125BIODIVERSIDAD Y CARTOGRAFÍA DE LA LEYRevista Chilena de Historia Natural78: 125-141, 2005

Conservación de la biodiversidad en Chile, ¿legalmente suficiente?La necesidad de cartografiar la ley antes de decidir

Biodiversity conservation in Chile, legally enough? The need for mappingthe law before deciding

PATRICIO F. PELLET1*, EDUARDO UGARTE2, ENZO M. OSORIO3 & FABIOLA D. HERRERA4

1Centro EULA-Chile, Universidad de Concepción, Casilla 160-C, Concepción, Chile2Departamento de Botánica, Universidad de Concepción, Casilla 160-C, Concepción, Chile

3Centro de Formación Técnica Diego Portales, Concepción, Chile4INACAP, Coyhaique, Chile

*Autor para correspondencia: e-mail: ppellet@mail.com

RESUMEN

El 99,8 % del territorio donde se sustenta la biodiversidad es rural y ha estado tradicionalmente regulado porlegislación dispersa, sectorial e inorgánica. La legislación moderna, más holística, como la Ley de BasesGenerales del Medio Ambiente adolece de imperfecciones relacionadas con la vigencia, la interpretación y,sobre todo, el que la ley se haga cumplir. En este trabajo argumentamos que la aplicación de modelos tomadosde la literatura ecológica buscando apoyar la biología de conservación puede ser complementada fuertementesi es acompañada de una medición de la superficie territorial (cantidad y distribución en el espacio)efectivamente afectada por la legislación vigente de protección ambiental. Nuestro trabajo intenta darrespuesta a la pregunta ¿cuánto es lo que efectivamente, en superficie, queda protegido si se hace cumplir laley? Para esto hemos expresado cartográficamente textos legales relacionados con el bosque nativo,analizamos la complejidad y los efectos de su aplicación y demostramos que basta hacer cumplir la ley paraasegurar un mínimo en que, además de aumentar la superficie protegida, aumenta la conectividad y cambianlos patrones de fragmentación. La metodología muestra claras ventajas relacionadas con su aplicación para elmonitoreo, planificación y control de efectividad de programas sociales.

Palabras clave: biodiversidad, bosque nativo, legislación ambiental, Chile.

ABSTRACT

About 99.8 % of the land sustaining biodiversity in Chile is rural and regulated by legislation, which has beenqualified as disperse, too specific or inorganic. Even though modern legislation like (Chilean Law ofEnvironmental Basis) tends to be more holistic in nature, serious imperfections connected with applicability,interpretation and, mainly enforcement still prevails. We argue here that any search for, or application of,ecological models as a support for conservation biology could be strongly complemented by a measurement ofthe land surface (amount and spatial distribution) effectively affected by present environmental protectionlegislation. Our study attempts to answer to the question of how much land will be effectively underprotection if law is enforced. To answer this question we designed and tested a methodology to express, incartographic form, legal dispositions related with Chilean native forest protection. We analyzed itscomplexity and the effects of its application. We show that it is enough to enforce the law to get to assure aminimum of land, which in addition of increasing the currently protected are also increases connectivity whilechanging fragmentation patterns. Our SIG based methodology has advantages in terms of its application toenvironmental monitoring, planning and control of social initiatives.

Key words: biodiversity, native forest, environmental legislation, Chile.

INTRODUCCIÓN

Para la conservación biológica, como cienciaaplicada (Meffe & Carroll 1994), preguntasacerca de filtros gruesos o finos (Simonetti &

Armesto 1991), representatividad de las redesde áreas protegidas o si ellas satisfacen o noáreas mínimas viables (Soule 1987), o dinámi-cas (Pickett 1978), adquieren mayor validez sise cuantifica el territorio efectivamente afecta-

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do (superficie en hectáreas) por la legislación.De esta forma, se puede dar respuesta, en esce-narios reales, a las preguntas que plantea la bio-logía de la conservación. Resulta obvio que nopodemos pretender habitar un territorio bajodisposiciones legales que, en la práctica, no es-tamos dispuestos a respetar (los ciudadanos) nia hacer cumplir (la autoridad). En este trabajoargumentamos que los esfuerzos de conserva-ción de la biodiversidad en Chile pueden sercomplementados, incorporando los efectos rea-les que la aplicación de la legislación vigentetiene, en términos de superficie del territorioque será afectada o estará dedicada a la conser-vación biológica. En cierta forma la nueva leyde bosque nativo busca hacerlo cuando preten-de conciliar el rol público y privado que debetener el bosque nativo buscando el uso susten-table (Ormazábal 1993).

Por otro lado, los espacios rurales (99,8 %del país es rural y solo 0,2 % –151.325,12ha– es urbano o industrial), es decir, la casitotalidad de los ecosistemas en que se susten-ta la biodiversidad en Chile y en la región delBiobío (solo 0,7 % –24.915,4 ha– es urbano oindustrial) no han sido incorporados en esque-mas de planificación integral (CONAF-CONA-MA 1999a, 1999b).

Históricamente, al igual que en el ámbitointernacional (UICN 1980), la legislación am-biental en Chile ha sido fragmentaria e inorgá-nica y ha respondido a necesidades sectorialesy emergencias; aunque de mucho mayor grave-dad es la no aplicación de leyes y reglamentos(UICN 1980, Gallardo 1985, Castillo 1994,Flores 1997).

La legislación ambiental chilena muestra,sin embargo, una clara evolución desde normassectoriales dispersas a otras más globales (Cas-tillo 1994) como la Ley de Bosques, el DecretoLey Nº 7011 y la Ley de Bases del Medio Am-biente (Nº 19.300) que ha sido concebida conuna clara perspectiva global, holística, para en-frentar la conservación del ambiente. Persiste,sin embargo, la necesidad de profundizar en elanálisis e interpretación de las disposiciones(Castillo 1994), en particular de aquellas orien-tadas a la protección y conservación de la di-versidad biológica.

Gallardo (1985, 1989), por ejemplo, señalaque la legislación sobre bosque nativo en Chile

es suficiente para asegurar un equilibrio “entrelas normas de protección (cuidado) y las deconservación (aprovechamiento racional y sos-tenido)” (Gallardo 1989), aunque detecta “dis-persión e incoherencia” y un “cierto grado deanacronismo” en estas mismas normas (Gallar-do 1985). Además, el mismo autor plantea queel artículo quinto de la Ley de Bosques2 y losreglamentos que se refieren a especies determi-nadas, han quedado obsoletos con la promulga-ción del reglamento técnico del Decreto Ley Nº701, por lo que se hace necesario revisar la le-gislación para derogar disposiciones, actualizarlas que no han sido efectivas y dar organicidady flexibilidad al tratamiento de la flora y vege-tación (Gallardo 1985). Por otro lado, Husch(1994) opina que aunque existe un sistema decontrol legal adecuado para la protección delbosque nativo, este no se aplica simplementeporque CONAF carece del presupuesto y perso-nal adecuados. Además, es necesario destacarque el artículo 39 de la Ley Nº 18.3623, quecrea el SNASPE, establece que ella no puedeentrar en vigencia, en tanto no lo haga la LeyNº 18.3484, que crea la Corporación NacionalForestal y de Protección de Recursos NaturalesRenovables, lo que tampoco ha sucedido.

En general, las opiniones sobre la legisla-ción ambiental coinciden en que la discusiónjurídica ha sido pobre (Castillo 1994), que noexiste un cuerpo legal definido sobre la protec-ción de la diversidad biológica (Valenzuela1999), que la dispersión normativa de las áreasprotegidas atenta contra los mismos objetivosde su creación (Flores 1997), que la legislaciónambiental “además de abundante en número yescasa en calidad, es dispersa, generalmenteañeja y no obedece a un ordenamiento orgáni-co”5 (Ortiz 1990) y muchas veces se desconoceel alcance de su aplicación y existe incertidum-bre respecto de su vigencia (CONAMA 1992).

La situación antes descrita conduce al plan-teamiento de variadas interrogantes como: ¿Essuficiente la legislación existente para asegurarla conservación de la biodiversidad en Chile?,¿es posible la conservación de un ecosistema ode algún otro nivel de organización biológica

1 Diario Oficial de Chile, 28 de octubre de 1974.

2 Diario Oficial de Chile, 31 de julio de 1931.3 Diario Oficial de Chile, 27 de diciembre de 1984.4 Diario Oficial de Chile, 19 de octubre de 1984.5 ORTIZ S (1990) La actividad forestal y su regulaciónambiental. Seminario CORMA sobre “Legislación forestaly su dimensión en el derecho ambiental”. Concepción,Chile, noviembre 1990.

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utilizando solo la legislación ambiental?, ¿dequé modo se puede evaluar el efecto real queuna determinada disposición legal tiene sobrela conservación biológica, en cuanto a la super-ficie de territorio afectada por tal disposición?

Buscando dar una respuesta a esta últimapregunta, como objetivo en este trabajo nos he-mos propuesto evaluar el efecto de la legisla-ción ambiental vigente sobre la conservacióndel bosque nativo, diseñando una metodologíaque permita cuantificar, en términos de superfi-cie territorial (hectáreas), los efectos de las dis-posiciones legales vigentes específicas para elbosque nativo. Hemos definido dos premisaspara el trabajo: (1) que la metodología puedaser conciliada con relativa facilidad con los ins-trumentos de planificación existentes, y (2)debe estar basada en información con real sig-nificado para la conservación biológica.

Hemos seleccionado como área de estudiola hoya hidrográfica del lago Lleu-Lleu, en lazona costera de la Octava Región, por sus ca-racterísticas que representan ventajas compara-tivas: constituye un ecosistema claramenteidentificable morfológicamente, en su hoyaconcurren el uso agrícola tradicional con el fo-restal de más reciente desarrollo, a pesar de lapresión de uso sobre la hoya las aguas del lagoconservan su carácter oligotrófico generandocontroversia acerca de su uso en acuicultura oen turismo y, finalmente, ha sido objeto de con-flictos y demandas por la propiedad de la tierrapor parte de comunidades mapuches.

MATERIALES Y MÉTODOS

Primera fase: preparación base de datos delsistema natural

Se preparó una carta base para la cuenca hidro-gráfica del lago Lleu-Lleu a partir de las hojasLleu-Lleu, Purén, Tirúa y Pellahuén del Institu-to Geográfico Militar (IGM), digitalizadas a es-cala 1:50.000; incluye cursos y cuerpos deagua, redes viales, asentamientos urbanos ycurvas topográficas.

La cubierta de bosque nativo se obtuvo a par-tir de los resultados contenidos en el Catastro yEvaluación de los Recursos Vegetacionales Na-tivos de Chile (CONAF-CONAMA 1998).

Se utilizaron el Sistema de Información(SIG) ARC INFO volumen 7.21 y ARC VIEW

volumen 3.2 para integrar los diversos antece-dentes, editar y analizar la base de datos, reali-zar los cálculos y elaborar las cartas temáticascontenidas en el estudio.

Segunda fase: selección y análisis de normati-va legal

Preparación base de datos legal. De revisionesbibliográficas, se preparó una base de datos conla legislación vigente en la temática ambiental,incluyendo normas jurídicas, documentos deanálisis, descripción y caracterización de nor-mas así como estudios generados por especia-listas.

Identificación y descripción de la legislaciónrelacionada con el bosque nativo. Como resulta-do de una primera inspección del listado anteriorde disposiciones legales, se seleccionaron soloaquellas relacionadas con la vegetación y flora.Junto con simplificar el trabajo, esta selección ylas posteriores se orientaron a satisfacer nuestroobjetivo de determinar la extensión del territorioprotegido asegurando un “mínimo” cumplimien-to de la legislación vigente.

En un segundo “filtrado” de disposiciones le-gales, se retuvieron solo aquellas normas que seorientan a proteger y conservar el bosque nativoen la cuenca del lago Lleu-lleu. Esta decisión sejustifica en que la vegetación original del áreacorresponde a bosque nativo según E. Ugarte(comunicación personal) y en la actualidad, sub-sisten remanentes fragmentados y concentradosen el tercio superior de la cuenca. Por otro lado,conservar la biodiversidad en el área equivale,en la práctica, a conservar la cubierta de bosquenativo aun sin considerar la composición o ri-queza específica ni las comunidades que pudieraeventualmente llegar a reconocerse.

Este grupo de normas se ordenó jerárquica-mente siguiendo a Gallardo (1985, 1989).

Análisis de la legislación ambiental selec-cionada. La legislación seleccionada se analizóusando como escenario una posible interven-ción (conservación, explotación, manejo) delbosque nativo presente en la cuenca del lagoLleu-Lleu.

Tercera fase: preparación de cartas temáticasy de síntesis

Preparación de cartas temáticas para normativasjurídicas. Se expresó cartográficamente la legis-

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lación, analizada en el punto anterior, siguiendolas recomendaciones de King (1993), esto es, seobtuvo una carta temática para cada una de lasnormas jurídicas identificadas, utilizando paraello criterios planimétricos obtenidos de los atri-butos específicos que la legislación define, talescomo: presencia de bosque nativo, localizaciónde manantiales, porcentajes de pendientes o dis-tancias mínimas con respecto a algún elementoen particular (cerros, ríos). Se utilizó el SIGARC INFO para obtener una carta temática decada una de las normas jurídicas identificadas.

Como fundamento para la interpretación dela ley, se siguieron los artículos 19 al 24 conte-nidos en el número cuatro, Título Preliminar,del Código Civil chileno.

Preparación de carta de síntesis. Se generóuna carta de síntesis por superposición de lascartas temáticas normativas. En ella se puedenvisualizar todos los espacios del territorio que

poseen bosque nativo y además están protegi-dos desde la perspectiva legal.

RESULTADOS

Área de estudio

La cuenca del lago Lleu-Lleu se ubica en lazona centro-sur de Chile, al sur-oeste de la Oc-tava Región, entre los 38°02’ y 38°18’ S, entrelos 73°07’ y 73°26’ O y ocupa una superficiede 57.880,98 ha (1,6 % de la superficie regio-nal) (Fig. 1).

Posee 8.722,99 ha de bosque nativo (15,07% del total), que puede ser clasificado, desde elpunto de vista de su composición, en dos cate-gorías o tipos forestales (Fig. 2): el tipo roble-raulí-coigüe (7.399,87 ha) y el tipo siemprever-de (1.320,77 ha).

Fig. 1: Área de estudio. Cuenca hidrográfica del lago Lleu-Lleu, Octava Región, Chile (coordena-das UTM).Study area. Lago Lleu-Lleu basin, Octava Región, Chile (UTM coordinates).

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Recopilación de antecedentes: selección y aná-lisis de la legislación

Se recopiló más de 750 textos legales que seorientan a la conservación del ambiente. En-tre las fuentes destaca la completa recopila-ción preparada por la Comisión Nacional delMedio ambiente (CONAMA 1992, 1993).Con posterioridad la Ley de Bases Generalesdel Medio Ambiente y su reglamento (1994 y

1997 respectivamente) y una serie de disposi-ciones sobre calidad del aire y agua. De labase de datos, se extrajo la normativa refe-rente a la biodiversidad, luego a la flora yvegetación y, finalmente, la referida al bos-que nativo. En la Tabla 1 se entrega una sín-tesis de la legislación ambiental que es apli-cable en la cuenca del lago Lleu-Lleu y que,además, se orienta a la protección del bosquenativo.

Fig. 2: Bosque nativo: tipos forestales roble-raulí-coigüe y siempreverde (coordenadas UTM).Native forest: forest types roble-raulí-coigüe and siempreverde (UTM coordinates).

Leyenda

Tipo forestal ROBLE-RAULÍ-COIHUE

Tipo forestal SIEMPREVERDE

Lago Lleu-Lleu

Red hídrica

Límite cuenca hidrográfica

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Sobre la interpretación de la ley

La interpretación de las normas jurídicas resultóde gran relevancia para la expresión territorial dela conservación del bosque nativo. Esto queda demanifiesto en los siguientes tres casos que ilus-tran tres situaciones diferentes de interpretación:

Primer caso: el Decreto Supremo Nº 2.3746

sobre bosques en hoyas hidrográficas, es unanorma que, aun cuando ofrece grandes posibili-

dades para la conservación del bosque nativo,no pudo ser aplicada en este trabajo debido aconflictos respecto de su interpretación.

La ley se refiere a la explotación de bosquesexistentes en cuencas hidrográficas declaradasforestales. Establece que los individuos objetode corta, de cualquier especie, deberán tener undiámetro mínimo de 20 cm. Además, la corta oexplotación de estos bosques no se podrá reali-zar en toda la extensión de una sola vez, sinoque deberá hacerse en paños progresivos. Adi-cionalmente, en su artículo 4º señala que: “En

TABLA 1

Legislación ambiental aplicable en la cuenca hidrográfica del lago Lleu-Lleu,referida a la protección del bosque nativo (DO = Diario Oficial; DL = Decreto Ley;

DS = Decreto Supremo)Environmental legislation as applied in Lleu-Lleu lake basin and referred to native forest protection

(DO = Official Law Periodical; DL = Law Decree, DS = Supreme Decree)

Categoría Descripción

Norma constitucional

Artículo 19, Nº 8 Derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminaciónArtículo 19, Nº 24 Derecho de propiedadArtículo 20, inciso 2º Consagra el recurso de protecciónArtículo 21, inciso 1º Derecho a desarrollar cualquiera actividad económica

Norma legal

Ley Nº 19.300 Ley de Bases Generales del Medio AmbienteDL Nº 701 Sobre fomento forestalLey Nº 17.288 Sobre monumentos nacionalesLey Nº 11.402 Sobre las obras de defensa y regularización de las riberas y cauces de los ríos, lagunas y esterosLey Nº 18.378 Sobre distritos de conservación de suelos, bosques y aguas; y conservación de la riqueza turísticaDS Nº 141 Aprueba convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora

silvestres (CITES)DL Nº 3.485 Aprueba convención relativa a las zonas de importancia internacional, especialmente como hábitat

de las aves acuáticas, firmada en Ramsar, Irán, el 2 de febrero de 1971.

Norma reglamentaria

DS Nº 30 Reglamento del sistema de evaluación de impacto ambientalDS Nº 193 Reglamento general DL 701DS Nº 259 Reglamento técnico del DL 701 de 1974DS Nº 192 Reglamento para el pago de las bonificaciones forestalesDS Nº 1.341 Reglamento que establece normas contables aplicables a los contribuyentes que realizan activida-

des forestales de conformidad al DL 701 de 1974DS Nº 4.363 Ley de BosquesDS Nº 531 Convención de Washington. Dispone que se cumpla y lleve a cabo la “Convención para la protec-

ción de la flora, la fauna y las bellezas escénicas naturales de América”, firmada en Washington el12 de octubre de 1940

DS Nº 771 Promulga la convención sobre zonas húmedas de importancia internacional especialmente comohábitat de las aves acuáticas, suscrito en Irán el 2 de febrero de 1971

DS Nº 971 Protocolo para enmendar la convención sobre zonas húmedas de importancia internacional espe-cialmente como hábitat de las aves acuáticas

DS Nº 2.374 Aprueba el reglamento para la explotación de bosques existentes en las cuencas hidrográficas.

6 Diario Oficial de Chile, 24 de noviembre de 1937.

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todas aquellas situaciones en que el terreno seade excesiva pendiente, o en que la naturaleza deél sea muy desagregable se impedirá en absolu-to la explotación forestal, por lo menos en unazona no menor de 200 m a un lado y otro deltalweg7. Esta distancia se medirá sobre la cotade aguas máximas, en la zona de los talweg enque se hayan construido embalses”.

El problema surge cuando se trata de identi-ficar cuáles son las “cuencas forestales”. Laley, a través de decretos supremos, identificaexpresamente las cuencas que deberán tratarsecomo forestales; la cuenca del lago Lleu-Lleuno está incluida. Sin embargo, en opinión deOrtiz (1986), este reglamento se orienta a evitarla destrucción del equilibrio hidrológico-fores-tal, a través de un sistema de explotación debosques insertos en una cuenca y establecidossobre terrenos declarados forestales. Por lo tan-to, señala, deben incluirse los terrenos declara-dos como tales por la Ley de Bosques así comoaquellos calificados de aptitud preferentementeforestal por el Decreto Ley Nº 701. En conse-cuencia, según Ortiz (1986), esta ley sería apli-cable en todos aquellos “terrenos que fuerondeclarados forestales en la Ley de Bosques y alos que han sido y serán calificados en el De-creto Ley 701”. Bajo este predicamento lacuenca del Lleu-Lleu debería considerarsecomo una “cuenca forestal”. En la práctica estaley no es aplicada.

Segundo caso: La expresión cartográfica dela legislación fue posible porque algunas varia-bles están claramente definidas en las normasque las expresan, por ejemplo, el ancho de lasfranjas de protección. Sin embargo, en la prác-tica, otras quedan sujetas a la libre interpreta-ción de quien las aplica.

El artículo 5º de la Ley de Bosques8, en sunúmero 1, prohíbe: “La corta de árboles y ar-bustos nativos situados a menos de 400 metrossobre los manantiales que nazcan en los ce-rros...)”, por lo que, desde el punto de vista dela ciencia ambiental, se debería recurrir a lasdefiniciones técnicas de la geomorfología; sinembargo, el Código Civil chileno establece ensu artículo 20 que: “las palabras de la ley seentenderán en su sentido natural y obvio, segúnel uso general de las mismas palabras (...)”.Esto significa que para aplicar la ley menciona-

da un cerro puede ser definido, simplemente,como una “elevación aislada del terreno”.

Tercer caso: el Decreto Ley 701 señala en suartículo Nº 53 que el tipo forestal araucaria seregirá por el Decreto Supremo Nº 439 que decla-ra Monumento Natural a la araucaria (Araucariaaraucana); vulnerable en el listado nacional deespecies con problemas de conservación (Benoit1989). Si se intenta intervenir las poblaciones deaquellas especies que acompañan a la araucaria,por ejemplo de lenga o coigüe, surge un claroproblema de interpretación. En efecto, el Regla-mento Técnico del Decreto Ley 701 define comotipo forestal a una “agrupación arbórea que creceen un área determinada, caracterizada por las es-pecies predominantes en los estratos superioresdel bosque o porque estas tengan una altura mí-nima dada”10. Claramente se refiere a la comuni-dad biológica que establece la araucaria, ennuestro caso, y sus especies acompañantes. Sinembargo, el Decreto Supremo Nº 4311 declaraMonumento Natural a la araucaria en acuerdocon la definición y espíritu de la “Convenciónpara la Protección de la Flora, la Fauna y lasBellezas Escénicas Naturales de América”. Porlo tanto, su carácter de Monumento Natural debeser entendido de acuerdo con el artículo I, núme-ro 3, del Decreto Supremo Nº 53112, es decir,corresponde a: “las regiones, los objetos o lasespecies vivas de interés estético o valor históri-co o científico, a los cuales se les da protecciónabsoluta. Los monumentos naturales se creancon el fin de conservar un objeto específico ouna especie de flora o fauna declarando una re-gión, un objeto o una especie aislada, monumen-to natural inviolable excepto para realizar inves-tigaciones científicas debidamente autorizadas, oinspecciones gubernamentales”.

La legislación actual y la intervención del bos-que nativo

Usando como base las normas señaladas en laTabla 1, a continuación se describe la situacióndel bosque nativo frente a una posible interven-ción; la Fig. 3 resume las vías legales posibles.Con el mismo esquema se construye su expre-sión cartográfica.

7 Línea que une los puntos más bajos de una quebrada.8 Ley N° 4.363.

9 Diario Oficial de Chile, 3 de abril de 1990.10 Artículo 1°, letra n, Decreto Supremo N° 193, DiarioOficial de Chile, 29 de septiembre de 1998.11 Diario Oficial de Chile, 3 de abril de 1990.12 Diario Oficial de Chile, 4 de octubre de 1967.

132 PELLET ET AL.

Como muestra la Fig. 3, cualquier interven-ción del bosque nativo requiere la aprobaciónde un Plan de Manejo (PDM) por la CONAF,independientemente de que el terreno sea o node aptitud forestal13.

Lo anterior implica preparar un PDM espe-cífico para el sector a intervenir, o adscribirse aun PDM estándar, según especificaciones lega-les avaladas por la CONAF para especies o ti-pos forestales específicos14. Ellos deben incor-porar el programa de corta, explotación y

reforestación, junto con una descripción del si-tio, los objetivos de manejo, el tratamiento sil-vicultural, la superficie a intervenir, el tipo fo-restal y un programa de protección, entreotras15.

Dado que en el área de estudio se reconocendos tipos forestales, es posible utilizar cual-quiera de los cuatro métodos de corta o explo-tación definidos en el Reglamento Técnico delDecreto Ley Nº 701, cuando se trata de unPDM tradicional (ver Tabla 2).

Fig. 3: Posibles caminos o vías legales de intervención del bosque nativo en la cuenca del lagoLleu-Lleu. Se incluyen los artículos y la ley que los contiene (ver explicación en el texto a conti-nuación); DL = Decreto Ley; DS = Decreto Supremo; DO = Diario Oficial; Art = Artículo.Ways for legal intervention of present native forest in Lleu-Lleu lake basin. Articles and the law that contains them areincluded (see the text for further explanation); DL = law decree; DS = supreme decree; DO = official law periodical; Art =article.

13 Artículos 2 del Decreto Supremo N° 4.363 y 21 del De-creto Ley N° 701.14 Artículo 11°, Decreto Supremo N° 193.

TABLA 2

Métodos de corta o explotación permitidos para el bosque nativo en la cuenca hidrográfica del lagoLleu-Lleu y los rangos de pendiente donde es posible su utilización (Fuente: CONAF 1994)Accepted cutting or exploitation methods for native forest in Lleu-Lleu basin and the slope values over which its

utilization is possible (Source: CONAF 1994)

Método de corta Tipo forestal Pendiente (%)

o explotación Ro-ra-co Siempreverde 0-30 30-45 45-60 >60

Tala rasa * * (*)

Árbol semillero * * (*)

De protección * * * * *

Selectivo o entresaca * * * * * *

Ro-ra-co: roble-raulí-coigüe; (*) con restricciones: solo se permite cortar sectores con una superficie máxima de 20 ha,dejando franjas boscosas de 100 m entre ellos.

15 Título II, N° 2; de los Planes de Manejo, Decreto Supre-mo N° 193.

Reforestar o regenerarsuperficie, a lo menos, igual a la

cortada o explotada (Art. 32,D,S. No 193. D.O. 29/09/98).

Especie nativa oespecie exótica

(Art. 26, D.L. No 259,D.O. 30/01/80).

Especie nativa oespecie exótica

(Art. 26, D,L. No 259,D.O. 30/01/80).

Reforestar en terreno distinto(Art. 22, D,L. No 701,

D.O. 28/10/74).

Sustituir obligación reforestar porcambio del terreno para uso

agrícola (Art. 33, D,S. No 193.D.O. 29/09/98).

Plan de Manejo (Título II, No 2,

D.S. No 193,D.O. 29/09/98).

IntervenciónBosque nativo

(Art. 2,D,S. No 4, 363,D.O. 31/07/31).

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133BIODIVERSIDAD Y CARTOGRAFÍA DE LA LEY

Aunque los métodos de corta están clara-mente definidos, se puede aplicar uno distintoal señalado para un tipo forestal, o variacionesde ellos, o cualquier otra alternativa silvicultu-ral, siempre que se garantice la reposición delbosque y la conservación de los suelos16.

Una vez intervenido el bosque nativo, sepuede seguir una de tres vías legales disponi-bles. (1) Existe la obligación de reforestar oregenerar una superficie igual o superior a lacortada o explotada17; con un mínimo de 3.000plantas ha-1, de la misma especie, homogénea-mente distribuidas e independientemente delmétodo utilizado. (2) No obstante lo anterior, lareforestación puede ser realizada en el mismolugar o en un terreno distinto18. Además, es po-sible sustituir la especie utilizada para reforestarpor otra nativa o exótica. El PDM debe contenerlos antecedentes, experimentalmente demostra-dos, de que la especie a emplear está adaptada allugar y que no se provocará erosión del suelo19.(3) Es posible sustituir la obligación de refores-tar por un cambio del terreno explotado para fi-nes agrícolas20. Sin embargo, las acciones referi-das no se permiten cuando existen especiescatalogadas En Peligro de Extinción, Vulnera-ble, Rara o Insuficientemente Conocida21.

Junto con las disposiciones anteriores, en elárea de estudio se pueden aplicar normas demanejo específicas para cada uno de los tiposforestales identificados.

La primera se refiere a las normas de mane-jo aplicables a faenas de raleo para el tipo fo-restal roble-raulí-coigüe (CONAF 1994). Eneste conjunto de requisitos y normativas lasmedidas de protección adquieren especial rele-vancia para este estudio, ya que tienen por ob-jeto “compatibilizar los objetivos de produc-ción maderera con los de protección del medioambiente”22. En este punto se establece que loscursos de agua permanentes contarán con unafranja de protección de 30 m de ancho a cadalado del afluente. Esta faja no podrá ser inter-venida, incluso no se permite la caída de árbo-les desde áreas vecinas que estén siendo inter-venidas. Los cursos de agua no permanentes se

protegen con una franja de 15 m de ancho comomínimo en sectores que están siendo interveni-dos. También se protege de cualquier interven-ción las áreas de pendientes iguales o superio-res a 60 % por más de 30 m (Fig. 4).

La segunda se refiere a las normas de mane-jo aplicables a la corta final en el tipo forestalsiempreverde (CONAF 1995). En el documentose señala el ámbito legal de aplicación de estasnormas, los bosques a intervenir, su clasifica-ción y descripción. También se indican las me-didas de protección necesarias para el desarro-llo de estas actividades y, por último, el tipo deformulario a utilizar, la tramitación de estasnormas y la forma de fiscalizar su cumplimien-to. Las medidas de protección en este caso tie-nen como objetivo “[...] salvaguardar la integri-dad de los árboles que queden en pie y demanera muy importante, la regeneración que seha establecido en las zonas de volteo” (CONAF1995, p. 26). Se da especial relevancia a loscursos de agua, donde se establece una franjade protección que será excluida de toda inter-vención, de acuerdo con los criterios expresa-dos en la Tabla 3. Se incluyen en estas restric-ciones tanto los cursos de agua permanentescomo aquellos no permanentes.

TABLA 3

Restricciones para la corta del tipo forestalsiempreverde asociadas a los cursos de aguade la hoya hidrográfica del lago Lleu-Lleu

(Fuente: CONAF 1995)Cutting restrictions valid for evergreen forest type

associated with water courses within Lleu-Lleu lake basin(Source: CONAF 1995)

Cauce no permanente Cauce permanente Pendiente (%)

10 20 <30

15 25 30-45

20 30 >45

Además de las anteriores, se incluyen otrasáreas denominadas “frágiles”, donde no se per-mite la tala, descepado, destrucción, explota-ción o aprovechamiento de los árboles. Entreellas, se cuentan las superficies con pendientessuperiores a 60 % en trechos superiores a 75 m;los bosques en una franja de 100 m desde lalínea de altas mareas y alrededor de los lagos, ylos bosques a una distancia de 15 m horizonta-les a cada lado de caminos públicos (Fig. 5).

16 Artículo 25°, Decreto Supremo N° 259.17 Artículo 32°, Decreto Supremo N° 193.18 Artículo 22°, Decreto Ley N° 701.19 Artículo 26°, Decreto Supremo N° 259.20 Artículo 33°, Decreto Supremo N° 193.21 Artículo 42°, Decreto Supremo N° 193.22 Letra g, punto 6 “Criterios técnicos a considerar para laejecución de las faenas de raleo”.

134 PELLET ET AL.

Junto con todo lo anterior, en el área de estu-dio el tratamiento del bosque nativo exige darcumplimiento a la Ley Nº 4.36323, Ley de Bos-ques, que en su artículo Nº 5 prohíbe: “(1) la cor-ta de árboles y arbustos nativos situados a menosde 400 m sobre los manantiales que nazcan en loscerros y los situados a menos de 200 m de susorillas desde el punto en que la vertiente tenga suorigen hasta aquel en que llegue al plano; (2) lacorta o destrucción del arbolado situado a menos

Fig. 4: Expresión cartográfica de la norma CONAF para el tipo forestal roble-raulí-coigüe según seaplica a la cuenca del lago Lleu-Lleu (coordenadas UTM).Cartographic expression of CONAF norm for roble-raulí-coigüe forest type as applied to lago Lleu-Lleu basin (UTMcoordinates).

de 200 m de radio de los manantiales que nazcanen terrenos planos no regados; (3) la corta o ex-plotación de árboles y arbustos nativos situadosen pendientes superiores a 45 %.

No obstante, se puede cortar en dichos sec-tores solo por causas justificadas y previa apro-bación de plan de manejo en conformidad alDecreto Ley Nº 701 de 1974”24 (Fig. 6).

23 Diario Oficial de Chile, 31 de julio de 1931.

24 Ley 18.959 (Diario Oficial de Chile, 24 de febrero de1990). Ver artículo 21 de la misma ley que establece lassanciones por su no cumplimiento.

LeyendaBosque nativo protegido

Lago Lleu-Lleu

Red hídrica

Límite cuenca hidrográfica

135BIODIVERSIDAD Y CARTOGRAFÍA DE LA LEY

En la práctica, tiene mayor jerarquía legal elDecreto Ley Nº 701, de manera que estas prohi-biciones se entienden incluidas en los planes ynormas de manejo que regula CONAF25 paralos distintos tipos forestales involucrados (Os-valdo Navra, comunicación personal); además,explícitamente los artículos 1º y 2º de la Ley deBosques aluden al citado decreto como rectorde estas y otras disposiciones.

Fig. 5: Expresión cartográfica de la norma CONAF para el tipo forestal siempreverde según seaplica a la cuenca del lago Lleu-Lleu (coordenadas UTM).Cartographic expression of CONAF norm for evergreen forest type as applied to lago Lleu-Lleu basin (UTM coordinates).

25 Artículo 11° (Título I) y artículos del 28° al 42° (N° 2de los planes de manejo, Título II De las Normas Técni-cas) en el Decreto Supremo N° 193 (Diario Oficial de Chi-le, 29 de septiembre de 1998).

Por otro lado, también es aplicable en elárea la Ley Nº 18.37826, que se refiere a sueloserosionados o con riesgos de erosión. Según se-ñala, se pueden crear distritos de conservaciónde suelos, bosques y aguas mediante decretoexpedido por el Presidente de la República, através del Ministerio de Agricultura, previo in-forme del Servicio Nacional de Turismo. Paratal efecto, si se requiere conservar la riquezaturística, según su artículo 4º, se podrá dictarprohibición de cortar los “árboles situados has-

26 Diario Oficial de Chile, 29 de diciembre de 1984.

Leyenda

Bosque nativo protegido

Lago Lleu-Lleu

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ta a cien metros (100 m) de las carreteras pú-blicas y de las orillas de ríos y lagos que seanbienes nacionales de uso público, como tam-bién, en quebradas u otras áreas no suscepti-bles de aprovechamiento agrícola o ganadero”.En la Fig. 7 se representa cartográficamente elartículo 4º de esta ley.

Los siguientes argumentos refuerzan la apli-cación de la Ley 18.378 en el área: (a) El recien-te desarrollo de un Plan Seccional para el lagoLleu-Lleu (Durán & Martínez 2000), cuyo dise-ño e implementación está basado en dos varia-bles consideradas estratégicas para el sector: lasaptitudes que ofrece para el turismo y la protec-

ción del lago Lleu-Lleu. (b) La promulgacióndel Decreto Supremo Nº 6027, que declara Áreade Desarrollo Indígena a la zona del lago Lleu-Lleu. Aquí se señala que, dadas las condicionesclimáticas existentes, el área posee altos riesgosde erosión, y que el bosque nativo “ha sido diez-mado fuertemente por la actividad silvícola, porespecies exógenas como el pino radiata y euca-lipto”. (c) Las particulares características delárea de estudio: notable constancia en las condi-ciones ambientales, recurrencia de fenómenosgeológicos que rejuvenecen el lago y gran poten-

27 Diario Oficial de Chile, 8 de agosto de 1901.

Fig. 6: Expresión cartográfica de la Ley de Bosques según se aplica a la cuenca del lago Lleu-Lleu(coordenadas UTM).Cartographic expression of Forest Law as applied to lago Lleu-Lleu basin (UTM coordinates).

Leyenda

Bosque nativo protegido

Lago Lleu-Lleu

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cial turístico (Mardones 1999), estado oligotrófi-co y nula contaminación orgánica (Parra et al.1999, Valdovinos & Figueroa 2000) y la presen-cia de población aborigen.

Expresión cartográfica de la síntesis legal

Como se ha visto, la legislación establece, enalgunos casos, franjas de protección a cada ladode cursos de agua y caminos, sin tener en cuen-ta la estructura o composición de estos espa-cios. En este trabajo solo se representaronaquellos con bosque nativo y que resultabanprotegidos por la ley (Fig. 8). El resto de los

espacios que no cumplen con estos requisitos,pero que también forman parte de la base dedatos generada, será de utilidad en análisis conobjetivos diferentes.

En la Fig. 8 se aprecia que la distribución delos espacios legalmente protegidos sigueaproximadamente el patrón de distribución quepresenta el propio bosque nativo y la disposi-ción de los ríos existentes. De esta manera, lalegislación ambiental aplicable en el área de es-tudio, que por definición está orientada a laprotección de la vegetación nativa, se refieremás bien a la protección de los recursos hídri-cos y no a la cubierta vegetal (el bosque nativo)

Fig. 7: Expresión cartográfica de la Ley 18.378 en su aplicación en la cuenca del lago Lleu-Lleu(coordenadas UTM).Cartographic expression of Law 18.378 as applied to Lleu-Lleu lake basin (UTM coordinates).

LeyendaBosque nativo protegido

Lago Lleu-Lleu

Red hídrica

Límite cuenca hidrográfica

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propiamente tal. Para evaluar esto último, sepuede considerar la distribución actual que pre-sentan los fragmentos de bosque nativo y losríos, donde se puede observar que existe un altonúmero de remanentes cuya disposición no estáasociada con algún curso de agua (ver Fig. 2 y8), por lo que no es de esperar que la distribu-ción de los fragmentos y ríos tenga alguna rela-ción entre sí dentro de la cuenca.

La Tabla 4 detalla las normas jurídicas y lasuperficie de bosque nativo que cada una deellas permite proteger. El total final correspon-de a la síntesis cartográfica de todas las leyesaplicadas sobre el área de estudio.

De la Tabla 4 se desprende que la Ley de Bos-ques permite proteger la mayor superficie delbosque nativo hoy existente en la cuenca del lagoLleu-Lleu (25,8 %); siguiendo en orden de impor-tancia la Ley N° 18.378 (17,5 %). En tanto queresulta paradójico el aporte de las dos normas queestán destinadas, especialmente, a la protecciónde los tipos forestales identificados en el área deestudio. Las normas de manejo confeccionadaspor la CONAF para los tipos forestales roble-rau-lí-coigüe y siempreverde solo protegen en conjun-to un 7,3 % del bosque nativo total.

Destaca también la gran diferencia que exis-te entre las superficies protegidas por cada una

Fig. 8: Expresión cartográfica de síntesis para las leyes analizadas según se aplica en la cuenca dellago Lleu-Lleu (coordenadas UTM).Synthetic cartographic expression of analyzed laws as they applied to Lleu-Lleu lake basin (UTM coordinates).

Leyenda

Bosque nativo protegido

Lago Lleu-Lleu

Red hídrica

Límite cuenca hidrográfica

139BIODIVERSIDAD Y CARTOGRAFÍA DE LA LEY

de las leyes. La diferencia entre los valoresmáximo y mínimo observada es de 2.148,21 ha.

TABLA 4

Normas jurídicas aplicables en el área deestudio y superficie de bosque nativo que esprotegida como resultado de su aplicaciónLegal norms as applied on the study area and area of

native forest which is protected as a result of theirenforcement

Norma legal Superficie (ha)

Siempreverde (CONAF 1995) (Fig. 5) 98,68

Roble-raulí-coigüe (CONAF 1994) (Fig. 4) 541,90

Ley Nº 18.378 (Fig. 7) 1.523,78

Ley de Bosques (Fig. 6) 2.246,89

Total real: todas las leyes eliminando

superposiciones (Fig. 8) 3.091,67

% Bosque nativo 35,44

% Cuenca 5,34

DISCUSIÓN

Es mandatorio incorporar el concepto de laconservación biológica (en el sentido de Meffe& Carroll 1994) en la gestión del territorio, es-pecialmente si existe riesgo de que numerosasespecies de nuestra biota nativa se extingan, enun horizonte de tiempo cercano, y si el actualSistema Nacional de Áreas Silvestres Protegi-das por el Estado (SNASPE) no se fortalecepara cumplir su rol de conservación en formamás eficiente (Armesto et al. 1997). En el sec-tor rural, tradicionalmente bajo disposicionesrelacionadas con actividades económicas(Strauss 1996), la legislación orientada a laconservación es dispersa y anacrónica; la biodi-versidad no tiene rango legal constitucionalcomo sí ocurre para otros recursos naturales, yla necesidad de interpretar adecuadamente elespíritu de las disposiciones emerge casi encada ocasión en que se busca su aplicación.

En este estudio hemos utilizado un enfoquede conservación in situ intentando sacar partidode la situación local de expresión de la biodi-versidad en su relación con la legislación vi-gente. Buscando reducir la dimensionalidadcompleja de la biodiversidad y la extensa legis-lación ambiental hemos restringido el estudio albosque nativo, en una cuenca hidrográfica ruraldonde concurren usos y conflictos tradicionalesen la Octava Región del Bío-Bío. Pauchard et

al. (2001) han justificado a la vegetación (y ensu caso al bosque) como el mejor indicador debiodiversidad (además fácil de monitorear ypor tanto de fiscalizar).

La interpretación de las normas jurídicas haresultado de primera relevancia para la expre-sión territorial de la legislación. Los conflictosde interpretación pueden ser de distinta natura-leza: uno de ellos se refiere a la calificación,según la ley, del estatus de cuenca forestal auna determinada cuenca hidrográfica que conesa calificación queda inmediatamente sujeta arestricciones ambientales significativas. Un se-gundo caso ilustra el libre arbitrio interpretati-vo en que quedan accidentes geográficos (ennuestro caso, cómo definir un “cerro”) cuya de-finición técnica debería estar clara en el textolegal. Finalmente al declarar monumento natu-ral a la araucaria (Araucaria araucana) es per-fectamente argumentable que la proteccióndebe ser entendida para todo el bosque comotipo forestal, es decir, como comunidad, lo queextendería la prohibición de corta a los árbolesy otros individuos acompañantes.

Hemos demostrado que aunque no toda la le-gislación puede ser cartografiada con claridad,ello sí es posible para las disposiciones seleccio-nadas. Se ha puesto particular interés en la legis-lación destinada a proteger el bosque nativo, yaque al tener ese objetivo debiera ser claramenteaplicable. En la práctica, esto es lo que permitedefinir las sanciones legales y facilita las resolu-ciones judiciales, que no siempre han sido bienaceptadas en cuanto a su efectividad.

Con ello, también estamos definiendo un“mínimo legal” al dar respuesta a la pregunta¿cuánto territorio protege efectivamente la le-gislación vigente? La superficie debiera incre-mentarse al incorporar otras disposiciones am-bientales a la cartografía. Y si una determinadadisposición no puede expresarse cartográfica-mente (esto es, en términos de superficie terri-torial a la que afecta o se aplica), entonces, anuestro entender, claramente hay algún tipo deproblema con su aplicabilidad. De ahí que laaproximación que aquí se propone adquiera elvalor de una verdadera “puesta a prueba”, tantode la efectividad real de una disposición legalcomo, también, de que ella no es solo una ma-nifestación de buenas intenciones.

En la cuenca del lago Lleu-Lleu la protec-ción del bosque nativo es un eufemismo, ya quelas disposiciones legales aseguran las vías que

140 PELLET ET AL.

permiten eliminar físicamente o por reemplazoal bosque nativo. Además, las normas estándarde CONAF se orientan a la protección hídrica,asegurando difícilmente la conservación de ladiversidad biológica. Esto ocurre aun a pesarque han sido formulados para reemplazar, enforma optativa, los tradicionales planes de ma-nejo y, en consecuencia, asegurar la preserva-ción, conservación, mejoramiento y acrecenta-miento de los recursos naturales renovables ysu ecosistema28. Por último, claramente soloson aplicables en la actualidad, donde existenfragmentos de bosque nativo.

A pesar de ello, también hemos demostradoque la cartografía de disposiciones relacionadascon la protección hídrica permite articular unared de corredores para interconectar remanen-tes, lo cual puede representar una clara opciónde sobrevivencia para poblaciones de plantas yanimales que los usen efectivamente. La efi-ciencia del diseño así como la estructura (nú-mero de estratos, relaciones núcleo-borde, com-posición) son materias que pueden serestudiadas en cada caso con el fin de desarro-llar soluciones óptimas. Materia aparte consti-tuye el que la tipología para el bosque, incorpo-rada en la legislación, no permite la distinciónde las numerosas variantes estructurales y decomposición que se encuentran en el territorio.

La Ley de Bosques29, a diferencia del resto delas normas jurídicas, permite, según nuestros re-sultados, la protección de un sector territorial-mente aún mayor. Esto tiene especial relevanciadesde la perspectiva de conservación, ya que exis-te controversia respecto de su vigencia futura. Al-gunos autores plantean que es necesaria su dero-gación, aludiendo a que el artículo 5º y losreglamentos orientados a especies determinadas“han quedado obsoletas a la luz de los modernostipos forestales definidos en el Reglamento Técni-co del Decreto Ley 701” (Gallardo 1985, Gallar-do 1989). En cambio, otros, reconocen su directarelación con el manejo de cuencas, donde posibi-lita la protección del suelo y el agua utilizandoprohibiciones sobre la vegetación (Ortiz 1986).

Por otro lado, la legislación también ofreceopciones que pueden ser vistas como una posibi-lidad concreta para modificar las relaciones en elespacio y asegurar la conservación de biodiver-

sidad, por ejemplo, cuando señala que se puedereforestar en un sitio distinto al explotado30. Enefecto, los propietarios que poseen bosque nati-vo y deseen transformar sus tierras en cultivosagrícolas, podrían efectuar la reforestación obli-gatoria en un terreno donde se haya diseñado uncorredor ribereño y no existe la cubierta vegetalapropiada, o en sectores donde pudiera ampliar-se un fragmento para unirlo a otro cercano, porejemplo en las áreas “islas” no conectadas direc-tamente a los corredores basados en la red hídri-ca. Igual consideración puede realizarse respectode los otros caminos legales que permiten la eli-minación total del bosque nativo.

En áreas como la cuenca del lago Lleu-Lleu,donde el Estado compromete inversiones de ca-rácter social como el fomento del turismo o elapoyo a comunidades indígenas (como indica elplan seccional ya aprobado, Durán & Martínez2000), la aproximación aquí ilustrada constitu-ye una buena herramienta para planificar y mo-nitorear, condicionando la entrega de fondossociales, por ejemplo, a que se dé cumplimientoa la ley en cuanto a la protección hídrica que sedesprende de la legislación forestal o en segui-mientos a la entrega de subsidios cuando se im-plementan franjas de reforestación para la pro-tección de cursos de agua, los cuales,automáticamente, funcionarán como corredoresbiológicos que aseguran las migraciones localesy el intercambio entre fragmentos.

Emerge, entonces, un campo fértil para eldeslinde de responsabilidades, identificando ala autoridad a quien corresponde hacer cumplirla ley, la valoración económica de la restaura-ción o la efectividad de las políticas de subsidiopara la conservación. Los sistemas de informa-ción geográfica como el aquí empleado apare-cen como herramientas poderosas para el apoyode todas esas acciones.

AGRADECIMIENTOS

Esta investigación es parte de la Tesis de Doc-torado en Ciencias Ambientales de Patricio Pe-llet. Agradecemos financiamiento a ProyectoFONDECYT 196-0600; al Sr. Bolívar Ruiz(Director Regional de CONAMA VIII Región)la asesoría y revisión de materias legales.

28 Artículo 2°, Título Preliminar, Decreto Ley N° 701, Dia-rio Oficial de Chile, 28 de octubre de 1974.29 Ley N° 4.363, Diario Oficial de Chile, 31 de julio de1931.

30 Artículo 22°, D. L. N° 701, Diario Oficial de Chile, 28de octubre de 1974.

141BIODIVERSIDAD Y CARTOGRAFÍA DE LA LEY

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Editor Asociado: Pablo MarquetRecibido el 9 de octubre de 2001; aceptado el 16 de septiembre de 2004