Tendencias en supervisión escolar
Cuestiones de actualidaden supervisión:una revisión de la literatura
Gabriel Carron y Anton De Grauwe
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
Los puntos de vista y las opiniones expresadas en este opúsculo son
los de los autores y no representan necesariamente los puntos de
vista de la UNESCO o del IIPE. Las denominaciones empleadas en
esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos
que contiene no implican, por parte de la UNESCO o del IIPE, juicio
alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países,
territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni
respecto de la delimitación de sus fronteras.
Los costos de publicación de este estudio han sido cubiertos mediante
un subsidio de la UNESCO y las contribuciones voluntarias de varios
Estados Miembros de la UNESCO, cuya relación figura en la lista que
aparece al final de este volumen.
Edición original: Current issues in supervision: a literature review,
Paris, UNESCO/International Institute for Educational Planning, 1997
Traducción: Alfonso E. Lizarzaburu
Publicado por el:
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
7-9 rue Eugène-Delacroix, 75116 París
Correo electrónico: [email protected]
Sitio web del IIPE: http://www.unesco.org/iiep
Diseño de la cubierta: Pierre Finot
Composición: Linéale Production
Impreso en los talleres del IIPE
© UNESCO 2003
5
ÍNDICE
Pages
Presentación de la colección 7
Introducción 11
I. Un contexto cambiante 15Lo que nos enseña la investigación 15Cómo han aplicado la investigación los responsablesde la formulación de política 19
II. Estructuras complejas, papeles múltiples 23Algunos antecedentes 23Estructuras complejas 27Una descripción de puesto exigente 32
III. Principales problemas 39Condiciones de trabajo 39Conflicto de papeles 44La gestión de los servicios de supervisión 49El punto de vista de los profesores 57
IV. Reformas y tendencias de cambio 59Acercar la supervisión a las escuelas 60Reforzar el monitoreo en la escuela 66Tendencias generales del cambio 74
V. Conclusiones 85
Bibliografía 91
7
PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN
Ésta es la primera publicación de la colección sobre “Tendencias
en supervisión escolar”, que acompaña la implementación del
proyecto del IIPE sobre “Mejora de los servicios de supervisión y
apoyo al personal docente de la educación básica”. El proyecto, que
se inició en 1996, es uno de los principales componentes de la
investigación en el marco del Plan a plazo medio 1996-2001 del
Instituto.
En una época de creciente descentralización y autonomía escolar,
la investigación previa –en el Instituto y fuera de él– ha indicado la
necesidad de fortalecer las competencias del personal que participa
en la supervisión y el apoyo a nivel local y en las escuelas.
Vale la pena mencionar aquí dos puntos relacionados, ya que
ambos constituyen los antecedentes y la justificación de la
preocupación del IIPE en esta área de gestión. En primer lugar, los
servicios profesionales de supervisión y apoyo al personal docente,
si bien existen en casi todos los países desde hace tiempo, han sido
ignorados, mucho más aún cuando los recursos comenzaron a
disminuir. Hasta hace poco, este descuido se ha reflejado en una
indiferencia similar por parte de los investigadores. En segundo
término, una razón importante por la cual la calidad de la educación
básica se ha deteriorado en muchos contextos está relacionada
precisamente con el debilitamiento de estos servicios.
El proyecto del IIPE, que se ha venido desarrollando teniendo en
cuenta estos antecedentes, está constituido por actividades de
investigación, formación y difusión. Sus objetivos específicos son
ayudar a los países a diagnosticar y reformar los servicios de
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
8
supervisión y apoyo existentes, así como a identificar estrategias
prometedoras para la reorganización y el fortalecimiento de estos
servicios. La colección de publicaciones, de la que esta monografía
es el primer volumen, es el resultado de la investigación realizada en
varias regiones para abordar diversas cuestiones, tales como:
• ¿Cómo se organizan la supervisión y el apoyo en diferentes países?
¿Cuáles han sido las principales tendencias de la evolución reciente?
• ¿Cuáles son los principales problemas que tienen actualmente los
servicios de supervisión y apoyo en relación con las estructuras
organizacionales, la gestión global de los servicios y su
funcionamiento cotidiano?
• ¿Hasta qué punto y en qué condiciones estos servicios tienen un
impacto positivo sobre la calidad de los procesos de enseñanza y
aprendizaje en las escuelas?
• ¿Cuáles son las principales innovaciones que están ocurriendo,
principalmente en relación con la descentralización de la
supervisión y el apoyo para que se realicen a nivel de la escuela?
¿Cómo funcionan estas innovaciones? ¿Cuáles son los principales
resultados?
A fin de dar respuestas a estas diferentes preguntas, el proyecto
formuló la definición operacional siguiente de ‘los servicios de
supervisión y apoyo escolar’, a saber: ‘todos los servicios cuya función
principal es controlar y evaluar, o asesorar y apoyar a los directores y
profesores’. El foco de atención del proyecto está constituido por la
supervisión y el apoyo externos, es decir, el trabajo de los inspectores,
supervisores, asesores, consejeros, etc., situados fuera de la escuela,
en los niveles local, regional o central. Una característica común de
9
Presentación de la colección
todos estos funcionarios es que las visitas regulares a las escuelas
constituyen una parte esencial de su mandato.
Sin embargo, en sus intentos por reformar e innovar en materia
de supervisión, muchos países recurren cada vez más a estrategias
basadas en la escuela o la comunidad (tales como centros de recursos,
agrupamiento o nuclearización de escuelas, supervisión en el seno
mismo de la escuela por parte del director o los pares, la gestión basada
en la escuela) para complementar, si no para reemplazar, la
supervisión y el apoyo externos. Por tanto, el proyecto también
estudiará diversas innovaciones y, en términos más generales, las
fortalezas y debilidades de estas estrategias.
La colección “Tendencias en supervisión escolar” incluirá una
diversidad de títulos: diagnósticos nacionales de supervisión y apoyo,
análisis comparativos de la situación por región, estudios de caso de
experiencias innovadoras, monografías y documentos de discusión
sobre cuestiones específicas de gestión. Esperamos que esta colección
colme un vacío en la investigación educacional y sirva de inspiración,
especialmente a los responsables de la formulación de política que
tratan de reformar la supervisión y a los supervisores que desean
mejorar su práctica.
11
INTRODUCCIÓN
Esta revisión de la literatura examina hasta qué punto los servicios
de supervisión y apoyo escolar son elementos capitales de la mejora
de la calidad de la educación básica. Si bien existen desde hace mucho
tiempo en casi todos los países, estos servicios han sido descuidados
por los responsables de la formulación de política, mucho más aún
cuando los recursos comenzaron a disminuir. Este descuido en el
ámbito de la política se ha reflejado en una indiferencia similar entre
los investigadores. En efecto, el estudio más reciente y global sobre
la supervisión escolar en los países en desarrollo data de mediados
de la década de los setenta (Lyons y Pritchard, 1976). En años
recientes, sin embargo, los cambios en las políticas educacionales y
las reformas en la gestión de la educación han incidido
fundamentalmente sobre los servicios de supervisión y apoyo, lo que
ha contribuido a renovar el interés en su funcionamiento,
especialmente en los países desarrollados (por ej., Hopes, 1992; OECD,
1995).
En todos los países, los servicios de supervisión y apoyo se han
convertido, en el transcurso de su larga historia, en sistemas complejos
e intrincados, sujetos a diversos cambios y reformas, cuya dirección
aún no es muy clara. Estudiar un sistema tan vasto es ambicioso y se
presta a confusión. Por consiguiente, podría ser útil formular una
definición operacional a fin de dar al análisis un foco de atención y
límites claros. Para el propósito de esta revisión, el término ‘servicios
de apoyo y supervisión’ designará a ‘todos los servicios cuya función
principal es inspeccionar, controlar, evaluar o asesorar, asistir y apoyar
a los directores y profesores’. Por consiguiente, el foco de la atención
de la revisión estará constituido por la supervisión y el apoyo
12
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
externos, es decir, el trabajo de los supervisores, asesores, consejeros,
etc., situados fuera de la escuela, en los niveles local, regional o central.
Una característica común de todos estos funcionarios es que las visitas
regulares a las escuelas constituyen una parte esencial de su mandato.
Es conveniente formular dos observaciones adicionales desde el
comienzo: en primer lugar, en la literatura disponible, el apoyo escolar
recibe mucho menos atención que la supervisión, lo que podría ser
el reflejo de su importancia relativa en la mayoría de los países.1 En
segundo término, con el propósito de reformar y mejorar las
estructuras existentes de supervisión y apoyo, diversos países se están
concentrando en mecanismos internos, es decir, en el seno de la
escuela. Estos mecanismos también serán tomados en consideración
hasta donde sea necesario para comprender sus implicaciones para
el funcionamiento de los servicios externos y a fin de mantener una
perspectiva global.
Esta revisión, basada en una selección de publicaciones y
documentos disponibles en el Centro de Recursos Documentales del
IIPE, se compone de cinco capítulos. En el Capítulo I se describen
algunas de las reformas en curso en gestión de la educación, en
función de su impacto sobre la supervisión y el apoyo escolar. También
presenta los resultados de la investigación reciente sobre la calidad
de la educación y la eficacia de la escuela. En este sentido, explica las
razones del renovado interés en este campo. En el Capítulo II se
abordan dos cuestiones centrales cuando se estudia la supervisión
escolar: en primer lugar, ¿cuál es la función de los supervisores o de
los consejeros pedagógicos en el sistema de educación? O, en otros
términos, ¿por qué existen estos servicios? En segundo lugar, ¿cómo
están organizados los servicios de supervisión? Éste es un tema
1. Esto también explica por qué esta revisión generalmente se refiere a los ‘supervisores’,término que engloba a todos los actores que participan en la supervisión y el apoyo.Cuando los actores del apoyo sean objeto de atención especial, serán claramenteidentificados.
13
Introducción
complejo, no sólo por las diferencias que existen entre los países,
sino también debido al gran número de servicios existentes. La
estructura a veces laberíntica de estos servicios y la falta de
coordinación entre ellos son citadas como una de las dificultades
más importantes de la supervisión eficaz. El Capítulo III ofrece una
visión más detallada de la extensa lista de problemas que afrontan los
servicios de supervisión y apoyo en los países desarrollados y en
desarrollo. Estos problemas están relacionados principalmente con
ciertos conflictos inherentes a los papeles de los supervisores, las
condiciones en las que se desempeñan y las maneras como se
gestionan sus servicios. El Capítulo IV examina las diferentes
reformas que se han ejecutado o se están realizando para mejorar la
eficacia de la supervisión y destaca algunas cuestiones esenciales que
es necesario abordar para mejorar el impacto de la supervisión y el
apoyo sobre la calidad de las escuelas. Por consiguiente, tomará en
cuenta la experiencia de algunas de las reformas de la educación más
exitosas en los últimos años. Finalmente, se formulan algunas
conclusiones importantes.
15
I. UN CONTEXTO CAMBIANTE
Lo que nos enseña la investigación
En los países desarrollados y en desarrollo, los responsables de la
formulación de política educacional han desplazado su atención de
las cuestiones relativas a la expansión a las de la calidad, especialmente
desde comienzos de la década de los ochenta. Las razones de este
cambio fueron ligeramente diferentes en los dos casos. El crecimiento
casi exponencial del número de estudiantes en los países en
desarrollo durante las décadas de los sesenta y setenta no fue
acompañado por el aumento de útiles escolares, material didáctico y
profesores calificados. El resultado fue una disminución global de la
calidad de la educación y, en muchos países, el aumento de las
desigualdades regionales. Escuelas vetustas, carentes de los útiles
escolares básicos y dotadas de profesores con una baja calificación
se convirtieron en algo común. Se implementaron varios proyectos
en gran escala para mejorar esta situación. Ellos se concentraron en
el mantenimiento de las escuelas y la elaboración de textos escolares,
la formación del personal docente y la financiación de los insumos
escolares por parte de la comunidad. Adoptaron nombres que
traducían claramente su propósito: ‘operación pizarra’, ‘operación
carpetas de ciencias’. Si bien esos proyectos mejoraron ciertamente
la disponibilidad de medios de instrucción y otro tipo de material, su
impacto sobre la calidad de la enseñanza y el rendimiento de los
estudiantes son menos obvios.
La investigación reciente ha tratado de explicar esta paradoja
concentrándose en el “proceso” en vez de hacerlo únicamente en los
factores que constituyen los “insumos” (Carron y Ta Ngoc, 1996; Dalin,
1994; Heneveld y Craig, 1996). En otras palabras, y para dar una imagen
simplificada de una realidad compleja, lo que importa, por ejemplo,
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
16
no es el número de textos escolares ofrecidos a las escuelas, sino
cómo se los utiliza en el aula. La crítica a las intervenciones masivas
mencionadas anteriormente se debe, precisamente, a que descuidaron
estas cuestiones. Para citar una evaluación interna de varios proyectos
típicos del Banco Mundial: su centro de atención está constituido por
algunos factores tales “como insumos, no su integración en las
escuelas […]. El diseño de los proyectos tiende a ignorar los factores
de los procesos que caracterizan a la educación eficaz en el seno de
la escuela: la autonomía a nivel de la escuela, el clima escolar, el proceso
de enseñanza-aprendizaje, la evaluación de los estudiantes y la
retroalimentación por parte de los profesores” (Heneveld y Craig,
1996, p. xiv). A fin de tener una idea más precisa de lo que está detrás
del término ‘factores de proceso’ se ha elaborado el Gráfico 1.1. Éste
se basa en la investigación efectuada por el IIPE y sintetiza los
principales factores que influyen sobre la calidad de la educación.
Vale la pena destacar tres puntos: 1) en el núcleo de la calidad de la
educación está lo que sucede en el aula. La interacción diaria entre
profesores y estudiantes es el determinante más directo de los
resultados escolares; 2) lo que sucede en el aula está, a su vez, influido
por un conjunto de relaciones: dentro de la escuela, entre la escuela
y la comunidad, así como entre la escuela y el nivel administrativo
inmediatamente superior al de la escuela. Tomado globalmente, este
conjunto de relaciones se puede denominar ‘factores de proceso’;
3) factores constituidos por insumos básicos, tales como infraestructura
y equipamiento; los estudiantes y los profesores son elementos
importantes del funcionamiento escolar, pero su impacto sobre los
resultados de la escuela está mediado por estas variables de proceso.
La investigación realizada sobre los países desarrollados ha llegado
a conclusiones comparables (OECD, 1994a). La preocupación por la
calidad de la educación aumentó en la década de los ochenta, cuando
diferentes estudios e informes destacaron los pobres y crecientes
Un contexto cambiante
17
niveles de deterioro del rendimiento de los estudiantes, a pesar de
una inversión relativamente alta en educación y la existencia de
escuelas bien dotadas. “Una nación en peligro”, el título del bien
conocido informe publicado en los EE.UU., ofrece una buena síntesis
del estado de ánimo. En primer lugar, muchos investigadores buscaban
explicaciones en los antecedentes familiares de los estudiantes,
sosteniendo que las escuelas sufrían de la quiebra de las estructuras
sociales. Pero varios estudios mostraron, entretanto, que las escuelas
pueden y de hecho tienen efectos sobre el rendimiento de los
estudiantes (véase, entre otros, Mortimore et al., 1988). La cuestión
se convirtió entonces en: ¿cómo hacer para que las escuelas sean más
eficaces?
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
18
Administración de la educación
2. Relaciones con la administración
Escuela 4. Relaciones dentro de la escuela
Aula :
Interacción profesor-alumnos
6. Condiciones materialesde enseñanza y aprendizaje
Comunidad
9. Resultados8. Proceso deenseñanza yaprendizaje
Entorno
1. Característicasde la localidad
5. Calidad delcuerpo docente
7. Condiciones pedagógicas,incluyendo la composición
del alumnado
3. Relaciones con los padres de familia
Gráfico 1.1 El funcionamiento de la escuela
Un contexto cambiante
19
Cómo han aplicado la investigación los responsablesde la formulación de política
Aumentar la autonomía de la escuela
La concentración de la atención en las escuelas ha conducido a
realizar importantes reformas en la administración de la educación.
En varios países desarrollados, esas reformas hicieron hincapié en la
“autonomía de la escuela”. Ellas se alimentaron de los resultados de
las investigaciones mencionadas precedentemente, así como de las
tendencias ideológicas prevalecientes que eran favorables a los
mecanismos del libre mercado. Se sostuvo que si las interacciones a
nivel de la escuela eran tan importantes, las escuelas (es decir, los
directores, profesores, consejos de administración) deberían tener
autonomía para decidir las acciones que habría que emprender.
Además, se consideró que los padres de familia deberían gozar de
libertad (e información) para escoger a qué escuela enviar a sus hijos.
Esta competencia entre las escuelas debería conducir –según la
creencia de los proponentes de este modelo– al mejoramiento de su
calidad, pues generaría una creciente diversidad e innovación
educacional, y las escuelas más débiles se verían obligadas a mejorar
gracias a la competencia (Clune y Witte, 1990; Chubb y Moe, 1990).
Estos enfoques de mercado de la educación se aplicaron con mayor
fuerza en Nueva Zelandia, el Reino Unido, Australia y los EE.UU., pero
han tenido cierto impacto en la mayoría de los países más
desarrollados y en menor medida en algunos países en desarrollo
(OECD, 1994b). Obviamente, esas reformas tuvieron una amplia
repercusión sobre los papeles y responsabilidades de los diferentes
funcionarios, incluyendo a los supervisores. En efecto, veremos que,
por ejemplo, en Nueva Zelandia y el Reino Unido, los servicios de
supervisión fueron reestructurados significativamente, como
consecuencia de las reformas destinadas a dar autonomía a las
escuelas.
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
20
En países de Europa Central y Oriental, y en Asia Central, la
tendencia hacia un menor grado de planificación y control estatal–
en la educación como en otros sectores–, también se hace sentir
fuertemente y a menudo es proporcional al papel constrictivo que
desempeñó el Estado antes de la revolución política de comienzos
de la década de los noventa. A esto hay que agregar la necesidad que
tienen estos estados de reducir el personal del sector público. Por
tanto, los países concernidos están buscando una nueva definición
de las tareas de las autoridades centrales, incluyendo el Ministerio
de Educación, que se está transformando de un “órgano de control
en un órgano de coordinación” (Kazakstan MOE, 1995, p. 8). Esto, a
su vez, repercute sobre los funcionarios y actores en los diferentes
niveles, incluyendo a las escuelas, y, en particular, en un órgano como
la inspectoría, cuya función principal era, precisamente, ejercer el
control y monitorear el respeto de las decisiones impuestas
centralmente.
Fortalecer la descentralización
El hecho de que la tendencia a la autonomía de la escuela sólo
haya tenido efectos limitados en la mayoría de los países en desarrollo
no implica que estos países no hayan tratado de realizar algún tipo
de reforma estructural. Por el contrario, en la mayoría de estos países
se ha tratado de implementar alguna forma de descentralización de
la educación, con una repercusión evidente sobre las
responsabilidades y la autoridad del personal en los niveles regional
y local (para una visión de conjunto de experiencias recientes en
América Latina y Asia, véase, Malpica, 1994; Govinda, 1997,
respectivamente). En algunos países, esa descentralización fue parte
de una política consciente destinada a reformar la gestión de la
educación; en muchos otros fue el resultado de una abdicación del
gobierno central, que ya no tenía la capacidad financiera ni de control
y gestión de todo el sistema. Ciertamente, no hay que confundir
Un contexto cambiante
21
descentralización y autonomía de la escuela. Como lo demuestra un
estudio reciente realizado en 11 países de la OCDE, la autonomía de
las escuelas puede ser menor en contextos en los que se ha devuelto
importantes dosis de autoridad en materia de gestión a los niveles
inferiores de la administración, mientras que en otros –por ej., el
Reino Unido– el aumento de la autonomía de la escuela se puede
combinar con algunas formas de recentralización (OECD, 1994a, p.
87). Pero, en su conjunto, es cierto que durante los últimos años las
responsabilidades de los actores de la escuela (y en especial del
director) han aumentado como resultado de estas múltiples reformas
en casi todos los países, incluyendo a los países en desarrollo. Las
escuelas gozan de más libertad en áreas tan importantes como el
currículo, la gestión del personal y las finanzas. Sin embargo, es
evidente que, sobre todo en las escuelas menos eficaces de los países
en desarrollo, pocos directores tienen las competencias o han
recibido formación para utilizar eficientemente esta libertad
adicional. Es precisamente en esas situaciones que existe una
necesidad urgente de repensar y fortalecer los servicios de
supervisión y apoyo.
En conclusión, la concentración reciente de la política en la eficacia
de la escuela ha conducido a un mayor interés en los mecanismos de
control de la calidad. Las diversas reformas administrativas que han
acompañado a este nuevo foco de la atención –y, en particular, el
fuerte énfasis puesto en la autonomía de la escuela–, han dado como
resultado un serio cuestionamiento de los servicios tradicionales de
supervisión. Ha estimulado un interesante debate sobre cómo
redistribuir las responsabilidades entre los diferentes niveles de
acción y cómo organizar un sistema coherente de apoyo y control
profesional dentro de este nuevo entorno de gestión. Los capítulos
siguientes de esta revisión reflejan este debate en curso.
23
II. ESTRUCTURAS COMPLEJAS, PAPELES MÚLTIPLES
Probablemente no es exagerado decir que hubo alguna forma de
supervisión escolar mientras existieron sistemas de educación
centralizados. Las autoridades públicas, que desde el punto de vista
financiero son responsables de la educación, siempre consideraron
necesario dirigir y monitorear lo que sucede en las escuelas.
Algunos antecedentes
Un servicio con una larga historia
La mayoría de los países europeos instauraron sus sistemas de
supervisión escolar –generalmente conocidos con el nombre de
‘inspectoría’ o algún término similar– en el siglo XIX. Estos órganos
tuvieron una responsabilidad central en el desarrollo de los sistemas
modernos de educación. Su tarea no sólo consistió en supervisar el
cumplimiento de los reglamentos, sino que también desempeñaron
funciones tales como asesoría, orientación, información y estímulo
(Braaksma y Heinink, 1993, p. 209). De las instrucciones dadas por el
entonces Ministro de Educación de Inglaterra2 a los primeros
Inspectores de Escuelas en 1839, es evidente que el objetivo último
de la inspección era mejorar la calidad de la educación:
“Es de la más alta importancia que tengan en cuenta que esta
inspección no tiene la intención de controlar, sino de ofrecer
asistencia; que su funcionamiento no debe percibirse como una
limitación de los esfuerzos locales, sino más bien como su estímulo,
y que sus principales objetivos sólo se lograrán con la cooperación
2. Conocido entonces como la persona a cargo del Privy Council’s Committee on Education.
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
24
de los comités escolares; el inspector no tiene ningún poder para
interferir y ha recibido instrucciones para no dar ningún consejo
o información, excepto cuando es invitado a hacerlo” (citado por
Singhal et al., 1986, p. 1).
Estos inspectores fueron miembros de lo que probablemente es
el más famoso servicio de supervisión de Inglaterra, Her Majesty’s
Inspectorate (HMI) [La Inspectoría de Su Majestad]. Este servicio fue
fundado en 1834, antes de que existiese incluso un ministerio de
educación separado y se convirtió en el modelo de un significativo
número de países en desarrollo (Lawton y Gordon, 1987). De manera
semejante, el sistema de inspección francés, cuyos antecedentes
remontan incluso más lejos, a la revolución francesa, fue copiado por
varias de sus ex colonias. Lyons y Pritchard (1976, p. 28) constatan
que Argelia, por ejemplo, “conserva buena parte de la práctica de la
inspección francesa; Nigeria, Pakistán y Zambia, por otra parte,
tienden a seguir la práctica de la inspección inglesa”. En la mayoría
de los países, los servicios de apoyo escolar que incluyen las visitas a
las escuelas en su descripción de funciones, no se remontan tanto en
el tiempo. En Inglaterra, por ejemplo, el primer servicio de este tipo
se creó en 1902.
La influencia de la política
En el transcurso de su historia, los servicios de supervisión han
experimentado diversos cambios, sujetos principalmente al entorno
político y a las reformas más amplias en gestión de la educación. En
efecto, la supervisión de la escuela y los profesores ha sido un tema
político y politizado en numerosos países, más visible aún en aquéllos
donde los inspectores desempeñaron alguna vez un papel político.
En algunos de estos países, el cambio político condujo a la abolición
de los servicios de inspectoría, pues su existencia se consideró
contraria a la cultura de una sociedad democrática. Grecia ofrece un
Estructuras complejas, papeles múltiples
25
buen ejemplo. En 1974, los servicios de inspección y control fueron
reemplazados por estructuras de asesoría y apoyo. Recientemente,
sin embargo, se restableció la inspección, en parte como resultado
de un cambio en el gobierno, pero también porque se sintió la
necesidad de un órgano semejante, además de un sistema de apoyo y
asesoría. Una evolución semejante ocurrió, por ejemplo, en Guyana.
En Sudáfrica, la escuela fue uno de los principales campos de batalla
en la lucha contra el apartheid. Los inspectores y, más
sorprendentemente, los consejeros en asignaturas fueron vistos como
instrumentos de control y opresión. A fines de la década de los
ochenta, “mediante la campaña de desafío de los profesores, se rehusó
el acceso de los inspectores y los consejeros en asignaturas a las
escuelas y a los profesores, y los profesores rechazaron toda forma
de evaluación de su trabajo y del de sus escuelas” (Swartz, 1994, p. 1).
Sin embargo, esta campaña no implicaba un rechazo del principio de
la supervisión escolar. Por el contrario, una vez que desaparecieron
las connotaciones políticas peyorativas de la inspección de las
escuelas y los profesores, después del cambio político, “los mismos
profesores que habían rechazado el sistema imperante, introdujeron
un nuevo proceso e instrumentos para evaluar a los profesores”
(Swartz, 1994, p. 1). Los elementos centrales de este nuevo
instrumento son: “la autoevaluación, la evaluación por los pares, la
consideración de los factores contextuales y la mediación de un
inspector, sólo en caso de conflicto” (Swartz, 1994, p. 1). En China,
donde durante largo tiempo la supervisión de las escuelas estuvo en
manos del partido en el poder y tenía, por tanto, un marcado carácter
político, se creó en 1988 una inspección profesional cuya
preocupación fundamental es la calidad de la educación en lugar de
la corrección política3 (Cheng, 1996, p. 117). En varios países con
3. Los consejeros, conocidos como investigadores en materia de enseñanza, ya existían,tanto a nivel provincial como distrital.
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
26
sistemas democráticos bien establecidos, la supervisión de las
escuelas y los profesores se convierte en materia de disputa política
cuando se cuestiona el status quo. Para citar un ejemplo, en Francia,
el movimiento de mayo de 1968 llevó a crear entre los profesores un
frente contra la inspección (front contre l’inspection) (Ravier, 1992).
El impacto de las reformas de la gestión
Recientemente, las reformas de la gestión de la educación han
tenido un impacto más directo sobre la supervisión escolar, incluso
si esas reformas no carecen de connotaciones políticas. En la
introducción se mencionó una tendencia paradójica, en particular en
los países de la OCDE, hacia la autonomía de la escuela, por una parte,
y la recentralización de algunas responsabilidades, por otra. Las
repercusiones sobre la supervisión escolar, que es intrínsecamente
una actividad de nivel intermedio, han sido profundas. Si bien esta
cuestión se discutirá con más detalle ulteriormente, desde ahora
podemos presentar unos cuantos ejemplos. A comienzos de la década
de los noventa, en Nueva Zelandia se dio por terminada la inspección
escolar tal como se la conocía tradicionalmente. La Inspección Escolar
fue abolida y reemplazada por la Agencia de Evaluación de la
Educación (Education Review Agency). El papel de esta agencia, que
es un Departamento del Servicio Público independiente (Department
of the Public Service), es “evaluar el rendimiento de las instituciones
y formular recomendaciones formales para mejorar la educación en
las escuelas” (Cusack, 1992, p. 6). Esta agencia no participa en las
acciones de apoyo y asesoría, ni en la evaluación de los profesores
considerados individualmente, tareas que se dejan principalmente a
cargo de las escuelas y el director. Los cambios que ocurrieron en el
Reino Unido con la creación de la Oficina de Estándares Educacionales
(Office for Standards in Education, OFSTED) son de la misma
naturaleza. En la mayoría de los países, estas reformas de la gestión al
menos dejaron en plaza alguna estructura formal de inspección o
Estructuras complejas, papeles múltiples
27
apoyo; pero en algunos casos las funciones de la supervisión escolar
deben ser asumidas a nivel de la escuela, sin mediación de ninguna
estructura externa formal. En Finlandia, por ejemplo, el nivel de
autonomía de las autoridades y escuelas municipales es muy alto. Los
consejos escolares, que funcionan a nivel municipal, tienen la
responsabilidad de definir el currículo local basándose en las
directrices nacionales. Muchas escuelas tienen sus propios consejos
de administración. La elección de los textos escolares y la preparación
de los exámenes son responsabilidad del director y el personal. La
responsabilidad última de la supervisión de las escuelas públicas está
así en manos de las autoridades municipales y del distrito, pero la
evaluación efectiva se realiza mediante un complejo sistema de
comités a nivel de escuela, en los cuales están representados los
profesores, los padres de familia, el director y los administradores
escolares (EURYDICE, 1995, p. 331). Islandia, Dinamarca, Noruega y
Malta se encuentran en una situación similar.
Estructuras complejas
En muchos países, estas diferentes reformas –inspiradas
política y administrativamente– no han conducido a una
simplificación de las estructuras de la administración de la educación,
en general, y de la supervisión y el apoyo escolar, en particular. Más
bien ha sucedido lo contrario, ya que se ha agregado nuevos
organismos y actores a los ya existentes. No hay duda de que la
organización de los servicios de supervisión y apoyo es compleja,
por no decir intrincada, en la gran mayoría de los países. Existen
diversas explicaciones de este fenómeno.
La supervisión en los diferentes niveles administrativos
En primer lugar, en casi todos los países existen servicios de
supervisión en cada nivel importante de la administración de la
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
28
educación: central, regional y local. La división de tareas entre estos
niveles raras veces es clara. En algunos países, por ej., Francia, el nivel
central se concentrará más en la evaluación del “sistema”, inter alia
mediante la publicación de informes temáticos, mientras que la
supervisión a nivel local estará a cargo del trabajo de inspección “en
bruto”, lo que supone, en particular, la evaluación de los profesores.
Tailandia establece una distinción entre ‘inspección’ y ‘supervisión’:
el nivel central está a cargo de la inspección principalmente, es decir,
el monitoreo de la implementación de la política educacional. En este
nivel existen dos grupos separados de inspectores: los inspectores
generales, quienes tienen su propio departamento y se concentran
en “la visión macro de las políticas globales”, y los inspectores que
trabajan en los departamentos existentes en el ministerio, quienes
“sólo están concernidos por la microvisión de las políticas
relacionadas con su departamento” (Bamroongraks, 1996, p. 253). La
supervisión, entendida como “el mejoramiento de la educación por
parte de las escuelas y los profesores” (Bamroongraks, 1996, p. 253)
es una tarea de los niveles central y regional, y es efectuada por los
supervisores. Un grupo más pequeño de países asigna
fundamentalmente la misma tarea de supervisión escolar a los
funcionarios de diversos niveles. Kazajstán es un ejemplo, pero
actualmente evoluciona hacia un sistema similar al que existe en
Francia. En Guinea, dos funcionarios diferentes, a saber, el Directeur
pédagogique de l’enseignement élémentaire (situado a nivel de la
préfecture) y el Directeur pédagogique de la sous-préfecture,
respectivamente, pueden y efectivamente visitan las escuelas
primarias, por lo que se persigue el mismo objetivo (Martin y Ta Ngoc,
1993, p. 197).
En muchos otros países la supervisión de las escuelas primarias y
secundarias se asigna a los funcionarios regionales y locales,
respectivamente. Éste es el caso, por ej., en muchos estados de la
India, en Sri Lanka y en varios países de la Unión Europea: “En los
Estructuras complejas, papeles múltiples
29
países grandes que están divididos administrativamente en regiones
y distritos, los inspectores de educación secundaria se organizan
regionalmente, mientras que los inspectores de educación primaria
se organizan distritalmente. Frecuentemente se descuida el grado de
articulación entre estos niveles o es inexistente. En el nivel
secundario, las inspecciones se pueden subdividir en secciones
académica, técnica y vocacional, y funcionan independientemente las
unas de las otras” (Hopes, 1992, p. 5).
Supervisar diferentes tipos de escuelas
Es precisamente este último factor, a saber, que diversos tipos de
escuelas y diferentes disciplinas serán supervisados por distintos
funcionarios, el que brinda una segunda explicación de la
complejidad de las estructuras de supervisión. En casi todos los países,
la supervisión de la escuela primaria y secundaria funcionan
separadamente. Los inspectores de educación primaria usualmente
son generalistas, mientras que los inspectores de educación
secundaria lo son de área disciplinaria. En efecto, pocos países
emplean especialistas en disciplinas en el nivel primario; Zambia,
durante la década de los setenta, es una excepción (Lyons y Pritchard,
1976, p. 24). Muchos países asignan supervisores especiales a grupos
específicos de escuelas. En el estado indio de Tamil Nadu, por
ejemplo, inspectores especiales están a cargo de escuelas para niñas,
escuelas anglo-indias y las ex escuelas “panchayat union”,
respectivamente (Singhal et al., 1986, p. 31). Un enfoque similar existe
en Uttar Pradesh, donde hay diferentes funcionarios para distintos
niveles. El resultado es que nueve tipos diferentes de inspectores
desempeñan un papel en la supervisión de las escuelas primarias y
secundarias (Singhal et al., 1986, p. 42). La situación es generalmente
menos compleja en la Unión Europea, pero incluso aquí, la existencia
de inspectorías separadas para las escuelas públicas y privadas –como,
por ejemplo, en Bélgica– contribuye a la confusión.
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
30
Supervisar diferentes campos
Los funcionarios se diferenciarán también en función de sus tareas,
separando a los inspectores o supervisores de los consejeros. Ya se
citó el ejemplo de Tailandia. La inspectoría irlandesa, por ejemplo, se
compone de tres secciones: primaria, posprimaria (ambas
esencialmente órganos de supervisión) y el servicio psicológico
(principalmente un órgano de apoyo). En varios países, incluyendo a
Francia y España, existe una distinción adicional entre la supervisión
de asuntos pedagógicos y la de asuntos administrativos. En Guinea,
un Directeur préfectoral de l’éducation tiene, en principio, tareas de
orden más administrativo, mientras que los Directeurs pédagogiques,
ya mencionados anteriormente, desempeñan funciones más
pedagógicas. Sin embargo, mientras que en algunos países la
separación inspector-consejero refleja una distinción real en las tareas,
en otros, inspectores y consejeros son simplemente diferentes
nombres para quienes, cuando se los examina más de cerca, son
funcionarios con tareas similares. E incluso si ambos grupos coexisten,
uno y otro asesorarán e inspeccionarán.
Una confusa división de tareas
No es sorprendente que estructuras multiniveles tan complejas
como las descritas lleven a una confusa división de tareas y, a veces, a
líneas de mando conflictivas. Dos ejemplos pueden poner de relieve
–como se verá más adelante– un problema fundamental que encara
la supervisión eficiente. En Bangladesh, tres órganos están implicados
en la supervisión de las escuelas secundarias: 1) la Dirección de
Educación Secundaria y Superior; 2) la Dirección de Inspección y
Auditoría y 3) los Consejos de Educación Intermedia y Secundaria.
Además, la Dirección de Educación Secundaria y Superior incluye
cuatro grupo de actores: las subdirecciones zonales (zonal deputy
directorates), las oficinas distritales de educación (district education
Estructuras complejas, papeles múltiples
31
offices), los funcionarios encargados de proyectos zonales (zonal
project officers) y los supervisores académicos (academic supervisors).
Estos dos últimos grupos existen en el marco de un proyecto
destinado a mejorar la supervisión de la enseñanza en el área de
ciencias. La distribución de las tareas entre esos tres órganos y entre
muchos funcionarios no es clara. El hecho de que algunos miembros
del personal pertenezcan a estructuras permanentes, mientras que
otros son colocados en el marco de un proyecto, no ayuda a la
coordinación y la coherencia (Bangladesh MOE, 1992, pp. 44-45). En
Tanzania, “el funcionario regional de educación depende
administrativamente del director regional de desarrollo,
políticamente del comisionado regional y profesionalmente del
director de educación primaria. El funcionario distrital de educación
depende administrativamente del director ejecutivo distrital y
profesionalmente del funcionario regional de educación. A nivel de
circunscripción, los coordinadores de educación, que operan por
intermedio de poderosos funcionarios ejecutivos de circunscripción,
brindan apoyo en los aspectos pedagógicos y de supervisión a la
escuelas de sus circunscripciones, y movilizan recursos de la
comunidad, pero no desempeñan ningún papel en el desembolso de
las asignaciones del presupuesto central” (Lockheed y Verspoor, 1991,
p. 121). Esta complejidad y confusión es el reflejo de la complejidad
global de la administración de la educación, que en muchos países es
el resultado de compromisos entre tendencias hacia la centralización
y la descentralización, así como entre actores que compiten en cada
nivel.
Hacia una mayor autonomía
Una diferencia adicional entre los países, que recientemente se ha
convertido en una cuestión de actualidad, se relaciona con el estatus
de los servicios de supervisión y apoyo, especialmente de la
inspección. La mayoría de estos servicios forma parte integral del
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
32
Ministerio de Educación. Algunos, sin embargo, han logrado una
considerable autonomía. Éste ha sido el caso, durante largo tiempo,
de la Her Majesty’s Inspectorate en Inglaterra y la OFSTED ha adquirido
el mismo estatus. Actualmente, el conjunto del paisaje de la inspección
escolar ha cambiado radicalmente en Inglaterra, donde las escuelas
son inspeccionadas por equipos totalmente privatizados, que han
respondido a licitaciones del gobierno y han sido aprobados por las
autoridades nacionales. Ésta es todavía una situación excepcional, pero
se verá ulteriormente en esta revisión que se puede descubrir una
tendencia hacia una mayor autonomía en un número mayor de países.
Sin duda, lo que es más sorprendente cuando se observa la historia
y la situación actual de los servicios de supervisión y apoyo es la
resistencia de la idea de que la supervisión escolar es necesaria y útil.
Las reformas, incluso las más profundas, nunca pusieron en duda ese
principio, sino que tenían en vistas precisamente hacer que la
supervisión y el apoyo fueran más eficientes y benéficos para el
sistema, las escuelas y los profesores. Con esta perspectiva en mente,
se modificó la descripción de puestos y los métodos de trabajo de los
supervisores, y las estructuras de la supervisión fueron objeto de
revisiones más o menos significativas. El hecho de que a través del
tiempo, y a pesar de muchas controversias, algunas estructuras de
supervisión y apoyo sigan existiendo en la mayoría, si no en todos
los países, es una prueba de esta necesidad sentida. Esto constituye,
evidentemente, una manifestación del papel crucial que se supone
que desempeñan.
Una descripción de puesto exigente
Pero, ¿cuáles son precisamente esos papeles? ¿Cómo se puede
definir el término ‘supervisor’? La terminología utilizada para
identificar al personal de supervisión y apoyo difiere ampliamente
Estructuras complejas, papeles múltiples
33
de un país a otro. En algunos países, el término ‘inspector’ se considera
muy negativo e incluso peyorativo; por tanto, se utilizan los términos
‘supervisor’, ‘asesor’, ‘funcionario distrital de educación’. La diversidad
de la terminología y la complejidad de las estructuras de supervisión
y apoyo dificultan la posibilidad de llegar a una definición del término
‘supervisión’ que sea aplicable a todos los países. En lugar de tratar
de llegar a esa definición, es más útil identificar las funciones y tareas
más importantes. En efecto, es realmente notable que la diversidad
en la terminología no esconda una gran diversidad en las tareas.
En muchos países se reconoce explícitamente que el personal de
supervisión y apoyo debe desempeñar tres papeles diferentes:
supervisar, dar apoyo y actuar como agentes de enlace entre los niveles
inferiores y superiores de la administración. Varios documentos
oficiales, por ejemplo, de Maldivas (Maldives MOE, 1995), Francia
(Perier, 1995) y Trinidad y Tobago (Harvey y Williams, 1991) asignan
explícitamente estas tres tareas a su personal de supervisión. Cada
una de estas tareas tiene dos dimensiones: una pedagógica y otra
administrativa. En principio, la supervisión y el apoyo no sólo deberían
abarcar a los profesores, sino también a las escuelas y el sistema
educativo en su conjunto. La matriz que se presenta a continuación
trata de sintetizar estas tres tareas centrales con sus dos dimensiones
(pedagógica y administrativa) y en relación con el profesor, la escuela
y el sistema (véase el Gráfico 2.1).
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
34
Gráfico 2.1 Funciones centrales de los supervisores
En los parágrafos siguientes se presentarán más detalladamente
las tareas mediante el examen de las diferentes células de la matriz.
Supervisión
Aunque en todos los países el objetivo global explicitado de la
supervisión y el apoyo escolar es mejorar la calidad de la educación,
la mayoría de los ministerios de educación describirán como su
primera tarea el monitoreo de lo que ocurre en las escuelas. En España,
por ejemplo, la primera función del Servicio de Inspección es
“asegurar que las leyes, reglamentos y otros dispositivos legales de la
administración de la educación se cumplan en las escuelas y servicios”
(Álvarez Areces y Pérez Collera, 1995, p. 163). En Tailandia, como ya
se vio, existen dos grupos de inspectores cuyas tareas consisten casi
exclusivamente en monitorear la implementación de la política del
Ministerio de Educación. En casi todos los países, por lo tanto, la tarea
más importante de un supervisor es, nada sorprendentemente,
supervisar las escuelas. Esto supone la realización de visitas escolares.
En efecto, en muchos países, una parte específica de la descripción
de puesto de un supervisor detalla el número de visitas escolares que
debe realizar. En todos los estados de la India, por ejemplo, las normas
prescriben que cada escuela es inspeccionada una vez al año y visitada
Funciones
centrales Nivel
Área
Pedagógica Administrativa
Nivel
Profesor Escuela Sistema Profesor Escuela Sistema
Supervisión
Apoyo
Agentede enlace
Estructuras complejas, papeles múltiples
35
dos o tres veces al año por el funcionario de la inspección (Singhal
et al., 1986, p. 22).
La supervisión escolar puede incluir, aunque no necesariamente,
la inspección de los profesores. Se está generalizando la tendencia a
asignar la inspección de los profesores a los directores de escuela y
se exige al personal de supervisión que se concentre en la evaluación
de la escuela; esto lo comentaremos de manera más detallada
posteriormente. En algunos países se ha considerado durante mucho
tiempo que la inspección de los profesores es una prerrogativa del
director de escuela. En Burundi, por ejemplo, “las escuelas primarias
se agrupan para propósitos administrativos en direcciones de redes
escolares (school directorships). Una o más escuelas satélites están
asociadas a un centro escolar principal, donde está localizada la oficina
del director de la escuela. Las políticas del ministerio exigen que esos
directores efectúen 150 visitas de clases por año y redacten informes
con los inspectores escolares sobre lo que han observado” (Eisemon
et al., 1992, p. 182). Sin embargo, en varios países, incluyendo la ex
colonias francesas, así como Tailandia, Rusia y Japón, la tarea principal
de los inspectores especiales del nivel local es calificar a los profesores
(Watson, 1994, p. 5.247). En Alemania, los supervisores emplean más
de la mitad de su tiempo de trabajo en la supervisión de los
profesores. En un número cada vez mayor de países, incluyendo a
Francia, Italia, España, Suecia y Mauricio, los supervisores,
especialmente en el nivel central, están participando en la evaluación
del sistema de educación en su conjunto. Su vasto conocimiento y
experiencia de lo que ocurre sobre el terreno, tanto en las aulas como
en las escuelas, constituye su capital primordial cuando se les pide
que evalúen innovaciones específicas o áreas de problemas.
En algunos países se separa la supervisión administrativa de la
pedagógica. Ya citamos los ejemplos de Francia, España y Guinea. No
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
36
obstante, esa separación, especialmente a nivel de la escuela, es difícil
de sostener. “No es fácil clasificar nítidamente estos deberes entre
los que son profesionales o educacionales y los que son de naturaleza
gerencial o administrativa. Evidentemente, un inspector que visita una
escuela puede efectuar ambos tipos de tareas, por ejemplo, recolectar
datos estadísticos o analizar problemas de oferta de materiales o
personal y problemas de infraestructura y, en la misma visita,
inspeccionar el trabajo de clases o profesores específicos” (Lyons y
Pritchard, 1976, p. 25). En efecto, investigaciones realizadas por el
IIPE hace unos 20 años en Argelia, Nigeria, Pakistán, Perú, Venezuela
y Zambia mostraron que todo el personal de supervisión realizaba
ambas tareas durante las visitas escolares, incluyendo a los países en
los que había personal diferenciado para estas tareas (Lyons y
Pritchard, 1976).
Apoyo y orientación
Lo mismo se aplica en gran medida a la separación entre
supervisión, por una parte, y lo que constituye la segunda tarea
principal del supervisor, el apoyo y la orientación, por otra. Antes se
hizo notar que en muchos países existe una división de tareas entre
un inspector, a cargo de la inspección y el control, y un consejero
pedagógico, a cargo del apoyo. Sin embargo, esta división raras veces
es nítida. En realidad, pocos inspectores se inhibirán de brindar
consejo cuando visitan las escuelas. La investigación del IIPE citada
previamente y un estudio más reciente efectuado en Bangladesh,
Colombia y Etiopía han mostrado, en efecto, que el supervisor externo
ofrece asesoría pedagógica regularmente (Lyons y Pritchard, 1976;
Dalin, 1994). Sin embargo, es difícil esperar que los consejeros ayuden
a las escuelas si no han efectuado primero una evaluación de su
situación. En lugares tan diversos como Italia, Francia, Malawi,
Maldivas, el estado de Uttar Pradesh, y Trinidad y Tobago se espera
Estructuras complejas, papeles múltiples
37
que este funcionario otorgue prioridad al apoyo a los profesores, sin
descuidar la inspección (Bude et al., 1995, p. 132).
Agente de enlace
Al desempeñar estas funciones esenciales, se espera que los
supervisores ejerzan otro papel igualmente importante. Ellos son los
principales agentes de enlace entre la cúspide del sistema educacional
–ahí donde se establecen las normas y reglas–, y las escuelas, donde
la educación adquiere forma realmente. Como es inherente a todo
intermediario, ellos tienen una doble tarea: informar a las escuelas
de las decisiones adoptadas en el centro e informar al centro de la
realidad de las escuelas sobre el terreno. Este aspecto de la inspección
fue destacado en la Conferencia Internacional de Educación de 1956,
en la que una recomendación dice que “la inspección debería
considerarse como un servicio destinado a interpretar las políticas
educacionales de las autoridades y las ideas y métodos educacionales
modernos para los maestros y el público, así como de interpretar las
experiencias, necesidades y aspiraciones de los profesores y las
comunidades locales para las autoridades competentes” (citado por
Pauvert, 1987, p. 48). En palabras de un ex jefe de inspección malayo:
“su único papel es actuar como un enlace entre la política y la práctica,
la administración y la retroalimentación, la investigación y la
evaluación” (citado por Watson, 1994, p. 5.249). Este papel de
intermediario tiene dos dimensiones: una pedagógica y otra
administrativa. Desde un punto de vista pedagógico, se espera que
actúen como agentes de cambio. Deberían identificar y difundir ideas
acerca de la buena práctica y, en particular, cuando el centro instaura
programas de reforma, deben asegurar su implementación a nivel de
la escuela. Además, sirven como un enlace administrativo, “para
transmitir los impulsos que emanan del poder central hacia los niveles
operacionales”, lo que ha sido –según un análisis de la inspectoría
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
38
costarricense– durante todas las épocas “el núcleo del trabajo del
inspector” (Olivera, 1984, p. 3).
Como si esta descripción de puesto no fuera ya lo suficientemente
ambiciosa y compleja, y precisamente porque los supervisores son el
vínculo principal (y en algunos países el único) entre el centro y las
escuelas, se les pide que desempeñen un papel en la formación en
servicio, la supervisión de exámenes, el reclutamiento y el empleo
de los profesores, así como en el desarrollo curricular. En Francia,
los inspecteurs pédagogiques régionaux destinan alrededor de un
cuarto de su tiempo a la formación del personal docente, lo que, desde
este punto de vista, constituye su segunda tarea más importante,
después de la inspección de los profesores (Perier, 1995, p. 5).
Los conflictivos papeles que surgen de estas diferentes funciones
han sido una fuente constante de preocupación tanto para los
beneficiarios como para los organizadores y proveedores de servicios
de supervisión. Ellos explican algunas de las dificultades que
experimentan los supervisores en su trabajo cotidiano. Pero no son
los únicos, como podrá verse en el Capítulo III.
39
III. PRINCIPALES PROBLEMAS
En última instancia, el objetivo fundamental de estas múltiples
tareas y papeles es el mejoramiento de la calidad de la enseñanza y la
eficiencia del sistema. Pero –y este es un tema recurrente en casi todos
los países, desarrollados y en desarrollo, centralizados o
descentralizados, con supervisores autónomos o fuertemente
controlados–, los servicios de supervisión y apoyo raramente logran
ese objetivo. Estos servicios afrontan algunas dificultades en su
funcionamiento, que reducen significativamente su eficiencia y su
impacto final sobre lo que sucede en las escuelas y las aulas. Algunos
problemas son tan viejos como las estructuras mismas; otros están
directamente vinculados a cambios recientes en las maneras como se
concibe la gestión escolar.
En la literatura disponible se analiza una muy larga lista de
problemas interrelacionados, que se sintetizarán bajo diferentes
títulos. Un primer conjunto de problemas está relacionado con el
deterioro de las condiciones de trabajo en las que operan los servicios
de supervisión. Otros tienen que ver con conflictos más profundos
entre los diferentes papeles que se pide que desempeñen los
supervisores. Finalmente, algunas dificultades derivan de la manera
en que se administran y monitorean los servicios de supervisión.
Condiciones de trabajo
Las condiciones de trabajo de los supervisores son malas desde
diferentes puntos de vista. Como se ha visto, los supervisores no sólo
tienen muy diferentes tareas; recientemente, éstas se han convertido
simultáneamente en más pesadas y más difíciles de implementar.
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
40
Carencia de personal
En primer lugar, sus tareas son más pesadas debido a que el número
de profesores y escuelas que hay que inspeccionar ha crecido
significativamente durante las últimas décadas, mientras que el
número de inspectores no ha seguido la misma tendencia. Por tanto,
existe carencia de personal y los inspectores se quejan de que tienen
que supervisar muchas escuelas. Se emplea demasiado tiempo y
energía en la redacción de informes y el cumplimiento de deberes
administrativos mientras que, nuevamente, los contactos
profesionales con los profesores se reducen al mínimo.
Esta situación ya era motivo de preocupación hace unos 20 años:
los inspectores de educación primaria en Pakistán, Venezuela, Perú y
Nigeria estaban a cargo, en promedio, de 150, 250, 300 y casi 400
profesores, respectivamente (Lyons y Pritchard, 1976, p. 23). Desde
entonces, en muchos países la situación se ha deteriorado. En el
Líbano, por ejemplo, no se crearon nuevos puestos de inspección
entre 1967 y los primeros años de la década de los ochenta, pero
durante el mismo período el número de profesores se multiplicó por
cinco (Aboumrad, 1983, p. 335). Además, en muchos países no se
cubren todos los puestos existentes. En Bangladesh, en 1992, cerca
del 40% de los puestos de supervisores de educación secundaria
quedaron vacantes. En promedio, un supervisor tiene bajo su
responsabilidad unas 100 escuelas. Dada la alta tasa de vacantes no
cubiertas, el número de escuelas es de 150 (Bangladesh MOE, 1992, p.
45). Sorprendentemente, esta situación también prevalece en algunos
países desarrollados, por ejemplo Italia, donde el cuerpo de
inspección de la educación secundaria nunca fue cubierto
completamente, desde su creación en 1974 (Hopes, 1993, p. 54).
Principales problemas
41
Falta de medios
En segundo lugar, las tareas de inspección son más difíciles de
implementar: el funcionamiento cotidiano de los servicios de
supervisión y apoyo parece haber sufrido excesivamente los
resultados de la crisis económica y financiera. Es difícil presentar datos
financieros sólidos para probar este punto, ya que los presupuestos
de estos servicios generalmente están englobados en, por ejemplo,
los rubros ‘gastos administrativos’ o ‘financiación de oficinas
regionales’. Sin embargo, los efectos de la penuria financiera no son
difíciles de percibir. Por consiguiente, no sólo no hay suficientes
inspectores, sino que, debido a sucesivos recortes presupuestarios,
se carece de medios para que puedan operar adecuadamente: están
mal pagados, no disponen de medios de transporte, las asignaciones
para viajes son insignificantes, etc. En un país tan grande como Níger,
la asignación para gasolina para viajar en el país, por inspector,
equivale a US$ 20 mensuales. En promedio, un inspector está a cargo
de 50 escuelas y unos 200 profesores. Pero, en realidad, un inspector
sólo puede visitar a 20 profesores al año, particularmente a quienes
se encuentran en escuelas situadas cerca de la sede (Da Costa, 1994).
La situación no era mejor en Senegal, donde “en 1985, sólo 28
vehículos servían a 600 miembros del personal en 41 direcciones
regionales” y sólo un poco mejor en Kenya, donde “con 225 vehículos
para unos 600 supervisores, los inspectores raras veces visitaban las
escuelas debido a limitaciones de transporte, carreteras en malas
condiciones o mal tiempo” (Lockheed y Verspoor, 1991, p. 121).
Nuevamente, ésta es una situación que no se limita a los países menos
desarrollados. También existe, sin duda en escalas diferentes, en
países como Francia, por ejemplo: los inspecteurs pédagogiques
régionaux se quejan de “la falta de espacio e insuficiente equipamiento
en términos logísticos […] la falta de comunicación y de servicio de
impresiones […] la carencia de un presupuesto de relaciones públicas”
(Perier, 1995, p. 4).
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
42
Ausencia en las escuelas más remotas
Esta carencia de recursos materiales y humanos, combinada con
la falta de personal y la sobrecarga de tareas, genera la casi total
ausencia de personal de supervisión, especialmente en las escuelas
más remotas. En efecto, particularmente en los países en desarrollo,
donde los problemas de comunicación y transporte se agregan a las
dificultades ya señaladas, muchas escuelas no son visitadas durante
largo tiempo. Las escuelas que más sufren son las que están más
aisladas y que probablemente tienen más necesidad de supervisión y
apoyo. Una investigación reciente del IIPE de muestras de escuelas
en Madhya Pradesh (India), Guinea, Zhejiang (China) y Puebla
(México) confirma lo dicho (Carron y Ta Ngoc, 1996). En Puebla,
menos de la mitad de las escuelas han sido visitadas más de tres veces
durante el año (Schmelkes et al., 1996, p. 84). En Guinea, más del 10%
de las escuelas nunca fueron visitadas durante el último año, ni
siquiera por el directeur pédagogique de la sous-préfecture, quien vive
muy cerca de las escuelas (Martin y Ta Ngoc, 1993, p. 197). La misma
situación parece prevalecer en Madhya Pradesh (Govinda y Varghese,
1993, p. 89). En cada uno de los cuatro casos, las escuelas rurales,
especialmente las más remotas, se encontraban en peores condiciones.
En el nivel secundario, la situación es generalmente mejor, debido al
menor número de escuelas y su ubicación más central. Pero también
hay problemas significativos en este nivel. En Bangladesh, por ejemplo,
una encuesta realizada en 1992 “encontró que, en promedio, una
escuela secundaria era visitada 1,92 veces durante un período de cinco
años” y un estudio de 1986 “reveló que el 7% de las escuelas privadas
y el 33% de las escuelas públicas nunca fueron inspeccionadas durante
un período de cinco años” (Bangladesh MOE, 1992, p. 45). Además,
pocas de estas visitas cubren todas las disciplinas, lo que podría
significar que los profesores de algunas materias no serían visitados
durante la mayor parte del ejercicio de su carrera. En un país
relativamente bien dotado como Malasia, cerca de la mitad de todos
Principales problemas
43
los profesores de ciencias no han recibido más de una visita de
supervisión en los dos últimos años, y un 10% nunca fue visitado (Bte
Syed Zin y Lewin, 1993, p. 168).
Incluso en el caso de los inspectores distritales hay que concluir,
a partir de estudios realizados en, por ejemplo, Burundi, Tailandia y
Zaire (Eisemon et al., 1992; Prouty et al., 1993) que no están en
condiciones de visitar regularmente las escuelas como para que sus
intervenciones tengan un impacto significativo sobre el aprendizaje
de los estudiantes. Esto no es realmente sorprendente cuando se
considera que el personal no siempre vive en el distrito donde trabaja,
sino que prefiere un centro poblado más desarrollado. Tampoco
disponen de una oficina o de un centro profesional a partir del cual
puedan organizar su trabajo (por ej., Bude, 1995, p. 137 sobre Malawi).
Sería incorrecto reprochar a los responsables de la formulación
de política el descuido de los servicios de supervisión y apoyo
basándose totalmente en la escasez existente de recursos provocada
por la crisis económica. Por tanto, sería igualmente incorrecto esperar
que, si se dispusiera de más recursos financieros, su eficiencia y
competencia se podrían mejorar fácilmente. El desarrollo de un
sistema de supervisión sólido recibe poca atención, incluso desde
antes del impacto de la crisis financiera. En efecto, estos servicios y
su personal parecen ser víctimas de un descuido más estructural,
resultado indudable de una subestimación de sus tareas. Este
descuido estructural adopta la forma, por una parte, de una
sobrecargada descripción del puesto de trabajo, caracterizada por
conflictos internos y, por otra, de una pobre gestión de los servicios
de supervisión.
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
44
Conflicto de papeles
Sobrecarga de tareas
Los supervisores enfrentan una sobrecarga de tareas. No sólo
tienen que cumplir las tres tareas mencionadas previamente, sino que,
dado que son el único intermediario, “la organización administrativa
automáticamente hace uso de los puestos intermedios y trata de
adscribirles toda función intermediaria concebible” (Olivera, 1979,
p. 51). Así, los supervisores son utilizados para toda suerte de trabajos,
algunos de los cuales tienen poco que ver con la supervisión como
tal. La investigación realizada en Mauricio presenta una lista de
75 actividades diferentes que emprenden los inspectores “yendo
desde el registro de las escuelas hasta actividades pedagógicas basadas
más en la escuela” (Hurst y Rodwell, citados por Lillis, 1992, p. 14).4
Un estudio sobre América Latina concluye que “la acumulación de
deberes en un solo puesto es simplemente consternante” (Olivera,
1979, p. 51). Ésta es una queja recurrente en la investigación sobre la
supervisión. Esto se constató previamente, hace unos 20 años, en una
investigación realizada por el IIPE en Argelia, Nigeria, Pakistán, Perú,
Venezuela y Zambia y, más recientemente, en varios estudios,
incluyendo uno sobre la India (Singhal et al., 1986, p. 10) y otros en
países de la Unión Europea (Hopes, 1992, pp. 8-9). Si bien estas tareas
adicionales pueden ser menos importantes, frecuentemente se las
considera más urgentes. El resultado es que se emplea relativamente
poco tiempo en la supervisión. Éste parece ser el caso en muchos
países en desarrollo y también en algunos desarrollados. En el estado
de Haryana, los supervisores dedican aproximadamente un tercio de
su tiempo a la inspección y la supervisión, y algunos destinan menos
4. Para dar algunos ejemplos relacionados con la India: “a un funcionario de la inspeccióntambién se le pide que se desempeñe como escrutador en las elecciones o agente censal.Si las inundaciones han provocado devastaciones, se pide al inspector del área que controlelas operaciones, y si hay un ciclón, es el inspector quien debe poner sus instalaciones oequipamiento al servicio de las autoridades civiles para el trabajo de auxilio” (Singhal et
al., 1986, p. 10).
Principales problemas
45
del 10% (Singhal et al., 1986, p. 10). En Francia, los inspectores
regionales dedican sólo entre el 25 y el 50% de su tiempo a lo que
consideran su tarea más importante, a saber, la inspección escolar
(Perier, 1995, p. 5).
Tensiones entre las obligaciones administrativas ypedagógicas
Además, el trabajo de los inspectores siempre se caracterizó por
diversas tensiones que son difíciles de superar. Una, que cada vez es
más evidente, está relacionada con la intrincada combinación de dos
enfoques diferentes de la supervisión. Existe, indudablemente, la
necesidad de ofrecer a las escuelas servicios adecuados a la demanda,
pues ellas gozan de mayor autonomía y exigen servicios de
supervisión y apoyo específicos. Pero esto plantea un conflicto con
la tradición de servicios estandarizados, como lo exige la burocracia
central.
Otras dos tensiones más clásicas han sido comentadas más
ampliamente en la literatura. La primera se da entre las obligaciones
administrativas y las responsabilidades pedagógicas de los
supervisores. Estas tensiones han aumentado en muchos países debido
al deterioro gradual del funcionamiento de las escuelas. Cuando el
sistema empieza a deteriorarse, la necesidad de apoyo pedagógico es
más fuerte, pero al mismo tiempo los inspectores tienen que invertir
más esfuerzos en el control administrativo y los problemas de
disciplina. Éste constituye un verdadero círculo vicioso que hace
que el trabajo de los inspectores sea cada vez más difícil y objeto de
una crítica adicional. En el estudio del funcionamiento de la escuela
en uno de los estados de la India, Madhya Pradesh, se encontró que el
80% de las visitas de los inspectores eran inspecciones de rutina de
naturaleza administrativa, sólo para resolver problemas prácticos
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
46
relacionados con el funcionamiento cotidiano de la escuela (Govinda
y Varghese, 1993).
De la misma manera, en Bangladesh “cerca del 70% de las
inspecciones habían estado relacionadas con el otorgamiento o la
renovación del reconocimiento a las escuelas, 15% con el análisis de
quejas, 10% con la supervisión académica y 5% con otros propósitos”
(Bangladesh MOE, 1992, p. 45). Los datos sobre Trinidad y Tobago
sugieren que los supervisores de la educación secundaria, cuando
visitan las escuelas, dedican un poco más de tiempo a asuntos
relacionados con el personal (incluyendo la disciplina del personal
docente) y la infraestructura (incluyendo construcción, reparación,
mantenimiento y seguridad) que al programa (incluyendo el currículo,
los horarios y asuntos relacionados con los estudiantes) (Harvey y
Williams, 1991, p. 195). En efecto, cuando hay que escoger entre las
obligaciones administrativas y pedagógicas, son estas últimas las que
sufrirán. Ciertamente, algunos supervisores preferirán concentrarse
en la administración y no en la pedagogía, ya que tienen el poder de
tomar decisiones administrativas pero, a los ojos de los profesores,
carecen de la autoridad para dar asesoría pedagógica.
En general, la situación es peor en los países en desarrollo que en
los relativamente más desarrollados. Estos últimos pueden sufragar
el costo de personal adicional (por ej., para la realización de las tareas
de supervisión administrativas en oposición a las pedagógicas), de
modo que la carga de trabajo de cada funcionario sea menos pesada y
las responsabilidades mucho más claras. Sin embargo, esto no debe
llevar a la conclusión de que en los países desarrollados la situación
no plantea problemas. Como se constató, los problemas de sobrecarga
de trabajo también ocurren y han conducido a la formulación de
quejas sobre el poco tiempo disponible para asesorar a las escuelas y
a los profesores (Christ, 1995, p. 133), así como sobre “el carácter ritual
Principales problemas
47
de las visitas de inspección” (Hanriot, 1991). Hopes (1992, p. 21)
sintetiza los resultados de la investigación sobre varios países
europeos en los términos siguientes: “su participación en tantas tareas
y actividades hace que los inspectores sean vistos con poca frecuencia
en las escuelas de algunos países. Por consiguiente, la frecuencia de
las visitas depende de cuánto tiempo resta disponible para la
inspección después de haber realizado otras tareas a las que la
administración ha otorgado una prioridad más alta. Esto crea la imagen
de un tipo de administrador distante, inaccesible y conduce a la
pérdida de credibilidad por parte de los profesores”.
Tensión entre control y apoyo
Pero incluso cuando el personal de supervisión encuentra tiempo
para las tareas de carácter pedagógico cuando visitan las escuelas,
subsiste la segunda tensión entre las funciones de control y
evaluación, por una parte, y las de apoyo y desarrollo, por la otra.
Este segundo conflicto de papeles es tal vez más grave que el primero
y es un tema recurrente en la literatura. Todos los profesores del
mundo critican la combinación de estos dos papeles distintos en una
sola persona, pues pervierte la relación entre el profesor y el
consejero. Éste no es un problema de reciente data. Desde la creación
de las primeras inspectorías, se exigió a los supervisores que
controlaran y ayudaran. Estudios realizados hace dos décadas
percibieron esta tensión como una debilidad fundamental
(Commonwealth Secretariat, 1974, p. 17; Lyons y Pritchard, 1976,
p. 13) y sigue siendo un punto discutible en muchos países de
diferentes regiones del mundo, incluyendo Malawi (Bude et al., 1995,
p. 120), Malasia (Jewa, 1991, p. 169), Trinidad y Tobago (Harvey y
Williams, 1991, p. 197) y varios países europeos (Hopes, 1992, p. 20).
En palabras de un investigador israelí: “sus subordinados esperan
que el supervisor sea un líder democrático (y les dé mayor autonomía
en el desempeño de su papel) y que se comporte profesionalmente
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
48
como un instructor y un guía; sus superiores esperan de él que sea
un líder comprensivo, que utilice su autoridad formal y sea más
burocrático” (Gaziel, 1979, p. 65). Este conf licto de papeles es,
evidentemente, una preocupación en los países donde el inspector y
el asesor es una sola y misma persona. Pero incluso en otros países,
como se mencionó previamente, es difícil separar nítidamente las
tareas entre estos dos actores, lo que hace que la relación entre el
supervisor y el profesor sea más bien ambigua. Evidentemente, la
difundida tendencia hacia una mayor democracia y el llamado a una
mayor participación y autonomía de la escuela, que es característica
de la mayoría de los sistemas educacionales, han aumentado la crítica
al modelo tradicional de inspección y hacen que la combinación de
las funciones de control y apoyo sean cada vez más difíciles.
Frecuentemente se acusa a los inspectores de mostrar una actitud
burocrática autoritaria, lo que va contra el espíritu de iniciativa que
se espera de los profesores como parte de las prácticas de gestión
escolar actual.
Una dimensión de género también podría a veces confundir los
temas: si bien existe una feminización del personal docente, éste no
es el caso del personal de supervisión. En los EE.UU., menos del 3%
del personal de inspección está constituido por mujeres, si bien por
lo menos un cuarto de los directores de educación primaria y más de
la mitad de los profesores son mujeres (Farquhar, 1991, p. 160).
Muchos profesores son escépticos sobre el impacto benéfico del
apoyo y la supervisión de un superior: en un estudio realizado en
Australia, el primer factor citado como inhibidor del desarrollo
profesional fue “la estructura jerárquica de la supervisión” (Webb,
1991, p. 116). Es importante notar que muy frecuentemente la
inspección ha sido un ejercicio cerrado, carente de transparencia, y
que los inspectores no han recibido una adecuada formación en
relaciones humanas y comunicación, lo que les permitiría ofrecer
Principales problemas
49
mejor sus servicios. Esto nos lleva a un tercer conjunto de problemas
que están relacionados con la manera como se gestionan los servicios
de supervisión.
La gestión de los servicios de supervisión
Reclutamiento
Las prácticas de reclutamiento, por ejemplo, a menudo han sido
objeto de críticas. En la mayoría de los países, los profesores
experimentados son promovidos a puestos de supervisión, basándose
en su antigüedad y experiencia como profesor y, una vez en este
puesto, permanecen en él por el resto de su vida activa. El número
mínimo de años de enseñanza requeridos antes de ser promovido a
supervisor varía de un país a otro: de tres a siete años en España
(Álvarez Areces y Pérez Collera, 1995, p. 156), nueve años en Italia
(EURYDICE, 1991, p. 134) y 20 años en Venezuela (Lyons y Pritchard,
1976, p. 35). En muchos países, haber sido director constituye otro
requisito. Existen pocas dudas de que los profesores y los directores
aprecian el hecho de que los supervisores tengan alguna experiencia
de trabajo en el aula. Pero se han planteado preguntas acerca de este
procedimiento y sus efectos indeseables sobre las capacidades de
innovación de los inspectores y asesores. Olivera ha constatado
algunos de estos efectos en el contexto latinoamericano: “existe poca
transfusión de sangre nueva en el cuerpo de la administración […].
Los profesores jóvenes, especialmente los recién egresados de la
universidad, llegan a las escuelas llenos de ideas nuevas que no se
pueden adecuar a las ‘realidades’ cuando los directores y los
supervisores están desconectados como para que se instaure un
verdadero diálogo. Una cooperación fructífera entre la teoría y la
experiencia es entonces reemplazada por una hostilidad más o menos
cortés […]. La queja más frecuente se relaciona con el autoritarismo
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
50
que se infiltra” (Olivera, 1979, p. 115). Cuando la promoción se basa
en la antigüedad, no es sorprendente que el personal de la supervisión
como un todo sea relativamente viejo: en Bangladesh, por ejemplo,
el 42% de los funcionarios distritales se encontraba en 1992 al borde
de la jubilación (Bangladesh MOE, 1992, p. 14).
Sin embargo, la alternativa consistente en designar personal joven,
con una formación específica para estos puestos, no es necesariamente
una solución para todos estos problemas, porque a su vez ellos
pueden carecer de la experiencia en el aula, considerada
indispensable por la mayoría, si no por todos, los profesores. En
España se ha tratado de superar el problema de la “burocratización y
estancamiento” empleando a profesores mediante contratos de
inspección de corto plazo (tres años). Sin embargo, “la pretendida
naturaleza inestable y desperdiciadora de este modelo (dado que la
selección y formación de los inspectores supone una sustancial
inversión de tiempo y costos como para justificar la prescindencia y
el reemplazo de inspectores justo en el momento en que están en
condiciones de dominar las exigencias del trabajo) condujo a una
enmienda legal que permitió que los inspectores cuyo trabajo había
sido positivamente evaluado por la administración educacional
competente permanecieran en su puesto indefinidamente” (Álvarez
Areces y Pérez Collera, 1995, p. 159). En Corea del Sur existe un sistema
más intrincado, que se basa en un principio similar. Ahí existen dos
escalafones de carrera: uno que va desde el ‘profesor recientemente
designado’ hasta el ‘director’; la otra que va desde el ‘profesor
asociado’, pasando por el ‘profesor principal’ hasta el ‘supervisor
escolar principal / investigador educacional principal’. El personal
educacional puede así pasar del escalafón de la profesión docente al
de la supervisión y retornar, sin comprometer su carrera (véase el
Gráfico 3.1).
Principales problemas
51
Gráfico 3.1 Escalafón de la carrera de supervisión en Coreadel Sur
Director
Subdirector
Certificado de profesor de 1a clase
Profesor de 1a clase
Supervisor escolar principal Investigador educacional principal
Supervisor escolar Investigador educacional
Profesor principal
Profesor de 2a clase
Profesor asociado
Certificado de Subdirector
Certificado de profesor de 2a clase
Profesor recién designado
Certificado de Director
Fuente: OFSTED, 1994d.
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
52
Formación
Independientemente del patrón de reclutamiento y de los
procedimientos de promoción, es indudable que los asesores,
inspectores y otros miembros de este tipo de personal requieren
formación regular y que casi no la reciben. Esta necesidad de
formación ha sido reconocida a lo largo de toda la historia de los
servicios de supervisión y ya fue enfatizada, por ejemplo, en la
Conferencia Internacional de Educación de 1937: “nadie debería ser
designado al servicio de inspección si no ha mostrado previamente
interés y comprensión de los problemas generales de la educación,
ya sea durante un período probatorio o el seguimiento de un curso
especial organizado por una institución que brinde estudios de
posgrado (citado por Pauvert, 1987, p. 47). Pero los programas de
formación previa o en servicio son escasos y distanciados. Existen
algunos programas interesantes en Europa. En Irlanda, por ejemplo,
los supervisores de la escuela primaria pasan por un período
probatorio de seis meses, durante los cuales trabajan junto con colegas
experimentados. En el nivel secundario, este período probatorio dura
dos años, de los cuales los seis primeros meses transcurren en una
sola institución. En Portugal, los inspectores de educación primaria
siguen un curso de un año; los inspectores de educación secundaria,
sin embargo, sólo siguen unos cuantos cursos teóricos, pero son
supervisados por colegas más experimentados al inicio de su carrera
(EURYDICE, 1991, p. 134). En conjunto, no obstante, la formación
previa al servicio en la Unión Europea se considera “manifiestamente
insuficiente” (EURYDICE, 1991, p. 134). Lo mismo se aplica a la
formación en servicio y, como resultado de esto se percibe la ausencia
de reflexión sobre los objetivos y métodos de supervisión, que es
deplorada por los propios miembros del servicio de supervisión
(Hopes, 1993, p. 59). La situación no es ciertamente mejor en la
mayoría de los países en desarrollo, que tienen necesidad de un buen
sistema organizado tanto para preparar al personal de supervisión y
Principales problemas
53
apoyo para que desempeñe su papel, como para mantenerlo
actualizado.
Apoyo profesional
Además de la formación, el desempeño de un supervisor también
dependerá, en gran medida, de la calidad de los instrumentos de apoyo
profesional que se pongan a su disposición. Dos de esos instrumentos
de particular importancia son las guías o manuales de supervisión, y
una base de datos actualizada regularmente para preparar y
monitorear el trabajo de supervisión. Incluso si es cierto que en la
mayoría de los países se ha preparado informes estandarizados de
supervisión, este instrumento básico no está disponible en todas
partes. Otros instrumentos más sofisticados, y más útiles, son aún más
escasos. Algunos países, por ejemplo, han preparado un manual,
directrices claras o un código de conducta para las visitas de
inspección. Algunos estados de la India (Andra Pradesh, Kerala y Tamil
Nadu, entre otros) han elaborado códigos de inspección y los
candidatos a los puestos de inspección deben pasar exámenes de
conocimiento de este código (Singhal, 1986, p. 75). En la década de
los setenta, Nigeria, Pakistán y Zambia elaboraron un instrumento
similar, ya sea bajo la forma de un manual o de notas, si bien existían
algunos manuales internacionales preparados, por ejemplo, por el
Commonwealth (Hughes, 1981). Más recientemente, en Maldivas se
elaboró la primera versión de un “manual de directrices e
instrucciones para el personal de supervisión basado en el ministerio
o en la escuela” y el ministro de educación ha manifestado el deseo
de que se formulen “directrices más detalladas para la supervisión
escolar gracias al debate y el logro de consenso en el ámbito
profesional, en lugar de que sean impuestas mediante resoluciones
administrativas” (Maldives MOE, 1995, p. 1). En el marco de su plan
maestro de educación, en Mauricio se prevé la elaboración de un
manual similar. Es probable que el más útil y completo conjunto de
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
54
instrumentos de supervisión exista en el Reino Unido, donde la
OFSTED ha producido un Manual (OFSTED, 1993) y un Marco de
Referencia detallados (OFSTED, 1994b) que contienen, por ejemplo,
una pauta muy detallada de inspección. Los documentos han probado
ser útiles para los inspectores, así como para las escuelas y los
profesores, quienes se pueden preparar mejor para las siguientes
visitas. Sin embargo, ésta es una situación excepcional. En la mayoría
de los países, la realidad puede estar más cerca de la de Bangladesh,
donde durante mucho tiempo los supervisores escolares no
dispusieron de ningún código, manual o guía, exceptuando la Ley de
Educación de Bengala de 1931, que “además de ser obsoleta, su texto
ya no está disponible” (Bangladesh MOE, 1992, p. 46).
Una expresión más del descuido de la política en lo que respecta
a los supervisores se manifiesta en la casi total ausencia de una base
de datos adecuada sobre el desempeño y la calidad de las escuelas y
los profesores. En efecto, muy pocos supervisores tienen indicadores
a su disposición, lo que les permitiría seleccionar las escuelas y los
profesores más necesitados, a fin de realizar un monitoreo más
intenso y prepararse a sí mismos para sus visitas. La literatura contiene
poca información al respecto. Un ejemplo destaca la situación en
Inglaterra, en 1990/91, por tanto, antes de los cambios más recientes,
y se refiere al personal que trabaja en el ámbito de las Autoridades
Locales de Educación (Local Education Authorities – LEA). De un total
de 18 indicadores identificados como útiles por un equipo de
investigadores, sólo uno estaba disponible para más de las tres cuartas
partes de las LEA: los resultados de los exámenes públicos. Sólo la
mitad de las LEA disponían de información sobre otros dos
indicadores: la situación de los estudiantes de más de 16 años y la
asistencia. Un total de 12 indicadores estaban disponibles para sólo
el 10% ó menos de las LEA: éstos incluían indicadores sobre las
características del personal, las relaciones con los padres de familia y
Principales problemas
55
la evaluación de los estudiantes en la escuela (Gray y Wilcox, 1994,
pp. 72-73). Muy pocos supervisores, como en el caso de los inspectores
alemanes, “tienen acceso a una amplia gama de datos estadísticos, por
ejemplo, sobre la situación de los estudiantes después de la escuela
primaria, el porcentaje de niños que repite un grado, el número de
niños educacionalmente desfavorecidos en cada institución y datos
socioeconómicos sobre la población escolar” (OECD, 1995, p. 92). Esta
ausencia de información sobre las escuelas es incluso más deplorable
cuando se toma conciencia de que en muchos países los supervisores
desempeñan un papel en la recolección de datos, sólo para enviarlos
inmediatamente a las autoridades del nivel central.
Presentación de informes y seguimiento
Un último problema en la gestión de los servicios de supervisión
tiene que ver con la retroalimentación, es decir, la transmisión al
sistema de la información lograda mediante las visitas escolares.
¿Cómo se organiza esta presentación de informes de las visitas de los
supervisores? ¿Cuáles son los objetivos de los diferentes tipos de
informes? ¿Con quiénes se los discute antes y después de su
finalización? ¿Cómo se asegura una adecuada acción de seguimiento?
¿Quién participa en el seguimiento?, etc. Las respuestas a estas
preguntas son cruciales, si lo que se desea es comprender el grado
de eficiencia de un sistema de supervisión dado y su impacto real
sobre la calidad del sistema de educación. Por consiguiente, podría
parecer sorprendente que la cuestión de la presentación de informes
y seguimiento haya recibido tan poca atención sistemática. Esta
carencia de seguimiento tiene diversas dimensiones: muy pocos
supervisores aportan una retroalimentación inmediata sobre sus
hallazgos a los profesores y directores de escuela; también prestan
poca atención al seguimiento de su supervisión, ya sea prestando
especial atención a una escuela particular o informando a las
autoridades sobre un asunto específico. “La falta de retroalimentación
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
56
sistemática a los centros de toma de decisiones, que ignoran lo que
ha sucedido o está sucediendo, o que sólo tienen un conocimiento
general, sin información precisa o análisis de la interacción” fue
constatada en Costa Rica como una deficiencia importante (Olivera,
1984, p. 78). En efecto, en la mayoría de los países sólo se espera que
los supervisores presenten algunos informes después de sus visitas.
Se ha efectuado muy poca investigación sobre lo que hacen con esos
informes quienes los reciben, pero se puede suponer que raras veces
se emprenden acciones a partir de ellos. Existen posibilidades de
estructurar el seguimiento con mayores alcances cuando, como en el
caso de Andra Pradesh, los supervisores “registran sus observaciones
y sugerencias para el mejoramiento ulterior en el Libro de Inspección
mantenido en las escuelas” (Singhal et al., 1986, p. 37). Pero el
seguimiento también supone que los supervisores visitan
regularmente las escuelas que lo necesitan, y esto, como ya se
mencionó, es muy raro. A lo dicho hay que agregar la falta de contacto
entre los supervisores y los departamentos o centros que
desempeñan un papel en la formulación e implementación de política
(Lyons y Pritchard, 1976, p. 31).
Un factor adicional que hace aún más difícil una acción adecuada
de seguimiento es que los supervisores, asesores, inspectores de
disciplinas, inspectores generales y otros funcionarios del sector de
la educación raras veces trabajan juntos o se informan unos a otros
de los resultados de sus visitas e informes. Esto es, en parte, el
resultado de la confusa estructura y organización del sistema y sus
diferentes unidades, como se mencionó previamente. En el estado
indio de Madhya Pradesh, por ejemplo, se constató que “los
funcionarios que están en contacto directo con el terreno no tienen
ninguna autoridad para iniciar la acción necesaria y quienes tienen la
autoridad no tienen tiempo para captar la realidad sobre el terreno”
(Govinda y Varghese, 1993, p. 75). Pero hay otras dos razones, por lo
Principales problemas
57
menos. “Como personas, los inspectores parecen gozar de
considerable autonomía, que […] conduce a cierto grado de
aislamiento […] y tiene la desventaja de que socava las posibilidades
de trabajar en una dirección general coherente” (Hopes, 1992, p. 21).
Pero los servicios y los órganos mismos protegen celosamente su
autonomía y poder. Ésta fue la razón principal por la que fracasó el
intento de crear un servicio unificado en España durante la década
de los setenta (Álvarez Areces y Pérez Collera, 1995, p. 157).
El punto de vista de los profesores
Dado el conjunto de problemas interrelacionados mencionados
previamente –que bien merecen ser objeto de reflexión–, es poco
sorprendente que la mayoría de los estudios muestre que,
actualmente, el impacto de la supervisión y el apoyo sobre la
enseñanza en el aula y el rendimiento de los estudiantes estén lejos
de las expectativas. Algunos datos provenientes de investigaciones
recientes del IIPE pueden esclarecer el nivel de insatisfacción entre
los profesores. En Guinea, cuando se pregunta a los profesores su
opinión acerca de la utilidad de diferentes fuentes de apoyo
profesional, sitúan las visitas de las diferentes categorías de
supervisores al final de la lista, por debajo de –en orden decreciente
de importancia–, la lectura personal, las reuniones de carácter
pedagógico de los profesores, la discusión con los colegas, el apoyo
del director, las lecciones modelo y la formación en servicio (Martin
y Ta Nogc, 1993, p. 204). La situación sólo era ligeramente mejor en
Madhya Pradesh, donde el 55% de los profesores consideraba que
los inspectores eran de ninguna o poca utilidad, y sólo el 8%
consideraba que eran de mucha utilidad. Los directores y los colegas
eran considerados de mucha utilidad por el 22 y el 24%,
respectivamente (Govinda y Varghese, 1993, p. 160). En Puebla
(México) sólo cerca del 10% de los profesores consideraba que
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
58
recibían un fuerte apoyo pedagógico de los supervisores (Schmelkes
et al., 1996, p. 85). Es importante notar que había relativamente poca
diferencia de opinión entre los profesores de las diferentes zonas,
desde el área urbana desarrollada hasta el área rural marginal.
Igualmente significativo es que esta insatisfacción es compartida
por muchos profesores en países más desarrollados, que cuentan con
sistemas de supervisión mejor organizados y dotados. En Australia,
por ejemplo, un significativo número de profesores opinaba que “ellos
se desarrollaban mejor mediante medios informales, equipos de
enseñanza o planificación en cooperación con un colega” (Webb, 1991,
p. 116). En Nueva Zelandia, la parcial desaparición de los inspectores,
tras las recientes reformas administrativas, fue bien recibida por los
profesores: “la ausencia de una inspectoría también da a los profesores
un mayor espacio para la innovación y la creatividad, en lugar de tener
que conformarse con los datos aceptados y la sabiduría oficial. Como
tal, la autogestión local facilitó la calidad de la enseñanza” (OECD,
1994b, p. 86). Aunque estos diferentes estudios muestran, por una
parte, la insatisfacción de los profesores con el trabajo hecho por los
inspectores y consejeros, también indican que estos mismos
profesores sienten la necesidad de un sistema eficiente de supervisión
y apoyo, tanto dentro como fuera de la escuela.
59
IV. REFORMAS Y TENDENCIAS DE CAMBIO
Como se indicó en esta revisión, en casi todos los países los
servicios de supervisión y apoyo, organizados de una u otra forma,
han existido desde que las autoridades centrales comenzaron a
organizar el sistema escolar. El objetivo manifiesto de estos servicios
es mejorar la eficacia de la escuela y la calidad de la enseñanza. Pero
estos servicios, ahí donde existen, tienen ciertas debilidades, algunas
de las cuales son la consecuencia de la crisis financiera, mientras que
otras parecen estar inscritas en el sistema vigente. Estas debilidades
han hecho difícil que estos servicios logren su objetivo esencial:
mejorar la calidad de la educación.
A la luz de esto, no es sorprendente que numerosos países hayan
tratado, en diferentes momentos, de mejorar o reformar los servicios
existentes. Por las razones explicadas anteriormente, en años
recientes ha aumentado la atención sobre los servicios de supervisión
y apoyo, tras un período de descuido. Hopes (1992, p. 14) ha
constatado que se están produciendo cambios en las inspectorías en
más de la mitad de los países miembros de la Unión Europea. Una
evaluación de algunos proyectos recientes de educación básica del
Banco Mundial reveló que la ‘supervisión’ era uno de los dos factores,
junto con el ‘desarrollo profesional del profesor’, cubierto por la
mayoría de los proyectos (Heneveld y Craig, 1996, p. 42). En muchos
países, los responsables de la formulación de política sólo han hecho
pequeños ajustes al sistema existente, pero en un número cada vez
mayor estos cambios constituyen verdaderas reformas.
El propósito de la mayoría de estas reformas es acercar la
supervisión al lugar donde ocurre la acción, es decir, a nivel de la
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
60
escuela. En algunos casos se crean nuevos servicios de apoyo (centros
de recursos, agrupamientos o núcleos escolares, coordinadores de
aprendizaje, etc.) entre la escuela y la administración regional o
distrital. El énfasis de este tipo de reforma sigue siendo el
mejoramiento de la eficiencia de las estructuras de apoyo externas
gracias al aumento de su proximidad a los beneficiarios. En otros
casos, el objetivo es, explícitamente, prescindir del apoyo externo o,
al menos, limitar significativamente su papel, trasladando el foco de
atención del monitoreo de la calidad directamente a nivel de la
escuela. En general, esta evolución del monitoreo a nivel de la escuela
abarca tres aspectos complementarios: el traslado de la
responsabilidad de la supervisión al director de la escuela; una mayor
confianza en el automonitoreo por parte del personal docente y,
finalmente, la participación creciente de la comunidad.
Con vistas a la claridad, cada uno de estos dos tipos de reforma se
analizará separadamente, aunque en realidad a menudo se combinan
y refuerzan entre sí. Al mismo tiempo, estas reformas suelen
introducirse como parte de un esfuerzo más amplio para mejorar todo
el sistema de supervisión o incidir, por lo menos, en la manera en
que opera el conjunto del sistema (incluyendo la supervisión externa
clásica). Por tanto, es posible identificar algunas tendencias de cambio
que cruzan diferentes formas de supervisión, que también serán
objeto de análisis.
Acercar la supervisión a las escuelas
En principio, existen dos maneras de acortar la distancia entre las
escuelas y los supervisores, que ahora hace que el trabajo de muchos
supervisores sea tan irrelevante para la escuela y el aula: 1) se puede
acercar más la administración a la escuela creando, debajo del nivel
que actualmente es el más cercano a la escuela, otro nivel de
Reformas y tendencias de cambio
61
supervisión y apoyo al personal; 2) también se puede acercar más las
escuelas a la administración reuniéndolas en agrupamientos o núcleos
y alrededor de centros de recursos. Evidentemente, ambas estrategias
no son excluyentes y un número cada vez mayor de países ha tratado
o está tratando de aplicar una de ellas o ambas. Como en muchas de
las cuestiones y estrategias analizadas en esta revisión, ésta no es
completamente nueva. Pero se está convirtiendo en una cuestión
muy difundida, si no entre los países, por lo menos entre los
investigadores.
Nuevos escalones de supervisión en niveles más bajos
En 1980, Bangladesh creó un nuevo nivel de funcionarios
denominados ‘asistentes distritales de educación’, quienes
rápidamente se convirtieron en el vínculo principal entre las escuelas
y la administración. Su creación mejoró la proporción de escuelas
atendidas por los supervisores de 100 a 20. Estos funcionarios “visitan
las escuelas por lo menos dos veces al mes, una para la formación de
los profesores basada en la escuela y otra para la supervisión general”
(Lockheed y Verspoor, 1991, p. 131). La creación de este nivel de
funcionarios fue percibida por algunos autores como una estrategia
esencial en el éxito de los esfuerzos para mejorar las escuelas en
Bangladesh (Dalin, 1994). Más recientemente, en el marco del
Proyecto Sectorial de Educación Científica en Secundaria, en
Bangladesh se ha fortalecido la supervisión y el apoyo a la escuela
secundaria mediante la designación de funcionarios y supervisores
académicos a nivel zonal (Bangladesh MOE, 1992, p. 117). Otro ejemplo
bien conocido está relacionado con Pakistán, que en 1979 introdujo
el puesto de coordinadores de aprendizaje, que tienen que visitar de
10 a 20 escuelas por mes. En la etapa inicial de su implementación,
este modelo probó que tiene una serie de beneficios: “una
significativa reducción del absentismo de los profesores;
mejoramiento de la calidad de la enseñanza; aumento de la matrícula
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
62
y mejor asistencia de los estudiantes; una oportunidad de que los
profesores discutan sus problemas con personas que no están
interesadas fundamentalmente en la administración; un mayor sentido
de profesionalismo entre los profesores; el uso de coordinadores
como sustitutos de los profesores ausentes; mejor comunicación de
la administración distrital con las escuelas” (Warwick et al., 1992,
p. 298). Una estrategia comparable existe, por ejemplo, en Bermudas,
donde a estos profesionales se les denomina ‘profesores recurso
peripatéticos’ (Commonwealth Secretariat, 1991, p. 19); en Myanmar,
con sus funcionarios asistentes de educación a nivel de poblados, y
en Laos, mientras que su introducción se planeaba en, por ejemplo,
Malawi. En los dos últimos países, esta medida va acompañada de la
creación de agrupamientos o núcleos escolares, que analizaremos en
detalle más adelante.
Aunque los beneficios constatados en Pakistán no están presentes
en todas partes, es indudable que esta estrategia mejora el
funcionamiento de la escuela; en particular, al parecer, gracias a la
disminución del absentismo de los profesores. Sin embargo, no carece
de riesgos. Demanda, más precisamente, una muy fuerte inversión
para asegurar que el nuevo nivel de funcionarios pueda desempeñarse
eficientemente. Uno podría preguntarse: si se carece de recursos
suficientes para fortalecer el cuerpo de supervisores existente, ¿por
qué crear una nueva estructura? Un problema importante en
Bangladesh fue precisamente la falta de transporte para los asistentes
distritales de educación. En Pakistán surgió un problema diferente,
el de los celos y la rivalidad entre los coordinadores de aprendizaje,
por una parte, y, por la otra, “los funcionarios distritales de educación,
quienes sintieron que su autoridad estaba siendo socavaba, y los
supervisores, quienes no recibían asignaciones especiales y
motocicletas”, que eran asignadas a los coordinadores de aprendizaje
(Lockheed y Verspoor, 1991, p. 131). Sin embargo, su integración en
Reformas y tendencias de cambio
63
las estructuras administrativas existentes ha conducido ahora a que
los coordinadores de aprendizaje pierdan su carácter original y se
conviertan simplemente en otro grupo de supervisores que
encuentra obstáculos similares.
Agrupamientos escolares y centros de recursos
Los agrupamientos o núcleos escolares, en general, agrupan
escuelas vecinas alrededor de una escuela central más grande. Los
agrupamientos y los centros de recursos existen en un número cada
vez mayor de países. Su objetivo es doble: en primer lugar, mejorar la
enseñanza al compartir los recursos, experiencia y pericia entre el
personal; y, en segundo lugar, facilitar la administración y lograr una
economía de escala. Ya se hizo referencia a Burundi, donde la mayoría
de las escuelas son escuelas satélites y el director de la escuela central
tiene la tarea explícita de supervisar la enseñanza en el aula en todas
las escuelas del agrupamiento o núcleo (Eisemon et al., 1992, p. 182).
En Camboya, esta tarea se asigna a una persona que desempeña la
presidencia, quien también tiene que recolectar información que será
sometida al funcionario distrital y presidir las reuniones del
agrupamiento, por ejemplo, sobre la promoción de los profesores.
“En cada agrupamiento existe un centro de recursos que se utiliza
como centro de formación de los profesores en servicio, como centro
de reuniones de directores y profesores. Estos centros almacenan
toda suerte de datos e información recolectada en todas las escuelas”
(ACEID, 1996, pp. 250-251). Agrupamientos semejantes existen en la
mayoría de los países de América Latina y también, entre otros, en la
India, Malawi, Myanmar, Nigeria, Papua Nueva Guinea, Tailandia, Viet
Nam, Zambia y Zimbabwe (Bray, 1987; De Grauwe y Bernard, 1995;
Hoppers, 1996).
Algunos países no han formalizado la estructura de agrupamientos
como tal, pero cuentan con centros de recursos para profesores que
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
64
sirven a las escuelas del vecindario. Éste es el caso en Botswana, Belice,
Gambia y Tanzania (Commonwealth Secretariat, 1991, p. 21). Malasia
está elaborando una estructura más bien intrincada, con Centros
Estatales de Recursos Educativos a nivel estatal, Centros de
Actividades para Profesores, que agrupan entre 20 y 50 escuelas a
nivel distrital, y Centros de Recursos Escolares en cada escuela (Aziz,
1996). En Laos, la creación de una red de centros para el mejoramiento
de los profesores en las provincias más desfavorecidas se acompañó
de la creación de un equipo de educadores de profesores del nivel
primario y la promoción de un sistema de monitoreo y supervisión
regular. Los funcionarios y supervisores distritales de educación,
basados en el centro de mejoramiento de profesores, recibieron una
formación específica en supervisión. Estos supervisores deben
visitar las escuelas 20 días al mes y se considera que esta supervisión
y apoyo regular es la principal razón del impacto benéfico del
programa sobre el sistema de educación (ACEID, 1996, pp. 103-105).
Como se mencionó previamente, los agrupamientos escolares
pueden tener un objetivo pedagógico o administrativo. Sus orígenes
no son los mismos en todas partes. En la mayoría de los países son el
resultado de la iniciativa del gobierno, pero en algunos casos, por
ejemplo en Zimbabwe, se crearon espontáneamente, debido a que
las escuelas y los profesores sintieron la necesidad de reunirse e
intercambiar recursos e información (Hoppers, 1996, p. 8). Un ejemplo
interesante es Mozambique, donde los agrupamientos fueron
lanzados por primera vez por los profesores en la década de los setenta
y restablecidos por la administración central recientemente. Los
agrupamientos o núcleos, conocidos como Zonas de Influencia
Pedagógica (ZIP), “fueron iniciados por los profesores en los albores
de la independencia como un dispositivo administrativo de
emergencia, que asistiría en el pago de los salarios de los profesores
y en la distribución del material pedagógico, así como en el
Reformas y tendencias de cambio
65
intercambio de experiencias pedagógicas. […]. Formalizadas por el
Ministerio de Educación en 1976 y dirigidas por representantes
elegidos por los profesores, formaron parte de las primeras
experiencias de estructuras de gestión escolar democráticas. Las ZIP
se convirtieron en instrumentos de autoayuda de los profesores en
relación con sus intereses materiales y sociales, así como de sus
necesidades pedagógicas […]. Durante los últimos años, las ZIP
perdieron mucho de su prestancia. Después de 1977, primero tuvieron
que transferir sus funciones administrativas a la recientemente creada
administración distrital, mientras que después de 1983 su influencia
en asuntos pedagógicos fue minada significativamente por el
desarrollo de un cuerpo de expertos en pedagogía (comisiones de
apoyo pedagógico) en las direcciones provinciales de educación. El
papel de las ZIP se redujo gradualmente al de “discusión de asuntos
educacionales e imitación de los mensajes de los expertos” (Hoppers,
1996, p. 4). Pero en la década de los noventa, el Ministerio de
Educación desarrolló una nueva política, promoviendo la
descentralización y el desarrollo del personal docente. Esto condujo
a “interesarse en revitalizar las ZIP, muchas de las cuales habían
desaparecido. En 1995, una circular del Ministerio de Educación
definió el tono al describir las nuevas ZIP como unidades pedagógicas
de profesores destinadas a desarrollar las competencias del personal
docente, mejorar la calidad de la educación y difundir experiencias
pedagógicas. Las ZIP se utilizarán para la formación en servicio de
los profesores y como un mecanismo para mejorar la inspección y
supervisión de los profesores. Si bien los profesores participan en la
gestión, las actividades serán controladas por los directores y las
direcciones distritales de educación” (Hoppers, 1996, p. 5).
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
66
Reforzar el monitoreo en la escuela
El decepcionante desempeño de muchos servicios de supervisión
condujo a percibir la posibilidad de abandonar la supervisión y el
apoyo externos, o por lo menos a limitar significativamente su papel,
haciendo hincapié en mecanismos de monitoreo de la calidad en el
seno de las escuelas. En realidad, sólo en pocos países se han
implementado reformas tan profundas. Esta revisión ya se refirió a
Nueva Zelandia e Inglaterra, donde la inspección fue reemplazada
recientemente por un órgano central –la Education Review Agency y
la Office for Standards in Education, respectivamente–, cuya tarea
principal es inspeccionar todas las escuelas una vez cada cuatro o
cinco años, mientras que todas las otras funciones de supervisión y
apoyo (incluyendo la inspección de los profesores) son dejadas en
manos de las escuelas, sus directores, sus consejos de administración
o su personal. La supervisión sin un servicio de inspección externo
ya existe en los países escandinavos y en Islandia. En Dinamarca, las
escuelas primarias son visitadas por autoridades externas. Los planes
escolares deben ser aprobados por el consejo municipal, pero el
monitoreo es realizado principalmente por el consejo escolar, el
director y el personal mismo. El consejo escolar, cuya mayoría de
miembros está constituida por padres de familia, decide el horario,
aprueba el presupuesto y el material didáctico. El director es
responsable de la administración escolar y observará la enseñanza
en el aula sólo en el caso de los nuevos profesores o de quienes tienen
problemas específicos. No obstante, cada escuela privada tiene
asociado un inspector escogido por los padres de familia o asignado
por la municipalidad (EURYDICE, 1991, p. 59; Weng, 1995, pp. 141-142).
Sin embargo, incluso en los países donde los servicios de
supervisión y apoyo han sobrevivido sin muchos problemas se está
haciendo hincapié en formas de monitoreo basadas en la escuela o la
comunidad. Existen algunas buenas razones para promover la
Reformas y tendencias de cambio
67
supervisión y el apoyo en el seno de la escuela. Muchos de los
problemas fundamentales que las escuelas afrontan, sobre todo en
las áreas desfavorecidas –como absentismo de profesores y alumnos,
difíciles relaciones con los padres, problemas de mantenimiento de
los edificios escolares– sólo se pueden monitorear adecuadamente a
nivel de la escuela. Las visitas ocasionales de los inspectores no
pueden resolver estos problemas y tampoco detener el gradual
deterioro del funcionamiento cotidiano de la escuela. Esta
descentralización del control a nivel de la escuela también supone
un cambio en el enfoque del mejoramiento de la calidad. Hasta ahora,
muchos programas destinados al mejoramiento de la calidad han sido
impuestos a los profesores y, por tanto, han fracasado. Al fin y al cabo,
es el profesor, junto con el director, quien tiene que prestar los
servicios. Sin su compromiso, muy poco sucede, y ese compromiso
no se puede obtener fácilmente mediante controles o imposiciones
externas: tiene que provenir de una convicción interna. Por
consiguiente, en muchos países se asiste a un cambio del control de
la calidad a la estrategia para asegurar la calidad. En otras palabras,
existe la creciente convicción de que se debe estimular y otorgar
autonomía a los profesores para hacer que ellos mismos aseguren la
calidad de los servicios que prestan.
El predominio de la supervisión dentro de la escuela
Los párrafos siguientes examinarán hasta qué punto la supervisión
y el apoyo basado en la escuela se efectúan realmente y, si este es el
caso, cuál es el impacto que parecen tener sobre la calidad de la
educación. Las pruebas disponibles sobre la supervisión basada en la
escuela son diversas. En algunos países, observar y supervisar a los
profesores de la escuela primaria es, de hecho, una tarea formal de
los directores de escuela. Burundi, China y Nueva Zelandia son
algunos ejemplos. En Maldivas, la tarea de supervisar a los profesores
de educación primaria es compartida entre el director, el subdirector,
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
68
el supervisor principal y el asistente de supervisión. Esta situación
es más difícil de imaginar en países donde las escuelas de las áreas
rurales ni siquiera tienen cuatro profesores. En muchos países se
espera informalmente del director o directora, si es necesario, que
supervise a los profesores en sus aulas. Pero en algunos países (por
ej., Francia), la supervisión en el aula simplemente no forma parte del
trabajo del director.
De cualquier manera, existen pocas pruebas que muestren hasta
qué punto la supervisión en el aula ocurre realmente. Estudios
efectuados en Zaire y Burundi sugieren que es un fenómeno regular
(Prouty et al., 1993). El estudio de una muestra de escuelas en Guinea
es menos claro: dependiendo del entorno de la escuela, entre 50 y
70% de los profesores han recibido nueve o más visitas del director
durante el último año. Pero se constató que entre 15 y 40% de los
profesores ni siquiera fueron observados una sola vez (Martin y Ta
Ngoc, 1993, p. 200). La situación es comparable en la provincia
mexicana de Puebla (Schmelkes et al., 1996, p. 61). Algunos hechos
indican que existe incluso una gran carencia de supervisión. En el
estado indio de Madhya Pradesh, “las visitas del director a las aulas
no son un fenómeno común; en realidad, algunos profesores ni
siquiera aprueban la práctica. Es de notar que en muchas escuelas
públicas no hay director designado oficialmente y con autoridad, lo
que hace difícil que ocurra cualquier tipo de supervisión” (Govinda
y Varghese, 1993, p. 88). Asimismo, la investigación realizada en
Zimbabwe encontró que los directores raramente observan a los
profesores –en promedio, menos de dos veces al año– y cerca del
60% de todos los profesores estaban descontentos con esa
supervisión” (Chivore, 1994, pp. 290-292).
Se ha efectuado muy poca investigación sobre la supervisión
hecha por los pares, pero muy probablemente es menos común
Reformas y tendencias de cambio
69
todavía. En algunos estados de los EE.UU. se está experimentando
este enfoque. Uno es la Evaluación de la Calidad en el Estado de Nueva
York (New York State Quality Review), un programa en el que una
docena de profesores de otras escuelas evalúan a una escuela durante
cerca de un año, incluyendo una misión de evaluación de una semana
en la escuela, “observando lecciones, reuniéndose con el director,
los profesores, los padres de familia, los alumnos y los representantes
de la comunidad, y analizando el trabajo escrito de los estudiantes. El
equipo de evaluación actúa como “amigos críticos”, tratando de
comprender lo suficientemente bien las operaciones de la escuela,
de modo que se puedan identificar sus fortalezas y sugerir cómo
podrían construir sobre ellas […]. El objetivo es estimular una cultura
de autoevaluación crítica permanente; después del año de evaluación
externa, cada escuela destina cuatro años a un proceso de
autoevaluación y el ciclo empieza nuevamente” (OECD, 1995, p. 141).
La evaluación interna no es un fenómeno que ocurre fácilmente en
cualquier lugar, como lo muestra el caso de Francia, donde una política
reciente destinada a estimular la autoevaluación en las escuelas fue
considerada un “fracaso completo” en un informe sobre una muestra
de 20 escuelas (OECD, 1995, p. 77). Sin embargo, es difícil determinar
hasta qué punto este fracaso fue el resultado de la resistencia contra
el concepto mismo o contra la manera como fue implementado en
las escuelas.
El predominio del apoyo dentro de la escuela
Existe, ciertamente, mayor claridad respecto al apoyo en el seno
de la escuela (en tanto que opuesto a la supervisión como tal).
Informalmente, ese apoyo existe probablemente en todas las escuelas
(exceptuando las unidocentes), con profesores que discuten entre
ellos o mediante reuniones del personal. Se pueden citar algunos
ejemplos de modelos más formales. En Madhya Pradesh se identifica
a algunos profesores, durante un programa de formación de personal
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
70
docente, como potencial grupo central de profesores. Ellos deberán
ofrecer apoyo continuo a sus colegas en su escuela o agrupamiento.
Esta estrategia forma parte de un proyecto más global, a saber, el el
Proyecto de Empoderamiento de los Profesores (Teacher
Empowerment Project) (ACEID, 1996, pp. 355-357). En Maldivas se
crearon recientemente, en el nivel secundario, comités de profesores
por asignaturas. Éstos se reúnen formalmente por lo menos una vez
por período lectivo, para debatir problemas y compartir
experiencias. La supervisión y el apoyo externos se realizan
regularmente en esas reuniones (Maldives MOE, 1995, pp. 29-31). De
hecho, esas estructuras formales son más fáciles de organizar en el
nivel secundario, en particular cuando están relacionadas con una
asignatura, y probablemente existen, de una u otra manera, en la
mayoría de los países. Para promover el apoyo interno, en algunos
países se brinda a todas las escuelas un centro de recursos para
profesores. Zambia, como parte del Plan de Autoayuda para la
Educación (Self-Help Action Plan for Education), es un ejemplo;
Malasia es otro. Ahí donde esos centros atienden a más de una escuela,
retornamos a los agrupamientos escolares como los que se
describieron en detalle previamente; éstos se podrían considerar
como una forma de apoyo “interescolar”.
El impacto de la supervisión y el apoyo dentro de laescuela
Así como hay cierta discusión acerca del predominio de la
supervisión dentro de la escuela, también ocurre cierto debate sobre
su impacto, especialmente cuando se lo compara con el de la
supervisión externa. Prouty et al. (1993, p. 16), basándose en
investigaciones efectuadas en Burundi, Tailandia y Zaire concluyen
que “para ser eficaz, la supervisión de los profesores debe ser una
responsabilidad a nivel de la escuela” y debe “formar parte explícita
del mandato del director. […]. El personal a nivel de distrito, al parecer,
Reformas y tendencias de cambio
71
debe ser estimulado para brindar apoyo directo a los directores y no
a los profesores de aula”. Los estudios de caso del IIPE en Madhya
Pradesh (Govinda y Varghese, 1993, p. 160) y Guinea (Martin y Ta Ngoc,
1993, p. 204) muestran que los profesores son de la opinión de que
ellos obtienen más beneficios del apoyo brindado por el director y
de las discusiones con sus colegas que de la supervisión y el apoyo
externos. En Madhya Pradesh, ese apoyo interno también se aprecia
más que el beneficio obtenido de la lectura personal, mientras que
en Guinea la lectura personal tiene un puntaje más alto. La
investigación efectuada en Bangladesh sobre las escuelas secundarias
(Bangladesh MOE, 1992, p. 47) y una pequeña muestra de escuelas en
Australia (Webb, 1991, p. 116) también indican más satisfacción con
la supervisión del director que con la de los actores externos.
Sin embargo, otros autores expresas algunas reservas. El hecho
de que ciertos directores no efectúen regularmente observaciones
en las aulas o supervisen al personal docente no sólo es el resultado
de la falta de interés o competencia para realizar la tarea. Otros
factores desempeñan un papel, algunos de los cuales son similares a
los que dificultan una supervisión externa eficiente. Los directores
ya enfrentan una sobrecarga de deberes, incluyendo los de carácter
administrativo, para los cuales están pobremente preparados (Dadey
y Harber, 1991). Cuando se les asigna la tarea de supervisar a los
profesores, fácilmente ocurre un conf licto con su papel de
orientadores pedagógicos. Esos problemas son probablemente más
agudos en los países en desarrollo que en los desarrollados. Por
consiguiente, Lyons y Pritchard (1976, pp. 28-29) advirtieron contra
la idea de copiar una estrategia que podía ser útil en el contexto de
los países desarrollados y trasladarla a “una situación donde los
directores y los profesores frecuentemente están insuficientemente
formados, las condiciones de las escuelas a menudo perjudican a los
profesores y los alumnos, y donde la necesidad de una evaluación
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
72
regular y detallada, así como de ayuda, es evidente”. Los directores
mismos, incluso cuando están suficientemente formados, no aceptan
necesariamente la responsabilidad de la supervisión. En Nueva
Zelandia, algunos directores “expresaron preocupación sobre ‘el
nosotros somos responsables’ de sus nuevos papeles, y reconocieron
la pérdida de la ‘persona que apoya’ a la escuela, representada por el
antiguo inspector que servía de enlace con la autoridad local”
(Cusack, 1992, p. 8). En las escuelas secundarias, otros problemas
desempeñan un papel. Los directores no pueden brindar apoyo
fácilmente a todos los profesores cuando se trata de asignaturas. En
Malasia y Marruecos, por ejemplo, sólo el 22 y el 5% de los directores,
respectivamente, fueron profesores de ciencias o de matemática. Es
cierto que los directores pueden ser ayudados en el ejercicio de su
liderazgo, por ejemplo, en la enseñanza de las ciencias, por profesores
experimentados en ciencias o por los coordinadores de asignaturas,
pero los resultados que arrojan investigaciones realizadas en Malasia
y Marruecos muestran que este tipo de personal, por diferentes
razones, raras veces desempeña ese papel eficientemente (Caillods
et al., 1997).
Nada de lo dicho implica que la supervisión y el apoyo en la
escuela sean imposibles o inútiles. Más bien muestra que no se los
puede dar por descontados y, más precisamente aún, que la
supervisión y el apoyo externos siguen siendo necesarios en la
mayoría de los casos para fortalecer el impacto de las estrategias
basadas en la escuela. Además, para que los directores puedan ofrecer
una supervisión y apoyo útiles, muchos deberán recibir una formación
específica. Esa formación ya se realiza en varios países. En Lesotho,
un programa combina esto con la formación en servicio de los
profesores, en el que los directores reciben la tarea específica de ser
mentores de uno de los profesores en formación que participa en el
programa paralelo (Heneveld y Craig, 1996, p. 32). Se han producido
Reformas y tendencias de cambio
73
diversos manuales destinados al personal escolar que concentran su
atención o incluyen la supervisión, por ejemplo el del Commonwealth
Secretariat (1993), el de Maldivas (1995) y el de Bermudas.
La supervisión por la comunidad
Una estrategia complementaria de supervisión implica apoyarse
en la comunidad. Esta tendencia, todavía en sus primeras etapas, se
puede encontrar en dos grupos muy diferentes de países: uno, en
que el gobierno ha abandonado voluntariamente la supervisión como
parte de un enfoque más global en favor del mercado, y otro, en donde
en las áreas rurales remotas la pobre calidad de la enseñanza y la casi
completa ausencia de supervisión y apoyo externos han llevado a la
comunidad a tomar la iniciativa. En los países en los que ha habido
una transferencia explícita de responsabilidades del nivel central al
nivel local o de la escuela, generalmente han creado consejos de
administración escolar o comités de desarrollo. Ya se han citado los
ejemplos de Inglaterra y Nueva Zelandia. También se puede notar que
en la Unión Europea, en general, la participación de los padres en
asuntos escolares, por intermedio del comité de padres de familia,
ha aumentado durante la década pasada, si bien a pocos de esos
comités se les asigna tareas de supervisión formales específicas
(EURYDICE, 1991, pp. 119-121).
En el bastante contrastado segundo grupo de países, las
comunidades empezaron organizándose ellas mismas a fin de ejercer
ciertas funciones de monitoreo y controlar informalmente el
funcionamiento de la escuela, por lo menos desde el punto de vista
administrativo. Ellas aseguran que haya instalaciones, que los alumnos
asistan y que los profesores enseñen. En Malí, por ejemplo, existe un
fenómeno interesante, las llamadas écoles de base , creadas
simplemente por las comunidades locales y monitoreadas también
por ellas mismas. Un modelo similar existe, por ejemplo, en Egipto
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
74
(Egypt MOE, 1993) y en Chad (Esquieu y Péano, 1994). Pero se trata
de experiencias en pequeña escala y los obstáculos que en general
dificultan en buena medida la participación de la comunidad, también
predominan. Incluso en las sociedades “educadas”, los padres no están
automáticamente interesados en participar en el monitoreo de las
escuelas, como lo muestra claramente el hecho de que en Inglaterra,
donde los padres tienen la oportunidad de reunirse con los
inspectores después de la evaluación de su escuela, sólo entre el 2 y
el 25% de los que reúnen las condiciones lo hacen efectivamente
(OFSTED, 1994a, p. 20).
Tendencias generales del cambio
Si bien no todas las reformas identificadas previamente apuntan
en la misma dirección, se pueden identificar algunas tendencias
convergentes, especialmente –aunque no de manera exclusiva– en
los países en desarrollo.
Una descripción de puesto más coherente
La primera tendencia es llegar a una descripción de puesto de los
supervisores más limitada y, al mismo tiempo, más coherente. Esto
supone la reducción de los papeles conf lictivos mencionados
anteriormente, desvinculando las funciones de control de las de
asesoría y separando las tareas administrativas de las pedagógicas.
Varios autores han formulado recomendaciones en esta dirección,
en un nivel general (por ej., UNESCO/PROAP, 1991, p. 209) o en
relación con un país en particular (por ej., Swartz, 1994, p. 57 para
Sudáfrica). Estas recomendaciones no son realmente nuevas. La
Conferencia Internacional de Educación celebrada en 1956
recomendó que el supervisor “fuera exceptuado de las tareas oficiales
rutinarias que tan frecuentemente absorben una buena parte de su
tiempo” (citado por Pauvert, 1987, p. 49), mientras que Olivera (1984,
Reformas y tendencias de cambio
75
p. 75), basándose en la experiencia de Costa Rica, aconsejaba que se
“debería establecer una distinción entre consejeros pedagógicos e
inspectores administrativos: los primeros deberían ser activos en los
distritos escolares, mientras que los últimos, en menor número,
podrían actuar en los niveles regional o subregional”.
Varios países han tratado de separar, o lo están haciendo, los papeles
de supervisión de los de apoyo. Sudáfrica, Malawi, Chile, Francia,
Alemania y varios estados de los EE.UU., entre otros, demandan a su
personal de supervisión que se concentre más en la oferta de apoyo,
desempeñando así un papel más bien de desarrollo. En el Perú, hace
más de 20 años, se crearon puestos de consejeros técnico-
pedagógicos a nivel de las regiones, zonas y núcleos, cuyo foco de
atención era brindar apoyo y sólo apoyo. Más o menos en la misma
época, cambios similares ocurrieron en Venezuela y Costa Rica
(Olivera, 1979, p. 110). En el marco del “Programa de las 900 Escuelas”
en Chile, los supervisores recibieron una formación específica, de
modo que pudieran asumir el papel de orientadores pedagógicos en
las escuelas. Este cambio de inspector a consejero fue bien apreciado
por casi todos los supervisores (Filp, 1993, p. 37). En otros pocos países
en los que las prácticas de gestión basada en la escuela se han
introducido recientemente –Nueva Zelandia y el Reino Unido en
particular– se está produciendo una separación similar entre control
y apoyo. Pero en esos casos el cambio es hacia más control para los
servicios de supervisión externa, mientras que las tareas de apoyo y
asesoría se supone que son manejadas directamente a nivel de la
escuela como parte de un enfoque global de apoyo a la calidad. Ya se
mencionó que el recientemente creado Education Review Agency en
Nueva Zelandia no desempeñará ningún papel en materia de apoyo y
asesoría, sino que estará destinado principalmente a monitorear las
escuelas (Cusack, 1992, pp. 6-7). Las reformas comparables en
Inglaterra y Gales han sido parcialmente “diseñadas para separar las
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
76
funciones de inspección y asesoría, prohibiendo a quienquiera que
haya tenido una relación profesional estrecha con una escuela que
participe en una inspección de la OFSTED” (OECD, 1995, p. 61). Los
equipos de la OFSTED, que visitan las escuelas, están ahí
principalmente para inspeccionar. De esta manera, el nuevo sistema
representa “un cambio de énfasis del apoyo a las escuelas al monitoreo
de su desempeño”, dado que es financiado “mediante una reducción
de los recursos disponibles de las autoridades locales, quienes
tradicionalmente habían empleado equipos de asesoría e inspección”
(OECD, 1995, p. 56). Algunos autores notan un vínculo entre el mayor
énfasis en la rendición de cuentas y la tendencia hacia el control en
la supervisión escolar (Grimmett y Crehan, 1992, p. 68).
Igualmente importantes son los esfuerzos realizados para
desvincular las tareas administrativas de las pedagógicas, de modo
que el personal de supervisión pueda concentrarse en lo que es
crucial en lugar de hacerlo en lo que es simplemente urgente. En
efecto, el Plan Maestro de Educación de Mauricio prevé que una
categoría separada del personal será responsable de los asuntos
puramente administrativos (Mauritius MOE, 1991, p. 29). En España
se ha producido una redefinición similar de funciones: “varios
factores relacionados con el fortalecimiento de la administración
educacional han tendido a eliminar de la Inspectoría muchas
características centrales y de larga data de su profesión,
particularmente la planificación, la distribución de materiales, el
equipamiento de las escuelas, la gestión del personal docente, el
control de los edificios, la selección de los profesores, los programas
de educación especial, etc., todos ellos ejemplos de áreas de ejecución
que ahora han sido asignadas a otros departamentos de la
administración” (Álvarez Areces y Pérez Collera, 1995, p. 162). Esta
simultánea reformulación de las tareas y reestructuración de la
administración ha permitido que la Inspectoría se concentre en sus
Reformas y tendencias de cambio
77
deberes pedagógicos, es decir, la asesoría y el control. El resultado ha
sido que el número de escuelas visitadas ha aumentado
significativamente (Álvarez Areces y Pérez Collera, 1995, p. 164).
Si bien pueden haber argumentos pedagógicos válidos para
simplificar el papel del supervisor, ésta no es necesariamente una
tarea simple. La experiencia de Asia, en particular, sugiere que se trata
de una tarea compleja debido a dificultades prácticas, incluyendo el
hecho de que se requerirá emplear a más personal y que los profesores
y los directores estarán bajo la supervisión de demasiadas personas.
Además, “en la inevitable rivalidad por la influencia, el supervisor
con funciones administrativas tiende a disponer de mayor ascendiente
sobre las instituciones y los profesores –e incluso sobre los padres
de familia y el público– que el supervisor puramente académico”
(UNESCO/PROAP, 1991, p. 209). A esto hay que agregar el hecho de
que los supervisores no necesariamente desean ser relevados de todas
sus obligaciones administrativas. Previamente se hizo notar que su
fuerte sentido de la independencia profesional complica la tarea
consistente en simplificar las estructuras de supervisión. Parece que
es igualmente difícil, según un estudio de la Unión Europea, pedir a
los supervisores que se concentren únicamente en pocas tareas: “hay
indicios frecuentes de que durante la realización del estudio los
inspectores eran renuentes a renunciar a obligaciones particulares
cuando se crean institutos u órganos profesionales en un sistema de
educación, por ejemplo, para el desarrollo curricular, la formación
en servicio del personal docente y los exámenes. Ellos sienten que
en cierto sentido se les ha quitado sus verdaderas responsabilidades
(Hopes, 1992, p. 21). También debe mencionarse que la descripción
de puesto del supervisor no se puede percibir fuera de su contexto
político y administrativo: “cuanto más centralizado es el sistema y más
doctrinario políticamente hablando es su gobierno, es más probable
que los inspectores escolares sean percibidos como instrumentos para
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
78
ejercer control sobre el sistema y lo que en él se enseña” (Watson,
1994, p. 5.247). En otras palabras, cambiar el papel y la imagen del
supervisor será más fácil cuando ese cambio forme parte de una
reforma política o administrativa más amplia.
Hacia una mayor apertura y transparencia
Existe otra tendencia hacia una mayor apertura y transparencia.
Esto tiene dos consecuencias. En primer lugar, los informes de los
supervisores están cada vez más disponibles para los “clientes” del
sistema educacional. En varios países –Inglaterra, Nueva Zelandia,
España y Suecia, por ejemplo–, un público más amplio puede tener
acceso a las evaluaciones globales de la escuela y, en primer lugar, la
comunidad escolar local (OECD, 1995, p. 37). Pero aún no hay pruebas
claras de que esa publicidad conduzca al cambio. Se sostiene, en
relación con Suecia, que “ahí donde la evaluación estimula el cambio
se debe en mayor medida a la presión administrativa o a una mayor
conciencia de los problemas en la escuela, que a la rendición de
cuentas a un público más vasto. Si bien las evaluaciones efectuadas a
nivel municipal generalmente están disponibles para el público, no
existe una tendencia fuerte de parte de las escuelas para que estén
disponibles para los padres de familia o que los padres se interesen
directamente en ellas” (OECD, 1995, p. 131). También es conveniente
señalar que esa transparencia es rara, si es que existe, en los países
en desarrollo, donde los informes de inspección generalmente tienen
un carácter confidencial.
En segundo lugar, también hay más apertura y discusión con
quienes son objeto de la evaluación. Se establecen criterios y
procedimientos claros para la evaluación. Éstos se discuten
abiertamente y se explicitan formalmente en las directrices de
inspección estandarizadas. En Francia, por ejemplo, ahora es una regla
que cada profesor sea notificado con varios días de anticipación a la
Reformas y tendencias de cambio
79
inspección. Además, un inspector ya no puede basar su evaluación
sólo en una lección y retirarse después de la visita al aula. Ahora deben
discutir su informe con el profesor y entregar una copia. En las
escuelas secundarias existe incluso la obligación de discutir los
resultados de la inspección con todo el personal a cargo de una
disciplina particular (Lafond et al., 1992, pp. 53-54). Los cambios en
las actitudes que favorecen una relación menos autoritaria también
son visibles en la inclusión –en Inglaterra y otros pocos países– de
personal profano en los equipos de inspección que visitan las escuelas.
En algunos países se considera que para asegurar la transparencia
sería necesario que los supervisores gozaran de una autonomía
considerable. Éste es y ha sido el caso durante largo tiempo en
Inglaterra, donde la privatización es hoy la principal tendencia,
caracterizada por la total privatización de los equipos de inspección.
Algunos países de la OCDE también están otorgando más autonomía
a sus servicios de inspección. En los países en desarrollo, por otra
parte, la mayoría de los servicios siguen siendo parte integral y
subordinada del Ministerio de Educación, si bien en Mauricio (1991),
por ejemplo, su Plan Maestro de Educación prevé que la inspectoría
nacional se convertirá en un órgano semiautónomo, ofreciendo
servicios de inspección independientes y profesionales.
Fortalecer el seguimiento
Una tercera tendencia –muy relacionada con la precedente–, tiene
que ver con los intentos destinados a fortalecer las acciones de
seguimiento en el marco de la supervisión. En algunos países de la
OCDE por lo menos, se han implementado reformas globales al
respecto. Uno de esos intentos se hizo en Inglaterra. No sólo se exige
explícitamente a los equipos de inspección que discutan su evaluación
con el personal de la escuela, sino que se exige a las escuelas que
elaboren planes de acción dentro de los 40 días laborables después
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
80
de realizada la inspección, indicando cómo se ejecutarán las
recomendaciones. En principio, estos planes deben ser aprobados
por el ministerio. “El resultado práctico que tiene para la escuela la
exigencia de elaborar un plan de acción tras la inspección es evidente.
Los miembros del consejo escolar (denominados ‘gobernadores’) y
el personal directivo de las escuelas reciben un plan con cuestiones
clave basadas en un conjunto de juicios objetivos y pruebas. Las
escuelas cuyo personal se siente confiado y es más perspicaz
‘explotarán’ sus inspecciones plenamente, utilizándolas como una
forma de consulta valiosa” (OFSTED, 1994c, p. 44). Sin embargo, las
evaluaciones de las primeras visitas de inspección realizadas en el
marco de la supervisión reformada muestra que, si bien el seguimiento
es objeto de más atención, todavía existe insatisfacción, tanto a nivel
de la escuela como del sistema. “En más de la mitad de las escuelas el
personal estaba descontento porque no hubo una mayor oportunidad
para discutir con los inspectores después de las clases” y deploraron
en particular la “falta de diálogo profesional entre profesores e
inspectores” (OFSTED, 1994c, p. 26). La investigación efectuada sobre
una muestra intencional pequeña de escuelas evidencia que, en efecto,
las escuelas prepararon un plan de desarrollo escolar. Pero esto no
garantizó la implementación de las recomendaciones de los
inspectores. Casi un año después de las inspecciones, “se puede
afirmar que sólo un tercio de las recomendaciones habían sido
significativamente implementadas […]. Aparentemente, algunos tipos
de recomendaciones tenían más posibilidades de ser implementadas
que otros. Éste es el caso, por ejemplo, de las relacionadas con los
procedimientos de gestión y administración, así como de la
producción de la documentación escolar. Por el contrario, las
recomendaciones que incluían problemas de evaluación, transmisión
y evaluación del currículo, así como enseñanza y aprendizaje parecen,
en el mejor de los casos, haber sido sólo parcialmente implementadas.
[…]. Las recomendaciones que asumen implícitamente algún cambio
Reformas y tendencias de cambio
81
consecuente en la práctica de los profesores tienen más posibilidades
de encontrarse entre las más difíciles de realizar en el corto plazo”
(Gray y Wilcox, 1995, p. 14). Los autores relacionan la falta de
implementación con, por lo menos en parte, la escasez de apoyo
profesional ofrecido a las escuelas. En efecto, los servicios de apoyo,
que en su mayoría eran ofrecidos por las autoridades locales, han
sido afectados por estas mismas reformas. En otras palabras, todo este
proceso de reforma “ha probado ser un excelente marco de referencia
para identificar las debilidades de una escuela, pero no aborda en lo
más mínimo cómo corregirlas” (OECD, 1995, p. 62).
Los enfoques adoptados en Escocia (MacGregor, 1995, pp. 100-
101) y España (OECD, 1995, pp. 118-120), entre otros, exigen que los
supervisores y las escuelas trabajen juntos para elevar los estándares
e integrar las visitas de seguimiento de los supervisores en el proceso
de inspección. De esta manera, el supervisor se ajusta más a la imagen
de un consejero amistoso que a la de un evaluador externo. En esos
países, las sanciones contra el pobre desempeño de las escuelas y los
profesores son muy raras. Éste no es el caso en Inglaterra y Nueva
Zelandia, donde “como último recurso, los órganos de gobierno
pueden ser disueltos y reemplazados temporalmente por un agente
o un órgano de la autoridad de control” (OECD, 1995, p. 38). Esto ya
le ha sucedido a más de 20 escuelas en Nueva Zelandia. En su conjunto,
en todos los países “las sanciones del pobre rendimiento son mucho
más comunes que los premios por el éxito” (OECD, 1995, p. 38). Se
conoce muy poco acerca de cómo el seguimiento de la supervisión
se realiza o está siendo reformado (si es el caso) en los países en
desarrollo. Las reformas, como se dijo anteriormente, se están
produciendo principalmente en los países de la OCDE.
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
82
Hacia la evaluación de las escuelas y no de los profesores
La cuarta tendencia significativa tiene que ver con un
desplazamiento de la supervisión individual de los profesores a una
evaluación de la escuela. Cada vez se es más consciente de que
controlar individualmente a los profesores, o incluso brindarles
consejo y apoyo, no llevará automáticamente a mejorar los resultados
de la escuela. Mejorar la calidad de las escuelas implica mucho más
que trabajar con los profesores individualmente. Requiere un enfoque
global dirigido a la escuela como un todo, incluyendo las relaciones
entre la escuela y la comunidad, prestando cabal atención a los
factores contextuales. El foco ya no debe ser el profesor considerado
individualmente, sino la escuela en su totalidad y todos los aspectos
que intervienen en su funcionamiento. En Inglaterra, este sistema de
inspección global de la escuela por un equipo de inspectores ha sido
sistematizado desde la la Ley de Educación (School Act) de 1992. Cada
escuela primaria debe ser inspeccionada cada cuatro años por un
equipo idóneo de inspección. Éste cubre todos los aspectos del
funcionamiento de la escuela, desde la gestión financiera hasta las
prácticas pedagógicas (OFSTED, 1993). Ya se señaló previamente que
en Inglaterra, y en algunos otros países, esas evaluaciones escolares
están relacionadas con la formulación de un proyecto escolar por
parte del personal. Por consiguiente, se espera que los inspectores o
consejeros, en algunos casos, actúen como socios del personal en la
realización de este proyecto.
Este modelo tiene considerables ventajas, pero suscita
preocupaciones entre muchos observadores, particularmente en
Inglaterra, donde el énfasis de esas inspecciones se pone en la
evaluación más que en el apoyo y donde la inspección basada en la
escuela está vinculada con la información al público sobre la
eficiencia de las escuelas. En tales circunstancias, el rendimiento de
los estudiantes, presentado más bien en forma cruda en las “tablas
Reformas y tendencias de cambio
83
clasificatorias”, a menudo se asume como el estándar con el que se
juzga a las escuelas. Este hecho tiene serias implicaciones, porque
podría conducir a la reducción del currículo y los procesos de
aprendizaje. Los profesores terminan enseñando para los exámenes
y los inspectores terminan teniendo en cuenta únicamente los
resultados de la escuela. Otra preocupación está relacionada con el
hecho de que las escuelas estarán “corsetadas”. Los supervisores y
consejeros reciben información muy específica acerca de cómo
efectuar la evaluación escolar. El mejor ejemplo es el previamente
mencionado Manual de Inspección de las Escuelas (Handbook of
Inspection of Schools) producido por la OFSTED. Se trata de un
impresionante volumen de directrices, instrucciones e instrumentos
similares a los utilizados por los auditores en el mundo de los
negocios. Es un documento sumamente útil para quienes tienen que
pensar en el establecimiento de reglas claras para el equipo de
inspección. Pero esos instrumentos no dejan de tener detractores
que ven en ellos herramientas para la uniformización y el
conformismo.
Incorporación en los sistemas de evaluación
Una quinta tendencia está dada por la creciente incorporación de
los servicios de supervisión y apoyo en el sistema de evaluación. En
varios países, los supervisores y los consejeros han sido invitados por
los responsables de la formulación de política a agregar una nueva
función, a saber, la evaluación del sistema, a su tradicional papel de
control y asistencia a profesores y escuelas. Una vez más, ésta no es
una tendencia totalmente nueva. En 1974, la sexta Conferencia de
Educación de la Commonwealth (Commonwealth Education
Conference) constató que “si bien se puede discernir una tendencia,
ésta va en la dirección de reducir la cantidad de inspección de los
profesores y las escuelas considerados individualmente, y hacer uso
pleno de la experiencia y la pericia de los inspectores en cuestiones
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
84
más amplias y generales, así como en la formulación de política”
(Commonwealth Secretariat, 1974, p. 17; véase también Jones, 1973,
sobre Australia). Pero después, esa tendencia fue confirmada
realmente en muy pocos países. Recientemente ha ganado un nuevo
impulso. A solicitud de las autoridades educacionales, los supervisores
son invitados a producir informes consolidados que evalúan aspectos
particulares del funcionamiento del sistema escolar, tales como la
disponibilidad y utilización de material pedagógico, las relativas
dificultades y éxitos resultantes de la introducción de nuevos
métodos pedagógicos, la gestión de los profesores de las escuelas
primarias o de cualquier otro tema que pueda ser de interés para el
responsable de la toma de decisiones. En Francia, en 1989, este cambio
en la función de la Inspectoría General se introdujo basándose en el
argumento de que gracias a sus estrechos contactos con las realidades
de la escuela, los inspectores eran quienes se encontraban en la mejor
posición para evaluar la situación global en términos cualitativos. Estos
informes se han convertido en un insumo muy importante para la
toma de decisiones a nivel ministerial. Como se mencionó
previamente, anualmente se publican résumés que están al alcance
del gran público, que son comentados ampliamente en la prensa y
constituyen la base de una buena dosis de debate político. Esta
evolución aumenta el valor del trabajo de los miembros del personal
de supervisión y apoyo, quienes empiezan a actuar como consejeros
en materia de política más que como simples controladores.
85
V. CONCLUSIONES
Hacer de los servicios de supervisión y apoyo un instrumento
para mejorar la educación no es una tarea fácil. Esta revisión ha
destacado más de una vez que los numerosos esfuerzos realizados en
el pasado para mejorar la eficiencia de los servicios de supervisión
externos no han logrado los resultados esperados. En años recientes,
el interés en la supervisión ha ganado una renovada atención y se
están ensayando algunas innovaciones que tienen un impacto más
profundo sobre los objetivos y las estructuras de los servicios de
supervisión y apoyo. Si bien aún es temprano para evaluar el éxito o
el fracaso de esas innovaciones, se pueden extraer algunas
conclusiones a partir de esta revisión global de la literatura.
El interés creciente en la supervisión es un resultado de la toma
de conciencia, destacada en la introducción, de que el personal de
supervisión y apoyo tiene un papel central que desempeñar en el
monitoreo y la mejora del proceso de educación. Sin embargo, esto
no garantiza que la supervisión esté teniendo un impacto positivo.
Obviamente, cuando ella consiste en visitas irregulares y breves a las
escuelas, cuya principal justificación es cumplir una obligación
administrativa débilmente valorada, su influencia sobre la enseñanza
difícilmente puede ser benéfica. Pero incluso cuando las visitas de
supervisión se realizan eficientemente, no tendrán un impacto eficaz
inmediato en el mejoramiento de la calidad de las escuelas. Por una
parte, es cierto que una supervisión estrecha de los profesores mejora,
en particular, la asistencia del profesor y, sin duda, su motivación.
Pero, por otra parte, “la influencia positiva de la supervisión del
profesor no deriva de las restricciones de su autonomía para asegurar
que se cumplan las políticas del ministerio relativas a la instrucción”.
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
86
Lo opuesto también podría ser cierto: “las estrategias y prácticas que
son eficaces para impulsar el rendimiento de los estudiantes […] no
son necesariamente aquéllas que se ajustan a las políticas del
ministerio” (Eisemon et al., 1992, p. 201). Esto no quiere decir que el
personal de supervisión y apoyo debería promover el incumplimiento
de las políticas del ministerio. La conclusión correcta que se puede
deducir es que el personal de supervisión debe tener como objetivo
global el “desarrollo profesional de los profesores”. Citando a Lyons
y Pritchard (1976, p. 15): “La inspección eficaz nos parece integrar no
sólo la observación y la evaluación, no sólo ver a los profesores, sino
también los problemas educacionales con los profesores y ayudar a
desbrozar el camino para su solución”. Esto es, por supuesto, más fácil
de decir que de hacer, ya que supone un cambio fundamental de
actitud no sólo de parte de los inspectores, sino también de todos
los actores involucrados en la gestión del sistema de educación.
Los servicios de supervisión y apoyo no existen en el vacío. La
naturaleza de su entorno es importante desde por lo menos dos
puntos de vista: su desarrollo y su estructura de poder. El primer
aspecto es evidente: “La influencia que una inspectoría puede ejercer
en vistas del mejoramiento está fuertemente condicionada por las
circunstancias en las que los profesores enseñan y los estudiantes
aprenden. Si, por ejemplo, el ambiente físico de las escuelas es pobre,
con edificios inadecuados y deteriorados, se carece de libros
esenciales y de equipamiento para la enseñanza, si existe una elevada
tasa de abandono y repetición de los estudiantes y una alta proporción
de alumnos/maestro y las escuelas trabajan en dos o más turnos, si el
salario y el estatus de los profesores es bajo, con escasos incentivos
financieros para el mejoramiento y la responsabilidad profesional; y
si muchos profesores carecen de formación o están insuficientemente
formados y el director es simplemente un burócrata, los esfuerzos
de cualquier inspector para mejorar la calidad del trabajo tienen
Conclusiones
87
muchas posibilidades de ser seriamente limitados” (Lyons y
Pritchard, 1976, p. 16). En otras palabras, mejorar la supervisión no
es una panacea, como no lo sería mejorar cualquier otro factor
singular que desempeña un papel en el complejo proceso de
enseñanza y aprendizaje. Mejorar la supervisión debe ser parte de un
programa global que, entre otras cosas, asegure por lo menos que se
dispone de un mínimo de recursos para las escuelas y los supervisores.
Igualmente importante es la cuestión de las relaciones de
autoridad en el sistema educacional. Cuando todas o la mayoría de
las decisiones se adoptan a nivel central, cuando los supervisores no
tienen más autoridad que la de asegurar que se respeten las
instrucciones del nivel central y las escuelas no tienen más autonomía
que la de implementar las instrucciones, no tiene por qué sorprender
que los supervisores se conviertan en burócratas y autócratas, y que
los profesores los consideren de poca ayuda, cuando no como una
real traba. En efecto, “un argumento esencial sobre la supervisión es
el debate sobre un mayor control de los profesores o dar a los
profesores mayor control” (Sergiovanni y Starrat, 1988, citado en
Webb, 1991, pp. 116-117). Un cambio estructural, que asigne
responsabilidades adecuadas y poder de decisión a los supervisores,
directores y profesores, en otras palabras, una forma de
descentralización, se impone.
En algunos contextos, esta necesidad de un cambio estructural se
interpretó como una demanda de autonomía de la escuela, estando
ésta a cargo de su propia supervisión y apoyo, mientras que el papel
de las autoridades centrales se limitaría a un monitoreo a distancia.
Esa restricción de la intervención a la inspección, en detrimento del
apoyo, ha sido objeto de crítica. En Nueva Zelandia, el apoyo se debe
obtener actualmente de los consejeros de escuelas normales locales,
la Asociación de Consejos Escolares (School Trustees’ Association) o
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
88
de consultores independientes. “Muchas escuelas extrañan el apoyo
ofrecido por la vieja Inspectoría y perciben esta ausencia como un
defecto de los nuevos mecanismos. Y si bien el apoyo de los consejeros
locales es gratuito, no siempre están disponibles cuando se los
necesita […]. Otras fuentes de asesoría cuestan dinero y las escuelas
que más necesitan el apoyo tienen menos posibilidades de disponer
de fondos. […]. En el corto plazo, el abandono del apoyo central puede
conducir a agravar las desigualdades entre escuelas exitosas y no
exitosas, en la medida en que ellas reflejan más nítidamente los
recursos sociales de su comunidad local” (OECD, 1995, p. 100). En
otras palabras –y ésta es una conclusión esencial–, promover la
supervisión y el apoyo basados en la escuela sin, al mismo tiempo,
fortalecer la supervisión y el apoyo externos, podría conducir
fácilmente a aumentar el sentimiento de aislamiento en las escuelas
y, por lo tanto, el descontento entre los responsables de la
formulación de política, especialmente en contextos donde las
escuelas consideradas individualmente están menos preparadas para
esa “autonomía” que las escuelas de Nueva Zelandia o Inglaterra. En
lugar de considerar estas dos formas de supervisión como conflictivas,
deberían verse como complementarias: una no puede funcionar
eficientemente sin la otra.
Pero para que la supervisión externa funcione eficientemente, es
importante –para enfatizar nuevamente el hecho– que su impacto se
sienta en las aulas y, por consiguiente, que los supervisores estén en
condiciones de visitar regularmente las escuelas. En efecto, no hay
duda de que sólo los funcionarios que están situados cerca de la
escuela pueden satisfacer esta expectativa. Por consiguiente, es
necesario aumentar su número y, ahí donde no existen, asignarlos.
Actualmente, la ausencia o debilidad de estos servicios “de
proximidad” es responsable, en gran medida, de la insatisfacción
general con la supervisión. Un estudio realizado en Mozambique,
Conclusiones
89
Zambia y Zimbabwe concluía que “los problemas fundamentales han
sido el pobre apoyo administrativo a las iniciativas locales en los
niveles intermedios de la jerarquía, junto con la baja calidad de los
servicios de apoyo técnico, por una parte, y la insuficiente toma de
conciencia por parte del personal directivo local de la importancia
de la autonomía pedagógica y cómo se la puede sustentar, por la otra”
(Hoppers, 1996, p. 15). Se constató que varios países en diferentes
regiones se están concentrando en este nivel “justo por encima de la
escuela” y ésta es una tendencia bienvenida. Estos funcionarios o
centros han desempeñado un papel fundamental en el éxito de
algunos programas innovadores, incluyendo los programas de
educación creados por el Bangladesh Rural Advancement Committeee
(Ahmed et al., 1993), el Programa de las 900 Escuelas en Chile (Filp,
1993) y Escuela Nueva en Colombia (Schiefelbein, 1992). Ahí donde
ese personal u oficinas ya existen, sin duda es preferible consolidarlo
en lugar de crear un circuito alternativo. Esto se ha realizado
exitosamente en, por ejemplo, el Programa de las 900 Escuelas en
Chile (Filp, 1993, p. 24). En Pakistán, por otro lado, donde como parte
de un proyecto con financiación externa se introdujo a los
coordinadores de aprendizaje sin integrarlos en las estructuras de
supervisión y apoyo existentes, la rivalidad se produjo rápidamente
y condujo a la obstrucción de lo que en sí misma fue una innovación
útil (Warwick et al., 1992, p. 299).
Si bien la utilidad de esas estructuras cercanas a la escuela no
plantea la menor duda, su factibilidad es a menudo problemática. En
efecto, la pregunta surge inmediatamente: ¿cómo es posible que
gobiernos que ni siquiera han tenido los recursos para atender
adecuadamente las estructuras administrativas existentes puedan
brindar los recursos para este nivel adicional de funcionarios? Una
respuesta parcial se puede encontrar en el análisis del muy ineficiente
modo en que actualmente se asigna el personal de supervisión y apoyo
Cuestiones de actualidad en supervisión: una revisión de la literatura
90
a las escuelas. Esto se hace fundamentalmente, si no exclusivamente,
sobre la base del número de escuelas y profesores. No se toma en
cuenta los recursos ya disponibles en una escuela o en su entorno, ni
de sus necesidades. El resultado es que las escuelas más necesitadas
generalmente terminan con menos apoyo, en la medida en que los
supervisores raras veces están entusiasmados con las visitas a las
escuelas situadas en las áreas remotas que cuentan con los servicios
más pobres. No es difícil imaginar un sistema en el que el número de
supervisores se asigne en función de las necesidades de las escuelas
(por ej., las escuelas con el personal menos calificado recibirán más
apoyo). Pero una propuesta semejante exige que se repiense la
totalidad de las estructuras administrativas y la disponibilidad,
especialmente en el nivel más cercano a la escuela, de indicadores
sobre la calidad y la eficacia de cada escuela y profesor. En efecto,
reformar la supervisión sigue siendo una tarea desafiante.
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Publicaciones y documentos del IIPE
El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación ha publi-cado más de 1.200 títulos de libros y documentos sobre los diferen-tes aspectos de la planificación de la educación. Éstos figuran en uncatálogo completo que presenta los siguientes temas:
Planificación de la educación y cuestiones globales
Estudios generales – cuestiones globales y de desarrollo
Administración y gestión de la educación
Descentralización – participación – educación a distancia – mapa escolar – profesores
Economía de la educación
Costos y financiación – empleo – cooperación internacional
Calidad de la educación
Evaluación – innovación – supervisión
Distintos niveles de la educación formal
Desde la educación primaria hasta la superior
Estrategias alternativas de educación
Educación permanente – educación no formal – grupos desfavorecidos – educación degénero
Para obtener el catálogo, diríjase a:Oficina de Difusión de Publicaciones del IIPE
Los títulos y resúmenes de las publicaciones más recientesse pueden consultar en el sitio web del IIPE:
http://www.unesco.org/iiep
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE), creado porla UNESCO en 1963, es un centro internacional de formación e investigación avanzadaen el campo de la planificación de la educación. La financiación del IIPE es aseguradapor la contribución de la UNESCO y por donaciones de los Estados Miembros. Durantelos últimos años, los Estados Miembros que han brindado contribuciones voluntariasal Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca, Finlandia, India, Irlanda, Islandia,Noruega, Suecia y Suiza.
El objetivo del Instituto es contribuir al desarrollo de la educación en el mundomediante la difusión del conocimiento y la oferta de profesionales competentes en elcampo de la planificación de la educación. En esta perspectiva, el Instituto cooperacon las organizaciones de formación e investigación interesadas de los EstadosMiembros. El Consejo de Administración del IIPE, que aprueba su programa ypresupuesto, se compone de un máximo de ocho miembros elegidos y cuatromiembros designados por la Organización de las Naciones Unidas, así como poralgunos de sus organismos especializados e institutos.
Presidente:Dato’Asiah bt. Abu Samah (Malasia)
Directora, Lang Education, Kuala Lumpur, Malasia.
Miembros designados:Pekka Aro
Director, Departamento de Desarrollo de las Calificaciones, OficinaInternacional del Trabajo (OIT), Ginebra, Suiza.
Eduardo A. DoryanRepresentante Especial del Banco Mundial ante las Naciones Unidas, Nueva York,EE.UU.
Carlos FortínSecretario General Adjunto, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercioy Desarrollo (CNUCED), Ginebra, Suiza.
Josef M. RitzenVicepresidente, Red de Desarrollo Humano, Banco Mundial, Washington D.C.,EE.UU.
Miembros elegidos:José Joaquín Brunner (Chile)
Director, Programa de Educación, Fundación Chile, Santiago, Chile.Klaus Hüfner (Alemania)
Profesor, Universidad Libre de Berlín, Berlín, Alemania.Zeinah Faïza Kefi (Túnez)
Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Túnez en Francia y DelegadoPermanente de Túnez ante la UNESCO.
Philippe Mehaut (Francia)Director Adjunto, Centro de Estudios e Investigación sobre las Calificaciones,Marsella, Francia.
Teboho Moja (Sudáfrica)Profesora de Educación Superior, Universidad de Nueva York, Nueva York, EE.UU.
Teiichi Sato (Japón)Asesor Especial del Ministro de Educación, Ministerio de Educación, Ciencia yDeportes, Tokio, Japón.
Tuomas Takala (Finlandia)Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia.
Las consultas sobre el Instituto deben dirigirse al:Secretariado del Director, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
7-9, rue Eugène-Delacroix, 75116, París, Francia.
