Documento

CONPES C O N SEJ O N A C I O N AL DE P O LÍTI C A E C O N Ó M I C A Y S O C IAL REPÚBLI C A DE C O L O MBIA DEP ARTA ME N T O N A C I O N AL DE PLA N EA C I Ó N

F O N D O C O L O MBIA E N PA Z Departamento N aciona l de Planeación Presidencia de la República M inisterio de Hacienda y Crédito Púbico M inisterio de Amb iente y Desarrollo Sostenible M inisterio de Agricultura y Desarrollo Rura l M inisterio de M inas y Energ ía M inisterio de Justicia y del Derecho Agencia Presidencia l para la Cooperación Internaciona l de Colombia O ficina del A lto Comisionado para la Pa z Despacho del M inistro Consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad

Versión a prob a da

Bogo tá , D . C . , 2 3 de noviembre de 2 0 1 5

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C O N SEJ O N A C I O N AL DE P O LÍTIC A E C O N Ó M IC A Y S O C IAL C O N PES

Juan M anue l Santos C a lderón

Presidente de la República

G ermán V arg as Lleras Vicepresidente de la República

M arí a Lorena G utiérre z Bo tero

M inistra de la Presidencia

Juan Fernando Cristo Bustos M inistro del Interior

M arí a Ánge l a Ho lguín Cué l l ar M inistra de Relaciones Exteriores

M auric io C árdenas Sant amarí a M inistro de Hacienda y Crédito Público

Yesid Reyes A lvara do M inistro de Justicia y del Derecho

Luis C arlos V i l leg as Echeverri M inistro de Defensa N aciona l

Aure l io Ira gorri V a lenci a M inistro de Agricultura y Desarrollo Rura l

A le j andro G av iri a Uribe M inistro de Sa lud y Protección Socia l

Luis Eduardo G arzón M inistro de Traba jo

Tomás G onz á lez Estra d a M inistro de M inas y Energ ía

C eci l i a Á lvare z - C orre a M inistra de Comercio, Industria y Turismo

G ina P arody d'Echeona M inistra de Educación N aciona l

G a brie l V a l le jo Lópe z M inistro de Amb iente y Desarrollo Sostenible

Luis Fe l ipe Henao C ardona M inistro de Vivienda , C iudad y Territorio

D av id Luna Sánche z M inistro de Tecnolog ías de la Información y las Comunicaciones

N a t a l i a A be l lo V ives M inistra de Transporte

M ari ana G arc és C órdob a M inistra de Cultura

Simón G av iri a Muñoz Director G enera l del Departamento N aciona l de Planeación

Luis Fernando M e j í a A l z a te

Subdirector Sectoria l

M anue l Fernando C astro Q uiro z

Subdirector Territoria l y de Inversión Pública

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Resumen e jecutivo

Este documento C O N PES define el marco genera l y los lineamientos para la creación y puesta en marcha del Fondo Colombia en Paz , como el eje articulador e instancia de coordinación de los esfuerzos instituciona les y financieros dirigidos a acometer las inversiones necesarias para la transición de Colombia hacia un escenario de pa z estable y duradera . Esto supone la ma teria lización de los dividendos ambienta les, socia les y económicos que trae consigo la terminación efectiva del conflicto armado, en particular, a través de facilitar la superación de sus efectos sobre la degradación del medio ambiente , el forta lec imiento del Estado de derecho, la re inserción y transición democrá tica de los grupos armados ilega les, y la mayor sa tisfacción posible de los derechos de las víctimas.

El conflicto armado está estrechamente ligado a problemá ticas de degradación ambienta l, pobrez a rura l y profundiz ación de los rez agos socia les y económicos en el desarrollo de los territorios a fectados. La fa lta de capacidades instituciona les para gestionar el desarrollo loca l y la insuficiente articulación y coordinación de las intervenciones e inversiones financiadas con recursos naciona les, territoria les y de cooperación internaciona l, impiden generar mejores resultados en el aborda je de las problemá ticas que a fectan a los territorios.

Como resultado, aunque su incidencia ha venido disminuyendo en los últimos años, persiste un círculo vicioso de débil presencia esta ta l, economía ilega l, degradación del medio ambiente , y a lta conflictividad y violencia en múltiples regiones del pa ís, que se refleja en mayor medida en el espacio rura l. Esta situación ha perpetuado e incluso ampliado las brechas entre las diferentes regiones del pa ís; en especia l, aquellas brechas re la tivas a l goce efectivo de derechos, el acceso a bienes y servicios (p .ej. infraestructura , desarrollo socia l, fomento a la productividad y forma liz ación labora l) y el aprovechamiento sostenible de los recursos na tura les.

En este contexto , la construcción de la paz requerirá de esfuerzos de diversa na tura lez a . Será necesaria la definición de prioridades de inversión para el Estado en el posconflicto , el forta lecimiento de las instituciones que garanticen el acceso y la preva lencia de la justicia , la resolución pacífica de los conflictos, la implementación adecuada de los eventua les acuerdos con los actores armados, y el manejo y uso sostenible de los recursos na tura les. Asimismo, se hace necesaria la asignación, concurrencia y eficiente ejecución de los recursos financieros naciona les e internaciona les que lo hagan posible .

Para cumplir con lo anterior, el Fondo Colombia en Pa z busca contribuir a l logro de tres objetivos: i) contar con un marco instituciona l de coordinación que mejore la operación y financiación de las inicia tivas de construcción de paz , garantiz ando la adecuada articulación entre los esfuerzos para impulsar el desarrollo rura l y la sostenibilidad ambienta l

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en un marco de forta lecimiento del Estado de derecho; ii) mejorar la foca liz ación geográ fica y la prioriz ación temá tica de las intervenciones públicas, privadas y de la cooperación internaciona l (construcción de un porta folio de inversiones prioriz adas); y iii) forta lecer los sistemas de monitoreo, reporte y verificación del impacto de las acciones e inversiones encaminadas a estos propósitos.

Este planteamiento se desarrolla en el marco del Plan N aciona l de Desarrollo (P N D) 2014-2018 Todos por un Nuevo Pa ís, en particular, en las estra teg ias en ma teria de seguridad , justicia y democracia para la construcción de pa z , el crecimiento verde y la transformación del campo . Igua lmente , se enmarca en la agenda 2030 de los O bjetivos de Desarrollo Sostenible y de los compromisos de Colombia en la Convención Marco de las N aciones Unidas sobre el C ambio C limá tico .

C l asif ic a ción: D74 , F35 , K42 , N 46 , Q 01 , Q 13 , Q 15 , Q 28 , Q 34 , Q 3 8 , Q 57 , Q 58 . Pa l a bras c l ave: Fondo Colomb ia en Pa z , construcción de pa z , posconflicto, sostenib ilida d ambienta l, desarrollo rura l sostenib le , cooperación internaciona l, fondos multidonantes, Estado de derecho, imperio

de la ley.

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TABLA DE C O N TE N ID O

1 . I N TR O DU C C I Ó N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2 . A N TEC EDE N TES Y JUSTIFI C A C I Ó N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 0

3 . D IA G N Ó STI C O . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3

3 .1 . Conflicto armado, degradación ambienta l, pobrez a rura l y brechas territoria les 13

3 .1 .1 . Conflicto armado y medio ambiente .............................................................. 15

3 .1 .2 . Conflicto armado, pobrez a rura l y desarrollo territoria l .................................... 20

3 .2 . Conflicto armado y Estado de derecho ........................................................... 22

3 .2 .1 . Fa lencias en el acceso a la justicia , especia lmente en la zona rura l .................. 23

3 .2 .2 . Acción integra l contra minas antipersona l ...................................................... 24

3 .2 .3 . Desmoviliz ación y re integración de excomba tientes......................................... 25

3 .2 .4 . Situación de seguridad en municipios rura les .................................................. 26

3 .2 .5 . Víctimas del conflicto armado y retos para el posconflicto ................................ 26

3 .3 . Conflicto armado, ba ja capacidad instituciona l y cooperación internaciona l ..... 28

3 .3 .1 . Ba ja capacidad instituciona l de territorios a fectados por el conflicto armado ..... 28

3 .3 .2 . A tomización y ba ja foca liz ación de la cooperación internaciona l en las zonas más a fectadas por el conflicto armado ................................................................. 29

3 .3 .3 . Debilidad en el seguimiento y eva luación de proyectos y de variables ambienta les.................................................................................................................. 30

4 . DEFI N I C I Ó N DE LA P O LÍTI C A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1

4 .1 . O bjetivo genera l ......................................................................................... 31 4 .2 . O bjetivos específicos ................................................................................... 31

4 .2 .1 . Definir un marco instituciona l de coordinación para mejorar la operación y financiación de inicia tivas para la pa z ........................................................... 31

4 .2 .2 . Mejorar la foca liz ación geográ fica y la prioriz ación temá tica de inversiones públicas, privadas y de cooperación internaciona l. ......................................... 31

4 .2 .3 . Forta lecer el monitoreo, reporte y verificación del impacto de las acciones e inversiones rea liz adas. ................................................................................. 31

4 .3 . Plan de acción ............................................................................................ 32

4 .3 .1 . Lineamiento 1: Definición de un marco instituciona l de coordinación para la operación y financiación de la pa z ............................................................... 33

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4 .3 .2 . Lineamiento 2: Mejorar la foca liz ación geográ fica y la prioriz ación temá tica de las inversiones públicas y de cooperación internaciona l ........................................ 39

4 .3 .3 . Lineamiento 3: Forta lecimiento del monitoreo, reporte y verificación del impacto de acciones e inversiones rea liz adas .................................................................. 48

4 .4 . Seguimiento ................................................................................................ 50

5 . REC O ME N D A C I O N ES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2

A N EX O S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 4

Anexo A: Plan de Acción y Seguimiento (PAS) ............................................................. 54

BIBLI O G R A FÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 5

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Í N DI C E DE TABLAS

Tabla 1 . O ferta de justicia en el territorio naciona l....................................................... 24 Tabla 2 . Lineamientos para foca liz ar geográ ficamente las intervenciones ....................... 41 Tabla 3 . Porta folio temá tico de inversiones del FCP ...................................................... 44 Tabla 4 . Cronograma de seguimiento ......................................................................... 51

Í N DI C E DE G R Á FI C O S

Grá fico 1 . Desempeño integra l municipa l para municipios con incidencia a lta y muy a lta del conflicto ............................................................................................................. 28

Í N DI C E DE FI G UR AS

Figura 1 . Lineamientos y estra teg ias para la implementación de la Inicia tiva Colombia en Pa z ......................................................................................................................... 32 Figura 2 . Esquema opera tivo y financiero del FCP ....................................................... 34 Figura 3 . Ejemplo: pla ta forma seguimiento y eva luación de los proyectos del FCP (modelo Mapa Rega lías) ........................................................................................................ 50

Í N DI C E DE M AP AS

Mapa 1 . Compara tivo del Índice de Incidencia del Conflicto, 2002 y 2013 .................. 14 Mapa 2 . Confluencia geográ fica de las problemá ticas ana liz adas ................................ 15 Mapa 3 . Deforestación e incidencia del conflicto armado. ........................................... 16 Mapa 4 . Sobreutiliz ación del suelo e incidencia del conflicto armado. .......................... 17 Mapa 5 . Cultivos ilícitos y deforestación, promedio 1990 -2013 ................................... 18 Mapa 6 . Parques naciona les na tura les y cultivos ilícitos................................................ 19 Mapa 7 . Incidencia del conflicto con las brechas socioeconómicas (izquierda) e Incidencia del conflicto con la pobrez a rura l (derecha) ................................................................ 21 Mapa 8 . Presencia de proyectos de cooperación en Colombia ..................................... 30

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SI G LAS Y ABREVIA C I O N ES

AEI Artefactos explosivos improvisados APC -Colombia Agencia Presidencia l de Cooperación Internaciona l de Colombia C IP Consejo Interinstituciona l del Posconflicto C O N PES Consejo N aciona l de Política Económica y Socia l D N P Departamento N aciona l de Planeación FCP Fondo Colombia en Pa z IDEA M Instituto de H idrología , Meteorología y Estudios Ambienta les IG A C Instituto G eográ fico Agustín Codaz z i

I N DC Contribuciones determinadas y previstas a nivel naciona l (I N DC por sus siglas en inglés)

M AP M inas antipersona MUSE Municiones sin explotar O A CP O ficina del A lto Comisionado para la Pa z O DS O bjetivos de Desarrollo Sostenible P G N Presupuesto G enera l de la N ación PIB Producto Interno Bruto PIRC Planes Integra les de Reparación Colectiva P N D Plan N aciona l de Desarrollo RUV Registro Único de Víctimas SDAS Subdirección de Desarrollo Ambienta l Sostenible , D N P SIA C Sistema de Información Ambienta l de Colombia SIA O D Sistema de Información de Ayuda O ficia l a l Desarrollo SI N AP Sistema N aciona l de Áreas Proteg idas SI N ER G IA Sistema N aciona l de Eva luación de G estión y Resultados SMByC Sistema de Monitoreo de Bosques y C arbono SMRV Sistema de Medición, Reporte y Verificación de C ambio C limá tico SN U Sistema de N aciones Unidas SPI Seguimiento a proyectos de inversión U N O DC O ficina de las N aciones Unidas contra la Droga y el Delito

http://www.igac.gov.co/

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1 . I N TR O DU C C I Ó N

Este documento somete a consideración del Consejo N aciona l de Política Económica y Socia l (C O N PES) el marco genera l y los lineamientos para la creación y puesta en marcha del Fondo Colombia en Pa z (FCP). Este fondo sirve como eje articulador e instancia principa l de coordinación de los esfuerzos tanto de carácter instituciona l como financieros, que orientan las inversiones para la transición de Colombia hacia una paz sostenible y duradera y para el forta lecimiento de la capacidad estata l y democrá tica de los territorios más a fectados por el conflicto.

El FCP se concibe como un instrumento para contribuir a ma teria lizar los dividendos económicos, socia les y ambienta les de la pa z , asociados a las intervenciones en ma teria de desarrollo rura l sostenib le , conservación de la biodiversidad y lucha contra el cambio climá tico en un marco de forta lecimiento del Estado de derecho en el posconflicto1.

La inicia tiva reconoce que el conflicto armado está estrechamente ligado a problemá ticas de degradación ambienta l, pobrez a rura l, ba ja capacidad instituciona l y rez agos en el desarrollo de los territorios más a fectados por el conflicto armado . Además, identifica que las debilidades en la articulación instituciona l y la fa lta de capacidades territoria les para gestionar el desarrollo loca l han impedido abordar las problemá ticas territoria les de manera integra l y efectiva .

En este sentido, se plantea que el proceso de construcción de pa z podrá maximiz ar los beneficios ambienta les, económicos y socia les si se adopta un enfoque territoria l participa tivo, centrado en el desarrollo de las capacidades de las regiones, con garantías para el imperio de la ley y enmarcado en un modelo de crecimiento verde .

La implementación de un enfoque de estas características será más efectiva en la medida en que las instituciones a nivel loca l, naciona l e internaciona l puedan coordinar y articular mejor sus intervenciones en beneficio de estas regiones. En particular , que la inversión naciona l pública y privada , incluyendo la cooperación internaciona l no reembolsable , se articule ba jo una visión integra l mejor foca liz ada geográ fica y temá ticamente . Con ese propósito, el FCP se estructura sobre la base de tres lineamientos y ocho estra teg ias para potenciar el impacto de las intervenciones en las zonas a fectadas por el conflicto.

1 Para las N aciones Unidas, el imperio de la ley o Estado de derecho, hace referencia a un principio de gobierno

según el cua l todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, están sometidas a unas leyes que se promulgan públicamente , se hacen cumplir por igua l y se aplican con independencia , además de ser compa tibles con las normas y los principios internaciona les de derechos humanos. Asimismo, exige que se adopten medidas para garantiz ar e l respeto de los principios de primacía de la ley, igua ldad ante la ley, rendición de cuentas ante la ley, equidad en la aplicación de la ley, separación de poderes, participación en la adopción de decisiones, lega lidad, no arbitrariedad, y transparencia procesa l y lega l. (Consejo de Seguridad de las N aciones Unidas, 2004).

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El presente documento cuenta con cinco secciones, incluida la introducción. La segunda sección presenta los antecedentes y justificación del FCP. La tercera sección incluye un diagnóstico que identifica los principa les ejes problemá ticos sobre los cua les se busca contribuir a a tender a través del Fondo . La cuarta sección describe los objetivos, el plan de acción desarrollado en tres grandes lineamientos, el plan de seguimiento , y una estra teg ia y estimación de la cooperación internaciona l que se espera gestionar para la primera fase de operación del Fondo. La quinta sección presenta las recomendaciones.

2 . A N TEC EDE N TES Y JUSTIFI C A C I Ó N

El enfoque de construcción de pa z2 tiene como objetivo no solo el fin del conflicto sino también avanz ar en la disminución de las desigua ldades socia les, económicas, ambienta les, de acceso a justicia , y territoria les que experimentan las regiones más afectadas por su incidencia . Colombia se encuentra en un momento determinante en este proceso y el G obierno tiene el reto de dirigir sus esfuerzos para a tender las necesidades de los territorios que han debido soportar la mayor incidencia del conflicto armado.

Desde esta perspectiva , se comprende que la paz será posible en toda su extensión cuando se haya conseguido consolidar el imperio de la ley y de la justicia , la equidad y el crecimiento y las oportunidades económicas. Asimismo, para cumplir este objetivo es necesario que se hayan a fianz ado los mecanismos dispuestos para la suscripción de acuerdos socia les incluyentes y la gestión pacífica de conflictos, y se hayan puesto en marcha procesos de transición soportados en el reconocimiento y reparación a las víctimas. De igua l manera , es importante que se establezcan relaciones permanentes de convergencia entre los distintos niveles territoria les del pa ís que aumenten el impacto de las políticas públicas, sobre la base de la identificación de las características particulares de las regiones de Colombi a . Fina lmente , es necesario que se incorpore un ordenamiento integra l del territorio y que se rea lice un traba jo coordinado del G obierno naciona l con las autoridades públicas y privadas territoria les, a l igua l que con la cooperación internaciona l.

Aproximarse a este horizonte supondrá reconocer que , aunque el pa ís ha avanz ado de manera decidida en el esfuerzo de consolidar el Estado socia l de derecho en todo el territorio naciona l, buscando proveer bienes públicos y servicios socia les sustantivos para que los ciudadanos puedan desarrollar libremente sus proyectos de vida , aún existen en a lgunas regiones del pa ís desa fíos derivados de una suerte de circulo vicioso entre conflicto armado,

2 La construcción de pa z se entiende como un proceso de corto, mediano y largo pla zo orientado a la

transformación del uso de la violencia como medio para la resolución de conflictividades. El propósito es privileg iar los mecanismos para la gestión pacífica de los conflictos a través del diá logo y la concertación, el fomento de la justicia socia l y el desarrollo incluyente (G a ltung, 1998). Este proceso puede iniciar incluso durante un conflicto armado y extenderse hacia el momento posterior a la firma de un acuerdo de pa z .

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degradación ambienta l, ba jos niveles de desarrollo y débil presencia instituciona l en lo re lacionado con e l desarrollo y la justicia .

Para lograr la pa z , el Gobierno reconoce la necesidad de impulsar a lterna tivas de desarrollo económico , socia l y ambienta l dirigidas a estas poblaciones y de crear condiciones necesarias para una paz sostenible y duradera . Igua lmente , reconoce la prioridad de que estas acciones promuevan una visión integra l del territorio teniendo en cuenta la conservación y el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad del pa ís y sean compa tibles con la protección y preservación del medio ambiente y la reducción de los efectos del cambio climá tico.

En este sentido, la pa z adquiere una doble dimensión para Colombia . Por un lado, es una oportunidad para reducir y mitigar los efectos ambienta les que ha tra ído consigo el conflicto armado y generar beneficios socia les y económicos para las regiones y poblaciones a fectadas a partir de inicia tivas de conservación, protección y manejo sostenible de los recursos na tura les, así como de mitigación y adaptación a l cambio climá tico. Por otro, es un instrumento para avanz ar en la consolidación del imperio de la ley o del Estado de derecho en el territorio naciona l, garantiz ando el goce efectivo de los derechos consagrados en la Constitución Política .

Aprovechar estas oportunidades implica , por ejemplo, repensar lo rura l más a llá de lo agropecuario y redefinir las relaciones campo y ciudad promoviendo una visión integra l del territorio con base en un ordenamiento ambienta l y productivo de acuerdo a su vocación . También implica reconocer el rol de los gobiernos loca les y comunitarios, y promover una articulación integra l y sistémica de los diferentes planes y proyectos en ma teria de seguridad, justicia , gobierno, aunados a l forta lecimiento de la oferta económica y socia l en las zonas más a fectadas por el conflicto armado . Esto incluye considerar herramientas para la innovación en el aprovechamiento de los recursos na tura les y la producción rura l, dinamizar las economías regiona les, forta lecer las culturas, va lidar los procesos asocia tivos loca les y garantiz ar los servicios ecosistémicos fundamenta les para las actividades productivas.

Por su parte , el desarrollo rura l y territoria l sostenible requiere la provisión de bienes públicos, siendo el principa l de ellos las mejores condiciones de seguridad , y la a tención y generación de ingresos para poblaciones a fectadas por el conflicto, con enfoque de género y étnico. Lo anterior, en el marco de instituciones loca les fuertes con capacidad para implementar proyectos e inicia tivas que respondan a las necesidades específicas de las regiones y de la población loca l.

Para enfrentar los anteriores retos y aprovechar las oportunidades que ofrece la construcción de la pa z , este proceso debe igua lmente articularse en los territorios con mecanismos que permitan un ordenamiento territoria l que orienten en el med iano y largo pla zo un uso eficiente y sostenible de los suelos, el cierre de la frontera agropecuaria , y la

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conservación, restauración, manejo y uso sostenible de ecosistemas estra tég icos y áreas proteg idas. Estos mecanismos deben estar provistos de procesos participativos y legítimos. Asimismo, esta visión integra l debe también articularse con estra teg ias específicas en las áreas rura les en temas como acceso a la justicia e implementación de políticas sobre desminado humanitario, seguridad rura l, re integración y gestión de las conflictividades socia les.

En este sentido, el enfoque de construcción de pa z y la estra teg ia de Seguridad , justicia y democracia para la construcción de paz adoptados por el Plan N aciona l de Desarrollo 2014-2018 Todos por un Nuevo Pa ís (P N D 2014 -2018) plantean una idea fundamenta l: el logro de una paz estable y duradera se encuentra ligado a la consolidación de capacidades naciona les y loca les para garantiz ar, promover y proteger los derechos de todos los ciudadanos, así como para el trámite y resolución pacífica de múltiples tipos de conflictividades.

Por cuenta de lo anterior, el P N D 2014 -2018 seña la que la presencia integra l del Estado, especia lmente pero no únicamente en las reg iones más a fectadas por la violencia , es una tarea centra l para establecer los fundamentos que conduzcan a l fin sostenible del conflicto armado y a la garantía de no repetición de sus principa les efectos.

Por otra parte , el P N D también determina que la consolidación de la pa z en el territorio requiere , entre otros, de una estra teg ia integra l de transformación del campo y de un enfoque envolvente de crecimiento verde . Por un lado, la estra teg ia integra l de transformación del campo reconoce lo rura l como decisivo para el futuro del pa ís, no solo por ra zones económicas, sino también por la necesidad de superar los factores históricos del conflicto en el ámbito rura l. Se requiere una estra teg ia integra l para a tender y moderniz ar el campo, y para mejorar la ca lidad de vida y la participación de los habitantes rura les. Por su parte , el enfoque de crecimiento verde promueve modelos de desarrollo que generan bienestar socia l y económico, asegurando que los recursos na tura les provean de manera sostenible los bienes y servicios que el pa ís necesita . Estos modelos se logran a través de un crecimiento sostenible , ba jo en carbono y resiliente a l cambio climá tico, así como proteg iendo y asegurando el uso sostenible del capita l na tura l del pa ís.

El P N D plantea políticas que articulan de forma integra l la dimensión socia l, económica y ambienta l del desarrollo. Estas van de la mano de la Agenda 2030 y en cumplimiento de los O bjetivos de Desarrollo Sostenible ( O DS)3, los cua les identifican a las personas, la prosperidad, el planeta , la pa z y las a lianz as como esferas de importancia crítica .

3 Los objetivos de la inicia tiva deben abordar e incorporar de forma equilibrada las tres dimensiones del

desarrollo sostenible y sus interrelaciones. Lo anterior con el fin de que se integren y sean coherentes con la agenda de las N aciones Unidas para el Desarrollo después del 2015 . De este modo, se contribuye a l logro del desarrollo sostenible y se impulsa la implementación y la integración del desarrollo sostenible en el SN U en su conjunto.

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Adiciona lmente , la estra teg ia de crecimiento verde , ba jo en carbono y resiliente a l clima se encuentra a lineada con la Contribución prevista determinada a nivel naciona l (I N DC por su sigla en inglés) de 2015 , para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en la Convención Marco de las N aciones Unidas sobre el C ambio C limá tico.

La cooperación internaciona l, como complemento a los esfuerzos que principa lmente rea lizarán el Estado y la sociedad colombiana , juega un papel fundamenta l en la construcción de la pa z4. Una articulación adecuada de sus aportes, tanto a nivel instituciona l como de financiamiento, permitiría potenciar el impacto de todos los recursos en el cierre de brechas, en la promoción de mercados y de inversión, y en la consolidación del Estado socia l de derecho. Con este fin, el pa ís definió una hoja de ruta de la cooperación internaciona l para los próximos cua tro años, a lrededor de tres ejes fundamenta les para cana liz ar los recursos que recibe: i) construcción de paz , ii) desarrollo rura l sostenible y iii) conservación y sostenibilidad ambienta l.

3 . D IA G N Ó STI C O

La superación de la incidencia del conflicto armado en el territorio , y su concurrencia con otras problemá ticas que a fectan el desarrollo como la degradación ambienta l, la pobrez a rura l y las brechas socioeconómicas territoria les son fundamento de la construcción de la pa z en el pa ís. Esto también incluye superar las fa llas en el acceso a la justicia , avanzar en las labores de desminado, lograr la desmovilización y re integración de excomba tientes, reparar integra lmente a las víctimas y, en genera l, forta lecer las instituciones del Estado en las zonas de conflicto armado . En ese contexto, incrementar el impacto de las intervenciones e inversiones públicas y privadas, incluyendo el importante papel de la cooperación internaciona l, es un prerrequisito de ese propósito. En esta sección se presenta un diagnóstico sobre los principa les problemas a resolver en estos aspectos.

3 . 1 . C onf l icto armado , degra da ción amb ienta l , pobre z a rura l y brechas terri tori a les

El conflicto armado ha dejado aproximadamente 6 ,1 millones de víctimas que son sujeto de a tención de acuerdo con lo consignado en el Reg istro Único de Víctimas (RUV) (UARIV, 2015), y entre 1985 y 2013 causó la muerte de cerca de 220 mil colombianos, de los cua les el 80% eran civiles (C N MH , 2013).

A pesar de la relevancia naciona l de estas cifras, el conflicto se ha concentrado en unas zonas específicas del pa ís. En 2002 , 361 municipios tenían incidencia a lta y muy a lta del conflicto armado5. En 2013 esta cifra disminuyó a 94 municipios. Sin embargo,

4 APC -Colombia (2015). Estra teg ia de Cooperación Colombia en Pa z . 5 El Índice de Incidencia del Conflicto Armado desarrollado por el Grupo de Proyectos Especia les del D N P, tiene

por objetivo la identificación y caracteriz ación de territorios prioritarios para la construcción de pa z y para un eventua l escenario de posconflicto. El índice tiene en cuenta información histórica de variables asociadas a l

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departamentos como Arauca , Meta , N ariño, C aquetá , Guaviare , Putumayo, N orte de Santander, y regiones como el Ba jo C auca Antioqueño y el Nudo de Paramillo, seguí an siendo a fectadas por el conflicto (Mapa 1).

M ap a 1 . C omp ara tivo de l Índ ice de Incidenci a de l C onf l icto , 2 0 0 2 y 2 0 1 3

Fuente: D N P, 2015 .

N ota: C ada color corresponde a una ca tegoría . En paréntesis está el número de municipios correspondiente .

A pesar de los impactos diferenciados que el conflicto armado ha tenido en los territorios de mayor incidencia , existen unos factores comunes. Son territorios con gran riquez a na tura l y a la vez cara cteriz ados por su degradación ambienta l. También son territorios con ba jo desarrollo rura l, ba ja capacidad instituciona l y grandes desa fíos para cerrar sus brechas socioeconómicas. Además, tienen escaso acceso a los servicios básicos del Estado, donde los servicios de justicia no responden a sus necesidades y donde fa lla el imperio de la ley. El Mapa 2 muestra las reg iones del pa ís donde concurren estas problemá ticas, las cua les comprenden a l menos a 280 municipios.

conflicto armado desagregadas a nivel municipa l , ta les como: acciones armadas, homicidio, reclutamiento forz ado, víctimas de minas antipersona (M AP), municiones sin explotar (MUSE) y artefactos explosivos improvisados (AEI), despla z amiento forz ado y cultivos de coc a en el periodo 2 002 -2013 . Según estas variables se clasifica a los municipios en incidencia del conflicto: muy a lto, a lto, medio y ba jo.

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M ap a 2 . C onf luenci a geográ fic a de las prob lemá tic as ana l i z a das

Fuente: D N P, 2015 .

N ota: Distribución territoria l por reg iones del Sistema G enera l de Rega lías.

A continuación se describen en deta lle cada una de las problemá ticas ana lizadas, comenz ando por la incidencia del conflicto armado en el medio ambiente y sus efectos en la degradación ambienta l, y fina liz ando con una descripción de la concurrencia del conflicto armado, la pobrez a rura l y el ba jo desarrollo territoria l.

3 . 1 . 1 . C onf l icto armado y med io amb iente

La incidencia territoria l del conflicto armado está estrechamente relacionada con la degradación ambienta l de estos territorios. Según el aná lisis de la Subdirección de Desarrollo Ambienta l Sostenible6 del Departamento N aciona l de Planeación (D N P), de 1990 a 2013 se deforestaron en el pa ís cerca de 5 ,2 millones de hectáreas, de las cua les el 58% (3 millones de hectáreas) está en municipios con incidencia a lta y muy a lta de conflicto7. Se ha observado también que pese a que la tasa de deforestación ha disminuido , se ha concentrado en municipios con incidencia a lta y muy a lta de conflicto.

Entre 1990 y 2000 , el 59% de la deforestación ocurría en estos municipios, mientras que a l 2013 esta cifra a lcanz aba el 75%. Los departamentos que presentaron mayor

6 Departamento N aciona l de Planeación (2015). Dividendos Ambienta les de la Pa z (documento inédito). 7 Según el Índice de Incidencia del Conflicto del D N P, 2015 , para el periodo 200 2 -2013 .

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deforestación durante el periodo 1990 -2013 fueron Meta , C aquetá , Putumayo, Guaviare y N ariño, los cua les representan el 69% de la deforestación del pa ís (D N P, 2015)8 (Mapa 3).

En este contexto , es posible a firmar que el conflicto a lrededor del uso de suelo genera impactos ambienta les y socia les que exacerban el conflicto armado (C árdenas & Rodriguez , 2004). El aná lisis rea lizado por el D N P (Mapa 4), muestra que de las 13 ,4 millones de hectáreas donde el uso del suelo es mayor a su vocación, es decir, donde hay sobreutiliz ación del suelo por actividades agropecuarias y foresta les9, el 46% (6 ,2 millones de hectáreas) está en municipios de incidencia a lta y muy a lta del conflicto. Por su parte los departamentos de C aquetá , Córdoba y Magda lena son los que presentan mayor sobreutiliz ación del suelo asociado a l conflicto armado (D N P-SDAS, 2015c).

M ap a 3 . De foresta ción e incid enci a de l conf licto arma do .

Fuente: D N P, 2015 .

N ota: M apa elaborado a partir de la información del Instituto G eográ fico Agustín Coda z z i (IG A C), 2012 , y del D N P, 2015 .

8 Los municipios más a fectados han sido La M acarena (Meta), San Vicente del C aguán (C aquetá), C artagena

del Cha ira (C aquetá), Cumaribo (Vichada) y La Uribe (Meta), municipios con incidencia a lta y muy a lta de conflicto (D N P-SDAS, 2015c).

9 La sobreutiliz ación del suelo se ca lculó a partir del mapa del Instituto G eográ fico Agustín Coda z z i (IG A C) de Conflictos de Uso del Suelo (2012), en este aná lisis uno de los conflictos de uso del suelo es la sobreutiliz ación por el desarrollo de actividades agropecuarias y foresta les. Por lo tanto, se rea lizó el cruce de los municipios con a lta y muy a lta incidencia de conflicto armado y los da tos del IG A C (2012). La sobreutiliz ación se presenta cuando zonas de minifundio con vocación agropecuaria se encuentran sobre explotadas, presentándose degradación de los recursos na tura les, cuya expresión más evidente es la erosión hídrica (IG A C , 2012) (IG A C , 2012).

http://www.igac.gov.co/http://www.igac.gov.co/

17

M ap a 4 . Sobreuti l i z a ción de l sue lo e incidenci a de l conf l icto arma do .

Fuente: D N P, 2015 .

N ota: Mapa elaborado a partir de la información del IG A C , 2012 , y del D N P, 2015 .

Asimismo, un factor importante re lacionado con el conflicto armado, y que tiene impacto directo sobre el medio ambiente , es la presencia de cultivos ilícitos, especia lmente los cultivos de coca (Mapa 5). El aná lisis de la relación entre la deforestación y la presencia de cultivos de coca durante los años 2000 a 2013 , muestra que por cada hectárea de coca sembrada en los municipios con incidencia a lta y muy a lta del conflicto, se deforestaron 1 ,7 hectáreas. En los municipios de San Vicente del C aguán, la Uribe , la Macarena , Remedios y Mesetas es donde concurren con mayor magnitud estas dos problemá ticas (D N P-SDAS, 2015c).

http://www.igac.gov.co/

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M ap a 5 . Cult ivos i l íci tos y de forest a ción , promed io 1 9 9 0 -2 0 1 3

Fuente: D N P, 2015 .

N ota: M apa elaborado a partir de información del Instituto de H idrolog ía , Meteorolog ía y Estudios Ambienta les (IDEAM), del D N P y del M inisterio de Justicia . Las ca tegorías según los colores se refieren a los municipios en los que la relación entre las hectáreas deforestadas y las hec táreas con presencia de cultivos de coca es menor a 1 ha , entre 1 y 2 ha y mayor a 3 ha .

La anterior problemá tica es particularmente a larmante en el Sistema N aciona l de Áreas Proteg idas (SI N AP). El área cultivada con coca en los parques ha oscilado entre e l 4% y el 8% del área tota l cultivada en el pa ís en los últimos 10 años (Parques N aciona les N a tura les, 2015). En el 2013 se identificaron 3 .791 hectáreas sembradas de coca en el SI N AP (U N O DC , 2014). En el Mapa 6 se observa que de estas, el 42% de su área se ha visto a fectado por cultivos de coca , especia lmente las zonas de Paramillo, Nukak y La Macarena (U N O DC , 2012).

19

M ap a 6 . Parques na ciona les na tura les y cult ivos i l ícitos.

Fuente: D N P, 2015 .

N ota: M apa elaborado a partir de información del Sistema N aciona l de Áreas Proteg idas (SI N AP) y del D N P, con base en da tos de los años 1999-2013 .

La explotación ilícita de minera les es otro problema que se asocia con el conf licto armado y genera impactos re levantes en los ecosistemas y en sus recursos na tura les. De 2010 a 2014 , el D N P (2015) encontró que cerca de la mitad de los municipios del pa ís habían sido a fectados por esta problemá tica , comprometiendo aproximadamente dos mil fuentes hídricas. Guaviare , C aquetá , Arauca , Putumayo y Meta son los departamentos con mayor porcenta je de municipios con presencia de minería ilega l.

Son de particular consideración los impactos ambienta les generados por la minería de oro, mayoritariamente ilega l. En 2010 , el 86% del oro producido en el pa ís provino de la minería ilega l, la cua l utiliz a mercurio y devasta las rondas hídricas de los territorios (M inisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y U N EP, 2012) y para el año 2013 , aproximadamente 58 ,7 toneladas de oro se produjeron en minas sin título en etapa de explotación (Agencia N aciona l de M inería).

El 28% de las áreas proteg idas presentan extracción ilícita de minera les como columbita , tanta lita , oro, carbón y esmera ldas. Además, la minería se está desarrollando en las zonas amortiguadoras lo que genera desliz amientos, erosión del suelo, acumulación de residuos y vertimiento de químicos a las fuentes hídricas. Incluso, para el caso del río C auca ,

20

ya se han identificado cambios en su composición geomorfológica (Parques N aciona les N a tura les, 2015).

Las fuentes hídricas del pa ís también se han visto a fectadas por las voladuras de oleoductos asociadas a l conflicto armado. En los últimos 35 años la infraestructura de transporte de hidrocarburos operada por Ecopetrol ha sido a tacada 2 .575 veces, derramando 4 ,1 millones de barriles de petróleo. Esta cifra equiva le a 16 veces la cantidad derramada en la ca tástrofe del buque Exxon Va ldez en 1989 y a lo derramado en el G olfo de México en 2010 (D N P-SDAS, 2015c). Adiciona lmente , según da tos de la Agencia N aciona l de Licencias Ambienta les, durante el periodo 2009 -2015 se han derramado 756 .700 barriles de petróleo. Estos problemas han a fectado a 129 municipios y a l 30% de las cuencas hídricas del pa ís, siendo Tibú, O rito, Yondó, Barrancabermeja y Puerto C a icedo los municipios con mayor número de eventos. El 63% de los derrames ocurrieron en la macrocuenca Magda lena y en el 93% de los eventos se registró a fectación del suelo (D N P-SDAS, 2015c).

En genera l, el conflicto armado ha tenido grandes impactos ambienta les en zonas recurrentes. Esto a su vez deriva en mayor pobrez a rura l y mayores brechas socia les y económicas, en la medida en que los ecosistemas degradados van perdiendo su capacidad de brindar servicios ecosistémicos fundamenta les para el desarrollo territoria l y rura l sostenible .

3 . 1 . 2 . C onf l icto armado , pobre z a rura l y desarro llo terri tori a l

La presencia del conflicto armado en Colombia ha incidido con mayor intensidad en los territorios anteriormente seña lados, en donde confluyen otros factores que limitan el desarrollo de los mismos. A través de diferentes herramientas construidas por el D N P y que orientaron la formulación del P N D 2014 -2018 , se ha identificado que el 80% de los municipios con incidencia a lta y muy a lta de conflicto deben rea lizar un esfuerzo a lto y medio a lto para el cierre de brechas socioeconómicas10 (Mapa 7 , panel izquierdo). Además, el

10 La Dirección de Desarrollo Territoria l Sostenible del D N P diseñó una metodolog ía enfocada en el cierre de

brechas socioeconómicas dentro del territorio naciona l, donde la unidad de aná lisis son los municipios. La metodolog ía tiene como objetivo específico establecer metas para los municipios más rez agados, las cua les deben ser fijadas ba jo unos parámetros acordes a las capacidades de las entidades territoria les, tanto municipa les como departamenta les. El esfuerzo de cierre de brechas se ca lculó para las diez variables que contemp la la herramienta , obteniendo un nivel de esfuerzo de cierre de brecha para cada municipio en cada variable; este puede ser: a lto, medio a lto, medio ba jo o ba jo .

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46%11 de estos municipios tienen áreas proteg idas12 en sus territorios13 y el 27% de ellos tienen más del 10% de su territorio deforestado14.

M ap a 7 . Incidenci a de l conf l icto con l as brechas socioeconómic as (i zquierda) e Incidenci a de l conf l icto con l a pobre z a rura l (derecha)

Fuente: Dirección de Desarrollo Territoria l Sostenible del D N P, 2015 .

N otas: C : Conflicto; B: Brechas; R: Rura lidad. Los números en paréntesis se refieren a l número de municipios clasificados en cada ca tegoría .

Por otro lado, las regiones con mayor incidencia de l conflicto armado coinciden con zonas predominantemente rura les. De hecho, el 88% de los municipios con incidencia a lta y muy a lta del conflicto se caracteriz an por ser rura l y rura l disperso (i.e . presentan ba jas densidades poblaciona les15).

11 Elaboración de la Subdirección de Desarrollo Ambienta l Sostenible del D N P, a partir de información del

SI N AP y D N P. 12 Parques N aciona les N a tura les, Parques Reg iona les N a tura les y Reservas de la Sociedad C ivil. 13 Lo que representa un importante potencia l ambienta l pero restricciones en cuanto a l uso del suelo y a l

desarrollo de los municipios. 14 Aná lisis de la Subdirección de Desarrollo Ambienta l Sostenible del D N P, a partir de información del SI N AP y

D N P. 15 La Dirección de Desarrollo Rura l Sostenible del D N P y el equipo de la M isión para la Transformación del

C ampo establecieron una metodolog ía para identificar ca tegorías de rura lidad, con el objeto de formular políticas

22

Las ba jas densidades poblaciona les traen dificultades para incluir a la población rura l desde la perspectiva socia l (acceso a bienes y servicios básicos) y productiva (adecuada generación de ingresos). En este sentido, la M isión para la Transformación del C ampo indica que cerca del 26% de la población rura l aún se encuentra en exclusión socia l y productiva , frente a un 8% urbano y que , en genera l, a pesar de los avances, la inclusión socia l ha sido mayor que la productiva . Lo anterior se agrava si se tiene en cuenta que el 80% de la población rura l se caracteriz a por ser pequeño productor (M isión para la Transformación del C ampo, 2015).

Sin embargo, otro factor poblaciona l que debe ser tenido en cuenta en este aná lisis es la presencia poblaciona l heterogénea en estos territorios. En efecto, a través del Índice de Incidencia del Conflicto del D N P se identificó que en 22 de los 187 municipios con una muy a lta y a lta incidencia histórica del conflicto armado , más del 50% de la población es a frocolombiana o indígena . De estos municipios, 8 pertenecen a l departamento de N ariño, 5 a l C auca , 5 a Chocó, 1 a Cesar, 1 a Bolívar y 1 a Antioquia . En particular, en Toribío (95%), Barbacoas (91%), Istmina (89%), O laya Herrera (86%) y Tumaco (85%) más del 85% de la población municipa l pertenece a uno de estos grupos étnicos.

En este contexto, aprovechar las oportunidades que el desarrollo sostenible ofrece en la construcción de pa z implica entonces repensar lo rura l más a llá de lo agropecuario (M isión para la Transformación del C ampo, 2015). Esto incluye considerar el pa trimonio na tura l y la innovación en el aprovechamiento de la biodiversidad y los servicios ambienta les como un camino para diversificar la producción rura l, generar oportunidades e ingresos, dinamiz ar la economía , a tender a poblaciones vulnerables y lograr el desarrollo sostenible . Sin embargo, para esto se requieren capacidades instituciona les para ser partícipes activos de su desarrollo, cuyas debilidades en la a tención y prestación de bienes y servicios deben ser solventadas para a tender contundentemente las necesidades de la población y generar capacidades en ellas.

3 . 2 . C onf l icto armado y Est ado de derecho

La consolidación del imperio de la ley o del Estado de derecho en el territorio naciona l pasa por el goce efectivo de los derechos consagrados en la Constitución Política de Colombia . Un requisito inexorable para que pueda garantiz arse dicho goce a la población civil es poder promover condiciones de desarrollo y pa z en todo el territorio naciona l.

Lejos de depender de políticas sectoria les a isladas, la consolidación del imperio de la ley, especia lmente en un escenario de posconflicto, exige la articulación integra l y sistémica de los diferentes planes y proyectos en ma teria de seguridad , justicia y gobierno, los cua les

diferenciadas según las características territoria les. Se ana liz aron tres criterios: i) rura lidad dentro del Sistema de C iudades, ii) densidad poblaciona l, y iii) relación de pobla ción urbano-rura l; y se establecieron cua tro ca tegorías de rura lidad: i) ciudades y ag lomeraciones; ii) intermedios; iii) rura l; iv) y rura l disperso.

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deben estar aunados a l forta lecimiento de la oferta económica y socia l en las zonas más a fectadas por el conflicto armado.

En este orden de ideas, en esta sección se presenta la situación actua l en los asuntos más relevantes para garantiz ar la consolidación del imperio de la ley en Colombia de cara a un escenario de posconflicto, y avanz ar en el forta lecimiento del Estado socia l de derecho en todo el territorio naciona l.

3 . 2 . 1 . F a lenci as en e l a cceso a l a justici a , especi a lmente en la zona rura l

Uno de los aspectos con mayor sub-reg istro, y asimismo, mayor impacto socia l , es la ausencia de un modelo de justicia territoria l con énfasis en lo rura l. A pesar de que en los últimos 25 años la inversión en el sistema de justicia ha aumentado en un 400% y que se ha logrado garantiz ar a l menos un operador de justicia en el 99% de los municipios del pa ís, aún hace fa lta forta lecer de manera integra l la oferta instituciona l para poder asegurar un acceso efectivo a los servicios de justicia .

Hasta ahora el problema de la justicia ha sido abordado a partir de la oferta instituciona l. El P N D 2014 -2018 , por el contrario, llama a que se ana lice la justicia a partir de la demanda . Lo anterior se debe leer a la luz de que los problemas que aquejan a las zonas rura les del pa ís distan enormemente de los conflictos jurídicos presentes en las ciudades y municipios intermedios. Solo por mencionar a lgunos de los problemas más frecuentes en las zonas rura les de Colombia , y a tendiendo la na tura leza del presente documento C O N PES, se puede mencionar la íntima re lación entre el conflicto armado y la minería crimina l16. O tra serie de problemá ticas asociadas a l conflicto y a la rura lidad en Colombia que requieren de un forta lecimiento de la oferta en justicia son la ta la de bosques, la ocupación ilega l de tierras para fines no autoriz ados, la explotación ilícita de los recursos na tura les, entre otros.

Por otra parte , el conflicto armado generó ofertas para lelas de justicia y resolución de conflictos comunitarios mediados por grupos armados ilega les. Estos grupos lograron, a través de su ejercicio de influencia en espacios a lternos o en los espacios lega lmente creados por la instituciona lidad , imponer órdenes socia les no democrá ticos.

En ese mismo sentido, no solo es preciso forta lecer la oferta de justicia a partir de los fenómenos crimina les. También se requiere poner en marcha una estra teg ia integra l que permita garantiz ar el goce efectivo de los derechos de las personas17. La Tabla 1 presenta

16 y

a l mismo tiempo un desempeño en justicia ba jo o muy ba jo) con la presencia de guerrillas, los resultados arrojan que el 73% (167 municipios) de los 229 municipios han tenido presencia de guerrillas durante los años de 2000 y 2012 o, dicho de otra manera , 7 de cada 10 municipios con un ba jo desempeño tanto en justicia como en

17 edores que comparten

varios fenómenos ta les como: i) presencia de grupos armados, ii) zonas de cultivos de uso ilícito, iii) zonas de transporte de insumos para la producción de coca , iv) presencia de minería ilega l y v) ba ja ca lidad en las

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información sobre la oferta de justicia en el territorio naciona l con el ánimo de mostrar cómo, a pesar de los grandes esfuerzos presupuesta les traducidos en la ampliación de la oferta , aún el pa ís está lejos de entender la demanda y, consecuentemente , de sa tisfacerla .

Ta b l a 1 . O ferta de just ici a en e l territorio na ciona l

Inst i tución Porcent a je de

municip ios

Centros de Convivencia 2 ,9%

Policías judicia les del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fisca lía (CTI) 14 ,7%

Centros de Conciliación y Arb itra je 6 ,9%

O ficinas de Reg istro de Instrumentos Públicos ( O RIP) 17 ,2%

Defensoría del Pueblo 8 ,6%

Medicina Lega l 11 ,3%

Unidad de Restitución de Tierras 2 ,3%

C asas de Justicia 7 ,3%

Unidad de Víctimas 8 ,9%

Fuente: D N P, 2015 .

Una de las apuestas más ambiciosas en ma teria de justicia es lograr garantizar la ampliación del acceso a la justicia en zonas rura les a través de la identificación de la demanda para poder suplirla con la oferta disponible o con proyectos que promuevan nuevos tipos de oferta .

3 . 2 . 2 . A cción integra l contra minas ant ipersona l

Uno de los efectos más nefastos del conflicto armado son las víctimas de las minas antipersona (M AP), los artefactos explosivos improvisados (AEI), y las municiones sin explotar (MUSE). Estos artefactos se encuentran ocultos, son activados en gran proporción por la población civil y pueden durar activos más de veinte años, lo cua l los convierte en uno de los principa les retos a enfrentar en el posconflicto. En este sentido, las minas antipersona son un flagelo no solo para las víctimas que reciben los mayores efectos, sino para las comunidades y territorios que ven a fectados el goce efectivo de sus derechos por efectos de la contaminación por estos artefactos.

En consecuencia , los territorios a fectados por M AP, MUSE y AEI se enfrentan a tres problemá ticas: (i) víctimas, que en su mayoría adquieren a lgún grado de discapacidad; (ii) limitaciones a l desarrollo productivo , por imposibilidad de entrar o traba jar en las tierras o

G arcía Villegas, M . y J. R. Espinosa . El Derecho a l Estado: Los efectos lega les del apartheid

instituciona l en Colombia , Colombia . Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, De justicia , 2013 , pág . 77 .

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por barreras para el acceso a bienes públicos (carreteras, escuelas, entre otros); y (iii) problemas ambienta les, siendo que por ma las prácticas de las poblaciones a fectadas para eliminar la problemá tica , a lgunas zonas sufren quemas y tra tamientos inadecuados que a tentan contra el medio ambiente .

La a fectación del pa ís por esta problemá tica se manifiesta en las cifras de la contaminación según las cua les 631 municipios han reg istrado a la fecha a lgún grado de a fectación. Asimismo, entre 1990 y septiembre de 2015 se presentaron 32 .405 eventos por M AP, MUSE y AEI. Estos produjeron más de 11 .209 víctimas. En cuanto a la a fectación territoria l, durante este periodo, los cinco departamentos que han presentado más víctimas fueron: Antioquia (2 .490), Meta (1 .132), C aquetá (924), N ariño (804) y N orte de Santander (788).

De acuerdo con la distribución espacia l por municipios, el mayor número de víctimas se registran en Vistahermosa (Meta) y Tame (Arauca) con un tota l de 362 y 334 víctimas, respectivamente . Adiciona lmente , 259 incidentes ocurrieron en San Vicente del C aguán (C aquetá), 253 en La Montañita (C aquetá) y 232 en los municipios de Ituango y Tara zá (Antioquia)18.

En cuanto a las características de los a fectados, el 38% del tota l de las víctimas corresponden a población civil, mientras que el 62% a miembros de la fuerz a pública . El 20% de las víctimas ha fa llecido producto del accidente y el restante 80% ha resultado herido . El 89% corresponde a víctimas mayores de edad , mientras que el 11% restante son víctimas menores de edad , lo que agrava la situación.

3 . 2 . 3 . Desmovi l i z a ción y re integra ción de excomba tientes

Una de las políticas que mayor a tención merece es la de desmoviliz ación y re integración de ex comba tientes a la sociedad civil. En efecto, el éxito de dichos programas reducirá los riesgos de reincidencia y de conformación de nuevos grupos a l margen de la ley.

A 2015 en Colombia se han desmoviliz ado 57 .378 personas de distintos grupos armados organiz ados a l margen de la ley; solamente el 15 ,7% no se vinculó a l proceso de re integración. El 84 ,3% (48 .358) restante ingresó voluntariamente19, situación que ha favorecido la labor de la Agencia Colombiana para la Re integración para impulsar el retorno

18 Entre enero y septiembre de 2015 se han reportado un tota l de 1 88 víctimas. La tendencia histórica con

respecto a l porcenta je de víctimas civiles y fuerz a pública se mantiene . Sin embargo, los departamentos más a fectados son, en su orden: Antioquia (33), Meta (28), C auca (26 casos), C aquetá (21 casos) y N ariño (16 casos).

19 La población que ingresó a l proceso es mayoritariamente masculina (86 ,9%). Adiciona lmente , las personas pertenecientes a este grupo poblaciona l están mayoritariamente ubicadas en los departamentos de Antioquia (4 .136), Bogotá (2 .300), Cesar (1 .648), Meta (1 .261) y Va lle del C auca (1 .183).

26

a la lega lidad de este grupo poblaciona l. Del tota l de personas que iniciaron e l proceso de re integración, el 43% está avanz ando en su proceso y el 19% lo ha culminado. Apenas el 22% tiene procesos de investigación por pérdida de beneficios y el 16% decidió retirarse .

La política de re integración ha garantiz ado igua lmente la a lfabetiz ación de más de 39 .000 ex comba tientes, así como la culminación de estudios secundarios a más de 8 .000 re insertados. Uno de los impactos más destacados de este programa tiene que ver con el proceso de reconciliación entre los ex comba tientes y las comunidades a fectadas por la violencia . En efecto, para fina les del 2014 , 24 .049 personas habían sido vinculadas en diferentes escenarios de reconciliación y más de 21 .600 recibieron capacitaciones en derechos humanos y derecho internaciona l humanitario.

3 . 2 . 4 . Si tua ción de segurida d en municip ios rura les

Como se mencionó anteriormente , de acuerdo a l Índice de Incidencia de Conflicto del D N P, durante el período 2002 -2013 , del tota l de 187 municipios identificados con incidencia muy a lta y a lta de conflicto armado, el 88% se caracteriz an por estar en las ca tegorías correspondientes a rura l y rura l disperso.

Frente a este contexto, el P N D 2014-2018 propone el forta lecimiento del Sistema Integrado de Seguridad Rura l con énfasis en el rol comunitario de la policía rura l. Asimismo, propone la articulación de los Fuertes de C arabineros con las subestaciones de policía , y fina lmente , la implementación de instrumentos de coordinación en ma teria de seguridad con autoridades loca les.

Enfrentar de manera exitosa los retos de seguridad en lo rura l también involucra la provisión de seguridad y protección de la infraestructura crítica . De igua l manera , implica la contribución a l control del trá fico fluvia l para favorecer la navegabilidad y el desarrollo de las demás actividades económicas y socia les en los ríos del pa ís. Esto último se rea liza mediante la implementación del sistema fluvia l integra l a través de un servicio de transporte naviero naciona l que contribuya a l desarrollo económico y socia l de las regiones más apartadas del territorio naciona l de la mano de la Armada N aciona l.

En ese mismo sentido, y a tendiendo el espíritu del presente documento, el P N D 2014 -2018 llama a l forta lecimiento de las capacidades para proteger y preservar e l medio ambiente , y prevenir, responder, controlar y mitigar los efectos de desastres na tura les y ambienta les en todo el territorio naciona l como un componente inescindible del concepto de seguridad rura l. Igua lmente , se buscará garantizar el control en zonas de explotación y corredores de transporte de recursos na tura les.

3 . 2 . 5 . V íctimas de l conf l icto arma do y re tos p ara e l posconf l icto

De acuerdo a lo consignado en el RUV, en Colombia se contabiliz an 6 ,1 millones de víctimas de la violencia y del conflicto armado interno que son sujeto de a tención por parte

27

del Estado, las cua les representan aproximadamente el 13 % de la población del pa ís. De estas, el 21% son menores de edad y el 48% son mujeres. De acuerdo con el RUV, el desplaz amiento forz ado20, ya sea por causas asociadas a la violencia o por el conflicto armado interno, es el delito que ha generado mayor número de víctimas. En consecuencia , el Estado colombiano asumió el compromiso de garantiz ar el goce efectivo de los derechos de esta población para su estab iliz ación socioeconómica a través de acciones intersectoria les contenidas en las políticas socia les de sa lud , educación, identificación y a limentación. N o obstante lo anterior, los derechos asociados a vivienda digna , reunificación familiar, subsistencia mínima y generación de ingresos siguen siendo los retos principa les.

Con la expedición de la Ley 1448 de 2011 21 se establecieron rutas y medidas específicas22 que buscan la verdad , la justicia y la reparación integra l a las víctimas del conflicto armado, así como el restablecimiento de sus derechos, la construcción de la pa z y la reconciliación. La implementación de esta política ha obtenido logros en medidas de reparación integra l como las indemniz aciones (se han efectuado 505 .184 pagos), recuperación emociona l (se han a tendido 60 .809 víctimas) y en restitución de tierras, donde 4 .100 familias han sido restituidas23.

Sin embargo, persisten retos hacia el futuro en la superación de la situación de vulnerabilidad de las víctimas de l desplaz amiento forz ado . Especia lmente , existen retos en la garantía efectiva de las medidas de indemniz ación administra tiva , en restitución de tierras, rehabilitación, acceso a la justicia , y en la implementación de las medidas de reparación colectiva .

Sobre esto último, se ha avanz ado en el reconocimiento de 303 sujetos que deben ser reparados a través de Planes Integra les de Reparación Colectiva (PIRC). Estos planes tienen por objetivo reconocer y dignificar a los sujetos, reconstruir sus proyectos colectivos, velar por la recuperación psicosocia l de las poblaciones y los grupos, recuperar la instituciona lidad del Estado, y promover la reconciliación y la convivencia pacífica (artículo 225 del Decreto 4800 de 2011). A la fecha , se han formulado 104 PIRC y se han aprobado 78 . Igua lmente , se ha acompañado a 142 de estos sujetos con intervenciones para la reconstrucción del tejido socia l con enfoque psicosocia l.

20 Ver Ley 387 de 1997 , artículo 1 , y Corte Constituciona l, Auto 119 de 2 013 de seguimiento a la sentencia T-

25 de 2004 . 21 Por la cua l se dictan medidas de a tención, asistencia y reparación integra l a las víctimas del conflicto armado

interno y se dictan otras disposiciones. 22 Plan N aciona l de A tención y Reparación Integra l a las Víctimas, Decreto 1725 de 2011 y el documento

C O N PES 3726 Lineamientos, plan de ejecución de metas, presupuesto y mecanismo de seguimiento para el Plan N aciona l de A tención y Reparación Integra l a Víctimas (disponible en: https: / / colaboracion.dnp.gov.co / CDT / Conpes / Econ%C 3%B3micos / 3726 .pdf).

23 C ifras de avance en las medidas de reparación integra l a 30 de junio de 2015 .

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3726.pdf

28

3 . 3 . C onf l icto armado , b a j a c a pa cid a d insti tuciona l y coopera ción interna ciona l

El conflicto armado, la degradación ambienta l, la pobrez a rura l y las brechas territoria les no se podrán abordar de manera efectiva si los territorios tienen ba jas capacidades para gestionar su desarrollo. Esta sección describe tres problemá ticas re lacionadas: i) la ba ja capacidad instituciona l de los territorios con incidencia del conflicto armado; ii) la a tomiz ación y los problemas de foca liz ación de la cooperación internaciona l en el territorio; y iii) la debilidad para el monitoreo y la verificación de los efectos de las intervenciones ambienta les.

3 . 3 . 1 . Ba j a c ap a cidad inst ituciona l de territorios a fecta dos por e l conf l icto arma do

El Índice de Desempeño Integra l desarrollado por el D N P evidencia que el 57% de los municipios que registran una incidencia a lta y muy a lta del conflicto armado tienen un desempeño integra l medio, ba jo o crítico24, como lo muestra el Grá fico 1 .

G rá fico 1 . Desempeño integra l municip a l p ara municip ios con incidenci a a lta y muy a lta de l conf l icto

Fuente: D N P, 2015 .

El ba jo desempeño integra l está estrechamente relacionado con el nivel de rura lidad del municipio. De acuerdo a l índice de rura lidad del Informe de Desarrollo Humano 2011 , entre más rura les son los municipios, menor promedio de desempeño integra l tienen (P N UD, 2011). Lo anterior implica que promover el desarrollo rura l integra l en zonas de conflicto

24 El índice desarrollado por el D N P (2013) eva lúa el desempeño de las entidades territoria les en relación con

la eficacia en el cumplimiento de las metas de sus planes de desarrollo, la eficiencia en la provisión de los servicios básicos de educación, sa lud y agua potable , el cumplimiento de los requisitos de ejecución presupuesta l definidos por ley y la gestión administra tiva y fisca l.

11%

32%30%

23%

4%

Sobresa liente Sa tisfactorio Medio Ba jo Crítico

29

requerirá no solo forta lecer las capacidades instituciona les, sino asegurar que estas a tiendan de manera efectiva servicios básicos ante la dificultad de acceso y movilidad en el territorio.

Por último, la ba ja capacidad instituciona l de las regiones más a fectadas por el conflicto también está ligada a la cooptación por parte de grupos ilega les de las debilitadas instituciones territoria les y a la proliferación de una cultura de la ilega lidad que ha erosionado las bases de dichas instituciones.

3 . 3 . 2 . A tomi z a ción y ba j a foc a l i z a ción de l a coopera ción interna ciona l en l as zonas más a fectad as por e l conf l icto arma do

El pa ís recibe recursos de cooperación internaciona l principa lmente por la persistencia del conflicto armado, las brechas entre sus territorios y su condición de pa ís megadiverso. Según el Sistema de Información de Ayuda O ficia l a l Desarrollo (SIA O D), entre agosto de 2010 y agosto de 2015 , se registraron USD 2 .700 millones de por concepto de ayuda oficia l para el desarrollo, siendo uno de los principa les receptores en la región25 .

En este mismo periodo se evidencia un incremento de los montos de cooperación internaciona l no reembolsable en Colombia . Esta pasó de USD 367 millones entre 2010 y 2011 a USD 560 millones entre 2014 y 2015 , llegando a situarse a niveles superiores que los recibidos en el resto de la región (APC -Colombia , 2015).

Pese a que la cooperación internaciona l del pa ís representa cerca del 1% del Presupuesto G enera l de la N ación (P G N) y el 0 ,15% del PIB26, las intervenciones de la cooperación internaciona l son a tomiz adas. Además, no necesariamente llegan a las reg iones de mayor a fectación por el conflicto armado, y con degradación ambienta l, pobrez a rura l y ba jas capacidades instituciona les.27 De hecho, como lo ilustra el Mapa 8 , la cooperación se ha foca liz ado en su mayoría en las reg iones con mayor densidad poblaciona l.

25 APC -Colombia (2015). 26 Para 2 014-2015 , la cooperación internaciona l no reembolsable recibida por Colombia fue de USD 560

millones. Como porcenta je del P G N , esto equiva le a l 0 ,56%. 27 A partir del cruce entre presencia de cooperación internaciona l que suministra el SIA O D con el Índice de

Incidencia del Conflicto del D N P, la cooperación internaciona l está tan solo en el 51% de los 187 municipios con a lta a fectación histórica por conflicto armado.

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M ap a 8 . Presenci a de proyectos de coopera ción en C o lomb i a

Fuente: D N P y la Agencia Presidencia l de Cooperación Internaciona l de Colombia (APC -Colombia), 2015 .

N ota: D N P con base en información del Sistema de Información de Ayuda O fic ia l a l Desarrollo (SIA O D) y el Índice de Incidencia del Conflicto (IIC) del D N P.

Esta situación hace evidente la necesidad de forta lecer los mecanismos de articulación de los recursos recibidos por donaciones internaciona les y los recursos del P G N , con el propósito de lograr inversiones más efectivas en el proceso de construcción de pa z . En genera l, la deficiencia en los criterios de foca liz ación programá tica y presupuesta l, la ausencia de criterios preestablecidos de entrada a las intervenciones públicas, privadas y de cooperación internaciona l, entre otros aspectos, constituyen una prioridad con miras a implementar estra teg ias de desarrollo rura l territoria l sostenibles y de forta lecimiento del imperio de la ley.

3 . 3 . 3 . Deb i lidad en e l seguimiento y eva lua ción de proyectos y de vari a b les amb ient a les

Por otro lado, y a pesar de los importantes esfuerzos implementados con apoyo loca l, naciona l e internaciona l, aún no se cuenta con herramientas que permitan rea liz ar un seguimiento sistemá tico a los avances e impactos de los proyectos naciona les y de cooperación internaciona l en las comunidades beneficiadas. Aunque e l pa ís cuenta con el

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Sistema N aciona l de Eva luación de G estión y Resultados (SI N ER G IA) como un sistema de seguimiento y eva luación del desempeño a esca la naciona l, existen limitaciones para determinar los logros obtenidos con los programas y proyectos de cooperación internaciona l re lacionados con el uso eficiente de los recursos, y las forta lez as y debilidades de los medios de implementación a fin de incorporar correctivos durante la ejecución de los mismos.

Adiciona lmente , los proyectos en muchos casos no responden a las necesidades de los territorios a intervenir y desde su inicio no cuentan con una cadena de va lor clara ni con indicadores que faciliten rea liz ar su seguimiento y eva luación. Estas fa lencias dificultan establecer las necesidades de continuidad de los proyectos o la posibilidad de reformular los enfoques de las intervenciones rea liz adas en a lgunos territorios.

En re lación con el seguimiento de las variables ambienta les, una debilidad muy sentida en el pa ís consiste en la necesidad de forta lecer el Sistema de Información Ambienta l de Colombia (SIA C) y articularlo con sistemas existentes como el Sistema de Monitoreo de Bosques y C arbono (SMByC) y el Sistema de Monitoreo, Reporte y Verificación en C ambio C limá tico (SMRV).

Las debilidades en los sistemas de monitoreo y verificación ambienta l incluyen aspectos re la tivos a las coberturas del pa ís (principa lmente de bosques) y, específicamente , a los procesos de revisión y verificación a cargo del Instituto de H idrología , Meteorología y Estudios Ambienta les (IDEA M). También existen limitantes re lacionados con la desactua liz ación de la información cartográ fica , su disponibilidad en esca las insuficientes, y la inexistencia en a lgunos casos de cartogra fía rura l deta llada de a lgunos departamentos como Vichada , Gua inía , Guaviare , Vaupés, C aquetá y Ama zonas.

4 . DEFI N I C I Ó N DE LA P O LÍTI C A

4 . 1 . O b je tivo genera l

Crear el FCP como instrumento para facilitar la articulación y coordinación instituciona l de las inicia tivas e inversiones para la paz .

4 . 2 . O b je tivos especí ficos

4 .2 .1 . Definir un marco instituciona l de coordinación para mejorar la operación y financiación de inicia tivas para la pa z .

4 .2 .2 . Mejorar la foca liz ación geográ fica y la prioriz ación temá tica de inversiones públicas, privadas y de cooperación internaciona l.

4 .2 .3 . Forta lecer el monitoreo, reporte y verificación del impacto de las acciones e inversiones rea liz adas.

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4 . 3 . Pl an de a cción

El FCP representa una inicia tiva de articulación y coordinación interinstituciona l dirigida a maximiz ar los dividendos ambienta les, económicos y socia les de la pa z . Esto mediante la promoción de l desarrollo rura l sostenible , la conservación de la biodiversidad y la lucha contra el cambio climá tico en un marco de forta lecimiento del Estados de derecho . Esta inicia tiva se enmarca en los O DS, los objetivos de una Colombia en pa z , las estra teg ias transversa les de transformación del campo , crecimiento verde , y seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz , establecidas en el P N D 2014 -2018 , y en las estra teg ias del pa ís ante el cambio climá tico28.

Se proponen tres lineamientos que definen el a lcance de la inicia tiva: i) definición de un marco instituciona l de coordinación para la operación y financiación de la pa z ; ii) mejorar la foca liz ación geográ fica y la prioriz ación temá tica de inversiones públicas y cooperación internaciona l; y iii) forta lecimiento del monitoreo, reporte y verificación del impacto de las acciones e inversiones rea liz adas (Figura 1).

F igura 1 . Lineamientos y estra teg i as p ara la imp lementa ción de la Inici a tiva C o lomb i a en Pa z

Fuente: D N P, 2015

Estos lineamientos se desarrollan a través de un conjunto de estra teg ias que se dirigen a garantiz ar una eficiente y transparente operación del FCP y de las inicia tivas a desarrollar por su conducto. Asimismo, los lineamientos definen los arreglos de gobierno del Fondo y los

28 Estra teg ia de Desarrollo Ba jo en C arbono, Plan N aciona l de Adaptación a l C ambio C limá tico , la estra teg ia

naciona l REDD, estra teg ia de protección financiara ante desastres, todas contenidas en el C O N PES 3700 de

Line amiento 1

Definición de un marco instituciona l de coordinación para la operación y financiación de la pa z

Line amiento 2

Mejorar la foca liz ación geográ fica y prioriz ación temá tica de inversiones públicas y cooperación internaciona l

Line amiento 3

Forta lecimiento del monitoreo, reporte y verificación del impacto de las acciones e inversiones rea liz adas

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procesos de rendición de cuentas a fin de asegurar la coordinación de las diferentes instituciones, públicas y privadas, naciona les e internaciona les, involucradas en el apoyo a la construcción de la paz en el pa ís. Se propone una tempora lidad de la inicia tiva de diez años, en dos fases de cinco años, periodo en el cua l se aspira a consolidar la estabiliz ación y presencia definitiva del Estado en los territorios en conflicto.

4 . 3 . 1 . Line amiento 1 : De finición de un marco insti tuciona l de coord ina ción para la opera ción y financi a ción de la p a z

Es necesario diseñar y poner en marcha un modelo de operación y financiamiento que dote a l FCP de las condiciones de articulación necesarias para convertirse en el eje centra l de la coordinación y de los esfuerzos instituciona les a nivel naciona l e internaciona l, requeridos para acometer las inversiones en distintos frentes necesarias para apoyar el fin del conflicto y el logro de una pa z estable y duradera .

Para desarrollar este lineamiento se prevén tres estra teg ias. La primera busca la definición de un arreglo instituciona l tendiente a articular las diferentes acciones e intervenciones dirigidas a impulsar el desarrollo rura l, la sostenibilidad ambienta l y la garantía del imperio de la ley en las zonas más a fectadas por el conflicto. Esto supone un modelo de gobernanz a del FCP operante y efectivo . La segunda estra teg ia define los mecanismos de interacción de la inicia tiva con los territorios, y la última presenta los elementos centra les de la estra teg ia de cooperación y las acciones dirigidas a hacer efectivos los aportes de la comunidad internaciona l como complemento de los esfuerzos naciona les.

Estra teg i a 1 . 1 . Esquema de gobernanz a y articul a ción inst ituciona l

Conforme se indica en la Figura 2 , el FCP será el principa l instrumento a través del cua l se busca articular la cooperación internaciona l y los diferentes fondos y recursos naciona les e internaciona les para apoyar el posconflicto y el desarrollo sostenible en las zonas a fectadas por el conflicto. En este sentido, el apoyo de la cooperac ión internaciona l y su articulación con las demás fuentes de recursos son indispensables, en particular: i) en las actividades para la estabiliz ación después de la firma de eventua les acuerdos y, simultáneamente ii) en actividades que inician y desarrollan la implementación de un amplio programa de inversiones ambienta lmente sostenibles, que promueva el desarrollo integra l de las regiones más apartadas que han sufrido con mayor incidencia los efectos del conflicto armado.

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F igura 2 . Esquema opera tivo y f inanciero de l F CP

Dentro del esquema de operación, el FCP es una cuenta que será creada por ley, adscrita a l M inisterio de Hacienda y Crédito Público . Su papel centra l es el de servir de vehículo o nodo de articulación de las diferentes fuentes (fondos u otros mecanismos) para la moviliz ación y coordinación de recursos y esfuerzos dirigidos a l propósito de consolidar la pa z en el pa ís. Con ese propósito , el FCP operará como un holding que articulará los demás instrumentos existentes, programará las contrapartidas naciona les que concurrirán a l financiamiento de las inversiones prioriz adas ba jo los mecanismos que para el efecto establezca el G obierno naciona l, y podrá administrar parte de las mismas, en particular aquellas que no se asignen directamente a través de los presupuestos de las entidades sectoria les. Así, el Fondo transferirá ta les recursos a través de los Fondos específicos ya existentes o que se crearán para ta l fin (Figura 2), y su componente de inversión a tenderse a l amparo de la norma tividad que regula la ma teria .

El Consejo Interinstituciona l del Posconflicto (C IP), en su ca lidad de máximo órgano colegiado de coordinación para el posconflicto, será la instancia encargada de orientar y dar lineamientos para la operación genera l del FCP. Lo anterior se hará en consistencia con las demás acciones y decisiones que se requieran para facilitar los procesos de a listamiento e implementación de los acuerdos, así como para articular los programas que contribuyan a la construcción de paz .

A su vez , el FCP contará con una Junta Directiva encargada de tomar las decisiones específicas en ma teria de prioriz ación y asignación de inversiones y contrapartidas

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naciona les, así como de supervisar el adecuado seguimiento y la eva luación de los resultados. La composición de esta junta será definida por el Presidente de la República .

Como parte de las funciones directivas del FCP, la Junta tomará decisiones en ma teria de prioriz ación y foca lización temá tica y territoria l promoviendo una visión integra l de las intervenciones. Esto último en consonancia con las disposiciones que para este efecto defina el C IP29. En esa capacidad , la Junta Directiva , con el apoyo de las entidades técnicas competentes, desarrollará las siguientes funciones: (i) definirá criterios y procedimientos para garantiz ar la adecuada operación y ejecución de las intervenciones prioriz adas; (ii) seleccionará los fondos para la cana liz ación de los recursos y los ejecutores de los proyectos con base en criterios técnicos y opera tivos, así como temá ticos y tempora les; (iii) establecerá los términos de referencia para la selección del G erente del FCP; y (iv) determinará las fuentes de financiación y las insta laciones en donde el FCP ejercerá sus funciones.

Además de la Junta Directiva , el FCP contará con una gerencia que hará parte de la O ficina del M inistro Consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad o quien haga sus veces. La G erencia deberá asegurar la adecuada operación y la correcta articulación de sus acciones con las demás fuentes y cana les de asignación y ejecución de los recursos. También deberá garantiz ar la implementación de los instrumentos de seguimiento, control, verificación y eva luación de las inversiones en consonancia con las metas del gobierno y los diferentes donantes (Figura 2).

Para la correcta administración de la cuenta holding , se deberá definir un plan opera tivo anua l y proponer, en coordinación con el M inistro Consejero para el Posconflicto y la Agencia Presidencia l de Cooperación Internaciona l de Colombia (APC -Colombia), esquemas de articulación con los distintos donantes y fondos existentes, específicos o multidonante , naciona les e internaciona les, así como con los otros que se creen para ta l fin, y presentarlos a la Junta D irectiva para su discusión y aprobación. Entre los Fondos a considerar se destacan: i) el Fondo para la Pa z y el Posconflicto del Banco Mundia l (FPP), el cua l ya está constituido y actua lmente cuenta con recursos de cooperación de Suecia; ii) El Fondo Fiduciario Colombia Sostenible del BID, en proceso de constitución y forma liz ación; iii) los mecanismos del Sistema de las N aciones Unidas (SN U); iii) el Fondo para el Posconflicto de la Unión Europea , en etapa de constitución; y iv) los instrumentos gestores o implementadores ya existentes como el Fondo para la Acción Ambienta l o el Fondo Pa trimonio N a tura l, entre otros (Figura 2).

La ejecución de las intervenciones y proyectos de la inicia tiva podrán rea lizarse a través de los fondos gestores y cogestores que puedan cumplir dicha función, o directamente a

29 El Consejo Interinstituciona l de Posconflicto, reg lamentado mediante el Decreto 2176 de 201 5 , es la institución

sombrilla que supervisará la implementación de los acuerdos de pa z y facilitará la coordinación interinstituciona l. Los miembros del Consejo deben brindar line amientos a la Junta Directiva del Fondo Colombia en Pa z sobre las prioridades que surjan a partir de los acuerdos de pa z .

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través de organiz aciones socia les y comunitarias, del sector privado o de entidades públicas naciona les o territoria les que cuenten con los a tributos de idoneidad y competencia , según sea el caso.

C abe seña lar que en su ca lidad de cuenta "holding " , el FCP, a través de los miembros de su Junta Directiva , tendrá asiento en los órganos de dirección de los distintos fondos a través de los cua les se cana lizarán las inversiones. Por ejemplo, los comités d irectivos del Fondo Multidonante del Banco Mundia l y el Fondo Fiduciario Colombia Sostenible del BID, entre otros. La participación del FCP en todos los órganos coleg iados de los fondos fiduciarios administrados por entidades multila tera les, deberá garantizar unidad de criterio, coherencia , consistencia y homogeneidad de visión estra tégica y de operación de las inversiones dirigidas a apoyar la construcción de la paz en el pa ís. El G erente del FCP tendrá a su cargo la responsabilidad de conducir y asegurar el cumplimiento de los objetivos de la inicia tiva de manera coordinada con las instituciones naciona les, y ba jo la supervisión del M inistro Consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad o quien haga sus veces. Las funciones específicas de la G erencia serán definidas y aprobadas por el C IP a través del reglamento opera tivo del Fondo .

Estra teg i a 1 . 2 . Mec anismo de intera cción, estructura ción y presenta ción de proyectos

Para cumplir con los propósitos del FPC , será necesario contar con mecanismos flexibles que permitan: (i) la interacción fluida entre los diferentes financiadores y ejecutores, especia lmente entre el FCP, los fondos internaciona les, los fondos gestores de proyectos y los ejecutores directos según el caso; (ii) la estructuración y viabiliz ación técnica de los proyectos; y (iii) la adecuación de estos últimos a las necesidades y aspiraciones de las comunidades.

Intera cción entre los a ctores de l a inici a tiva

El C IP y la Junta Directiva definirán los lineamientos a ser adoptados por la G erencia del FCP para asegurar una articulación efectiva entre este y los fondos fiduciarios administrados por organiz aciones multila tera les y bila tera les, los fondos loca les gestores e implementadores de la inicia tiva , y los ejecutores directos. Todo esto ba jo el modelo de cuenta genera l (holding) mencionado.

El FCP se capita liz ará de acuerdo con las disposiciones del G obierno naciona l, buscando asegurar la mayor concurrencia posible y a traer recursos adiciona les de origen privado e internaciona l, particularmente cooperación no reembolsable . El Fondo podrá financiar o cofinanciar los proyectos incluyendo su fase de preinversión , buscando que en cua lquiera de sus fases se logre ma teria lizar la concurrencia de recursos del orden naciona l, regiona l, loca l, y recursos privados e internaciona les. Estos aspectos se deberán incluir en la reglamentación que el M inisterio de Hacienda y Crédito Público y la Presidenc ia de la República establezcan para ta l en consonancia con las disposiciones del C IP.

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Los fondos identificados, en coordinación con las entidades del orden naciona l, regiona l y loca l, servirán de cogestores e implementadores de los proyectos. El FCP definirá los términos de referencia para su selección, basado en criterios como la experiencia verificable en el sector, la capacidad opera tiva en el territorio colombiano, su conocimiento del marco jurídico y de las políticas públicas naciona les, la capacidad financiera para rea lizar operaciones ba jo la legislación y el entorno financiero colombiano, las temá ticas de los proyectos, las habilidades de planeación, la capacidad para recolectar da tos y monitorear avances, y las capacidades p