Colombia: Desarrollo Económico Reciente en …...Colombia: Desarrollo Económico Reciente en...

Colombia: Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura Balanceando las necesidades sociales y productivas de infraestructura

Informes de Base

Sector Transporte Germán Ospina

Septiembre 1, 2004

Finance, Private Sector and Infrastructure Unit Latin America and the Caribbean

DOCUMENTO DEL BANCO MUNDIAL

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Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia

TABLA DE CONTENIDO

1.INTRODUCCIÓN........................................................................................................... 12

2.LA INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS DE TRANSPORTE............................... 14

3.INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO ................................................................ 17

3.1.CARACTERIZACIÓN FÍSICA DE LOS SUBSECTORES ............................................................ 173.1.1.General ........................................................................................................................ 173.1.2.Infraestructura Vial ..................................................................................................... 193.1.3.Transporte Carretero de Cargas................................................................................. 253.1.4.Transporte Carretero de Pasajeros............................................................................. 303.1.5.Transporte urbano....................................................................................................... 313.1.6.Transporte rural .......................................................................................................... 343.1.7.Vías Férreas y Transporte Ferroviario de Carga....................................................... 353.1.8.Puertos y vías navegables............................................................................................ 383.1.9.Aeropuertos ................................................................................................................. 423.1.10.Transporte aerocomercial ......................................................................................... 443.1.11.Transporte multimodal y gestión logística ................................................................ 46

3.2.CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LOS SUBSECTORES ................................................... 473.2.1.General ....................................................................................................................... 473.2.2.Infraestructura vial...................................................................................................... 483.2.3.Transporte de carga por carretera.............................................................................. 493.2.4.Transporte carretero de pasajeros.............................................................................. 503.2.5.Transporte urbano....................................................................................................... 503.2.6.Ferrocarriles de carga ................................................................................................ 513.2.7.Puertos y vías navegables............................................................................................ 523.2.8.Navegación fluvial y marítima .................................................................................... 533.2.9.Aeropuertos ................................................................................................................. 533.2.10.Transporte aerocomercial ......................................................................................... 543.2.11.Transporte multimodal y gestión logística ................................................................ 55

3.3.ESTIMACIÓN DE NECESIDADES DE INVERSIÓN PARA EL CRECIMIENTO ............................. 553.3.1.Necesidades de inversión en vías .............................................................................. 563.3.2.Necesidades de inversión en ferrocarriles .................................................................. 603.3.3.Necesidades de inversión en vías fluviales.................................................................. 603.3.4.Necesidades de inversión en puertos marítimos ......................................................... 603.3.5.Necesidades de inversión en infraestructura aeroportuaria....................................... 603.3.6.Necesidades de inversión en transporte urbano, SITM............................................... 603.3.7.Necesidades de inversión en materia de mejoramiento de accesibilidad .................. 603.3.8. Priorización de las necesidades de inversión............................................................. 61

4.INFRAESTRUCTURA Y POLÍTICA SOCIAL.......................................................... 63

4.1.CARACTERIZACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES.................................................................... 634.2.EL COSTO DE MEJORAR LA ACCESIBILIDAD...................................................................... 64

4.2.1.Regiones con problemas de accesibilidad .................................................................. 644.2.2.Restricciones Socio Ambientales ................................................................................. 67

4.3.OTRA VISIÓN DE LOS PROBLEMAS DE ACCESIBILIDAD...................................................... 684.4.DEFINICIÓN DE METAS..................................................................................................... 72

2


5.FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA ................................................ 74

5.1.BALANCE FINANCIERO DEL SECTOR................................................................................. 745.1.1.Análisis de inversiones históricas en el sector ........................................................... 745.1.2.Fuentes de financiación .............................................................................................. 805.1.3.Plan de inversiones y su financiamiento ..................................................................... 835.1.4.Balance de inversiones e ingresos.............................................................................. 87

5.2.EVALUACIÓN DE SUFICIENCIA, EFICIENCIA Y EQUIDAD DEL GASTO PÚBLICO................... 885.3.EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA IMPOSITIVA....................................................................... 925.4.INVERSIÓN PRIVADA ........................................................................................................ 93

5.4.1.Evolución del programa de concesiones ..................................................................... 935.4.2.Resultados y programa a futuro .................................................................................. 96

6.MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO....................................................... 99

6.1.MARCO NORMATIVO Y LEGAL ......................................................................................... 996.1.1.Antecedentes ................................................................................................................ 996.1.2.La situación actual .................................................................................................... 1006.1.3.Resultados de la reforma institucional ..................................................................... 106

6.2.NATURALEZA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS ................................................................... 1086.3.FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES SECTORIALES..................................................... 1096.4.COMPETENCIA ............................................................................................................... 109

7.CONCLUSIONES ......................................................................................................... 112

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LISTA DE TABLAS

TABLA 1. RELEVAMIENTO DE SECTORES ............................................................. 14

TABLA 2. FRECUENCIAS HISTÓRICAS DEL TPD (NÚMERO DE ESTACIONESDE CONTEO)..................................................................................................................... 23

TABLA 3. DISTRIBUCIÓN DE LA RED DEL INVIAS POR RANGO DE TPD (KM.).................................................................................................................................... 24

TABLA 4. MOVILIZACIÓN DE CARGA POR CARRETERA (MILES DE TONELADAS).................................................................................................................... 28

TABLA 5. SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO...................... 33

TABLA 6. RED FERROVIARIA NACIONAL .............................................................. 36

TABLA 7. MOVIMIENTO PORTUARIO DE COMERCIO EXTERIOR EN EL 2003 (TONELADAS)................................................................................................................... 39

TABLA 8. RED FLUVIAL NAVEGABLE EN EL 2002 (KM.) .................................... 40

TABLA 9. MOVIMIENTO DE CARGA FLUVIAL, 2002, TONELADAS ................ 41

TABLA 10. AEROPUERTOS Y PISTAS REGISTRADOS EN EL 2002 .................... 43

TABLA 11. MOVIMIENTO AEROCOMERCIAL DE PASAJEROS......................... 44

TABLA 12. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LA INFRAESTRUCTURAVIAL .................................................................................................................................... 49

TABLA 13. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTECARRETERO DE CARGAS ............................................................................................ 49

TABLA 14. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTECARRETERO DE PASAJEROS...................................................................................... 50

TABLA 15. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTE URBANO51

TABLA 16. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTE RURAL.. 51

TABLA 17. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LOS FERROCARRILES DE CARGA ............................................................................................................................... 52

TABLA 18. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE PUERTOS MARÍTIMOS .. 52

TABLA 19. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LA NAVEGACIÓNMARÍTIMA Y FLUVIAL ................................................................................................. 53

TABLA 20. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LOS AEROPUERTOS ....... 54

TABLA 21. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTEAEROCOMERCIAL ......................................................................................................... 54

TABLA 22. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTEMULTIMODAL Y LA GESTIÓN LOGÍSTICA............................................................ 55

TABLA 23. RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE CAPACIDAD EN LA RED PAVIMENTADA DEL INVIAS ....................................................................................... 58

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TABLA 24. PRIORIZACIÓN DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE................................................................................................................... 61

TABLA 25. CENTROS POBLADOS CON Y SIN INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE................................................................................................................... 69

TABLA 26. RESULTADOS DE DISTANCIAS Y TIEMPOS DE VIAJE ................... 70

TABLA 27. COMPORTAMIENTO HISTÓRICO DE LA APROPIACIÓN FINAL,LOS COMPROMISOS Y LOS PAGOS EN LA INVERSIÓN (MILLONES DEDÓLARES DE 2003). ......................................................................................................... 76

TABLA 28. COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN COMPROMETIDA POR ENTIDAD, MILLONES DE DÓLARES DE 2003.......................................................... 76

TABLA 29. INVERSIÓN REGIONAL CENTRAL DE DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS EN TRANSPORTE ................................................................................. 78

TABLA 30. INVERSIÓN TOTAL EN EL SECTOR TRANSPORTE, MILLONES DE DÓLARES 2003.................................................................................................................. 79

TABLA 31. FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR ............................... 80

TABLA 32. INGRESOS PERCIBIDOS POR EL SECTOR PROVENIENTESFUENTES PROPIAS, MILLONES DE DÓLARES....................................................... 81

TABLA 33. RECAUDO POR CONCEPTO DE PEAJES EN LA RED TRONCAL A CARGO DE INVIAS.......................................................................................................... 81

TABLA 34. INGRESOS REGIONALES RELACIONADOS CON EL SECTOR TRANSPORTE, MILLONES DE DÓLARES ................................................................ 82

TABLA 35. PLAN DE INVERSIONES PARA EL PERIODO 2004-2010. (CIFRAS EN MILLONES DE DÓLARES)...................................................................................... 83

TABLA 36.INGRESOS POR CONCEPTO DE PEAJES, MILLONES DE DÓLARES........................................................................................................................... 85

TABLA 37. INGRESOS CORRIENTES UAEAC, MILLONES DE DÓLARES........ 86

TABLA 38. OTROS INGRESOS DEL SECTOR. MILLONES DE DÓLARES......... 87

TABLA 39. INGRESOS PROPIOS DEL SECTOR. MILLONES DE DÓLARES..... 87

TABLA 40. BALANCE DE INVERSIONES E INGRESOS DEL SECTORTRANSPORTE. MILLONES DE DÓLARES ................................................................ 88

TABLA 41. BALANCE INCLUYENDO INVERSIÓN MEDIO DE ENTESTERRITORIALES. MILLONES DE DÓLARES .......................................................... 88

TABLA 42. INVERSIÓN DEPARTAMENTAL EN TRANSPORTE, MILLONES DE DÓLARES........................................................................................................................... 90

TABLA 43. PARTICIPACIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS CON PROBLEMASDE ACCESIBILIDAD EN LA INVERSIÓN DEPARTAMENTAL............................. 90

TABLA 44. INVERSIÓN REGIONAL 2001 POR CADA 1000 HABITANTES. MILES DE DÓLARES ...................................................................................................... 91

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TABLA 45. INGRESOS PERCIBIDOS POR EL SECTOR PROVENIENTES DE ALGUNAS FUENTES, MILLONES DE DÓLARES .................................................... 92

TABLA 46. IMPUESTOS Y TASAS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES.MILLONES DE DÓLARES.............................................................................................. 93

TABLA 47. PARTICIPACIÓN PRIVADA EN EL SECTOR TRANSPORTE........... 93

TABLA 48. INVERSIÓN PRIVADA EN EL SECTOR TRANSPORTE, MILLONES DE DÓLARES .................................................................................................................... 97

TABLA 49. LISTADO DE NUEVOS PROGRAMAS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA............................................................................................................................ 98

TABLA 50. REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR EN EL AÑO 2003 ................. 101

TABLA 51. ASIGNACIÓN DE FUNCIONES EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA.................................................................................................... 104

TABLA 52. ASIGNACIÓN DE FUNCIONES EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS ...................................................................................................................... 105

TABLA 53. RESUMEN DECRETOS REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR. AÑO 2003 .................................................................................................................................... 110

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LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1. INVERSIONES Y UTILIZACIÓN DE LOS DIFERENTES MODOS DE TRANSPORTE PARA EL AÑO 2002 ............................................................................. 18

FIGURA 2. EVOLUCIÓN DEL TPD MEDIO EN LAS CARRETERAS DE INVIAS22

FIGURA 3. FRECUENCIAS POR TPD POR ESTACIÓN AÑO 2002........................ 24

FIGURA 4. CADENA LOGÍSTICA DEL TRANSPORTE DE CARGA..................... 26

FIGURA 5. DISTRIBUCIÓN DEL PARQUE DE CAMIONES................................... 28

FIGURA 6. PROPIEDAD DEL PARQUE DE CAMIONES......................................... 29

FIGURA 7. GESTIÓN LOGÍSTICA EN EL TRANSPORTE ...................................... 47

FIGURA 8. COMPORTAMIENTO HISTÓRICO DEL TRANSITO EN 388 ESTACIONES DE CONTEO ........................................................................................... 56

FIGURA 9. COMPORTAMIENTO DE LAS APROPIACIONES DE INVERSIÓNEN EL SECTOR TRANSPORTE .................................................................................... 75

FIGURA 10. COMPOSICIÓN INVERSIÓN TRANSPORTE 1995............................. 76

FIGURA 11. COMPOSICIÓN INVERSIÓN TRANSPORTE 2003 ............................ 76

FIGURA 12. COMPOSICIÓN DEL RUBRO INVERSIÓN DEL SECTORTRANSPORTE................................................................................................................... 78

FIGURA 13. COMPORTAMIENTO HISTÓRICO DE LOS INGRESOS E INVERSIÓN REGIONALES............................................................................................ 83

FIGURA 14. ESQUEMA INSTITUCIONAL DE TRANSPORTE SEGÚN LA LEY 105 ...................................................................................................................................... 102

FIGURA 15. ESQUEMA INSTITUCIONAL DEL SECTOR TRANSPORTE 2003 103

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LISTA DE MAPAS

MAPA 1. RED PRIMARIA 16.575 KM....................................................................... 20

MAPA 2. RED PRIMARIA Y SECUNDARIA .............................................................. 21

MAPA 3. RED PRIMARIA, SECUNDARIA Y TERCIARIA ..................................... 21

MAPA 4. TRÁFICO EN LA RED NACIONAL PARA EL AÑO 1970 ........................ 23

MAPA 5. TRÁFICO EN LA RED NACIONAL PARA EL AÑO 2002 ........................ 23

MAPA 6. RED FERROVIARIA ....................................................................................... 37

MAPA 7. RED FLUVIAL.................................................................................................. 41

MAPA 8. RED DE AEROPUERTOS Y MOVIMIENTO DE PASAJEROS............... 46

MAPA 9. NIVEL DE SERVICIO EN LA RED PAVIMENTADA A CARGO DEL INVIAS ................................................................................................................................ 58

MAPA 10. INTERVENCIONES PROPUESTAS PARA DIFERENTES ESCENARIOS .................................................................................................................... 58

MAPA 11. ACCESIBILIDAD A LA RED VIAL PRIMARIA ...................................... 65

MAPA 12. ACCESIBILIDAD A LAS REDES VIALES PRIMARIA Y SECUNDARIA ................................................................................................................... 65

MAPA 13. ACCESIBILIDAD A LA RED VIAL ............................................................ 66

MAPA 14. DENSIDAD DE POBLACIÓN EN EL 2002 ................................................ 66

MAPA 15. ACCESIBILIDAD A LA RED VIAL Y AÉREA ......................................... 67

MAPA 16. MUNICIPIOS CON ACCESO AÉREO ....................................................... 67

MAPA 17. ACCESIBILIDAD RED DE TRANSPORTE............................................... 68

MAPA 18. ZONAS DE RESTRICCIÓN SOCIO AMBIENTAL .................................. 68

MAPA 19. MUNICIPIOS SIN INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE SEGÚN LA REGISTRADURÍA...................................................................................................... 69

MAPA 20. TIEMPO DE VIAJE A CAPITALES DEPARTAMENTALES................. 70

MAPA 21. DENSIDAD DE POBLACIÓN AÑO 2002.................................................... 72

MAPA 22. DENSIDAD DE POBLACIÓN AÑO 2010.................................................... 72

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LISTA DE ANEXOS

Anexo 1 FacturaciónAnexo 2 Empresas MarítimasAnexo 3 Transporte Urbano de Pasajeros Anexo 4 Inversiones Nacionales en el Sector Anexo 5 Ejecuciones Contraloría Anexo 6 Proyecciones de Tráfico Promedio Diario (TPD) Anexo 7 Nivel de Servicio Anexo 8 AccesibilidadAnexo 9 Plan de Inversiones Anexo 10 Plan de Inversiones para el Modo Vial Anexo 11 Organigrama de las Entidades del Sector

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LISTA DE ABREVIATURAS

ACC Asociación Colombiana de CamionerosASECARGA Asociación Nacional de Empresas Transportadoras de Carga por

CarreteraALO Avenida Longitudinal de Occidente BM Banco MundialCAF Corporación Andina de FomentoCAR Corporaciones Autónomas RegionalesCORMAGDALENA Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la

MagdalenaCOLFECAR Federación Colombiana de Transportadores de Carga por

CarreteraCOLPUERTOS Empresa Colombiana de Puertos CONPES Consejo Nacional de Política Económica y SocialCRTR Comisión de Regulación del TransporteDNP Departamento Nacional de PlaneaciónFEDETRANSCOL Federación de Empresas Transportadoras de Carga de ColombiaFERROVIAS Empresa Colombiana de Vías Férreas FNCV Fondo Nacional de Caminos Vecinales FMI Fondo Monetario Internacional GDC Gobierno de ColombiaIDU Instituto de Desarrollo Urbano IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional en

América del SurINCO Instituto Nacional de Concesiones INVIAS Instituto Nacional de VíasMAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MME Ministerio de Minas y EnergíaMT Ministerio de Transporte OACI Organización de Aviación Civil Internacional

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PIB Producto Interno BrutoPIRM Programa Integral de Rehabilitación y Mantenimiento SATENA Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SITM Sistema Integrado de Transporte MasivoSPT Superintendencia de Puertos y TransporteSPR Sociedades Portuarias RegionalesSTF Sociedad de Transporte Ferroviario STFO Sociedad de Transporte Ferroviario de Occidente TM TransmilenioTPD Tránsito Promedio Diario UAEAC Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

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1. INTRODUCCIÓN

1.1. Este informe de evaluación del sector transporte en Colombia fue llevado a cabo en el marco del estudio general sobre desarrollos recientes en los sectores de infraestructura,realizado por el Banco Mundial en colaboración con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) El presente estudio tiene por objeto analizar el sector transporte en el contexto de problemáticas transversales que competen a todos los sectores de infraestructura en el país, tales como: el impacto de una mayor cantidad y calidad de servicios en el crecimiento económico; el grado en que estos servicios y los beneficios que se asocian a los mismos de distribuyen a través de los distintos estratos sociales y áreasgeográficas; la sostenibilidad financiera del sector; y el marco institucional y regulatorio en el que las decisiones de inversión y consumo tienen lugar.

1.2. El estudio se divide en cinco capítulos principales: una sección inicial en la que se hace un mapeo general de la infraestructura de transporte y cuatro capítulos que corresponden al análisis de cada una de las problemáticas descritas anteriormente:Infraestructura y crecimiento; Infraestructura y Política Social; Financiamiento de la infraestructura; y Marco institucional y regulatorio. De esta forma, el estudio comprende un diagnóstico exhaustivo del sector y de los aspectos económicos, sociales, financieros e institucionales que inciden en su desarrollo y determinan su impacto en términos de crecimiento y equidad.

Al inicio de la década de los noventa, el país se encontraba comprometido en un proceso de liberalización económica que redujo considerablemente los aranceles y permitió la entradade capital privado en muchos sectores, previamente bajo la tutela exclusiva del Estado. Sin embargo, el país no contaba con la infraestructura adecuada para soportar los crecientes flujos de comercio y atraer la inversión extranjera que se esperaban como resultado de la apertura. La red vial tenia un estado muy pobre en términos de cobertura y condición; los niveles de eficiencia de los terminales portuarios estaban dentro de los más bajos de la región; y la infraestructura e institucionalidad del sector ferroviario se encontraban en condiciones criticas. Adicionalmente, el marco regulatorio e institucional imponía restricciones importantes a la oferta de servicios y en algunos casos resultaba en tarifas elevadas.

En este contexto, el Gobierno de Colombia (GdC) lanzó un ambicioso programa deexpansión y mejoramiento de la calidad de la infraestructura de transporte, basadoprincipalmente en la participación del sector privado a través del esquema de concesiones. Es así como la inversión en transporte creció de manera importante entre 1990 y 1997. Sin embargo, como consecuencia de la crisis que afectó al país a finales de los noventa y la

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concesión de los mayores proyectos de infraestructura, a partir de 1997, la inversión en el sector tuvo un marcado decrecimiento y en la actualidad se ubica en los niveles de la mitadde la década pasada.

A pesar de este retroceso en la inversión, es importante resaltar que la participación del sector privado se ha extendido a todos los modos de transporte y niveles administrativos(Gobierno Central, Departamental, y Municipal) y ha traído consigo importantes mejorasen términos de inversión en infraestructura vial y productividad portuaria. En infraestructura vial, si bien ha habido dificultades relacionadas con las garantías de ingreso mínimo y otros compromisos financieros asumidos por el GdC como parte de las concesiones, el proceso ha resultado en el desarrollo y mantenimiento eficiente de la infraestructura, principalmente en los accesos a las grandes ciudades. En puertos, la vinculación del capital privado ha resultado en una mayor productividad, en una ampliaciónde la oferta y mejora en la calidad de los servicios, y en menores costos. Los resultados de las concesiones de la infraestructura ferroviaria y aeroportuaria no han sido completamenteevaluados aún y su importancia corresponde a los niveles de carga y pasajeros que se movilizan a través de éstas.

Al mismo tiempo, el Gobierno de Colombia (GdC) ha llevado a cabo reformasinstitucionales tendientes a clarificar los roles en materia de fijación de políticas, regulación y supervisión por parte de cada entidad del sector. Adicionalmente, se han verificado importantes avances en la formulación e implementación de una política para transporte público urbano en ciudades de más de 600 mil habitantes, y que próximamente resultará en el desarrollo de nuevos Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) en Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Cali, Pereira-Dos Quebradas, y Soacha; y la expansión del sistema Transmilenio (TM) en Bogotá. En materia de accesibilidad, se esta desarrollandoun programa de desarrollo de la infraestructura carretera, aeroportuaria y fluvial en zonas apartadas. Finalmente, se verifican importantes avances en materia de seguridad en las carreteras, los cuales se ven reflejados en una menor incidencia de atentados a la infraestructura, piratería terrestre, y secuestros.

Actualmente, el GdC está evaluando nuevos proyectos de participación privada y desarrollando acciones que permitan incrementar la inversión en rehabilitación y mantenimiento de caminos; mejorar el acceso de poblaciones en regiones apartadas del país; y eliminar los cuellos de botella existentes en corredores estratégicos de comerciointernacional y de integración regional.

A continuación se presenta un diagnóstico del sector, incluyendo los principales desafíos y las iniciativas gubernamentales que buscan hacerles frente. El objetivo de este análisis es identificar prioridades de inversión, y necesidades de reforma , para de esta forma ayudar en la definición de una estrategia integral de apoyo del Banco para el país.

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2. LA INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS DE TRANSPORTE

El estudio divide el análisis del sector transporte en varios sub-sectores en los cuales sepuede caracterizar física y económicamente la infraestructura de transporte y la industria de servicios asociada: (i) Infraestructura vial; (ii) Transporte carretero de cargas; (iii)Transporte carretero de pasajeros; (iv) Transporte urbano; (v) Transporte rural; (vi)Ferrocarriles de carga; (vii) Puertos y vías navegables; (viii) Aeropuertos; y Transporte aerocomercial; y (ix) Transporte multimodal y gestión logística. En la tabla 1 se presenta el impacto de cada uno de los subsectores identificados, en los temas transversales de crecimiento y productividad, el área social, el financiamiento y regulación e institucionalidad.

Tabla 1. Relevamiento de Sectores

Infraestructura vial. La infraestructura vial tiene un alto impacto en la productividad, el área social, el financiamiento (infraestructura y equipos) y en el tema institucional y de regulación. Se trata no solamente de la red vial primaria sino también de la secundaria y terciaria. En este sentido, la infraestructura cumple funciones de integración nacional einternacional, apoyo al comercio exterior y accesibilidad a comunidades marginadas. La infraestructura está a cargo de diferentes niveles administrativos y requiere de recursosrecurrentes para garantizar su sostenibilidad en el tiempo.

Crecimiento yproductividad

Aspectos sociales FinanciamientoRegulación e instituciones

1.Infraestructura vial ALTA ALTA ALTA ALTA

2.Transporte carretero de cargas ALTA ALTA BAJA ALTA

3.Transporte carretero de pasajeros MEDIA BAJA

4.Transporte urbano ALTA ALTA ALTA ALTA

5.Transporte rural ALTA MEDIA

6.Ferrocarriles de carga ALTA BAJA MEDIA

7.Puertos y vías navegables ALTA MEDIA ALTA

8.Navegación fluvial y marítima ALTA MEDIA MEDIA

9.Aeropuertos ALTA MEDIA MEDIA

10.Transporte aerocomercial ALTA MEDIA MEDIA

11.Transporte Multimodal ALTA ALTA

Transporte carretero de cargas. Se considera que tiene un alto impacto en el crecimiento y productividad, en el área social y en el tema de regulación. El financiamiento del estado tiene un bajo impacto en el transporte carretero de cargas pues esta en manos del sector

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privado. Solo un eficiente transporte, a precios razonables y dentro de una cadena sostenible, garantiza una adecuada distribución de mercancías. Como consecuencia del alto número de actores que participan en este subsector, la operación tiene un alto impacto social y requiere de regulación.

Transporte carretero de pasajeros. No tiene mayor impacto en el crecimiento y la productividad (salvo como consecuencia de los ahorros en los tiempos de movilización que puede ser un factor que en el número de horas de trabajo) ni tampoco en el financiamientode la red, dado que está a cargo del sector privado. Tiene un impacto medio en el área social por cuanto afecta la integración y accesibilidad de poblaciones remotas. Tiene también un impacto bajo desde el punto de vista de regulación e instituciones pues el número de actores es menor que en el transporte de carga. 1

Transporte urbano. Tiene un alto impacto en la productividad, el área social y en el temainstitucional y de regulación. Por sus características, este subsector afecta la mayoría de actividades urbanas. En áreas marginadas afecta la accesibilidad y requiere de regulaciónpara asegurar un adecuado servicio. La implantación de nuevos sistemas de transporte masivo tiene un alto impacto en el financiamiento del sector.

Transporte rural. Tiene poco impacto en el crecimiento y productividad; pero, alto impacto en el área social y medio impacto en el financiamiento. Es básico para asegurar la accesibilidad e integración de poblaciones remotas y requiere de financiamiento. En algunas regiones este transporte también se realiza por vía fluvial a través de taxis fluviales.

Ferrocarriles de carga. Tiene un alto impacto en el crecimiento y productividad. Actualmente es un subsector básico para la exportación de carbón. En la medida en que se avance en la recuperación de la red férrea, existen grandes expectativas para que se convierta en un apoyo importante en la promoción del comercio exterior. En el tema social puede tener un impacto menor debido a la posible generación de actividades conexas. En el resto de temas su impacto es muy menor.

Puertos y vías navegables. Tiene un alto impacto en el crecimiento y productividad; puertos poco eficientes se convierten en una restricción para el comercio exterior. Tiene un impacto bajo en el área social y uno medio en el financiamiento por el tema de los canales de acceso a puertos marítimos y vías fluviales del interior. 2 El tema institucional portuario estarepartido entre varias entidades lo que genera problemas de ineficiencia que pueden afectar todo el comercio exterior, la gestión logística y el mismo transporte interno.

Navegación fluvial y marítima. El transporte marítimo tiene un alto impacto en el crecimiento y productividad. En el resto de temas su impacto es menor. La navegación fluvial hasta ahora ha tenido un bajo impacto en el crecimiento y productividad, pero la situación puede reversarse. Por ejemplo, cuando la navegación en el río Magdalena sea una verdadera opción para el transporte entre la Costa del Atlántico y el interior del país. En elárea social tiene un alto impacto por cuanto en las cuencas de los ríos Atrato, Orinoco,

1 Algunas normas afectan la operación de este subsector donde se observa una alta informalidad.2 Por ejemplo, permanente dragado en el río Magdalena y Canal del Dique y canales de acceso a las áreasportuarias de Barranquilla, Cartagena y Buenaventura.

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Amazonas y en el mismo río Magdalena, constituye el único modo de transporte paramuchas comunidades. En el tema regulatorio tiene un impacto medio.

Aeropuertos. El subsector de aeropuertos tiene un impacto alto en el tema de crecimiento y productividad y uno medio en los temas social y de financiamiento. En este sentido vale la pena anotar que en extensas zonas de la Costa del Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía los aeropuertos y pistas existentes constituyen el único vínculo de unión de muchaspoblaciones con el resto del país. Por ejemplo, el crecimiento de la región Bogotá-Cundinamarca esta íntimamente relacionado con el desarrollo del Plan Maestro del Aeropuerto de Bogotá.

Transporte aerocomercial. Tiene un alto impacto en el crecimiento y productividad 3 y un impacto medio en los temas social y de regulación. 4 Como se mencionó anteriormente,constituye el único medio de comunicación para muchas poblaciones aisladas.

Transporte Multimodal y gestión logística. Aunque las operaciones en este subsector constituyen un bajo porcentaje del total nacional, su desarrollo tiene, sin lugar a dudas, un alto impacto en el crecimiento y productividad. Igual sucede con el tema regulatorio dondeexisten diversas normas nacionales e internacionales. 5

3 Por ejemplo, el movimiento aéreo de carga internacional es el principal de Latinoamérica y el quinto cuandose analizan los flujos de carga entre pares de ciudades de Estados Unidos y el resto del mundo.4 Particularmente en lo que tiene que ver con los convenios internacionales.5 Existe legislación nacional, normas de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), de la ONU y de otrasinstancias internacionales.

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3. INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO

En Colombia, los grandes centros de producción están concentrados en el interior a una gran distancia de los puertos, situación que eleva el costo de los bienes y afecta negativamente la competitividad del sector productivo. Por esta razón, el desarrollo de una infraestructura de transporte interconectada, bajo un esquema operativo que responda a las condiciones de demanda, tipo de carga y destino de los productos, es una prioridad de política para el país. Al mismo tiempo, el transporte constituye una parte importante de la economía Colombiana. Las actividades relacionadas con el transporte representaron cerca del 5 por ciento del Producto Interno bruto (PIB) del país y generaron alrededor del 8 por ciento del empleo en el 2000.

Adicionalmente, el grado de aislamiento de una gran parte del territorio Colombianoconstituye un aliciente para el subdesarrollo económico y social de sus poblaciones, elflorecimiento de actividades ilícitas y el recrudecimiento del terrorismo. En ese sentido, eltransporte tiene un rol esencial en el acceso de la población a los servicios básicos que presta el Estado y a los mercados..

El Plan Estratégico de Transporte del Gobierno Nacional para el periodo 2003-2006 reconoce el rol de inversiones estratégicas en el sector transporte en el logro de los objetivos trazados en el Plan Nacional de Desarrollo, específicamente: brindar mayorseguridad a la población e impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo. Estos dos objetivos se encuentran entrelazados en el sentido de que un mayornivel de accesibilidad y de presencia de las instituciones del Gobierno, tiene un impactodirecto en la mejora del clima de inversión y la productividad en áreas aisladas; mientrasque un mayor crecimiento económico puede conducir a una disminución de las actividades ilícitas.

En esta sección se presentan una caracterización física y económica de los distintos subsectores analizados y con base en ésta, y en las proyecciones de demanda por servicios de transporte, se estiman las necesidades de inversión. Las inversiones identificadastambién toman en cuenta la necesidad de solucionar los principales cuellos de botellaexistentes en los principales corredores de comercio exterior y en áreas marginadas.

3.1. Caracterización física de los subsectores

En esta sección se describen las características físicas de los sub-sectores identificados en el capítulo 1. Dado que algunos de estos sub-sectores corresponden a infraestructura y otros a los servicios de transporte que se apoyan en la misma, la caracterización física de cada uno de ellos se divide en aquella referida a las instalaciones, y la otra a los volúmenestransportados, y a los equipos y modelos operativos que soportan estos flujos en cada uno de los modos.

3.1.1. General

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Instalaciones físicas. La infraestructura de transporte colombiana incluye calles, carreteras y caminos, líneas férreas, vías fluviales, puertos marítimos y fluviales, aeropuertos y pistas.Esta infraestructura es operada por empresas privadas que prestan el servicio público de transporte, bajo la regulación y supervisión por parte del Estado. En el transporte aéreo existe la empresa SATENA, de carácter gubernamental dependiente del Ministerio de Defensa, que presta servicio, primordialmente, en áreas aisladas del país. En los SistemasIntegrados de Transporte Masivo (SITM) también hay una empresa estatal encargada de coordinar la operación de estos sistemas. Tal es el caso de la empresa Transmilenio (TM) en Bogotá.

Volúmenes transportados. En el año 2002 se movilizaron en el país 109 millones detoneladas. Considerando únicamente carreteras, ferrocarriles y transporte fluvial, cada uno de estos modos movilizó el 67%, el 29% y el 4% respectivamente. 6 Cuando el análisis se realiza con toneladas-kilómetro, la preponderancia del modo carretero se acentúa y su participación llega al 81% seguida por el transporte ferroviario con un 13 % y el fluvial con un 6%.

Actualmente la carga básica de los ferrocarriles esta constituida por carbón. En este sentido existen grandes movimientos hacia los puertos de exportación, en el Caribe, entre La lomay Ciénaga (carbones del Cesar), y entre el Cerrejón y Puerto Bolívar (carbones de la Guajira). Los movimientos de carga general son bajos pues el proceso de rehabilitación de las líneas férreas bajo las concesiones ferroviarias del Atlántico y el Pacífico, aún se encuentra en ejecución. El mayor movimiento fluvial se produce en la cuenca del ríoMagdalena. En las otras cuencas el movimiento es menor. Sin embargo, para muchascomunidades aisladas en la costa del pacífico, la Orinoquía, la Amazonía e incluso en los afluentes del río Magdalena, el transporte fluvial constituye el medio de comunicación con el resto del país

La distribución modal de la carga guarda relación con la asignación de recursos públicos para inversión, tal como puede observarse en la Figura 1. En efecto, la inversión nacional en el año 2002 (US$ 474 millones) se distribuyó así: en carreteras y caminos un 83%, en ferrocarriles el 7 %, en vías fluviales el 1 %, en puertos (canales de acceso) el 1 % y enaeropuertos el 8%.7

Figura 1. Inversiones y utilización de los diferentes modos de transporte para el año 2002

6 La cifra de 109 millones de toneladas incluye transporte aéreo y cabotaje. El primero contribuye con cercade 100.000 toneladas y el segundo con unas 700.000 toneladas. Las cifras de cabotaje no guardan ningúnpatrón anual.7 Las cifras anteriores no incluyen la inversión regional de departamentos y municipios en vías. Por ley, lainversión en puertos está en cabeza del sector privado.

18


Distribución de la inversión pública en el 2002Inversión total: US$474 millones

Marítimo1% Fluvial

1%Red

Terciaria6%

Carreteras77%

Férreo7%

Aeropuertos8%

Distribución Modal de la CargaTotal: 38,130 Mill/Ton-Km

(Sin incluir movimientos aéreos y cabotaje)

Ferrocarril13%

Fluvial6%

Carretera81%

Distribución Modal de la CargaTotal: 108 Millones de Toneladas

(Sin incluir movimientos aéreos y cabotaje)

Carretera67%

Ferrocarril29%

Fluvial4%

Fuente: El Transporte en Cifras del MT, Encuestas de Carga del MT y datos del DNP.

A continuación se presenta la caracterización física de los sub-sectores identificados en el capítulo 1.

3.1.2. Infraestructura Vial

Colombia cuenta con una red vial aproximada de 166.233 Km.. de los cuales 16.575 Km..(10%) constituyen la red primaria (troncales y transversales) y se encuentran a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS); 8 66.082 Km.. hacen parte de la red departamental osecundaria (39.8%); 36.736 Km.. son de carácter municipal y constituyen la red terciaria (22.1%), 34.285 Km.. estaban a cargo del antiguo Fondo Nacional de Caminos Vecinales -FNCV- (20.7%) y 12.556 Km.. no están clasificados (7.6%) .9 Desde el año 2003 la red del FNCV esta a cargo de INVIAS. El cubrimiento de cada red y su impacto en la accesibilidade integración nacional puede observarse en los Mapas 1, 2 y 3 donde se presenta la red primaria, la red primaria y secundaria y, finalmente, el conjunto de las tres redes.

La información sobre la longitud de la red vial en Colombia es incierta en términosgenerales. Únicamente existen datos ciertos para la red a cargo de INVIAS y unos pocos departamentos. Parte de la incertidumbre vial se origina en la forma como fueron

8 En algunos casos se incluyen también trochas. Tal es el caso de la conexión vial Leticia – Tarapacá en eltrapecio amazónico9 Existen varios estimativos sobre la longitud de la red vial colombiana. Estos estimativos varían entre160.000 Km. y 180.000 Km.. En este documento se tomó la cifra actualmente considerada por el MT. Unacifra similar fue utilizada por NERA Economic Consulting en el estudio “Asesoría para el desarrolloestratégico de la Comisión de Regulación de Transporte (CRTR) y definición del marco regulatorio delsector”.

19


construidas muchas vías, pues en su ejecución se contó con el apoyo del FNCV, losdepartamentos y municipios beneficiados e incluso, otras entidades como los comités de cafeteros. Al final, cada entidad incluía la vía dentro de su inventario con la consiguiente duplicidad. 10También debe mencionarse que en muchos casos, una simple explanación con buldózer es considerada como una nueva vía.

Mapa 1. Red Primaria 16.575 Km.

LeyendaDepartamentos

Red de CarrterasRed Primaria

10 Por ejemplo, en 1991 la red del FNCV se estimó en 29.577 Km.; cuando se ordenó su liquidación en 1994dicha red era de 22.977 Km., de los cuales 7.862 Km. fueron transferidos a departamentos y municipios, de acuerdo con la política de descentralización vial imperante en ese momento; sin embargo, en 2000, unarevisión del inventario fijó nuevamente la red en 34.439 Km., incluyendo los ya transferidos; quedaríanentonces 26.965 Km. a cargo de este fondo. La información actual del MT reporta 36.000 Km.

20



Red de CarrterasRed SecundariaRed Primaria

Mapa 2. Red Primaria y Secundaria

82.656 Km.

LeyendaDepartamentosRed Terciaria

Red de CarrterasRed SecundariaRed Primaria

Mapa 3. Red Primaria, Secundaria y Terciaria

166.233 Km.

Como puede observarse, existe una gran concentración de la red vial en la zona Andina, la costa Atlántica y el pié de monte de la Orinoquía. Extensas áreas de la costa del Pacífico, el Magdalena Medio, la Orinoquía y la Amazonía no cuentan con vías de comunicación. Estas zonas tienen una baja densidad de población.

En cuanto hace a la calidad de la infraestructura vial es conveniente anotar que la mayorparte de la misma está constituida por calzadas bidireccionales de los carriles con anchovariable, sin bermas en muchos casos. Solo existen unos 400 Km.. de vías con doble calzada. 11 En total existen unos 25.000 Km. longitudinales de vías pavimentadas (15% de la red total), de los cuales 11.741 Km. hacen parte de la red del INVIAS. 12 De acuerdo conanálisis efectuados por el INVIAS en su red, en el año 2002 el 71 % de las vías pavimentadas estaban en buen estado y el resto en regular estado y mal estado. De la mismamanera, de los 2.156 puentes existentes en la red nacional, la mayor parte se encuentra en buen estado. 3.2.

11 En un sentido estricto, en el país no hay autopistas con control total de accesos. Las dobles calzadas existentes, tienen un control limitado de acceso. Cabe anotar que las concesiones viales han hecho un aporteimportante en la construcción de dobles calzadas en la red primaria, particularmente en los accesos a las capitales y grandes ciudades.12 No existe mucha información sobre la red vial pavimentada a nivel departamental. En el departamento deCundinamarca con una red total cercana a 22.000 Km., solo 2.200 Km. (10%) esta pavimentada.

21


La utilización de la red a cargo de INVIAS entre 1970 y 2002 señala un crecimientocontinuo del mismo hasta 1999 y luego una caída. 13 El Tránsito promedio Diario (TPD) nunca ha superado la cifra de 2.350 vehículos por día (vpd) y en 2002 apenas fue de 2.047 vpd, tal como se puede observar en la figura 2. Una comparación del TPD en 1970 y en 2002 (Mapas 4 y 5), permite observar la evolución del tránsito en el país y el impacto de grandes proyectos construidos en las últimas tres décadas como son las carreteras: Bogotá-Medellín, Santa Marta-Riohacha, Bucaramanga-Santa Marta, Pasto-Tumaco, Armenia-LaPaila, Popayán-Pasto y la Troncal del Magdalena Medio, entre otras.1.Por otra parte, la infraestructura vial esta conectada con las redes viales de Ecuador y Venezuela. En este sentido, con Venezuela (frontera de 2.219 Km. de longitud) existen tres pasos de frontera en Paraguachón (La Guajira), el área de Cúcuta (puentes internacionales Simón Bolívar y Francisco de Paula Santander) y Arauca (puente internacional José Antonio Páez). Con Ecuador (frontera de 586 Km. de longitud) existen dos pasos defrontera; el tradicional, en Rumichaca, une las ciudades de Ipiales (Colombia) y Tulcán(Ecuador) y uno nuevo, en San Miguel, en la Amazonía. También está en proyecto laapertura de un nuevo puente en Mataje, en la costa del Océano Pacífico, lo que ofreceríauna ruta alterna para el transporte a lo largo de la costa. 14 Dentro de la Iniciativa para la Integración Regional de Sur América (IIRSA) se identificó el eje Quito – Bogotá – Caracas como un proyecto importante para el país. La construcción de este eje supone el mejoramiento de la vía de acceso al puente de San Miguel, la cual, actualmente, es de muybajas especificaciones y la terminación de algunos sectores en Arauca, cerca de la frontera con Venezuela. 15

Figura 2. Evolución del TPD medio en las carreteras de INVIASTPD promedio nacional

1990-2002

2,0472,0802,0092,047

2,145

2,0582,059

1,7861,636

1,5321,4911,482

2,317

-

250

500

750

1,000

1,250

1,500

1,750

2,000

2,250

2,500

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

13 Este análisis se basa en la revisión del TPD medio anual calculado con base en el TPD de cada estación ysu respectivo cubrimiento en kilómetros. Los informes sobre tránsito en las estaciones de peajecorrespondientes al 2003, hacen prever que en ese año, la situación se reversó y el transito volvió a crecer.14 En Colombia, la construcción de la respectiva vía de acceso se ha visto demorada por restricciones deorden ambiental15 En su mayor parte, se trata de una vía construida por las empresas petroleras que operan en esta región delpaís

22


Mapa 4. Tráfico en la red nacional para el año 1970

Mapa 5. Tráfico en la red nacional para el año 2002

En 2002 el 31% de la red tenia un TPD inferior a 500 vpd y el 2 % superior a 10.000 vpd, cifras que contrastan con las observadas diez años antes, en 1992, para los mismos rangos de TPD que eran 41% y 1% respectivamente. Es notoria, la disminución del rango inferior y el incremento de los intermedios; este hecho señala que muchas vías pueden superar la barrera en la cual es conveniente su pavimentación 16. En cambio, el rango superior solo ha tenido un leve aumento17. Como puede observarse en el Mapa 5, los mayores volúmenes de tráfico se presentan en el triángulo Bogotá – Medellín – Cali, en los accesos a las capitales,las fronteras terrestres, los puertos marítimos y los sitios de trasbordo intermodal. 18

Tabla 2. Frecuencias históricas del TPD (Número de estaciones de conteo)

16 De acuerdo con una investigación realizada por la firma Económica Consultores en 2003, la pavimentaciónde vías con más de 300 vpd es económicamente atractiva 17 Como la mayoría de los concesionarios viales están en este rango, no es de extrañar que los ingresos porconcepto de peaje se hayan mantenido por debajo de las expectativas y que, en la mayoría de las concesionesse hayan activado compensaciones a cargo del INVIAS. 18 Nuevamente se trata de zonas donde se ubican los concesionarios viales.

23


RANGO TPD 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002TPD 0-500 237 247 247 230 210 179 181 163 160 182 177 171 184TPD 501-1000 144 141 138 135 132 128 121 124 116 117 129 116 108TPD 1001-1500 82 89 82 87 81 71 82 93 92 92 94 102 103TPD 1501-2000 70 59 65 59 76 68 76 62 69 70 74 67 72TPD 2001-2500 50 52 45 51 49 59 45 58 58 44 55 63 59TPD 2501-5000 102 108 125 126 131 154 159 161 159 175 165 161 163TPD 5000-10000 76 69 68 75 81 84 81 93 95 84 82 85 83TPD 10001-15000 12 12 11 14 13 19 26 21 27 19 22 20 21TPD >15001 10 12 17 15 19 21 20 21 28 24 21 26 28TOTAL 783 789 798 792 792 783 791 796 804 807 819 811 821

Fuente: procesamiento de los Conteos Manuales de INVIAS

Tabla 3. Distribución de la red del INVIAS por rango de TPD (Km.) RANGO TPD 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

TPD 0-500 6.859 6.769 7.513 7.013 6.324 5.072 5.451 5.039 4.971 5.691 5.647 5.414 5.920TPD 501-1000 2.791 2.840 2.734 2.799 3.086 3.401 2.787 2.958 2.850 3.017 2.959 2.657 2.730TPD 1001-1500 1.968 2.123 1.784 1.881 1.531 1.417 1.881 2.178 2.318 2.048 2.233 2.417 2.543TPD 1501-2000 1.635 1.298 1.533 1.395 1.892 1.593 1.948 1.494 1.830 1.949 2.016 1.561 1.653TPD 2001-2500 981 1.180 1.114 1.174 979 1.378 989 1.507 1.258 931 1.272 1.383 1.508TPD 2501-5000 1.571 1.586 1.900 2.100 2.482 2.970 3.058 3.055 3.353 3.495 3.190 3.343 3.086TPD 5000-10000 792 777 808 926 970 1.032 1.015 1.180 1.321 1.042 1.063 1.108 1.060TPD 10001-15000 123 96 112 126 156 235 286 219 314 187 212 204 235TPD > 15001 47 58 81 94 114 148 146 141 235 183 167 188 196TOTAL 16.767 16.727 17.579 17.508 17.534 17.246 17.561 17.771 18.450 18.543 18.759 18.275 18.931

Fuente: procesamiento de los Conteos Manuales de INVIAS

FRECUENCIAS DE TPD POR ESTACION AÑO 2002

Longitud total 18.518 Kms

TPD >150011,1%

TPD 10001-150001,3%

TPD 5000-100005,4%

TPD 2501-500016,1%

TPD 2001-25007,7%

TPD 1501-20009,1%

TPD 1001-150014,1%

TPD 501-100013,9%

TPD 0-50031,2%

Figura 3. Frecuencias por TPD por Estación Año 2002

Finalmente, debe mencionarse como temas importantes del subsector de infraestructura vial los siguientes:

• Marco institucional. Institucionalmente hay varias entidades involucradas en la gestión vial de acuerdo con la división administrativa del país. En la mayoría de los departamentos se presenta duplicidad de funciones: INVIAS, INCO, secretarias departamentales y municipales, otras entidades (IDU, fondos de valorización, comités de cafeteros, etc). En un sentido estricto la clasificación vial esadministrativa más no funcional.

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• Concentración de la red vial. Existe concentración de la red vial en el área andina;en cambio, hay regiones sin vías de comunicación. Los proyectos importantes estánubicados en los principales corredores de comercio exterior. En otras regiones del país la falta de vías es, parcialmente, suplida por el transporte fluvial y aéreo.

• Tráfico. En general, las carreteras cuentan con bajos niveles de transito. Solo el 2.3% de la red primaria cuenta con volúmenes superiores a 10.000 vpd. El 45% de esta red posee un transito inferior a 1.000 vpd. Los mayores volúmenes de transito se presentan en los accesos a capitales, puertos marítimos y fronteras terrestres.

• Cuellos de botella. En la mayor parte de la red no se presentan limitaciones severas de capacidad y nivel de servicio. Los mayores cuellos de botella están asociados al alto porcentaje de carreteras en regular y mal estado (29% de vías pavimentadas),las limitaciones derivadas de una geometría en difíciles condiciones topográficas y problemas puntuales en sectores específicos de la red, tales como accesos a ciudades y sitios donde se juntan el mal estado de las vías y difíciles condicionestopográficas.

• Disponibilidad de información sobre el sector. Hay desconocimiento sobre la red y el estado de las vías a nivel departamental y municipal

3.2.1.1.

3.2.2. Transporte Carretero de Cargas

El transporte de carga por carretera se caracteriza por la participación de un gran número de actores. En primer lugar, se tienen los generadores de carga como usuarios del servicio; luego, las empresas de carga que por ley están autorizadas para efectuar el servicio, pero que en la mayoría de los casos solo son propietarias de un equipo mínimo y, finalmente,esta el grupo de los propietarios de camiones, tal como puede observarse en la figura 3. Este sector se caracteriza por los conflictos que se generan entre los diferentes actores que hacen parte de la cadena; la informalidad que impera en las transacciones entre losmismos; y los bajos niveles de seguridad.

Las empresas más organizadas están agrupadas en asociaciones gremiales, los camionerosen asociaciones de propietarios y algunos generadores participan en el Consejo de Usuarios. Las asociaciones gremiales de las cuales hacen parte las empresas del sub-sectorincluyen: la Federación Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera (COLFECAR); la Asociación Nacional de Empresas Transportadoras de Carga por Carretera (ASECARGA); y la Federación de Empresas Transportadoras de Carga deColombia (FEDETRANSCOL). Los propietarios por su parte, están asociados en la Asociación Colombiana de Camioneros (ACC). En el Consejo de usuarios participan algunos de los más importantes generadores de carga. El consejo funciona como un foro dediscusión y generación de ideas para mejorar la operación de transporte. Inicialmente, sólose refería a temas de transporte de carga, pero recientemente, está analizando temas de logística.

25


En la gran mayoría de los casos las empresas actúan como simples intermediarias entre losgeneradores de carga y los propietarios de camiones. 19 Esta situación genera tensiones por los fletes entre los diferentes actores: los generadores con las empresas, las empresas conlos propietarios y en ocasiones, los mismos propietarios con los generadores. Recientemente el gobierno tomó la decisión de establecer un costo mínimo por tonelada por ruta para regular las relaciones entre las empresas y los propietarios, con aplicación obligatoria por parte de las empresas y los generadores, pero esta decisión no ha sido bien acogida ni por las empresas ni por los generadores ya que tradicionalmente los fletes enesta actividad se rigieron por las condiciones del mercado 20.

Figura 4. Cadena Logística del Transporte de Carga

ORIGEN DESTINO

EMPRESA DETRANSPORTE

PROPIETARIODEL VEHICULO

USUARIODEL

SERVICIO

USUARIODEL

SERVICIO

EQUIPO PRESTADOR DEL SERVICIO

ORIGEN DESTINO

EMPRESA DETRANSPORTE

PROPIETARIODEL VEHICULO

USUARIODEL

SERVICIO

USUARIODEL

SERVICIO

EQUIPO PRESTADOR DEL SERVICIO

Fuente: Proyecto de documento CONPES

Otros grupos intermediarios como los almacenes de depósito, los despachadores de carga,los coordinadores de carga y los coordinadores logísticos, también tienen participación en el transporte de carga. En el tema logístico, empieza a notarse un cambio importante tanto en las empresas generadoras, como en las prestadores del servicio, teniendo en cuenta que la distribución física de mercancías y el manejo de inventarios, buscando adaptarse a las necesidades actuales y que han hecho de esta materia toda una ciencia21.

En el año 2000 se estima que en el país se movilizaron 73 millones de toneladas por vía terrestre, de las cuales15 millones de toneladas (21%) fueron productos agrícolas y 60% productos manufacturados. Este flujo de carga representó a su vez, una movilización de 30.538 millones de toneladas-kilómetro y una distancia media de recorrido de la carga de 418.1 kilómetros. 22

19 Como se verá más adelante, 89.128 propietarios poseen 1 camión.20 La tabla oficial de tarifas no siempre se cumple. La Superintendencia de Puertos y Transporte vigila sucumplimiento y tiene la facultad para sancionar a los infractores ya sean empresas o generadores.21 La Asociación Colombiana de Logística agrupa a varios operadores logísticos.22 Dato calculado con base en la encuesta de origen y destino a vehículos de carga, MT 2000. Según dichoinforme, la distancia media de los camiones C2 cargados es de 254.3 Km., de los C3 es de 361.9 Km., de losC4 es de 367.3 Km., de los C2S1 es de 466.1 Km., de los C3S2 es de 454.1 Km. y finalmente, de los C3S3 es

26


El parque camiones se estimó en ese mismo año en 141.000 unidades de los cuales, el 79% eran camiones de 2 ejes, el 6.5% camiones de 3 y 4 ejes, y el 14% son tractocamiones con más 5 ejes, tal como puede apreciarse en la figura 5. Este último grupo de camiones moviliza la mayor parte del comercio exterior, mientras que los otros cumplen su función a nivel interno. En esta misma figura se nota como la mayoría de los camiones de mayorcapacidad operan con motor diesel (C3, C4, C2S y C3S) mientras que aquellos de menorcapacidad operan con motor de gasolina y diesel (C2) 23.

de 506.9 Km.. Estas dos últimas distancias guardan gran relación con la distancia entre Bogotá y Buenaventura.23 La mayor parte de los camiones de menor capacidad operan con motor de gasolina; sin embargo, en añosrecientes se nota una tendencia creciente a utilizar motor diesel. En ello, indudablemente, influye el precio deeste combustible.

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Tabla 4. Movilización de carga por carretera (Miles de toneladas)

AñoProductosagrícolas

Productosmanufacturados

Productosmineros

Productospecuarios

Otros Total

1996 19.991 16.703 23.799 3.096 7.579 71.1681997 18.121 47.918 13.910 4.220 5.230 89.4011998 18.802 46.173 11.288 3.787 4.310 84.3501999 17.693 46.106 9.174 3.333 1.368 77.6742000 15.541 43.960 8.283 3.869 1.379 73.034

Año

Miles deToneladas

Miles deToneladas-Kilómetro

Distancia Mediade recorrido dela Carga, Km

Observaciones

199671.168 El dato de toneladas-kilómetro no estaba

disponible

1997 89.401 33.151.950 371

1998 84.350 33.710.663 400

1999 77.674 31.014.243 399

2000 73.034 30.537.951 418

Nota: Las Toneladas-Km se calcularon tomando el tonelaje movilizado por tipo de camión y multiplicándolo porla distancia media correspondiente a los viajes cargados de cada tipo de camión. La distancia media por toneladamovilizada se obtuvo dividiendo el total de Ton-Km por el total de Toneladas movilizadas.Fuente: Encuestas Anuales de Carga del MT

Figura 5. Distribución del Parque de Camiones

Distribución del parque de CamionesTotal de camiones en 2000: 140,835

C279,4%

C40,1%

C2S0,6%

C3S13,5%

C36,5%

C2

C3 C4

C2S

C3S

0%

20%

40%

60%

80%

100%

C2 C3 C4 C2S C3S

Diesel Gasolina Gas Total de camiones en 2000: 140,835

Fuente: “Parque Automotor de Transporte de Carga en Colombia”, MT, 2000

Por otra parte, la propiedad de los camiones esta dividida entre propietarios individuales (personas naturales) que representan el 73.8% de todos los propietarios, empresas comercializadoras y manufactureras (18.2%), empresas de carga (2.6%) y en arriendo-leasing (5.4%). A su vez, el numero de propietarios con un vehículo representa el 81.7% del total, mientras que los propietarios con menos de 5 vehículos alcanzan el 98.4% del total. El 58% de los camiones es de modelo anterior a 1980 y el 11% de modelo posterior a 1996.

28


Figura 6. Propiedad del parque de camiones

Propiedad del parque de CamionesTotal camiones 2000: 140,835

Leasing5,4%Transportadora

2,6%

Comercializadora18,2%

Persona Natural73,8%

Rango de Camiones por PropietariosTotal Propietarios: 89,128

6 - 6451,6%

181,7%

2 a 314,7%

4 a 51,9%

Fuente: “Parque Automotor de Transporte de Carga en Colombia”, MT, 2000

Los principales temas relacionados con el transporte de carga por carretera son los siguientes:

• Estructura empresarial. Los proveedores de servicio son en su gran mayoríamicroempresas compuestas por pequeños propietarios de camiones que no cuentan con una visión empresarial y con una capacidad de gestión suficiente para mejorarsu eficiencia y responder a las demandas crecientes de los usuarios.

• Sobreoferta de camiones y concentración en algunas rutas. Existe una discusiónsobre una posible sobreoferta de camiones. Sin embargo, no existe un consenso sobre este tema y podría tratarse de una concentración de vehículos en las rutas con mayor oferta de carga Por ejemplo, hay camioneros que solo operan en determinadas rutas así exista demanda de carga en otras zonas del país

• Desequilibrio económico. El mercado de servicios de transporte de carga por carretera se encuentra en desequilibrio (aparentemente los ingresos de las empresasde transporte de carga son mucho menores a sus costos de operación en muchos los casos). La feroz competencia por parte de empresas informales y los altos niveles desub-contratación, en conjunto con los elevados costos de operación, resultan en tarifas que a veces no cubren el costo real de la prestación del servicio. A su vez, estos desequilibrios generan tensiones entre los distintos actores de la cadena.

• Sobrepeso de los camiones. La práctica del sobrepeso de los camiones es un comúnen Colombia, a pesar de los esfuerzos que se han realizado para lograr su control a través de básculas operadas por concesionarios viales y el mismo INVIAS. Su solución involucra consideraciones técnicas, económicas, políticas y un mayorcontrol.

• Aspectos regulatorios. La regulación del sector contiene algunas normas quedeberían revisarse. Tal es el caso de los seguros.

29


• Pasos de frontera. Aunque existen vías de comunicación con Ecuador y Venezuela, los camiones de carga no pueden cruzar libremente las fronteras y en consecuencia,se produce una operación de trasbordo.24 Dentro del programa de la Iniciativa para la Integración Regional Suramericana (IIRSA) se han analizado las dificultades que se presentan y se han sugerido alternativas de solución a través de la facilitación de trámites y modalidades alternas de operación.

• Seguridad en las carreteras. La seguridad sigue siendo una restricción importante, particularmente en los accesos a las ciudades. La falta de seguridad, así mismo, ha llevado a la implantación de restricciones en la operación de camiones. 25

3.2.3. Transporte Carretero de Pasajeros

En el transporte público de pasajeros por carretera es prestado por empresas habilitadas por el Ministerio de Transporte (MT). Al contrario de lo que sucede con el transporte de carga, las empresas tienen un mayor grado de organización y operan su parque vehicular bajorutas, frecuencias y horarios aprobados por el MT. 26

No hay cifras exactas sobre el movimiento de pasajeros por carretera pero en el “Transporte en Cifras” del MT se presenta para el año 2002 un estimativo de 96.1 millones de pasajeros salidos de terminales interurbanos. En este subsector existe una red de terminales de pasajeros en las capitales y principales ciudades. Sin embargo, una gran numero de pasajeros prefiere acceder al servicio en paraderos informales. Esto ocasionaque el movimiento de pasajeros, basado en la utilización de terminales, este subvalorado. Recientemente en Bogotá y otras ciudades se ha restringido la utilización de paraderos informales.

Una reciente investigación del MT sobre servicios de transporte en municipios permitióestablecer que solo 36 municipios, en su mayor parte ubicados en la costa del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía, no contaban con acceso a un transporte público por carretera de pasajeros . 27 Sin embargo, la calidad del transporte no fue incluida en esta investigación y es probable que en muchas áreas aisladas la frecuencias sean bajas y la calidad de losvehículos deficiente.

Los principales temas relacionados con el transporte de carga por carretera son los siguientes:

24 Empresas especializadas en la coordinación de cargas han obviado esta limitante.25 A esto se suman otras restricciones como son las limitaciones a la circulación en los días festivos ydominicales.26 Las empresas también operan bajo el principio de afiliación de vehículos utilizado en el transporte de cargapero la movilidad de vehículos entre varias empresas es mucho más difícil27 Los municipios si acceso a servicio de transporte de pasajeros representan menos del 1.5% de la población nacional

30


• Informalidad y competencia desleal. Existe un gran nivel de competencia en la prestación del servicio por parte de numerosos vehículos no autorizados. Del mismomodo, existe una proliferación de servicios especiales con cubrimiento nacional en detrimento de las empresas establecidas. 28

• Pasos de frontera. Al igual que en el transporte de carga, a nivel internacionaltambién se presentan restricciones para el cruce de los autobuses en las fronteras, las cuales limitan la prestación del servicio. 29

3.2.4. Transporte urbano

La construcción y el mantenimiento de las calles y avenidas urbanas es una responsabilidadprimaria de los respectivos municipios. 30 Institucionalmente, en la mayoría de las ciudades y poblaciones se cuenta con una oficina de obras públicas o de infraestructura, encargada de la gestión vial. En las ciudades mayores también se cuenta con una dependencia encargada de la gestión del transporte público. 31

Tradicionalmente, la movilización de pasajeros urbanos se ha realizado en vehículos de servicio público y vehículos de servicio privado. Típicamente cerca del 20 % de los viajesurbanos por día se efectúan en transporte privado y el 80 % en vehículos de servicio público. 32 Otros medios de movilización como vehículos de tracción animal o bicicletastambién son utilizados, pero en menor cuantía.

Desde la década de los ochenta la organización del transporte urbano es una responsabilidad municipal. La prestación del servicio esta en manos del sector privado donde conviven diferentes grupos sociales con variados intereses. Estos grupos incluyen las empresas, los propietarios de omnibuses y los conductores. Las empresas, a su vez concesionarias de las rutas, son compañías privadas propietarias de un parque vehicular mínimo que suplen sus necesidades de operación mediante el sistema de afiliación de vehículos, una característica típica del transporte colombiano. Los propietarios de vehículos por su parte, pueden clasificarse en varias categorías según el número de vehículos que posean. En muchos casos, cada vehículo opera como una pequeña microempresa.

Los conductores son contratados directamente por las empresas o los mismos propietarios. Su nivel educativo y su conocimiento de las normas de tránsito es por lo general, bajo. El salario de los conductores contiene una parte fija y otra variable dependiendo del númerode pasajeros transportados. Lo anterior permite maximizar los ingresos para la empresa,

28 El número de empresas de servicios especiales se incrementó significativamente en los últimos años. Estasempresas constituyen una competencia para las empresas regulares.29 Empresas de Ecuador y Perú prestan servicio internacional en Colombia30 En ocasiones especiales la Nación y los departamentos también participan en la ejecución de obrasmunicipales. Tal es el caso por ejemplo, del proyecto de la Avenida Longitudinal de Occidente (ALO), enBogotá.31 Generalmente se trata de secretarias de obras públicas y de transporte y transito, dependientes de la administración central. En otros casos, puede haber institutos descentralizados como es por ejemplo, el casodel Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) en Bogotá.32 Estimación para el caso de Bogota a comienzos del año 2000. Esta distribución contrasta con la utilizaciónde las vías en la cual, según algunos estimativos, el transporte público utiliza el 20 % y el privado el 80 %.

31


pero ocasiona riesgos en la operación que son asumidos por los propietarios y conductores. Con los SITM se superan muchas de las fallas anotadas en esta nota.

La normatividad local es responsabilidad de cada municipio, pero las decisiones nacionales siguen influenciando el transporte municipal en aspectos básicos. 33 Tal es el caso de la homologación de vehículos poco adecuados para el transporte urbano, la fijación de la vida útil de los omnibuses o la aprobación de servicios especiales. 34

El servicio público de transporte adolece de muchas fallas por ello, no es de sorprender que se hayan buscado diferentes formulas para reorganizar y ordenar el transporte público, y almismo tiempo ofrecer un mejor nivel de servicio a la ciudadanía. Estas formulas abarcan un amplio espectro que va desde restricciones a la demanda en un extremo, a la utilización de nuevas tecnologías en el otro. En el primer caso, el ejemplo de Bogotá de restringir la operación de vehículos privados y públicos ha sido seguido por otras ciudades. 35 En el segundo, en la década de los años ochenta se inició la construcción del Metro de Medellín, se hicieron algunos estudios para construir la Primera Línea del Metro en Bogotá (PLM) y más recientemente, a finales de la década de los años noventa, se inauguró en Bogotá, el sistema de transporte masivo en omnibuses conocido como Transmilenio (TM). 36

La operación del sistema TM se basa en: (i) un esquema institucional en cual participanentidades oficiales y empresas privadas bajo la coordinación de la Empresa estatal TM, como ente gestor; (ii) el apalancamiento de recursos que permite una asociación público privada en la que el Estado invierte en el desarrollo de la infraestructura y el sector privado en equipos y maquinaria; (iii) la prioridad a la circulación de los omnibuses de TM frente al resto del transito mediante carriles exclusivos para omnibuses de alta capacidad y estaciones para pasajeros convenientemente localizadas y de fácil acceso; (iv) la operación de líneas troncales y alimentadoras por parte de empresas privadas; (v) y el control centralizado de la operación y recaudo único a cargo de una empresa especializada. El sistema actualmente transporta en promedio 20 millones de pasajeros al mes por las vias troncales y cubre el 15% de la demanda por transporte de pasajeros de la ciudad.

Para fomentar el desarrollo de sistemas de este tipo, las Leyes 86 de 1989 y 310 de 1996, autorizan la participación de la Nación en la financiación de proyectos de transporte masivoaportando entre un mínimo del 40% y un máximo del 70% del servicio de la deuda del proyecto, siempre y cuando se cumplan determinados requisitos entre los cuales está que el proyecto se enmarque dentro de un sistema integral de transporte masivo. Los municipiospor su parte, pueden utilizar, parcialmente, el producido de la sobretasa a la gasolina para financiar programas de transporte público.

33 Hay decretos específicos del Gobierno Nacional para regular el transporte colectivo, el servicio de taxis y los servicios especiales34 En Bogotá operan 10 tipos diferentes de omnibuses (sin incluir los de Transmilenio) cada uno de los cualestiene una tarifa diferente. En Medellín operan 6 tipos diferentes.35 Bajo el programa de pico y placa tanto los vehículos privados como los de servicio público tienenrestricciones de operación en determinados días y también durante determinados periodos del día36 El decreto 3109 de 1997 define el transporte masivo como la combinación organizada de infraestructura y equipos, en un sistema que cubre un alto volumen de pasajeros y da respuesta a un porcentaje significativo delas necesidades de movilización urbana.

32


Recientemente el Gobierno Nacional fijó la política para impulsar la implantación de sistemas integrados de transporte masivo (SITM) en las grandes ciudades y fortalecer la capacidad institucional para planear y gestionar el transito y el transporte a nivel urbano.37Dicha política fija las pautas para planear y administrar el tráfico y transporte urbano e impulsar el desarrollo de SITM, en ciudades con más de 600.000 habitantes. Actualmenteestán en proceso los siguientes proyectos:

Tabla 5. Sistemas Integrados de Transporte Masivo

Sistema Longitud VíasTroncales

Demanda Diaria en Transporte

Colectivo, MilesViajes

% Atención de lademanda por parte

del SITM

Observaciones

Transmilenio, Bogotá Fase 1: 41Fase 1 y 2: 83

Total Fases: 388

5.963 Fase 1: 14%Fase 1 y 2: 23%Total Fases: 80%

Fase 1 en operación

SITM Cali 49 984 90%SITM Pereira-Dosquebradas

17 348 46%

SITM – Barranquilla 15 1.135 30%SITM Cartagena 12 485 70%Transmilenio Soacha 5 240 90%SITM Bucaramanga 9 580 44%SITM Valle deAburrá

14 1.676 7%

Total 205 Promedio: 50%Fuente: Ajustes al cuadro 1 del Documento Conpes 3260

Algunos temas importantes relacionados con la forma en que actualmente se presta el transporte urbano son los siguientes:

• Informalidad. Desorganización, baja calidad en la prestación del servicio (bajo nivelde control de rutas, frecuencias, horarios, ausencia de paraderos, etc.) y presencia deservicios informales. Este último tema es especialmente crítico en las zonasmarginales de la periferia de las ciudades.

• Cobertura. La cobertura del servicio de transporte público urbano es aceptable pero poco confiable. En este sentido, existen gran cantidad de rutas que cubren la mayoría de barrios de las ciudades; sin embargo, las frecuencias son bajas. Además,los conductores varían el recorrido de las rutas dependiendo de la demanda.Finalmente, la prestación del servicio en las áreas marginadas es precaria y se caracteriza por la utilización de vehículos poco adecuados e infraestructura en regular y mal estado. Estos elementos se combinan para que el transporte sea mascostoso que en otras áreas de la ciudad al tiempo que es menos confiable.

• Parque vehicular. El servicio de transporte público urbano se presta con equipos inadecuados y antiguos.38 Específicamente, existe una tendencia hacia la utilizaciónde vehículos de menor capacidad en detrimento de aquellos de mayor capacidad.

37 Documento CONPES 3260 “Política Nacional de Transporte Urbano y Masivo”, 15 diciembre 200338 La eliminación o chatarrización de equipos sobrantes es uno de los pilares en que se fundamente la puestaen marcha de los nuevos sistemas de transporte masivo, tipo Transmilenio.

33


Además, la antigüedad del parque es excesiva, lo cual resulta en altos niveles de contaminación e inseguridad. Lo anterior resulta en un número excesivo devehículos de transporte público. Con la implantación de los SITM se busca racionalizar el parque mediante la chatarrización de los equipos sobrantes y aquellos que ya cumplieron con su vida útil.

• Baja Productividad. El servicio de transporte público urbano se caracteriza porvelocidades de operación bajas y tiempos de viaje altos.

• Alta accidentalidad. El deterioro de la infraestructura, la antigüedad del parque, la ausencia de capacitación de conductores y la indisciplina de los usuarios, conllevan a una alta tasa de accidentalidad urbana del servicio público.

• Elevada contaminación de aire y ruido. En este sentido, el mal estado de muchos de los vehículos públicos y privados contribuye a la contaminación en los principales corredores urbanos.

3.2.5. Transporte rural

El transporte rural es el subsector en cual se tiene mayor desconocimiento. Como se señaló anteriormente, un análisis realizado recientemente por el MT estimó que solo unos pocos municipios ubicados en la Costa del Océano Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía carecían de servicio público de transporte por carretera. Sin embargo, dicha información debe tomarse con reserva pues solo incluye cabeceras municipales; no incluye por lo tanto, otras pequeñas poblaciones ubicadas en un mismo municipio. 39

A nivel rural, muchas veces el servicio es prestado de manera informal con vehículosmixtos de carga y pasajeros. Estos vehículos son de diferente tipo: en áreas indígenas, al sur de la zona andina, es común el uso de buses escalera; en la zona cafetera y en muchas otras regiones, es común el uso de camperos (tipo jeep) como taxis rurales mixtos. Sin embargo,no existe mayor información sobre las características de este transporte. Generalmente setrata de vehículos de propiedad individual agrupados en pequeñas compañías y cooperativas que prestan un servicio local, dentro de un mismo municipio.

En las diferentes cuencas fluviales existen muchas localidades que cuentan con transporte fluvial, como única vía de comunicación. En estos casos, se han establecido sistemas de taxis fluviales organizados en el río Magdalena y otros tipos de organización en el resto de ríos. Sin embargo, en la mayoría de los casos, especialmente fuera del río Magdalena, el transporte se presta en condiciones precarias. 40

Los principales temas relacionados con el transporte rural son:

39 Además, muchos de los municipios que cuentan con transporte público son tan extensos queindudablemente no todas las veredas y corregimientos cuentan con servicio público. Tal es el caso porejemplo, del municipio de Buenaventura en la costa del Pacífico o de los municipios de la Amazonía.40 Existen algunas estadísticas sobre movimiento de pasajeros por cuenca fluvial. Dichas estadísticas señalanun bajo movimiento, pero como ya se mencionó, es el único medio de transporte para muchas comunidades

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• Carencia de información sobre el sub-sector. En general existe un desconocimientosobre la forma como la prestación del servicio de transporte se desarrolla en laszonas rurales del país.

• Asimetría en la calidad del servicio. La calidad del servicio depende de las regiones. En áreas cafeteras, por ejemplo, se efectúa en camperos que operan comotaxis rurales; en el Cauca, en cambio, se utilizan buses escalera.

• Altos costes. El costo de prestación del servicio es alto debido al estado de la infraestructura y el bajo nivel de demanda.

• Regulación y control. En la mayoría de los casos, se trata de un servicio municipal, regulado y autorizado por las autoridades municipales. En otros casos, no existen autorizaciones y controles.

3.2.6. Vías Férreas y Transporte Ferroviario de Carga

En 1988 se suprimió la antigua empresa de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia que tradicionalmente había prestado el servicio de transporte ferroviario en el país. La Ley 21 de dicho año separó las funciones de prestación del servicio de aquellas relacionadas con la infraestructura férrea, creando para el efecto dos tipos de entes: por una parte, la Sociedadde Transporte Ferroviario (STF) y la Sociedad de Transporte Ferroviario de Occidente (STFO) como operadores, y por otra, la Empresa Colombiana de Vías Férreas (FERROVIAS) que tuvo a su cargo la infraestructura ferroviaria.

El esquema no funcionó (bajos niveles de carga unidos a una lenta recuperación de las líneas férreas), y el Gobierno Nacional tomó la decisión de concesionar la rehabilitación, el mantenimiento y la operación de los sectores más importantes de la red ferroviaria nacional en el interior del país. En este sentido se adjudicaron dos concesiones, una en la red del Atlántico y otra en la del Pacífico. Sin embargo, diversos problemas han impedidola oportuna ejecución de las obras y actualmente el transporte férreo, con excepción de la movilización del carbón en el Cesar (explotación del Cerrejón) y La Guajira (Línea privadade la compañía Drummond), de un servicio turístico en la sabana de Bogotá y de una pequeña cooperativa en el Magdalena Medio, solo opera en sectores específicos (Bogotá-Sogamoso y Buenaventura-Cali). En el 2003, el Gobierno Nacional ordenó la liquidación de la empresa FERROVIAS, INVIAS asumió la gestión de las líneas no concesionadas de la red ferroviaria e INCO se hizo cargo de las concesiones vigentes.

La red ferroviaria del país esta compuesta por 3.324 Km., de los cuales 1.991 Km.pertenecen a la red concesionada y 1.171 Km. a la red inactiva (ver tabla 6).

Tabla 6. Red Ferroviaria Nacional

35


Concesión Atlántico 1.493 Líneas en rehabilitación. Existe gran movimiento decarbón entre La Loma y Ciénaga. Pequeñosmovimientos de carga entre Sogamoso y Bogotá.También un pequeño movimiento de pasajeros entrePuerto Berrio y Barrancabermeja.Trocha angosta

Concesión Pacífico 498 Pequeños movimientos de carga entre Buenaventuray Cali. Trocha angosta

Línea de El Cerrejón 150 Movimiento de carbón. Trocha estándar. Líneaprivada

Línea de Paz de Río 30 Movimiento de minerales. Línea electrificada controcha angosta. Línea privada

Líneas inactivas 1.171 A cargo de InvíasTotal 3.324Fuente: MT y datos otras entidades

De acuerdo con datos de INCO, en el año 2003 se movilizaron más de 15 millones de toneladas entre La Loma y Ciénaga (200 Km. aproximadamente) y 37.916 toneladas entre Bogotá y Belencito (250 Km.) en la red del Atlántico, contrastando con las 32.886 toneladas entre Buenaventura y Cali (distancia media de 158.7 Km.). En el Cerrejón se movieron más de 20 millones de toneladas.

Solo cuando se concluya la rehabilitación de las líneas en las dos concesiones, será posible medir el impacto de estas obras en la distribución de carga a nivel nacional.


ConcesionCerrejonRed AtlánticoRed Pacíf icoRed Inactiv a

Cerre jon

Puerto Bol i var

Bogotá

Buenaventura

M edel l in

La Fel isa

Puerto Berrío

Chiriguana

Gam arra

Belenci to

Lenguazaque

Algarrobo

Sta. M arta

Cal i

Puerto Sa lgar

M ariqui ta

La T ebaidaZarzal

Bucaram anga

La Lom a

Palestina

Mapa 6. Red Ferroviaria

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Los temas más importantes relacionados con el transporte férreo de cargas son los siguientes:

• Especialización en el transporte de minerales. La red ferroviaria Colombia sirveprincipalmente el transporte de minerales (línea La Loma – Ciénaga en la red delAtlántico, línea de El Cerrejón, y línea de Paz del Río). Se espera que con eldescubrimiento de nuevos yacimientos carboníferos en el norte del país, la producción de este mineral crezca en un 30 por ciento en los próximos 2 años, alcanzando 64 millones de toneladas en el 2006. Este crecimiento en la producciónse traducirá en demandas adicionales sobre al red ferroviaria.

• Estado de la red ferroviaria. Con excepción de las líneas férreas destinadas al transporte de carbón y minerales, el resto de la red (aquella concesionada y la que se encuentra bajo tutela del INVIAS) no se encuentra en un estado óptimo para su operación. Parte de esta situación resulta de la lenta rehabilitación de las líneas incluidas en las concesiones del Atlántico y el Pacífico, para el transporte de cargageneral. En la concesión del pacífico solo se han rehabilitado 258 Km., entreBuenaventura y Bugalagrande y se espera que la totalidad de obras restantes secompleten a mediados del año 2005. En la concesión del Atlántico, el plan de obras se ha extendido de 4 a 7 años. Por otra parte, la red inactiva se encuentra en estadocrítico, víctima de invasiones sobre el derecho de vía y desmantelamiento de los rieles.

• Capacidad empresarial de los operadores. Las empresas operadoras actuales no tienen la capacidad técnica y administrativa suficiente para desarrollar el transportede carga en forma eficiente y eficaz,

• Utilización de otras secciones de la red. Existen expectativas para el desarrollo del transporte cargas bajo un esquema de transporte multimodal entre el interior y la costa del Atlántico.

3.2.7. Puertos y vías navegables

3.2.7.1. Puertos Marítimos

El país cuenta con 183 instalaciones portuarias, de las cuales 105 son de servicio privado y 78 de servicio público. Del total de instalaciones portuarias, 46 están dedicadas al manejode cargas de comercio exterior; mientras 9 terminales manejan carga de trasbordo internacional.

En 2003 la coordinación de las concesiones y operadores portuarios marítimos pasó al INCO manteniendo el esquema básico de operación establecido por la Ley 1 de 1990. El mantenimiento y ampliación de capacidad de los canales de acceso por su parte, pasó a ser una responsabilidad de INVIAS.

Las instalaciones de la antigua Empresa Puertos de Colombia (COLPUERTOS) en cada zona portuaria pasaron a convertirse en Sociedades Portuarias Regionales (SPR), concesionarias para la prestación del servicio marítimo, a cambio de una contraprestación.

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41. En este sentido existen SPR en Santa Marta, Barranquilla, Cartagena, Buenaventura y Tumaco. Estas sociedades han modernizado los terminales, mejorado sensiblemente su eficiencia, disminuido los costos de operación y las tarifas, y han introducido modernossistemas de información / operación que facilitan la gestión portuaria. Sin embargo, frente aotros terminales del exterior, aún hay campo para mejorar. 42

Complementariamente, otras sociedades portuarias, con capital privado, se han establecido en las zonas portuarias autorizadas y movilizan volúmenes significativos de carga, como es el caso de la zona de Cartagena. Igual puede decirse de los terminales de carga especializados en el manejo de carbón. 43 Aunque el manejo portuario ha mejorado, no sucede lo mismo con la evacuación de la carga pues el acceso a los puertos tiene limitaciones. Tal es el caso de Buenaventura, Cartagena y Santa Marta . 44

Los lineamientos para la expansión del sistema portuario marítimo se revisan cada dos años a través de un Plan de Expansión Portuario. En dicho plan se fijan las áreas portuarias y el tipo de servicio que se puede prestar.

Tabla 7. Movimiento Portuario de Comercio Exterior en el 2003 (Toneladas)

Área portuaria Importaciones Exportaciones Total Observaciones

Puerto Bolívar 580.112 22.231.159 22.811.271 CarbónSanta Marta 1.197.070 2.085.080 3.262.150 SPR, general y carbónCiénaga 1/ 0 18.617.018 18.617.018 CarbónBarranquilla 2.892.195 1.863.021 4.755.216 SPR, general y carbónCartagena 2.159.605 5.575.375 7.734.981 SPR y otrasCoveñas 0 6.463.841 6.463.841 PetróleoTolú 107.708 357.354 465.062 CementoBuenaventura 5.013.949 2.513.464 7.527.413 SPR, general y carbónTumaco 7.457 45.967 53.424 SPRTotal 11.958.096 59.732.279 71.690.375Nota: 1/ American Port Company Inc (Drummond) y Prodeco.Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte

En 2003 se movilizaron a través de las diversas áreas portuarias cerca de 71 millones de toneladas de las cuales 12 millones de toneladas fueron de importación (16.7%) y 59.7 millones de toneladas de exportación (83.3%), tal como puede observarse en la tabla 7. La mayor parte de las exportaciones en volumen están constituidas por carbón y petróleo. 45

41 Como su nombre lo indica, con participación regional privada y oficial.42 En los terminales ahora es común observar la presencia de grandes grúas y otros modernos equipos que hanfacilitado el movimiento de contenedores. En este sentido algunos terminales empiezan a ser centros dedistribución hacia otros puertos.43 Para el manejo de carbón existen los puertos especializados de Puerto Bolívar, Prodeco, Drummond y estaen construcción el de Carbones del Caribe, cerca de Ciénaga. Las SPR a su vez, han dedicado muellesespeciales a esta actividad; tal es el caso de Santa Marta, Barranquilla y Buenaventura.44 En Buenaventura por ejemplo, el ciclo de un camión desde que llega con su carga hasta cuando inicia elregreso hacia el interior del país, puede durar hasta 30 horas. En los otros terminales también se presentanproblemas y por ello se esta adelantando un programa de mejoramiento de la infraestructura vial de acceso.45 Las estadísticas marítimas para el año 2002 tienen algunas inconsistencias que están siendo revisadas por laSuperintendencia de Puertos y Transporte (SPT).

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Por otra parte, en materia de canales de acceso a zonas portuarias, actualmente se analizan programas para el mejoramiento y profundización en Barranquilla, Buenaventura y Cartagena. 46

3.2.7.2. Puertos Fluviales

En materia de infraestructura fluvial, institucionalmente actúan la Corporación del Valle del Magdalena (Cormagdalena) en la cuenca del río Magdalena e INVIAS en las cuencas de losríos Atrato, Orinoco y Amazonas. La red fluvial navegable del país se estima en 18.225 Km. de los cuales 7.063 Km. permiten navegación mayor permanente y 4.210 Km.navegación transitoria 47. El transporte fluvial en el río Magdalena opera con naves mayores(planchones hasta de 1.200 toneladas de capacidad) entre los puertos de Barranquilla/ Cartagena 48 y Barrancabermeja; entre Barrancabermeja y el interior del país la navegaciónse dificulta y el calado del canal navegable disminuye. 49 En las otras cuencas las condiciones físicas para la navegación son mejores pero el movimiento de carga es muy bajo.

Tabla 8. Red fluvial navegable en el 2002 (Km.)

Cuenca Fluvial Navegación Mayor Navegación Menor Observaciones

Permanente TransitoriaMagdalena 1.188 277 2.770 Ríos Magdalena y CaucaAtrato 1.075 242 3.077 Río AtratoAmazonas 2.555 1.560 6.736 Ríos Caquetá, Putumayo y otrosOrinoco 2.245 2.131 5.642 Ríos Meta, Guaviare, Casanare y otrosTotal 7.063 4.210 18.225Fuente: Anuario Estadístico del Modo Fluvial

El Gobierno Nacional esta promoviendo la recuperación del río Magdalena y ha planteado la realización del proyecto YUMA, el cual busca la utilización del río dentro de un esquemade operación multimodal que ofrecería grandes beneficios a los usuarios del transporte. 50

En el río Meta también se han efectuado estudios e investigaciones para estimular el comercio binacional con Venezuela, pero todavía no se ha logrado un consenso con las autoridades del vecino país. Por otra parte, el Gobierno Nacional, a través del MT,también se encuentra desarrollando el componente fluvial del programa “Vías para la Paz”, el cual contempla obras de adecuación y mantenimiento de muelles y obras hidráulicas en zonas de conflicto.

46 Actualmente se adelanta programa similar en Cartagena47 Embarcaciones mayores de 20 toneladas48 A este puerto se llega a través del Canal del Dique, una obra inicialmente construida por los españoles en el siglo XVI, ampliada y mejorada en distintas épocas posteriores de la República por el gobierno nacional.49 Entre la costa del Atlántico y Barrancabermeja se tiene un calada alrededor de 7.5 pies, entreBarrancabermeja y Puerto Berrio dicho calado disminuye a 5-6 pies y de Puerto Berrío a Puerto Salgar cae a 3 o menos pies.50 El programa incluye rehabilitación de puertos fluviales, garantía de calados mínimos en el canal navegable,señalización y uso de modernas tecnologías GPS para la navegación y gestión logística para el movimiento decarga

39


En 2002 se movilizaron por vía fluvial cerca de 4.6 millones de toneladas, de las cuales el 57.6% se transportó en la cuenca del río Magdalena.

En el mapa 7 se puede observar la red fluvial caracterizada por primaria y secundaria, y el movimiento de carga en los principales puertos en el año 2002.

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LeyendaRed PrimariaRed Secundaria

Movimiento de Carga (T)

2500000

1250000

625000

Carga de EntradaCarga de Salida

Mapa 7. Red Fluvial

Tabla 9. Movimiento de carga fluvial, 2002, toneladas

Cuenca Fluvial Carga General yPetróleo Toneladas

Pasajeros Ganado Observaciones

Magdalena 1.882.676 2.737.252 13.442 Petróleo y derivados, carbón ygeneral. Incluye movimiento en

embalsesAtrato 2.644.866 249.425 2 Incluye movimiento de banano

de exportación por caños.Amazonas 15.952 52.898 1.060

Orinoco 46.980 303.100 7.791 Incluye movimiento en embalsesTotal 4.590.474 3.342.675 22.295

Fuente: Anuario Estadístico del Modo Fluvial, 2002

Temas importantes en el subsector de puertos y vías navegables incluyen:

• Eficiencia operativa y oferta de servicios. A pesar de la modernización y eficiencialograda en los terminales marítimos, aún hay espacio para mejorar su operación.Este tema debería considerarse en la renegociación de las concesiones portuarias. Igualmente, debería analizarse la regulación existente para analizar la forma másconveniente de operación de las concesiones;

40


• Cuellos de botella. El acceso a los terminales marítimos sigue presentando limitaciones en materia vial. Se presentan restricciones de calado que requieren de dragados especiales en algunas zonas portuarias, particularmente en Barranquilla.

• Infraestructura deficiente. El transporte fluvial sigue siendo importante para muchascomunidades aisladas de la costa del Pacífico, la Orinoquía, la Amazonía y en la misma cuenca del río Magdalena. Sin embargo el estado y las condiciones operativas de los puertos son bastante deficientes. Existen expectativas por la recuperación de la navegación en el río Magdalena y su utilización bajo un esquemade transporte multimodal.

• Integración regional. A pesar de la presencia de numerosos ríos fronterizos aptos para la navegación fluvial, el movimiento internacional de carga por este modo detransporte es mínimo.. Actualmente se trata de habilitar varios de estos puertos como pasos de frontera.

3.2.8. Aeropuertos

El modo aéreo sigue constituyendo un elemento básico en el transporte de pasajeros ycarga, tanto a nivel nacional como internacional 51. Además, constituye un modo de transporte importante en muchas regiones aisladas, particularmente en la Amazonía, la Orinoquía y regiones de la costa del Océano Pacífico 52. En otras zonas del país se presenta una concentración de aeropuertos, como es por ejemplo, el caso del eje cafetero donde hay varios aeropuertos muy cerca uno de otro.

La política aeroportuaria ha estado orientada al mantenimiento, mejoramiento y ampliaciónde pistas y terminales. Sin embargo, la infraestructura aeroportuaria adolece de fallas como son: terminales deficientes, falta de cerramientos, carencia de servicios, vías inadecuadas de acceso y otros. A ello se agregan presiones regionales para la ejecución de nuevas obrasen detrimento del mantenimiento de las existentes.

Al igual que en el caso de las carreteras, existen obras ejecutadas directamente por la la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (UAEAC) y otras a través de concesiones (aeropuertos de Barranquilla, Cartagena Cali y segunda pista de Bogotá). En el año 2000 se adjudicó la concesión del aeropuerto de Cali y actualmente se trabaja en la estructuración del Plan Maestro de Bogotá y los aeropuertos de San Andrés, Providencia y Medellín-Rionegro. 53

En materia de aeronavegación se cuenta con un sistema que incluye radares de amplio cubrimiento, radio ayudas y otros sistemas satelitales y equipos de aviónica que aseguran

51 Como se mencionó anteriormente, el movimiento de carga entre Bogotá y Miami, es uno de los principalesmovimientos de carga entre una ciudad de Estados Unidos y otra del exterior.52 Ver capítulo que trata sobre accesibilidad en el país. 53 El proceso es liderado por la Vicepresidencia de la República. Este proyecto ha sido considerado comobásico para el desarrollo de la Región Bogotá-Cundinamarca.

41


la seguridad y el control de las operaciones de vuelo. En este sentido la UAEAC cuenta conun programa especial para ofrecer a los usuarios las más modernas tecnologías.

En el país se estima que existen cerca de 478 aeropuertos y pistas de los cuales 16% están bajo jurisdicción de la UAEAC, y el resto pertenece a entidades territoriales tal como se detalla en la tabla 10. En general, todos los aeropuertos a cargo de la UAEAC se encuentran en buen estado, cumplen con las normas y recomendaciones de la organización de AviaciónCivil Internacional (OACI), y están en condiciones de operar con aeronaves que se ajusten a sus especificaciones técnicas particulares.54

Tabla 10. Aeropuertos y pistas registrados en el 2002

Regional Aeropuertos Observaciones

Bogotá 16 Antioquia 16Atlántico 16Valle del Cauca 12Norte de Santander 8Meta 10 Total 78

Aeropuertos bajo jurisdicción de la UAEAC

Otros aeropuertos y pistas 435 Dato aproximado. Algunas instalaciones bajojurisdicción de entidades territoriales y otrasde carácter privado

Fuente: UAEAC

De los 513 aeropuertos y pistas registrados, sólo 78 están a cargo de la UAEAC. El resto, depende de entes territoriales y algunos, incluso, son de carácter privado. En la zona andina y la costa del Atlántico se cuenta con aeropuertos que ofrecen todas las facilidades para el movimiento de carga y pasajeros. En la mayoría de los antiguos territorios nacionales y la costa del Pacífico, las especificaciones aeroportuarias son menores y, en muchos casos, sólo existen pistas de aterrizaje. Actualmente están concesionados los aeropuertos de Barranquilla, Cartagena y Calí, así como la segunda pista del aeropuerto El Dorado. Hacia el futuro, se tiene previsto concesionar los aeropuertos de Bogotá, Medellín-Ríonegro y San Andrés.

El sistema aeroportuario juega un papel muy importante en la accesibilidad a regiones remotas donde la infraestructura vial no está presente; en este sentido, los planes de Aeropuertos para la Paz y Comunitarios juegan un papel preponderante en el tema deaccesibilidad.

Entre los temas más importantes relacionados con el desarrollo del sector aeroportuario se encuentran:

• Mantenimiento de la infraestructura: En los aeropuertos que se encuentran en buenas condiciones es necesario llevar a cabo programas de mantenimientopreventivo para prolongar su vida útil. Adicionalmente, otros aeropuertos requieren de intervenciones de mantenimiento correctivo, ya que la condición de las pistas

54 Recientemente se han presentado problemas de seguridad relacionado con la presencia de aves en las cercanías de los Aeropuertos de Barranquilla, Cartagena e Ibagué. La UAEC se encuentra trabajando en la solución de este problemas con los Gobiernos municipales.

42


puede llegar a poner en peligro las operaciones aéreas. En cerramientos y terminales, el mantenimiento correctivo consiste de la rehabilitación de lasinstalaciones para garantizar niveles adecuados de servicio.

• Financiamiento del sector: Para adelantar programas especiales como son los aeropuertos para la paz y comunitarios, existe una limitación de recursos por parte de la UAEAC y, por esta razón, el apoyo del Gobierno Nacional es básico para la financiación de este tipo de obras.

• Niveles de Planificación: La interacción de la política nacional en materia de desarrollo de la infraestructura aeroportuaria con las políticas de las administraciones regionales y locales, dificultan una adecuada planificación delsector aeroportuario y resultan en decisiones sub-óptimas.

3.2.9. Transporte aerocomercial

En 2002 se movilizaron en el país 7.731.585 pasajeros nacionales y 2.884.135 pasajerosinternacionales (entrados y salidos), de los cuales el 92% utilizó los aeropuertos de Bogotá,Medellín-Ríonegro, Cali y Barranquilla. 55 La prestación del servicio esta a cargo de empresas privadas salvo en el caso de SATENA, una empresa estatal dependiente del Ministerio de Defensa Nacional. El 80% de los pasajeros regulares nacionales se consideran dentro de un ámbito comercial troncal y el 20% restante dentro de un ámbitocomercial secundario. 56

Con la apertura económica de los años noventa, entraron a operar nuevas empresasinternacionales de transporte de carga y pasajeros. La reciente crisis de la aviación mundial afectó a las empresas colombianas y extranjeras, las cuales tuvieron que adaptarse a las circunstancias y reducir sus costos de operación. En este proceso una de las empresas másreconocidas salió del mercado, otra esta en proceso de reestructuración; otras sin embargo,ampliaron su cubrimiento llenado el vacío dejado por otras aerolíneas y también, nuevas empresas están en proceso de iniciar operaciones. 57

El transporte aerocomercial nacional regular cubre las capitales departamentales y otrasciudades importantes del país. Existe también una aviación regional que sirve ciudades menores y una aviación menor que en aviones de muy poca capacidad, cubre una extensa red de pistas en la Amazonía y la Orinoquía.

Tabla 11. Movimiento aerocomercial de pasajeros

55 Pasajeros embarcados56 El comercial troncal es prestado por cuatro empresas y el comercial secundario por cinco empresas.57 La empresa ACES participante de la Alianza Summa fue liquidada en el año 2003.

43


Pasajeros InternacionalesAño Pasajeros nacionalesSalidos

Salidos Llegados

1998 7.950.308 1.412.458 1.375.5441999 7.613.231 1.458.116 1.347.4192000 7.466.330 1.546.064 1.378.3412001 7.559.898 1.604.789 1.446.3872002 7.731.585 1.455.163 1.428.9722003 7.437.722 1.483.903 1.459.650

Fuente: UAEAC

El transporte de carga aérea por su parte, representó en 2002 un movimiento nacional de 121.637 toneladas y uno internacional de 384.981 toneladas. Aunque los volúmenes son bajos, su valor unitario es alto, particularmente en el caso de la carga internacional. 58 Sin embargo la operación es mayoritariamente en un sentido y, en el otro, no existe la suficiente carga de compensación.

El servicio regular de carga y pasajeros está concentrado en los pocos aeropuertos de la zona Andina y costa Atlántica. En cambio, el movimiento no regular, se presenta primordialmente en la costa del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía. En los antiguos territorios nacionales el movimiento de carga es especialmente valioso en aquellascomunidades aisladas. En el mapa 8 se presenta la red aérea y el movimiento de pasajeros para los principales aeropuertos.

Mientras el movimiento internacional de pasajeros y carga ha sido creciente, el nacional ha disminuido en forma permanente desde 1998. La caída en la demanda interna afectó la operación de las empresas nacionales regulares e incluso una de las más importantesdesapareció del mercado. Igualmente se ha presentado una reorganización de horarios y frecuencias para adaptarse a la condiciones de la demanda.

58 Por ejemplo, las exportaciones de flores que en 2002 sumaron US$ 651 millones, se efectuaron por víaaérea (posiciones Nandina 0603109000, 0603104000, 0603101090 y 0603101010). En época de temporadase despachan hasta 35 vuelos diarios de carga entre Bogotá y Miami.

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PropietarioAerociv ilOtros

Movimiento de Pasajeros

7500000

3750000

1875000

NacionalesInternacionales

Mapa 8. Red de Aeropuertos y Movimiento de pasajeros

3.2.10. Transporte multimodal y gestión logística

El papel que juega la gestión logística y el transporte multimodal apenas empiezavislumbrarse en el país, ya que tradicionalmente cada uno de los modos de transporte ha sido utilizado en forma independiente. En este sentido puede afirmarse que aunque existen muchas operaciones intermodales (contratos independientes para cada tramo) son relativamente pocas las operaciones efectivamente multimodales (contrato único para todoslos tramos).

Recientemente se ha comenzado a producir un cambio importante tanto en los generadores de carga como en los prestadores del servicio. En efecto, desde el punto de vista de la demanda, se esta produciendo una especialización de las oficinas encargadas del transporte y las operaciones logísticas. Por su parte, desde el punto de vista de la oferta también se esta produciendo un cambio importante, pues algunas empresas de carga y otros operadores se han ido adaptando a las nuevas circunstancias y dentro de las limitaciones del medio han empezado a ofrecer un servicio multimodal y una incipiente gestión logística. En algunos casos incluso, ofrecen una gestión logística con manejo de inventarios. 59

59 En este sentido los puertos también se han movido hacia una gestión logística de distribución. Tal es elcaso de la SPR de Cartagena.

45


Entre los factores más importantes que afectan el desarrollo del transporte multimodal y la industria de servicios logísticos en el país se encuentran:

• Poca familiaridad con las nuevas tecnologías. En general, existe desconocimientoy desconfianza por parte de algunos generadores de carga para la aplicación de nuevas tecnologías.

• Limitaciones legales. Presencia de limitaciones legales y operativas en la aplicación de normas internacionales

• Requerimientos de seguridad. Las inspecciones de diferentes autoridades en terminales y vías de comunicación siguen constituyendo una limitante. Sin embargo,debido a la situación de país, estas inspecciones son necesarias.

• Carencia de una visión integrada del tema. Por un lado no se cuenta con unainfraestructura que facilite la realización de operaciones multimodales; pero almismo tiempo se tiene la creencia de que el multimodalismo sólo se logra con inversiones en infraestructura y no se toman acciones dirigidas a ampliar la oferta de servicios de transporte.

• Estructura de la demanda. Falta de compensación de flujos lo cual afecta el ingresode contenedores al interior.

Figura 7. Gestión Logística en el transporte

Aeopuertos, puertos, ..

Generador de carga

Proveedor

ProveedorAfiliado

ExternoProveedor Logístico

Transportador

Puertos yTerminales

Destinatario

Distribuidor

Distribuidor Minorista

MayoristaConsolidador u otro

Carretera,férreo, ..

2. Fuente: U.S Department of Transportation, Bureau of Transportation Statistics, “US InternationalTrade and Freight Transportation Trends”, Figure 20, 2002

3.3. Caracterización económica de los subsectores

La caracterización económica del sector comprende el análisis, global para el sector en general y específico para cada sub-sector, de las siguientes variables: jurisdicción, estructura patrimonial, estructura de mercado, facturación bruta, externalidades e indicadores de desempeño. A continuación se presenta una visión global de las principales particularidades del sector en general y específica para cada uno de los sectores.

3.3.1. General

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Estructura jurisdiccional. A nivel general, el sector transporte se caracteriza por la gestión pública descentralizada de los activos de infraestructura, mediante administración directa o a través del esquema de concesión con el sector privado. Si bien la administración,rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura en los departamentos y municipioscorresponde a estos niveles de gobierno, en la práctica el Gobierno Nacional continua ejerciendo responsabilidad sobre algunos activos de infraestructura del orden regional. En otros casos, otras entidades gubernamentales descentralizadas tienen responsabilidad sobre cierta infraestructura de transporte, lo cual ha resultado en una definición de competenciasconfusa en lo que corresponde a las jurisdicciones de Gobierno. Por otra parte, existen empresas de transporte con alcance nacional, regional y municipal. Sin embargo, sus operaciones continúan estando centralizadas en las rutas principales.

Estructura patrimonial. En lo que compete a la participación del sector privado, ésta se ha extendido a la gestión de infraestructura en los principales modos de transporte, excepto elfluvial, y en todos los niveles administrativos (Nacional, Departamental y Municipal). El sector privado participa en la gestión de los principales puertos marítimos, tres de los aeropuertos más importantes, y en las carreteras más transitadas del país. Del mismo modo, el mantenimiento de la infraestructura vial se esta realizando a través de contratos con el sector privado. Las empresas proveedoras de servicios de transporte son de carácter privado, a excepción de la aerolínea SATENA, la cual es una sociedad de capital públicoque depende del Ministerio de Defensa.

Estructura de mercado. El mercado de servicios de transporte de carga, a excepción del aerocomercial y marítimo, esta caracterizado por niveles altos de informalidad yfragmentación de los operadores. El mercado se caracteriza por la preponderancia de microempresas de propietarios que operan por cuenta propia o son sub-contratadas por intermediarios de transporte de carga. Se trata de un mercado en desequilibrio, en el que en muchos casos las tarifas no cubren totalmente el costo de operación y en el que la competencia genera tensiones entre los diferentes miembros de la cadena. El mercado de servicios de pasajeros tienen un mayor control, pero la existencia de compañas de serviciosespeciales y de transportadores informales genera altos niveles de competencia e imponepresiones económicas en las firmas proveedoras. En el mercado de servicios marítimos, lasprácticas de las navieras internacionales determinan la estructura de mercado y la fijaciónde precios; mientras que en el aerocomercial, la entrada de operadores es mayormenteregulada, dada la necesidad de ajustarse a normas internacionales y los altos requerimientosde seguridad que la operación aérea implica.

Externalidades negativas. Las externalidades negativas del sector están concentradas en la degradación ambiental, el deterioro de la infraestructura, los altos niveles de congestión, y la inseguridad causados por la sobreoferta de servicios de transporte. Esta se manifiesta en el gran número de vehículos de servicio que operan el transporte público urbano, y carretero de cargas y pasajeros, y la falta de atención a los reglamentos que regulan la prestación del servicio. Las externalidades negativas son particularmente notables en eltransporte público urbano, aunque también se presentan a nivel del transporte por carretera.

Facturación. El sector transporte constituye una parte importante de la economíaColombiana. Para la estimación de la facturación de las empresas que prestan los serviciosde transporte en cada uno de los modos, se utilizó como base las cuentas nacionales que

47


estima el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) cada año. Esta aproximación a la facturación se debe a que el universo de empresas en cada modo es amplio y heterogéneo y a que no es posible recopilar información de la fuente primaria. Por lo anterior, el dato que se presenta para esta variable es indicativo y no debe tomarse comoexacto.

Indicadores de desempeño. Los indicadores de desempeño del sector han mejorado demanera importante como resultado de las reformas institucionales y la mayor participaciónprivada. En general se tienen que se han logrado avances ostensibles en la eficiencia de laoperación portuaria, y en algunos casos, en los tiempos de viaje por carretera. Losaeropuertos principales del país están en buenas condiciones de acuerdo a los criterios establecidos por la OACI. El impacto de las reformas en el sector ferroviario aún no se puede establecer en su totalidad, dado que las inversiones en la red no se han completadoaún y por lo tanto, la operación se mantienen restringida. A pesar de los avances en muchos indicadores de desempeño, estos aún distan de lo esperado al inicio de las reformas, por lo que se requiere de mayores esfuerzos para modernizar el sector.

3.3.2. Infraestructura vial

La infraestructura vial colombiana tiene una longitud aproximada de 166.000 Km..Administrativamente se encuentra a cargo de INVIAS, los departamentos y los municipios.Sin embargo, en la gestión vial también participan otras entidades públicas y privadas. Anteriormente, gran parte de las actividades viales eran ejecutadas directamente por las entidades oficiales pero ahora, en la mayoría de los casos, estas actividades se realizan a través de contratos con el sector privado. 60

Tabla 12. Caracterización económica de la infraestructura vial

60 Para el mantenimiento vial, INVIAS desarrolló un eficiente sistema de administradores viales ymicroempresas asociativas. Este sistema, con algunas variaciones, se utiliza también, en algunosdepartamentos.

48


Entidades Nacionales EntidadesDepartamentales

EntidadesMunicipales

Observaciones

Estructura delmercado

InvíasInco

30 Secretarías de Obraso Infraestructura

Secretarías en lamayoría de losmunicipios

Otras entidadesnacionales como MT y DNP

Estructurajurisdiccional

Red primaria a cargo deInvías e INCO

Red secundaria a cargode departamentos eInvías

Red terciaria acargo demunicipios eInvías

Otras entidades públicasy privadas tambiénparticipan

Estructurapatrimonial

Propiedad estatal Propiedad estatal Propiedad estatal Hay algunos caminosprivados y otros cuyapropiedad no estadefinida

Facturación bruta El recaudo de peaje enInvías ascendió en 2003 a US$ 84 millones

No aplica No aplica No aplica

Externalidadesnegativas

Alta accidentalidad.Consideracionesambientales en áreassensibles como parquesnaturales, reservasindígenas, comunidadesespeciales y forestales

Alta accidentalidad

Indicadores dedesempeño

Accidentes tránsito/10.000 veh: 601 (2002)Accidentes tránsito/10.000 hab :43 ( 2002)

Ver tabla de indicadores

Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades

3.3.3. Transporte de carga por carretera

El transporte de carga por carretera tiene un cubrimiento nacional y no existen rutas específicas. Sin embargo, existe una especialización de empresas por ruta. Por ley, el transporte público tiene que contratarse con empresas establecidas; sin embargo, en la mayoría de los casos, las empresas solo son propietarias de un reducido número devehículos, por lo cual deben subcontratar el servicio con propietarios de camiones afiliados.Un significativo porcentaje del transporte por carretera se efectúa en vehículos de losmismos generadores de la carga, particularmente en el sector de alimentos.

Tabla 13. Caracterización económica del transporte carretero de cargas

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CARACTERÍSTICAS ESPECIALES OBSERVACIONESEstructura del mercado 1.215 empresas Datos de SP. El MT reporta un número

menorEstructura jurisdiccional Empresas habilitadas para operación nacional.

Algunas empresas también están habilitadaspara transporte internacional.

En los pasos de frontera se producetrasbordo de carga

Estructura patrimonial Todas las empresas son de carácter privado. Lapropiedad de los camiones es casi unipersonalpues solo hay un reducido numero depropietarios con más de 5 vehículos

Facturación bruta US$1.530 millones de 2003(para el año 2000)

Este valor incluye los ingresos de lasempresas de transporte carretero de carga(74%), los ingresos percibidos por carga ydescarga de mercancías (0.5%), los ingresospor servicios para transporte por carretera(23%) y otros ingresos vinculados a serviciosde transporte de carga (3%)

Externalidades negativas Congestión en rutas específicas y tiemposmuertos

Indicadores de desempeño % viajes cargados por carretera: 71.5% (2000)Indice de ocupación por movilización porcarretera: 54.7% (2000)Ton-km: 30.5 millones (2000)Distancia media de la carga: 418 km (2000)

3.3.4. Transporte carretero de pasajeros

El transporte intermunicipal de pasajeros une las principales ciudades, puertos, fronteras y capitales del país. Se ofrecen diversos servicios con diferentes tarifas. Al contrario del transporte de carga donde los vehículos tienen una alta edad promedio, en el transporte de pasajeros ha habido una razonable renovación del parque.

Tabla 14. Caracterización económica del transporte carretero de pasajeros

Características especiales Observaciones

Estructura del mercado 650 empresas regulares y entre 170 y500 de carácter especial

Datos de SP. El MT reporta un número menor

Estructura jurisdiccional Empresas habilitadas a nivelintermunicipal por MT y a nivelmunicipal por Secretarías

Estructura patrimonial Empresas de carácter privado.Algunas designadas para el transporteinternacional por carretera

Facturación bruta US$835 millones de 2003(para el año 2000)

La cifra corresponde a los ingresos percibidospor la empresas que prestan el servicio detransporte regular y especial de pasajerosinterurbano

Externalidades negativas Informalidad y proliferación deservicios especiales

Indicadores de desempeñoFuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades

50


3.3.5. Transporte urbano

De acuerdo con datos del DANE, en las 21 ciudades mayores del país se movilizananualmente 4.3 millones de pasajeros urbanos. Estos pasajeros utilizan diversos tipos devehículos como son: buses, busetas, microbuses y colectivos. El uso de cada uno de estos tipos de vehículos tiene a su vez, una tarifa diferente. 61 En años recientes el número detaxis se ha incrementado significativamente.

Tabla 15. Caracterización económica del transporte urbano


Estructura del mercado Numerosas empresas en losmunicipios mayores y transportadores informales

Se están implementando Sistemas Integradosde Transporte Masivo (SITM)

Estructura jurisdiccional Habilitación por S ecretaríasmunicipales

Participación de los municipios en los SITM

Estructura patrimonial Todas las empresas de carácterprivado

Facturación bruta US$2.247 millones de 2003(para el año 2000)

Esta cifra incluye: el transporte regular yespecial de pasaj eros urbano y suburbano(US$1.186 millones) y el servicio de taxis(US$1.061 millones)

Externalidades negativas Informalidad, sobreoferta de parque yproliferación de servicios especiales.

Indicadores de desempeño -Ocupación media (pasajeros / bus -día): 280-300 (DNP 2003)-Vehículos de transporte público colectivo por millón de habitantes: 1500 -3400 (DNP2003)-Edad media de los vehículos de transporte colectivo: 10 -18 años (DNP 2003)-Número de pasajeros movilizados por SITM:705 millones (Transmilenio Bogota-totala Julio 2004)-Porcentaje de la demanda de transporte público atendida por los SITM en las ciudadesen que se implantan: Metro de Medellín: 18% ; Transmilenio: 23% (DNP)


El transporte rural es el menos conocido de los subsectores analizados. En áreas aisladas su confiabilidad es reducida y la calidad de los equipos y del mismo servicio es baja. No hay estadísticas sobre este tipo de movimiento.

Tabla 16. Caracterización económica del transporte rural


Estructura del mercado Pequeñas empresas y cooperativas.Presencia de transporte informal

Sin información

Estructura jurisdiccional Bajo responsabilidad municipal. Enel caso fluvial bajo responsabilidaddel MT

Estructura patrimonial Sin informaciónFacturación bruta Sin informaciónExternalidades negativas ConfiabilidadIndicadores de desempeño Sin informaciónFuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades

61 La tarifa de transporte público varía de ciudad a ciudad. En Bogotá hay cerca de 5 diferentes de tarifasdependiendo del servicio ofrecido (buses, busetas, colectivos, microbuses y Transmilenio).

51


3.3.6. Ferrocarriles de carga

Desde mediados de la década de los años noventa el transporte férreo ha estado paralizado,salvo en lo que se refiere al transporte de minerales. Los dos concesionarios férreos son a su vez, los operadores del sistema, pero a la fecha, se han movilizado volúmenes muy bajos de carga. El movimiento de carbón se realiza a través de dos empresas privadas: Drummond y El Cerrejón, la primera opera en la línea del Atlántico entre la Loma y Ciénaga y, la segunda, opera una línea privada entre El Cerrejón y Puerto Bolívar.

Tabla 17. Caracterización económica de los ferrocarriles de carga


Estructura del mercado Dos concesiones operadoras de carga,un operador de carbón

Adicionalmente, dos proyectos minerosubicado en El Cerrejón y Paz de Río

Estructura jurisdiccional Concesionarios privados controladospor INCO

Estructura patrimonial Carácter privadoFacturación bruta US$4 millones de 2003 Esta facturación corresponde al año 1999.Externalidades negativas No hay movimiento salvo carbón y mineralesIndicadores de desempeñoFuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades

3.3.7. Puertos y vías navegables

Desde la reforma portuaria de 1991 los principales terminales marítimos dejaron de seradministrados a nivel nacional y pasaron al nivel regional, bajo supervisión inicial del MT, la Superintendencia de Puertos y más recientemente, INCO. El mantenimiento de los canales de acceso pasó a ser una responsabilidad de INVIAS.

Tabla 18. Caracterización económica de puertos marítimos

52



Estructura del mercado 23 concesiones portuarias, 45 muelleshomologados, 19 licencias portuarias.Incluyen puertos especializados, SPRy otros terminales.El mantenimiento de los canales deacceso es una responsabilidad deInvías

SPR en Santa Marta, Barranquilla, Cartagena,Buenaventura y Tumaco

Estructura jurisdiccional Empresas privadas y mixtas vigiladaspor la Superintendencia de Puertos yTransporte

Estructura patrimonial Empresas privadas y mixtasFacturación brutaExternalidades negativas Consideraciones ambientales en

cercanía de áreas turísticasIndicadores de desempeño Tiempos de espera de barcos antes de

iniciar labores: 1.4 horas (2002)Tiempo espera total de barcos: 51.7horas (2002)

Datos preliminares


3.3.8. Navegación fluvial y marítima

Colombia posee áreas portuarias tanto en el Atlántico como en el Pacífico. Los puertos son servidos por empresas de diversa bandera que cumplen itinerarios preestablecidos o mediante servicios especiales. El transporte fluvial por su parte, se concentra en productosespecíficos como petróleo y carbón. Es sin embargo, básico para la comunicación de comunidades aisladas.

Tabla 19. Caracterización económica de la navegación marítima y fluvial


Estructura del mercado 8 empresas nacionales y 89 empresasinternacionales de navegaciónmarítima internacional.Dos empresas fluviales grandes ynumerosas pequeñas

Con la apertura económica de los años noventay la eliminación de la reserva de carga, lasempresas navieras nacionales prácticamentedesaparecieron. Actualmente solo hay empresasmenores y de cabotaje.En el área fluvial las empresas mayoresfuncionan en el río Magdalena

Estructura jurisdiccional Empresas marítimas habilitadas porla Dirección General Marítima(DIMAR) del Ministerio de DefensaEmpresas fluviales habilitadas por MT

Estructura patrimonial Todas las empresas de carácterprivado

Facturación bruta US$184 millones de 2003(para el año 2000)

El 35% corresponde al transporte marítimo y elrestante, 65% al transporte fluvial.

Externalidades negativasIndicadores de desempeñoFuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades

3.3.9. Aeropuertos

53


Dada la difícil topografía y la falta de infraestructura vial en algunas regiones del país, el transporte aéreo siempre ha jugado un papel importante en la vida económica del país tanto para el transporte de pasajeros como para la carga. Además, en el caso de los antiguos territorios nacionales y la costa del Pacífico, la disponibilidad de infraestructura aeroportuaria es básica para la comunicación de comunidades aisladas.

Tabla 20. Caracterización económica de los aeropuertos


Estructura del mercado 513 aeropuertos y pistas autorizados Concentración de pistas en la Orinoquía y laAmazonía

Estructura jurisdiccional 78 aeropuertos a cargo de la UAEAC.Los restantes son de carácterterritorial y/o privado

Estructura patrimonial Aeropuertos y pistas públicos yprivados

Facturación brutaExternalidades negativas Consideraciones ambientales por

ruido en áreas urbanasIndicadores de desempeñoFuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades

3.3.10. Transporte aerocomercial

Como se mencionó anteriormente, el transporte aéreo tiene un gran desarrollo en Colombia.Operan empresas nacionales y extranjeras. El transporte de carga moviliza bajos volúmenesde carga comparado con otros modos de transporte, pero con un alto valor unitario. De hecho el comercio internacional por vía aérea apenas representa el 1% del tonelajemovilizado, pero más 15% del valor de dicho comercio. 62 Por otra parte, el servicio aéreocumple un papel importante para las comunidades aisladas localizadas en la costa del Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía.

Tabla 21. Caracterización económica del transporte aerocomercial

62 Datos correspondientes a 2002

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Nacional Internacional Observaciones

Estructura del mercado 9 empresasregulares depasajeros, 10 empresas regularesde carga, 16 empresas deaerotaxis y regionalno regular

27 empresas depasajeros, 15 empresasde carga

Empresas internacionales que pr estanservicio a Colombia de acuerdo conConvenios Internacionales

Estructura jurisdiccional Empresasnacionaleshabilitadas por laUAEAC

Empresas privadas

Estructura patrimonial Empresasnacionales yprivadas conexcepción de Satena

Facturación bruta nacional US$997 millones de2003 (para el año 2000)

US$800 millones corresponde altransporte de pasajeros y US$117millones de carga y US$80 millones por alquiler de aeronaves con tripulación

Externalidades negativasIndicadores de desempeño Tiempo promedio

de demora: 47 min(2003)

Cumplimiento de vuelos:84% (2003)


3.3.11. Transporte multimodal y gestión logística

En materia logística existe muy poca información. Sin embargo, la impresión generalizada es que se están produciendo cambios importantes desde el punto de vista de la oferta y también de la demanda.

Tabla 22. Caracterización económica del transporte multimodal y la gestión logística


Estructura del mercado Sin informaciónEstructura jurisdiccional Legislación nacional por

cuenta de los Ministerios deComercio Exterior y deTransporte

Involucra aspectos de transporte, comercio exterior yaduaneros

Estructura patrimonial Existen operadores ycoordinadores logísticos decarácter privado

Existe una asociación logística colombiana

Facturación bruta Sin informaciónExternalidades negativas Sin informaciónIndicadores de desempeño Sin informaciónFuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades

3.4. Estimación de necesidades de inversión para el crecimiento

Las necesidades de inversión se estiman en forma independiente para cada uno de los modos de transporte.

55


3.4.1. Necesidades de inversión en vías

3.4.1.1. Mejoramiento y ampliación de la red primaria actual

La metodología utilizada contempló las siguientes etapas: (i) Estimación de la demanda futura en la red troncal; (ii) Comparación entre la infraestructura requerida por la demandade tráfico y la oferta de infraestructura; (iii)Determinación de las obras requeridas para suplir las deficiencias de capacidad de la red actual y los cuellos de botella identificados.

El Tránsito Promedio Diario (TPD) en Colombia presenta un crecimiento acentuado hasta 1997. A partir de dicho año, la tasa de crecimiento del tránsito es decreciente, tal y como puede observarse en la figura 5, para una muestra de 368 estaciones de conteo.

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

1400000

1600000

1800000

1975 1980 1985 1990 1995 2000

TPD

Figura 8. Comportamiento Histórico del Transito en 388 estaciones de Conteo

Ante la ausencia de información sobre proyecciones de tránsito, la consultoría realizó dos ejercicios econométricos para determinar la relación existente entre el crecimientoeconómico, medido como el cambio porcentual en el Producto Interno Bruto -PIB-, y eltránsito circulante por las carreteras de la red troncal nacional63. El primero consistió en estimar la relación de largo plazo entre el TPD y el PIB; para ello, se agregaron los tráficos de todas las estaciones de conteo que cuentan con información para el período 1971-2002.64 .El segundo buscó determinar la elasticidad ingreso del TPD en cada estación de conteo; para ello se estimó una ecuación doble logarítmica entre el TPD y el PIB. 65

63 El ejercicio no puede ser replicado para las carreteras secundarias y terciarias, dado que no se cuenta condatos de tránsito en dichas vías.64 Para el ejercicio econométrico, se consideraron únicamente aquellas estaciones de conteo que contaban coninformación para todo el período; esto es, 368 estaciones. En el anexo se presenta el listado de las estacionesincluidas en el ejercicio.65 Cabe anotar que se siguió la metodología desarrollada por Económica Consultores en su estudio sobreevaluación de la Red Vial Nacional.

56


En el análisis realizado, se plantearon tres escenarios de crecimiento anual del PIB: (i) Piso: 3.5% anual para todo el horizonte de proyección.; (ii)Intermedio: 3.3% en el 2004, 3.7% en el 2005 y 3.9% en el 2006;66 y (iii) Techo: 5.0% anual para todo el horizonte de proyección.

Los ejercicios anteriores permitieron establecer la demanda de tránsito para cada uno de los tramos de la red troncal en un horizonte de 10 años, de acuerdo a un escenario pre- determinado de crecimiento del PIB. La elasticidad de largo plazo se aplicó a aquellas estaciones que no contaban con una serie histórica de datos y que, por tal motivo, seexcluyeron del segundo ejercicio econométrico. El modelo econométrico utilizado y los resultados del ejercicio de proyección de tráfico se incluyen en anexo magnético del informe.

Posteriormente, se efectuó un análisis de capacidad y nivel de servicio en cada tramo vial, de acuerdo con la metodología establecida por INVIAS en el “Manual de Capacidad para Carreteras de Dos Carriles”.67 Para ello, se utilizaron las proyecciones de demanda previamente realizadas y el inventario geométrico de vías disponible en el instituto68. Loscálculos efectuados en este análisis también se presentan en el anexo magnético. 69

Para identificar las obras requeridas, se definieron tres tipos de intervención que permitensuplir las deficiencias de infraestructura, que afectan la capacidad y el nivel de servicio de la red primaria pavimentada: (i) Intervenciones para ampliar la sección transversal de la vía, en lo que se refiere al ancho de carril y de bermas. En el ejercicio, se identificaron los tramos de la red que tenían un ancho de carril y berma inferior a 3.0 y 1.0 metro,respectivamente. (ii) Intervenciones sobre el estado de la superficie de rodadura. (iii) Intervenciones que implican ampliar de una calzada a dos calzadas para mejorar la capacidad de la vía. (iv)Cuellos de botella.

Simultáneamente se analizaron tres escenarios de intervención en el tiempo: (i) Obras inmediatas (año 2.004), que tienen por objeto mejorar la geometría de las vías y rehabilitar aquellos tramos que se encuentran en regular y mal estado; (ii) Obras en el mediano plazo (año 2010); y (iii) Obras en el largo plazo (año 2015).

En los escenarios de mediano y largo plazo se identificaron las necesidades de ampliación a doble calzada en aquellos tramos donde el crecimiento de la demanda en el tiempo, generalimitaciones de capacidad. En estos escenarios, se asumió que todos los tramos de la red ya se encontraban en buen estado (IRI aceptable) y que la sección transversal cumple con losestándares geométricos mínimos (ancho de carril 3.0 m y ancho de berma 1.0 m). Lasintervenciones resultantes del ejercicio que se presenta a continuación, corresponden a las

66 El escenario intermedio corresponde a las proyecciones realizadas por el FMI. A partir del 2006 se suponeun crecimiento constante del PIB de 3.9%.67 El Manual fue desarrollado para INVIAS por la Universidad del Cauca con el auspicio del InstitutoPanamericano de Carreteras. El Manual refleja las condiciones de operación en las carreteras colombianas.68 El Manual de Capacidad de INVIAS, al contrario del HCM 2.000, tiene en cuenta el estado de la superficiey admite pendientes superiores a las que normalmente se encontrarían en un análisis con el HCM. Las velocidades de referencia admisibles con este Manual, en cada nivel de servicio, son inferiores a lasestablecidas en el HCM. 69 Esta metodología se utilizó en el estudio de la Red Vial Nacional elaborado por la firma EconómicaConsultores de la red troncal pavimentada para el DNP. Los resultados de este estudio sirvieron de base parala elaboración del Documento CONPES 3272 “Política Integral de Carreteras”.

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intervenciones mínimas que deben ejecutarse. Lo anterior significa que sólo se consideran las intervenciones sobre los tramos que se encuentran en niveles de servicio E y F y donde las intervenciones planteadas tienen un efecto positivo sobre dicho nivel. 70

Nivel deServicio 2004BCDEF

Mapa 9. Nivel de servicio en la red pavimentada a cargo del INVIAS


Ampliación CapacidadRed Nacional200420102015

Mapa 10. Intervenciones propuestas para diferentes escenarios

Los resultados del ejercicio se presentan gráficamente en los mapas 9 y 10. Básicamenteseñalan que en el corto plazo, se deben mejorar 573 Km., rehabilitar 366 Km. y ampliar la sección transversal en 157 Km.. En el mediano plazo, se requiere la ampliación a doble calzada de 280 Km..

Tabla 23. Resultados del análisis de capacidad en la red pavimentada del INVIAS

Escenario Tipo de Intervención Longitud, Km

Mejoramiento 573Rehabilitación 366

Ampliación 157

Corto plazo

Subtotal 1.096Mediano plazo Ampliación 101Largo plazo Ampliación 179

Fuente: Elaboración propia

70 Una estimación total de las necesidades de intervención en la red vial a cargo del Invías se encuentra en elestudio de la Red Vial desarrollado por Económica Consultores en el año 2003.

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Con respecto a la tabla anterior, hay que tener en cuenta que el mejoramiento solo se aplicó a las vías que presentaban un nivel de servicio E o F. El Estudio de Económica Consultores plantea cifras sobre la red con bermas inferiores a 1.0 m y ancho de carril inferior a 3.0 m.

3.4.1.2. Adiciones a la red vial

Como solución a los cuellos de botella que se presentan en la red vial primaria se incluyen los siguientes proyectos:

• Túnel de la Línea en la carretera Bogotá – Buenaventura • Corredor Bogotá – Valle del Magdalena: Tramo La Vega – Villeta – Honda – Puerto

Salgar• Corredor Barrancabermeja – Cúcuta: Tramo Bucaramanga – Cúcuta • Vías de acceso a los terminales marítimos de Santa Marta, Cartagena y Buenaventura• Puente sobre el río Magdalena en Yondó• Adecuación de la carretera Quito – Bogotá – Caracas, sectores Mocoa – San Miguel,

La Cabuya – Tame – Arauca • Carretera Pasto – Tumaco, acceso a la carretera Quito – Bogotá - Caracas • Concesiones viales Briceño – Tunja – Sogamoso, Bogotá – Girardot, Pereira – la Paila,

Espinal – Ibagué, Bello – Hatillo y Rumichaca – Pasto • Accesos a las ciudades • Mejoramiento carretera Mocoa - Pasto• Avenida Longitudinal de Occidente (ALO). • Puente sobre el río Sinú en Montería • Carretera Armenia – Ibagué • Carretera Bucaramanga – Cúcuta (alto del Escorial) • Carretera Bucaramanga - Barrancabermeja• Túnel de Occidente

3.4.1.3. Necesidades de inversión a nivel departamental y municipal

Estas necesidades están orientadas hacia la rehabilitación, pavimentación y mantenimientode la red existente. 71 No se consideran adiciones a la red. El costo de las inversiones se estimó con base en precios unitarios promedio para las actividades de mantenimiento yrehabilitación.

3.4.2. Necesidades de inversión en ferrocarriles

1. 71 De acuerdo con datos del MT, la mayor parte de ésta red se encuentra en regular y mal estado. Además,según la información del MT, la mayoría tiene un TPD muy bajo.

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La demanda de transporte de carbón en ferrocarriles no depende del crecimiento del PIB nacional, sino de condiciones externas. De acuerdo con los estimativos de crecimiento de la demanda, se han planteado los siguientes proyectos:

• Segunda línea entre la Loma y Ciénaga para suplir el crecimiento de las exportaciones de carbón en el César

• Ramal férreo entre la Loma y La Jagua • Ramal férreo entre la estación de Palestina y Tamalameque para facilitar el transporte

de carbón entre el Cesar y Barranquilla • Bolombolo – La Felisa – Cartago

3.4.3. Necesidades de inversión en vías fluviales

En materia fluvial se identificaron los proyectos de mejoramiento de la navegación en los ríos Magdalena y Meta. En el primer caso dentro del marco del proyecto Yuma; en elsegundo, dentro de las perspectivas del comercio binacional con Venezuela. En el resto de la red fluvial se consideran obras fluviales menores.

3.4.4. Necesidades de inversión en puertos marítimos

Por una parte, se consideran los proyectos de mantenimiento y profundización del canal de acceso al puerto de Barranquilla; por otra, las necesidades de modernización de losterminales a cargo de las SPR. En Barranquilla también se ha planteado la construcción de un nuevo puerto en la desembocadura del río Magdalena, donde no se presente el problemadel canal de acceso.

3.4.5. Necesidades de inversión en infraestructura aeroportuaria

Como proyectos se identificaron el Plan Maestro del Aeropuerto de Bogotá y los aeropuertos de San Andrés, Ríonegro y Palestina . Adicionalmente, se incluye el programade ayudas a la navegación aérea.

3.4.6. Necesidades de inversión en transporte urbano, SITM

Se incluyen los proyectos que actualmente están siendo considerados por el GobiernoNacional como son: ampliación de TM en Bogotá, extensión de TM a Soacha, SITM de Pereira-Dosquebradas, SITM de Barranquilla, SITM de Bucaramanga y SITM del Valle de Aburrá.

3.4.7. Necesidades de inversión en materia de mejoramiento de accesibilidad

Este tema se trata con mayor detalle en el siguiente capítulo. Básicamente incluye obraspara mejorar la accesibilidad en áreas aisladas y áreas de conflicto social. Comprende:

• Obras viales secundarias y terciarias dentro del Plan de Vías para la Paz y Plan 2.500 • Obras fluviales y muelles menores dentro del Plan de Vías para la Paz

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• Obras aeroportuarias dentro de los planes de Aeropuertos para la Paz y AeropuertosComunitarios

• Mejoramiento y construcción de puentes en la red terciaria

3.4.8. Priorización de las necesidades de inversión

La priorización de necesidades de inversión se realizó teniendo en cuenta los principales cuellos de botella que afectan la operación del transporte en el país y el grado de preparación de los diferentes proyectos identificados. En este sentido en la tabla 24 se presentan los proyectos finalmente considerados en esta investigación:

Tabla 24. Priorización de proyectos de infraestructura de transporte

61


Subsector Proyectos

Mantenimiento,Mejoramiento yrehabilitación

Corredores Integrales de Mantenimiento (2.000 km)Mantenimiento de la red no concesionada niincluida en los corredores Integrales demantenimiento

Adiciones a la red Túnel de La LíneaTúnel de OccidenteVías de acceso a zonas portuarias de Cartagena,Buenaventura y Santa MartaCarretera Quito – Bogotá – Caracas (SanMiguel – Mocoa y La Cabuya – Tame –Arauca)Puente YondóMocoa – PastoAvenida ALO

Carreteras nacionales

Concesiones viales Briceño – Tunja – SogamosoBogotá – GirardotGirardot – IbaguéPereira – La PailaTobiagrande – Puerto SalgarRumichaca - Pasto

Carreteras departamentalesy municipales

Rehabilitación y mantenimiento de la red

Ferrocarriles Doble vía entre La Loma y Ci énagaRamal férreo La Loma – La Jagua

Vías fluviales Proyecto Yuma para la rehabilitación de la navegación en el ríoMagdalena.

Aeropuertos Desarrollo del Plan Maestro de Bogotá, Fase IAeropuerto de San AndrésAeropuerto de RíonegroAeropuerto de Pale stina

Puertos marítimos Canal de acceso a Barranquilla

Transporte urbano Ampliación SITM TransmilenioExtensión Transmilenio a Soacha, CundinamarcaSITM Valle de AburráSITM CalíSITM BucaramangaSITM BarranquillaSITM Pereira-Dosquebradas

Mejoramiento deaccesibilidad

Plan 2500 Aeropuertos comunitariosObras fluviales

Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas realizadas en el sector

62


4. INFRAESTRUCTURA Y POLÍTICA SOCIAL

4.1. Caracterización de políticas sociales

En los últimos años la política en materia de infraestructura ha estado enfocada a ampliar su capacidad y cobertura. En este sentido, el Programa de Concesiones de Tercera Generación incluye importantes obras que amplían la capacidad del sistema vial y el Programa de Vías para la Paz, que busca ampliar y mejorar la cobertura vial en áreas deprimidas por la violencia, han jugado un papel importante.

El programa Vías para la Paz hace parte del Plan Colombia e incluye inversiones en el modo carretero, obras fluviales y aeroportuarias. El Programa es financiado por la CAF yaún faltan por desembolsar US 110 millones, correspondientes a la ejecución del año 2004.El programa busca construir y mejorar la infraestructura vial primaria, secundaria, terciaria, fluvial y de puentes en forma articulada con otros proyectos del Plan Colombia, en zonas de mayor conflicto, en poblaciones con mayores necesidades y que requieran vías para el transporte y comercialización de sus productos. Se espera que el programa beneficiará a 260 municipios con la construcción y mejoramiento de cerca de 700 kilómetros de vías secundarias y mejoramiento de 10 kilómetros de vías terciarias o veredales y generará ciento cinco mil empleos entre directos e indirectos.En el marco de este programa se están llevando a cabo inversiones en la rehabilitación de caminos en zonas apartadas del país y que se encuentran afectadas por el conflicto armado.

El gobierno actual, a través del Plan Nacional de Desarrollo, Hacia un Estado Comunitario,ha definido como estrategia continuar con el programa de integración regional, mediante la ejecución de un plan de pavimentación de 2.500 Km. de carreteras, que cubre la red primaria, secundaria y terciaria. El Programa consiste en la pavimentación de 2.500 kilómetros aproximadamente, de vías en las diferentes redes viales. Los proyectos están siendo seleccionados por el MT y las autoridades regionales, utilizando criterios políticos, técnicos y económicos, entre los que se destacan los siguientes: Apoyo en la realización de procesos productivos; Consistencia con los planes regionales y municipales;Complementariedad ; Terminación de proyectos en ejecución Relación beneficio / costomayor a 1 Integración regional y desarrollo de las regiones fronterizas Compromiso de losentes territoriales para asumir el mantenimiento. El programa cuenta con vigencias futuras aprobadas por el Conpes por cerca de US $ 1.000 millones, que incluyen recursosregionales de inversión, los montos asignados al programa Vías para la Paz, los recursos del Plan Nacional de Desarrollo, y otros recursos del presupuesto del sector.

Así mismo, como complemento al programa anterior y con miras a garantizar la competitividad interna y externa del país, el gobierno ha diseñado el Programa Integral de

63


Rehabilitación y Mantenimiento (PIRM), orientado ha atender la red primaria de carreteras. 72

En el subsector fluvial las acciones del Plan Vías para la Paz, se han dirigido a la construcción de pequeñas obras fluviales de apoyo a las comunidades donde este modo constituye la única opción de transporte. Adicionalmente, la recuperación de la navegación en el Río Magdalena permite desarrollar un transporte multimodal y tiene un alto sentidosocial.

En el modo aéreo, se ha buscado atender los rezagos en infraestructura aeroportuaria, a través de un programa de concesiones en los aeropuertos de mayor tráfico y el mejoramiento de las condiciones de operación de los terminales ubicados en regiones de poca accesibilidad, a través de los programas de Aeropuertos para la Paz y Aeropuertos Comunitarios.

4.2. El costo de mejorar la accesibilidad

Las inversiones requeridas para mejorar la accesibilidad de la población deben basarse en la identificación de aquellas zonas con difícil acceso y donde las concentraciones de población amerita la ejecución de programas específicos.

4.2.1. Regiones con problemas de accesibilidad

La accesibilidad rural en el área andina del país esta estrechamente ligada con el transportepor carretera. A través de este modo de transporte se moviliza la mayor parte de los pasajeros y de la carga no especializada. La accesibilidad en esta área no solo depende del vinculo vial, sino también de la calidad del mismo (estado de la superficie y especificaciones geométricas) y de la disponibilidad de un servicio de transporte. En este sentido muchas comunidades tienen problemas de accesibilidad por el estado de las vías,por la ausencia de un adecuado servicio de transporte o por una combinación de estas causas. En otras áreas del país, la accesibilidad esta ligada con el transporte fluvial y el aéreo; unas pocas comunidades dependen del transporte por ferrocarril

Para la identificación de regiones con problemas de accesibilidad se siguió unprocedimiento progresivo que consta de la superposición gráfica del área de influencia en términos de accesibilidad de las redes viales primaria, secundaria y terciaria; la infraestructura aeroportuaria y las vías fluviales, para así determinar las zonas que no son cubiertas por ninguno de los tres modos y que por lo tanto, no se pueden acceder a través de la infraestructura de transporte existente.

72 Los objetivos del PIRM consisten en frenar el deterioro paulatino de la red primaria, garantizar losrecursos, generar mecanismos de planeación e implementar modelos de gestión eficientes. La fase inicial del programa contempla la ejecución de 2.000 Km. en los tramos de la red con mayor tráfico, y recursos por elorden de US $290 millones entre los años 2004 y 2009. Los mecanismos financieros y de gestión bajo los cuales se diseñó el programa son entre otros los siguientes: delegación del mantenimiento y la gestión vial a terceros, contratos de mediano plazo, mínimos niveles de servicio exigidos, interventores especializados,vigencias futuras para asegurar los recursos y descuentos por incumplimientos.

64


En primer lugar, se estableció el impacto de la red vial primaria. Para ello, se determinó el cubrimiento que se obtendría al aplicar un área de influencia de 10 Km. alrededor de cada vía troncal, tal como se detalla en el mapa 11, donde se observa la presencia de grandes áreas sin cubrimiento vial len el Magdalena Medio, la Costa Pacífica, la Orinoquía y la Amazonía.

Mapa 11. Accesibilidad a la red vialprimaria

Mapa 12. Accesibilidad a las redes viales primaria y secundaria

Posteriormente, se agregó la red secundaria y se realizó el mismo ejercicio de cubrimientode 10 Km. alrededor de cada vía, como se indica en el mapa 12, donde se observa una ampliación en el cubrimiento, pero, de todas maneras sigue siendo notoria la falta de accesibilidad en la costa del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía.

El siguiente paso consistió en incluir la red terciaria en el análisis. El efecto de esta adiciónse observa en el mapa 13. Las regiones de la costa del Pacífico, Amazonía y Orinoquía siguen con problemas de accesibilidad vial. Esta deficiente guarda relación densidad de población existente en dichas regiones, tal como puede observarse en el mapa 14.

65


Mapa 13. Accesibilidad a la red vial

Densidad (hab/Km2) - 20020 a 2020 a 5050 a 100100 a 500May or a 500Sin Inf ormación

Mapa 14. Densidad de población en el 2002

A la cobertura vial se agregó el impacto de incluir el sistema aeroportuario, considerando también, un área de influencia de 10 Km. alrededor de cada pista o aeropuerto, como semuestra en el mapa 15. Esta adición mejora la accesibilidad en sitios específicos, pero para los habitantes tiene limitaciones de utilización debido a su alto costo y limitadasfrecuencias.

El resultado anterior (mapa 15) fue confrontado contra información del MT relativa a municipios que no cuentan con un servicio regular de transporte público por carretera y río, pero que cuentan con servicio aéreo tal y como muestra el mapa 16 73. Como puede observarse, las áreas aisladas de la costa del Pacifico, la Orinoquía y la Amazonía servidas por transporte aéreo coinciden con lo establecido en el mapa 15 sobre áreas con problemasde accesibilidad.

73 La lista de municipios fue elaborada por el Ministerio de Transporte para efectos de exenciones tributarias que concede la ley al servicio aéreo en aeropuertos donde no existe transporte público por carretera.

66


Mapa 15. Accesibilidad a la red vial y aérea

Mapa 16. Municipios con acceso aéreo

Finalmente, en el mapa 17 se nota como la accesibilidad mejora sensiblemente cuando al cubrimiento de carreteras y aeropuertos se adiciona la red fluvial. En este caso, las áreasaisladas se reducen sensiblemente. No obstante lo anterior, se debe tener en cuenta que la navegación fluvial tiene restricciones de calado en algunas épocas del año, las distancias entre centros poblados son grandes y los tiempos de viajes muchas veces son superiores ouno o dos días. 74

4.2.2. Restricciones Socio Ambientales

Las zonas con problemas de accesibilidad, coinciden también con las zonas de protecciónidentificadas con los parques naturales y las zonas de resguardos indígenas (ver mapa 18).Por esta razón, el desarrollo de la infraestructura de transporte en estas regiones, debería estar orientado hacia el mejoramiento de aquellos modos que son más adecuados en estas regiones, como son el transporte fluvial y el aéreo.

74 En los ríos de la Orinoquía y la Amazonía, por ejemplo, las distancias a recorrer entre centros poblados sonmuy grandes; en ciertos casos superiores a 100 o 200 Km.

67


Mapa 17. Accesibilidad Red de Transporte

LeyendaMunicipiosResg. IndigenaParques Naturales

Mapa 18. Zonas de Restricción Socio Ambiental

4.3. Otra visión de los problemas de accesibilidad

La Registraduría General de la Nación, entidad encargada de los procesos electorales, cuenta con un inventario de modos de transporte y tiempos de viaje necesarios paratrasladar tanto materiales de apoyo como resultados electorales. El análisis de esta información, permitió revisar las restricciones de accesibilidad en cada modo de transporte.En este sentido, en el mapa 19 se presenta el cubrimiento de municipios con carreteras, carreteables, caminos de herradura, líneas férreas, vías fluviales y aeropuertos. En las tresprimeras figuras de la hilera superior se señalan los municipios que no tienen acceso a través de carreteras, carreteables y caminos de herradura, respectivamente y, en la línea inferior, los municipios sin acceso férreo, aéreo y fluvial.

68


Mapa 19. Municipios sin infraestructura de transporte según la Registraduría

El mapa 19 señala claramente problemas de accesibilidad de la costa del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía.

A nivel nacional, los datos de la Registraduría permiten establecer que 977 cabecerasmunicipales tienen acceso por carretera, 100 cuentan con aeropuerto y 94 tienen acceso a través de una vía fluvial. La información sobre disponibilidad de infraestructura enCabeceras Municipales, Corregimientos e Inspecciones de Policía se encuentra en la tabla25.

Tabla 25. Centros poblados con y sin infraestructura de transporte

CabeceraMunicipal

CorregimientoInspección de

policíaCabeceraMunicipal

CorregimientoInspección de

policía

Carretera 977 2,193 821 121 1,649 1,635Carreteable 170 1,148 907 928 2,694 1,549Camino Herradura 65 885 560 1,033 2,957 1,896Aeropuerto 100 21 18 998 3,821 2,438Vías fluviales 94 387 632 1,004 3,455 1,824Ferrocarril 62 37 16 1,036 3,805 2,440Fuente: Delegada Electoral (Registraduría Nacional)

Con infraestructura Sin infraestructura

Infraestructurade Transporte

La información recopilada permitió también realizar un análisis de los tiempos de viaje desde los diferentes municipios a la respectiva capital departamental y desde corregimientos e inspecciones a las cabeceras departamentales. Este análisis se presenta enel mapa 20 para diferentes intervalos de tiempo. Claramente, se observa como el tiempo de viaje para la mayor parte de los municipios de la región andina se encuentra por debajo de 5 horas, mientras que en la costa del Pacífico y algunas zonas del Magdalena Medio, el tiempo de viaje puede ser superior a un día. Se puede observar también, que la configuración departamental juega un papel importante en los tiempos de viaje. En efecto, algunos municipios ubicados muy cerca de la red troncal de carreteras, no tienen la mismafacilidad de acceso a su respectiva capital departamental, por cuanto se encuentran muyalejados de la misma y en algunos casos, el recorrido tiene que hacerse por fuera del departamento. Tal es el caso, por ejemplo, de los municipios del sur de Bolívar, que

69


geográficamente están alejados de Cartagena pero muy cerca de otras áreas urbanas del Magdalena Medio.

Tiempo a cab. Dptal1 HoraEntre 1 y 5 horasEntre 5 y 12 horas1 DíaMás de 1 díaSin Inf ormación

Cabeceras DptalesCapitales

Mapa 20. Tiempo de viaje a capitales departamentales

Tabla 26. Resultados de distancias y tiempos de viaje

70


Cabeceras MunicipalesBanda de Distancia, Km Banda de Tiempo, MinRango

No. de Cabeceras No. de Cabeceras1 215 3432 293 3333 517 350

Total 1.025 1.026Inspecciones de policía

Banda de Distancia, Km Banda de Tiempo, MinRangoNo. de Inspecciones No. de Inspecciones

1 3.082 2.5582 362 5603 132 477

Total 3.576 3.595Corregimientos

Banda de Distancia, Km Banda de Tiempo, MinRangoNo. de Corregimientos No. de Corregimientos

1 1.822 1.5352 237 3383 79 315

Total 2.138 2.188Notas: Rango 1 :de 0 – 50 km y 0- 120 minutos

Rango 2: de 51 – 100 km y 121 – 240 minutosRango 3: de 101 km en adelante y 241 minutos en adelante

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Registraduría Nacional

En resumen, con base en los datos de la Registraduría, puede afirmarse que 350 municipiosestán ubicados a más de 4 horas de su respectiva capital departamental y 477 inspecciones y 2188 corregimientos lo están de la respectiva cabecera municipal. En algunos casos incluso, el tiempo de viaje es superior a uno o dos días.

Finalmente, se revisaron las proyecciones de población para el año 2010, con el objeto de revisar posibles cambios en la distribución regional de la densidad poblacional. En este sentido, y tal como se mencionó anteriormente la mayor concentración de la población se encuentra en la región andina, zona que cuenta con el mayor desarrollo de infraestructura de transporte. Para el escenario del año 2010, basado en los parámetros de proyección delas Naciones Unidas, no se prevé un cambio dramático y como se observa en el mapa 22, la Orinoquía, la Amazonia y la Costa Pacífica, muestran una densidad poblacional similar a la del 2002 (ver mapas 21 y 22).

71


Densidad (hab/Km2) - 20020 a 2020 a 5050 a 100100 a 500May or a 500Sin Inf ormación

Mapa 21. Densidad de Población Año 2002

Densidad (hab/km2) - 20100 a 2020 a 5050 a 100100 a 500May or a 500Sin Inf ormación

Mapa 22. Densidad de Población Año 2010

4.4. Definición de metas

Los análisis realizados permiten establecer que tres regiones del país tienen problemas deaccesibilidad. Estas regiones también, tienen restricciones para la construcción de infraestructura terrestre dada la existencia de resguardos indígenas, reservas forestales y parques nacionales. Por lo tanto, cualquier acción orientada hacia el mejoramiento de las condiciones de accesibilidad, debe mirarse con cautela y en forma puntual. En este sentido, en diversas épocas, se han planteado distintos proyectos, entre los cuales se destacan lossiguientes:

• Carretera Panamericana entre Palo de Letras (frontera con Panamá) y Las Animas(Chocó), que constituye un acceso a la zona del Darien. Este proyecto no ha avanzado debido a restricciones ambientales Carretera Las Animas – Bahía Solano (Chocó), proyecto de acceso a la costa del Pacífico ligado a la construcción de unnuevo puerto.

• Puente terrestre interoceánico en el Chocó, que ofrece una alternativa al transporte por el Canal de Panamá y también un acceso al Darien.

• Proyecto de cabotaje en los esteros del Pacífico entre Buenaventura y Tumaco, el cual facilita el acceso fluvial y de cabotaje a comunidades importantes como Guapi, Timbiquí, Iscuande y otras.

• Mejoramiento de la navegación en el río Meta.

72


• Carretera San Miguel – Mocoa – Neiva, proyecto incluido en el Programa IIRSA, elcual además constituye un acceso a la Amazonía.

• Carretera Granada - San José de Guaviare – Calamar – Mitú, también un acceso a la Amazonía

• Carretera Puerto López – Puerto Carreño, que constituye un acceso a la Orinoquía

Varios de estos proyectos no han pasado de la etapa de idea. Otros, en cambio, están en ejecución. Sin embargo, lo importante es anotar que en estas regiones aisladas, se debe aprovechar al máximo las posibilidades del transporte fluvial y aéreo.

73


5. FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA

5.1. Balance financiero del sector

En esta sección se presenta una visión del balance financiero del sector. En particular, se presenta un análisis sobre el comportamiento histórico del rubro de inversiones e ingresos, un plan de inversiones para el periodo 2004-2010 y su financiamiento.

5.1.1. Análisis de inversiones históricas en el sector

5.1.1.1. Inversiones del Gobierno Central

La información histórica de las inversiones se obtuvo de cuatro fuentes básicas: el DNP, el MT, INVIAS y la Contraloría General. La información se consolidó para el período 1995-2003 y en el anexo 4 se presentan datos detallados de las inversiones por entidad y subsector. 75 El comportamiento de los compromisos por modo de transporte se presenta enla figura 9.

Comportamiento de la inversión en transporte (Inversión nacional)

-

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Mill

on

es d

e U

S$

de

2003

VIAL

OTRAS INVERSIONES

MARÍTIMO

FERREOAEREO

FLUVIAL

Fuente: DNP, Ministerio de Transporte e Invías

Figura 9. Comportamiento de las Apropiaciones de Inversión en el Sector Transporte

Como puede observarse, hay un comportamiento errático en el rubro de inversión. En efecto, mientras que en 1996 la ejecución del sector ascendió a US$ 931.6 millones, un año

75 Aunque se cuenta con información para años anteriores, cambios en la clasificación para los distintosrubros impidieron realizar el ejercicio para el periodo 1990-1994.

74


después este monto descendió a US$ 565.9 millones, una caída del 61% (esto pudo obedecer a la entrada en vigor de contratos de concesión en carreteras y puertos). En lasvigencias 2.002 y 2.003 los compromisos fueron incluso menores. La serie histórica permite afirmar que la tendencia observada en el periodo analizado fue claramentedecreciente. También se nota una concentración de la inversión en el modo vial, el cual concentró el 74% de las inversiones en 1995 y el 82% en el 2003 (figuras 7 y 8).

El comportamiento histórico de las apropiaciones finales, los compromisos y los pagos se presentan en la tabla 27. En la tabla se nota como los compromisos oscilan entre el 81.4% y el 97.4% de la apropiación y los pagos, entre el 37.9% y el 67.4%. A nivel de entidades, la mayor ejecución corresponde a INVIAS con el 74% promedio para el período 1.995-2.003 y le siguen en su orden, la UAEAC con el 8.7%, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales con el 7.5%, FERROVIAS y el MT con el 2.6%76. La Superintendencia General de Puertos y Transporte (SPT) y el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), no quedan incluidas por cuanto no han tenido continuidad en todo el período analizado.

VIAL74%

AEREO3%

FERREO4%

MARITIMO2%

FLUVIAL2%

OTRASINVERSIONES

15%

Figura 10. Composición inversión transporte 1995

MARITIMO0,5%

OTRASINVERSIONES

4,9%

FERREO6,9%

AEREO4,3%

FLUVIAL1,9%

VIAL81,6%

Figura 11. Composición inversión transporte 2003

Fuente: DNP, Ministerio de Transporte e INVIAS

Las cifras presentadas anteriormente no reflejan la inversión efectiva en el sector. La apropiación de recursos hace a referencia a la planeación presupuestal de los recursos. Laejecución presupuestal está relacionada con los compromisos efectuados por las entidades y con los pagos realizados en cada vigencia. La tabla 27 muestra el comportamiento de éstostres rubros entre 1995 y 2003. En la tabla se observa que la inversión efectiva del sector, medida como compromisos, representa en promedio el 92% de lo presupuestado. Sin embargo, los gastos causados y pagados apenas representan el 56%. Lo anterior significa que el 44% de la inversión contratada en una vigencia no se paga en ese año.

Tabla 27. Comportamiento histórico de la Apropiación Final, los Compromisos y los Pagos en la inversión (millones de dólares de 2003).

76 En la actualidad, la Aeronáutica Civil toma el nombre de Unidad Administrativa Especial de la AeronáuticaCivil (UAEAC). Por su parte, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales y la Empresa Colombiana de VíasFérreas –Ferrovías- están en proceso de liquidación de acuerdo con lo dispuesto en los Decretos 1790 y 1791de 2.003, respectivamente.

75


COMPROMISOS PAGOS

1995 928.7 878.2 568.9 94.6% 61.3%1996 956.0 931.6 553.0 97.4% 57.8%1997 579.6 565.9 390.5 97.6% 67.4%

1998 602.4 566.7 348.7 94.1% 57.9%1999 597.4 546.9 235.3 91.6% 39.4%

2000 346.9 310.4 201.3 89.5% 58.0%2001 634.9 562.1 425.6 88.5% 67.0%2002 585.6 476.6 222.2 81.4% 37.9%2003 335.5 320.4 190.9 95.5% 56.9%

AÑOCOMO % APROPIACION

PAGOSCOMPROMISOSAPROPIACIONDEFINITIVA

Fuente: DNP, Ministerio de Transporte e INVIAS

Cuando el análisis se efectúa a nivel de entidad, se obtienen resultados interesantes, tal y como se detalla en la tabla 28.

Tabla 28. Composición de la inversión comprometida por entidad, Millones de dólares de 2003

AÑO COMPROMISOSMINISTERIO DETRANSPORTE

FERROCARILES INVIAS

FONDONACIONAL DE

CAMINOSVECINALES

AERONAUTICACIVIL

SUPERINTENDENCIA GENERAL DE

PUERTOSOTROS

1995 878.2 39.5 40.2 643.2 84.0 70.7 0.6 -1996 931.6 32.5 56.3 655.6 125.8 61.4 - -1997 565.9 12.7 30.0 406.2 71.1 45.6 0.3 -1998 566.7 12.7 12.6 467.2 27.6 46.5 0.1 -1999 546.9 10.0 57.1 421.0 8.7 50.1 - -2000 310.4 9.0 18.8 216.8 23.6 42.3 - -2001 562.1 19.5 63.4 369.9 65.6 43.6 - -2002 476.6 13.0 32.4 366.5 27.5 37.2 - -

2003 1/ 320.4 2.1 22.0 266.9 0.0 29.3 - 0.0

1/ El rubro Otros incluye la inversión del Inco

5.1.1.2. Inversiones de los Gobiernos Regionales

A nivel regional, se recopiló información sobre las ejecuciones presupuéstales de municipios y departamentos. Esta información fue suministrada por la Contraloría Generalde la República. El procesamiento de la información permitió establecer que las inversionesen transporte ascendieron a US$ 320 millones en el año 2002. Sin embargo, la inversión de este año puede estar subvalorada por cuanto sólo se cuenta con información parcial de departamentos y municipios. En el año 2001, la inversión en el sector fue de US$ 353 millones (ver tabla 29). Históricamente (entre 1990 y 2002), las inversiones del sector fluctuaron entre un mínimo de US$ 211 millones y un máximo de US$ 851 millones, sinincluir las inversiones realizadas por entidades descentralizadas, como es el caso del IDU en Bogotá.

Los programas con mayor relevancia son la construcción, rehabilitación y mantenimientode carreteras, caminos y puentes de la red secundaria y terciaria y de vías urbanas, pero también aparecen programas de señalización y semaforización de vías urbanas, adquisición

76


de maquinaria y equipo, estudios y otros. Sólo se registran pequeñas inversiones en el sector fluvial (programa de dragados, defensa de cuencas y hoyas hidrográficas).

En la inversión regional en transporte, el 63% corresponde a municipios y el 37% restante a departamentos. A su vez, los municipios capitales concentran el 43% de la inversión totalregional.

Tabla 29. Inversión regional central de departamentos y municipios en transporte

77


NOM_CTA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1/CONSTRUCCION Y PAVIMENTACION DE CALLESURBANAS 114.5 117.5 125.2 149.9 169.1 90.7 127.1 172.1 85.1 110.2 92.4 54.8 66.5CONSTRUCCIONCARRETERAS,CAMINOS,PUENTES Y SIMILAR 89.8 149.7 158.2 118.5 143.6 94.4 117.6 283.3 84.1 70.8 96.9 72.6 53.3MANTENIMIENTO YCONSERVACIONCALLES,CARRETERAS,ETC - 0.1 0.0 16.7 31.2 72.0 117.3 128.2 87.7 108.7 110.6 67.9 69.7REHABILITACIONINFRAESTRUCTURA YA EXISTENTE - - - 3.4 74.2 23.3 49.2 113.6 9.5 32.4 30.4 12.8 9.7

ADQUISICION MAQUINARIA YEQUIPO INFRAESTRUC. VIAL - - - 8.2 8.9 19.9 26.2 12.0 6.1 4.3 5.2 1.6 4.1ESTUDIOS, PROYECTOS Y ASESORIAS - - - 1.3 7.5 6.4 13.2 6.1 20.5 23.6 6.3 2.2 3.4GASTOS EN SEÐALIZACION Y SEMAFORIZACION - - - 0.5 5.4 2.3 18.9 3.0 3.9 2.7 2.6 5.2 3.3PAGO PERSONAL OBRASINFRAESTRUCTURA - - - - - - - - 0.0 - - 0.3 1.6

APORTE SEGURIDAD SOCIALPERSONAL SECTOR - - - - - - - 0.0 - 1.2 2.9 0.1 -INVERSION INDIRECTA(TRANSFERENCIAS DE CAPITAL) - - - - - - 45.1 45.7 118.0 294.3 200.3 107.3 3.7OTROS - - - 0.0 4.1 6.4 79.2 35.9 17.6 34.2 32.1 24.1 96.6

COMPRA EQUIPOTRANSPORTETERRESTRE,FLUVIAL,AEREO

5.9 7.0 7.3 16.1 6.3 2.3 3.7 2.0 2.0 1.7 0.2 0.3 3.9CONSTRUCCION Y REMODELACION CENTRALESDE TRANSP. 1.4 3.2 2.1 2.9 4.0 3.3 1.8 2.9 4.0 2.5 1.2 1.3 0.9PROGRAMAS DE DRAGADO,DEFENSACUENCAS Y HOYAS HIDR. - 0.0 0.0 1.9 11.7 24.3 38.0 47.1 31.0 5.9 8.5 3.1 3.4TOTAL 211.6 277.5 292.9 319.5 466.0 345.2 637.2 851.9 469.7 692.5 589.7 353.5 320.1COMO % DE INVERSIONTOTAL 14.7% 15.2% 16.8% 20.8% 38.6% 26.1% 27.6% 26.0% 15.3% 18.2% 15.8% 10.4% 8.1%COMO % DE EGRESOSTOTALES 6.3% 7.6% 8.1% 9.7% 16.5% 11.2% 14.3% 16.0% 9.0% 11.7% 10.4% 6.5% 5.6%1/ No incluye el Departamento de La Guajira ni la totalidad de los municipios del paísFuente: Elaboración propia con base en la información de la Contraloría General

Figura 12. Composición del rubro inversión del sector transporte

Composición de la inversión por programa en el año 2001US$353.5 millones

REHABILITACIONINFRAESTRUCTURA YA EXISTENTE

4%

MANTENIMIENTOY

CONSERVACIONCALLES,CARRET

ERAS,ETC19%

CONSTRUCCIONY

PAVIMENTACIONDE CALLESURBANAS

16%

OTROS40%

CONSTRUCCIONCARRETERAS,CAMINOS,PUENTES

Y SIMILAR21%

Composición de la inversión en transporte por divisiónadministrativa en el 2001

US353.5 millones

Capitales de departamento

43%

Municipios20%

Departamentos37%

Fuente: Elaboración propia con base en la información de la Contraloría General

5.1.1.3. Inversión total

78


Finalmente, se realizó el ejercicio de agregación de las inversiones nacionales, departamentales y municipales. Dicho ejercicio, muestra un comportamiento errático de lainversión en el sector y una clara tendencia decreciente a partir de 1999. En efecto, en 1995 la inversión total había sido de US$ 1.233 millones, cifra que descendió a US$ 797,millones en 2002. En ese año, la inversión de la Nación representó el 60% del total, ladepartamental el 19.5% y la municipal el 24.6%.

Tabla 30. Inversión total en el sector transporte, Millones de dólares 2003 Año Nación Departamentos Municipios Total

1995 878.2 152.9 192.3 12231996 931.6 267.4 369.8 15691997 565.9 378.3 473.6 14181998 566.7 105.0 364.7 10361999 546.9 143.7 548.8 12392000 310.4 165.2 424.5 9002001 562.1 131.1 222.4 9162002 476.6 155.6 164.5 797% en 2002 59.8 19.5 20.6 100.0Fuente: Elaboración propia con base en datos de Contraloría General, MT, Invías y DNP

En la tabla 30 claramente se observa una disminución de la inversión nacional, una relativa estabilidad en la inversión departamental y una caída en la municipal. Cabe anotar que las cifras anteriores no incluyen la inversión privada la cual no se presupuesta.

5.1.2. Fuentes de financiación

5.1.2.1. Financiación del Gobierno Nacional

En el nivel nacional, las fuentes de financiamiento del sector transporte se discriminan entre recursos corrientes del presupuesto, recursos del tesoro nacional, recursos de crédito externo, fondos especiales e ingresos corrientes. Estos últimos constituyen los recursos propios del sector e incluyen peaje, tasa aeroportuaria, sobretasa al consumo de ACPM y otros. En la tabla 31 se presenta una discriminación de las principales fuentes de financiamiento de cada subsector de transporte.

Tabla 31. Fuentes de financiamiento del sector

79


Subsector Fuentes de financiamiento

Infraestructura vial Presupuesto General de la NaciónContribución por valorizaciónPeajeCréditos externos e internosInversión privada (concesiones)Contribución nacional de la sobretasa al ACPM

Infraestructura aérea Tasa aeroportuariaImpuesto de timbre para pasajes al exteriorPresupuesto General de la NaciónCréditos externos e internosTransferencias de la Nación, departamentos ymunicipios

Infraestructura marítima(puertos y canales de acceso)

Concesiones portuariasTarifa de fondeoPresupuesto General de la Nación

Transporte terrestre Especies venales

El financiamiento del sector es altamente dependiente del presupuesto nacional. Sin embargo, INVIAS, la UAEAC e INCO cuentan con recursos propios significativos (concesiones férreas y portuarias). La inversión de la UAEAC es financiada con recursos provenientes de la tasa aeronáutica (nacional e internacional), utilización de pistas y plataformas, servicios de aeronavegación y el impuesto de timbre a la salida de pasajeros al exterior rubros que, en 2002, representaron cerca de US$ 118 millones. En INVIAS, en el mismo año, el recaudo neto de peajes ascendió a US$ 87 millones y la sobretasa al consumo de ACPM a US$ 22.2 millones, constituyendo, ambas fuentes, un valioso apoyoen la financiación del Instituto. 77 El recaudo de concesiones marítimas fue de US$ 11.7millones y el de fondeo de naves llegó a US$ 2.4 millones, tal como puede observarse en la tabla 32. En total, en el año 2002, la generación interna de recursos ascendió a US$ 268 millones aproximadamente.

Tabla 32. Ingresos percibidos por el sector provenientes fuentes propias, Millones de dólares

Recurso Ingreso 2001 Ingreso 2002 Impuesto de Timbre salida de pasajeros al exterior

14.4 15.6

Tasa aeroportuaria nacional 12.1 13.9Tasa aeroportuaria internacional 26.0 28.3Otros ingresos corrientes aeronáutica 38.1 61.0

SOBRETASA ACPM 20.3 22.2Recaudo neto peaje 1/ 90.0 87.5

77 La sobretasa al ACPM corresponde al 6% y se distribuye entre un 50% para la Nación y un 50% para losdepartamentos incluido el Distrito Capital.

80


Concesiones portuarias 11.3 11.7Especies venales 17.1 22.8Fondeo de naves 2.0 2.4Fondo de subsidio sobretasa a la gasolina

3.0 3.0

Total 234.3 268.41/ El costo de recaudo varia entre 15-25% dependiendo de la infraestructura de recaudo que tenga que realizar el concesionario de peaje. En el año 2001 el recaudo bruto fue de US$ 114.5 millones y en el 2002 de US$ 118.6 millonesFuente:DNP, MT e INVIAS

El recaudo de peaje, como se mencionó anteriormente, tiene especial preponderancia en el subsector vial. Sin embargo, en la medida en que se han adjudicado concesiones viales, el número de estaciones a cargo de INVIAS ha disminuido. Como consecuencia de lo anterior, el número de vehículos que transitan a través de las diferentes estaciones esta disminuyendo, tal como puede apreciarse en la tabla 33. Hacia el futuro, la adjudicación de nuevas concesiones puede afectar, aún más, el transito de vehículos en los peajes de INVIAS 78 con el correspondiente efecto sobre el recaudo.

Tabla 33. Recaudo por concepto de peajes en la red troncal a cargo de INVIAS Año Recaudo en millones de dólares Vehículos que pagaron peaje2000 76.6 58.984.9792001 90.0 63.844.6472002 87.5 64.830.0422003 84.1 58.593.090

Nota: En la medida en que se han adjudicado concesiones viales, el numero de estaciones ha disminuido e igualsucede con el recaudoFuente: Invías

Con respecto a la tabla 33 vale la pena anotar que el total vehículos que pagaron peaje disminuyó entre 2002 y 2003 pero cuando se consideran únicamente las estaciones operativas en ambos años, el transito creció cerca del 7 %.

5.1.2.2. Financiación de los Gobiernos Regionales

A nivel regional no existen fuentes de dedicación específica para el sector transporte, salvoel cobro de peaje y valorización en algunos casos específicos. Sin embargo, hay numerososimpuestos y tasas que están directamente relacionados con el sector, tal como puede apreciarse en la tabla 34. En 2001 la suma de estos rubros ascendió a US$ 376.5 millones,destacándose el correspondiente a la sobretasa a la gasolina. 79

78 Cuando se concesione el corredor Bogotá – Girardot – Ibagué, se entregarán las estaciones de Chusacá,Chinauta y Gualanday que son, actualmente, las estaciones con mayor tránsito de vehículos. Se estima que elimpacto en materia de recursos, puede llegar al 30% del recaudo actual.

79 La sobretasa a la gasolina corresponde al 20%. Este monto se distribuye de la siguiente forma: 15% paramunicipios y 5% para departamentos.

81


Tabla 34. Ingresos regionales relacionados con el sector transporte, Millones de dólares

NOM_CTA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1/

VEHICULOS AUTOMOTORES 74.5 68.4 70.0 74.1 88.8 86.1 99.0 46.0 46.1 54.0 55.5 61.8 97.7GASOLINA 2.3 2.5 2.9 3.9 3.5 3.8 3.5 4.4 3.5 5.6 4.4 0.2 -OCUPACION DE VIAS 1.4 1.0 2.3 1.8 0.5 1.0 0.6 0.6 0.3 0.3 0.3 0.4 0.1CIRCULACIÓN Y TRÁNSITO 16.9 15.2 14.8 17.0 19.8 22.0 23.1 53.8 50.1 42.4 42.0 34.1 -SOBRETASA CONSUMOGASOLINA MOTOR - - - 6.1 14.1 21.7 73.3 88.0 111.3 222.7 232.1 225.0 189.9TRANSITO Y TRANSPORTE 0.2 - 7.8 10.6 24.0 29.5 28.4 24.3 31.0 22.9 19.8 15.3 15.5GASOLINA-SUBSIDIO 1.6 1.7 1.4 1.6 1.9 1.7 1.8 2.3 1.9 1.9 1.8 0.3 -AEROPUERTO 0.3 0.3 0.2 0.1 0.0 - - - - - - - -PARTICIPACIÓN IMPUESTOVEHÍCULOS AUTOMOTORES - - - - - - - - - - 3.3 4.3 3.1SOBRETASA AL ACPM - - - - - - - - - 7.8 15.1 20.5 15.9FONDO DE SUBSIDIO DE LASOBRETASA A LA GASOLINA - - - - - - - - - - 0.5 1.4 2.4CONTRIBUCION PORPAVIMENTOS 0.9 0.9 0.8 0.6 - - - - - 0.0 - - -TIMBRE NACIONALVEHICULOS 1.0 1.0 0.9 0.4 0.0 0.1 - - - - - - -TRANSPORTEHIDROCARBUROS - - - - - - - - - - 16.1 13.0 -TRANSFERENCIAS SOBREVEHICULOS AUTOMOTORES - - - - - - - - - 0.3 0.2 0.2 -TOTAL 99.0 90.9 101.1 116.2 152.6 166.0 229.7 219.4 244.2 357.9 391.3 376.5 324.7COMO % DE INGRESOSTOTALES 3.0% 2.4% 2.8% 3.4% 5.2% 5.2% 4.9% 4.1% 4.7% 6.0% 6.9% 6.7% 5.4%1/ No incluye el Departamento de La Guajira ni la totalidad de losFuente: Elaboración propia con base en la información de la Contraloría General

En la figura 14 se presenta una comparación entre la inversión regional en transporte y losimpuestos y tasas relacionadas con el sector; como puede observarse, la inversión sobrepasa a los ingresos (sin incluir créditos internos y externos).

Comportamiento de los ingresos e inversión relacionados con elsector transporte en Colombia

50

150

250

350

450

550

650

750

850

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Mill

on

es d

e U

S$

INVERSION

INGRESOS


Figura 13. Comportamiento histórico de los ingresos e inversión regionales

5.1.3. Plan de inversiones y su financiamiento

82


5.1.3.1. Plan de inversiones

Esta sección presenta el plan de inversiones del sector transporte para el periodo 2004-2010 discriminando entre los diferentes modos incluidos en el presente estudio (vial, fluvial,marítimo, férreo y aéreo). El plan resultante incorpora las metas y programas impulsadospor la actual administración al tiempo que las obras que, a juicio de la consultoría, son prioritarias para el sector. En la tabla 35 se presenta el plan de inversiones resumido. En elanexo 9 se encuentra, en forma desagregada, el plan de inversiones correspondiente a cada uno de los modos considerados en el análisis.

Tabla 35. Plan de inversiones para el periodo 2004-2010. (Cifras en millones de dólares)

Total costo 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Vial 6.910 1.187 1.229 1.089 840 816 827 831Invías carreteras 3.067 563 606 466 347 323 334 338Red Secundaria 2.777 443 443 443 362 362 362 362Red Terciaria 1.066 180 180 180 131 131 131 131

Inco (aportes y compensaciones) 354 48 56 60 54 45 45 45

Marítimo 75 14 15 15 8 8 8 8

Fluvial 149 32 32 32 32 10 10 10

Aereo 730 121 117 115 99 96 86 86

Transporte urbano de pasajeros 2.615 261 261 261 261 261 261 261

Total 10.832 1.663 1.712 1.573 1.295 1.237 1.238 1.242


RESUMEN

Como se observa en la tabla, el monto total de inversiones requeridas en los próximos 7 años en el sector asciende a US$ 10.832 millones de dólares, de los cuales, un 91% se destinaría al modo vial, esto es carreteras (redes troncal, secundaria y terciaria) y transporte urbano de pasajeros (desarrollo de los SITM); el 9% restante se distribuye entre los modos marítimo, fluvial, aéreo y férreo (incluido en el INCO). No obstante, si se agregan losaportes de la Nación para las concesiones viales, el porcentaje de participación de este modo asciende al 95%.

Modo Vial. En el modo vial las inversiones asociadas a nuevas vías como por ejemplo el túnel de La Línea y la vía alterna al puerto de Buenaventura y otras, la rehabilitación de las vías, la ampliación de bermas y carriles en aquellos tramos con menos de 1 metro y 3 metros, respectivamente, la construcción de dobles calzadas, la pavimentación en tramos en afirmado con más de 300 vpd, el mantenimiento rutinario y periódico de la totalidad de la red 80, los programas de pavimentación y mantenimiento integral del MT y los aportes de la Nación para la construcción y puesta en funcionamiento de los SITM.

80 En el anexo 10 se presentan, en forma detallada, los criterios y supuestos utilizados por la consultoría parala definición del plan de inversiones del componente carretero del modo vial.

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Modo Marítimo. En el modo marítimo se encuentran las inversiones de la DIMAR, el mantenimiento y profundización del canal de acceso al puerto de Barranquilla y otros proyectos menores de canales de acceso.

Modo Fluvial. En el modo fluvial las obras contempladas en el proyecto YUMA para el río Magdalena y obras menores correspondientes a otras cuencas menores.

Modo Aéreo. En el modo aéreo la construcción de obras en varios aeropuertos como es elcaso de Rionegro, San Andrés y Providencia, la construcción de nuevos aeropuertos (Palestina y Aeropuertos Comunitarios), la cuantificación del programa de radares de la UAEAC, el mantenimiento de los aeropuertos de la UAEAC y los costos de obras de sismoresistencia.

Proyectos de participación privada en infraestructura de transporte. También se incluyen los aportes de la Nación a proyectos de participación privada. Estos aportes se concentranen las concesiones viales que se encuentran en estructuración y en el pago de garantías para las concesiones viales de primera generación.

Red vial departamental. En las carreteras departamentales se plantean actividades de rehabilitación, pavimentación y mantenimiento y en las municipales, pavimentación y mantenimiento (las obras de pavimentación se suponen dentro del Plan 2.500 del MT). No se incluyen adiciones a estas redes viales

5.1.3.2. Financiamiento del plan de inversiones

Una vez definido el plan de inversiones se procedió a proyectar las fuentes definanciamiento propias del sector. Como se mencionó, las principales fuentes son los peajes de la red troncal no concesionada, la tasa aeroportuaria, el impuesto de timbre de salida de pasajeros al exterior, la sobretasa al ACPM, el producido del fondeo de naves y concesiones portuarias. No obstante, el Presupuesto General de la Nación continua siendo la principal fuente de recursos del sector.

Proyección de ingresos por peajes

La estimación de los ingresos por peaje para el periodo 2004-2010 se basa en la proyeccióndel TPD en cada una de las estaciones. Para ello y ante la ausencia de suficienteinformación histórica, se utilizó la tasa de crecimiento promedio del TPD obtenida de la proyección de tránsito en las estaciones de conteo del INVIAS. Una vez estimado el TPD por caseta de peaje, se procedió a cuantificar el recaudo, a partir de la tarifa promediovigente del 2004 para las cinco categorías consideradas (autos, buses y tres tipos de camiones) y asumiendo que dicha tarifa se mantiene constante durante el periodo analizado. En el ejercicio además, se mantiene constante la composición del tránsito entre autos, buses y camiones registrada en el 2002 (último año con disponibilidad de esta información). El recaudo estimado con este ejercicio se presenta en la tabla 36.

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Tabla 36.Ingresos por concepto de peajes, Millones de dólares

Bruto Neto Bruto Neto2004 130.1 101.9 107.1 83.82005 135.5 106.1 111.5 87.32006 141.0 110.4 116.0 90.82007 146.8 114.9 120.8 94.62008 152.8 119.7 125.7 98.42009 159.1 124.6 130.9 102.52010 165.6 129.7 136.3 106.7


Año Recaudo total Recaudo sin Bogotá-Girardot

Las dos primeras columnas (recaudo total) muestran el recaudo que se obtendría en la totalidad de casetas de peaje con que cuenta el INVIAS en el año 2003. Las siguientes columnas muestran el recaudo resultante de restar las casetas ubicadas en el tramo Bogotá-Girardot, actualmente en licitación81. Por su parte, las columnas con el título de bruto hacen referencia al total del recaudo y el neto es el valor una vez se ha descontado el costo de administración del recaudo. De la tabla se desprende que el monto de recursos disponiblespara inversión oscila entre US$ 83 y US$ 106 millones.

Recursos de UAEAC

La proyección de los recursos de la Aeronáutica Civil se divide en tres grandes rubros: la tasa aeroportuaria nacional e internacional y otros ingresos corrientes de la entidad. La proyección de las tasas aeroportuarias parten de la estimación de la tasa implícita y la proyección de pasajeros movilizados por vía aérea. 82 Para esta proyección, se utilizaron lastasas de crecimiento estimadas por Booz Allen como parte del estudio de concesión de doce aeropuertos del país. A la cifra de pasajeros proyectados se le aplicó la tasa implícitasuponiendo que está se mantiene constante durante el horizonte de proyección. Por su parte, para la proyección de otros ingresos corrientes de la entidad (utilización de pistas yplataformas, servicios de navegación y otros entre los que se encuentran los deconcesiones), se utilizaron las tasas de crecimiento utilizadas por la entidad para proyectar sus ingresos de las vigencias 2004 y 2005. Los resultados de la proyección se presentan en la tabla 37:

81 Estas casetas son Chusacá, Chinauta y Gualanday.82 La tasa implícita corresponde a la tasa promedio considerando los destinos nacionales e internacionales.Esta tasa se estimó como la relación entre los ingresos por tasa aeroportuaria y el número de pasajerosmovilizados a través de los aeropuertos en el año 2003.

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Tabla 37. Ingresos corrientes UAEAC, Millones de dólares

AñoTasa

aeroportuariaNacional

TasaaeroportuariaInternacional

Otros ingresoscorrientes

Total

2000 16 24 30 702001 12 26 38 762002 14 28 61 1032003 14 32 57 1042004 15 30 48 932005 15 35 60 1102006 16 36 62 1142007 16 37 65 1192008 17 39 68 1242009 18 40 71 1292010 18 42 74 134

Fuente: UAEAC y cálculos propios

Otros ingresos: utilización de pistas y plataformas, servicios de aeronavegación, concesiones, etc

Otros ingresos

La proyección de otros ingresos se presenta a continuación en la tabla 38. La proyección se hizo tomando como base la tasa de crecimiento de tránsito automotor, de los pasajeros y del PIB. No se consideraron otros ingresos como las especies venales, créditos específicos, venta de servicios, rendimientos financieros, arrendamientos, reintegros de pago presupuestal y otros.

Tabla 38. Otros ingresos del sector. Millones de dólares Ingreso 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Impuesto de timbre 13,4 13,9 14,4 15,0 15,5 16,1 16,7Sobretasa ACPM 27,1 28,2 29,4 30,6 31,8 33,2 34,5Fondeo naves 2,6 2,7 2,8 3,0 3,1 3,2 3,3Concesiones portuarias 12,9 13,5 14,0 14,6 15,2 15,8 16,5Total 56,1 58,3 60,7 63,1 65,6 68,3 71,0Fuente: Elaboración propia

Ingresos totales

En la tabla 39 se presenta el resumen de ingresos propios del sector a nivel nacional. Cabeseñalar, que los ingresos por concepto de peajes y sobretasa al ACPM se dedican a la red vial nacional; los de tasa aeroportuaria, otros ingresos de la UAEAC e impuesto de timbreal subsector aeroportuario y los de concesiones portuarias y fondeo al subsector marítimo.

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Tabla 39. Ingresos propios del sector. Millones de dólares

Ingreso 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Peajes 102 87,3 90,9 94,6 98,5 102,5 106,7Tasa aeroportuaria 45 51 52 54 56 58 60Otros ingresos UAEAC 48 60 62 65 68 71 74Impuesto de timbre 13,4 13,9 14,4 15 15,5 16,1 16,7Sobretasa ACPM 27,1 28,2 29,4 30,6 31,8 33,2 34,5Fondeo naves 2,6 2,7 2,8 3 3,1 3,2 3,3Concesiones portuarias 12,9 13,5 14 14,6 15,2 15,8 16,5Total 251 256 266 277 288 299 312Fuente: Elaboración propia con base en información del DNP, MT, Invías y UAEAC

5.1.4. Balance de inversiones e ingresos

La comparación de las tablas 35 y 39 permite establecer el balance entre las inversionesproyectadas y la generación de ingresos del sector. Tal ejercicio se presenta en la tabla 40.

Tabla 40. Balance de inversiones e ingresos del sector transporte. Millones de dólares 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Vial 1.187 1.229 1.089 840 816 827 831Invías carreteras 563 606 466 347 323 334 338Red Secundaria 443 443 443 362 362 362 362

Red Terciaria 180 180 180 131 131 131 131Inco (aportes y compensaciones) 48 56 60 54 45 45 45Marítimo 14 15 15 8 8 8 8Fluvial 32 32 32 32 10 10 10Aereo 121 117 115 99 96 86 86

Transporte urbano de pasajeros 261 261 261 261 261 261 261Total 1.663 1.712 1.573 1.295 1.237 1.238 1.242

Peajes 102 87,3 90,9 94,6 98,5 102,5 106,7Tasa aeroportuaria 45 51 52 54 56 58 60Otros ingresos UAEAC 48 60 62 65 68 71 74Impuesto de timbre 13,4 13,9 14,4 15 15,5 16,1 16,7Sobretasa ACPM 27,1 28,2 29,4 30,6 31,8 33,2 34,5Fondeo naves 2,6 2,7 2,8 3 3,1 3,2 3,3Concesiones portuarias 12,9 13,5 14 14,6 15,2 15,8 16,5Total 251 256 266 277 288 299 312

Inversión promedio departamental y municipal 526 526 526 526 526 526 526

Balance -1.412 -1.456 -1.307 -1.018 -949 -938 -930Fuente: Elaboración propia

Plan de Inversiones

Generación ingresos propios

Como puede observarse, existe un déficit que oscila entre US$ 1.412 millones en el año 2004 y US$ 930 millones en el 2010. Debe aclararse que este déficit incluye las inversionesen las redes secundaria y terciaria a cargo de departamentos y municipios. En este sentido, cabe señalar que la inversión promedio de los entes territoriales en los últimos cuatro años fue US$ 526 millones; si este nivel de inversión se mantiene, el requerimiento de financiamiento se reduciría, tal y como lo muestra la tabla 41.

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Tabla 41. Balance incluyendo inversión medio de entes territoriales. Millones de dólares

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Inversión total 1.663 1.712 1.573 1.295 1.237 1.238 1.242Generación de ingresos propios 251 256 266 277 288 299 312Inversión promedio departamental y municipal 526 526 526 526 526 526 526Balance -886 -930 -781 -492 -423 -412 -404Fuente: Elaboración propia

5.2. Evaluación de suficiencia, eficiencia y equidad del gasto público

En Colombia, el tema de la suficiencia vial ha sido poco estudiado. Hace algunos años, un estudio de la Universidad de Los Andes, mostró que era deseable contar con un sistema deautopistas en las principales troncales del país. Sin embargo, dicho estudio no realizó una evaluación económica que verificase dicha conveniencia. Recientemente, se realizaron algunos análisis de capacidad y estado de la red, los cuales permiten establecer que existe un rezago en materia de mejoramiento, rehabilitación vial y ampliación de seccióntransversal (5.464 Km. de ampliación de bermas, 135 Km. de ampliación de carril) en vías importantes. Además, en el mediano y largo plazo se requiere colocar una segunda calzada en cerca de 258 Km. de carreteras nacionales, en su gran mayoría en los accesos a losprincipales centros urbanos 83. En los otros subsectores también se han realizado algunos estudios de capacidad. En el modo aeroportuario, el Plan Maestro de Bogotá, identificó la ampliación del aeropuerto como una prioridad con acciones inmediatas y, otras, de medianoy largo plazo; en el marítimo, se destacó que las actuales sociedades portuarias regionalescuentan con la suficiente capacidad para atender la demanda de carga internacional en el mediano plazo. 84

La eficiencia de la inversión en transporte no ha sido tratada en el país con suficientedetalle. Actualmente, existe una discusión entre la eficiencia de las inversiones del sectorprivado en infraestructura vial, frente a la eficiencia de las inversiones realizadasdirectamente por el Estado. En el primer caso, se destaca que la mayor parte de las obras planteadas en el programa de concesiones viales ya se concluyó, a pesar de los problemasque se han presentado, mientras que la experiencia demuestra que algunas obras importantes, ejecutadas directamente por el Estado, pueden tomar mucho tiempo; tal es el caso de la Troncal del Magdalena Medio cuya construcción demoró cerca de 15 años. 85 Enel segundo caso, algunas fuentes destacan el menor costo que puede resultar cuando las obras se ejecutan por fuera del programa de concesiones; sin embargo, no hay muchosejemplos comparables para mostrar.

En lo que se refiere a equidad en el gasto público, debe mencionarse que tanto la inversión en transporte, como las redes viales primaria, secundaria y terciaria y la misma población,se concentran en el área andina. Las inversiones en la costa del Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía, son menores, como es también la población y la disponibilidad de carreteras y

83 Este análisis se comentó en la sección 3.4.3 “Estimación de necesidades de inversión para el crecimiento”84 Esta conclusión esta en proceso de revisión ante las nuevas expectativas de crecimiento del comercioexterior dentro del marco del ALCA y el TLC con Estados Unidos.85 Ver estudio realizado por Económica Consultores sobre la ejecución de esta obra

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caminos. En cambio, estas regiones cuentan con una extensa red fluvial navegable y numerosas instalaciones aeroportuarias.

Por otra parte, vale la pena anotar que las inversiones nacionales son importantes para flujos de pasajeros y carga de carácter interdepartamental e internacional y, por esta razón, regionalizar la inversión es poco adecuado para un análisis de equidad en el gasto público. Por ejemplo, las inversiones en Buenaventura, tienen un impacto local, regional y nacional y por lo tanto, su valor no podría circunscribirse exclusivamente al departamento del Valle del Cauca.

La inversión departamental, en cambio, permite tener una idea de las inversiones regionales. En este sentido resulta claro que los departamentos con un mayor desarrollo como Antioquia y Cundinamarca, tienen los mayores niveles de inversión, mientras que aquellos con menor desarrollo como el Choco, presentan un menor nivel de inversión, talcomo puede apreciarse en la tabla 42 . 86

Tabla 42. Inversión departamental en transporte, Millones de dólaresDEPARTAMENTO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

ANTIOQUIA 41,0 28,9 23,9 30,9 86,3 37,1 96,7 187,8 56,4 60,6 79,0 31,2ATLANTICO 6,8 8,6 9,5 9,0 17,6 18,8 12,2 17,7 20,5 28,7 22,5 16,2BOLIVAR 1,0 6,0 7,2 12,7 11,7 5,6 10,0 18,6 8,2 9,0 6,6 3,0BOYACA 6,2 10,3 7,1 11,5 8,5 12,1 10,8 20,3 9,9 25,3 17,6 19,7CALDAS 2,7 2,9 8,6 11,6 9,5 11,1 6,6 8,0 3,8 9,9 11,7 6,9CAQUETA 0,9 0,5 1,3 2,2 2,1 1,8 2,5 4,9 3,9 3,2 4,5 4,1CAUCA 1,5 1,9 2,6 2,9 5,2 3,2 6,8 9,1 5,6 6,6 9,3 1,7CESAR 0,9 1,8 5,0 6,9 4,4 2,3 5,3 5,7 3,7 4,0 3,0 1,9CORDOBA 3,9 6,7 8,2 6,7 5,3 3,2 12,2 8,8 5,4 1,5 10,8 18,4CUNDINAMARCA 47,1 57,9 86,7 33,6 111,5 58,9 148,1 236,8 196,7 367,5 245,8 127,3CHOCO 0,3 1,1 0,8 1,2 1,3 0,9 0,9 1,5 2,1 0,7 1,4 0,1HUILA 6,9 10,3 4,5 17,0 9,8 13,2 27,6 26,6 11,2 7,8 15,5 21,5LA GUAJIRA 0,5 7,4 4,3 6,6 2,9 1,6 7,1 11,4 2,8 1,8 4,8 5,1MAGDALENA 0,4 1,2 1,0 4,8 8,0 11,6 9,3 8,8 8,3 3,8 5,9 2,1META 1,8 1,5 2,6 6,3 9,1 8,4 8,7 8,5 9,0 12,7 22,8 13,9NARIÑO 0,9 1,9 2,0 2,9 2,4 5,1 7,2 11,8 7,8 7,3 4,7 1,2N. DE SANTANDER 1,0 2,1 3,1 4,6 4,4 4,7 5,0 14,5 7,9 7,0 8,2 4,0QUINDIO 1,2 0,8 1,6 3,6 6,3 4,7 8,1 8,3 2,9 3,9 5,6 2,1RISARALDA 9,0 6,3 11,9 6,8 8,9 8,7 11,4 12,7 3,1 3,1 9,2 2,9SANTANDER 3,5 5,5 9,9 16,8 27,4 13,4 24,3 21,6 11,0 6,6 13,5 6,5SUCRE 1,0 1,2 2,2 6,9 7,8 1,1 7,2 6,8 5,4 24,4 3,5 5,0TOLIMA 7,2 3,3 6,6 13,9 13,0 10,0 16,5 26,4 6,8 11,1 10,7 8,8VALLE DEL CAUCA 9,3 41,8 49,9 46,5 59,3 64,9 127,3 74,6 45,7 52,4 25,1 9,8ARAUCA 49,5 57,8 26,3 31,6 24,9 12,6 16,9 33,8 2,8 8,9 4,3 6,3CASANARE 2,8 2,5 0,7 10,9 10,0 23,0 37,0 52,8 22,3 16,4 33,8 27,0PUTUMAYO 1,9 1,6 2,2 3,8 1,8 2,3 3,4 3,7 1,3 2,2 4,5 0,6GUAINIA 0,3 3,3 0,3 1,0 2,6 1,6 1,4 1,2 0,6 0,2 0,2 0,6AMAZONAS 0,6 0,1 0,6 1,1 0,6 1,6 1,5 2,1 0,5 1,0 0,8 0,2GUAVIARE 0,2 0,8 1,0 2,1 1,2 0,6 2,0 1,9 0,7 1,3 2,3 1,9VAUPES 0,3 0,1 0,1 0,3 0,1 0,1 0,5 1,2 0,5 0,7 1,2 1,5VICHADA 0,1 0,2 0,3 0,6 0,1 0,6 1,6 1,6 2,0 0,9 0,3 0,3SAN ANDRES 0,0 0,2 0,0 0,1 0,1 0,2 0,2 0,9 0,3 1,5 0,5 0,3TOTAL 211 276 292 317 464 345 636 850 469 692 589 352Fuente: Elaboración propia con base en información de la Contraloría General

Los departamentos con mayor inversión son también, aquellos donde la población y la red vial están concentradas (zona andina y sus estribaciones).En los departamentos de la costa del Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía la inversión es también baja, salvo en aquellasregiones que cuentan con regalías petroleras como son Arauca y Casanare. Sin embargo, la extensión de estos departamentos es de tal magnitud, que la inversión por Km.² es baja. Eldepartamento de Arauca además, presenta una inversión histórica totalmente errática.

86 La fuente de la información son las ejecuciones presupuéstales de las administraciones centrales quemaneja la Contraloría General de la República.

89


También es evidente que la capacidad fiscal de los departamentos esta directamenterelacionada con el nivel de inversiones. Por ejemplo, la participación, dentro del total de inversiones en transporte, de los departamentos de Antioquia, Cundinamarca y Valle durante el periodo analizado representa cerca del 53%. Este hecho es importante, porque laszonas en que se identificaron problemas de accesibilidad (costa Pacífica, Orinoquia y Amazonia), no cuentan con la suficiencia fiscal para realizar inversiones que mejoren lainfraestructura y la prestación de los servicios de transporte, motivo por el cual se requiere el apoyo de la Nación (ver tabla 42). En este sentido las obras viales, fluviales y aeroportuarias realizadas dentro del Plan de Vías para la Paz, en estas regiones con problemas de accesibilidad, es un buen ejemplo del apoyo nacional.

Tabla 43. Participación de los departamentos con problemas de accesibilidad en la inversión departamental

DEPARTAMENTO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001CAQUETA 0,4% 0,2% 0,4% 0,7% 0,5% 0,5% 0,4% 0,6% 0,8% 0,5% 0,8% 1,2%CHOCO 0,1% 0,4% 0,3% 0,4% 0,3% 0,2% 0,1% 0,2% 0,4% 0,1% 0,2% 0,0%CASANARE 1,3% 0,9% 0,2% 3,4% 2,2% 6,7% 5,8% 6,2% 4,8% 2,4% 5,7% 7,7%PUTUMAYO 0,9% 0,6% 0,7% 1,2% 0,4% 0,7% 0,5% 0,4% 0,3% 0,3% 0,8% 0,2%GUAINIA 0,1% 1,2% 0,1% 0,3% 0,6% 0,5% 0,2% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,2%AMAZONAS 0,3% 0,0% 0,2% 0,3% 0,1% 0,5% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%GUAVIARE 0,1% 0,3% 0,3% 0,7% 0,2% 0,2% 0,3% 0,2% 0,1% 0,2% 0,4% 0,5%VAUPES 0,1% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,4%VICHADA 0,0% 0,1% 0,1% 0,2% 0,0% 0,2% 0,3% 0,2% 0,4% 0,1% 0,0% 0,1%TOTAL 3,5% 3,7% 2,5% 7,3% 4,3% 9,4% 8,0% 8,3% 7,2% 3,8% 8,3% 10,3%Fuente: Elaboración propia con base en información de la Contraloría General

Con el fin de comparar las inversiones departamentales teniendo en cuenta la población, el área geográfica y la longitud de la respectiva red vial departamental, se realizó el ejerciciocalcular los indicadores que se presentan en la tabla 44.

Tabla 44. Inversión regional 2001 por cada 1000 habitantes. Miles de dólares

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HABITANTE(US$/hab)

KM CUADRADO(US$/km2)

KM DE RED VIAL(US$/KM)

ANTIOQUIA 5,8 491 2.035ATLANTICO 7,6 4.790 15.237

BOLIVAR 1,5 116 718BOYACA 14,5 851 1.864CALDAS 6,3 880 1.076

CAQUETA 9,8 46 787CAUCA 1,3 57 181CESAR 1,9 81 396

CORDOBA 13,9 735 4.341CUNDINAMARCA 14,8 5.260 5.751

CHOCO 0,3 3 180HUILA 23,3 1.082 2.263

LA GUAJIRA 10,5 244 2.009MAGDALENA 1,6 90 485

META 19,9 163 1.679NARIÑO 0,8 37 253

N. DE SANTANDER 3,0 187 1.026QUINDIO 3,7 1.139 2.293

RISARALDA 3,1 707 1.218SANTANDER 3,3 212 693

SUCRE 6,3 461 2.538TOLIMA 6,8 374 923

VALLE DEL CAUCA 2,3 442 878ARAUCA 26,2 264 7.083

CASANARE 94,5 604 4.142PUTUMAYO 1,9 26 324

GUAINIA 16,0 8 3.241AMAZONAS 2,9 2 121GUAVIARE 16,4 45 1.911

VAUPES 50,7 23 40.990VICHADA 3,1 3 207

SAN ANDRES 4,0 7.502 4.178TOTAL 8,3 309 2.120

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Contraloría General, Dane e Invías

INVERSION REGIONAL 2001 POR:DEPARTAMENTO

Como puede observarse, algunos de los departamentos de la costa del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía, con problemas de accesibilidad, tienen una alta inversión por habitante, una baja inversión por kilómetro cuadrado e inversiones razonables por kilómetro de red. Otros como el Chocó, tienen una baja inversión por habitante, por área y por red vial.

Claramente se observa que no existe un patrón definido en materia de inversiones. En algunos casos se tiene una alta inversión por habitante mientas que en otros se tiene por área o longitud de red. Sin embargo, hay departamentos con inversiones razonables bajo los tres indicadores, como en el caso de Cundinamarca. 87

5.3. Evaluación de la política impositiva

87 La heterogeneidad de las inversiones regionales por kilómetro de red señalan las condiciones particularesque enfrenta la ejecución de obras públicas en cada departamento.

91


En el sector transporte colombiano no existen empresas estatales prestadoras del servicio,salvo en el caso ya mencionado de SATENA. Las empresas privadas encargadas del mismo, están sujetas a los impuestos generales que comúnmente pagan todas las empresas privadas: renta y complementarios e IVA. Los propietarios de vehículos a su vez, cancelanlos impuestos de registro de vehículos, tarifas de servicios, tasas y sobretasas.

Los ingresos tributarios no tienen una dedicación específica; en cambio, los no tributarioscomo el peaje, la tasa aeroportuaria o la valorización pueden tener una dedicación específica. En la tabla 45 se presentan los impuestos y tasas especiales que cobra la Nación(MT e institutos descentralizados).

Tabla 45. Ingresos percibidos por el sector provenientes de algunas fuentes, Millones de dólares

Recurso Ingreso 2001 Ingreso 2002Impuesto de Timbre salida de pasajeros al exterior 14.4 15.6Tasa aeroportuariaSobretasa ACPM 20.3 22.2Recaudo neto peaje 1/ 90.0 87.5Concesiones portuarias 11.3 11.7Especies venales 17.1 22.8Fondeo de naves 2.0 2.4Fondo de subsidio sobretasa a la gasolina 3.0 3.0Total1/ El costo de recaudo varia entre 15 -25% dependiendo de la infraestructura de recaudo que tenga que realizar elconcesionario de peaje. En el año 2001 el recaudo bruto fue de US$ 114.5 millones y en el 2002 de US$ 118.6 millones

Los impuestos que cobran los entes territoriales relacionados con el transporte se presentanen la tabla 46 (no se incluyen recursos provenientes de créditos). Como se observa, la mayor parte de los recursos regionales provienen de la sobretasa a la gasolina y al ACPM. Nuevamente, hay que anotar que estos impuestos no son de dedicación específica y que los entes territoriales pueden disponer libremente de ellos.

Tabla 46. Impuestos y tasas departamentales y municipales. Millones de dólares IMPUESTOS Y TASAS 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1/

VEHICULOS AUTOMOTORES 74,5 68,4 70,0 74,1 88,8 86,1 99,0 46,0 46,1 54,0 55,5 61,8 97,7GASOLINA 2,3 2,5 2,9 3,9 3,5 3,8 3,5 4,4 3,5 5,6 4,4 0,2 -OCUPACION DE VIAS 1,4 1,0 2,3 1,8 0,5 1,0 0,6 0,6 0,3 0,3 0,3 0,4 0,1CIRCULACIÓN Y TRÁNSITO 16,9 15,2 14,8 17,0 19,8 22,0 23,1 53,8 50,1 42,4 42,0 34,1 -SOBRETASA CONSUMO GASOLINA MOTOR - - - 6,1 14,1 21,7 73,3 88,0 111,3 222,7 232,1 225,0 189,9TRANSITO Y TRANSPORTE 0,2 - 7,8 10,6 24,0 29,5 28,4 24,3 31,0 22,9 19,8 15,3 15,5GASOLINA-SUBSIDIO 1,6 1,7 1,4 1,6 1,9 1,7 1,8 2,3 1,9 1,9 1,8 0,3 -PARTICIPACIÓN IMPUESTO VEHÍCULOSAUTOMOTORES - - - - - - - - - - 3,3 4,3 3,1SOBRETASA AL ACPM - - - - - - - - - 7,8 15,1 20,5 15,9FONDO DE SUBSIDIO DE LA SOBRETASA A LAGASOLINA - - - - - - - - - - 0,5 1,4 2,4CONTRIBUCION POR PAVIMENTOS 0,9 0,9 0,8 0,6 - - - - - 0,0 - - -TIMBRE NACIONAL VEHICULOS 1,0 1,0 0,9 0,4 0,0 0,1 - - - - - - -TRANSFERENCIAS SOBRE VEHICULOSAUTOMOTORES - - - - - - - - - 0,3 0,2 0,2 -TOTAL 99 91 101 116 153 166 230 219 244 358 375 364 3251/ No incluye el Departamento de La Guajira ni la totalidad de los municipios del paísFuente: Elaboración propia con base en la información de la Contraloría General

92


5.4. Inversión privada

5.4.1. Evolución del programa de concesiones

En años recientes el sector transporte ha recibido una amplia inversión privada, tanto en la provisión de infraestructura como en la operación de la misma, tal como puede apreciarseen la tabla 47. Inicialmente, la inversión se dio en el sector portuario, apoyada por las reformas de los años noventa; posteriormente, en la misma década, se llevaron a cabo inversiones en carreteras, ferrocarriles y aeropuertos. Más recientemente, ha habido inversión en el transporte urbano a través de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo.

Tabla 47. Participación privada en el sector transporte

GENERACIÓN JURISDICCIÓN CONCESIÓN UBICACIÓN OBSERVACIONES

III Nacional - Inco Bogotá – Girardot Cundinamarca Hace parte delCorredor Bogotá -Buenaventura

III Nacional – Inco Pereira – La Paila Risaralda – Valle delCauca

III Nacional – Inco ReactivaciónTobiagrande – PuertoSalgar

Cundinamarca Esta concesión fuesuspendida en 2002.Actualmente serealizan negociacionespara su reactivación

III Nacional – Inco Espinal – Ibagué Tolima Hace parte delCorredor Bogotá -Buenaventura

III Nacional – Inco Rumichaca – Pasto -Chachagui

Nariño

UAEAC Plan Maestro deBogotá

Bogotá

UAEAC Aeropuerto deRionegro

Antioquia

UAEAC Aeropuerto de SanAndrés

San Andrés

Municipios conaporte de la Nación

Sistemas Integrados deTransporte Masivo

Nuevas troncalesTransmilenio yampliación a Soacha,SITM Cali, SITMPereira-Dosquebradas, SITMCartagena, SITMBucaramanga, SITMValle de Aburrá

93


GENERACIÓN JURISDICCIÓN CONCESIÓN UBICACIÓN OBSERVACIONES

I Nacional - Inco Desarrollo vial delNorte de Bogotá

Cundinamarca

I Nacional – Inco Malla vial del Meta Meta

I Nacional – Inco Desarrollo vial Orientede Medellín y valle deRíonegro

Antioquia

I Nacional – Inco Armenia-Pereira-Manizales

Caldas, Risaralda yQuindío

I Nacional – Inco Santamarta-Riohacha-Paraguachón

Magdalena y Guajira

I Nacional – Inco Siberia-La Punta- ElVino

Cundinamarca

I Nacional – Inco Los Patios-La Calera -Guasca

Cundinamarca

I Nacional – Inco Cartagena -Barranquilla Atlántico y Bolívar

I Nacional - Inco Fontibón-Facatativa-Los Alpes

Cundinamarca

I Nacional - Inco Espinal - Neiva Huila y Tolima

I Nacional - Inco Bogotá – V/vicencio C/marca y Meta

II Nacional - Inco Malla vial del Valle Valle del Cauca

II Nacional - Inco Tobiagrande-PuertoSalgar

Cundinamarca La concesión fuecaducada en 2002.

III Nacional - Inco Zipaquirá-Palenque Cundinamarca,Boyacá y Santander

III Nacional - Inco Briceño – Tunja -Sogamoso

Cundinamarca yBoyacá

Nacional - Invías Concesiones de recaudode peaje

Red vial no concesionada

Los concesionariosúnicamente ejecutanobras relacionadas conla infraestructura derecaudo

Departamental Buga-Tulúa-La Paila Valle del Cauca Vía nacional Departamental Ciénaga-Barranquilla Magdalena Vía nacional Departamental Túnel de Aburrá-

Oriente de MedellínAntioquia

Departamental Doble calzada Bello-Hatillo

Antioquia

Departamental Chía-Mosquera-Girardot

Cundinamarca

Departamental Troncal delTequendama

Cundinamarca

Departamental Corredor vial centrooccidente deCundinamarca

Cundinamarca

Departamental Red vial del César CésarDepartamental Malla vial del Atlántico AtlánticoMunicipal Corredor de acceso a la

variante de CartagenaBolívar

Municipal Vías de la zona norte-anillo vial de PuntaCanoa-anillo vial deMazanillo del Mar

Bolívar

Municipal Malla vial deBarranquilla

Bolívar

Municipal Malla vial del DTCHde Santa Marta

Magdalena

94


Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte, INVIAS, UAEAC, INCO y DNP

En materia vial, INVIAS, los departamentos e incluso municipios, han adjudicado varias concesiones. Estas concesiones han evolucionado en cuanto se refiere a plazos, requerimiento de estudios, asignación de riesgos, aspectos contractuales, garantías de ingreso mínimo, manejo ambiental y de predios, entre otros. 88 Actualmente, lasconcesiones se estructuran con disponibilidad de estudios técnico, estudios detallados de demanda, clara asignación de riesgos, sin garantías de tráfico mínimo ni costo, con predios adquiridos, hay gradualidad en la ejecución de las obras, y se exige un nivel de servicio aceptable y se adjudica con base en el ingreso solicitado, con lo cual el plazo se vuelve variable.

5.4.2. Resultados y programa a futuro

Los resultados del programa de participación privada en infraestructura de transporte han sido mixtos. Por un lado, se han logrado importantes avances en la modernización de sectores claves como el portuario y aeroportuario, y la rehabilitación de corredores vialesimportantes; pero en algunas mejoras, estas mejoras han sido onerosas para el Estado, demandando recursos importantes del presupuesto del sector para el pago de garantías y resolución de conflictos judiciales resultantes de renegociaciones.

5.4.2.1. Concesiones Viales. La mayor parte de las obras incluidas en el programa de primera generación de concesiones ya se terminaron y están en operación. Las concesiones han permitido modernizar sectores importantes de la infraestructura vialdel país que coinciden con los tramos que presentan los mayores volúmenes de transito en la red vial. Las obras se hicieron en un tiempo menor al que se habría empleado bajo contratos normales de obra pública. Además, estas obras difícilmente se habrían realizado bajo otro programa.

5.4.2.2. A pesar de la modernización de la infraestructura, la demanda de tráfico ha estado por debajo de las expectativas y, consecuentemente, se han hecho efectivas las garantías de tráfico mínimo. Cabe anotar que las estructuraciones inicialesproyectaron tasas de crecimiento demasiado optimistas. La mayor parte de las concesiones iniciales de INVIAS son deficitarias. A ello contribuye la baja demanda, las exenciones y tarifas diferenciales de peaje que se han concedido a numerosas comunidades y las obras complementarias que se han realizado.

5.4.2.3. La filosofía inicial suponía que la inversión privada facilitaría laliberación de recursos para inversión en la red con menor tráfico, donde no era posible la participación del sector privado. Esta filosofía no funcionó y por el contrario, el programade concesiones ha comprometido recursos nacionales, hasta el punto de que las compensaciones y aportes absorbieron un porcentaje significativo del presupuesto de INVIAS. El pasivo por concepto de pago de garantías y otros aportes entre 2004 y la fecha

88 Dentro del Programa de Concesiones Viales se distinguen tres generaciones. La primera, con proyectosadjudicados a comienzos de los años 90 ofreció garantías mínimas de tránsito y costos y se concedieron aplazo fijo. Posteriormente, en las otras generaciones, se eliminaron las garantías y hubo una mejor asignaciónde riesgos; el plazo se volvió variable de acuerdo con el comportamiento del ingreso esperado.

95


de reversión de las concesiones viales, se estima en cerca de US$ 700 millones, de acuerdocon datos del INCO.

5.4.2.4. Como las expectativas de crecimiento del tráfico no se han cumplido, varias de las obras realizadas pueden estar sobredimensionadas. Este aspecto a veces ha sido presionado por consideraciones políticas y regionales, en contra del resultado técnico de estudios de capacidad. Varias de estas presiones han sido justificadas con base en que en el programa de concesiones sólo se justifican obras mayores (dobles calzadas, túneles yviaductos).

Concesiones Departamentales. Las concesiones departamentales adolecen de problemassimilares a los que se presentaron en las concesiones iniciales de INVIAS.

Concesiones en otros sectores. Las concesiones aeroportuarias han permitido modernizar la infraestructura aeroportuaria. Sin embargo, la demanda también ha estado por debajo de las expectativas Las concesiones portuarias, particularmente las SPR, han sido exitosas y muestran una eficiencia muy superior a la que presentaba la antigua empresa Colpuertos.Además, se han generado nuevos negocios de valor agregado. Las concesiones férreas han avanzado lentamente y los movimientos de carga que se han presentado hasta ahora, son muy bajos

Factores adversos. Varias factores han retrasado la ejecución del programa de participaciónprivada en infraestructura de transporte. En varias regiones, la implantación de peajes hagenerado malestar social y las comunidades se han opuesto a su cobro, a pesar de laevidente modernización de la infraestructura que las obras significaban. Consideraciones de tipo ambiental y la adquisición de predios, también han sido limitantes para la oportuna ejecución de las obras Finalmente, el entorno internacional y la limitación de capitalprivado también han dificultado la ejecución del Programa

La inversión privada efectuada hasta el año 2001, se presenta en la tabla 48. Como puedeobservarse, con posterioridad a 1999, la inversión se ha reducido significativamente. Asímismo, la mayor inversión se presenta en el subsector vial.

Tabla 48. Inversión privada en el sector transporte, Millones de dólares Sector 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Carreteras 21,5 75,5 102,6 102,7 125,8 80,9 20,9 48,1Resto 9,4 23,1 39,0 82,4 63,8 57,0 5,7 8,6

Ferrocarril - - - - - 35,9 0,2 0,2Puertos 9,4 23,1 26,6 29,4 32,6 20,9 3,8 5,1

Aeropuertos - - 12,4 53,0 31,2 0,2 1,7 3,3Fluvial - - - - - - - -

Urbano - - - - - - - -Total 30,9 98,7 141,6 185,1 189,6 137,9 26,6 56,7

Fuente: DNP

Hacia el futuro, se tiene previsto la estructuración de concesiones y programas departicipación privada en carreteras, obras aeroportuarias y urbanas. Cabe anotar que en materia vial, cada vez es más pequeño el espacio disponible y es muy probable que los nuevos proyectos de participación privada se concentren en los accesos a ciudades o enobras de rehabilitación y mantenimiento.

96


Tabla 49. Listado de nuevos programas de participación privada

Generación Jurisdicción Concesión Ubicación ObservacionesIII Nacional - Inco Bogotá – Girardot Cundinamarca Hace parte del

Corredor Bogotá -Buenaventura

III Nacional – Inco Pereira – La Paila Risaralda – Valle delCauca

III Nacional – Inco ReactivaciónTobiagrande – PuertoSalgar

Cundinamarca Esta concesión fuesuspendida en 2002.Actualmente serealizan negociacionespara su reactivación

III Nacional – Inco Espinal – Ibagué Tolima Hace parte delCorredor Bogotá -Buenaventura

III Nacional – Inco Rumichaca – Pasto -Chachagui

Nariño

UAEAC Plan Maestro de Bogotá Bogotá UAEAC Aeropuerto de

RionegroAntioquia

UAEAC Aeropuerto de SanAndrés y Providencia

San Andrés

Municipiosconaporte de la Nación

Sistemas Integrados deTransporte Masivo

Nuevas troncalesTransmilenio yampliación a Soacha,SITM Cali, SITMPereira-Dosquebradas, SITMCartagena, SITMBucaramanga, SITMValle de Aburrá

97


6. MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO

6.1. Marco normativo y legal

6.1.1. Antecedentes

El marco legal del transporte en Colombia esta definido por las leyes 105 de 1993 y 336 de1996. La primera, conocida como “ley del Transporte” estableció el marco legal einstitucional del transporte y la segunda, conocida como “Estatuto Nacional del Transporte”, estableció el marco reglamentario para la prestación del servicio.

La Ley 105 creó el sector 89 y el sistema nacional 90 de transporte, transformó al Ministerio de Transporte en autoridad rectora del transporte, fijó los criterios y principios bajo loscuales debe regirse la actividad transportadora, aclaró el régimen para la adjudicación de concesiones y el establecimiento de peaje, las pautas para definir la red vial nacional y las especificaciones geométricas que debían usarse en la construcción de carreteras troncales ytransversales. Esta ley, a pesar de las modificaciones que se han realizado, sigue siendo la norma base del transporte en Colombia 91. El esquema institucional planteado por la ley 105 se detalla en la figura 14. Puede observarse la presencia de organismos adscritos, la Superintendencia de Puertos, un fondo de pasivo social y las entidades creadas por la reforma férrea de 1988.

La Ley 336 de 1996 por su parte, unificó los criterios y principios para la regulación del transporte aéreo, marítimo, fluvial, masivo y terrestre. Estableció así mismo que las autoridades nacionales y regionales serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su respectiva jurisdicción. Posteriormente,en el año 2001, se promulgaron varios decretos reglamentarios 92 orientados hacia el

89 El sector transporte esta constituido por el Ministerio de Transporte y sus entidades adscritas y vinculadas,y con una relación de coordinación, la Dirección General Marítima (DIMAR) del Ministerio de DefensaNacional90 El sistema nacional de transporte esta compuesto por las entidades del sector y el resto de entidades delorden departamental y municipal que tengan vinculación con el transporte. Bajo esta categoría quedanincluidas las secretarias de obras e infraestructura y las oficinas regionales de transito y transporte91 El espíritu de dicha ley consistía en asignar al MT las funciones de planeación, coordinación y direccióngeneral del sector y a entidades especializadas aquellas de regulación, control y ejecución de obras.92 Para el efecto se expidieron 7 decretos que reglamentan: (1) el transporte terrestre automotor en las modalidades de colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros; (2) Pasajeros por carretera;

98


fortalecimiento empresarial y la prestación de un mejor y eficiente servicio bajo parámetrosde calidad, oportunidad y seguridad, estimulando la iniciativa privada y promoviendo una sana competencia entre empresas. Dentro de estos decretos, quedó incluida lareglamentación del transporte especial que, en el caso del transporte de pasajeros, ha sido fuente de controversia con las empresas regulares del sector.

6.1.2. La situación actual

Entre 1999 y 2003 se introdujeron reformas al marco institucional establecido por la Ley 105. Se creó y liquidó la Comisión de Regulación de Transporte y posteriormente, se buscó especializar las funciones del MT en actividades de planeación y regulación, concentrar la ejecución de obras en INVIAS, concentrar las concesiones en el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) y se ampliar las funciones de la Superintendencia de Puertos para cubrir todo el sector 93.

La reforma de 2003 mantuvo los principios de sector y sistema nacional de transporte. Sin embargo, con la especialización de INVIAS, fueron liquidados el FNCV 94, la empresaFerrovías 95 y la Comisión de Regulación de Transporte (CRTR) 96; INVIAS asumiófunciones sobre la red vial terciaria, la red férrea no concesionada, los canales de acceso a los puertos marítimos y la red fluvial en las cuencas de los ríos Atrato, Orinoco, Meta yAmazonas. El INCO por su parte, se hizo cargo de la estructuración y administración de las concesiones viales, las portuarias y las férreas. La UAEAC mantuvo su jurisdicción sobre los aeropuertos de carácter nacional, el sistema de ayudas a la navegación aérea y las concesiones aeroportuarias. Cormagdalena retuvo el control de la infraestructura fluvial relacionada con el río Magdalena, incluyendo su desembocadura en Barranquilla. Finalmente, el MT asumió directamente las funciones de regulación que, anteriormente,habían sido trasladadas a la CRTR.

Las entidades que actualmente constituyen el sector transporte, su naturaleza y norma legalde creación, se presentan en la figura 15 y en la tabla 43. Como puede observarse, al comparar las figuras 14 y 15, el esquema institucional tiene ahora menos entidades y hay una mayor especialización. Sin embargo, la duplicidad de funciones, tradicional en el sector, se mantiene tal como puede apreciarse en las tablas 50,51 y 52. Cabe anotar que Cormagdalena, creada directamente por la Constitución de 1981, aunque no hace parte del sector transporte, cumple funciones relacionadas con el sector.

(3)Pasajeros en taxi;(4) Movilización de carga; (5) Transporte especial; (6) Transporte mixto; y, (7) Obligaciones de las empresas, régimen de sanciones y otros temas.93 La superintendencia inicialmente fue exclusivamente de puertos. Ahora ese amplió su jurisdicción a todo el sector. Actualmente vigila cerca de 5.000 entidades y empresas.94 Este fondo tenía a su cargo la red vial terciaria.95 Esta empresa había sido creada en la reforma férrea para mantener y mejorar la infraestructura férrea delpaís96 La CRTR había sido creada en 2000, dentro del proceso de especialización de entidades, que se veníarealizando luego de la expedición de la Ley 105.

99


Tabla 50. Reestructuración del sector en el año 2003 AÑO ENTIDAD NORMATIVIDAD FECHA OBJETO NATURALEZA JURIDICA

EmpresaColombiana de VíasFérreas Ferrovías

Decreto 1791 Junio 26

Supresión de laEmpresa

Colombiana de VíasFérreas Ferrovías

Empresa Industrial y Comercialdel Estado en liquidación

Ministerio deTransporte

Decreto 2053 Julio 23Modificación de laestructura del MT

Ministerio

Instituto Nacional deVías INVIAS

Decreto 2056 Julio 24Modificación de la

estructura delINVIAS

Establecimiento público delorden nacional adscrito al

Ministerio de Transporte, conpersonería jurídica, patrimonio

independiente y autonomíaadministrativa y financiera

Junio 26 Supresión del FNCV

2003

Vencido el término de liquidaciónterminará la existencia jurídica

del FNCV (EstablecimientoPúblico del Orden Nacional)

Instituto Nacional deConcesiones

INCOJunio 26 Creación del INCO

Establecimiento público delorden nacional adscrito al

Ministerio de Transporte, conpersonería jurídica, patrimonio

independiente y autonomíaadministrativa y financiera

Decreto 1800

Fondo Nacional deCaminos Vecinales

FNCVDecreto 1790

Fuente: Elaboración propia con base en decretos

100


Figura 14. Esquema institucional de transporte según la Ley 105

SectorTransporte

Sistema deTransporte

ENTIDADES DEL SECTOR Y EL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTE, Y OTRAS ENTIDADES, 1993

NIVEL

NACIONAL

DPTOS

MPIOS

MINISTERIO DE DEFENSA -

DIMAR

INVIAS

FERROVIAS

Secretarias de Obras e

Infraestructura

Secretarias de Obras e

Infraestructura

MINISTERIOS Y DEPARTAMENTOS

ADMINISTRATIVOS Y CORMAGDALENA

ORGANISMOS ADSCRITOS,SUPERINTENDENCIAS

ORGANISMOS VINCULADOS(Empresa Industriales,

Comerciales, SociedadesEconomía Mixta)

SECRETARIASDEPARTAMENTALES Y

DEPARTAMENTOSADMINISTRATIVOS

SECRETARIASDEPARTAMENTALES Y

DEPARTAMENTOSADMINISTRATIVOS

MINISTERIO DEMINAS Y ENERGIA

MINISTERIO DE DESARROLLO

UAEACSuperintencia de

PuertosFondo PasivoSocial FFCC

MINISTERIO DE TRANSPORTE

DNP CORMAGDALENA MINISTERIOCOMERCIOEXTERIOR

SociedadTransporte

Ferroviario,STF

Secretarias de Transito yTransporte

Institutos yFondos

Especiales

Secretarias de Transito yTransporte

Institutos yFondos

Especiales

101


Figura 15. Esquema institucional del sector transporte 2003

SectorTransporte

Sistema deTransporte

ENTIDADES DEL SECTOR Y EL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTE Y OTRAS ENTIDADES NACIONALES, 2003

NIVEL

NACIONAL

N.

DEPARTAMENTAL

NIVEL

MUNICIPAL

MINISTERIOCOMERCIOEXTERIOR

MINISTERIOS,DEPARTAMENTOS

ADMINISTRATIVOS YCORMAGDALENA

ESTABLECIMIENTOSPUBLICOS

SECRETARIAS,DEPARTAMENTOS

ADMINISTRATIVOS, E INSTITUTOS

SECRETARIAS,DEPARTAMENTOS

ADMINISTRATIVOS, E INSTITUTOS

MINISTERIO DETRANSPORTE

CORMAGDALENA

INVIAS INCO UAEACSuperintendencia de Transporte

Secretarias de Obrase Infraestructura

Secretarias yDepartamentos de

Transito y Tpte

Institutos y FondosEspeciales

MINISTERIOMEDIO

AMBIENTE

DNP

Secretarias de Obrase Infraestructura

Secretarias yDepartamentos de

Transito y Tpte

Institutos y FondosEspeciales

MINISTERIO DEDEFENSA -

DIMAR

102


Tabla 51. Asignación de funciones en materia de infraestructura

Función de Regulación

Subsector Fijación de Política Normatividad

Económica

Reglamentación Técnica y Ambiental

Supervisión SanciónOperación/Ejecución

Carreteras MT – DGIMT- OP DNP - DIE SecretaríasDepartamentales y Municipales

MTSecretaríasDepartamentales y Municipales

MT – DGI InvíasMMA

InvíasIncoFondoNacional de RegalíasFindeterSecretaríasDepartamentales y Municipales

InvíasIncoSuperintendenciaSecretaríasDepartamentales y MunicipalesCorporacionesRegionales

InvíasIncoSecretaríasDepartamentales y MunicipalesPrivados

Férreo MT – DGI MT – OP DNP

Inco MT - DGI IncoInvías

IncoSuperintendenciaCorporacionesRegionales

IncoInvías

Urbano MT - DGIDNPSecretaríasMunicipales

Municipios Municipios –SecretaríasInfraestructura

Municipios– Secretarías Infraestructura

MunicipiosDama y similares

MunicipiosNación

Aéreo Aerocivil AerocivilMT – DGI MT - OP Municipios

Aerocivil AerocivilMunicipios

AerocivilMunicipiosCorporacionesRegionales

AerocivilMunicipios

103


Puertos e InfraestructuraMarítima

MT – DGI MT – OP DNPDimarCormagdalena

MT – DGI ConpesDimar

MT – DGI InvíasInco

InvíasSuperintendenciaInco

SuperintendenciaDimarCorporacionesRegionales

InvíasIncoCormagdalena

Fluvial MT – DGI MT – OP DNP

CormagdalenaMT

CormagdalenaInvíasMunicipios

InvíasMunicipiosCormagdalena

InvíasCormagdalenaCorporacionesRegionales

InvíasCormagdalenaMunicipios

Notas: MT Ministerio de Transporte, DGI Dirección General de Infraestructura DIE Dirección de Infraestructura y EnergíaDNP Departamento Nacional de Planeación, MMA Ministerio del Medio Ambiente, INCO Instituto Nacional de Concesiones, INVIAS Instituto Nacional de Vías, Superintendencia Superintendencia de Transporte, Aerocivil es es sinónimo de la UAEAC, Findeter Financiera de Desarrollo TerritorialFuente: Datos NERA y datos consultaría

Tabla 52. Asignación de funciones en la prestación de servicios

Función de Regulación

Subsector Fijación de Políticas

NormatividadEconómica

Reglamentación Técnica y ambiental

Supervisión Sanción

Operación/Ejecución

TransitoAutomotor,Carga

MT - DGTT MT - DGTT MT – DGTTMMA

MT – DGTT Superintendencia


Empresasprivadas

TransitoAutomotor,pasajeros

MT – DGTT Municipios

MT - DGTT MT – DGTTMMA



Empresasprivadas y SITM

104


Aéreo MT - DGTTAerocivil

Aerocivil Aerocivil Aerocivil Aerocivil Empresasprivadasnacionales e internacionales y Satena

Férreo MT - DGTT MT – DGTT Inco

MT – DGTT Inco



Operadoresférreos de las concesionesy otros

Urbano MT - DGTT MunicipiosDNP

MT - DGTTMunicipios

MT – DGTT MunicipiosDama y similares

MunicipiosSuperintendencia

MunicipiosSuperintendencia

Empresasprivadas y operadoresde SITM

Fluvial MT - DGTT MT - DGTT MT – DGTT MT – DGTT Superintendencia


Empresasprivadas

Marítimo MT – DGTT MCEDimar

MT – DGTT MCEDIANInco

MT – DGTT IncoMT – DGTT – OPDIMAR

Superintendencia Superintendencia Operadoresportuarios y empresasnavieras

Notas: MT Ministerio de Transporte, DGTT Dirección General de Transporte, Aerocivil es sinónimo de la UAEAC,Superintendencia es la Superintendencia de TransporteFuente: Datos NERA y datos propios

6.1.3. Resultados de la reforma institucional

La reforma de 2003 simplificó la organización del sector y buscó separar las funciones de fijación de políticas, regulación y operación de transporte. Sin embargo, hay inquietudes en temas tales como: la capacidad de gestión; la duplicidad de funciones;el ejercicio de la función de vigilancia; supervisión y control; la definición de la regulación del sector; la renegociación deconcesiones de transporte; y el tratamiento de temas especiales.

Capacidad de gestión. Es necesario fortalecer las actividades de planeación sectorial. En este sentido por ejemplo, la gestiónsobre la red primaria quedó dividida entre INVIAS e INCO pero hace falta que un tercero tenga la suficiente capacidad técnica

105


para definir un plan de transporte o definir el esquema de financiamiento de nuevos proyectos. Igual sucede con la red fluvial queesta cargo de Cormagdalena e INVIAS.

Duplicidad de funciones. El arreglo institucional actual se caracteriza por la duplicidad de funciones entre entidades tanto en materia de infraestructura como en la operación y control. Por ejemplo, en los subsectores fluvial, carretero, portuario y ferroviario, la infraestructura concesionada depende de INCO y la no concesionada de INVIAS. En el tema fluvial también sepresenta la duplicidad entre INVIAS y Cormagdalena, y en el portuario participan INVIAS, la Superintendencia de Puertos, Cormagdalena y Dimar. El caso del puerto de Barranquilla es especialmente notorio pues cae bajo la jurisdicción específica de Cormagdalena.

Vigilancia, Supervisión y Control. El futuro de las actividades de vigilancia, supervisión y control que hasta ahora cumple la Superintendencia de Transporte (SPT). Es evidente que controlar 5.000 entes públicos y privados no es tarea fácil y requiere deuna revisión de los objetivos que se buscan y de una mayor especialización.

Regulación. La gestión de regulación actualmente está asignada a una pequeña oficina. La regulación (económica, técnica, sancionatoria) constituye un factor crítico para la correcta operación de los diferentes modos de transporte. Recientes decisionescomo la fijación de una tarifa para regular las relaciones entre las empresas de transporte y los dueños de camiones constituyenuna señal errática para los usuarios.

Renegociación de concesiones viales y portuarias. Esta renegociación tiene severas implicaciones que pueden afectar no solo la operación misma de las concesiones, sino también su entorno. Por ejemplo, en el caso portuario, fomentar una integración vertical de las SPR para prestar todo tipo de servicios podría terminar en un monopolio. Este tema también tiene implicacionesfiscales importantes.

Tratamiento de temas. El estudio y la investigación de nuevas tecnologías, y la promoción de políticas para estimular el desarrollo de aspectos innovadores en materia de rehabilitación, construcción y operación de infraestructura de transporte, constituye una limitante importante para el desarrollo del sector a futuro. Temas especiales como el transporte multimodal y lagestión logística solo están hasta ahora empezando a hacer parte de la agenda del sector, y no existe una dependencia que se encargue de analizar el tema y coordinar a las diferentes instancias en pos del desarrollo del sub-sector . La importancia de estetema no ha sido plenamente reconocida y no hay interlocutores públicos que actúen como interlocutores técnicos del sectorprivado.

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6.2. Naturaleza de las empresas públicas

INVIAS e INCO son establecimientos públicos del orden nacional adscritos al MT con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa y financiera. Cada instituto cuenta con un director que a su vez, es el representantelegal de la entidad. Cada entidad cuenta con un consejo directivo presidido por el Ministro de Transporte e integrado porfuncionarios públicos y un representante del Presidente de la República; el director de cada instituto asiste a las reuniones deldirectorio con voz pero sin voto. 97

Ambos institutos son altamente dependientes del presupuesto nacional y solo cuentan con recursos propios de peaje. En este sentido, los recursos de INVIAS están constituidos básicamente por el presupuesto nacional y “los ingresos provenientes de los peajes y demás cobros de la infraestructura a su cargo” y los de INCO por aportes del presupuesto nacional y el valor de los “peajes, las contraprestaciones por el uso o explotación de la infraestructura, las tasas, derechos y multas que imponga y recaude,además de los ingresos que se generen por el desarrollo de los contratos que el Instituto ejecute. Lo anterior, con excepción de la contraprestación por el uso o explotación de la infraestructura portuaria de que trata la Ley 1 de 1991” 98.

El MT por su parte, hace parte de la administración central y es totalmente dependiente del presupuesto nacional. La entidad cuenta con dos direcciones generales: una de infraestructura y otra de tránsito y transporte.

La UAEAC es una unidad especial adscrita al MT con patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera.

No hay empresas de carácter oficial que presten servicio de transporte, salvo en el subsector aéreo donde existe una empresa dependiente del Ministerio de Defensa Nacional cuya función consiste en apoyar aquellas regiones aisladas donde el transporte aéreo constituye el principal / único medio de transporte 99.

97 Los funcionarios públicos asistentes a cada consejo son los ministros de Hacienda, Medio Ambiente y el Director del DNP.98 También hay recursos por concepto de créditos internos y externos, donaciones, transferencias, etc. 99 En desarrollo de sus actividades, esta empresa también ofrece el servicio también en algunas regiones del interior del país.

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6.3. Funcionamiento de las entidades sectoriales

En teoría, todas las entidades del sector mantienen una estrecha coordinación. Sin embargo, en la práctica, la coordinación muchas veces recae en el DNP, entidad que ha asumido un papel líder en las actividades de planificación y preparación de proyectos 100. Los consejos directivos por su parte, llevan un control de las actividades de las entidades pero, la responsabilidad primaria por la gestión recae en el respectivo director.

6.4. Competencia

Las reformas introducidas por las leyes 105 y 336 no han tenido mayor impacto en generar competencia intermodal entre el transporte por carretera, el fluvial y el férreo. En cambio, se han producido innovaciones importantes en el transporte marítimo y el aéreo donde el proceso de apertura económica produjo una mayor competencia, con participación de empresas extranjeras.

En el transporte de pasajeros por carretera el acceso al mercado es, en teoría, libre pero en la práctica, esta condicionado porfactores tales como la asignación de rutas. Aún así existe competencia en las rutas con mayor demanda. 101 Por otra parte, la autorización de servicios especiales ha generado una competencia entre empresas autorizadas que cumplen con requisitosmínimos y otras que no están obligadas a lo mismo.

En el transporte de carga por carretera, existe una fuerte competencia que se traduce en fletes por debajo de las tarifas fijadas por el MT para regular las relaciones entre empresas y propietarios de vehículos. En transporte urbano se están produciendo cambiosimportantes pues los operadores tradicionales del servicio colectivo, enfrentan ahora la competencia de los sistemas integradosde transporte, tal como sucede en Bogotá con Transmilenio.

Se debe resaltar que las acciones del gobierno en materia de infraestructura pueden estimular, hacia el futuro, una competencia y complementariedad entre los diferentes modos. Por ejemplo, en el corredor del Magdalena se construyó la Troncal del Magdalena Medio, está en ejecución una concesión férrea y también se tiene prevista la recuperación de la navegación fluvial.

100 Esta situación es evidente en temas como la estructuración de concesiones, el análisis de cambios institucionales y la formulación de políticas.101 En este sector se presenta en cambio, competencia desleal por la aparición de empresas especiales que, muchas veces, no cumplen normas mínimas de seguridad.

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Todo ello llevará indudablemente, hacia una complementariedad de modos donde la gestión logística y la distribución física de mercancías jugaran un papel importante.

En el tema institucional, en los últimos 10 años se ha tratado de especializar la misión de las distintas entidades del sector paraevitar duplicidad de acciones . INVIAS pasó de ser un ejecutor especializado en el tema vial, a un instituto ejecutor de todas lasobras del sector, con excepción de las aeroportuarias. De esta manera se busca que la complementariedad de modos no sea solo a nivel de planeación y fijación de políticas sino también en la ejecución de obras. 102

En resumen, en Colombia, es no es fácil lograr una competencia intermodal y lo que se requiere es, más bien, unacomplementación entre modos a través de una gestión logística especializada.

102 Queda por ver si la mezcla de funciones de Invías en la red primaria y la terciaria es una buena idea o si por el contrario, la competencia por recursosentre las diferentes redes, es una limitante.

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Tabla 53. Resumen Decretos reestructuración del Sector. Año 2003

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ENTIDAD NORMATIVIDAD FECHA OBJETONATURALEZA

JURIDICACOMENTARIOS

Plazo de dos (2) años, prorrogables hasta por un plazo igual para la liquidación del Fondo.No forman parte del FNCV en liquidación:

La red terciaria que se transfiere al InvíasLas partidas apropiadas y no comprometidas para el 2003 en el Presupuesto aprobado al FNCVque se trasladen al Presupuesto de la entidad que asuma la red terciaria y sus fuentes definanciaciónLos bienes muebles, inmuebles y derechos cuyo titular sea el FNCV y que requiera para elcumplimiento de su objeto la entidad que asuma la red terciaria

Objeto del INCO: planear, estructurar, contratar, ejecutar y administrar los negocios deinfraestructura de transporte que se desarrollen con participación del capital privado y en especiallas concesiones, en los modos carretero, fluvial, marítimo, férreo y portuarioLos recursos y el patrimonio del Inco, estarán constituidos por :El Presupuesto General de la Nación que se le asignen.El crédito que contrate el Gobierno NacionalEl crédito interno o externo que contrate a título propio el InstitutoLas donaciones públicas o privadas, previa incorporación al Presupuesto General de la Nación,cuando se trate de recursos en dinero.Los aportes de cualquier clase provenientes de recursos de Cooperación InternacionalLos bienes muebles e inmuebles que le transfiera el Ministerio de Transporte, las entidades delsector y demás instituciones públicas.Las propiedades y demás activos que adquiera con recursos propios a cualquier título.El valor de los peajes, las contraprestaciones por el uso o explotación de la infraestructura, lastasas, derechos y multas que imponga y recaude, además de los ingresos que se generen por eldesarrollo de los contratos que el Instituto ejecute. Lo anterior, con excepción de la contraprestaciónpor el uso o explotación de la infraestructura portuaria de que trata la Ley 1 de 1991Los ingresos de peajes que hacen parte de concesiones, seguirán siendo parte del patrimonioautónomo de cada uno de los proyectos, hasta la fecha de reversión de los mismos.la infraestructura de transporte que será administrada por el Inco, es aquella en la cual exista o serealice la vinculación de capital privado, incluido el traslado o la transferencia de riesgos, para todaso alguna de las actividades de construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación yadministración de la misma y de los servicios conexos o relacionados con ellaA la terminación del contrato de concesión y tomada la decisión de no concesionar nuevamente lainfraestructura por parte del Ministerio de Transporte, deberá ser revertida al Instituto Nacional deConcesiones, Inco, para que este la entregue a la entidad originalmente a cargo de la misma, contodas sus mejoras y en las condiciones que se hayan pactado en el contrato o se hayan establecidoen el acto administrativo que otorgó el uso o la explotación.Plazo para la liquidaciónde dos (2) años, prorrogables hasta por un plazo igualEl liquidador de la Empresa Colombiana de Vías Férreas Ferrovías cederá, dentro de los seis (6)meses siguientes a la vigencia de este decreto a la entidad que asuma la competencia de la redférrea concesionadaContrato de Concesión de la Red Férrea del AtlánticoContrato de Concesión de la Red Férrea del AtlánticoContrato para la interventoría técnica, administrativa y financiera del contrato de concesión para larehabilitación, conservación, operación y explotación de la red Pacífica (Buenaventura - La Felisa yZarzal La Tebaida)Contrato para la interventoría técnica, administrativa, financiera y operativa del contrato deconcesión para la rehabilitación, conservación, operación y explotación de la red del AtlánticoNo forman parte de la Empresa Colombiana de Vías Férreas - Ferrovías - en Liquidación:La red férrea a su cargo, la cual será transferida al Instituto Nacional de Vías.Las partidas apropiadas y no comprometidas para el año 2003 en el Presupuesto aprobado a laempresa que se trasladen a los Presupuestos de las entidades que asuman las funciones o competencias respecto de la Red Férrea.Los bienes muebles, inmuebles y derechos cuyo titular sea la Empresa Colombiana de Vías Férreas-Ferrovías- y que requiera para el cumplimiento de su objeto las entidades que asuman lasfunciones o competencias de la Red Férrea.

El Invías tiene como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectosde la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria,férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por elMinisterio de TransporteConforman el patrimonio del Instituto Nacional de Vías los siguientes bienes:Los recursos de la Nación que se asignen al Instituto Nacional de Vías.Los aportes, donaciones y demás contribuciones que reciba.Los bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título.Los recursos del crédito.Los ingresos provenientes de los peajes y demás cobros de la infraestructura a su cargo.Los ingresos provenientes de la venta de sus activos y derechos.Los ingresos provenientes del recaudo de la contribución nacional de valorización.Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que el Ministerio de Transporte-Dirección deTransporte Fluvial y Dirección General de Transporte Marítimo y de Puertos le transfiera.Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales,FNCV, en liquidación, le transfiera.Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que la Empresa Colombiana de Vías Férreas,Ferrovías en liquidación le transfieraEl Invías, subroga los contratos de concesiones vigentes al Inco, asi como los demás contratos queguarden una relación directa o indirecta con los contratos de concesión subrogados

Ministerio deTransporte

Decreto 2053 Julio 23Modificación de laestructura del MT

El MT tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas,proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modosde transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreoSe reasignan competencias y se crea la Dirección de Transporte y Tránsito, cubre todos los modosexceptuando el modo aéreo y el marítimo internacional

Instituto Nacional deConcesiones

INCO

Vencido el término deliquidación terminará laexistencia jurídica del

FNCV (EstablecimientoPúblico del Orden

Nacional)

Decreto 2056 Julio 24Modifiación de la

estructura delINVIAS

Supresión delFNCV

Junio 26 de2003

Decreto 1790Fondo Nacional deCaminos Vecinales

FNCV

Instituto Nacional deVías INVIAS

Empresa Industrial yComercial del Estado en

liquidación

Decreto 1800Creación del

INCOJunio 26 de

2003

Establecimiento públicodel orden nacional

adscrito al Ministerio deTransporte, con

personería jurídica,patrimonio

independiente yautonomía

administrativa yfinanciera

EmpresaColombiana de VíasFérreas Ferrovías

Decreto 1791Junio 26 de

2003

Supresión de laEmpresa

Colombiana deVías Férreas

Ferrovías


7. CONCLUSIONES

El transporte carretero se ha consolidado como el principal modo de movilización de pasajeros y carga, excluyendo el carbón yel petróleo. El transporte fluvial continua teniendo una mínima utilización y el transporte ferroviario esta especializado en lamovilización de minerales. El transporte aerocomercial mantiene una participación relativamente importante en la movilizaciónde pasajeros. Finalmente, el transporte urbano de pasajeros experimenta un marcado desarrollo, y se espera que atienda un porcentaje significativo de la demanda de transporte en las ciudades en que se implementarán SITM.

En el contexto actual en el cual El Gobierno de Colombia esta adelantando negociaciones comerciales con los países del Mercosur y con Estados Unidos, la infraestructura de transporte adquiere una preponderancia creciente en la competitividad de los productos nacionales y el aprovechamiento de las oportunidades que brinda un mayor acceso a mercados externos. Con ocasión de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos (TLC), se ha iniciado una discusión en el país sobre la necesidad de llevar a cabo importantes proyectos de infraestructura de transporte que el país necesita paraaprovechar de mejor forma el esperado incremento en las exportaciones, y hacer que esto se vea traducido en un mayorcrecimiento económico. Entre los proyectos discutidos se encuentran el túnel de la línea, la ampliación del puerto de Buenaventura, la optimización del corredor que une a Bogotá con este puerto, y el proyecto de navegabilidad el río Magdalena,entre otros. A estos proyectos se suman iniciativas para la rehabilitación de vías secundarias y el mantenimiento de lasprincipales redes. Dentro de estas inversiones, el presente estudio identificó varios proyectos prioritarios para el desarrollo del

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país, entre los que se encuentra: el mantenimiento de los corredores principales; las concesiones viales incluidas en la tercerageneración de proyectos; las concesiones del aeropuerto de Bogotá y otros aeropuertos regionales; el desarrollo de SITM en ciudades de más de 600 mil habitantes, entre otros.

En cuanto a la cobertura de la infraestructura y servicios de transporte, la accesibilidad rural en el área andina del país, en la cual se concentra también la mayor parte de la población, esta estrechamente ligada con el transporte por carretera. A través de estemodo de transporte se moviliza la mayor parte de los pasajeros y de la carga no especializada. La accesibilidad en esta área nosolo depende del vinculo vial, sino también de la calidad del mismo (estado de la superficie y especificaciones geométricas) y dela disponibilidad de un servicio de transporte. En este sentido muchas comunidades tienen problemas de accesibilidad por el estado de las vías, por la ausencia de un adecuado servicio de transporte o por una combinación de estas causas. Por otra parte,amplias zonas de la Orinoquía, Amazonía y el Pacifico colombiano no cuentan con acceso a infraestructura de transporte. Sinembargo, estas zonas tienen muy baja densidad poblacional y presentan restricciones de tipo ambiental que no permitirían la expansión de la infraestructura vial (principal modo de transporte en el país). En estas zonas, el acceso a las poblaciones se daprimordialmente a través de los modos fluvial y aéreo. Los programas de accesibilidad del Gobierno incluyen el plan 2500 y elprograma Vías para la Paz, los cuales prevén inversiones en la red secundaria y terciaria, así como en puertos fluviales y pistas,en zonas deprimidas y afectadas en muchos casos por el conflicto.

A pesar de a la alta prioridad de los proyectos identificados, la ejecución de estos dependerá de la capacidad financiera del sector. Tradicionalmente, las necesidades de inversión han superado a los recursos disponibles en el sector. Esta situación esparticularmente latente en el caso del mantenimiento de la red vial, la cual ha entrado en franco deterioro como consecuencia dela falta de una intervención oportuna. A la falta de recursos se suma la poca flexibilidad en las asignaciones presupuestarias yque resulta de las demandas de financiación de programas especiales y de obligaciones financieras contraídas como parte de los contratos de concesión. El financiamiento del sector continua siendo altamente dependiente del presupuesto de la Nación, mientras que los ingresos derivados de los cargos a los usuarios se generan e invierten principalmente en las carreteras de altotráfico en la red nacional y en los municipios urbanos. La sostenibilidad financiera del sector requerirá de la continuación delprograma de concesiones, mejorando su diseño y asignación de riesgos, para así disminuir las contribuciones financieras delEstado en los proyectos de participación privada.

Finalmente, el marco institucional genera una duplicación de funciones entre jurisdicciones administrativas y diferentesentidades descentralizadas del Gobierno Nacional. A esto se suma la intervención de otras entidades, tales como Corporaciones Autónomas y otras, que también participan de la gestión de la infraestructura de transporte en el país. El esquema derivado de lareforma del 2003 aún debe ser consolidado, especialmente en lo que refiere a la capacidad de gestión del INCO y el

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fortalecimiento de las capacidades de planificación estratégica, de regulación y formulación de políticas novedosas para el desarrollo integral del sector.

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