Demokratisierung, Staat und Verwaltung in Mosambik [Democratisation, State, and Administration in...

Demokratisierung, Staat und Verwaltung in Mosambik [Democratisation, State, andAdministration in mozambique]Author(s): Bernhard WeimerSource: Africa Spectrum, Vol. 35, No. 1 (2000), pp. 5-29Published by: Institute of African Affairs at GIGA, Hamburg/GermanyStable URL: http://www.jstor.org/stable/40174825 .

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afrika spectrum 35 (2000) 1:5-29

Bernhard Weimer*

Demokratisierung, Staat und Verwaltung in Mosambik

In der "Transitologie" und "Konsolidologie" (Schmitter 1994) bzw. den Theorien des Systemwechsels (z.B. Merkel et al. 1996) wird dem Staat und der öffentlichen Verwaltung bzw. ihrer jeweiligen politisch-ökonomischen Struktur relativ wenig Aufmerksamkeit gewidmet. Im Vordergrund stehen dagegen institutionelle und prozedurale Aspekte der politischen Herrschaft und des politischen Wandels, des Parteiensystems und des Verfassungsprozesses. Wie Ihonvbere am Beispiel Nige- rias zeigt, kann indes ein nicht legitimierter, zentralistischer und militarisierter Staat, -selbst wenn er sich als föderal und demokratisch definiert- auch in einer Phase der Re-Demokratisierung zur "Erstickung der Zivilgesellschaft11, zur "Erosion demo- kratischer Werte" und zur "Subversion des nationalen Projekts" führen (Ihonvbere 1999). Jenen "structural correlates of democratic endurance" (Adam Przeworski) wird also in der "Konsolidologie" nicht jenes Maß an Aufmerksamkeit geschenkt, das sie eigentlich verdienten. Insofern soll mit der folgenden Betrachtung am Bei- spiel Mosambiks ein Beitrag zur Diskussion der Problematik geleistet werden, inwieweit Staat und Verwaltung politische Transitions- und Konsolidierungsprozesse befördern oder behindern können. Dabei wird unterstellt, dass zwar institutionalisierte politische Prozesse wie Wahlen, besonders Wahlen der 2. Generation, wichtige Schritte und Gradmesser für die Konsolidierung der Demokratie darstellen, dass für die Analyse aber auch das, was zwischen den Wahlperioden passiert, und der strukturelle Kontext, in dem dies geschieht, von nicht minderer Bedeutung ist. Dieser Logik folgend, wird daher zunächst anhand der Präsidentschafts- und Par- lamentswahlen vom Dezember 1999 der Frage nachgegangen, inwieweit diese dazu beigetragen haben, die Konsolidierung der Demokratie in Mosambik zu be- fördern, bzw. zu erschweren. Danach wird das Augenmerk auf die Analyse der strukturellen Variable Staat und Bürokratie gerichtet. Die Analyse der sozioökono- mischen Korrelate Armut und Einkommensverteilung muss dagegen aus Zeit- und Platzgründen in dem vorliegenden Aufsatz weitgehend unterbleiben ebenso wie die Berücksichtigung der durch schwere Regenfälle und den Zyklon "Eline" im Februar/März 2000 ausgelösten schweren sozialen Krise in Süd- und Zentralmo- sambik, die die Grenzen staatlicher Interventions- und Managementkapazität mehr als deutlich machte. Was den ersteren Aspekt betrifft, so soll an dieser Stelle mit Blick auf die beeindruckenden Raten des Wirtschaftswachstums in den Jahren 1997-99 der Hinweis genügen, dass Ökonomen das derzeitige Rekordwachstum der mosambikanischen Wirtschaft eher konjunkturellen Faktoren zuschreiben, als einer gefestigten, und regional und sektoral ausgeglichenen Wirtschaftstruktur, bzw. einer entsprechenden Wirtschaftspolitik:

'Der Autor möchte sich ganz herzlich bei Frau Claudia Kaufmann, Universidade Catölica de

Mogambique, Beira, für Revision und Korrekturlesen des Manuskripts bedanken.

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Bernhard Weimer

"...economic growth in Mozambique is still weak and unsustainable and. ..economic policy must be reoriented to guarantee a more balanced and even growth across the country" (Ardeni 1999:3; vgl. auch: Weeks/Cramer 1998).

Schon hier sei darauf hingewiesen, dass beim Leser womöglich der insgesamt entstehende Eindruck durchaus jenem äußerst positiven Bild punktuell widerspre- chen mag, das in den letzten Jahren von der politischen und wirtschaftlichen Ent- wicklung in dem südostafrikanischen Land in der internationalen Berichterstattung gezeichnet wurde. Im vorliegenden Aufsatz erscheinen der Demokratisierungspro- zess fragil und die Struktur von Staat und Bürokratie als dafür wenig förderlich. Dagegen wird die Notwendigkeit der Fortsetzung und Dynamisierung der auf den Weg gebrachten Reformen der öffentlichen Verwaltung deutlich. Dabei wird mit Autoren wie Robinson und White grundsätzlich von der Prämisse ausgegangen, dass es möglich sei, einen demokratischen Entwicklungsstaat zu konstruieren, auch im Falle Mosambiks (Robinson/White 1998).

1 Die Wahlen von 1999: Konsolidierung der mosambikanischen Demokratie

1. 1 Nichtanerkennung der Wahlergebnisse durch die Opposition

Aus der Sicht der "Konsolidologie" und ihrer Kriterienkataloge (z.B. Schmit- ter/Guilhot 1998) muss Mosambiks demokratisches System vorderhand als noch nicht konsolidiert gelten. Zwar wurden mit der Mehrparteienverfassung vom De- zember 1990, dem liberalen Mediengesetz von 1991, dem Friedensvertrag vom Oktober 1992 und den daraus resultierenden pluralistischen Wahlen vom Oktober 1994, und den ordnungsgemäß verlaufenen, und von nationalen und internationalen Beobachtern und als "frei und fair" qualifizierten Wahlen vom 3.-5.12.99 ent- scheidende Schritte des Übergangs von einem autoritären zu einem pluralistischen politischen System unternommen -unter schwierigen politischen und ökonomi- schen Bedingungen, inklusive hoher Geberabhängigkeit. Doch zeigen allein schon die Rahmenbedingungen, Umstände und politischen Folgen der Wahlen von 1999, dass von jenem entscheidenden Schritt in Richtung Konsolidierung noch nicht die Rede sein kann, der in der Literatur allgemein Wahlen der 2. Generation zugespro- chen wird.

Die folgende Tabelle spiegelt das sehr knappe Ergebnis der Parlaments- und Präsidentschaftswahlen vom Dezember 1999 wider, das von den Verlierern, dem

Oppositionskandidaten Afonso Dhlakama und der Oppositionskoalition Renamo- Uniäo Eleitoral (UE), allerdings nicht anerkannt wird:

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Tabelle: Wahlergebnisse 1994 und 1999 (Angaben in %)

I 1999 I 1994T Wahlbeteiligung 68,10 87,40 (in % der registrierten Wähler) | | Präsidentschaftswahlen (in % der abgegebenen gültigen Stimmen) Afonso Dhlakama I 47,71 I 33,73 Joaquim Chissano 52,29 53,20

"Ändere

| -| 13,06 Parlamentswahlen (in % der abgegebenen gültigen Stimmen) FFelimo I

48,55 I 44^33"

Renamo-UE 38,79 37,78 Uniäo Democrätica (UD) 5,15

"Ändere Parteien

| 12,65 | 12,74 Verteilung der 250 Parlamentssitze Frelimo I 133 1 129 Renamo-UE 117 112 Uniäo Democrätica

(UD) | - 1 9

Quelle: jeweils CNE (Commisäo Nacional de Eleigoes)

Die Wahlen von 1999 bestätigen das sich bereits 1994 abzeichnende Bild von einer bi-polaren Parteienlandschaft, bestehend aus den einstigen Gegnern im Bür- gerkrieg. Dabei zeigt sich, dass der ehemalige Guerillaführer Dhlakama bei den Präsidentschaftswahlen 1999 gegenüber dem Amtsinhaber Chissano an Populari- tät gewonnen hat: Der Abstand zwischen beiden besteht in nur rd. 200.000 Stim- men. Der Wahlausgang bestätigt aber auch die Tatsache, dass Frelimo (Frente da Libertagäo de Mozambique) und Renamo (Resistencia Nacional de Mozambique) eine feste politische und soziale Basis mobilisieren können. Wie die Analyse der Wahlergebnisse zeigt (Fandrych/Ostheimer 2000:Tab.2), sind die jeweiligen Hoch- burgen weitgehend ethno-regionalistisch definiert: So konnte sich die Renamo auch 1999 wieder gegen die Frelimo in den bevölkerungsreichen und wirtschaftlich bedeutenden zentralen und nördlichen Provinzen des Landes, Manica, Sofala, Tete, Zambezia und Nampula, sowie, zum ersten Mal, in Niassa behaupten, wohingegen die Frelimo ihre Hochburgen im Süden des Landes in Maputo (Stadt und Provinz), Gaza und Inhambane sowie in der nördlichsten Provinz Cabo Delgado hat.

Es ist hier nicht der Ort für eine weitergehende Analyse der Wahlen. Dazu wird auf die Literatur verwiesen (Fandrych 2000; Fandrych/Ostheimer 2000). Vielmehr ist nach den Gründen für die Nichtanerkennung der Wahlen durch die Renamo-UE und den daraus folgenden Konsequenzen für den Demokratisierungsprozess zu fragen.

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Bernhard Weimer

Die Renamo-UE geht davon aus, dass sie ab dem Zeitpunkt der Stimmabgabe am 3.-5.12.99, um ihren sicheren Sieg gebracht wurde, durch Betrug bei der Aus- zählung. Sie macht dafür in erster Linie die Nationale Wahlkommission (Commisäo Nacional de Eleigoes - CNE) und das Technische Sekretariat für Wahlverwaltung (Secretariado Teenico da Administragäo Eleitoral - STAE), und in letzter Instanz die Regierungspartei verantwortlich. Sie selbst ist, ebenso wie die Frelimo, in beiden Organen vertreten (im Verhältnis der Sitzverteilung im Parlament), entzog indes die Mitwirkung ihrer Vertreter bei der Endauszählung der Stimmen und der offiziellen Bekanntgabe der Ergebnisse. Stattdessen focht sie das Ergebnis beim konstitutionell vorgesehenen Verfassungsrat1 an, der u.a. mit höchster Kompetenz in Wahlangelegenheiten ausgestattet ist, und forderte eine Neuauszählung der Stimmen, bzw. einen Vergleich der Listen der Ergebnisse pro Wahllokal mit jenen auf Datenträgern vorliegenden Ergebnissen, um den Betrugsvorwurf und ihren von ihr selbst Mitte Dezember proklamierten "Wahlsieg" bestätigt zu sehen.

In der umfangreichen Begründung für ihre Forderung nach Neuauszählung der Stimmen sind zwei Punkte von besonderem Gewicht hervorzuheben. Erstens sei durch die CNE in gesetzwidriger Weise die von der STAE vorgenommene normale Auszählung der Stimmen in jenem Moment unterbrochen worden, als die ersten konsolidierten Hochrechnungen einen Wahlsieg der Renamo-UE als wahrschein- lich erscheinen ließen. Die danach folgenden internen Auszählungen der CNE, angeblich vorgenommen unter Ausschluss der Renamo-Vertreter in der Kommission und Umgehung des zuständigen STAE, hätten nicht nur einen Zeitverlust bei der regulären Auszählung und Bekanntgabe der Stimmen bedeutet, sondern hätten damit der Regierungspartei und ihren Mitgliedern in der CNE und STAE die Mög- lichkeit eröffnet, die, zentralisierte informatisierte Aggregation der Teilergebnisse zu ihren Gunsten zu manipulieren. Zweitens seien insgesamt Listen mit Teilergeb- nissen von Wahllokalen aus Hochburgen der Opposition bei der Berechnung der Endergebnisse nicht berücksichtigt worden, was angesichts des Kopf- an Kopfren- nens zwischen Chissano und dessen Herausforderer Dhlakama den Ausschlag für ersteren bedeutet hätte. Tatsächlich wurden bei den Präsidentschaftswahlen etwa 6,61% (entsprechend geschätzten 470.000) und bei den Parlamentswahlen 8,74% (entsprechend 624.000) der abgegebenen Stimmzettel nicht mitgezählt, da nach Aussage der CNE auf den Auszähllisten der entsprechenden Wahllokale nicht zu eliminierende Fehler auftraten, die die Berücksichtigung dieser Listen bei der End- auszählung angeblich verboten.2 Auf diesen Punkt wird auch in dem kritischen, von der Washington Post am 31.1.2000 veröffentlichten Artikel verwiesen, in dem unter Berufung auf einen internationalen Wahlbeobachter des Carter Center die Mög- lichkeit eines Wahlbetrugs nicht ausgeschlossen wird. Tatsächlich hat es, nach

1 Da bisher der politische Wille zur Einsetzung dieses Rats fehlte, werden dessen Funktionen vom Obersten Gerichtshof wahrgenommen. 2 Diese Entscheidung der CNE ist insofern politisch problematisch, als bei den Präsidentschaftswahlen etwas mehr als 100.000 Stimmen zur Erringung der einfachen Mehrheit

genügt hätten. Dennoch kann mit Hilfe der statistischen Fehlerrechnung gezeigt werden, dass selbst unter Berücksichtigung der nicht mitgezählten Stimmen sich am Ergebnis nicht

grundsätzlich geändert hätte. Es ist daher - auf der Basis interner Berechnungen der die Wahlen finanzierenden Geber - in den Worten eines Diplomaten "eher unwahrscheinlich dass die falsche Person auf den Stuhl des Präsidenten sitzt".

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Aussage des Generaldirektors des STAE, Antonio Carrasco, mehrere Versuche des Wahlbetrugs gegeben, wobei nicht zuletzt die Renamo selbst impliziert ist (Noticias10.1.2000:2f.)

Das Oberste Gericht, unter angeblicher Einflussnahme der Regierungspartei3 entschied gegen die Opposition und bestätigte am 4.1.00 die von der CNE veröf- fentlichten Ergebnisse, im Wesentlichen mit formaljuristischen Argumenten, und ohne Beschäftigung mit den nicht gezählten Listen (Tribunal Supremo 2000). Die Opposition, nicht zufrieden mit dem Spruch, verweigerte daraufhin die Anerken- nung der neuen Regierung, und bestand auf der Neuauszählung der Wahlzettel und der Partialergebnisse bzw. auf deren Abgleich mit den Datenträgern. Sofern dies nicht geschähe, so drohte die Opposition, würde sie die Parlamentsarbeit boykottieren, das Land unregierbar machen bzw. in den von ihr gewonnenen Pro- vinzen Parallelregierungen einsetzen und auf vorzeitigen Neuwahlen bestehen. Nach einigem Zögern zog die Opposition zwar ins Parlament ein, boykottiert jedoch systematisch die Debatten und Abstimmungen und nimmt eine Haltung ein, die von vielen Beobachtern als obstruktionistisch gesehen wird.

1.2 Politische Krise und Konsequenzen für die demokratische Konsolidierung

Die Regierung ist dagegen zur politischen Tagesordnung übergegangen, ohne bisher irgendwelche Zugeständnisse an die Opposition zu machen. Bis Mitte März 2000 ist der zur Behebung der politischen Krise von weiten Teilen der Bevölkerung und der Zivilgesellschaft - zu nennen sind hier etwa die katholischen Bischöfe und der Rektor der Universidade Eduardo Mondlane, Brazäo Mazula - geforderte Dia- log zwischen Staatschef Chissano und dem Oppositionsführer Dhlakama nicht zustande gekommen. Die Regierung, sich durch die Wahlergebnisse legitimiert und den Spruch des Obersten Gerichts auch letztinstanzlich juristisch bestätigt sehend, teilt nicht einmal die Vorstellung einer politischen Krise, die sie allenfalls bei der Opposition wahrnehmen will. Dennoch soll offensichtlich die Opposition zur Räson und zur Anerkennung der Wahlergebnisse gebracht werden, durch offiziell nicht

bestätigte Geheimverhandlungen mit der Renamo4 einerseits und die gleichzeitige Verhaftung (und spätere Freilassung) von 22 hohen Funktionären und Ex-Militärs in der Renamo Hochburg Sofala andererseits (Imparcial 15.3.2000).

Die von den Umständen der Wahlauszählung, der knappen offiziellen Wahler-

gebnisse und ihrer Nichtanerkennung durch die Opposition ausgelöste politische Krise hält an und zeigt, dass der (konkurrenz)demokratische Prozess im Nach-

kriegsmosambik nur bedingt für Versöhnung und Vertrauensbildung zwischen den

ehemaligen Kriegsgegnern förderlich war. Sie zeigt auch, dass das politisch-administrative System Mosambiks keinen Platz für den Verlierer einer Wahl anzubieten

hat, auch wenn dieser in bestimmten Provinzen die dominierende politische Kraft und landesweit fast die Hälfte der aktiven Wählerschaft darstellt. Was sind die

3 Vertrauliche Information. 4 Dem Vernehmen nach geht es um Gouverneursposten für die Renamo in den von ihre

gewonnenen Provinzen, um Geldforderungen in Millionenhöhe und um Aufsichtratsposten für

Renamo-Kader

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Bernhard Weimer

Schlussfolgerungen für die Konsolidierung der Demokratie, die sich aus der bei weitem nicht behobenen Krise5 ergeben?

Unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten (Leftwich 1997) lassen sich die Schlussfolgerungen wie folgt zusammenfassen: • Das Vertrauen in Institutionen wie CNE, STAE und Obersten Gerichtshof, die

für ein "normales" Funktionieren der Demokratie wichtig sind, ist geschädigt worden. Dabei ist es letztendlich unerheblich, ob Wahlbetrug vorlag oder nicht. Es genügt die entsprechende Perzeption und das Misstrauen in die Unabhän- gigkeit der Institutionen, um den Demokratisierungsprozess zu untergraben (Offe 1999). Dies ist im Falle des STAE um so bedauerlicher, als das Sekreta- riat bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahlen nach Meinung der nationalen und internationalen Beobachter hervorragende Arbeit geleistet und damit den schwierigen Weg zu einer institutionellen Normalität und Professionalität beschriften hatte.

• Es mangelt an institutioneller und prozeduraler Festigung insbesondere der CNE und des STAE. Rückblickend auf die Erfahrungen bei allen bisherigen pluralistisch-demokratischen Wahlen (1994: Allgemeine Wahlen; 1998: Kommu- nalwahlen; 1999: allgemeine Wahlen), werden in einem internen Bericht des STAE eine Reihe von Defiziten dieser Institutionen genannt: Hohe Personal- fluktuation bei den Leitungsfunktionen; wenig definierte, z.T. dysfunktionale Ar- beitsteilung zwischen CNE und STAE; Politisierung und politische Manipula- tionsversuche der genannten Organe durch Regierungs- und Oppositionspartei (über die von ihnen benannten Mitglieder); Obrigkeitshörigkeit und mangelnde Unabhängigkeit bei intransparenten internen Entscheidungsprozessen. Diese Defizite schwächen nicht nur die organisatorische Entwicklung und Professiona- lisierung dieser Institutionen, sondern unterwerfen sie und damit ihre Funktion im Demokratisierungsprozess den Interessen und Launen der politisch domi- nanten Parteien. Symptomatisch dafür ist die Tatsache, dass es für die bisherigen drei pluralistisch-demokratischen Wahlen jeweils eigene Wahlgesetze, sowie Gesetze für CNE und Wählerregistrierung gab. Laut Aussage des STAE Generaldirektors ist es auf Grund der schlechten Erfahrungen bei den 1999er Wahlen notwendig, dass zumindest die ersteren beiden Gesetze für die zukünf- tigen Wahlen - Kommunalwahlen im Jahr 2003 und allgemeine Wahlen in Jahr 2004 - erneut geändert werden.

• Von dem notwendigen Grundkonsens über die demokratischen Spielregeln (Leftwich 1997:527) kann bei Frelimo und Renamo bisher kaum die Rede sein. Während die Renamo offensichtlich meint, ihre politischen Ziele mit den Mitteln des Boykotts und der Drohung durchzusetzen und es nicht nötig zu haben, sich dem Spruch des Obersten Gerichtshofs zu beugen, gehört es für die Frelimo und den von ihr gestellten Staatspräsidenten offensichtlich nicht zu den demokratischen Gepflogenheiten, den Führer der Opposition und Vorsitzenden der immerhin zweitgrößten Partei des Landes in wichtigen strategischen Fragen zu konsultieren, die die politische Stabilität, den sozialen Frieden und das Ver-

5 Die Krise würde sich vermutlich dann erheblich zuspitzen, wenn es z.B. in einer Renamo

Hochburg, zu akuten Ausbrüchen der politischen Spannungen (z.B. gewaltsamen Demonstrationen mit harten Polizei-Reaktionen unter Waffeneinsatz) käme.

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trauen der Investoren betreffen. Die gezielte Verhaftung von führenden Opposi- tionspolitikern zeigt darüber hinaus, dass es mit der notwendigen Zurückhaltung des Wahlgewinners (Leftwich 1997:528) nicht weit her ist, wenn es darum geht, die Opposition einzuschüchtern bzw. zur Räson zu bringen.

• Die durch die 1999 Wahlen bestätigte, stark segmentierte ethno-regionalistische politische Landschaft kann als weitere Gefährdung der demokratischen Konso- lidierung angesehen werden (Leftwich 1997:531), zumal sich hinter diesem politischen Phänomen starke sozioökonomische Disparitäten regionaler Art verber- gen.6 Diese sollten und könnten stattdessen einen Anlass darstellen, über die Reform des politisch-administrativen Systems, z.B. im Sinne einer stärker föde- ralen Struktur zu reflektieren, die dem bei den Wahlen Unterlegenen wenigstens eine partielle Teilhabe an der Macht ermöglicht. Die angeblichen Geheimver- handlungen zwischen Frelimo und Renamo können schwerlich dafür als Indi- kator gewertet werden.

• Schließlich muss als letzter Punkt auf die hohe Außenabhängigkeit Mosambiks auch bei der Demokratisierungshilfe und der Finanzierung der Wahlen (ein- schließlich des Wahlkampfs), hingewiesen werden, die generell die Konsolidie- rung der Demokratie behindert (Moore 1998). Seit dem durch das Friedensab- kommen von Rom 1992 beendeten Bürgerkrieg haben die internationalen Ge- ber rund $ 120 Mio. in die drei pluralistisch-demokratischen Wahlen investiert. Selbst unter Annahme optimistischer Szenarien für die Wirtschaftsentwicklung wird es Mosambik kaum möglich sein, die zukünftigen Wahlen aus eigener Ta- sche zu finanzieren. Was geschähe mit dem Demokratisierungsprozess, blieben einmal die Gebermittel deutlich unter dem gewohnten Niveau?

Bei allen kritischen Fragen, die im Zusammenhang mit dem Wahlen 1999 in Bezug auf die Konsolidierung der Demokratie in Mosambik gestellt werden müssen, dür- fen positive Indikatoren für eine Konsolidierung nicht übersehen werden. Mit ver-

gleichendem Blick auf die zweiten Wahlen in Südafrika (vgl. Lodge 1999) wären etwa die gute technische performance der STAE, insbesondere bei der Wählerre-

gistrierung und der Organisation der Wahlen, inklusive des Aspekts der civic education zu nennen; der schrittweise Aufbau sachlich kompetenter nationaler Ka-

pazitäten, auch bei der Wahlbeobachtung; die Koalitionsbildung seitens der Oppo- sition; die relativ hohe Wahlbeteiligung, und nicht zuletzt die Tatsache, dass die

Bevölkerung von ihrem Stimmrecht in friedlicher und geordneter Weise Gebrauch

gemacht hat, auch zugunsten einer gestärkten Opposition. Dies ist nicht gerade wenig in einen armen Land, das einen 16-jährigen Bür-

gerkrieg vor nicht allzu langer Zeit hinter sich gebracht hat. Dennoch muss man realistischerweise davon ausgehen, dass nach wie vor

große Hindernisse auf dem langen und beschwerlichen Weg zu einer konsolidierten Demokratie zu überwinden sind.

Aus der theoretischen Perspektive (Leftwich 1996) fehlen nämlich weitere, für eine Konsolidierung wichtige "Tests", wie z.B. eine Verfassungsreform (1993 be-

gonnen, noch nicht abgeschlossen), eine regelkonforme Verschiebung bzw. Rota-

6 Der in Vorbereitung befindliche UNDP nationale Human Development Report 1999 wird sich in

ausführlicher Form diesem Thema widmen.

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Bernhard Weimer

tion von politischer Herrschaft (selbst innerhalb der herrschenden Partei und der Opposition), durchgängig praktizierte Rechenschaftspflicht bei den öffentlichen Fi- nanzen oder pluralistisch legitimierte, effiziente und gut ausgestattete selbstverwaltete lokale Gebietskörperschaften, bzw. Lokalwahlen der 2. Generation. Mit Blick auf die mit Wahlen zusammenhängenden institutionellen und prozeduralen Aspekte der "Konsolidologie" kann daher Mosambiks junge Demokratie zu Anfang des neuen Millenniums mithin als in jenem "Fegefeuer" (Schmitter/Guilhot 1998) befindlich gesehen werden, in dem, unter Zugrundelegens minimalistischer Krite- rien, zwar der demokratische Übergang erfolgt ist und partielle demokratische Re- gime errichtet und gefestigt sind (z.B. in den Medien), aber eben noch nicht das für die Konsolidierung notwendige Ensemble der Partialregime zustande gekommen ist.

Wie sehen Staat und Bürokratie, also jene anderen "strukturellen Korrelate" der demokratischen Konsolidierung aus, die im vorliegenden Kontext als besonders relevant erachtet werden?

Diese Frage stellen heißt, unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten Struktur und Merkmale des mosambikanischen Staates und seiner Bürokratie ge- nauer zu untersuchen, unter Berücksichtigung historischer, politisch-ökonomischer, fiskalischer und administrativer Aspekte.

2 Der Staat in Mosambik: Struktur und Charakteristika

2. 1 Historisches Erbe und hegemonialer Frelimostaat

In historischer Sicht zeichnete sich der Staat, den der portugiesische Kolonialis- mus, insbesondere die salazaristische Phase des Estado Novo (1930-60) der Fre- limo bei der Unabhängigkeit hinterließ, durch folgende Charakteristika aus (Muns- Iow1983): • politisch repressiv-autoritär, anti-demokratisch und militarisiert; • ökonomisch extraktiv (Konzessionen und Rohstoffexport); • administrativ extrem bürokratisiert und zentralisiert sowie territorial unterstruktu-

riert; • finanziell von "nicht verdienten" Staatseinnahmen7 abhängig, erzeugt insbeson-

dere im Rahmen der Mozambique Convention von 1928, also durch Transport- und Hafendienstleistungen sowie den Export von Wanderarbeit.

7 Staatseinnahmen können auf einem Kontinuum zwischen "verdient" und "nicht verdient"

angesiedelt werden. Zur ersten Kategorie gehören u.a. Steuern, da sie der Staat insofern

"verdient", als er dafür Vorleistungen (Dienstleistungen, Sicherheit, Steuersystem etc.) gegenüber dem Steuerbürger erbringen bzw. die Regierung dessen wirtschaftliche und soziale etc.

Interessen in Politik und Gesetzgebung berücksichtigen muss ("taxation against representation, taxation against services"). Einnahmen wie z.B. Mineralrenten, Entwicklungshilfe, Einnahmen aus

verkehrsstrategisch privilegierten Lagen etc. erfordern dagegen kaum diese Vorleistungen bzw.

den Dialog mit dem Bürger, und sind in diesem Sinne "nicht verdient". In diesem Modell wird unter

Rekurs auf Langzeitstudien eine hohe positive Korrelation zwischen verdienten Staatseinnahmen

und Demokratieentwicklung unterstellt, bzw. das Überwiegen nicht-verdienter Einnahmen als

Demokratisierungshindernis gesehen (vgl. Moore 1998).

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Mit Blick auf die Bürokratie fasst Munslow das koloniale Erbe treffend zusammen:

Trelimo inherited a lethargic, cumbersome, bureaucratic, racist and corrupt Por-

tuguese colonial state machine festooned with red tape and special tax stamps, to be affixed in appropriate denominations in specific places on a million of forms and filled in for virtually every activity the citizen would wish to undertake. It was nothing short of a nightmare.... the problems with taking over, transforming and controlling this grotesque monster were of an altogether different order" (Munslow 1983:157).

In den Worten des Historikers Newitt war die Bürokratie die alles durchdringende "Essenz", die Daseinsberechtigung des Staates:

"The hand of bureaucracy was everywhere: there was a form for everything and a decree governed every form of activity. It was in the nature of the regime to ab- sorb all national life into bureaucracy... It was in essence a regime of bureaucrats"

(Newitt, A., zit. nach Alpers 1999:125).

Nach der Unabhängigkeit im Jahre 1975 versuchte die Frelimo zunächst, einen auf ihrer Hegemonie basierenden, modernen Nationalstaat aufzubauen, dessen - in einem marxistischen Diskurs zusammengefasste - ideologische Prinzipien Territo-

rialität, (Souveränität und Grenzsicherung), nationale Einheit (bzw. Vereinheitli-

chung) und (sozialistische) Modernisierung lauteten (Cravinho 1995:31ff.). Darin erscheint die Partei als die einzige, fast "religiös-mythologisch" überhöhte und all-

mächtige Verkörperung des von den mosambikanischen Massen getragenen Na-

tionalstaates und der von ihnen ausgehenden Souveränität. In dieser "Ordnung der

Dinge, Menschen und Ideen" (Dillon 1995:323ff.) kann die Partei keinerlei andere

Formen der Herrschaft und der (linguistischen, regionalen, ethnischen, religiösen) Identität, oder gar einer politischen Opposition neben sich dulden. Trotz dieser als

revolutionär bezeichneten Ideologie und ihres Diskurses wurden indes einige we-

sentliche Funktionen des Kolonialstaates beibehalten. Die Änderungen betrafen, von Regierung, Militär, Hauptstadt und nationalen Symbolen abgesehen, in erster

Linie den öffentlichen Dienst, der in seiner Struktur nicht durchgehend revolutio-

niert, sondern nur modifiziert und personell neu besetzt wurde. Insofern be-

schränkte sich das "Zerbrechen" (escangalhamento) der Kolonialverwaltung auf

die Säuberung des öffentlichen Dienstes, was u.a. zur Marginalisierung von Tau-

senden in der Kolonialverwaltung tätigen Mosambikanern führte. Die Stellen wur-

den, von wenigen Ausnahmen abgesehen, mit im Befreiungskampf bewährten,

aber oftmals kaum hinreichend qualifizierten Frelimo-Kadem besetzt, insbesondere

in der Territorial Verwaltung, also auf Provinz- und Distriktebene. Darüber hinaus

wurden die sogenannten grupos dinamizadores als Basisgruppen der Partei an die

Stelle der lokalen autoridades gentilicas bzw. rögulos gesetzt, also jene in irrefüh-

render Weise mit "traditionellen Autoritäten" bezeichneten afrikanischen Vertreter

der kolonialen Territorialverwaltung (regulados) abgeschafft, die gegenüber den

Ethnien, Clans und Dorfgemeinschaften die (repressive) staatliche Gewalt reprä-

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Bernhard Weimer

sentierten und u.a. für Steuereintreibung, Volkszählungen, Wegebau, lokale Streit- schlichtung zuständig waren.

Dagegen erfuhr die zentralistisch-bürokratische Struktur des staatlichen "Mon- sters" und seiner Institutionen keinerlei Liberalisierung oder "Republikanisierung", allenfalls eine weitere Zentralisierung und Bürokratisierung durch die Einführung der kommunistischen Prinzipien des "demokratischen Zentralismus" und der "doppelten Subordination" untergeordneter Verwaltungseinheiten (s.u.), mit z.T. ans Absurde grenzenden Konsequenzen für die Effizienz, Leistungsfähigkeit und Legi- timität staatlichen Handelns, insbesondere auf der Ebene der Lokal- und Territori- alverwaltung. Zahllos sind die Beispiele, die Mosambikaner zu erzählen wissen von nicht funktionierenden Anlagen und Fabriken, nicht bearbeiteten Urlaubsanträgen, nicht erfolgten Genehmigungen usw., nur weil der Dienstweg nach "oben" zu lange, der zuständige Vorgesetzte abwesend oder die Form nicht den Vorschriften entsprechend war, bzw. die Antwort auf die entsprechende Anfrage in Gestrüpp der Bürokratie hängen blieb. Außerdem ließ i.d.R. die Zuteilung der nötigen Fi- nanzmittel lange auf sich warten, bzw. blieb ganz aus.

Weitgehend unverändert blieb auch zunächst die über die zentrale Vermark- tungseinheit AGRICOM erfolgende Extraktion aus der landwirtschaftlichen Produk- tion, die jedoch kriegsbedingt und auf Grund des Rückzugs der Kleinbauern in die Produktion für den Eigenbedarf zunehmend verunmöglicht wurde.

Die rückläufige Reproduktionsfähigkeit des Frelimostaates - beschleunigt durch die ebenfalls rückläufigen Einnahmen aus Transport- und Hafendienstleistungen -

erzwang die mit dem Nkomati Vertrag von 1984 eingeläutete "Öffnung gegenüber dem Westen" und, ab 1987, die Durchführung eines Strukturanpassungspro- gramms, in Partnerschaft mit IMF, Weltbank und bilateralen Gebern. In dessen Gefolge wurden die - inzwischen weitgehend vertrockneten - Quellen der "nicht verdienten" Staatseinnahmen von einst zunehmend durch Kreditaufnahme und Entwicklungskooperation, später auch durch Einnahmen (royalties) aus Konzes- sionsvergaben und Beteiligungen an Großprojekten ersetzt.

Mit Cravinho kann das Projekt des hegemonialen Frelimostaates als geschei- tert gelten (Cravinho 1995:272ff.). Endogene, miteinander zusammenhängende Gründe dafür sind in wirtschaftsstrategischen Fehlern, in der auch z.T. gewaltsam durchgesetzten ländlichen Kollektivierung bzw. der kulturellen Resistenz der bäu- erlichen Bevölkerung dagegen, der zunehmend bröckelnden Finanz- und Legitima- tionsbasis sowie dysfunktionalen Wirkungen der zentralisierten Bürokratie zu su- chen, während die exogenen Ursachen direkt mit der Destabilisierungspolitik der

Minderheitenregimes im Südlichen Afrika zusammenhängen. Dieses Scheitern war mitverantwortlich für das Entstehen jener Rahmenbedingungen, die eine Mehrpar- teiendemokratie ermöglichten sowie die Voraussetzungen für das (Wieder) Aufle- ben alternativer Formen politischer Herrschaft (traditionelle Autoritäten) schufen, außerhalb oder am Rande des Frelimo-dominierten Staates bzw. in wechselnden Allianzen mit dessen Vertretern und der Opposition. Dies wurde insofern erleich-

tert, als der Staat im ländlichen Mosambik unterstrukturiert, distant und z.T. abwe-

send, und aus den oben genannten Gründen kaum in der Lage ist, Leistungen zu

erbringen. Zum politischen Pluralismus des Mehrparteiensystems kommt also auch ein kultureller Pluralismus. Mehrere, in den letzten Jahren durchgeführte systema-

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tische Untersuchungen (Lundin/Machava 1995; Lundin/Machava 1998a; Artur et al.

1999) zeigen deutlich, dass dort, wo die staatliche Verwaltung abwesend ist, d.h. unterhalb der administrativen Ebene des posto administrativo ('Verwaltungspo- sten"), zunehmend wieder traditionelle Chiefs und rögulos, häufig im Konflikt un- tereinander und mit der Distriktverwaltung, die politische Herrschaft wahrnehmen.8 Insofern verwundert es nicht, dass in der nicht abgeschlossenen Debatte der Ver-

fassungsreform sich durchaus die Möglichkeit abzeichnete, die "traditionellen Auto- ritäten" verfassungsmäßig nominal anzuerkennen. Politischer und kulturell-religiö- ser Pluralismus spielen allerdings keine Rolle bei der Reform der öffentlichen Ver-

waltung. Diese läuft daher Gefahr, die existierende Kluft zwischen dem ererbten Bürokratiemodell einerseits und dem afrikanischen sozio-politischen und -kulturellen Kontext, in dem sie (nicht) funktioniert andererseits nicht überbrücken zu kön- nen. Im Ergebnis bliebe ein zwar moderner, aber strukturell schwacher, kulturell fremder Staat, der unter den gegebenen Umständen im Hinblick auf Reproduktion, Leistungserbringung und Legitimation im Grunde ohne Volk auskommen kann

(Haque1996). Die These Cravinhos, das partielle Scheitern des Frelimostaates sei darüber

hinaus als Ursache für eine Fragmentierung der Frelimo entlang ethnischer, regionaler, geschäftlicher und generationsbedingter Interessen und Bruchstellen zu se-

hen, ist diskussionswürdig. Der These zufolge bilden die Teilelemente der Staats- klasse jeweils wechselnde politische und regionale Allianzen und Konstellationen und teilen, ökonomisch gesehen, das Land unter sich auf, unter Rekurs auf den

Staat, der unter Beibehaltung seiner bürokratisch-zentralistischen, extraktiven und fiskalischen Eigenschaften seinen Charakter als korporatistisch-patrimonialer Staat

gefestigt hat, im Dienste der politischen Klasse und der Partei.9 Aus dieser Sicht erscheint die Partei - trotz der unterstellten Fragmentierung - immer noch als weit-

gehend mit dem Staat identisch (und umgekehrt), und beide kontrollieren in hohem

Maße Bürokratie, Wirtschaft, Handel, Investitionen und Beteiligungen, unter weit-

gehender Marginalisierung der Judikative, und der politisch-ökonomischen Interes-

sen der bäuerlichen Bevölkerung, der Armen, des Gewerbes und der verarbeiten-

den Industrie. Insofern bestätigt sich, wenn auch in pervertierter Form eine der

marxistischen Prämissen, unter denen das revolutionäre Projekt der Frelimo ange- treten war:

"The state is the organized form through which a class exercises power in society, and the state apparatus is the instrument, through which this power is put in practice" (Machel 1979, zit. in Munslow 1983:158).

8 Unterhalb der Ebene der Provinzregierung ist die Verwaltung untergliedert in Distriktverwaltung und Verwaltungsposten. Auf der Ebene der "Lokalität" (localidadej und des Dorfes ist der Staat

administrativ nicht mehr präsent. Zur Rolle der traditionellen Autoritäten und regulos in der

Lokalverwaltung (vgl. Artur/Weimer 1998). 9 In diesem Zusammenhang ist die Zeitungsmeldung bemerkenswert, derzufolge der Vorsitzende

der Renamo Parlamentsfraktion Raul Domingos, an der Firma Äguas de Mozambique beteiligt ist, zusammen mit seinem parlamentarischen Gegenspieler auf Seiten der Frelimo, Armando

Guebuza, anderen illustren Persönlichkeiten der Frelimo und einem französichen Konsortium.

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Bernhard Weimer

Eine u.a. von Frelimo-Dissidenten vertretene Variante zu Cravinhos These

lautet, dass die Fragmentierung und vorsichtige interne Demokratisierung der Partei nicht überbewertet werden dürften. Sie sei immer noch als eine von der

Spitze straff geführte, zentralistische Kaderpartei zu sehen, die ebenso wenig wie Staat und Wirtschaft eine demokratische Transformation durchlaufen habe und mit letzteren weitgehend identisch sei. Als Beleg wird die staatliche Verwaltung ange- führt, die fast ausschließlich aus Frelimo-Mitgliedern besteht, deren Beiträge im

Quellenabzugsverfahren vom Gehalt einbehalten werden. Und die Wirtschaft sei zwar weitgehend privatisiert, doch seien die Direktoren und Besitzer häufig mit den

Managern der früheren Staatsbetriebe und in der Parteiführung identisch. Überdies habe eine Konzentration der nationalen Anlage-, Produktiv- und Handelsvermögen in den Händen weniger Frelimo-Funktionäre und deren Familien stattgefunden z. T. unter Einschaltung von Holdings der Partei. Die Folgen dieser Allianz aus politischer Klasse, Staat, Bürokratie und Wirtschaft bestünden in der Vereinnahmung von staatlichen und wirtschaftlichen Ressourcen, Informationen etc. durch die Partei und ihrer Spitzenkader, (z.B. im gerade erfolgten Wahlkampf), in der konkur- renzlosen Konzentration von politischer und wirtschaftlicher Macht, im Mangel an

Transparenz, in Korruption und einer allgemeinen Rechtsunsicherheit, da auch die herrschende Justiz eine Justiz der Herrschenden und käuflich sei.10 Die internatio- nale Hilfe käme nicht in erster Linie der Bevölkerung zugute, sondern erhalte einen "Rentier-Staat" bzw. eine "Rentier-Bürokratie". In dieser Sicht werden Analogien sowohl zur Machtstruktur autokratischer, korporatorisch-patrimonialer Staaten im

zeitgenössischen Asien (Sakamoto 1999) als auch etwa zum theokratisch-feudalen Persien des Schah (Greussing 1987) deutlich.

Ein Blick in die mosambikanische Presse zeigt zweifelsohne, dass in Mosambik ein wachsendes Maß an Korruption besteht, die mit der Struktur der Macht, der extremen Bürokratisierung der Verwaltung, einer schwachen Justiz und einer

wenig ausgeprägten Zivilgesellschaft mit wesentlicher Kontroll- bzw. Korrektur- funktion in ursächlichem Zusammenhang steht. Diese Art der Korruption wurde als "anarchistisch" bezeichnet, da sie nicht systemkonstitutiv sei (Stasavage 1999:77). Dagegen sieht die Analyse von Harrison die Hauptursachen der wachsenden Kor-

ruption in der neoliberalistischen Auflagenpolitik der Bretton-Woods Institutionen

(Harrison 1999). Auch wenn diese divergierenden Ursachenanalysen diskussions-

würdig sind, so ändert dies nichts an der Feststellung des ersteren Autors, dass die

ökonomischen Kosten der Korruption erheblich sind:

„The economic impact... has been most evident in the distorting effect on tax and trade policies and in the disincentive and distorting effects on investment,

prompted by incresased uncertainty" (Stasavage 1999:95).

10 Die Aussage eines kritischen Juristen: "Warum sich einen Rechtsanwalt leisten, wenn man sich

den Richter kaufen kann", wird in Fachkreisen als weitgehend zutreffend betrachtet.

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2.2 Wirtschaft und öffentliche Finanzen

Es ist bereits auf die Substitution der ehemals wichtigsten Quelle der Staatsein- nahmen durch die Entwicklungshilfe hingewiesen worden. Die daraus resultierende hohe Geberabhängigkeit des mosambikanischen Staates stellt ein erhebliches Demokratisierungshindernis dar, da die Auslandshilfe im Sinne von "nicht verdienten Staatseinnahmen" das Entstehen einer demokratischen Wechselbeziehung zwischen Staat und staatlichen Leistungen einerseits und Bürger bzw. Steuerzah- ler andererseits unterminiert und der guten Regierungsführung (Transparenz, re- sponsiveness) schadet. Geschätzte 52% des laufenden Staatshaushalts und rund 80% des Entwicklungs- oder Investitionshaushalts (1997) sind ebenso von Gebern finanziert, wie rund 80% der Kosten aller bisher stattgefundenen Wahlen. Die hohe Geberabhängigkeit führt darüber hinaus zu einem zu groß dimensionierten, jedoch nicht leistungsfähigem Staat:

"If in Mozambique the State is too big, it is not just because of a socialist heritage, but also because it has been kept big by the aid machinery. Yet, everyone ac- cepts the idea that the State is too big. A big state creates economic rents, which public administrators use to maintain their influence, thus generating abnormal rents. This, too, is where money goes and disappears. It is part of the aid machinery" (Ardeni 1999:31).

Eine drastische Reduzierung der Auslandshilfe oder gar ihr Ausbleiben hätte sicherlich direkte dramatische Folgen für die Wirtschaft, und den Staatshaushalt, und damit indirekt auch für die Demokratisierung in Mosambik.

Die eigenen Einnahmen, allen voran Zölle, indirekte und direkte Steuern, wür- den auf absehbare Zeit auf keinen Fall ausreichen, das Budgetdefizit zu finanzieren, geschweige denn das Investitionsbudget, auch nicht unter der Prämisse eines anhaltenden dynamischen Wirtschaftswachstums. Diese pessimistische Aussage ist gerechtfertigt, wenn man in Rechnung stellt, dass das Budgetdefizit als Pro- zentsatz des BIP zwischen 1984 (also zu Zeiten der sozialistischen Zentralplanung und des Krieges) und 1998 (also in Friedenszeiten, bei geringer Inflation und nach

umfangreichen fiskalischen Reformen) mit zwischen 20 und 25% relativ konstant blieb. Daraus ist zu schließen, dass der mosambikanische Staat strukturell gewis- sermaßen über seine Verhältnisse lebt, bzw. die konstante Deckungslücke des Haushalts über externe Hilfe finanziert wird. Nimmt man die "Effizienz im Ressour-

cenmanagement" als Indikator für die Fähigkeit des Staates, seine Ausgaben durch eigene Ressourcen (Steuern, Inlandskredite) zu finanzieren, so zeigen die

entsprechenden Zeitreihen, dass der mosambikanische Staat noch weit von der

Realisierung dieses Ziels entfernt ist, wenn auch ab 1996 bereits einige Verbesse-

rungen eingetreten sind, bzw. die Deckungslücke geringer geworden ist (Ardeni 1999:22). M.a.W. hat der mosambikanische Staat in systematischer Weise zu viel

ausgegeben und/oder zu wenig eingenommen. Darin ist einer der Hauptgründe für die Aussage zu sehen, das derzeit durchaus beeindruckende mosambikanische Wirtschaftswunder (durchschnittliche Wachstumsraten von ca. sieben Prozent in den letzten drei Jahren) sei tendenziell instabil und nicht sustainable (Weeks/Cramer 1998:27; Ardeni 1999:3). Der andere Grund liegt nach Ansicht der

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Bernhard Weimer

hier zitierten Autoren in der Abwesenheit einer rigorosen Strategie der Armutsbe-

kämpfung, ländlichen Entwicklung und Förderung des verarbeitenden Gewerbes, bzw. im Ausschluss der Interessen der bäuerlichen Bevölkerungsmehrheit aus der Politik:

11 ...it is pretty clear, that the bulk of overall economic growth in recent years has come from the industry and service sectors. Yet, the rural sector still employs more than 4/5 of total labour force and 96% of female labour force. If economic growth has to be sustainable and steady, it should certainly spread over to agri- culture and make the economic structure... less uneven" (Ardeni 1999:13).

Der letzte Punkt hängt mit der bereits erwähnten extraktiven Natur des mosambikanischen Staates und der Dominanz von Megaprojekten zusammen, die in ur- sächlichem Zusammenhang mit der verheerenden Armut der Bevölkerung stehen. Nach offiziellen Schätzungen lebt rund 69% der mosambikanischen Bevölkerung, vor allem im ländlichen Raum und in den Provinzen Sofala, Tete und Inhambane unter der absoluten Armutsgrenze, wohingegen die hohe, offiziell auf 60% ge- schätzte Arbeitslosenquote als ein Indikator für das Ausmaß der städtischen Armut

gesehen werden kann (GoM 1998:422). Anders als zum Ende der Kolonialherr- schaft findet kaum eine Weiterverarbeitung von natürlichen und agrarischen Roh- stoffen statt: Die großen Devisenbringer Fisch und Krustentiere, Holz, mineralische

Rohstoffe, Baumwolle, Cashewnüsse werden im Wesentlichen unverarbeitet ex-

portiert, was ab Beginn der 1990er Jahre zu einer De-Industrialisierung führte. Seit

Beginn der Privatisierung Anfang der 1990er Jahre sind mindestens 200.000 Ar- beiter entlassen worden. Bei einer durchschnittlichen Abhängigkeitsrate von fünf Personen pro Einkommenserzieler waren also mindestens eine Million Menschen davon negativ betroffen. Wie die Fallbeispiele Cashewverarbeitung und Zucker

zeigen, gewähren Globalisierungsdruck und IMF- und Weltbankauflagen darüber hinaus der Regierung kaum Spielraum für eine armutsorientierte Industrialisie-

rungspolitik. In jüngerer Zeit hat sich zur Kapitalakkumulation der Metropole via Rohstoffextraktion jene durch Beteiligung am Megaprojekten von global operieren- dem Kapital gesellt. Global-strategische Standortvorteile ausnutzend (verkehrs- geographisch günstige Lage, niedrige Löhne, schwache und geschwächte Ge-

werkschaften, niedrige Umweltstandards, großzügige tax-holidays) sind in den Verkehrskorridoren und im Zambezi-Tal Industrieanlagen (u.a. Aluminium-

schmelze, Stahl- und Eisenwerke), Häfen (Dobela, Savana) und Freie Wirtschafts- zonen im Entstehen begriffen oder geplant. Die Beschäftigungswirksamkeit dürfte

bescheiden bleiben, da diese Branchen und Sektoren kaum mit der einheimischen Wirtschaft vernetzt sind (im Sinne einer hohen inter-sektoralen Verflechtung), die

Rohstoffe weitgehend importiert werden und die Märkte außerhalb Mosambiks lie-

gen. Die negativen Folgen für die Demokratisierung sind offensichtlich, wenn man

etwa mit Leftwich und anderen Autoren eine positive Korrelation zwischen wirt-

schaftlicher Entwicklung und Demokratisierung unterstellt, bzw. Armut und Unter-

entwicklung als Hindernisse für eine Konsolidierung der Demokratie sieht (Leftwich

1996).

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Auf die Bedeutung des nach wie vor zentralistisch strukturierten Staates für die Herrschaft der Staatsklasse und deren Akkumulation ist bereits hingewiesen worden. Die öffentlichen Finanzen sind bei der Mittelallokation durch die Dominanz der zentralen Ministerien und des Präsidialamts, - mit Ausnahme der laufenden Bud- gets des Gesundheits- und Bildungssektors - gekennzeichnet. Bei den Kapitalinve- stitionen schneiden die zehn Provinzen auch in den genannten Sozialsektoren we- sentlich schlechter als die Zentrale ab, obwohl dort der Investitionsbedarf ungleich größer ist. Im Widerspruch zur erklärten politischen Zielsetzung der Armutsbe- kämpfung entsprechen die öffentlichen Ausgaben etwa für die ärmste und bedürf- tigste Provinz Niassa im Nord-Westen (mit einem Pro-Kopf-BIP in Höhe der Hälfte des nationalen Durchschnitts) lediglich 0,25% des BIP, obwohl die Provinz in 1997 mit 2,5% zum (nationalen) BIP beitrug (Republic of Mozambique 1999). Der Anteil des über den inter-kommunalen Ausgleichsfonds an die Distrikte und kommunal selbstverwalteten Gemeinden geleiteten Finanztransfers beträgt lediglich rund 2% des Staatshaushaltes (1999). Umgekehrt fließen von den landesweit erzielten öf- fentlichen Einnahmen i.d.R. rund 90% dem zentralen Staatshaushalt zu, insbesondere in Form von Steuern. Die eigenen Einnahmen der Provinzen und Distrikte bestehen, von der nationalen Wiederaufbausteuer mit geringem Aufkommen abgesehen, vor allem aus Markt- und Lizenzgebühren. Die Distriktverwaltungen verfü- gen i.d.R. über keinerlei operative Mittel und Mittel für Investitionen, Reparaturen, etc. zusätzlich zu den vertikalen Transfers (für die Gehälter und laufenden Kosten). Von der Mittelausstattung her sind sie also ihren - in übrigen rechtlich nicht klar de- finierten - Aufgabenstellungen in keiner Weise gewachsen.

Fluss, Management, Kontrolle und Abrechnung der Finanzströme in den öffent- lichen Haushalten, also zwischen Finanzministerium und Sektorministerien einerseits und zwischen jenen und den Provinzen und Distrikten sind in hohem Maße defizitär, und es besteht mittelfristig keine hinreichende Kapazität der Rechnungs- legung. Lohn- und Gehaltszahlungen für staatliche Bedienstete, besonders auf Provinz- und Distriktebene bleiben gelegentlich wochenlang aus, bzw. die Über- weisungen reichen nicht immer zur Deckung der Verpflichtungen. So kommen Ge- ber, die Budgetzuschüsse (u.a. für Sektorprogramme) gewähren, in einem internen Evaluierungsbericht zum Schluss, dass regelmäßige externe Rechnungsprüfungen von Firmen durchzuführen sind, solange der Staat über keine entsprechenden ei-

genen Instanzen und kohärenten Verfahren (etwa im Sinne eines Rechnungshofs) fest etabliert und funktionsfähig ist, um die Budget-Transparenz zu gewährleisten.

2.3 Verwaltungsstruktur und öffentlicher Dienst

Auch die Struktur des öffentlichen Dienstes und der Verwaltung unterstreicht die

Zentralisierung des Staates. Von insgesamt rund 95.000 Beamten des öffentlichen Dienstes (ohne Polizei) besitzen nur 15% einen Fachschul- oder Hochschulab- schluss. Von diesen wiederum sind 72% in den zentralen Behörden in der Haupt- stadt Maputo tätig. Provinzen und Distrikte sind auch unter dem Gesichtspunkt der

quantitativen und qualitativen Personalausstattung ihren Aufgabenstellungen nicht

gewachsen. So ist etwa in der größten Provinz Niassa (Einwohnerzahl: 756.000), das Verhältnis Anzahl der Beamten/Einwohnerzahl 0,6% (1997; nationaler Durch-

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Bernhard Weimer

schnitt: 5% bei rd. 17,7 Mio. Einwohnern). Zwei Drittel aller Verwaltungsbeamten in dieser Provinz verfügen noch nicht einmal über die Mindestqualifikation für einen Staatsbeamten, nämlich sechs Klassen Grundschule. Kann es da verwundern, dass die Leistungserbringung, Motivation etc. häufig zu wünschen übrig lassen, zumal wenn man dabei auch die geringe, 1998 etwas erhöhte Bezahlung der Be- amten mit in Rechnung stellt?

Die Rechtslage und das Erbe des Kolonialstaates wie des Prelimostaates tun ein Übriges, den Staat auf der Provinzebene als das erscheinen zu lassen, was eine mosambikanische Sekundarschullehrerin in Nampula treffend mit "fingiert" bezeichnet hat. Die Distriktverwaltungen und die weitgehend nach politischen Kri- terien ernannten Administratoren haben rechtlich keine klar definierte Funktion, Kompetenz und Mittelausstattung. Viele der für sie maßgebenden Gesetze und Verordnungen stammen noch aus der Kolonialzeit. Demnach fällt beispielsweise die Erteilung der Genehmigung zum Sammeln von Feuerholz nicht einmal in die Zuständigkeit des Administrators, sondern in jene des Gouverneurs (Ministerio da Administragäo Estatal 1997:46). Und sie unterliegen ebenso wie die Provinzgou- verneure dem noch aus der Verfassung von 1978 stammenden "Prinzip der doppelten Subordination", zum einen gegenüber der Partei, und zum anderen gegen- über der nächsthöheren Hierarchiestufe der Verwaltung. So ist der Administrator zugleich Vertreter des Präsidenten (der zugleich den Frelimoparteivorsitz inne hat) und des von ihm nach parteipolitischen Gesichtspunkten ernannten Provinzgou- verneurs, als auch der für die Territorialverwaltung zuständige Repräsentant des Ministeriums für Staatliche Verwaltung. Gouverneur, Distriktadministrator und Chefe do posto administrativo (bzw. Provinzregierung und Distrikt-Exekutivrat, d.h. die "Regierungen" denen Gouverneur und Administrator vorstehen) sind als "lokale Organe des Zentralstaates" definiert, ohne klar beschriebene eigene Rechtsgrund- lage. Insofern ist das zentralistische Verwaltungsmodell der Frelimo aus der Zeit des Sozialismus mit den drei Komponenten "Primat der Partei", "doppelte Subordi- nation", "zentralistische Einheit der Macht" in der Provinz- und Distriktverwaltung bis heute erhalten geblieben (Anonym 1 999).

Insbesondere die Distriktverwaltungen und die postos administratives, personell und finanziell ausgetrocknet, symbolisieren eher den (Frelimo) Staat, als dass sie Leistungen für die Bevölkerung erbrächten. Entsprechend groß ist nicht nur die territoriale, sondern auch die soziale - und in den Provinzen mit Renamo-Wählern auch politische - Distanz zwischen Distriktbevölkerung und "ihrer" Verwaltung bzw. der Distriktregierung. Da aber auch die Distanz zwischen Lokalregierung und Pro- vinzregierung groß ist, und der Distriktadministrator i.d.R. über das Vertrauen der Parteihierarchie verfügt, hat er genügend Freiraum, sich gelegentlich als "Lokal- despot" zu gebärden. Über Fälle von Bereicherung, Veruntreuung, illegalen Ge- schäften und Amtsmissbrauch etc. von Administratoren wird in der Presse immer wieder, und z.T. ausführlich berichtet, was i.d.R. zur Versetzung, in Ausnahmefäl- len auch zur Bestrafung, (und manchmal sogar zur Beförderung) führt.

Die zu Anfang dieses Kapitels in den Zitaten aus Arbeiten von Munslow und Newitt zum Ausdruck gebrachten Charakteristika der mosambikanischen Bürokra- tie sind in den 25 Jahren seit der Unabhängigkeit nur in sehr geringem Umfang durch Leistungsfähigkeit und -gerechtigkeit sowie Dienst an der Öffentlichkeit und

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am Kunden ersetzt worden. Weit von Max Weber entfernt und ganz in der "Tradi- tion" des portugiesischen Rechtspositivismus stehend wird Regierungstätigkeit und Verwaltungshandeln in erster Linie als bürokratisches Handeln und Vorbereitung von Gesetzgebung begriffen. Infolgedessen sind eine Unmenge von Gesetzesvor- lagen produziert (und z.T. wieder verworfen), bzw. vom Parlament behandelt und verabschiedet worden, ganz zu schweigen von den zahllosen Verordnungen, Re- gierungsdekreten (mit Gesetzescharakter) und Ausführungsbestimungen. In Mo- sambik gibt es nicht nur ein zu viel an gesetzlichen Bestimmungen und bürokrati- schen Verordnungen, sondern auch eine immer größer werdende Kluft zwischen Rechtsanspruch und -Wirklichkeit, bzw. in den Worten eines angesehenen Verfas- sungsjuristen, ein daraus resultierendes "Rechtschaos".11 In Verbindung mit der nach wie vor grassierenden Bürokratisierung werden dadurch Tür und Tor für be- hördliche Willkür, Nepotismus und Bestechung geöffnet.

Noch immer bedarf es, etwa beim Bau eines Hauses oder der Gründung eines Unternehmens, der Beachtung unzähliger, weitgehend aus der Kolonialzeit stam- mender Vorschriften und Erlasse; immer noch wird auf notariell beglaubigte Unter- schriften sowie der entsprechenden Steuermarke auch für einfache Vorgänge be- harrt, die allesamt der Schriftform bedürfen. So bedarf es etwa zur Gründung eines kleinen Unternehmens und der Einrichtung eines Büros (in der Consulting Bran- che)12 ca. zehn offizieller Anträge und Formschreiben (mit den o.g. "Qualifikatio- nen"); des zweimaligen Erscheinens im Notariat (nicht mitgezählt die Gänge zum Notar zur Beglaubigung von Unterschriften); der Ortsbesichtigung und Begutach- tung durch einen Kommission, bestehend aus fünf Fachleute aus derr sachlich zu- ständigen Behörden aus der Zentral und Kommunalverwaltung (einschließlich Feuerwehr), sowie die Überprüfung der verordneten Änderungen und Umbaumaß- nahmen durch diese Kommission; die sichtbare "Zurschaustellung" der erteilten Genehmigung im Bürolokal; die Veröffentlichung im Staatsanzeiger; die Beschäfti-

gung eines Rechtsanwalts (optional), sowie Geduld für das Verfahren, das sich im vorliegenden Falle über mehr als 14 Monate hinzog. Nicht eingerechnet ist der Aufwand für den Erhalt eines Telefonanschlusses, und die gesetzlich-bürokratische Regelung der Anstellung von Büropersonal (vgl. auch IFC 1996:ivff).

Angesichts dieser kritischen Diagnose des mosambikanischen Staates und seiner Bürokratie wird deutlich, dass eine Reform der öffentlichen Verwaltung, des öffentlichen Dienstes und der Institutionen überfällig ist.

3 Die Reform der öffentlichen Verwaltung

3. 1 Administrative Dezentralisierung

Die Notwendigkeit von Reformen wird von einem Großteil der technokratischen und wirtschaftlichen Elite gesehen, da der desolate Zustand der Verwaltung, ins-

11 Gespräch mit Norberto Camino, Beratender Richter am Obersten Gerichtshof.

2 Der hier dargestellte Vorgang basiert auf einschlägigen Erfahrungen des Autors.

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Bernhard Weimer

besondere auf territorialer und lokaler Ebene, als Hemmnis für eine dynamische wirtschaftliche Entwicklung und eine effiziente, legitimierende Regierungstätigkeit gilt. Die Reformvorhaben selbst, insbesondere das Projekt einer Verwaltungsde- zentralisierung geht auf das Ende der 1980er Jahre zurück, und muss im Zusam- menhang mit der Einführung des Strukturanpassungsprogramms (1987), der Ver- fassungsreform (1988-90) und der Suche nach Beendigung des Bürgerkriegs bzw. den Friedensverhandlungen von Rom (1990-92) gesehen werden (Guambe 1998). Die Dezentralisierungsstrategie in Mosambik ist, wie in anderen Ländern der Drit- ten Welt auch, eine top-down Angelegenheit, und entspringt einer politischen Ent- scheidung der Regierung (Manor 1999:26ff.), ist also zunächst nicht donor driven, auch wenn sie dann ab Mitte der 1990er Jahre mit der - bisher alles in allem be- scheidenen - Unterstützung der Gebergemeinschaft rechnen kann.

Dennoch muss sie - auch das teilt die mosambikanische Dezentralisierungspo- litik mit Erfahrungen in anderen Ländern - partiell mit einer starken Gegnerschaft in der politischen Elite (Frelimo), im zentralen Apparat einiger Sektorministerien und allgemein in der Bürokratie rechnen, also bei möglichen "Verlierern" einer durch die Dezentralisierung bewirkten neuen "Soziologie und Geographie der Macht" (Brazäo Mazula). Dieser Widerspruch zwischen Befürwortern und Gegnern der institutionellen Komponente der Verwaltungsreform kann z.B. an der im Jahr 1996 erfolgten Rücknahme des weit reichenden Dezentralisierungsgesetzes 3/94 abge- lesen werden, die zu der Verfassungsänderung von 1996 und zur Festschreibung der aktuellen Zweiteilung des mosambikanischen politischen und administrativen Systems führte (Weimer/Fandrych 1997). Nach der Verfassung besteht die administrative Struktur der Territorial- und Lokalverwaltung zum einen aus den genannten "lokalen Organen des Staates", also Provinz- und Distriktverwaltungen (inkl. posto administrativo), die dem zentralstaatlichen Verwaltungsprinzip der doppelten Sub- ordination gehorchen. Wie ausgeführt, üben diese ihre der Logik des Einparteien- staats entsprechenden Funktionen in einem Raum aus, dessen Grenzen sich aus- schließlich aus der Verfassung ergeben, der aber nicht durch eine spezielle Ge- setzgebung definiert wäre. So ist lediglich klar, dass es sich bei den Provinz- und Distriktregierungen um untergeordnete Exekutivorgane des Zentralstaats handelt. Verwaltungsauftrag, Aufgabenstellungen, Kompetenzen, Mittelausstattung, etc. sind zumindest juristisch nicht geklärt. Das Ministerium für Staatliche Verwaltung ist daher bemüht, eine entsprechende Gesetzgebung vorzubereiten, die Struktur und Funktion dieser Organe regeln soll, ebenso wie deren Artikulation mit der Be- völkerung bzw. deren Interessen Vertreter (traditionellen Autoritäten, Händler, Un- ternehmer etc.).13 Der verwaltungstheoretische Leitgedanke bei der Reform der

sog. lokalen Organe des Zentralstaats ist die administrative Dezentralisierung bzw. Dekonzentration. In diesem Modell, das eine große Dringlichkeit und Wahrschein- lichkeit der Realisierung besitzt14, werden weiterhin die Gouverneure, Administrato- ren und Chefes de Posto (nach politischen und professionellen Kriterien) ernannt

13 Unter Einbeziehung von umfangreichen Piloterfahrungen, insbesondere in einem vom UNCDF und der holländischen Regierung in der Nampula Provinz geförderten, von der Provinzdirektion für

Planung und Finanzen implementierten Programm, ist es jetzt schon absehbar, dass eine der

Hauptfunktionen des Distrikts die Distriktentwicklungsplanung sein wird. "

Entsprechende Gesetzentwürfe sind in Vorbereitung.

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werden und dürften sich auch in Zukunft nicht einer gewählten Volksvertretung ge- genübersehen, der gegenüber sie etwa eine institutionalisierte Rechenschafts- pflicht hätten. Allerdings sind die Einrichtung von Konsultativorganen sowie einer stärker integrierten Lokalverwaltung im Gespräch, die in sektoraler Hinsicht nicht mehr dem doppelten Subordinationsprinzip unterliegen soll. Was ersteren Aspekt anbelangt, so bliebe das geplante Gesetz, unter formaldemokratischen Gesichts- punkten betrachtet, weit hinter dem damals vom Einparteienparlament verabschie- deten, 1996 wieder aufgehobenen Gesetz 3/94 zurück, das - auf der Basis der derzeit gültigen Verfassung - die Möglichkeit einer gewählten, pluralistischen Di- striktversammlung vorsah.

3.2 Demokratische Dezentralisierung

Die andere, demokratie- und verwaltungstheoretisch grundsätzlich unterschiedliche Komponente der institutionellen Reform ist die schrittweise Einführung der kommunalen Selbstverwaltung, dem Prinzip der "demokratischen Dezentralisierung" bzw. "Devolution" (Manor 1999:5) gehorchend.

So wurden bisher in 33 urbanen und semi-urbanen Gebieten (Provinzhaupt- städten, Kleinstädten) und einigen Dörfern selbstverwaltete Kommunen ins Leben gerufen, die über eine beträchtliche administrative, fiskalische, politische und ver- mögensbezogene Autonomie verfügen, und in denen der Zentralstaat lediglich als Aufsichtsorgan (Rechts- und Finanzaufsicht) auftritt. Über einen gesetzlich gere- gelten horizontalen Finanzausgleich erhalten die Kommunen Zuschüsse aus dem Staatshaushalt. Die geringe Wahlbeteiligung von 15% und der Sieg der Frelimo bei den Wahlen der Gemeinderäte und Bürgermeister im Juni 1998 darf nicht darüber hinweg täuschen, dass mit den selbstverwalteten Kommunen ein wichtiger Schritt auf dem Weg nicht nur zu einer effizienteren Lokalverwaltung, sondern auch zu einer "Demokratisierung von unten" unternommen wurde (Weimer 1999). Erste

systematische Auswertungen einiger Gemeinden zeigen bereits nach rd. 12-mona-

tiger Existenz der Gemeinden nicht nur ein wachsendes Aufkommen an eigenen Einnahmen, eine z.T. deutlich verbesserte Leistungserbringung bzw. -Verwaltung und kommunale Investitionstätigkeit, sondern auch eine wachsende Akzeptanz des mosambikanischen Munizipalmodells und der Kommunalverwaltungen bei der Ortsbevölkerung.15 Eine Umfrage des Autors unter Abgeordneten (in nationalen Parlament), alten und neuen Regierungsmitgliedern, Provinzgouverneuren, Admi- nistratoren und Bürgermeistern von Autarquias, sowie von Vertretern ausgewählter Geber ergab eine hohe Akzeptanz des Modells, bzw. des eine positive Einschät-

zung der trotz großer Anfangsschwierigkeiten erzielten bisherigen Erfolge.16 Die

Schwierigkeiten betreffen in erster Linie Probleme bei der territorialen Abgrenzung der Gemeinden; bei der Abgrenzung staatlicher und kommunaler Steuerhoheit und der entsprechenden Verteilung des Aufkommens; der Budget- und Landnutzungs- planung; den niedrigen Ausbildungs- und Kenntnisstand der Kommunalbeamten und der Bevölkerung, sowie die Konflikte, die sich z.T. zwischen Gemeindever-

15 Zu letzterem Aspekt vgl. Einar Braathen (1999). Die Ausnahme von diesem Trend bildet Beira, in der die Wahlbürger mit der Performance ihrer Stadtverwaltung alles andere als zufrieden sind. 10 Die Befragung folgte im Auftrag des UNDP (vgl. Weimer I.E.).

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Bernhard Weimer

Sammlung und Exekutive (inkl. Bürgermeister), und zwischen den teilautonomen Gemeinden und der Distriktverwaltung bzw. dem gewählten Bürgermeister und dem (ernannten) Distriktadministrator ergeben.17 Diese Konflikte - an der Basis der Regierungspartei, der sowohl die Bürgermeister als auch die Administratoren an- gehören - werden indes z.B. vom Nationaldirektor für Lokalverwaltung im Ministe- rium für Staatliche Verwaltung, als für die Demokratie (auch die parteiinterne) för- derlich und als unvermeidlich angesehen, bzw. als Anlass, den Kenntnisstand über die Rechtslage, die checks and balances usw. in der kommunalen Demokratie usw. über Schulungskurse zu verbessern.

Die Erhöhung der Anzahl der Autarquias ist für die gerade begonnene Legis- laturperiode vorgesehen, ebenso wie die zweite Runde der Kommunalwahlen im Jahr 2003, in den alten und neuen selbstverwalteten Gemeinden.

3.3 Weitere Reformelemente

Demokratische und administrative Dezentralisierung (bzw. Dekonzentration), ver- standen als Schlüsselelemente einer institutionellen Reform, bilden zusammen einen der vier Eckpfeiler der Reform der öffentlichen Verwaltung Mosambiks. Dazu hat die Regierung unter Federführung des Ministeriums für Staatliche Verwaltung, und unterstützt von der Weltbank, im August 1998 ein strategisches Konzept mit Aktionsplan vorgelegt. Außer der institutionellen Komponente bilden die Moderni- sierung und Vereinfachung der Bürokratie, eine auf eine höhere Allokationseffi- zienz und Transparenz des Staatshaushaltes abstellende Finanzreform sowie die Modernisierung und Professionalisierung des öffentlichen Dienstes die weiteren Eckpfeiler. Mit der Verabschiedung der Neuordnung und Verbesserung des Lauf- bahnsystems und der Gehälterstruktur im öffentlichen Dienst im Mai 1999 wurde -

rechtzeitig im Wahljahr 1999 - eine wichtige Hürde in der den öffentlichen Dienst betreffenden Teilreform genommen.

Noch ist es viel zu früh, über die möglichen Auswirkungen der Verwaltungsre- form und deren Dauerhaftigkeit ernsthaft nachdenken zu wollen. Dazu sind noch zu viele Parameter nicht definiert bzw. getestet. Auch darf nicht vergessen werden, dass Verwaltungen, zumal wenn sie, wie in Mosambik, in einem korporatistisch- patrimonialem Kontext aufs Engste mit politischer und finanzieller Macht verwoben sind, ein besondere "Reformresistenz" aufweisen. Dennoch bzw. gerade deswe- gen kann sicherlich festgestellt werden, dass mit der erfolgreichen Einführung der kommunalen Selbstverwaltung eine "wahrhaftige Revolution" (Simango 1999:25) in der mosambikanischen öffentlichen Verwaltung erfolgt ist, da sie all jenen Prinzi- pien widerspricht, die diese bisher "ausgezeichnet" hat. Sie ist sicherlich ein not- wendiges, wenn auch nicht hinreichendes Reformelement.

17 Letztere sind insbesondere dort virulent, wo in Dörfern sowohl die kommunale Selbstverwaltung der Gemeinde als auch die Disrtiktverwaltung, Tür an Tür kohabitieren.

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4 Schlussfolgerungen

Die Leistungen der öffentlichen Verwaltung werden indes solange zu wünschen übrig lassen, solange der Ausbildungsstand der Beamten, die institutionelle Kapa- zität und die geringe Mittelausstattung der Provinz- und Territorialverwaltung weiterhin so wenig definiert bzw. gering bleiben, wie sie es derzeit sind, und solange die staatliche Verwaltung nicht professionalisiert ist, auch im Sinne von entpoliti- siert (etwa durch die Einführung des Wettbewerbsprinzips bei Stellenbesetzungen). Und auch das bereits 1998 verabschiedete Gesetz über die Regierungs- und Ver- waltungsethik und die berufliche Identität im öffentlichen Dienst mit den entsprechenden Ausführungsbestimmungen wird solange Papier bleiben, so lange die Korruption in Staat und Verwaltung nicht systematisch bekämpft und Verstöße gegen den Kodex nicht disziplinarisch geahndet werden. Trotz dieser Skepsis muss konstatiert werden, dass in den letzten Jahren wichtige Weichenstellungen in Richtung Reform des Staates und der Verwaltung unternommen wurden, allen voran durch den 1998 erfolgten ersten Schritt der Munizipalisierung.

Als Schlussfolgerung lässt sich die These anbieten, dass selbst dann, wenn die begonnenen Reformen mit ihren komplexen Teilaspekten nicht, wie etwa in Tan- zania, an ihrer schwachen innenpolitischen Basis (durch Teile der Staatsklasse und Bürokratie) und an einer Überforderung durch Weltbank und Geber scheitern sollten (Terkildsen 1999), der Weg zu einer den Demokratieprozess unterstützen- den Transformation des mosambikanischen Staates ein langer und beschwerlicher sein wird. Unter Verweis auf die mit den gerade erfolgten Wahlen der 2. Genera- tion erzielten Fort- und Rückschritte im Demokratisierungsprozess kann also die Grundsatzfrage noch nicht beantwortet werden, inwieweit die wirtschaftlichen Vor- aussetzungen, Strukturbedingungen und Reform des Staates und seiner Verwal- tung -auch der Wahlverwaltung - geeignet sind, diese Fortschritte "nachhaltig" zu sichern. Selbst wenn die Aussage von Mair/Mehler zutrifft, dass Demokratisie- rungsfortschritte auch eine Frage des Maßstabes sind und "wenige der gängigen Urteile über die Bilanz der Demokratisierung einer genaueren Überprüfung stand(halten)", so ist ihnen auch im Falle Mosambik vor allem dann beizupflichten, wenn sie davon sprechen, dass die jungen und fragilen Demokratien Afrikas weit von einer Konsolidierung entfernt und großen Risiken ausgesetzt sind. Diese werden von den beiden Autoren mit Stichworten wie Geberabhängigkeit, Zerfall und Kriminalisierung des Staates und gewaltsamen Konflikten beschrieben (Mair/Meh- ler 1999). Insofern mag vielleicht gerade unter Bedingungen der sich auch aus der "wirtschaftlichen Globalisierung und kulturellen Mundialisierung" (Diallo) ergeben- den Risiken für die afrikanische Demokratie das Paradigma eines afrikanischen demokratischen Entwicklungsstaates mit Elementen wie populäre Partizipation, soziale Gerechtigkeit, regionale Balance und kultur-spezifisch eingebetteter "(rural) livelihood democracies" (Davies 1998) geeignet sein, dem Afrika-Pessimismus

gegenüber einen nüchtern-konstruktiven Kontrapunkt zu setzen. Die Analyse der Beispiele des Staatszerfalls in Afrika (Reno 1997), dem Mo-

sambik im 16-jährigen Bürgerkrieg nur knapp entgangen ist und den die ehemali-

gen Kriegsgegner in der Nachkriegszeit bisher zu verhindern wußten, unterstreicht

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Bernhard Weimer

die Notwendigkeit einer Theorie, die den afrikanischen Staat und seine Institutio- nen zum Gegenstand der "Transitologie" und "Konsolidologie" macht.

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Summary

Inspired by elements of the wider theoretical debate, the present article looks at the challenges posed to democratisation in Mozambique. In the first part attention is drawn to the dysfunctional consequences for democratic consolidation resulting from the second generation elections of De- cember 1999, whose outcome is not recognized by the opposition. However, by far the greater challenge to democratisation is seen in the structure and the political economy of the Mozambican state and its highly centralized and bureaucratised administration. In conjunction with the high donor dependence, they are identified as a major obstacle for a mutually beneficial, more democratic and service-oriented relationship between the state and its citizens, and for political representation and a willingness to pay taxes. The reforms of public administration initiated in the be-

ginning of the 90's, together with the elements of democratic decentralization and introduction of local government, reflect - also in their inherent contradictions - the conventional wisdom that a better legitimized and more efficient state, administration and public service are preconditions for successful democratisation and sustainable development.

Resume

Cet article analyse, en tenant compte d' elements de discussion theorique, le processus de democratisation au Mozambique et les defis qui y sont lies. II examine tout d'abord les Elections de la deuxi&me generation en döcembre 1999, dont les rösultats ne furent jamais reconnus par I' opposition, ce qui eut pour consequence politique d'affaiblir la democratisation. Le plus grand defi ä relever en ce qui concerne la consolidation de la democratie au Mozambique reside selon I'auteur dans la structure et reconomie politique de I' Etat et dans son administration extrömement centralist et bureaucratique, qui contribuent, avec la dependance vis-ä-vis des pays donateurs, ä faire obstacle ä I'instauration d'un rapport democratique entre I' Etat et les citoyens, base sur la

reciprocite et rechange de prestations, ainsi qua I' acceptation de payer des impdts. Les reformes de I' administration publique engagees au debut des annees 1990 et la politique de decentralisation et de mise place d'une auto-administration communale refletent dans leurs contradictions la prise de conscience du fait qu'un Etat fonde sur une plus grande legitimite et une administration plus performante sont les conditions du succes de la democratisation et d'un

developpement durable.

Resumo

O presente artigo faz referenda ao debate teörico e tenta contribuir para a anälise do processo de

democratizagäo em Mogambique e dos desafios enfrentados. Na primeira parte säo examinadas

algumas das consequencias das eleigöes gerais de Dezembro de 1999, cujo resultado nao foi aceite pela oposigäo. Contudo, o autor ve na estrutura e economia politica do Estado

Mogambicano e na sua administragäo püblica altamente centralizada e burocratizada desafios ainda maiores para a consolidagäo da democracia. Em conjunto com a alta dependäncia externa, estes factores säo qualificados como obstäculos para a evolugäo de um relacionamento mais democrätico entre estado e cidadäo, caracterizado por beneficios mütuos e prestagäo eficaz e eficiente de servigos (contra pagamento de impostos e representagäo de interesses politicos). A reforma da administragäo püblica iniciada no comego dos anos noventa, incluindo os seus elementos de descentralizagäo e autarcizagäo, reflecte - mesmo nas contradigöes a eles inerentes - o reconhecimento que o estado, a adminstragäo e o funcionalismo mais legitimados e mais eficientes säo pressupostos para uma democratizagäo bem sucedida e urn desenvolvimento sustentävel.

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Demokratisierung, Staat und Verwaltung in Mosambik [Democratisation, State, and Administration in...

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