Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL Informe no. 70208-GT DOCUMENTO DE PROGRAMA PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO POR UN MONTO DE US$200 MILLONES PARA LA REPÚBLICA DE GUATEMALA DESTINADO AL ESPACIO FISCAL PARA MAYORES OPORTUNIDADES PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO 24 de agosto de 2012 Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Unidad de Gestión para América Central Oficina Regional de América Latina y el Caribe Este documento se pone a disposición del público antes de ser presentado para su consideración al Directorio Ejecutivo. Ello no implica que exista un resultado previsto. Este documento puede ser modificado después de que se someta a consideración del Directorio Ejecutivo y el documento actualizado se pondrá a disposición del público de acuerdo con la Política de Acceso a la Información del Banco Mundial. Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
Transcript
Documento del
Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe no. 70208-GT
DOCUMENTO DE PROGRAMA
PARA UN
PRÉSTAMO PROPUESTO
POR UN MONTO DE US$200 MILLONES PARA
LA REPÚBLICA DE GUATEMALA
DESTINADO AL
ESPACIO FISCAL PARA MAYORES OPORTUNIDADES
PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
24 de agosto de 2012
Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
Unidad de Gestión para América Central
Oficina Regional de América Latina y el Caribe
Este documento se pone a disposición del público antes de ser presentado para su consideración al Directorio
Ejecutivo. Ello no implica que exista un resultado previsto. Este documento puede ser modificado después de
que se someta a consideración del Directorio Ejecutivo y el documento actualizado se pondrá a disposición del
público de acuerdo con la Política de Acceso a la Información del Banco Mundial.
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AÑO FISCAL
1 de enero al 31 de diciembre
MONEDA EQUIVALENCIAS
(Tipo de cambio vigente al 24 de agosto de 2012)
GTQ7,90 = US$1,00
PESOS Y MEDIDAS
Sistema Métrico
SIGLAS Y ABREVIATURAS
AEP Alianza Estratégica con el País
AIIT Acuerdo de Intercambio de Información Tributaria
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CES Consejo Económico y Social
CGC Contraloría General de Cuentas
DPL Préstamo para Políticas de Desarrollo
ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
FMI Fondo Monetario Internacional
ICR Informe de Terminación de la Implementación
IED Inversión Extranjera Directa
IPRIMA Impuesto Específico a la Primera Matrícula de Vehículos Automotores
ISCV Impuesto Sobre Circulación de Vehículos Terrestres, Marítimos y Aéreos
ISR Impuesto Sobre la Renta
IVA Impuesto al Valor Agregado
LAC América Latina y el Caribe
MIDES Ministerio de Desarrollo Social
MINFIN Ministerio de Finanzas
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
ONG Organización No Gubernamental
PIB Producto Interno Bruto
RGP Revisión del Gasto Público
SAT Superintendencia de Administración Tributaria
SICOIN Sistema de Contabilidad Integrado
TCE Transferencias Condicionadas de Efectivo
Vicepresidente:
Director de país:
Director sectorial:
Gerente sectorial:
Economista líder/líder sectorial:
Gerentes de proyecto:
Hasan A. Tuluy
C. Felipe Jaramillo
Rodrigo A. Chaves
Auguste Tano Kouame
Óscar Calvo-González
Jasmin Chakeri y Óscar Calvo-González
GUATEMALA
ESPACIO FISCAL PARA MAYORES OPORTUNIDADES
PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 3
II. CONTEXTO DE PAÍS, AVANCES A NIVEL MACROECONÓMICO Y PERSPECTIVA
Garrote, Escarlata Baza (LEGLE); Rodrigo Serrano-Berthet (LCSSO); y Concepción Aisa y Rodrigo Cabral (BDM). Deseamos
agradecer a nuestros revisores:Raúl Junquera (PRMPS), Kai Kaiser (EASPR) y Michele Gragnolati (LCSHD). El equipo también
agradece a Alejandro Fros y José Larios (IADB) por los fructíferos intercambios de información y a María Machicado (UN-
Women) por sus puntos de vista. Agradecemos también la orientación que nos brindaron C. Felipe Jaramillo (Director de País,
LCC2C), Rodrigo A. Chaves (Director Sectorial, LCSPR), Auguste Tano Kouame (Gerente Sectorial, LCSPE) y Oscar Avalle
(Gerente de País, LCCGT). Finalmente, el equipo del Banco desea expresar su gratitud al Gobierno de Guatemala por su
colaboración en la preparación de este Préstamo para Políticas de Desarrollo.
i
RESUMEN DEL PROGRAMA Y DEL PRÉSTAMO
REPÚBLICA DE GUATEMALA
ESPACIO FISCAL PARA MAYORES OPORTUNIDADES
PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
Prestatario REPÚBLICA DE GUATEMALA
Agencia encargada
de la
Implementación
Ministerio de Finanzas Públicas
Información
acerca del
Financiamiento
Monto del Préstamo del BIRF: US$200 millones
Términos: Préstamo de margen fijo sujeto a compromisos, denominado en dólares de
los Estados Unidos, con niveles de amortización del capital a 25 años (incluyendo un
periodo de gracia de 10 años). El Prestatario desea conservar todas las opciones
asignadas a este préstamo para la administración del riesgo, y solicita un mecanismo
de reajuste automático de la tasa de interés una vez que sea desembolsado el monto
total del préstamo. La comisión inicial será del 0,25 por ciento del monto total del
préstamo, que será financiada con los fondos del préstamo.
Tipo de Operación Primero de una serie programática de dos Préstamos para Políticas de Desarrollo
(Development Policy Loans, DPL) en un solo tramo.
Principales Áreas
de Política
Esta serie programática de DPL apoyará la agenda de reformas del Gobierno en tres
áreas: (i) Fortalecer la administración y política tributaria; (ii) Incrementar la calidad
del gasto público; y (iii) Mejorar la coordinación y la gestión de la política social.
Indicadores Clave
de Resultados
Para cuando concluya la serie de DPL en el 2013, se espera haber logrado los
siguientes resultados clave:
(i) Fortalecer la administración y política tributaria
Lograr un incremento de un punto porcentual en la recaudación de impuestos
como porcentaje del PIB (línea de base: 2011=11%; objetivo: 2013=12%)
Incremento de una tercera parte en el número de auditorías a las
exportaciones e importaciones, incluyendo verificaciones ex-post (línea de
base: 2011=346; objetivo: 2012=519);
Se han firmado doce acuerdos de intercambio de información tributaria
conforme a los estándares de transparencia e intercambio de información
tributaria del Foro Global (línea de base 2011=0; objetivo: 2013=12).
(ii) Incrementar la calidad del gasto público
Porcentaje de niños menores de 1 año de edad que viven en 83 municipios
priorizados que recibieron el paquete de servicios para fomentar el
crecimiento adecuado para su edad y que incluye ocho revisiones de control
de peso, una revisión de control de estatura, un tratamiento con micro
nutrientes y vitamina A (línea de base: no disponible; objetivo: 2013 = 10 por
ciento).
(iii) Mejorar la coordinación y la gestión de la política social
Se establecen oficinas del Programa Hambre Cero en los municipios
priorizados con la mayor incidencia de desnutrición crónica (línea de base:
2011=0; objetivo: 2013=100);
Los principales programas sociales están incluidos en el Registro Único de
Beneficiarios (línea de base: 2011=0; objetivo: 2013=3, estos son: Bono
Seguro, Jóvenes Protagonistas y Bolsa Segura).
ii
Objetivo(s) del
Programa de
Desarrollo y su
Contribución a la
Alianza
Estratégica con el
País (AEP)
El Objetivo de Desarrollo de la serie de DPL es ayudar al Gobierno de Guatemala a
crear espacio fiscal y a ampliar las oportunidades para los segmentos más vulnerables
de la sociedad.
Riesgos y
Mitigación de
Riesgo
El programa apoyado por la serie de DPL Espacio Fiscal para Mayores
Oportunidades está sujeto a cuatro riesgos principales que son:
i) Riesgo Macroeconómico: Este riesgo se deriva en parte de un deterioro potencial
en el ambiente externo, en particular, si la incertidumbre mundial se traduce en
menor demanda y niveles de empleo en los EE.UU., debido a que este país continúa
siendo la principal fuente de remesas y el mercado más importante para las
exportaciones guatemaltecas. El riesgo es mitigado por el programa de reformas y
por un marco de mediano plazo que es apoyado por esta operación que prevé la
creación de espacio fiscal y una reducción del déficit fiscal de manera que se generen
estabilizadores para responder a una potencial nueva crisis global.
ii) Riesgos Políticos y Jurídicos: El polarizado ambiente político que priva en
Guatemala podría afectar la aprobación de más reformas en el Congreso y de
préstamos multilaterales. Además, algunas de las reformas fiscales adoptadas por el
Gobierno han sido impugnadas ante el Tribunal Constitucional. Estos riesgos son
mitigados por el proceso de consultas llevado a cabo por las autoridades con respecto
a las reformas de política, en particular, en el área de reforma fiscal que se construye
sobre esfuerzos que se iniciaron más de una década atrás y en la que se ha alcanzado
un amplio consenso al interior de la sociedad guatemalteca. Una forma de mitigación
adicional es el énfasis por crear espacio fiscal tanto a través de medidas relativas al
ingreso como de reformas que se enfocan en mejorar la eficiencia y transparencia del
gasto público. Un número de actores clave demandan medidas de eficiencia en el
gasto como un quid pro quo para el otorgamiento de medidas que incrementen el
ingreso.
iii) Riesgo Institucional: La debilidad institucional puede afectar la implementación
de algunas de las medidas que son apoyadas por la operación. En particular, la
efectividad de las reformas fiscales depende de la habilidad de la administración
tributaria para aplicar y hacer cumplir las nuevas disposiciones. Las medidas de
mitigación incluyen el apoyo de los donantes para fortalecer la administración
tributaria.
iv) Riesgo de Desastre Natural: De acuerdo con un estudio del Banco Mundial
sobre los Focos de Desastres Naturales, Guatemala ocupa el 5to
lugar entre los países
que tienen mayor riesgo de exposición a tres o más riesgos naturales. Guatemala está
calificada como un país de alto riesgo debido a la vulnerabilidad de su producto
interno bruto (PIB) respecto a múltiples riesgos, en donde el 83,3 por ciento del PIB
guatemalteco se localiza en zonas de riesgo. El riesgo está siendo mitigado por
reformas que buscan mejorar la capacidad de Guatemala para implementar un marco
de gestión de riesgo en caso de desastres con apoyo parcial del Banco a través de un
DPL con un CAT-DDO aprobado por el Directorio Ejecutivo en abril de 2009.
Número de
identificación del
proyecto:
P131763
3
BIRF DOCUMENTO DE PROGRAMA PARA UN
ESPACIO FISCAL PARA MAYORES OPORTUNIDADES
PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
PARA LA REPÚBLICA DE GUATEMALA
I. INTRODUCCIÓN
1. Este documento de programa propone un préstamo para políticas de desarrollo por
un monto de US$200 millones para la República de Guatemala. Está previsto que este
préstamo sea el primero de una serie programática de dos operaciones de una sola partida. La
serie programática está diseñada para apoyar al Gobierno a crear espacio fiscal y a ampliar las
oportunidades para los segmentos más vulnerables de la sociedad. Brinda apoyo a tres áreas de
política claves: (i) Fortalecer la administración y política tributaria; (ii) Incrementar la calidad
del gasto público; y (iii) Mejorar la coordinación y la gestión de la política social.
II. CONTEXTO DE PAÍS, AVANCES A NIVEL MACROECONÓMICO Y
PERSPECTIVA ECONÓMICA
CONTEXTO DE PAÍS
2. Guatemala ha conseguido avances considerables en su nivel de desarrollo a partir de
la firma de los Acuerdos de Paz en 1996. El país ha alcanzado notables mejoras en relación con
la consolidación de la paz, el fortalecimiento de sus instituciones democráticas y en garantizar la
estabilidad política y económica. El proceso para consolidar sus instituciones democráticas se
vio fortalecido recientemente con la transición pacífica al Gobierno de Otto Pérez Molina del
Partido Patriota (PP), al término de la administración de Álvaro Colom del partido Unión
Nacional de la Esperanza (UNE).
3. Sin embargo, a pesar de estos logros importantes, la pobreza y la desigualdad
continúan siendo elevadas y los indicadores sociales se mantienen bajos en comparación a
otros países de ingreso medio. A lo largo de la década del 2000, el nivel de la pobreza se
mantuvo arriba del 50 por ciento. Antes de que se diera el impacto de la crisis mundial, en 2006,
la incidencia de la pobreza era de 51 por ciento de acuerdo con estimaciones nacionales y de 54
por ciento utilizando US$4 por día en términos de paridad de poder de compra. Esas tasas de
pobreza fueron alrededor de 75 por ciento más elevadas respecto a las de otros países de
Centroamérica. Sin embargo, a pesar de un crecimiento económico relativamente bajo,
Guatemala logró reducir la pobreza entre el año 2000 y 2006. La desnutrición crónica también se
ha reducido pero permanece siendo elevada: el retraso en el crecimiento de niños de entre 3 a 59
meses cayó del 54,3 por ciento en 2002 al 49,8 por ciento en 2008/09 mientras que el porcentaje
de niños entre 3 y 59 meses que tienen un peso insuficiente se redujo del 17,2 en 2002 al 13,1
por ciento en 2008/9. A pesar de que Guatemala está en proceso de alcanzar los ODM para
reducir los niveles de bajo peso, sus niveles de desnutrición crónica son los más elevados en la
región de Latinoamérica y el Caribe y están entre los peores en el mundo.
4. El nuevo Gobierno se ha comprometido a poner en práctica una ambiciosa agenda
para enfrentar retos de desarrollo clave para Guatemala. Estos incluyen mejorar el
desarrollo social, acelerar el crecimiento económico, asegurar la productividad y la
4
infraestructura social para el desarrollo (en especial, en zonas rurales) y fortalecer la justicia y la
seguridad democrática. El Gobierno también ha puesto especial énfasis en promover la
transparencia, lo que ayudará a mejorar la gobernabilidad, y a reducir los niveles de criminalidad
y violencia, considerados como algunos de los principales obstáculos para el desarrollo de
Guatemala.
5. De hecho, a partir de tomar el cargo en enero de 2012, el Gobierno ha promovido
una serie de medidas de política clave, incluyendo la aprobación de una histórica reforma
fiscal. Las dos leyes que fueron aprobadas en febrero de 2012 (Decreto Legislativo 4-2012 y
Decreto Legislativo 10-2012) representan la primera reforma integral al sistema fiscal de
Guatemala llevada a cabo en 20 años después de varios intentos infructuosos por parte de
gobiernos anteriores. Se espera que en el largo plazo, la aprobación de la reforma lleve a
fortalecer la base tributaria del Gobierno. Para apoyar la implementación de la reforma fiscal, el
Gobierno también presentó un paquete de leyes de transparencia, las cuales están a la espera de
su aprobación en el Congreso. Además, se han tenido logros en el área de política social con la
creación del Ministerio de Desarrollo Social y el fortalecimiento del diálogo público a través de
la creación del Consejo Económico y Social (CES).1
6. Sin embargo, la política permanece estando polarizada y se mantiene como un reto
para continuar el avance de la agenda de reformas. En el pasado, la confrontación entre las
ramas ejecutiva y legislativa de gobierno tuvo serias consecuencias para la aprobación de nuevos
préstamos por parte del Gobierno así como para la legislación interna, y continúan siendo un reto
para la nueva administración. La ausencia de una mayoría simple en el Congreso (el partido en el
gobierno cuenta con 62 de los 158 escaños totales) y la naturaleza fragmentada del sistema de
partidos de Guatemala representan retos para obtener el apoyo político necesario para continuar
la agenda de reformas del Gobierno.
7. El aumento de niveles del crimen y la violencia representan una amenaza creciente
para el potencial de desarrollo del país en la región e impacta la capacidad del Gobierno
para reducir la pobreza. El crimen y la violencia se han incrementado de manera dramática en
el periodo posterior al conflicto. La tasa de homicidios casi se duplicó durante la década del
2000, pasando de 24,2 por cada 100.000 habitantes en 1996 a 47 en 2006. A pesar de que ha
disminuido a 39 en 2011, aún se mantiene muy por encima del promedio para Centroamérica que
es de 29, en sí misma la tasa más alta de cualquier subregión en el mundo, y mucho más elevada
que la del promedio mundial de 6,9 por cada 100.000 habitantes. Con un promedio anual de
6.000 homicidios por año, Guatemala tiene ahora la séptima tasa más elevada de homicidios a
nivel mundial. Las crecientes tasas de criminalidad y violencia imponen un elevado costo tanto a
nivel individual como nacional, y como resultado de ello, representa para el país un reto crítico
para lograr su desarrollo (ver Recuadro 1).
1 El CES está conformado por representantes del sector empresarial, cooperativas y sindicatos.
5
ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN GUATEMALA
Acontecimientos económicos previos a la crisis financiera mundial
8. Históricamente, el crecimiento económico ha sido relativamente estable pero débil.
A partir de 1990, el crecimiento del PIB per cápita en términos reales ha sido de alrededor del
1,2 por ciento en promedio, cerca de tres cuartas partes de punto porcentual menor que el resto
de Latinoamérica y el Caribe y significativamente menor al de otros países de ingreso medio. Al
mismo tiempo, la volatilidad de las tasas de crecimiento fue menor a la media del promedio
regional y experimentó una caída menor comparada con el resto de Latinoamérica durante la
reciente crisis. En gran medida, la relativa estabilidad económica de Guatemala se puede atribuir
a las políticas macroeconómicas prudentes que han mantenido a la inflación y a la deuda pública
dentro de rangos manejables.
9. Uno de los desafíos persistentes para las políticas públicas es el bajo nivel de ingreso
y gasto público. Guatemala figura dentro de los países de la región con menores ingresos
fiscales y el gasto per cápita más bajo en sectores sociales. La recaudación como porcentaje del
PIB, que ronda en 11 por ciento del PIB, está muy por debajo del promedio para Centroamérica
de 13,3 por ciento y más bajo aún que el promedio para toda Latinoamérica (19,2 por ciento)2. Si
bien otros países que tienen una relación baja entre impuestos y PIB cuentan con fuentes
significativas de ingresos no tributarios, Guatemala no cuenta con ellas. Como resultado de ello,
los ingresos totales del Gobierno central fueron menores al 13 por ciento del PIB durante la
década pasada. Este bajo nivel de recursos se ve reflejado en un gasto público limitado.
Impacto de la crisis mundial del 2008-2009
10. Guatemala resultó afectada de manera negativa por la crisis económica mundial,
aunque logró evitar caer en recesión en 2009 y mantuvo una posición fiscal prudente. La
crisis, y en particular la recesión en los EE.UU., contribuyó a una caída abrupta en el nivel de
remesas (que representa el 11 por ciento del PIB y cerca del 30 por ciento del ingreso en los
hogares del quintil más pobre). La recesión mundial también redujo la demanda externa,
desatando una caída en el consumo y en la inversión que dio por resultado una desaceleración del
crecimiento del 0,5 por ciento en 2009. La desaceleración afectó a todos los sectores, siendo los
más afectados el manufacturero, el de la construcción y el minorista. La desaceleración del
crecimiento llevó a una baja en los ingresos tributarios que pasaron del 11,3 por ciento del PIB
en 2008 al 10,3 por ciento en 2009, como una base tributaria relativamente estrecha ocasiona que
los ingresos sean especialmente sensibles a las fluctuaciones económicas. Los ingresos
procedentes del IVA resultaron particularmente afectados por la baja en importaciones y en la
demanda interna. Al mismo tiempo, el Gobierno incrementó el gasto social (aunque debilitó su
funcionamiento operativo) incluyendo la expansión del programa de TCE Mi Familia Progresa
(que se renombró como Mi Bono Seguro en 2012), lo que contribuyó a incrementar el gasto de
13,6 por ciento del PIB en 2008 a 14,2 por ciento en 2009.3 Como resultado, el déficit fiscal se
2 OCDE (2011).
3 En este periodo, el gobierno también incrementó el presupuesto del sector salud como porcentaje del PIB en 0,2
por ciento del 2008 al 2009 y en 0,6 por ciento del 2009 al 2010 y también incrementó la participación del gasto
público en salud dedicada a servicios de salud preventivos de 33,2 por ciento en 2008 a 39,2 por ciento en 2010.
6
amplio del 1,6 por ciento del PIB en 2008 a 3,1 por ciento en 2009. Mientras que el déficit fiscal
se incrementó, Guatemala mantuvo, en términos generales, una política fiscal prudente y la
deuda pública como porcentaje del PIB se incrementó únicamente de 21,3 por ciento en 2007 a
24,1 por ciento en 2010, año en el que alcanzó su máximo.
11. Las cuentas externas de Guatemala resultaron afectadas por el colapso del comercio
mundial y la considerable baja de las remesas. Los EE.UU. representan cerca del 90 por
ciento de todas las remesas que envían los migrantes guatemaltecos. Cuando la economía de los
EE.UU. entró en recesión, las remesas cayeron en 10,5 por ciento en 2009. La baja de las
remesas detonó una reducción en el consumo y en las importaciones, que cayeron en un 21 por
ciento, también como resultado de la caída en el precio del petróleo. En cambio, la baja en las
exportaciones en 2009 fue de tan solo un 7 por ciento mientras que el déficit comercial se redujo
en aproximadamente la mitad, pasando de 16,1 por ciento en 2007 a 8,9 por ciento en 2009. Una
caída del 20 por ciento en la inversión extranjera directa (IED) en 2009 también se sumó a las
presiones sobre las cuentas con el exterior de Guatemala.
12. El shock externo impactó de manera significativa los resultados sociales. La crisis de
2008 ocasionó un incremento de la pobreza general. Las estimaciones oficiales obtenidas a partir
de la más reciente encuesta a los hogares que se realizó en 2011 calculan que el nivel de pobreza
general se incrementó de 51 por ciento en 2006 a 53,7 por ciento en 2011. Por otra parte, la
pobreza extrema se redujo de 15,2 a 13,3 por ciento durante el mismo periodo, lo que sugiere que
el esfuerzo del Gobierno para proteger a los grupos más vulnerables (especialmente a través del
programa de TCE) resultó ser efectivo.4 También se tuvo un notable impacto en los mercados
laborales, a pesar del modesto impacto sobre el crecimiento económico: el desempleo se
incrementó de 2,5 a 3,5 por ciento entre 2007 y 2010.5 Las tasas de empleo también bajaron de
58,6 a 52,4 por ciento durante el periodo. La subida en los precios de los alimentos en 2008
parece haber tenido un impacto negativo pero relativamente menor, ya que una mayoría de los
pobres y de los sectores vulnerables de la población habitan en zonas rurales y dependen en
cierta medida de su propia producción de alimentos. Aún así, la reciente y drástica subida en el
precio de los alimentos, y especialmente, el potencial de que sigan incrementándose en los
próximos meses, representa un riesgo a la baja para el bienestar social y la perspectiva de
crecimiento económico.
4 Las cifras de la pobreza para 2011 son preliminares.
5 Esta baja tasa de desempleo, sin embargo, refleja una elevada incidencia de subempleo.
7
Gráfica 1: Tasas de pobreza, estimaciones oficiales (2000-2011)
Fuente: ENCOVI (2000, 2006 y 2011).
Recuperación económica
13. La recuperación a partir de la crisis en Guatemala se vio afectada por una serie de
desastres naturales en 2010 y 2011. Entre los meses de mayo y septiembre de 2010, Guatemala
experimentó una gran erupción volcánica, extensas inundaciones y un fuerte huracán, que
ocasionaron daños por un monto estimado de US$1,6 mil millones (4 por ciento del PIB). En
octubre de 2011, el país también sufrió fuertes lluvias como parte de una inusual depresión
tropical que golpeó a Centroamérica. La pérdida de cosechas y de la producción desaceleraron el
crecimiento económico mientras que los requerimientos para la reconstrucción asociados a estos
desastres naturales le pusieron más presión al gasto público.
14. A pesar de estos desastres, el crecimiento económico se ha recuperado, impulsado
por las remesas y el consumo. El PIB de Guatemala creció en 2,9 por ciento en 2010 y se
aceleró al 3,9 por ciento en 2011. La recuperación ha sido impulsada parcialmente por una
mejora modesta en el ambiente externo que llevó a un incremento en la demanda externa y a una
recuperación de las remesas. Sin embargo, los niveles de inversión aún no se han recuperado de
los efectos de las crisis y el consumo privado se ha mantenido como el motor principal del
crecimiento económico en los últimos dos años, con una recuperación estable del crédito para el
sector privado desde 2010.
15. A pesar de que los agregados fiscales aún deben recuperarse completamente y
volver a sus niveles previos a la crisis, los ingresos fiscales han mejorado y el déficit fiscal se
redujo en 2011. Los ingresos fiscales totales llegaron a un nivel del 11 por ciento del PIB en
2011 comparados con 10,3 por ciento en 2009, impulsados por una mayor recaudación de
impuestos directos e indirectos. Sin embargo, el gasto total continuó aumentando durante 2010 y
2011 al mantenerse los incrementos para mitigar los efectos de la crisis de 2009 asociados a los
nuevos programas de gasto social. Los requerimientos de reconstrucción relacionados con los
desastres naturales se agregaron a las presiones sobre el gasto. Como resultado de ello, el gasto
total pasó del 13,6 por ciento del PIB en 2008 a 14,7 por ciento en 2011. El déficit fiscal general
se incrementó en 2010 a 3,3 por ciento del PIB pero se redujo a 2,8 por ciento del PIB en 2011.
16. Los niveles de deuda pública permanecen entre los más bajos de América Central. El manejo macroeconómico, que ha sido tradicionalmente conservador, generó niveles de
endeudamiento de alrededor del 20 por ciento del PIB antes a la crisis de 2008, que se
56,251,0 53,7
15,7 15,2 13,3
0
20
40
60
2000 2007 2011
Po
rcen
taje
Pobreza General Pobreza Extrema
8
incrementaron a 24,3 por ciento del PIB en 2011 como resultado del incremento en el déficit
fiscal. La deuda interna representa el 12,3 por ciento del PIB, mientras que el resto está
constituido por préstamos de acreedores multilaterales y bilaterales, así como de Eurobonos
(emitidos en 2003 y 2004) que tienen inversionistas privados.
17. Las cuentas externas en términos generales volvieron a sus niveles anteriores a la
crisis. La cuenta corriente volvió a ser deficitaria al recuperarse la economía. Una mejora en las
exportaciones (23 por ciento) se vio contrarrestada por un incremento en las importaciones (20
por ciento) y solo por un modesto incremento en las remesas (6 por ciento); como resultado, el
déficit en cuenta corriente se incrementó del 1,5 por ciento del PIB en 2010 al 3,1 por ciento en
2011. El nivel de reservas internacionales cayó significativamente en 2011. Las reservas
internacionales en meses de importaciones se redujeron del 5,4 en 2010 (US$5,95 mil millones)
a 4,7 en 2011 (US$6,19 mil millones). A pesar de su disminución, el nivel de reservas
internacionales de Guatemala en meses de importaciones son las más elevadas en la región de
Centroamérica, lo que aunado a un régimen de tipos de cambio flexible, brinda un excelente
estabilizador en caso de una crisis mundial.
18. A pesar de la recesión en 2009, el sistema financiero permanece bien capitalizado y
con liquidez. Después de haber sufrido una caída substancial como resultado de la crisis de las
hipotecas de alto riesgo (sub-prime), el crédito al sector privado comenzó a recuperarse en 2011
con tasas positivas de crecimiento. A pesar de que las tasas de crecimiento del crédito aún se
encuentran por debajo de los niveles previos a la crisis, a un año de que el crédito disminuyera en
2010, éstas ya son positivas. Las tasas de interés sobre los préstamos experimentaron una sutil
caída comenzando en 2010 pero se mantuvieron estables en 2011, lo que sugiere que ha habido
una recuperación del crédito en el sector financiero. Guatemala tiene la participación más
pequeña en el total de activos bancarios que son propiedad de bancos extranjeros en
Centroamérica (10,3 por ciento en 2010, comparado con 24 por ciento en Nicaragua, 50 por
ciento en Honduras, 62 por ciento en Panamá y 93 por ciento en El Salvador). El riesgo de
contagio a través de las empresas matrices establecidas en Europa es por tanto bajo. Los bancos
guatemaltecos tienen bajos niveles de apalancamiento. Con un nivel de 14,7 por ciento, la tasa de
suficiencia de capital fue superior en 2011 a la que se tuvo antes de la crisis de 2008 (13,6 por
ciento en 2005). La calidad de los préstamos pendientes también ha mejorado ya que la tasa de
préstamos no redituables respecto a los créditos totales brutos disminuyó en 2010 y 2011 a 2 por
ciento. La liquidez en el sector financiero ha seguido mejorando desde 2007 llegando los activos
líquidos sobre los depósitos y el financiamiento de corto plazo a 33,2 por ciento en 2010.
19. Aunque el riesgo en el sector financiero puedo considerarse bajo en este momento,
existe, sin embargo, margen para fortalecer su regulación y supervisión e incrementar la
preparación frente a las crisis. El Fondo para la Protección del Ahorro tiene un nivel bajo de
reservas de 0,9 por ciento del total de los depósitos y no sería capaz de enfrentar una crisis
sistémica. A pesar de que la supervisión de los grupos financieros ha mejorado, ésta aún no se
extiende a los grupos económicos. La Superintendencia de Bancos ha adoptado un esquema de
supervisión basado en el riesgo, aunque queda mucho por hacer, particularmente en la
finalización de lineamientos para la administración del riesgo y el uso de modelos de riesgo.
9
Tabla 1: Guatemala: indicadores económicos clave 2007--2011
(como porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)
Fuente: Ministerio de Finanzas, Banco Central y estimados del FMI y del Banco Mundial.
2007 2008 2009 2010 2011
Ingreso y Precios
Crecimiento del PIB (% de cambio) 6,3 3,3 0,5 2,9 3,9
PIB per cápita (% de cambio) 3,7 0,8 -1,9 0,4 1,3
Inflación (ipc fin del período % de cambio) 8,7 9,4 -0,3 5,4 6,2
Ahorro e inversión
Inversión interna bruta 20,8 16,4 13,1 13,9 13,6
Ahorro nacional bruto 15,8 12,4 13,2 12,5 10,7
Gobierno central
Total de ingresos y donaciones 13,0 12,1 11,2 11,4 11,8
Total de ingresos fiscales 12,1 11,3 10,3 10,4 11,0
Total de gastos 14,3 13,6 14,2 14,5 14,7
Gasto corriente 9,9 9,9 10,7 11,0 11,0
Gasto de capital 4,4 3,7 3,5 3,6 3,7
Saldo primario 0,0 -0,3 -1,7 -1,8 -1,3
Saldo global -1,4 -1,6 -3,1 -3,3 -2,8
Total de deuda pública
Total de deuda 21,3 20,3 22,9 24,1 24,1
Del cual: sector externo 12,3 11,5 13,4 13,4 12,0
Del cual: sector interno 9,2 8,9 9,9 11,0 12,3
Balanza de pagos
Saldo en cuenta corriente -5,2 -4,3 0,0 -1,5 -3,1
Balanza comercial -16,1 -14,2 -8,9 -10,3 -10,6
Exportaciones 20,5 20,0 19,3 20,6 22,4
Importaciones 36,6 34,3 28,2 31,0 33,0
Inversión extranjera directa 2,1 1,9 1,5 1,9 2,1
Remesas 12,3 11,3 10,5 10,1 9,4
Partida pro memoria:
PIB nominal (miles de millones de quetzales) 261,8 295,9 308,0 333,1 365,1
Fuente: Banco Central de Guatemala y HAver Analytics
La recuperación económica ha incrementado las importaciones, pero con el crecimiento en exportaciones, el déficit comercial solo se ha ampliado ligeramente.
-5
-4
-3
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4
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0
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Jan
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Jun
-04
No
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r-0
5
Sep
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Feb
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Jul-
06
De
c-0
6
May
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Oct
-07
Mar
-08
Au
g-0
8
Jan
-09
Jun
-09
No
v-0
9
Ap
r-1
0
Sep
-10
Feb
-11
Jul-
11
De
c-1
1
Remesas y crecimiento del PIB en los EE. UU.
Crecimiento trim. PIB real de los EE.UU. (eje derecho)
Crecimiento en remesas (anual acumulado, eje izquierdo)
Fuente: Banco Central de Guatemala y Buró de Análisis Económico de los EE. UU.
Después de su desplome durante la crisis, el crecimiento de las remesas se ha recuperado al paso de la recuperación de los EE. UU.
Deuda pública y balanza global(como porcentaje del PIB)
Balanza global (incl. donaciones)
Deuda pública total (eje derecho)
Los niveles totales de deuda pública han continuado incrementándose ligeramente después de la crisis con mayor gasto del gobierno.
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0
5
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15
20
25
30
Expansión del crédito y tasas de interés (% prom. cambio (y-o-y)
Expansión crédito real
Expansión crédito nominal
Tasa de interés real
Fuente: Banco Central de Guatemala y Haver Analytics
La expansión del crédito en términos reales se recupera de forma constante desde su caída en 2010, al mantenerse estables las tasas de interés para préstamos en términos reales.
Fuente: Banco Central de Guatemala
11
Gráfica 3: Guatemala: acontecimientos fiscales
12
PERSPECTIVA MACROECONÓMICA Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
20. Se espera que la economía de Guatemala continúe su recuperación, aunque a menor
ritmo. El desempeño económico de Guatemala se mantuvo a ritmos modestos en el 2010 debido
a una serie de desastres naturales, pero en 2011, el crecimiento del PIB se aceleró a 3,9 por
ciento. Debido a la incertidumbre económica mundial y a la lenta recuperación en los Estados
Unidos, los problemas estructurales importantes y el deterioro de la situación de seguridad, las
proyecciones sugieren que habrá un decremento en la tasa de crecimiento del PIB a 3,1 por
ciento en 2012 y 3,2 por ciento en 2013. La perspectiva de crecimiento en el corto plazo depende
de la evolución de los precios del petróleo, café y otros productos básicos así como de las
remesas. También se anticipa que la recuperación esté apoyada por un incremento en la
inversión, que después de haber tocado fondo en el nivel de 13,1 por ciento del PIB en 2007 se
Recuadro 1: Temas de seguridad en Guatemala
Los niveles de violencia en Guatemala se han incrementado de manera dramática en el
periodo posterior al conflicto. La tasa de homicidios, el indicador más usado para medir los
niveles de violencia, casi se duplicó durante la década del 2000, y pasó de 24,2 por cada 100.000
habitantes en 1999 a 38,6 en 2011. Con un promedio anual de 6.000 homicidios por año
(equivalente al número de homicidios en toda la Unión Europea donde la población es 36 veces
mayor), en Guatemala se cometen más asesinatos ahora que durante los años más brutales de su
conflicto armado. En 2010, Guatemala tuvo la séptima tasa de homicidios más alta en el mundo,
quinta en Latinoamérica y tercera en Centroamérica. También proliferan otras formas de violencia:
una encuesta realizada por el Proyecto de Opinón Pública de América Latina (Latin American
Public Opinion Project, LAPOP) reportó que el 23,3 por ciento de la población fue víctima de un
crimen violento en Guatemala en 2010; la segunda tasa más alta en Centroamérica después de El
Salvador.
Los crecientes niveles de violencia y criminalidad en Guatemala tienen un elevado costo para
su desarrollo. Los cálculos sugieren que la violencia tiene un costo estimado para el país de
US$2,4 mil millones, o alrededor del 7 por ciento del PIB en 2005. Esta cifra representa más del
doble del costo que ocasionaron los daños causados por el Huracán Stan en ese mismo año, y más
del doble del presupuesto combinado de los Ministerios de Agricultura, Salud y Educación en
2006. El Reporte de Competitividad Global de 2011 clasificó a Guatemala con el peor desempeño
de entre 142 países en términos de los costos que el crimen representa para los negocios. Los datos
obtenidos de la última Encuesta Empresarial (Enterprise Survey) sugieren que los costos en
seguridad para el sector empresarial promediaron cerca del 3 por ciento de las ventas en 2010,
comparado con 2,5 por ciento para Latinoamérica.
Sin embargo, estos costos económicos palidecen si se les compara con el incalculable costo
humano de la violencia en Guatemala. En un reporte sobre Centroamérica de 2010, el Banco
Mundial estimó que los gastos en salud, medidos en Años de Vida Ajustados en Función de la
Discapacidad (Disability-Adjusted Life Years), oscilan en alrededor del 1,43 por ciento del PIB, el
segundo porcentaje más alto de la región después de El Salvador. La mayor parte del costo de la
violencia lo absorbe el sector salud, incluyendo la atención a las víctimas, una menor productividad
y el trauma. En comparación, los costos para los sectores judicial y de seguridad se estimaron en 1
por ciento del PIB, mientras que el costo de contratar seguridad privada para los hogares y
negocios fue de 1,5 por ciento del PIB. Los costos materiales y daños privados se estimaron en 0,8
por ciento de la producción.
13
calcula que pueda recuperar gradualmente el nivel que tenía antes de la crisis de 20,8 por ciento
del PIB y se tiene proyectado que alcance el 17,8 por ciento para 2017. En el mediano y largo
plazo, se espera que un incremento en la movilización de ingresos tributarios ayude a expandir
las inversiones en capital humano que contribuyan a incrementar la productividad y el
crecimiento.
21. La inflación se incrementó en 2011 pero se espera que permanezca bajo control en el
mediano plazo. Durante los últimos dos años, Guatemala experimentó un incremento en los
niveles de precios, con una inflación que llegó a 6,2 por ciento, ocasionado en parte por los más
altos precios internacionales de las materias primas. El impacto causado por los desastres
naturales también se sumó a la alza en los precios. El Banco Central ha ido elevando su tasa de
política monetaria a fin de controlar el aumento de los precios. Después de una caída esperada en
los precios de las materias primas, se espera que la inflación se ubique alrededor del 4 por ciento
en 2012 y permanezca entorno a esos niveles durante el periodo 2013-2016. Sin embargo, siguen
existiendo riesgos alcistas en la perspectiva inflacionaria debido a un repunte potencial en los
precios del petróleo (ocasionados por interrupciones en el suministro y otros factores) y en el
caso de persistir el reciente incremento en los precios de los alimentos.
22. Se espera que el déficit en cuenta corriente se incremente y posteriormente se
mantenga estable en el mediano plazo. Se estima que se reducirá el crecimiento de las
importaciones y exportaciones en 2012 y 2013 en respuesta a la desaceleración de la economía
mundial. A pesar de que Guatemala (un importador neto de petróleo) se beneficia de menores
precios del petróleo, debido a su dependencia significativa de exportaciones agrícolas, un
decremento en los precios de los productos agrícolas básicos podría llevar a un deterioro neto en
la balanza comercial durante este periodo. Los flujos internacionales de capital también deben
mantenerse en niveles constantes como porcentaje del PIB.
14
Recuadro 2: El impacto de potenciales shocks externos en la economía de Guatemala
La estructura económica de Guatemala la vuelve vulnerable a los shocks externos. Los
potenciales shocks en el resto del mundo, como la crisis en Europa, una recesión de "doble caída" en
los Estados Unidos, o una desaceleración de la economía de China podrían impactar a Guatemala
principalmente a través de las remesas y exportaciones. La economía de Guatemala tiene poco
vínculos directos con Europa y con China, pero es altamente dependiente del desempeño económico
de los EE.UU. La actividad económica se basa principalmente en manufacturas ligeras para
exportación, comercio y servicios que son financiados de manera parcial a través de las remesas. Los
EE.UU. son el principal destino de exportación y el principal origen de las remesas que llegan a
Guatemala. En una situación de shocks externos que afecten a países de altos niveles de ingreso y a los
sistemas financieros globales, el PIB de Guatemala podría caer en un punto porcentual en 2012.
Los cambios en los precios de materias primas que se generan por shocks externos podrían
impactar al comercio. Otra fuente indirecta de transmisión externa podría surgir a raíz de cambios en
los precios de materias primas que se originen como resultado de un clima de tensión en el Medio
Oriente o de otras crisis externas potenciales. Si bien Guatemala se vería afectada por la disminución
en los precios de materias primas de exportación como el azúcar y el café, el país se beneficiaría de
una reducción en el precio del petróleo, ya que es un importador neto de productos derivados del
petróleo. Si los precios de todas las materias primas bajaran en 2012, situación que se estima factible
ante un escenario de crisis en la zona del Euro, el efecto sobre Guatemala en términos de comercio
probablemente sería positivo (similar a la crisis de 2008-09), llevando a una leve mejoría en la balanza
comercial por el efecto en los precios. Si en un escenario alterno los precios de las materias primas se
incrementaran (es decir, debido a tensiones en el Medio Oriente), la balanza comercial de Guatemala
se deterioraría.
Un deterioro en el ambiente externo también tendría implicaciones para el consumo y la
pobreza. Si los países de alto ingreso y los sistemas financieros resultaran afectados por potenciales
shocks externos asociados a las economías en desarrollo, el consumo privado en Guatemala se
reduciría. Las remesas son una fuente importante de ingreso para los hogares pobres y, como se señaló
anteriormente, éstas también podrían resultar afectadas de forma negativa. Las exportaciones
intensivas en mano de obra se reducirían como resultado de los shocks externos, llevando a un
deterioro de la industria agrícola y a un incremento del desempleo. Como consecuencia de estos
factores, la pobreza se incrementaría en 2012. El deterioro de la economía también tendría
implicaciones en la salud y la nutrición, especialmente entre los pobres.
Actualmente, Guatemala tiene espacio fiscal limitado para responder a las crisis externas. Se
estima que la reforma fiscal que fue recientemente aprobada genere 1,3 por ciento en ingresos
adicionales en el mediano plazo, pero probablemente estos sean completamente absorbidos por
programas de gasto de alta prioridad, lo cual limitaría el espacio fiscal de Guatemala para activar una
respuesta anti-cíclica. A principios de 2011, el Banco Central comenzó a endurecer las tasas de interés
pero decidió frenar este incremento en meses recientes. En un contexto de creciente inseguridad
global, el banco central redujo su tasa de política en 50 puntos porcentuales en junio 2012 (a 5 por
ciento). Mientras se mantengan relativamente elevadas las tasas de interés, la política monetaria cuenta
con espacio y disponibilidad para responder a los shocks externos siempre y cuando la estabilidad
externa no represente un riesgo y si las expectativas de inflación se mantienen dentro del rango
previsto.
23. Las proyecciones sugieren una perspectiva fiscal sostenible en el mediano plazo. El
déficit fiscal de Guatemala pasó del 3,3 por ciento del PIB en 2010 a 2,8 por ciento en 2011. Se
espera que las recién aprobadas reformas fiscales incrementen los ingresos fiscales a través de
mejoras en la administración tributaria, una reducción en las deducciones y una ampliación de la
15
base tributaria. Después del incremento esperado en los ingresos y de una trayectoria de gasto
estable, se espera que el déficit fiscal general pase del 2,8 por ciento del PIB en 2011 a 2,4 por
ciento en 2012 y a 2,1 por ciento en 2013.
24. La emisión que realizó el Gobierno de US$700 mil millones en Eurobonos fue
recibida de manera positiva por el mercado internacional. Guatemala no había tenido acceso
a los mercados internacionales desde 2004. En mayo de 2012, el Ministerio de Finanzas emitió
bonos por US$700 mil millones en el mercado internacional a una tasa del 5,75 por ciento. El
bono global obtuvo una calificación de BB+ por parte de la empresa calificadora Fitch (un nivel
por debajo del grado de inversión). En años recientes, Guatemala dependió en gran medida del
mercado local de bonos y de préstamos bilaterales y multilaterales para financiarse. Sin embargo,
esta última emisión de Eurobonos es una señal de confianza por parte de los inversionistas hacia
este país. Sin embargo, mejorar la gestión de la deuda sigue teniendo una alta prioridad,
especialmente a la luz de la creciente carga que representa el pago de su deuda existente. El
Ministerio de Finanzas está en proceso de fortalecer las funciones del "middle office" como
administrador de la deuda y planea desarrollar una estrategia de manejo de deuda de mediano
plazo con asistencia del Banco Mundial y del FMI.
25. Bajo supuestos conservadores, la deuda pública de Guatemala es sostenible en el
mediano plazo. Un análisis reciente del FMI acerca de la sostenibilidad de la deuda, que se llevó
a cabo como parte de las consultas del Artículo IV, muestra que la deuda pública total está
proyectada para incrementarse del 24,1 por ciento del PIB en 2011 al 25,6 por ciento en 2015; y
se espera que se estabilice alrededor del 26 por ciento posteriormente. En el corto plazo, la
dinámica de la deuda está siendo impulsada por un déficit primario que se espera que vuelva al
equilibrio en 2016. Bajo diversos escenarios alternativos, la sostenibilidad de la deuda muestra la
mayor sensitividad a una fuerte depreciación del quetzal guatemalteco, o a una crisis derivada de
pasivos contingentes (ver el Anexo 4). El Gobierno está considerando liquidar en los próximos
meses un monto cercano al 0,8 por ciento del PIB de pagos atrasados a través de la emisión de
bonos, que resultaría en un incremento correspondiente de la deuda pública. Dado el relativo
bajo nivel de la deuda pública y una histórica prudencia en política fiscal, el marco
macroeconómico se mantendría en niveles adecuados incluso en un escenario en que el pago de
atrasos se cubriera con deuda y que los ingresos fiscales adicionales no se materializaran.
26. El Gobierno no cuenta actualmente con un programa del FMI en vigor. El último
Acuerdo con el FMI (Stand-By Arrangement, US$951 millones) se consideró como una medida
precautoria y se concluyó satisfactoriamente en octubre de 2010. A pesar de que el Gobierno no
prevé en este momento la necesidad de un nuevo programa del FMI, la relación con esta
institución permanece siendo estrecha. En abril del 2012, concluyó exitosamente una misión del
Artículo IV. El informe de misión subrayó la importancia de mejorar la gestión del gasto
público, en particular con miras a prepararse ante una nueva crisis potencial. En el mediano
plazo, los principales desafíos continúan siendo impulsar el crecimiento económico y reducir la
pobreza.
27. A pesar de los riesgos económicos que se presentan en la perspectiva económica de
corto plazo, el marco de política macroeconómica de Guatemala se considera adecuado
para recibir préstamos para políticas de desarrollo. La política fiscal continúa siendo
16
prudente y consistente con la sostenibilidad de mediano plazo. Además, se espera que la política
monetaria y el régimen de tipos de cambio flexibles sigan siendo herramientas de política
adecuadas para responder a crisis externas.
Tabla 2: Guatemala: perspectiva macroeconómica de mediano plazo
(como porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)
Fuente: Ministerio de Finanzas, Banco Central y estimaciones del personal del FMI y del Banco Mundial.
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO
28. El programa del Gobierno está construido en torno a cinco pilares estratégicos: (1)
seguridad democrática y justicia; (2) desarrollo económico competitivo; (3) infraestructura social
productiva para el desarrollo; (4) inclusión social; y (5) desarrollo social sostenible. Desde que
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Ingreso y precios
Crecimiento del PIB (% de cambio) 3,9 3,1 3,2 3,3 3,4 3,5 3,5
Inflación (ipc fin del período % de cambio) 6,2 5,0 4,5 4,2 4,0 4,0 4,0
interna de Guatemala que impiden un intercambio efectivo de información con otras
administraciones tributarias y aduaneras de Centroamérica.
58. Como un primer paso para subsanar las deficiencias en el informe de revisión entre
pares, Guatemala ha firmado acuerdos de intercambio de información tributaria (AIIT)
con siete jurisdicciones. El 15 de mayo de 2012, el Ministro de Finanzas firmó AIIT con
Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia, Groenlandia y las Islas Faroe. En virtud de
estos acuerdos, las partes firmantes se comprometen a proporcionar información que podría ser
relevante para el control de las obligaciones de los contribuyentes dentro de la jurisdicción de la
otra parte. Se contempla la firma de otros AIIT en los próximos meses. Además, el Gobierno ha
sometido al Congreso un proyecto de ley que le daría al SAT un mayor acceso a la información
bancaria y cuya aprobación representaría otro paso importante para avanzar a la segunda fase del
proceso de revisión entre pares.
59. La nueva legislación sobre el impuesto de personas individuales (Decreto Legislativo
10-2012) introduce una serie de medidas para establecer precios de transferencia de
acuerdo con estándares internacionales. El cálculo de la base tributaria bajo el régimen de
actividades lucrativas debe ahora seguir lineamientos de precios de transferencia conforme al
modelo acordado a nivel regional por el Consejo de Ministros de Finanzas de Centroamérica y la
República Dominicana. Estas nuevas reglas representan una medida importante para reducir las
extendidas prácticas de evasión fiscal. Se ha establecido una unidad especializada en el SAT que
está dedicada a analizar precios de transferencia. Además, la agencia tributaria firmó un acuerdo
con los Estados Unidos de América que prevé el intercambio de información respecto al valor
declarado de las importaciones y exportaciones. Este acuerdo facilitará la lucha contra el fraude
al momento de que se reporten las transacciones internacionales.
60. El Gobierno planea firmar más acuerdos de intercambio de información fiscal
conforme a los estándares de transparencia e intercambio de información tributaria del
Foro Global y presentarlos al Congreso. Esto se planea como un catalizador para la segunda
operación. En los siguientes meses, se espera firmar al menos seis acuerdos adicionales, llevando
el total a 12, y dando por resultado un intercambio de información fiscal con otros países, como
se refleja en la matriz de resultados. La firma de 12 acuerdos de intercambio de información
lograrían uno de las metas en términos de intercambio de información fiscal como se establece
en el Foro Global. Las autoridades también buscan formar parte de la Convención Multilateral de
la OCDE sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal que permitirá a Guatemala
incorporarse a un marco para firmar acuerdos de información fiscal con otros países de una
manera más sencilla, mejorando así el intercambio de información y progresando en los
requerimientos que marca el Foro Global.
B. Incrementar la calidad del gasto público
61. Un segundo componente del pacto fiscal del Gobierno es el mejoramiento de la
calidad del gasto público. Se espera que estas reformas previstas contribuyan a generar una
mayor rendición de cuentas en la forma en que se ejercen los recursos públicos y contribuyan, en
última instancia, a lograr una mayor eficiencia, que sería crucial para asegurar que los recursos
escasos alcancen mejores resultados.
30
Objetivo 4: Fortalecer la gestión presupuestaria e incrementar la orientación basada en
resultados del gasto público
Acción Previa 4: Para mejorar la gestión del presupuesto e implementar una metodología basada en
resultados del gasto público, el Ministerio de Finanzas Públicas y el Ministerio de Salud Pública y
Asistencia Social del Prestatario firmaron un acuerdo de gestión basado en resultados, de fecha 28 de
junio de 2012, en donde el Prestatario se compromete, entre otras medidas, a llevar a cabo la asignación
presupuestaria para alcanzar metas específicas en los programas de salud nutricional y reproductiva
para el año calendario 2012.
62. El vínculo entre los objetivos de política y el procedimiento presupuestario ha sido
tradicionalmente débil en Guatemala. Una razón para ello es que el sistema de información de
la gestión financiera pública no ha permitido la incorporación de categorías de gasto
desagregadas, lo que implica que las actividades y tareas más detalladas de los planes de
operación de los ministerios no estén plenamente incorporados en el presupuesto. Además, las
transferencias presupuestarias (tanto dentro de la misma industria como entre diferentes
ministerios) son comunes a lo largo del año fiscal y debilitan aún más el vínculo entre los planes
sectoriales y los recursos disponibles.
63. Desde 2007, está en marcha una prueba piloto en tres ministerios para introducir
presupuestos basados en resultados. El objetivo es mejorar los vínculos entre los proceso de
planificación y presupuestario para definir indicadores de resultados y la estructura del programa
tanto en los planes de operación como del presupuesto. El elemento crítico de la nueva
metodología es la definición de los resultados que busca alcanzar con los recursos disponibles.
Se eligió a los Ministerios del Interior, de Salud y Educación como pilotos y desde 2008 sus
propuestas de presupuesto han sido incorporadas a la nueva metodología.
64. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social ha logrado un progreso
significativo en que su presupuesto esté orientado a los resultados. El presupuesto de 2012
para el ministerio incluye la definición de seis objetivos estratégicos: (i) fortalecer el desarrollo
de recursos humanos a nivel técnico y de especialista; (ii) reducción de la desnutrición crónica;
(iii) reducir la mortalidad materno infantil; (iv) extender la cobertura y mejoramiento de la red de
servicios de los tres niveles de atención; (v) monitorear la calidad del agua y de servicios
sanitarios; e (vi) incrementar los servicios que benefician a los segmentos más vulnerables de la
población. Para cada uno de estos objetivos, el presupuesto presenta indicadores, productos y
servicios asociados, acciones específicas destinadas a lograr los resultados esperados y
programas correspondientes que reciben asignaciones presupuestarias. En particular, se incluyen
en el presupuesto de 2012 dos metas basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio: (i) el
porcentaje de niños menores a cinco años cuyo peso está por debajo del promedio de la
población de referencia; y (ii) la proporción de nacimientos que son atendidos por personal
médico o enfermeras (partos en instituciones).
65. El Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
firmaron un Acuerdo de Gestión de Resultados con metas para la salud materna y
nutricional al mismo tiempo que le otorgaron un incremento significativo en el presupuesto
asignado a estas dos prioridades. Las partidas presupuestarias para los tres subprogramas que
31
están relacionados a la desnutrición infantil crónica y a la mortalidad materno infantil se han
incrementado en 188 por ciento comparado con 2011. Las partidas asignadas a la salud
reproductiva experimentaron el mayor incremento, seguidas de las asignaciones a las vacunas
(ver Tabla 5).
Tabla 5: Presupuesto asignado a los programas prioritarios de salud (en quetzales)
Fuente: Ministerio de Finanzas, presupuesto 2012.
66. Además, el presupuesto asignado para luchar contra la desnutrición crónica y la
mortalidad materno infantil no está sujeto a las transferencias presupuestarias como lo
estipula la ley de presupuesto de 2012. El artículo 10 de la Ley del Presupuesto de 2012
protege el gasto asignado al programa 12, fomento de la salud y medicina preventiva, que
incluye los subprogramas en promoción de la salud, vacunas, prevención de la desnutrición y
promoción de la salud reproductiva. Esto significa que los gastos asignados a este programa no
pueden ser reasignados a otros programas durante el transcurso del año. Las únicas transferencias
que se permiten son las de un subprograma a otro dentro del Programa 12, con la única
excepción de las vacunas contra el neumococo y el rotavirus.
67. El Gobierno planea llevar a cabo medidas adicionales para fortalecer la orientación
hacia resultados del presupuesto en los siguientes meses, lo que se prevé como catalizador
para la segunda operación. Para facilitar la capacidad de gestión administrativa que se requiere
para implementar el Acuerdo por Resultados, el Gobierno estableció un "Nivel Operativo Cero"
para los subprocesos críticos que deben llevarse a cabo a fin de que se pueda autorizar el uso de
fondos para la segunda partida durante el primer año de vigencia del Acuerdo. Los puntos de
referencia críticos incluyen: El MSPAS envía al MINFIN listas normalizadas con los datos de los
niños menores de cinco años y de mujeres embarazadas que han sido identificados como
beneficiarios en los municipios prioritarios, y los registra en su base de datos para finales de
2012.
68. Un primer resultado de estos esfuerzos será mejorar el monitoreo de los resultados
nutricionales en municipios priorizados, seguido de una mejor intervención dirigida y
menores niveles de desnutrición, como lo refleja la matriz de resultados. Para asegurar un
monitoreo adecuado de los objetivos de desnutrición y salud materna que se establecieron en los
municipios priorizados (aquéllos con los niveles más elevados de desnutrición crónica) las
autoridades establecerán a finales de 2012 un marco para el monitoreo y la evaluación. Para el
final de las series, se espera que la mayor atención a los municipios priorizados y el monitoreo de
las intervenciones nutricionales y en salud, den por resultado un incremento en el porcentaje de
niños menores de un año en los municipios priorizados que han recibido ocho revisiones de peso,
una revisión de estatura, un tratamiento con micro nutrientes y vitamina A, y que tienen el peso y
la estatura adecuada para su edad. El incremento anticipado, aunque modesto, probablemente
tendrá un impacto significativo en la desnutrición dadas las tasas de extrema desnutrición crónica
2011 2012 Δ 2011-12
Inmunizaciones 97.103.733 277.051.555 185%
Prevención y control de la desnutrición 23.684.204 45.192.430 91%
Prevención y promoción de la salud reproductiva 41.627.677 146.319.770 251%
TOTAL 162.415.614 468.563.755 188%
32
en los municipios priorizados (que van del 60 al 90 por ciento). Para el final de esta serie,
también se espera ver un incremento en el porcentaje de mujeres que habitan en los municipios
priorizados que son atendidas durante el parto en instalaciones del Ministerio de Salud Pública y
Asistencia Social y atendidas por personal calificado.
C. Mejorar la coordinación y la gestión de la política social
69. El gasto social se ha expandido de manera significativa desde 1995, pero sigue
siendo bajo en términos del porcentaje del PIB. El gasto en sectores sociales se ha
incrementado del 4,4 por ciento del PIB en 1995 a 7,6 por ciento en 2011. Como porcentaje del
gasto total, se incrementó del 43 por ciento en 1995 a 52 por ciento en 2011, lo que representó
uno de los mayores porcentajes en la región. El incremento refleja tanto el compromiso hecho en
los Acuerdos de Paz en 1996, como el marcado enfoque que pusieron las administraciones
anteriores en los sectores sociales, incluyendo la introducción y expansión del programa de
transferencias condicionadas en efectivo Mi Familia Progresa (que la nueva administración
renombró como Mi Bono Seguro). Sin embargo, como porcentaje del PIB, el gasto social en
Guatemala se ubica en el lugar más bajo entre los seis países.
70. Guatemala tiene la tasa de desnutrición infantil más alta en Latinoamérica y el
Caribe, y una de las más elevadas en el mundo. La desnutrición crónica entre niños menores
de cinco años llegó a 49,8 por ciento (2008/09), pero las tasas alcanzan hasta el 89 por ciento en
algunas regiones con población indígena. Esta elevada tasa impacta de manera directa en los
niveles de mortalidad infantil, así como en el desarrollo intelectual y físico de los niños, lo que a
su vez afecta el desarrollo del capital humano en general. Dado el limitado monto de recursos
existentes, que se debe en gran medida a los bajos ingresos fiscales, el uso efectivo y eficiente de
los recursos disponibles es un factor clave para acelerar los avances en los resultados del
desarrollo humano en los próximos años.
Objetivo 5: Mejorar la coordinación de políticas de desarrollo social dirigidos a proteger a los
segmentos más vulnerables de la sociedad
Acción Previa 5: Para mejorar la coordinación en el diseño e implementación de políticas
sociales, el Prestatario: (a) creó el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), como lo marca el
Decreto Legislativo 1-2012, fechado el 24 de enero de 2012, y publicado en el Diario Oficial del
Prestatario el 7 de febrero de 2012; y (b) adoptó el Plan Cero Hambre, como se manifiesta en la
Resolución CONASAN 01-2012, fechada el 19 de junio de 2012.
71. La toma de decisiones, diseño, implementación, monitoreo y evaluación de la
política social han estado tradicionalmente fragmentadas a lo largo de diferentes agencias.
Esta fragmentación reduce la efectividad de las intervenciones en los sectores sociales. El
Gobierno ha tenido éxito en llegar a un elevado número de beneficiarios de programas sociales,
pero ello también ha dado como resultado una débil articulación de las reglas de elegibilidad y
beneficios, resultados no medidos y a una debilitada capacidad operativa.
33
72. Se espera que la creación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) garantice
una mayor coherencia en las políticas de desarrollo social y una mejor coordinación entre
las agencias. Antes de la creación del MIDES un gran número de instituciones eran responsables
de manera independiente por la estrategia y las operaciones de los diferentes programas sociales.
En ese contexto, la coordinación entre agencias era difícil y costosa. La creación del MIDES
brinda la oportunidad de una mayor coordinación y eficiencia por varias razones. En primer
lugar, las responsabilidades del MIDES ahora incluyen no únicamente el establecimiento del
sistema nacional de desarrollo social y las regulaciones de programas sociales sino también su
implementación. Las diferentes tareas son llevadas a cabo por distintas unidades dentro del
Ministerio, lo que permite la especialización y también asegura que quienes llevan a cabo la
planificación y evaluación no se encuentren involucrados en las operaciones del día a día.
Además, el MIDES implementa de manera directa una serie de programas sociales que incluyen
el programa de transferencias condicionadas de efectivo (TCE) Mi Bono Seguro; el programa Mi
Bolsa Segura, que proporciona una canasta de alimentos básicos para las familias pobres que
viven en zonas urbanas; Comedores Seguros, que sirve comida preparada para los necesitados en
cinco departamentos; y Jóvenes Protagonistas, un programa que ofrece actividades sociales y
deportivas para jóvenes y adolescentes que viven en zonas urbanas marginadas y con altos
niveles de violencia, atendiendo así un reto de desarrollo clave para mejorar la seguridad
ciudadana. Centralizar la gestión financiera de todos estos programas en una oficina única
(Viceministro/a de Administración) probablemente generará un ahorro de costos y mejorará la
transparencia del presupuesto.
73. La introducción del Plan Hambre Cero, un pilar clave del Pacto Hambre Cero, está
dirigido a consolidar los esfuerzos para reducir la desnutrición crónica en el país y se prevé
como una acción previa para la segunda operación. Esto refleja la elevada prioridad que
representa para el nuevo Gobierno el reto de reducir la desnutrición. El Plan le da prioridad a las
intervenciones en poblaciones y regiones geográficas que enfrentan la mayor vulnerabilidad a
inseguridad nutricional y alimenticia. Los grupos en los que se enfoca incluyen a las mujeres en
edad de procrear, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, niños menores de cinco años
con desnutrición aguda y/o crónica. La implementación se llevará a cabo finalmente en 166
municipios priorizados según su prevalencia de desnutrición crónica de acuerdo al Tercer Censo
Nacional de Talla en Escolares (2008). La primera fase se llevó a cabo entre febrero y mayo de
2012 y fue implementado en los primeros ocho municipios con niveles “muy elevados" de
prevalencia de desnutrición crónica. Para la siguiente fase que se estima realizar para diciembre
de 2013, se espera que el programa sea implementado en al menos 100 municipios, como se
refleja en la matriz de resultados.
74. El Gobierno también planea desarrollar un sistema nacional de información social
que incluya el Registro Único del Beneficiario, que se prevé como un catalizador para la
segunda operación. El sistema, que usará información y será accesible para los Ministerios de
Finanzas, Salud Pública y Asistencia Social, Educación y Desarrollo Social, así como para la
Secretaría de Planificación y del Instituto de Estadística, ayudará a las autoridades a evaluar
mejor la efectividad de las políticas sociales a lo largo del país. Se espera que eventualmente este
sistema sea usado por todos los principales programas sociales, comenzando por los más
importantes (Mi Bono Seguro, Jóvenes Protagonistas y Mi Bolsa Segura), como se refleja en la
matriz de resultados. Para finales de 2013 se estima contar con información de todos los
34
beneficiarios actuales o de recién ingreso en este registro único. Se espera que estos programas,
en particular el de Jóvenes Protagonistas, ayuden a enfrentar el reto clave que representan el
crimen y la violencia.
Objetivo 6: Apoyo a la creación de consensos sobre políticas públicas
Acción Previa 6: Para fortalecer la participación de los sindicatos, cooperativas y del sector
empresarial en el diseño de políticas públicas en áreas sociales y económicas, el Prestatario
creó el Consejo Económico y Social (CES), como lo marca el Decreto Legislativo 2-2012,
fechado el 24 de enero de 2012 y publicado en el Diario Oficial del Prestatario el 23 de febrero
de 2012.
75. A pesar de que se ha dado un amplio debate público sobre las políticas económicas y
sociales, no se ha tenido un espacio suficiente para el diálogo formal entre los actores clave
del sector privado ni para establecer mecanismos de retroalimentación productiva con el
Gobierno. Un buen número de actores dentro del sector privado, incluyendo a la comunidad
empresarial, ha dedicado recursos y esfuerzos significativos para desarrollar propuestas de
políticas públicas. Sin embargo, su efectividad ha dependido en gran medida de qué tan
representativos han sido sus miembros y del nivel de acceso al Gobierno con el que cuente el
grupo.
76. La creación del Consejo Económico y Social (CES) se dio después de un proceso de
seis años en que el sector empresarial y otros representantes promovieron un consenso
sobre temas fundamentales de políticas públicas. Por medio del acuerdo del Congreso del
Decreto Legislativo 2-2012, el CES se estableció como una organización independiente diseñada
para crear consensos en políticas públicas. El CES busca ofrecer una plataforma para generar
consensos entre los grupos productivos del país, para proponer y apoyar políticas públicas e
iniciativas legislativas y asesorar al Gobierno en temas económicos y sociales. La iniciativa ha
sido bien recibida y percibida como una oportunidad para apoyar proyectos nacionales en el
largo plazo. Está constituida por ocho representantes principales (y cuatro alternos) que
representan a la comunidad empresarial, cooperativas y sindicatos. El CES es presidido por un
presidente electo (más un vicepresidente por cada uno de los tres grupos) y es dirigido por un
secretario ejecutivo. Sus resoluciones solo pueden ser aprobadas si al menos seis de los
representantes de cada grupo votan a favor, para evitar, de esta manera, que un grupo controle la
toma de decisiones.
77. Se espera que el CES sea plenamente operativo para finales de 2012 (y, por tanto, no
se ha identificado un gatillo indicativo para la segunda operación). Esto incluye la nominación
por parte del Presidente de la República de un presidente del Consejo, así como el nombramiento
del secretario ejecutivo. Para finales de 2013, se espera que el CES sostenga reuniones de
manera regular, como lo refleja la matriz de resultados, y juegue un papel clave en el desarrollo
de consensos de las políticas públicas.
35
VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN
IMPACTO SOCIAL Y SOBRE LA POBREZA
78. Se estima que las medidas que apoya el DPL propuesto tengan un impacto social
positivo y sobre la pobreza en Guatemala.
Fortalecer la administración tributaria y la política fiscal
79. Se espera que el impacto de la reforma fiscal recaiga principalmente en el decil más
alto de la distribución de ingreso y no es probable que impacte de manera directa en los
pobres y vulnerables. Un análisis detallado de los impactos distributivos de la reforma fiscal,
como se muestra en el Anexo 5, confirma que el impacto directo de los cambios al código fiscal
probablemente se sentirá únicamente en el decil de mayores ingresos. Los datos desagregados
por género indican que habrá más mujeres que hombres que no estarán sujetas a pagar el
impuesto sobre la renta (ya que el 94,4 por ciento de las mujeres tienen ingresos menores al
nuevo mínimo comparado con un 93,5 por ciento de hombres). Sin embargo, dado que las
mujeres asalariadas ganan en promedio menos que los hombres asalariados, hay más hombres
que mujeres que se beneficiarán de la reducción de tasas impositivas para los contribuyentes de
más altos ingresos. El Banco continuará analizando el impacto distribucional de las reformas a
medida que progresa su implementación. De manera indirecta, la creación de espacio fiscal, que
se logró gracias a las reformas fiscales apoyadas por esta operación, es probable que beneficie a
los pobres en la medida en que el incremento del gasto esté orientado al gasto social.
Mejorar la calidad del gasto y la coordinación y gestión de la política social
80. Debido a la elevada inseguridad alimentaria en Guatemala, es probable que las
políticas apoyadas por esta operación para mejorar la calidad del gasto y la coordinación
de políticas sociales tengan un impacto positivo en los pobres y vulnerables. Las acciones
previas bajo las áreas de política para mejorar la calidad del gasto y mejorar la coordinación y
administración de la política social se enfocan en la asignación del gasto. La mayor asignación
está dirigida a atacar la desnutrición infantil y la mortalidad materna en áreas geográficas con
elevadas tasas de desnutrición, y a mejorar la orientación hacia resultados y la coordinación de
políticas sociales. Los esfuerzos para mejorar el marco de monitoreo y evaluación y el registro
único de beneficiarios también están apoyados por la serie de DPL. A través de los datos de la
encuesta a los hogares, tanto los de ENCOVI 2011 como los de la Encuesta Nacional de Salud
Materno Infantil (ENSMI, 2008-09), evaluamos el impacto potencial que estas acciones pueden
tener en los hogares. Como se muestra en la Tabla 9, la dieta en casi la mitad de los hogares con
niños menores de 18 años está afectada por la falta de recursos en el hogar. Los niños que
habitan en el 13 al 14 por ciento de estos hogares padecieron hambre (y no pudieron alimentarse)
o no hicieron una comida, mientras que un 8 por ciento hicieron una sola comida al día o menos
en los últimos 3 meses. Los niños son más vulnerables de lo que muestran estas cifras ya que
viven en hogares en donde la inseguridad alimentaria de los adultos es alta: los adultos renuncian
a alimentarse para proteger a los niños. Si bien esta medida de seguridad alimentaria no es una
medida específica de nutrición, la evidencia que ofrecen los integrantes de los hogares,
especialmente los niños, que no hacen una comida o que reducen su ingesta de alimentos debido
a la falta de recursos, está claramente vinculada a los niveles de desnutrición. Se espera que un
36
incremento en los niveles de seguridad alimentaria se traduzca en cierta medida, en un mejor
estado nutricional.9
Tabla 6: Seguridad alimentaria en niños
Fuente: ENCOVI 2011.
81. Se espera que el Plan Hambre Cero tenga un impacto positivo en la reducción de la
pobreza. El enfoque multisectorial del Plan Hambre Cero, su fuerte enfoque local y el extenso
proceso de consultas con distintos segmentos de la sociedad que se llevó a cabo antes de su
lanzamiento incrementan la probabilidad de que tenga un impacto positivo en la pobreza y a
nivel social. El Plan Hambre Cero reconoce que combatir la desnutrición crónica en Guatemala
requerirá un enfoque multisectorial que haga frente a temas como el estado nutricional de las
madres, la planificación familiar (incluyendo los embarazos en edades jóvenes y el tiempo entre
un embarazo y otro), las bajas tasas de amamantamiento exclusivo, la incidencia de
enfermedades en niños pequeños, los conocimientos por parte de padres y cuidadores de
prácticas que promuevan la higiene, salud y nutrición, y la capacidad del sector salud de
responder a los requerimientos nutricionales y de salud de la población. El Plan se basa en el
conocimiento y experiencia generados en intervenciones pasadas y en curso actualmente y en los
programas en Guatemala y otros trabajos analíticos. Por ejemplo, en términos de estudios
locales, la evaluación social del Banco para el Proyecto de Salud y Nutrición Materno Infantil de
Guatemala, que se basa tanto en una revisión de la literatura con en un énfasis en las personas
indígenas y sesiones con grupos de enfoque con una muestra de mujeres, representantes de la
comunidad, y proveedores de servicios de salud (e.g., parteras, centros de salud, ONGs) en
comunidades seleccionadas está siendo utilizada por las autoridades para diseñar las
intervenciones.
82. También se espera que la creación del Ministerio de Desarrollo Social tenga un
impacto positivo en reducir la pobreza a través de una mayor eficiencia en el gasto social.
La creación del MIDES permite cierto grado de especialización, lo que asegura que aquéllos que
planifican y evalúan las políticas sociales no se encuentren involucrados con las operaciones del
día a día. Se espera que esto conduzca a una mejor planificación y diseño de las intervenciones
de política social. Además, al centralizar la gestión financiera de una serie de programas sociales
a través de la oficina única (del/de la Viceministro/a de Administración) probablemente generará
un ahorro de costos y mejorará la transparencia del presupuesto.
9 Debido al impacto que pueden jugar la salud, la higiene, la calidad del agua y los hábitos alimenticios básicos en la
desnutrición, el tener mayor cantidad de alimento disponible es una condición necesaria pero no suficiente para
incrementar los niveles de nutrición.
Por falta de recursos, en los últimos tres meses un niño menor de 18 años... Media Desviación Estándar
Tuvo una dieta no balanceada o poco saludable 0,50 0,50
Tuvo una dieta poco variada 0,49 0,50
Le faltó una comida 0,14 0,35
Comió menos de lo que debería 0,31 0,46
Se redujo la comida en el hogar 0,29 0,46
Sintió hambre sin poder alimentarse 0,13 0,33
Comió una sola vez en el día o no comió 0,08 0,27
37
ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES
83. No se estima que las medidas que se apoyan bajo el DPL propuesto tengan efectos
significativos sobre el medio ambiente, bosques u otros recursos naturales. No se contempla
que el incremento en los impuestos a los vehículos automotores (acción previa 1) tenga un
impacto significativo en la generación de emisiones o la contaminación ambiental debido a que
estos impuestos se liquidan en un solo pago anual y no con base en el uso que se les da, lo que
crea incentivos limitados para que se tenga un efecto sobre el uso de vehículos. No se espera que
las acciones de política en las áreas de administración tributaria, gasto público y política social
tengan un impacto positivo ni negativo en el medioambiente.
CONSULTA Y PARTICIPACIÓN
84. El nuevo pacto fiscal del Gobierno se benefició de extensas consultas. El pacto se
apoya en buena medida en una propuesta de desarrollo de 2008 presentada por un grupo de
economistas provenientes de todo el espectro político denominado Grupo Promotor del Dialogo
Fiscal. Aunque el Gobierno anterior no logró en ese momento la aprobación de las reformas,
comenzó a surgir un consenso en 2010. Después de las elecciones de 2011, se intensificaron las
consultas con el sector privado y con los partidos políticos, lo que condujo eventualmente al
paquete de reformas fiscales que fue aprobado por el Congreso dentro de los primeros dos meses
de gobierno de la nueva administración.
85. De forma similar, el Pacto Hambre Cero se ha visto beneficiado por un extenso
periodo de consultas y difusión. El Pacto incluye medidas que se han visto sometidas a un
extenso diálogo con la sociedad civil durante la década pasada como parte del creciente enfoque
dado a los sectores sociales a partir de los Acuerdos de Paz de 1996. Estas medidas estuvieron en
el centro de la campaña electoral del Partido Patriota y se difundieron como parte de su plan de
gobierno. Una vez que la nueva administración entró en funciones, presentó el pacto a una
amplia gama de actores. El Gobierno llevó a cabo el lanzamiento público del Programa Hambre
Cero en Huehuetenango, en el que participaron unos 500 signatarios provenientes de todo el país.
El Programa Hambre Cero se basa en las lecciones aprendidas de la estrategia nacional contra la
desnutrición crónica que fue adoptada en 2006 y el Gobierno llevó a cabo consultas con más de
20 entidades interesadas involucradas en la estrategia nacional durante la preparación del
Programa Hambre Cero. Representantes de la sociedad civil, como grupos de jóvenes, grupos de
indígenas, organizaciones religiosas y donantes; municipios piloto, empresas privadas y
académicos han tomado parte en un proceso de consultas continuo y extenso desde febrero de
2012 para analizar y contribuir a la puesta en marcha del Programa y de sus intervenciones.
86. El Consejo Económico y Social también es el resultado de un extenso proceso de
consultas y refleja un amplio espectro de la sociedad guatemalteca. El Consejo Económico y
Social (CES) que fue establecido mediante una ley en 2012 es el resultado de un proceso gradual
de casi una década en el cual se creó un amplio consenso a favor de esta institución. La
aprobación del CES recibió de hecho una mayoría de 127 votos de los 158 miembros del
parlamento y estuvo apoyada por todos los grupos parlamentarios (solo dos otras instituciones
creadas en Guatemala como resultado de los Acuerdos de Paz en 1996 recibieron un porcentaje
más elevado de votos: el Fondo de Tierras, y el Banco de Desarrollo Rural). Si bien el CES se
38
creó como un órgano consultivo no vinculante que refleja a las fuerzas productivas del país, en
virtud de la manera en que está conformado, también refleja a un amplio espectro de la sociedad
guatemalteca. El sector de las cooperativas es particularmente amplio en el caso de Guatemala.
Por lo tanto, se estima que las cooperativas que están representadas en el CES bajo la
confederación de cooperativas (CONFECOOP) cuenten con 1,3 millones de afiliados. Si se toma
en cuenta a los integrantes de la familia, alrededor de un tercio de la población en Guatemala está
representada a través de las cooperativas. Además, alrededor del 42 por ciento de los afiliados
son mujeres y una gran parte de las cooperativas son rurales y están compuestas por indígenas.
Con respecto a los sindicatos, estos tienden a estar organizados a lo largo de líneas sectoriales y
en el CES se encuentran representados tanto sindicatos del sector público como del privado. En
particular, los sindicatos que representan a los maestros, empleados de la salud pública, del
comercio, del sector minorista, bancario, servicios públicos y trabajadores agrícolas están
representados en el CES.
87. La serie de DPL se desarrolló dentro del marco de la AEP que ha sido ampliamente
consultada a lo largo de todo el país para orientar e informar acerca de sus áreas
prioritarias. Durante el proceso de consultas, el Banco colaboró estrechamente con diferentes
grupos de donantes, del sector privado y de la sociedad civil para discutir sobre alternativas
innovadoras para incorporar temas clave de la AEP, como el tema de género, transparencia y
seguridad ciudadana, a las intervenciones futuras. Entre quienes que participaron en el proceso
de consultas se encontraban integrantes del Grupo de Diálogo (G-13) que incluye a donantes
bilaterales y multilaterales, representantes de diversas asociaciones del sector privado,
universidades, centros de investigación, grupos de mujeres, organizaciones indígenas y
asociaciones juveniles. Las consultas formales se llevaron a cabo en la Ciudad de Guatemala el 8
y 21 de junio y en Quetzaltenango el 14 de junio de 2012. Los participantes que fungieron como
asesores apoyaron las prioridades y las propuestas del Banco.
IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN
88. El Ministerio de Finanzas es responsable de la implementación del programa que es
apoyado por la serie de DPL. Como la agencia principal encargada de la implementación, el
MINFIN se coordinará con otros ministerios y agencias del Gobierno en la implementación de la
serie, en particular el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), la Superintendencia de
Administración Tributaria (SAT), el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) y
el Consejo Económico y Social (CES). Junto con el Ministerio de Finanzas, estas instituciones
recabarán la información necesaria para evaluar el proceso de implementación y prepararán un
informe para el Banco.
ASPECTOS FIDUCIARIOS
Gestión de las Finanzas Públicas
89. El Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA) del 2009
señala que el ambiente fiduciario en Guatemala es adecuado, como lo muestran las mejoras
en los sistemas de gestión del gasto público que se realizaron en la década anterior y las
acciones emprendidas por el Gobierno para seguir incrementando la transparencia pero
siguen existiendo retos. El actual Gobierno avanza para fortalecer aún más su marco de control
39
fiduciario público abordando temas fiduciarios en muchas áreas clave que han sido identificadas
por el PEFA. A pesar de que Guatemala ha progresado sustancialmente en la modernización de
su gestión de finanzas publicas, la cual fue apoyada en gran medida por el Tercer Proyecto de
Gestión Financiera Integral que fue financiado por el Banco y que ya se cerró, y por la donación
destinada al apoyo a la Contraloría General de Cuentas (CGC) para mejorar el marco de control
fiscal que se encuentra actualmente en ejecución.
90. Los planes de la actual administración de enmendar la ley orgánica del presupuesto
serán fundamentales para mejorar la gestión del gasto público y evitar el surgimiento de
nuevos atrasos, una vez que prevén sanciones más estrictas, incremento de la flexibilidad
del presupuesto, mejoras en el manejo de efectivo y mayores controles a los fondos
fiduciarios. Los principales retos que enfrenta el Gobierno son lograr obtener un estimado
confiable de los saldos de pagos atrasados internos y la implementación de medidas para
eliminarlos y establecer un mecanismo de monitoreo y supervisión de los Fondos Fiduciarios.
Recientemente, la CGC fue facultada para hacer el cálculo del monto de saldos atrasados.
Entorno de Control de Divisas
91. El entorno de control de divisas que ejerce el Banco Central es adecuado y, de
acuerdo con el Informe de Evaluación del FMI, se llevan a cabo auditorías externas y las
reservas de divisas internacionales se administran conforme a prácticas internacionales
prudentes. La auditoría externa que se realizó durante los dos últimos años presentó un
dictamen favorable y se llevó a cabo conforme a las regulaciones contables de la ley orgánica
que difiere de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) en: i) créditos por
cobrar del Gobierno registrados a valor nominal; ii) activos fijos sin revaluación periódica de
valor justo; y ii) ajustes de ingresos y gastos de años anteriores que de ser relevantes, deben ser
ajustados en el año fiscal relevante y no en el año en que se vuelven ajustar.
DESEMBOLSO Y AUDITORÍA
92. El préstamo propuesto seguirá los procedimientos de desembolsos para préstamos
de políticas de desarrollo. Los fondos no condicionados serán desembolsados conforme se lleve
a cabo una implementación satisfactoria de las políticas de desarrollo y no estarán condicionados
a ninguna adquisición específica. Una vez que el préstamo sea aprobado por el Directorio y se
haga efectivo, los fondos del préstamo serán depositados por el BIRF en una cuenta que
designará el Prestatario y que sea aceptable para el Banco en el Banco Central de Guatemala a
solicitud del Prestatario. El Prestatario se asegurará de que una vez hecho el depósito de los
fondos del Préstamo a dicha cuenta, una cantidad equivalente será acreditada al sistema de
gestión del presupuesto del Prestatario, en una forma que sea aceptable para el Banco. El
Prestatario reportará al Banco los montos depositados en la cuenta de moneda extranjera y
acreditada al sistema de gestión del presupuesto. Si los fondos del préstamo se utilizaran para
propósitos inadmisibles como se definen en el Acuerdo del Préstamo, el BIRF solicitará al
Prestatario que de manera oportuna una vez que reciba la notificación del BIRF, reembolse al
BIRF un monto equivalente al monto de dicho pago. Los montos que sean reembolsados al
Banco en respuesta a dicha solicitud serán cancelados. La administración de este préstamo estará
bajo la responsabilidad del Ministerio de Finanzas.
40
93. El programa apoyado por estas series de DPLs está sujeto a cuatro riesgos
principales: (i) riesgo macroeconómico; (ii) riesgos políticos y jurídicos; (iii) riesgo
institucional; y (iv) riesgo de desastre natural.
94. Riesgo Macroeconómico: Este riesgo se deriva en parte de un deterioro potencial en el
ambiente externo, en particular, si la incertidumbre mundial se traduce en menor demanda y
niveles de empleo en los EE.UU., debido a que este país continúa siendo la principal fuente de
remesas y el mercado más importante para las exportaciones guatemaltecas. En la última crisis,
Guatemala fue afectada principalmente por un canal directo de relaciones comerciales. El riesgo
es mitigado por el programa de reformas y por un marco de mediano plazo que es apoyado por
esta operación que prevé la creación de espacio fiscal y una reducción del déficit fiscal de
manera que se generen estabilizadores para responder a una potencial nueva crisis global. Se
presentan riesgos alcistas en la perspectiva económica debido a un repunte potencial en los
precios del petróleo (ocasionados por interrupciones en el suministro y otros factores) y en el
caso de persistir el reciente incremento en los precios de los alimentos.
95. Riesgos Políticos y Jurídicos: El polarizado ambiente político que priva en Guatemala
podría afectar la aprobación de más reformas y de préstamos multilaterales en el Congreso.
Además, se han presentado impugnaciones legales ante el Tribunal Constitucional para
cuestionar la constitucionalidad de algunos aspectos de las reformas fiscales (Decretos
Legislativo 4-2012 y 10-2012). Por tanto, existe el riesgo de que algunas reformas puedan ser
revertidas por el Tribunal Constitucional. Estas impugnaciones legales cuestionan principalmente
el nuevo régimen de sanciones que se otorga a la agencia tributaria, un área que no está cubierta
directamente por el Programa apoyado por esta operación. Sin embargo, algunas impugnaciones
legales hacen referencia a las reformas fiscales que son apoyadas por esta operación. En
particular, las impugnaciones cuestionan la simplificación al régimen del IVA misma que forma
parte de la primera acción previa; y la introducción del requerimiento de realizar transacciones
bancarias que sean superiores a cierto monto para que puedan ser consideradas para fines de la
declaración fiscal, y el nuevo régimen aduanero, ambos cubiertos por la segunda acción previa.
Únicamente uno de los treinta artículos que están siendo impugnados ha sido suspendido de
forma temporal por el Tribunal Constitucional en tanto se emite el fallo final. Dicho artículo, que
se refiere a la metodología para aplicar las sanciones, no forma parte del Programa. Además,
dado que la mayor parte de las medidas que son impugnadas se refieren a sanciones
administrativas, el impacto general sobre los elementos de la reforma que están siendo
impugnados se estima en alrededor del 0,2 al 0,3 por ciento del PIB, de un rendimiento global de
la reforma de alrededor del 1,3 por ciento del PIB.
96. Para mitigar el riesgo y, en especial, debido a que los intentos anteriores de reforma
fiscal no progresaron debido a cuestionamientos legales, las autoridades llevaron a cabo un
proceso de consultas extensivo sobre reformas de política. En particular, la reforma fiscal se
basa en los trabajos iniciados hace más de una década y se ha alcanzado un amplio consenso al
interior de la sociedad guatemalteca. En particular, las reformas fiscales se basan, en buena
medida, en una propuesta de desarrollo de 2008 presentada por un grupo de 40 economistas
41
provenientes de todo el espectro político. Las autoridades, conscientes de que probablemente
habría cuestionamientos jurídicos, recurrieron a expertos -tanto propios como independientes- en
legislación fiscal constitucional para elaborar la reforma fiscal. Además, las autoridades también
llevan a cabo sesiones de información para presentar el contenido de la información fiscal.
97. En el caso de que los ingresos fiscales no se materializaran como se espera, también
se obtendría espacio fiscal a través de las reformas dirigidas a mejorar la eficiencia y
transparencia del gasto público, siendo esta última una preocupación fundamental para
muchos interesados. En este sentido, la incorporación de medidas de gasto dirigidas a mejorar
la eficiencia en esta operación ayuda a mitigar el riesgo de que las medidas de ingreso apoyadas
por la operación arrojen resultados inferiores a los esperados.
98. Riesgo Institucional: La debilidad institucional puede afectar la implementación de
algunas de las medidas que son apoyadas por la operación. En particular, la efectividad de las
reformas fiscales depende de la habilidad de la administración tributaria para aplicar y hacer
cumplir las nuevas disposiciones. Las medidas de mitigación incluyen el apoyo del donante para
fortalecer la administración tributaria.
99. Riesgo de Desastre Natural: Guatemala es muy vulnerable a múltiples riesgos de
desastres naturales. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial sobre los Focos de Desastres
Naturales, Guatemala ocupa el 5to
lugar entre los países que tienen el mayor riesgo de exposición
a tres o más riesgos naturales. Guatemala está calificada como un país de alto riesgo debido a la
vulnerabilidad de su producto interno bruto (PIB) respecto a múltiples riesgos, en donde el 83
por ciento del PIB guatemalteco se localiza en zonas de riesgo. Guatemala es uno de los países
más densamente poblados de Latinoamérica, con aproximadamente 13 millones de habitantes
que viven dentro de un territorio de 108.890 kilómetros cuadrados. Entre 1902 y 2005,
Guatemala experimentó 62 eventos de desastres naturales que afectaron a aproximadamente 6
millones de personas. El riesgo está siendo mitigado por reformas que buscan mejorar la
capacidad de Guatemala para implementar un marco de gestión de riesgo en caso de desastres
con apoyo parcial del Banco a través de un DPL con un CAT-DDO que fue aprobado por el
Directorio Ejecutivo en abril de 2009.
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ANEXO 1: CARTA DE POLÍTICAS DE DESARROLLO
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47
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ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS DEL PRÉSTAMO DE POLÍTICAS DE DESARROLLO
Objetivo Acciones previas para el primer
DPL*(todas concluidas)
Resultados intermedios
(para finales de 2012)
Indicadores de
activación para el
segundo DPL
Resultados del final de la
serie (para finales de
2013)
A. Fortalecer la administración y la política tributaria
1. Incrementar
la recaudación
tributaria a
través de una
ampliación de
la base
imponible y la
simplificación
de los
impuestos
existentes.
1. Para elevar los ingresos tributarios, el
Prestatario: (a) (i) amplió la base imponible
sujeta al impuesto sobre la renta a través de
la reducción en el número de exenciones
fiscales; (ii) simplificó las tasas impositivas
para trabajadores asalariados; e (iii)
incrementó la tasa impositiva sobre la
circulación de vehículos terrestres, marítimos
y aéreos (ISCV), como lo marca el Decreto
Legislativo 10-2012 ; y (b) reformó el
régimen del impuesto al valor agregado
(IVA) para pequeños contribuyentes
expandiendo el criterio de elegibilidad para
este régimen del IVA, como lo señala el
Decreto Legislativo 4-2012.
Se prevé que el
impacto de la reforma
fiscal se dé en 2013
cuando entren en
vigencia las acciones
anteriormente
señaladas.
El Gobierno emitió
la regulación para
implementar las
reformas al ISR,
IPRIMA e IVA.
Un incremento de un
punto porcentual en la
recaudación de impuestos
como porcentaje del PIB
(línea de base:
2011=11%; objetivo:
2013=12%) – NB. Revise
la explicación respecto a
la atribución en el
documento principal.
Incremento de 8 por
ciento de la base
imponible de 2011 a
2013.
2. Mayor
esfuerzo
recaudatorio a
través de un
fortalecimiento
de la
administración
tributaria y
aduanera
2. Para fortalecer la autoridad de control de
la Superintendencia de Administración
Tributaria, el Prestatario: (a) introdujo el
requerimiento de que por encima de cierto
monto ciertas transacciones tengan que
realizarse a través de bancos para ser
consideradas a efectos de la declaración
fiscal , como lo señala el Decreto Legislativo
4-2012; y (b) alineó la legislación respecto a
sanciones aduaneras del Prestatario con el
Código Aduanero Uniforme
Centroamericano (CAUCA), como lo señala
el Decreto Legislativo 10-2012.
Incremento de una
quinta parte en el
número de auditorías a
las exportaciones e
importaciones,
incluyendo
verificaciones ex-post
(línea de base:
2011=346; objetivo:
2012=433)
El Gobierno ha
emitido la regulación
para implementar la
Ley Nacional
Aduanera.
Incremento de una tercera
parte en el número de
auditorías a las
exportaciones e
importaciones,
incluyendo verificaciones
ex-post (línea de base:
2011=346; objetivo:
2013=519).
49
Objetivo Acciones previas para el primer
DPL*(todas concluidas)
Resultados intermedios
(para finales de 2012)
Indicadores de
activación para el
segundo DPL
Resultados del final de la
serie (para finales de
2013)
3. Incrementar
la transparencia
e intercambio
de información
relacionada con
la tributación
internacional
3. Para incrementar la transparencia y el
intercambio de información respecto a la
tributación internacional, el Prestatario: (a)
firmó acuerdos de intercambio de
información tributaria de manera
independiente con siete países, como lo
señalan los Acuerdos de Intercambio de
Información Tributaria; (b) introdujo el
concepto de precios de transferencia en la
valuación de transacciones entre partes
relacionadas como lo marca el Decreto
Legislativo 10-2012; y (c) firmó un
memorando de acuerdo con los Estados
Unidos de América, fechado el 30 de mayo
de 2012, que prevé el intercambio de
información tributaria relevante entre ambos
países respecto al valor declarado de las
importaciones y exportaciones.
El Gobierno ha
enviado para su
aprobación al
Congreso ocho
acuerdos de
intercambio de
información tributaria.
El Gobierno: (i)
firmó cinco acuerdos
adicionales de
intercambio de
información
tributaria; (ii)
presentó al Congreso
doce acuerdos de
intercambio de
información
tributaria; y (iii) se
adhirió a la
Convención
Multilateral de la
OCDE sobre
Asistencia
Administrativa
Mutua en Materia
Tributaria.
Se lleva a cabo el
intercambio de
información tributaria con
otros países al haberse
firmado doce acuerdos de
intercambio de
información tributaria
conforme a los estándares
de transparencia e
intercambio de
información tributaria del
Foro Global. (línea de
base: 2011=0; objetivo:
2013=12).
50
Objetivo Acciones previas para el primer
DPL*(todas concluidas)
Resultados intermedios
(para finales de 2012)
Indicadores de
activación para el
segundo DPL
Resultados del final de la
serie (para finales de
2013)
B. Incrementar la calidad del gasto público
4. Fortalecer la
gestión del
presupuesto e
incrementar la
orientación
basada en
resultados del
gasto público
4. Para mejorar la gestión del presupuesto e
implementar una metodología basada en
resultados del gasto público, el Ministerio de
Finanzas Públicas y el Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social del Prestatario
firmaron un acuerdo de gestión basado en
resultados, de fecha 28 de junio de 2012, en
donde el Prestatario se compromete, entre
otras medidas, a llevar a cabo la asignación
presupuestaria para alcanzar metas
específicas en los programas de salud
nutricional y reproductiva para el año
calendario 2012.
Existe un marco de
monitoreo y
evaluación para
programas de salud
prioritarios, en
particular, todos los
niños menores de 5
años y las mujeres
embarazadas que
viven en municipios
prioritarios están
registrados en la base
de datos.
El Gobierno ha
ampliado la
aplicación de la
gestión basada en
resultados y ha
fortalecido, en
particular, el marco
de monitoreo y
evaluación.
Porcentaje de niños
menores de 1 año de edad
que viven en 83
municipios priorizados
que recibieron todos el
paquete de servicios para
fomentar el crecimiento
adecuado para su edad y
que incluye ocho
revisiones de control de
peso, una revisión de
control de estatura, un
tratamiento con micro
nutrientes y vitamina A
(línea de base: no
disponible; objetivo: 2013
= 10 por ciento).
Porcentaje de mujeres que
habitan en uno de los 83
municipios priorizados
que son atendidas durante
el parto en instalaciones
del Ministerio de Salud
Pública y Asistencia
Social y que son
atendidas por personal
calificado. (línea de base:
no disponible; objetivo:
2013 = 15 por ciento).
51
Objetivo Acciones previas para el primer
DPL*(todas concluidas)
Resultados intermedios
(para finales de 2012)
Indicadores de
activación para el
segundo DPL
Resultados del final de la
serie (para finales de
2013)
C. Mejorar la coordinación y la gestión de la política social
5. Mejorar la
coordinación de
políticas de
desarrollo
social dirigidas
a proteger a los
segmentos más
vulnerables de
la población
5. Para mejorar la coordinación en el diseño
e implementación de políticas sociales, el
Prestatario: (a) creó el Ministerio de
Desarrollo Social (MIDES), como lo marca
el Decreto Legislativo 1-2012, fechado el 24
de enero de 2012, y publicado en el Diario
Oficial del Prestatario el 7 de febrero de
2012; y (b) adoptó el Plan Cero Hambre,
como se manifiesta en la Resolución
CONASAN 01-2012, fechada el 19 de junio
de 2012.
Datos de la línea de
base disponibles como
muestra representativa
de municipios
prioritarios.
MIDES estableció el
Sistema Nacional de
Información Social
que incluye un
Registro Único de
Beneficiarios.
El Gobierno lanzó
un programa para
establecer oficinas
del programa
Hambre Cero en
municipios
priorizados.
Los principales
programas sociales están
incluidos en el Registro
Único de Beneficiarios
(línea de base: 2011=0;
objetivo: 2013=3 (Mi
Bono Seguro, Jóvenes
Protagonistas y Bolsa
Segura))
Se establecen oficinas del
programa Hambre Cero
en los municipios
priorizados con la mayor
incidencia de desnutrición
crónica (línea de base:
2011=0; objetivo:
2013=100).
6. Apoyar la
creación de
consensos
sobre políticas
públicas
6. Para fortalecer la participación de los
sindicatos, cooperativas y del sector
empresarial en el diseño de políticas públicas
en áreas sociales y económicas, el Prestatario
creó el Consejo Económico y Social (CES),
como lo marca el Decreto Legislativo 2-
2012, fechado el 24 de enero de 2012 y
publicado en el Diario Oficial del Prestatario
el 23 de febrero de 2012.
El Presidente designó
al presidente y al
secretario ejecutivo del
CES.
El CES lleva a cabo
reuniones periódicas para
discutir políticas públicas.
52
ANEXO 3: NOTA DE RELACIÓN DEL FONDO
El Directorio Ejecutivo del FMI concluye la Consulta del Artículo IV de 2012 con Guatemala Nota de Información al Público No. 12/47
8 de mayo del 2012
Las Notas de Información al Público (PINs) forman parte de los esfuerzos del FMI por fomentar la transparencia de sus opiniones y análisis de la evolución y la política económica. Las NIP se publican, con el consentimiento del país o países interesados, al término de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre las consultas del Artículo IV con cada país miembro, la supervisión que ejerce el FMI sobre la evolución a nivel regional, el seguimiento posterior a los programas, y las evaluaciones ex post de los países que aplican programas a más largo plazo. También se publican NIP al término de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre cuestiones de política general, salvo en casos específicos en que el Directorio decida lo contrario.
El 30 de abril de 2012, el Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) concluyó la
consulta del Artículo IV con Guatemala.1
Antecedentes
La evolución macroeconómica de Guatemala desde 2010 ha sido positiva. El producto interno bruto
(PIB) real creció 2,8 por ciento en 2010 y 3,8 por ciento en 2011, respaldado por el dinamismo de
las exportaciones y la demanda interna. Los elevados precios del petróleo y de los alimentos
impulsaron la inflación hasta 7,6 por ciento a mediados de 2011 (frente a 5,4 por ciento a finales
de 2010), pero a principios de 2012 la inflación había bajado y situado dentro del rango de 3,5–5,5
por ciento fijado como meta por el banco central. Si bien el déficit de la cuenta corriente externa
aumentó en 2011, el superávit de la cuenta de capital fue superior, debido en parte al mayor
acceso de los bancos a las líneas de crédito externo. Como resultado, la balanza de pagos global
en 2011 registró un superávit y las reservas internacionales netas se mantuvieron en niveles
holgados.
En 2011 se implementaron políticas económicas más restrictivas. El déficit del Gobierno central se
redujo a 2,8 por ciento del PIB, frente a 3,3 por ciento en 2010, lo cual ayudó a estabilizar la deuda
pública en alrededor de 24,2 por ciento del PIB. Para limitar los efectos de segunda ronda
derivados del aumento de los precios de los bienes básicos, la tasa de política monetaria se
incrementó 100 puntos básicos, hasta 5,5 por ciento. El Quetzal se apreció moderadamente en
términos nominales entre principios de 2010 y abril de 2011 y ha estado estable desde entonces,
con una intervención limitada del banco central dentro de un marco de intervención basado en
reglas.
El sector financiero se ha mantenido estable, con niveles adecuados de liquidez y capitalización. El
crecimiento del crédito al sector privado repuntó y los depósitos en el sistema bancario aumentaron
de manera gradual. El tamaño relativo del sector fuera de plaza siguió reduciéndose y la
dolarización financiera se mantuvo relativamente estable. A mediados de 2011 se alcanzó el pleno
aprovisionamiento de los préstamos en mora.
Las perspectivas económicas son, en general, positivas. Se prevé que el crecimiento del PIB real se
moderará al 3,1 por ciento en 2012 debido a la desaceleración mundial, y aumentará a 3,5 por
ciento en el mediano plazo. Se proyecta que la inflación disminuirá al 5 por ciento en 2012 y
después se reducirá gradualmente a 4 por ciento. Se prevé que las reservas internacionales se
mantendrán en niveles holgados. Sin embargo, las perspectivas están sujetas a riesgos a la baja
relacionados con el incierto entorno mundial, en particular si el crecimiento en los Estados Unidos
es más lento al previsto y si los precios del petróleo son más elevados. En este contexto, las
autoridades están reduciendo el déficit del Gobierno central en 2012 al 2,4 por ciento del PIB,
manteniendo un sesgo neutral para la política monetaria, y preservando la flexibilidad del tipo de
