para propiciar cultura democrática en la ciudad”, Observatorio de Cultura Urbana, Bogotá, IDCT, 2002. Inédito. United Nations Development Programme: Human Development Report 2002. Deepening democracy in a fragmented world, New York, UNDP, 2002. Velásquez, Fabio: La participación ciudadana en Bogotá. Mirando el presente, pensando el futuro, Bogotá, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Departamento Administrativo de Acción Comunal, 2003.
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ANEXOS ANEXO 1. ACCIONES DE CULTURA CIUDADANA EN EL CAMPO DE LA MOVILIDAD EN BOGOTÁ BOGOTÁ: Análisis de una experiencia Como parte de un ejercicio que busca recoger la experiencia sucedida en la Ciudad de Bogotá con respecto al mejoramiento de la movilidad urbana y a un aspecto más concreto de ella, como es la preservación de la vida desde el marco de la seguridad vial, a continuación se presenta el modelo de acciones pedagógicas que fueron realizadas en Cultura Ciudadana y en donde también se tuvieron en cuenta acciones asociadas a la infraestructura, la normatividad y la gestión institucional. Hacia la construcción de una agenda de Gestión Intersectorial Con una reducción en un 22.01% de fatalidades para el año 2.003 en relación con el 2.000, Bogotá ha incluido un trabajo intersectorial fuerte, donde ha sido necesario hacer coincidentes las diferentes racionalidades que plantea la institucionalidad. En principio, el aislamiento operativo de los organismos que se pronuncian sobre el tema desde diferentes objetivos misionales, no permitía crear una agenda única consensual donde se privilegiara el tema de preservación de la vida por encima otros, como la productividad o el mejoramiento de la movilidad. Con una política de seguridad vial multisectorial, ha sido posible orientar acciones en donde la prevención de la accidentalidad se trabaja desde una perspectiva programática con una función instrumental que integra aspectos legales, de control, de infraestructura y pedagogía.
Análisis Epidemiológico
En la ciudad, análisis de las estadísticas arrojadas en la década de los 90, señalan que, después de una tendencia al aumento que tuvo su tope en 1.995, se presentaron severas reducciones de casos fatales a partir en los años de 1.996 y 1.997, con un porcentaje respectivo de disminución del 23.9% y 11.8% respectivamente34.
Estos logros fueron coincidentes con agresivas medidas tomadas en el control de expendio de bebidas alcohólicas, realización de campañas de respeto al peatón, utilización debida de la infraestructura, uso obligatorio del cinturón de seguridad y del uso del casco y chaleco para motociclistas.
Según estadísticas proporcionadas por la Secretaría de Tránsito de Bogotá35, las fatalidades en accidentes de tránsito en el Distrito Capital se han reducido en el período 2001-2003, pasando de 745 en el 2001 a 682 en el 2002 y a 581 en el 2003 muertos en accidentes de tránsito. 34 Fuente: Proyecto de inversión 1165 para la “Educación y Prevención de la accidentalidad”, de la STT. 2.003 35 Página web. www.transitobogota.gov. co. Mayo 7 del 2.004
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Fatalidades accidentes de tránsito2001-2003
682581
745
100% -8,46%-
22,01%
2001 2002 2003Año
Mue
rtes
MUERTES
Var%
Sin embargo, el análisis detallado de la condición de las víctimas, muestra que existen diferencias marcadas en el grado en que se ven afectados los distintos actores de la vía por el problema de la accidentalidad vial. Situación que se presenta a lo largo de todo el país.
Un aspecto sobresaliente de estas estadísticas en Bogotá, es el comportamiento del índice de peatones muertos. El grupo de los peatones presenta la participación más alta en el índice total de accidentalidad en los años considerados. En cada uno de ellos, los peatones sobrepasan por mucho a las otras víctimas de accidentes. En el 2001 correspondían al 58% del total de fatalidades, y en el 2003 al 64%.
Aunque el número de peatones muertos es bastante mayor al de los otros actores, la disminución que se presentó en ellos en este lapso de tiempo, fue del 12%.
Algunas dificultades en los Sistemas de Información
Si bien las estadísticas señalan mejoras en todos los sentidos, y todas las fuentes de información coinciden en ello. En lo que no se lograron acuerdos, fue el número de eventos que se presentaron. Al reportarse datos, los consolidados totales presentados por las diferentes fuentes de información no siempre son concordantes36.
Costos para la Ciudad
36 El Fondo de Prevención Vial maneja el Sistema Información de Accidentes de Tránsito (SIAT) a nivel nacional con el Ministerio de Transporte, el Instituto de Medicina Legal recoge sus propios datos, así como la Policía de Tránsito de Bogotá y el Sistema Unificado de Violencia y Delincuencia.
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Al considerar el Distrito Capital en el 2.001, los recursos que se causaron en recursos humanos y físicos atendiendo la accidentalidad en las vías, se estimó que cerca de mil millones de pesos eran invertidos al día.
La
Normatividad: El Código Nacional de Tránsito La Ley 769 de 200237, entró a regir con importantes disposiciones que demandan la apropiación social de las nuevas normas y su cumplimiento por parte de las entidades. Con esta nueva ley no sólo se buscó reducir los índices de accidentalidad, sino también mejorar las condiciones de seguridad para los usuarios del transporte, al buscar reeducarlos en sus comportamientos diarios en las calles, a través de cursos de educación vial y servicio comunitario. El Código tuvo como fundamentos: adaptar la normatividad a los cambios que, como en otros ámbitos sociales, se han venido aceleraron en los últimos años; darle cobertura legal a situaciones que lo requerían, e introducir mejoras a las normas existentes. Esta Ley, conformada por 170 artículos, establece comportamientos que se deben tener en cuenta en la vía, y endurece las sanciones para quienes las infrinjan. Además, de involucrar al peatón, imponiéndole una serie de normas y prohibiciones, cuenta con capítulos especiales para ciclistas, motociclistas y conductores. Aunque aún es prematuro evaluar la ley, tanto en su concepción, como en su aplicación, se aprecia un avance en el código como instrumento normativo y pedagógico por los siguientes factores:
§ Actualiza la regulación a las dinámicas de transformación de las ciudades
colombianas en las últimas dos décadas, en las que existen nuevas formas de movilidad como las ciclorrutas y Transmilenio.
§ Incorpora el criterio de seguridad como factor dominante en la regulación y control
de tráfico. § Amplia el espectro de los actores de la movilidad, anteriormente circunscritos al
conductor, incluyendo el ciclista y el peatón como actores de la movilidad,
37 Agosto 6 de 2002 por el cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones
*FUENTE: Unidad de Seguridad vial-STT 1,062,670,840
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redistribuyendo responsabilidades y reconociendo al ciudadano como sujeto con derechos y deberes en la seguridad y fluidez del tráfico.
ANEXO 2. POLÍTICAS Y ACCIONES EN ESPACIO PÚBLICO EN BOGOTÁ (1995-2003) Los planes de desarrollo de Bogotá correspondientes a la última década: Formar ciudad, 1995-1998, Por la Bogotá que queremos, 1998-2001, Bogotá para vivir todos del mismo lado, 2001-2003, tuvieron en común el énfasis en la recuperación de los espacios públicos urbanos y del entorno natural de la ciudad, y un aumento considerable de la inversión en la construcción de nuevos espacios públicos y la dotación y revitalización de los existentes.
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Plan de Desarrollo: Formar ciudad 1995-1997 Objetivos:
1. Completar y consolidar la estructura ambiental. 2. Definir los bordes de la ciudad conformando grandes parques
metropolitanos. 3. Recuperar vías públicas y parques para generar nuevos espacios
educativos y recreativos. 4. Restituir andenes y elaborar una adecuada señalización en el espacio
público. 5. Dotar de mobiliario urbano esencial. 6. Preservar el patrimonio histórico.
Acciones: 1. Comprometer a la gente en la defensa y el buen uso del espacio público
• Recuperación de instalaciones del Sistema Distrital de Parques. Adecuación de canchas y coliseos existentes y contratación de personal profesional para administrarlos.
• Control de la contaminación visual. Se partió del principio de que las personas que aprovechan el Espacio Público con publicidad visual debían retribuirle al Estado por ello. Por lo anterior se le propuso a la empresa privada que usara estos mecanismos de publicidad adoptar elementos de mobiliario urbano para su cuidado o aportar recursos destinados específicamente al cuidado de un espacio público, a manera de retribución.
2. Mejorar la capacidad de comunidades y autoridades locales para generar y defender el espacio público
• Acciones para la recuperación del espacio público: Retiro de casetas que invadían las calles, recuperación de zonas verdes, desmonte de publicidad visual y recolección de escombros.
3. Eventos culturales en el espacio público • Realización de conciertos en diferentes escenarios públicos de la ciudad
para la apropiación de los mismos, y la promoción de la diversión masiva de manera pacífica.
• Realización de recorridos por la vía más importante del centro de la ciudad (septimazos) con el fin de crear alternativas de uso de la ciudad, redescubrir el centro de la ciudad e impulsar el comercio de la zona.
Plan de Desarrollo: Por la Bogotá qué queremos 1998-2001 En este plan de desarrollo se entendió el Espacio público como el lugar donde se comparte socialmente la ciudad y en el que se dan procesos de re-socialización con el entorno y sus conciudadanos. Objetivos:
1. Posibilitar y optimizar el uso del tiempo libre de los ciudadanos. 2. Estimular la convivencia civilizada. 3. Ampliar las posibilidades para que personas discapacitadas disfruten la
ciudad.
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4. Mejorar la seguridad ciudadana. 5. Promover y fomentar la cultura del cuidado y mantenimiento del
espacio público por parte de los ciudadanos. Acciones: 1. Recuperación, mejoramiento y ampliación del espacio público • Reanimación de corredores peatonales que demuestren respeto por la
dignidad del ser humano. • Recuperación para el peatón del espacio público invadido por vehículos y
vendedores promoviendo alternativas en cuanto a la promoción de la construcción de parqueaderos y estimulo a la organización de vendedores.
• Construcción y mejoramiento de espacios culturales como bibliotecas para generar ambientes urbanos estimulantes para la formación individual y la vida en comunidad.
• Mejoramiento de fachadas para adecuación del espacio público. 2. Recuperación, mejoramiento y ampliación de parques, infraestructura recreativa, deportiva y ecosistemas estratégicos.
• Conformación de un Sistema Distrital de Parques para integrar y armonizar los niveles barrial, local, zonal, distrital y metropolitano.
• Adecuación de áreas para la preservación ambiental incluidas las rondas de los cuerpos de agua, los parques distritales y regionales, las zonas de cesión, los parques de barrio y la red verde vial.
• Programa masivo de arborización. 3. Administración del espacio público
• Creación de una entidad con autonomía institucional y presupuestal para la defensa y administración del espacio público. Se creó el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio público cuya misión es “contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de Bogotá, por medio de una eficaz defensa del espacio público, de una óptima administración del patrimonio inmobiliario de la ciudad y de la construcción de una nueva cultura del espacio público que garantice su uso y disfrute común y estimule la participación comunitaria” (acuerdo 18??).
• Montaje de un sistema de información para la identificación del espacio público y conformar el inventario de la propiedad inmobiliaria del Distrito.
• Suscripción de contratos con las comunidades para la administración y mantenimiento de los espacios públicos barriales.
• Propuestas de reglamentación para temas de espacio público como cerramientos, antejardines y zonas de cesión obligatoria de las urbanizaciones.
• Promoción de la denuncia ciudadana sobre invasión del espacio público. Plan de Desarrollo: BOGOTÁ PARA VIVIR, todos del mismo lado. 2001-2003
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Objetivos: 1. Aumentar el número de ciudadanos que conocen, aceptan, cumplen y
promueven las normas sobre espacio público y la capacidad institucional para que éstas sean cumplidas efectivamente.
2. Generar cambios de comportamientos de los grupos sociales hacia sus espacios públicos.
3. Promover la autorregulación y el saldo pedagógico en los procesos administrativos y policivos de restitución de espacios públicos.
Acciones: 1. Promoción del conocimiento de normas
• Construcción con participación comunitaria de la reglamentación de las Unidades de Planeación Zonal
• Divulgación masiva de normas sobre espacio público. 2. Recuperación de espacios públicos mediante acuerdos
• Reubicación de vendedores ambulantes y capacitación en temas de productividad y facilidades para la adquisición de créditos.
• Recuperación, a partir de acuerdos de aproximadamente el 24% del total de metros de espacio público recuperados.
3. Eventos culturales en el espacio público • Realización de conciertos en diferentes escenarios públicos de la ciudad
para la apropiación de los mismos, y el reconocimiento de la diversión masiva de manera pacífica.
• Realización de asaltos bailables en diferentes espacios públicos como andenes, parques, etc.
ANEXO 3. CULTURA DEMOCRÁTICA E INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN EN BOGOTÁ Con la combinación de dos o más de las modalidades anteriores y en cumplimiento de las normas constitucionales de 1991 y sus desarrollos legislativos, en la última década se ha creado en Bogotá una compleja “infraestructura de la participación”38, que comprende al menos 30 instancias, entre ellas las Juntas Administradoras Locales, el Consejo Territorial de Planeación, el Consejo Distrital de Política Social, las asociaciones de usuarios de salud, los Comités de Partición Comunitaria en Salud, las Juntas Distritales de Educación, los Foros Educativos Municipales, los Gobiernos Escolares, el Consejo Comunitario de las Comunidades Negras, el Consejo Consultivo de Planificación de Territorios Indígenas, el Comité de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos, el Sistema Distrital de Cultura, el Consejo Distrital de Juventud, el Consejo Distrital Ambiental, la Junta Distrital de Deportes, los comités locales de prevención de desastres, el Consejo Local de Población con Limitaciones, y el Comité Distrital de Atención a los Desplazados. Dos ejemplos sirven para ilustrar las experiencias exitosas en este campo en Bogotá:
38 Fabio Velásquez, op. cit., pp. 57-62.
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o Sistema Distrital de Cultura Compuesto por un Consejo Distrital de Cultura y consejos para cada localidad de la ciudad, a los cuales se agregan los consejos de área artística, tiene como fin propiciar la participación ciudadana para la concertación con las autoridades distritales y locales de los planes, programas y presupuestos de cultura tanto a nivel metropolitano como local. En su composición muestran la combinación de las dimensiones mencionadas anteriormente, pues lo integran, aparte de las autoridades municipales o locales, según se trate del Consejo Distrital o de los consejos locales, representantes de la sociedad civil, entre ellos delegados de las organizaciones de mujeres, de los Consejos de Juventud, de las comunidades étnicas, de los discapacitados, e incluso de los medios de comunicación. Una medida del avance logrado en materia de participación la constituye el hecho de que en la elección de los consejeros realizada en 2002, la votación aumentó en un 297%, en comparación con la anterior elección, efectuada en 1999. El Sistema Distrital de Cultura fue, en cumplimiento de sus funciones, el principal protagonista en la formulación de una política cultural para la ciudad, y concertó, por primera vez en Bogotá el presupuesto para el sector cultura con la entidad correspondiente. o Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios Originados en la Constitución Nacional y en la legislación reglamentaria, tales Comités están integrados por representantes de la ciudadanía en número de uno por cada diez mil habitantes. Sus miembros son usuarios o suscriptores de cada uno de los servicios públicos domiciliarios, y entre sus funciones se cuentan las de proponer planes y programas a las empresas de servicios públicos, buscar la concertación entre la comunidad, las empresas de servicios públicos y las autoridades municipales, y estudiar el monto de los subsidios que concede el municipio. Estos comités han contribuido a la solución de reclamaciones y problemas concretos de las comunidades, y a concienciar a las mismas sobre sus derechos y deberes en materia de servicios públicos. o Planeación participativa En cuanto a la planeación participativa, una experiencia significativa en Bogotá fue el ejercicio de priorización del Plan de Desarrollo de la Administración 2001-2004. El Plan fue sometido a diversas instancias tanto de la ciudadanía como del sector oficial, incluido en este último el propio Gabinete de la ciudad. La participación ciudadana en este ejercicio de priorización tuvo su manifestación más amplia en un evento llamado “Consenso por Bogotá”, realizado pocos meses después de la posesión del alcalde, y en el cual cerca de 10.000 ciudadanos pudieron elegir, de los siete objetivos del Plan de Desarrollo, los tres que consideraban prioritarios. Otras expresiones importantes de planeación participativa en Bogotá son el Consejo Territorial de Planeación y los Encuentros Ciudadanos (espacios comunitarios) y el Consejo Distrital de Política Social (espacio mixto). o El Consejo Territorial de Planeación y los Encuentros Ciudadanos
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Establecido en 1994 como parte del Sistema Nacional de Planeación, creado por la Constitución de 1991, el Consejo Territorial de Planeación está conformado por representantes de los gremios económicos, los sectores sociales (trabajadores asalariados e independientes, campesinos, profesionales, organizaciones no gubernamentales), un representante de cada una de las Juntas Administradoras Locales, representantes del sector educativo, delegados del sector ecológico, representantes de asociaciones comunitarias y miembros de organizaciones femeninas. Sus principales funciones son las de analizar y discutir el proyecto del Plan de Desarrollo y convocar a su discusión pública, absolver consultas sobre el Plan formuladas por la Administración durante su discusión, formular recomendaciones sobre él y emitir concepto sobre al proyecto presentado por el Alcalde Mayor. Los Encuentros Ciudadanos son espacios donde los ciudadanos se reúnen con las autoridades locales y concilian el contenido básico del Proyecto del Plan de Desarrollo Local. Para este efecto, los ciudadanos formulan sus necesidades o problemas, los priorizan, proponen soluciones, asignan recursos por objetivos y programas, buscan la validación técnica de sus propuestas y conciertan con el alcalde y la Junta Administradora Local. No obstante sus deficiencias y los interrogantes que se plantean en torno suyo, los Encuentros Ciudadanos han propiciado el acercamiento entre la Administración municipal, las autoridades locales y la comunidad, han permitido a la administración municipal obtener conocimiento directo de las localidades y sus necesidades, han dado mayor transparencia a la gestión pública, han incrementado la circulación de información entre la administración municipal y la población, han permitido una asignación más racional de parte de los recursos municipales, y han permitido a personas, organizaciones e instituciones tener mayor visibilidad e incidir en las decisiones sobre los asuntos públicos39. 2. MECANISMOS DE CONTROL SOCIAL DE LA GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
• Veedurías ciudadanas e instancias informales de participación Ejemplo notable en Bogotá de mecanismos de participación creados y asumidos por la sociedad civil para vigilar la gestión de la administración municipal es el proyecto “Bogotá Cómo Vamos”, iniciativa de una organización no gubernamental, un conglomerado editorial y un gremio empresarial. Su propósito es evaluar los cambios en la calidad de vida de la ciudad, sobre la base del cumplimiento del plan de desarrollo distrital, “a partir de una serie de indicadores de resultados y percepción en las áreas de salud, educación, servicios públicos y vivienda, medio ambiente, espacio público, movilidad vial, seguridad ciudadana, responsabilidad ciudadana, desarrollo económico, finanzas sanas y gestión pública”40.
39 Fabio Velásquez, op. cit., pp. 326-328. 40 Bogotá Cómo Vamos, Cambios en la calidad de vida de la ciudad, 2000-2002, Bogotá, Casa Editorial El Tiempo, Fundación Corona, Cámara de Comercio de Bogotá, 2002, p.11.
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Otras iniciativas de seguimiento y evaluación son de origen mixto, pues proceden de iniciativas de la administración en conjunto con organizaciones comunitarias, como es el caso del Comité de Seguimiento al Sisben (sistema de subsidios) creado por la Secretaría de Salud de Bogotá y la comunidad. Pero quizás el mecanismo de control social de mayor impacto en Bogotá es el que creó la propia administración bajo el nombre de Rendición de Cuentas.
• Rendición de cuentas Organizados por la Veeduría Distrital, los eventos de Rendición de Cuentas buscaban instaurar un diálogo constructivo con la ciudadanía y facilitar la evaluación y el control efectivos del cumplimiento de las políticas, objetivos y metas del Plan de Desarrollo.
