Drept Institutional Al UE

8/15/2019 Drept Institutional Al UE

http://slidepdf.com/reader/full/drept-institutional-al-ue 1/327

Evolu ţ ia integr ării Europene. Principalele etape

Constanța MĂTUȘESCU

DREPT INSTITUȚIONAL AL UNIUNII EUROPENE

Curs universitar



Drept institu ț ional al Uniunii Europene



Evolu ţ ia integr ării Europene. Principalele etape

Constanța MĂTUȘESCU

DREPT INSTITUȚIONALAL

UNIUNII EUROPENECurs universitar



Drept institu ț ional al Uniunii Europene

Copyright © 2013 Editura Pro Universitaria

Toate drepturile asupra prezentei ediţii apar ţin

Editurii Pro Universitaria

Nici o parte din acest volum nu poate fi copiată f ăr ă acordul scris al

Editurii Pro Universitaria

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

MĂTUŞESCU, CONSTANŢA Drept instituţional al Uniunii Europene / Constanţa

Mătuşescu. - Bucureşti : Pro Universitaria, 2013

Bibliogr.

ISBN 978-606-647-588-4

341.217(4) UE(075.8)



Drept institu ț ional al Uniunii Europene 5

CUPRINS

Lista principalelor abrevieri ........................................................................................................ 11

Capitolul I - EVOLUŢIA INTEGR ĂRII EUROPENE. PRINCIPALELE ETAPE ............... 13 Secțiunea 1 - Necesitatea unificării regionale ............................................................................. 14

§1. Lunga gestaţie a ideii de unitate a Europei ........................................................................... 14§2. Contextul european la sfâr şitul celui de-al Doilea R ăzboi Mondial ..................................... 15§3. Înfiinţarea primelor organizaţii europene ............................................................................. 17

Secțiunea a 2-a - Comunitățile Europene .................................................................................... 21 §1. Constituirea Comunităţilor ................................................................................................... 21

1.1.Debutul construcţiei europene - Planul Schuman de integrare europeană ....................... 211.2. Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului ........................................................... 23

1.3. Eşecul Comunităţii Europene de Apărare ....................................................................... 261.4. Comunitatea Economică Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice .... 27

§2. Evoluţia Comunităţilor - consolidare, aprofundare şi extindere ........................................... 302.1. Finalizarea Pieţei Comune .............................................................................................. 302.2. Punerea bazelor unei cooper ări în materie monetar ă ....................................................... 312.3. Cooperarea politică ......................................................................................................... 322.4. Consolidarea instituţională .............................................................................................. 332.5. Extinderea spaţiului comunitar ........................................................................................ 36

§3. Tranziţia spre Uniunea Europeană - Actul Unic european (1986) ........................................ 383.1. Adoptarea Actului Unic European .................................................................................. 383.2. Principalele modificări .................................................................................................... 393.3. Aportul AUE ................................................................................................................... 41

Secțiunea a 3-a - Uniunea Europeană fondată pe Comunităţi (1993-2009) ............................. 42 §1. Instituirea Uniunii Europene - Tratatul de la Maastricht (1992) ........................................... 42

1.1. Geneza tratatului ............................................................................................................. 421.2. Structura tratatului ........................................................................................................... 441.3. Elementele componente ale Uniunii Europene ............................................................... 441.3. Caracteristicile Uniunii Europene înfiinţate .................................................................... 491.4. Aportul tratatului ............................................................................................................. 50

§2. Perfecţionarea Uniunii prin Tratatele de la Amsterdam şi Nisa .......................................... 522.1 Tratatul de la Amsterdam (1997) ..................................................................................... 522.2. Tratatul de la Nisa (2001) ................................................................................................ 57

§3. Extinderea limitelor geografice ale Uniunii .......................................................................... 633.1. Continuarea extinderii spre Vestul Europei ................................................................... 633.2. Procesul de extindere a Uniunii spre Europa Centrală şi de Sud – Est ........................... 653.3. Perspectiva unor extinderi viitoare .................................................................................. 70

Secțiunea a 4-a - PROIECTUL UNEI NOI UNIUNI EUROPENE - TRATATULCONSTITUȚIONAL .................................................................................................................... 74

§1. Convenţia Europeană şi proiectul de Tratat instituind o Constituţie pentru Europa ............. 74§2. Originalitatea Tratatului constituţional. Principalele amendamente aduse construcţieieuropene ..................................................................................................................................... 77

Secțiunea a 5-a - Uniunea Europeană reformată prin Tratatul de la Lisabona (2009) .......... 80

§1. Tratatul reformator de la Lisabona ....................................................................................... 802.1. Adoptarea Tratatului de la Lisabona ............................................................................... 80




2.2. Conţinutul tratatului ........................................................................................................ 83§2. Evaluarea aportului Tratatului de la Lisabona ...................................................................... 85§3. Evoluţii ulterioare ................................................................................................................. 86

Capitolul II - NATURA UNIUNII EUROPENE ŞI ELEMENTELE SALE

CONSTITUTIVE .......................................................................................................................... 90 Secţiunea 1 - Natura juridică a Uniunii Europene ..................................................................... 91

§1. Fundamentele juridice ale Comunităţilor Europene şi Uniunii Europene ............................ 91§2. Natura Uniunii Europene ...................................................................................................... 94

2.1. Dificila calificare juridică a Uniunii Europene................................................................ 942.2. Natura bivalentă - uniune de state şi de popoare ............................................................. 982.3. Necesitatea unui proiect politic pentru viitor - ”mai multă Europă” sau o Europă ”a minima” ? ............................................................................................................................ 99

§3. Personalitatea juridică a Uniunii Europene ........................................................................ 101Secţiunea a 2-a - Valorile şi obiectivele Uniunii Europene ...................................................... 104

§1. Fundamentele democratice ale Uniunii Europene ............................................................. 104

§2. Obiectivele fundamentale ale Uniunii Europene ................................................................ 108Secţiunea a 3-a - Dimensiunea statală a Uniunii Europene .................................................... 110

§1. Aderarea la Uniunea Europeană ......................................................................................... 1101.1. Cadrul juridic ................................................................................................................ 1101.1. Condiţiile ader ării .......................................................................................................... 1111.2. Procedura de aderare ..................................................................................................... 113

§2. Încetarea calităţii de membru .............................................................................................. 1152.1. Absenţa unor dispoziţii în tratatele constitutive - teza caracterului definitiv alapartenenţei la Uniunea Europeană ...................................................................................... 1152.2. Recunoaşterea unui drept de retragere voluntar ă .......................................................... 116

§3. Suspendarea anumitor drepturi decurgând din calitatea de membru al Uniunii ................. 118§4. Posibilitatea unei integr ări diferenţiate ............................................................................... 120

4.1. Acceptarea ideii de diferenţiere în angajamentele statelor membre în cadrul UniuniiEuropene .............................................................................................................................. 1204.2. Cooperarea consolidată ca formă de diferenţiere .......................................................... 121

Secţiunea a 4-a - Dimensiunea cetăţenească a Uniunii Europene ........................................... 123 §1. Cetăţenia Uniunii Europene ................................................................................................ 123

1.1. Consacrare ..................................................................................................................... 1231.2. Calitatea de cetăţean al Uniunii ..................................................................................... 125

§2. Principalele drepturi decurgând din cetăţenia europeană ................................................... 1272.1. Drepturi rezervate cetăţenilor Uniunii ........................................................................... 128

2.2. Drepturi care nu sunt rezervate cetăţenilor Uniunii ....................................................... 132§3. Viaţa democratică a Uniunii Europene ............................................................................... 1413.1. Democraţia reprezentativă ............................................................................................. 1413.2. Democraţia participativă ............................................................................................... 143

Secţiunea a 5-a - Sistemul de competenţe în Uniuniea Europeană ....................................... 145 §1. Determinarea competenţelor Uniunii.................................................................................. 146

1.1. Principiul atribuirii de competenţe ................................................................................ 1471.2. Mecanisme de ajustare a competenţelor Uniunii ........................................................... 148

§2. Domenii şi categorii de competenţe repartizate la nivelul Uniunii ..................................... 1522.1. Distincţia între competenţe de bază şi competenţe de execuţie ..................................... 1522.2. Repartizarea competenţelor de bază .............................................................................. 152

2.3. Repartizarea competenţelor de executare ...................................................................... 158§3. Execitarea competenţelor.................................................................................................... 161




3.1. Principiul subsidiarităţii ................................................................................................ 1613.2. Principiul propor ţionalităţii ........................................................................................... 1673.3. Principiul cooper ării loiale ............................................................................................ 168

Capitolul III - INSTITUŢIILE UNIUNII EUROPENE ......................................................... 174

Secţiunea 1 - Structura instituţională a Uniunii Europene ..................................................... 175 Secţiunea a 2-a - Principii care guvernează organizarea şi funcţionarea sistemuluiinstituţional .................................................................................................................................. 177 Secţiunea a 3-a- Parlamentul European ................................................................................... 179

§1.Evoluţie ............................................................................................................................... 179§2. Componenţa Parlamentului European ................................................................................ 180

2.1. Desemnarea membrilor ................................................................................................. 1802.2. Numărul de membrii ..................................................................................................... 1832.3. Statutul membrilor Parlamentului European ................................................................. 186

§3. Organizare şi funcţionare .................................................................................................... 1883.1. Organizarea Parlamentului European ............................................................................ 188

3.2. Regulile de funcţionare ................................................................................................. 191§4. Competenţele Parlamentului European .............................................................................. 192

4.1. Atribuţiile legislative ..................................................................................................... 1924.2. Atribuţii bugetare .......................................................................................................... 1954.3. Atribuţii de supraveghere şi control ............................................................................. 195

Secţiunea a 4-a - Consiliul European ........................................................................................ 198 §1. Evoluţie.............................................................................................................................. 198§2. Componenţa Consiliului European ..................................................................................... 199§3. Organizare şi funcţionare ................................................................................................... 200

3.1. Preşedintele ................................................................................................................... 2003.2. Reuniunile ..................................................................................................................... 201

§4. Atribuţii .............................................................................................................................. 202Secţiunea a 5-a - Consiliul .......................................................................................................... 203

§1. Aspecte preliminare ............................................................................................................ 203§2. Componenţă ........................................................................................................................ 204§3. Organizare şi funcţionare .................................................................................................... 205

3.1. Preşedinţia ..................................................................................................................... 2063.2. Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER) ................................................... 2073.3. Secretariatul General ..................................................................................................... 2083.4. Reuniunile Consiliului................................................................................................... 209

§4. Reguli de vot la nivelul Consiliului .................................................................................... 210

4.1. Majoritatea calificată ..................................................................................................... 2104.2. Majoritatea simplă ......................................................................................................... 2144.3. Unanimitatea ................................................................................................................. 214

§5. Atribuţiile Consiliului ......................................................................................................... 2155.1. Atribuţiile decizionale .................................................................................................. 2155.2. Atribuţii de execuţie ..................................................................................................... 2165.3. Atribuţii de definire şi de coordonare a politicilor ........................................................ 217

Secţiunea a 6-a - Comisia ........................................................................................................... 218 §1. Componenţă şi statutul membrilor ...................................................................................... 218

1.1. Numărul de membrii ..................................................................................................... 2181.2. Desemnarea membrilor Comisiei .................................................................................. 219

1.3. Statutul membrilor ........................................................................................................ 220§2. Organizare şi funcţionare .................................................................................................... 221




§3. Atribuţiile Comisiei ............................................................................................................ 2243.1. Atribuţii de iniţiativă ..................................................................................................... 2243.2. Atribuţii de control (funcţia de ”gardian al tratatelor”) ................................................. 2253.3. Atribuţii executive ......................................................................................................... 2263.4. Atribuţii de reprezentare externă ................................................................................... 228

Secţiunea a 7 -a - Curtea de Justiţie a Uniunii Europene ....................................................... 229 §1. Aspecte generale ................................................................................................................. 229§2. Curtea de Justiţie ................................................................................................................ 230

2.1 Componenţă ................................................................................................................... 2302.2. Organizarea şi funcţionarea Cur ţii ................................................................................ 231

§3. Tribunalul .......................................................................................................................... 2333.1. Înființare ........................................................................................................................ 2333.2. Organizare și funcționare .............................................................................................. 233

§4. Tribunalele specializate ...................................................................................................... 2344.1. Cadrul juridic ................................................................................................................ 2344.2. Tribunalul Funcţiei Publice a Uniunii Europene (TFP) ................................................ 235

§5. Competenţele Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene ........................................................... 2365.1. Natura competenţelor acordate Cur ţii. Categorii de competenţe ................................... 2365.2. Întinderea competenţelor CJUE .................................................................................... 2385.3. Repartizarea competenţelor jurisdicţionale ................................................................... 240

§6. Mijloace de control jurisdicţional ....................................................................................... 2426.1. Controlul legalităţii actelor instituţiilor (acţiunea în anulare, acţiuneaîn carenţă, excepţia de nelegalitate) ..................................................................................... 2426.2. Angajarea r ăspunderii Uniunii - acţiunea în responsabilitate (daune) .......................... 2456.3. Controlul respectării de către statele membre a dreptului Uniunii - acţiunea înconstatarea neîndeplinirii obligaţiilor ................................................................................... 246

§7. Interpretarea și aplicarea uniformă a dreptului Uniunii - trimiterea preliminar ă ................ 2497.1. Fundamente și natur ă juridică ....................................................................................... 2497.2. Tipuri de trimiteri preliminare și obiectul lor ................................................................ 2507.3. Procedura întrebărilor preliminare ................................................................................ 2517.4. Efectele deciziei preliminare ......................................................................................... 256

Secţiunea a 8 -a - Banca Centrală Europeană .......................................................................... 257 §1. Cadrul juridic ...................................................................................................................... 257§2. Structuri de conducere ........................................................................................................ 258§3. Statutul și competențele Băncii Centrale Europene ............................................................ 259

3.1. Independența BCE ........................................................................................................ 2593.2. Atribuții ......................................................................................................................... 260

Secţiunea a 9 -a - Curtea de Conturi a Uniunii Europene ....................................................... 260 §1. Constituirea Cur ţii de Conturi şi structura acesteia ............................................................ 260§2. Competenţa Cur ţii de Conturi ............................................................................................. 261

2.1. Funcția de control .......................................................................................................... 2612.1. Funcția de avizare ......................................................................................................... 262

Capitolul IV - ORGANE COMPLEMENTARE ȘI SUBSIDIARE ....................................... 263 Secțiunea 1 - Comitetul Economic și Social .............................................................................. 264

§1. Constituire, organizare și funcționare ................................................................................. 2641.1. Baza juridică.................................................................................................................. 2641.2. Componență .................................................................................................................. 264

1.3. Organizare și funcționare .............................................................................................. 265§2. Activitatea CES .................................................................................................................. 267




Secțiunea a 2-a - Comitetul Regiunilor ..................................................................................... 268 §1. Instituire .............................................................................................................................. 268

§2. Componență, organizare și funcționare .............................................................................. 269

2.1. Componență .................................................................................................................. 269

2.2. Organizare și funcționare .............................................................................................. 270

§3. Atribuţii şi rol ..................................................................................................................... 272Secțiunea a 3-a - Banca Europeană de Investiții ..................................................................... 274

§1. Statut și organizare ............................................................................................................ 274§2. Atribuții ............................................................................................................................. 275

Capitolul V - ORDINEA JURIDICĂ A UNIUNII EUROPENE ........................................... 277 Secțiunea 1 - Specificitatea ordinii juridice a Uniunii Europene ............................................ 278

§1. Afirmarea specificității ordinii juridice comunitare............................................................ 278§2. Autonomia ordinii juridice comunitare ............................................................................... 279§3. De la ordinea juridică comunitar ă, la ordinea juridică a Uniunii Europene ........................ 281

Secțiunea a 2-a - Noțiunea și obiectul dreptului Uniunii Europene ........................................ 281

Secțiunea a 3-a - Izvoarele dreptului Uniunii Europene.......................................................... 283 §1. Clasificare și ierarhie .......................................................................................................... 283§2. Dreptul primar ................................................................................................................... 284

2.1. Compoziția dreptului primar ......................................................................................... 2842.2. Autoritatea dreptului primar .......................................................................................... 286

§3. Dreptul derivat - actele adoptate de instituțiile Uniunii ...................................................... 2863.1. Funcția legislativă în Uniunea Europeană ..................................................................... 286

3.2. Tipologia actelor Uniunii și ierarhia acestora................................................................ 289

3.3. Regimul juridic al actelor de drept derivat .................................................................... 293§4. Acordurile internaționale .................................................................................................... 299§5. Principiile generale de drept .............................................................................................. 300

§6. Cutuma şi jurisprudenţa ..................................................................................................... 302Secțiunea a 4-a - Efectivitatea deptului Uniunii Europene la nivelul statelor membre ........ 303

§1. Relaţiile dintre dreptul Uniunii Europene şi drepturile naţionale ....................................... 303

1.1. Aplicabilitatea imediată................................................................................................. 303

1.2. Efectul direct al dreptului Uniunii ................................................................................. 304

1.3. Primatul dreptului Uniunii Europene ............................................................................ 306§2. Rolul statelor membre în aplicarea dreptului Uniunii Europene ........................................ 308

2.1. Obligația de respectare a dreptului Uniunii Europene ................................................... 308

2.2. Executarea administrativă a dreptului Uniunii Europene .............................................. 309

2.3. Autonomia instituțională și procedurală a statelor membre .......................................... 311

2.3. Rolul judecătorului național în aplicarea dreptului Uniunii .......................................... 316

§3. Puterea sancționatorie a Uniunii Europene ........................................................................ 317

BIBLIOGRAFIE ......................................................................................................................... 322







Lista principalelor abrevieri

AELS Asociaţia Europeană a Liberului Schimbalin. alineatulart. articolulAUE Actul Unic EuropeanBCE Banca Centrală Europeană BEI Banca Europeană de InvestiţiiCE Comunitatea Europeană CECO Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului

CoR Comitetul RegiunilorCES Comitetul Economic și Social (european)CEDO Convenţia Europeană a Drepturilor OmuluiCEEA Comunitatea Europeană a Energiei AtomiceCEE Comunitatea Economică Europeană CJCE Curtea de Justiţie a Comunităţilor EuropeneCJUE Curtea de Justiţie a Uniunii EuropeneCOREPER Comitetul reprezentanţilor permanenţi

DG Direcţia Generală (din cadrul Comisiei)JAI Justiţie şi Afaceri InterneJOCE Jurnalul Oficial al Comunităților Europene (seria L” –

Legislaţie, seria „C” – Comunicări şi Informaţii)JOUE Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (seria L” – Legislaţie, seria

„C” – Comunicări şi Informaţii)lit. literaM. Of. Monitorul Oficial al României, Partea In.n. nota noastr ă

op. cit. oper ă citată p./pp. pagina/paginile par. paragraful pct. punctulPE Parlamentul EuropeanPESC Politica Externă şi de Securitate Comună Rec. Recueil (Culegerea de jurisprudență a Cur ții de Justiție a

Comunităților Europene și a Tribunalului de Primă Instanță alComunităților Europene, ediţia în limba franceză; din anul 1989,

partea I – hotărârile CJCE, partea a II-a – hotărârile TPI)




Rep. Repertoriul jurisprudenţei Cur ţii de Justiţie a ComunităţilorEuropene şi a Tribunalului de Primă Instanţă al ComunităţilorEuropene (ediţia în limba română, începând cu anul 2007; parteaI-hotărârile CJCE; partea a II-a - hotărârile TPI)

RRDC/RRDE Revista română de drept comunitar/europeanSEBC Sistemul European al Băncilor CentraleSEE Spaţiul Economic EuropeanTCE Tratatul privind Comunitatea Europeană (după Maastricht)TCECO Tratatul privind Comunitatea Europeană a Cărbunelui și

OțeluluiTCEE Tratatul privind Comunitatea Economică Europeană TFP Tribunalul Funcţiei Publice a Uniunii EuropeneTFUE Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (Tratatul de la

Lisabona)TPI Tribunalul de Primă Instanţă TSCG Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul

Uniunii economice şi monetareTUE Tratatul privind Uniunea Europeană UE Uniunea Europeană UEM Uniunea Economică şi Monetar ă UEO Uniunea Europei Occidentaleurm. următoarele



Evolu ţ ia integr ării Europene. Principalele etape 13

CCaappiittoolluull II EEVVOOLLUUŢŢIIAA IINNTTEEGGR R ĂĂR R IIII

EEUUR R OOPPEENNEE.. PPR R IINNCCIIPPAALLEELLEE EETTAAPPEE

RezumatImaginată de-a lungul secolelor de mari gânditori, filosofi şi anumiţi oameni politici,

integrarea europeană a fost transpusă în proiecte concrete la sfâr şitul celui de-al DoileaR ăzboi Mondial, într-o Europă aproape complet ruinată ca urmare a conflictului prin caretocmai trecuse, împăr ţită în două de R ăzboiul Rece şi acordurile de la Yalta.Construcţia europeană a început odată cu crearea Comunităţii Europene a Cărbunelui şiOţelului (CECO), prin Tratatul de la Paris, din 1951, prin care şase state europene (Franţa,Republica Federală Germană, Italia, Belgia, Olanda şi Luxemburg) au acceptat să pună încomun o parte din suveranitatea lor naţională prin intermediul unei organizaţiiindependente. Ulterior, tratatele de la Roma au instituit Comunitatea Europeană a EnergieiAtomice (CEEA sau Euratom) şi Comunitatea Economică Europeană (CEE). Având ovocaţie mai generală (chiar dacă limitată la aspecte economice), aceasta din urmă este ceamai importantă dintre cele trei comunităţi, reprezentând principala structur ă de integrare

europeană. Începând cu Tratatul de la Maastricht din 1992, cele trei Comunităţi suntregrupate în cadrul Uniunii Europene, devenind pilonul esenţial al acesteia, alături dePolitica externă şi de securitate comună (Pilonul II) şi Cooperarea în materie de justiţie şiafaceri interne (Pilonul III). Tratatele ulterioare de la Amsterdam şi Nisa au adus o serie demodificări care au vizat extinderea şi consolidarea competeţelor Uniunii şi îmbunătăţireafuncţionării cadrului său instituţional, în principal din perspectiva ader ării unui numărimportant de state. După un proiect ambiţios de reformare profundă a Uniunii Europene,concretizat în semnarea, în 2004, a Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa, eşuatînsă ca urmare a rezultatului negativ al referendumurilor organizate în Franţa şi Olanda

pentru ratificarea tratatului, la 13 decembrie 2007 este semnat la Lisabona un nou tratatmodificator. Prin Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, Uniunea

Europeană este reorganizată şi dotată cu personalitate juridică.



Drept institu ț ional al Uniunii Europene14

SSeeccțțiiuunneeaa 11 NNEECCEESSIITTAATTEEAA UUNNIIFFIICCĂĂR R IIII R R EEGGIIOONNAALLEE

§1. Lunga gesta ţ ie a ideii de unitate a Europei

Unificarea Europei este o oper ă în primul rând politică, care are la bază îndelungate tradiţii intelectuale, morale, spirituale, rezultat al mai multor secole de preg

ătire ideologic

ă în spiritul ideii europene. „Construc

ţia Europei, sau

reconstrucţia sa, a fost pregătită de istorie şi de idei”.1 Cu origini antice şi medievale, ideea de unitate a Europei ca soluţie pentru

evitarea conflictelor dintre statele continentului a fost pregătită de generaţii întregide scriitori, poeţi, filosofi, oameni politici2. Unii dintre ei s-au limitat la a formulaidei generale despre necesitatea unităţii europene, în timp ce alţii au elaboratveritabile proiecte, susceptibile de aplicare directă. Două au fost modalităţile preconizate de-a lungul timpului pentru realizarea unităţii europene: pe de o parte,unificarea for ţ at ă, în jurul unei puteri imperialiste, hegemonice, iar, pe de altă

parte, asocierea voluntar ă a statelor europene, pe baza unui proiect convenit decomun acord, sub forma unei federaţii sau confederaţii.Ideea europeană a fost însă multă vreme apanajul elitelor, a unor gânditori

izolaţi, prea puţin numeroşi şi prea puţin influenţi, iar concretizarea sa nu a fost posibilă într-o Europă dominată de idei hegemonice, naţionaliste şi totalitariste.

Dacă ideea europeană este veche, ea luând de-a lungul timpului forma anumeroase iniţiative şi proiecte3, construcţia europeană ca formă de concretizare a

1 L. Cartou, L’Union européenne, 4-e edition, Dalloz, Paris, 2002, p. 1.2 A se vedea în acest sens, C. Mătuşescu, Construc ţ ia europeană. Evolu ţ ia ideii de unitateeuropeană, Ed. Bibliotheca, Târgovişte, 2007.3 Ibidem. Între acestea, un rol important în conturarea principiilor ce vor sta la baza construcţieieuropene de mai târziu l-au avut proiectele promovate în perioada interbelică de către RichardCoudenhove - Kalergi (care propunea, în Proiectul de Pact Pan-european prezentat în cadrulCongresului de la Viena din 1926, crearea unei federaţii a statelor europene fondată pe abandonul de

suveranitate consim ţ it de statele membre) sau Aristide Briand (care, în Memorandumul prezentatSocietăţii Naţiunilor la 1 mai 1930, avea în vedere crearea unei leg ături federale între stateleeuropene, a unei federa ţ ii fondate pe ideea de uniune şi nu de unitate, în care să nu se aducă atingere suveranităţii nici uneia dintre naţiunile care ar putea face parte din această asociaţie).

Elementul comun al tuturor acestor proiecte, cel pe care se va fonda viitoarea construcţieeuropeană, va fi ideea de solidaritate a statelor europene. A se vedea, D. Hamon, I. S. Keller, Fondaments et etapes de la construction europeenne, PUF, Paris, 1997, p. 83 şi urm.




ideilor de unitate europeană, de realizare a unei unităţi economice, politice şiinstituţionale a statelor continentului european este un proces relativ recent.

Abia după cel de-al Doilea R ăzboi Mondial se poate vorbi de trecerea de la proiectele de uniune europeană la realizări efective în acest domeniu. Va trebui să

vină acest conflict devastator pentru ca Europa să devină conştientă de divizarea şide neputinţa ei, pentru a se convinge de necesitatea organizării sale.1

§2. Contextul european la sfâr şitul celui de-al Doilea Ră zboi Mondial

După 1947, Europa va cunoaşte un proces istoric de organizare internă,conceput ca instrument de formare a unei proprii identităţi, de rezolvare asecularelor ei probleme şi apt să asigure o mai bună apărare a intereselor sale în

lume după r ăzboi2

. Europa va deveni primul model în istorie de asociaţie de statecare au decis să colaboreze şi să acţioneze pentru un interes comun. Această asociaţie liber aleasă marchează o ruptur ă fundamentală în istoria Europei, care,timp de mai multe secole, a fost constant un câmp de bătălie între marile puteririvalizând pentru a-şi asigura hegemonia, fie că au f ăcut-o în numele intereseloreconomice, al unei ideologii religioase sau politice. Este, de asemenea, pentru prima dată în istorie când se concepe orientarea spre o cale federal ă după eşeculdiverselor soluţii confederale.

Modificările radicale ce se înregistrează în raporturile de for ţă în timpul şidupă cel de-al Doilea R ăzboi Mondial au f ăcut posibile aceste realizări3. Astfel, lasfâr şitul r ăzboiului Europa era devastată, într-o stare de declin politic şi economic,f ărâmiţată în numeroase state şi divizată între două grupuri de interese: cele aleSUA, care doreau revirimentul rapid al statelor vestice şi punerea bazelor uneialianţe atlantice pentru a stopa expansiunea comunismului sovietic, şi intereseleURSS, care dorea extinderea influenţei sale şi în vestul Europei. Această rivalitatedintre SUA şi URSS a dat naştere la ceea ce s-a numit „R ăzboiul Rece”, şi care,timp de câteva decenii, a divizat Europa în două tabere, creând două spaţiiregionale europene, corespunzând viziunilor strategice ale celor două super-puteri.

Pentru unitatea Europei de Vest, R ăzboiul Rece a avut o influenţă pozitivă:

a simplificat dezbaterile asupra viitorului său şi a determinat apropierea statelorvestice.

1 Ch. Zorgbibe, Histoire de la construction européenne, 2e ed., Ed. PUF, Paris, 1997, p. 7.2 R. M. de la Guardia, G. Perez Sanchez (coord.), Historia de la integracion europea, Ariel,Barcelona, 2001, p. 57.3 Dealtfel, încă din timpul r ăzboiului se relansează interesul pentru realizarea unei viitoare unităţi aEuropei. Susţinută cu ardoare de către mişcările de rezistenţă, ideea unei Europe unite apare şi îndiscursurile unor oameni politici importanţi ai vremii. Astfel, avertizând asupra gravităţii situaţiei şif ăcând apel la unitatea naţiunilor occidentale, Winston Churchill ar ăta încă din 1946 că Europa mai

poate spera să joace un rol important pe plan mondial numai dacă se unifică (pentru o expunere deansamblu asupra poziţiei lui Churchill faţă de problematica unităţii europene, a se vedea N. Rose,Churchill. O via ţ ã de rebel , Ed. All, Bucureşti, 1988).




Încercând să reconstruiască între ele o solidaritate afirmată destul de firav în perioada anterioar ă, însă grav afectată de r ăzboi, naţiunile occidentale au adus încentrul dezbaterilor lor publice problematica integr ării regionale. Axată peconvenirea unui proiect care să susţină reconstrucţia vestului Europei, aceasta

avea o triplă finalitate: reconstruc ţ ia economică , prezervarea păcii şi reafirmarearolului său în lume.

Conştiente de necesitatea coalizării lor pentru ca, împreună, să reuşească să pună pe picioare economia europeană, să pună bazele stabilităţii şi progresului,statele Europei Occidentale au înţeles în acelaşi timp că reconstrucţia lor,modernizarea şi industrializarea, erau posibile numai prin asocierea cu alte state.Unitatea statelor europene era necesar ă, pe de altă parte, pentru a face faţă expansiunii sovietice, dar şi pentru a contracara o întărire prea mare a influenţei

americane în zona europeană. Un al treilea argument în favoarea coalizării stateloreuropene îl constituia preocuparea de a preveni orice posibilitate ca Germania să provoace un alt r ăzboi. Strategia aleasă în acest scop a fost impulsionareadezvoltării economice a Germaniei pentru ca aceasta să reziste expansiuniicomunismului, cu asigurarea unei legături puternice, a unei interdependenţeeconomice şi militare între Germania şi celelalte ţări vestice, astfel încât un nour ăzboi să fie imposibil de declanşat.

Într-o primă fază, unitatea europeană era gândită ca o regrupare în jurul

nucleului franco-german sau în jurul Benelux-ului

1

, însă treptat, mai ales încontextul evenimentelor din 1948 (lovitura de stat de la Praga, din aprilie 1948 şi blocada terestr ă a Berlinului, din iunie 1948), guvernele Europei Occidentale seapropie din ce în ce mai mult de protectorul lor american2. În faţa ameninţării pecare o reprezenta opoziţia Est-Vest pentru Europa Occidentală, aceasta eravulnerabilă, având nevoie de asistenţa şi protecţia Statelor Unite ale Americii3.

Dacă în ceea ce priveşte necesitatea unificării Europei consensul era deplin înrândul statelor Vestice, nu acelaşi lucru se poate spune în ceea ce priveşte calea deurmat pentru realizarea acesteia. Deşi vechiul sistem al naţionalismelor

concurente şi-a dovedit limitele cu ocazia recentului conflict, ducând la scindareaideologică a Europei, puţine erau statele pregătite să renunţe la o parte a prerogativelor care reveneau în mod tradiţional statului naţional şi să accepte o

1 Uniune vamală creată la 29 octombrie 1947 între Belgia, Olanda şi Luxemburg.2 N. Păun, A. C. Păun, G. Ciceo, R. Albu-Comănescu, Finalitatea Europei, Editura Fundaţiei

pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2005, p. 192.3 Impulsionarea construcţiei Europei Occidentale a fost astfel dată din exterior, de către StateleUnite ale Americii, care se erijează în „mare protector” al acestora, f ăcându-le să înţeleagă situaţia

grea în care se află şi beneficiile unei cooper ări în vederea reconstrucţiei economiilor lor, iar după aceea, în condiţiile R ăzboiului Rece, necesitatea reorganizării apăr ării lor - Ch. Zorgbibe, op. cit., p. 15.




formulă avansată de cooperare1. Aceasta din urmă era mai degrabă apanajulelitelor intelectuale, a mediilor ştiinţifice, universitare, etc., care încercau să propună alternative la statul naţional, considerat principala sursă de conflict. Laacest nivel exista convingerea că disiparea puterii acestuia şi alocarea ei pe mai

multe niveluri de autoritate, „interconectate între ele în cadrul unui stat federalmultinaţional”, ar fi cea mai bună cale de garantare a păcii continentale2.

Ideea federalistă, deşi foarte prezentă în dezbaterile politice, nu s-a impus,iar abordarea tradiţională, interguvernametală (constând într-o cooperare în carefiecare stat îşi păstrează suveranitatea, nu există transfer de competenţe, iardecizia este luată prin consens, neavând for ţă juridică sau obligativitate), în pofida unor evidente neajunsuri, a oferit instrumentul pentru satisfacerea nevoiide cooperare regională într-un moment în care o altă „cale” nu era convenită.

Ideea europeană astfel cum s-a conturat ea în primii ani după r ăzboi este un„ produs al circumstan ţ elor ”3. Ea nu vine neapărat din conştientizarea uneiidentităţi comune, ci din nevoia de a stopa comunismul sau de a gestiona ajutorulamerican pentru redresarea economiei europene. Unitatea europeană apare astfelca o noţiune exclusivistă, îndreptată mai degrabă împotriva unor pericole externe,şi mai puţin î-şi trage seva din identificarea unui obiectiv pan-european la care toţi pot adera. Denumită în doctrină „ primăvara Europei”, această perioadă va marcaconcretizarea pentru prima dată a voinţei europene prin instituţii şi principii

solemn afirmate

4

.

§3. Înfiin ţ area primelor organiza ţ ii europene

Imperativul legat de redresarea Europei post-conflict determină, aşadar, şirelansarea ideii unităţii europene şi, în acest context, se pun bazele unororganizaţii europene de cooperare în domeniile economic, militar şi politic.

a) Organiza ţ ii economice. Ca organizaţie economică, a fost creată Organiza ţ ia Europeană de Cooperare Economică (OECE), prin Tratatul de laParis din 16 aprilie 1948. Înfiinţată pentru a gestiona şi distribui între statelemembre5 ajutoarele destinate reconstrucţiei Europei acordate de SUA prin

1 C. Mătuşescu, op. cit ., p. 49.2 N. Păun, A.C. Păun, G. Ciceo, R. Albu-Comănescu, op. cit., p. 205.3 L. Cartou, ş.a., op. cit ., p. 39.4 D. Hamon, I. S. Keller, op. cit., p. 101.5 Ca urmare a refuzului URSS de a accepta propunerea americană, aceasta devine o organizaţie astatelor occidentale. Tratatul din 1948 a fost semnat de 16 state: Austria, Belgia, Danemarca,Franţa, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Luxemburg, Norvegia, Olanda, Portugalia, Marea Britanie,Suedia, Elveţia şi Turcia. Ulterior, în OECE sunt admise RFG (1955) şi Spania (1959).




Planul Marshall 1, OECE este fondată pe o cooperare strict interguver-

namentală (fiind respinsă propunerea Franţei ca organizaţia să beneficieze de oanumită autonomie în raport cu guvernele statelor membre). Ea are însă şi rolulde a coordona politicile economice naţionale, contribuind la crearea unui

sistem multilateral de plăţi (prin propunerea de înfiinţare a unei UniuniEuropene de Plăţi), la liberalizarea schimburilor şi eliminarea restricţiilorcantitative. Mai mult decât atât, experienţa de lucru în cadrul OECE a permisdezvoltarea unei culturi a consultării la toate nivelurile între statele membre,creându-se, în acest mod, obişnuinţa de cooperare şi de reflecţie depăşindcadrul naţional, pe care se va clădi cooper ările viitoare.

Planul Marshall a contribuit, f ăr ă îndoială, în mod direct, la ameliorareasituaţiei statelor europene care, cu ajutor american, au reuşit să depăşească în scurt

timp nivelul mediu de dezvoltare de dinainte de r ăzboi. În 1960 statele membreale OECE, SUA şi Canada au convenit să extindă câmpul de acţiune alorganizaţiei, oferind ajutor pentru dezvoltarea ţărilor lumii a treia. OECE devineastfel Organizaţia Economică de Cooperare şi Dezvoltare (OECD), la care SUA şiCanada au aderat în acelaşi an, în următorii ani devenind membre Japonia,Australia şi alte ţări.

În aceaşi perioadă, în partea Estică a continentului a fost înfiinţată CAER (Consiliul de Ajutor Economic Reciproc)2, organizaţie similar ă OECE, prin caresateliţii Moscovei puteau primi ajutor rusesc, având ca obiectiv subsidiar

coordonarea politicilor economice ale ţărilor din cadrul blocului sovietic. b) Organiza ţ ii militare. Dacă din punct de vedere economic, prin crearea

OECE se puneau bazele redresării Europei, din punctul de vedere al securităţiisale aceasta era vulnerabilă şi politica agresivă dusă de URSS nu f ăcea decât să lesporească temerile. Era evident că din punct de vedere militar Europa Occidentală nu putea face faţă pericolului unei invazii sovietice sau unei reîntăriri aGermaniei. Sub aceste auspicii se pun bazele cooper ării militare, iniţial ca ocontinuare a unor alianţe din timpul r ăzboiului. De teama repetării unei istorii încă

proaspete în memoria colectivă, aceste alianţe, destinate să asigure securitateacolectivă a păr ţilor, sunt îndreptate în principal împotriva pericolului german.Astfel, la 4 martie 1947 se semnează la Dunkerque Tratatul de Alian ţă şi

Asisten ţă Mutual ă împotriva unei eventuale agresiuni germane în viitor, încheiatîntre Franţa şi Marea Britanie.

1 Interesate de reconstrucţia Europei, SUA au propus statelor europene, prin voce secretarului destat, generalul Marshall (cu ocazia unui discurs ţinut la Universitatea Harvard, la 5 iunie 1947),

un plan de ajutor economic al acestora, cerând ca programul să fie administrat de către oorganizaţie.2 Statele membre erau URSS, Polonia, Ungaria, România, Cehoslovacia, Bulgaria, Albania, RDG.




În 1949 (4 aprilie) a fost înfiinţată, prin Tratatul de la Washington,Organiza ţ ia Tratatului Atlanticului de Nord (NATO), pact militar între principalele state necomuniste din Europa, SUA şi Canada, care instituia unsistem de securitate comun. În martie 1951, URSS adresează statelor membre o

cerere de aderare la NATO. Această cerere este respinsă şi, mai mult, în 1955Germania este primită în Alianţă. În aceste condiţii, URSS înfiinţează, la 14 mai1955, Organiza ţ ia Tratatului de la Var şovia, la care participă Albania, Bulgaria,Cehoslovacia, Republica Democrată Germană, Polonia, România, Ungaria şiURSS.

În scopul întăririi cooper ării între statele vest-europene în domeniulsecurităţii a fost înfiinţată în 1954, prin Tratatul de la Bruxelles, Uniunea EuropeiOccidentale (UEO), formată din Marea Britanie, Franţa, Belgia, Olanda şi

Luxemburg, la care au aderat ulterior Germania, Spania, Portugalia şi Grecia

1

.c) Organiza ţ ii politice. În ceea ce priveşte cooperarea politică, pe baza ideilorcu privire la necesitatea creării unor State Unite ale Europei, promovate deChurchill, ia naştere un amplu curent de opinie în favoarea unei uniuni politiceeuropene2. Între cele două opţiuni care sunt puse în discuţie cu privire lamodalitatea practică de unificare - cea a unei organizaţii supranaţionale (federaţii)în cadrul căreia statele membre să-şi unească unele din drepturile lor suverane3 şicea a unei organiza ţ ii interna ţ ionale de cooperare interguvernamental ă4 , aucâ ştig de cauză susţinătorii metodei interguvernamentale. La 5 mai 1949, se

semnează la Londra, de către zece state5, Tratatul Instituind Consiliul Europei6.Consiliul Europei este prima instituţie politică între europeni al cărei obiectiv esterealizarea unei uniuni mai strânse între membrii săi în vederea salvgardării şi promovării ideilor şi principiilor ce reprezintă patrimoniul lor comun şi alfavorizării progresului economic şi social. I se recunoaşte Consiliului Europei olargă paletă de competenţe, putând interveni în domeniile economic, social,cultural, ştiinţific, juridic, administrativ şi etnic, precum şi în ceea ce priveştedrepturile şi libertăţile fundamentale ale omului. Fiind rezultat al unui compromis,

mijloacele sale de ac ţ iune sunt însă extrem de limitate, ele constând în:examinarea problemelor, încheierea de acorduri, adoptarea unor ac ţ iuni comune.

1 Prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, la 1 noiembrie 1993, UEO a devenit parteintegrantă a dezvoltării Uniunii Europene, fiind definită „braţ înarmat al UE şi pilon european al

NATO”.2 A se vedea în acest sens Constanţa Mătuşescu, op. cit ., p. 61 şi urm.3 Idee susţinută de Franţa şi Belgia.4 Marea Britanie, în principal, era cea care se pronunţa pentru o cooperare cu respectarea integrală a

suveranităţii naţionale.5 Marea Britanie, Franţa, Belgia, Olanda, Luxemburg, Italia, Irlanda, Danemarca, Norvegia şi Suedia.6 Tratatul va intra în vigoare la 3 august 1949.




For de cooperare interparlamentar ă, Consiliul Europei este totodată şi uninstrument de armonizare a sistemelor juridice naţionale. Organele sale sunt: Adunarea Parlamentar ă (prima adunare parlamentar ă internaţională din istorie),compusă din parlamentari naţionali, care votează rezoluţii, Comitetul de Mini ştrii,

organ de decizie format din miniştrii de externe ai statelor membre, care decid prin vot unanim; Congresul Puterilor Regionale şi Locale, ce reprezintă şi promovează interesele democraţiei locale şi Secretariatul General, ce asigur ă asistenţa tehnică.

În cadrul Consiliului Europei au fost adoptate peste 200 de convenţii, întrecare se detaşează Conven ţ ia europeană pentru protec ţ ia drepturilor omului,adoptată la 4 noiembrie 1950, prin care se creează (pentru asigurarea unui nivelminim de respectare a drepturilor omului) Curtea Europeană a Drepturilor

Omului, organism care urmăreşte aplicarea ei.Dacă iniţial Consiliul Europei a avut zece membrii, el reuneşte în prezent peste patruzeci de state, cuprinzând majoritatea ţărilor europene. După 1990,Consiliul Europei a devenit una dintre principalele structuri de primire a noilordemocraţii din Europa Centrală şi de Est, apărute ca urmare a căderiicomunismului (printre care şi România, care este membr ă cu drepturi depline din1993). Toate statele membre ale Uniunii Europene sunt şi membre ale ConsiliuluiEuropei.

Considerat un rezultat modest al mişcărilor de unitate europeană (încă din

august 1949 înaintându-se o serie de propuneri de modificare a statutului său),Consiliul Europei are însă meritul de fi reprezentat un laborator de idei pentruunitatea europeană1, pregătind terenul pentru tentative mai îndr ăzneţe de realizarea unităţii europene, care nu vor întârzia să apar ă. El marchează prima tentativă reuşită vizând realizarea unei Europe „europene”, fondată de europeni şi pentrueuropeni2.

Era evident însă că a construi Europa cu metodele secolului XIX nu era undemers care să reziste, cu atât mai mult cu cât opţiunile celui mai puternic curentde opinie manifestat în această perioadă, cel federalist, nu erau satisf ăcute prin

crearea Consiliului Europei. Europa avea nevoie de instituţii puternice, capabile să ia iniţiativa şi să pună în funcţiune resorturile unităţii europene3.

1 R. Girault (coord.), Identitate şi con ştiin ţă europeană în sec. al XX-lea, (traducere în limba

română), Editura Curtea Veche, 2004, p. 129.2 N. Ecobescu, M. Niţelea, Manualul Consiliului Europei, Bucureşti, 2006, p. 31.3 C. Mătuşescu, op. cit ., p. 67.




SSeeccțțiiuunneeaa aa 22--aa CCOOMMUUNNIITTĂĂȚȚIILLEE EEUUR R OOPPEENNEE

§1. Constituirea Comunităţilor

1.1. Debutul construc ţ iei europene - Planul Schuman de integrareeuropeană

Cooperarea europeană ale cărei baze au fost puse după r ăzboi consta într-oserie de organizaţii internaţionale sectoriale, cu vocaţii diferite, care nu aveau însă posibilitatea să asigure concentrarea dezvoltării economice a statelor din Europade Vest, în condiţiile emergenţei celor două puteri mondiale, SUA şi URSS. În plus, la nivel politic Europa se lansase deja într-un efort comun de găsire a celormai convenabile şi eficiente metode de unificare politică care să le readucă în primul plan al scenei politice internaţionale. Chiar dacă prin crearea ConsiliuluiEuropei între cele două opţiuni în jurul cărora s-au purtat negocierile - metodasupranaţională, susţinută de francezi, şi cea interguvernamentală, promovată de

englezi, ultima a avut mai degrabă câştig de cauză, opţiunea supranaţională nu aîncetat să câştige adepţi. Nu în ultimul rând, statele europene, presate de SUA să ridice restricţiile impuse Germaniei (reînarmarea acesteia devenind esenţială pentru americani în contextul R ăzboiului Rece), înţeleg că integrarea GermanieiOccidentale într-o organizaţie europeană mai eficace decât OECE sau ConsiliulEuropei era singura soluţie pentru a o putea controla.

Era evident că, în faţa atâtor provocări, încercările de integrare politică şieconomică a ţărilor europene având la bază metoda interguvernamentală erau puţin eficiente, şi se impunea o altă abordare a cooper ării europene. Într-un

context mondial ce a suferit mutaţii profunde, unificarea Europei devine, încă odată, obiectivul prioritar al unei Europe Occidentale în declin, necesar ă nu doar pentru prevenirea conflictelor dintre statele europene, ci pentru apărareaintereselor lor comune în faţa marilor probleme cu care se confruntă omenirea.Era necesar ă instituirea unui mecanism efectiv de coordonare economică şi politică a statelor europene, a unei construcţii supranaţionale care să amplificecooperarea acestora.

Declaraţia ministrului francez al afacerilor europene, Robert Schuman1, de la9 mai 19501, este momentul care marchează debutul construcţiei europene, f ăcând

1 Acesta fusese însărcinat, în primăvara anului 1950, de către omologii săi american şi britanic cuelaborarea unui plan de reintegrare a Germaniei de Vest în comunitatea statelor occidentale.




trecerea de la abordarea interguvernamentală a cooper ării statelor europene laabordarea comunitar ă , suprana ţ ional ă. Ea propune o nouă formă de cooperare –„integrarea”, bazată pe principiul conform căruia statele renunţă la o parte dinsuveranitatea lor pe care o delegă unui organism internaţional specializat, cu

prerogative decizionale în domeniul său de specializare şi cu personalitate juridică distinctă de cea a statelor membre şi superioar ă acestora. Acest transfer deresponsabilitate de la state către instituţii supranaţionale presupune o anumită limitare a suveranităţii naţionale, statele membre nemaiputând să acţioneze liber,independent, în domeniul în care a avut loc acest transfer, această cedare decompetenţe.

Concepţie a lui Jean Monnet2, însă asumată public de Robert Schuman, Declara ţ ia Schuman sau Planul Schuman de integrare europeană propune un„federalism sectorial şi limitat la chestiuni tehnice”3, pornind de la ideea că

unitatea Europei nu se poate realiza dintr-o dată, ci în etape, ea trebuie cultivată,creându-se în primul rând, o solidaritate de fapt a statelor europene. Având învedere trei imperative fundamentale: limitarea domeniilor colabor ării la sectoarespecifice, introducerea unui mecanism de luare a deciziilor în comun şinecesitatea unor transformări radicale ale diplomaţiei tradiţionale, propunereaSchuman - Monnet vine cu o soluţie realistă şi eficientă - punerea în comun aindustriilor carbonifere şi siderurgice4 ale Fran ţ ei şi Germaniei şi plasarea lor sub autoritatea unei singure organiza ţ ii puternice şi independente în deciziile sale fa ţă de statele membre. Această organizaţie era deschisă participării şi altor

state europene.Două elemente importante dau originalitate Planului Schuman. Este vorba, în primul rând, de faptul că polul cărbune-oţel nu constituie decât prima etapă a unui proces de integrare mai larg, avându-se în vedere ca, prin integrarea şi a altordomenii, să se ajungă la o comunitate economică generală, în final chiar la o

1 În 1985, ziua de 9 mai a fost declarată Ziua Europei şi este sărbătorită pe întreg teritoriul UniuniiEuropene.2 Comisar general al Planului de Modernizare şi Echipament din Franţa, Jean Monnet avea o vastă experienţă internaţională: angajat al Ministerului Comer ţului în timpul Primului R ăzboi Mondial (aasigurat organizarea comună a structurilor de aprovizionare pentru For ţele Aliate), prim secretargeneral al Societăţii Naţiunilor după r ăzboi, bancher pe Wal Street, dar şi în China, consilier al

preşedintelui Roosevelt, arhitect al programului militar american şi reprezentant al intereseloramericane în Europa, iniţiator al unui plan de uniune franco-britanică, prezentat în 1940, darrespins de guvernul francez.3 J.L. Sauron, Cours d’institutions europénne. Le puzzle europénne, 2.e edition, Gualiro, Paris,2004, p. 36.4 Sectoare de bază ale economiei europene, industria de oţel şi cea de cărbune se confruntau cu ocriză, fie de supraproductie (oţelul), fie cu o penurie (cărbunele). În acelaşi timp, aceste industriiofereau materia primă pentru industria de apărare iar prin controlul asupra acestora era controlată, de

fapt, reînarmarea Germaniei. Cum principalul bazin carbonifer şi siderurgic era reprezentat deregiunile Saar şi Ruhr, vechi obiect de dispută între Franţa şi Germania, se avea în vedere şiînlăturarea unei situaţii opoziţiei seculare dintre cele două ţări.




veritabilă Federa ţ ie europeană (preconizată în chiar textul proiectului). Astfel,„punerea în comun a producţiei” urma să asigure „stabilirea imediată a bazelorcomune de dezvoltare economică, prima etapă a Federaţiei Europene şischimbarea destinului acestor regiuni mult timp dedicate fabricării de arme, cărora

tot ele le cădeau apoi constant victime”.În al doilea rând, aspectul cel mai original şi esenţial al proiectului constă în

preconizarea creării unei autorit ăţ i suprana ţ ionale independente, dotate cu puterireale în domeniile comunitare astfel create1.

Între cele două opţiuni care îşi disputau supremaţia, confederal şi federal,fondatorii construcţiei europene au găsit astfel liantul, elementul de continuitate -metoda func ţ ionalist ă. Născută din înţelegerea imposibilităţii iniţierii uneiintegr ări directe şi exclusive a elementelor politice, aceasta presupune integrarea politicului prin economic. Altfel spus, obiectivul imediat era integrarea economică progresivă (cu paşi mărunţi), într-un model de cooperare care să permită accentuarea interdependenţelor şi dezvoltarea solidarităţii, şi care să facă posibilobiectivul ultim – uniunea politică. Aşadar, integrarea europeană a fost gândită încă de la început ca un proces evolutiv, adaptat continuu la nevoile ce vor apărea pe parcurs şi la dorinţele exprimate de statele membre de a avansa într-o direcţiesau alta. Fiecare evoluţie în sensul integr ării urma să antreneze alte evoluţii(efectul de „angrenaj” sau „spill over”).

Chiar dacă evoluţia ulterioar a dovedit că uniunea politică nu decurge automat

din solidaritatea economică2

, metoda de integrare europeană propusă (”metodacomunitar ă”) este inovatoare şi progresistă. Ea a pus la dispoziţia statelor o formă pragmatică de colaborare care a stat la baza unui proces complex de unificare progresivă a acestora.

1.2. Comunitatea Europeană a C ărbunelui şi O ţ elului

Organizaţia care se prefigura în Declaraţia Schuman nu se limita la Franţa şiGermania, ci era deschisă participării şi a altor state europene. Invitaţiei franceze,

devenită franco-germană urmare a acceptării ei de către cancelarul KonradAdenauer, îi r ăspund afirmativ, cu diverse grade de entuziasm, patru alte state alecontinentului: Italia, Belgia, Olanda şi Luxemburg. Între aceste state se încheie laParis, la 18 aprilie 19513, Tratatul instituind Comunitatea Europeană a

1 D. Hamon, I.S. Keller, op. cit., p. 115.2 A. Groza, Uniunea Europeană. Drept institu ţ ional , Ed. C. H. Beck, 2008, p. 6; C. Mătuşescu,op. cit ., p. 260 şi urm.3

După negocieri destul de dificile, desf ăşurate în cadrul unei conferinţe interguvernamentaledeschise la Paris, la 20 iunie 1950, şi încheiate în toamna aceluiaşi an, în cursul cărora s-a reuşit păstrarea elementelor esenţiale ale Planului Schuman.




C ărbunelui şi O ţ elului (CECO). Tratatul intr ă în vigoare la 25 iulie 1952, fiindîncheiat pentru o perioadă de 50 de ani1.

Prin acest tratat ia naştere o organizaţie internaţională atipică, constituită dintr-un număr relativ mic de state (doar şase state consimţind abandonul de

suveranitate pe care îl presupunea participarea la această organizaţie), dar dotată cu organe supranaţionale având competenţe limitate la anumite domenii, însă beneficiind în aceste domenii de puterea de a lua decizii şi de a le impune statelormembre.2

Prin Tratatul instituind CECO se pun bazele unei pie ţ e comune a cărbunelui şi o ţ elului, care presupune înlăturarea taxelor vamale şi a restricţiilor cantitativede la libera circulaţie a acestor produse, interdicţia măsurilor discriminatorii şi asubvenţiilor sau ajutoarelor acordate de către state, o piaţă dominată de principiulliberei concuren ţ e. CECO va controla procesul de aprovizionare şi va fixa

preţurile.Potrivit art. 3 din Tratat, obiectivele CECO erau: să vegheze la regularizarea

aprovizionării; să asigure egalitatea accesului la sursele de producţie; să veghezela fixarea unor preţuri la cel mai mic nivel posibil; să îmbunătăţească capacitateaşi calitatea producţiei şi să promoveze o politică de exploatare raţională aresurselor naturale, să îmbunătăţească condiţiile de muncă şi de viaţă alelucr ătorilor; să stimuleze dezvoltarea schimburilor internaţionale reciproce.

Realizarea pieţei unice se va face progresiv, pentru a permite adaptareainstituţiilor naţionale la noile condiţii. După o perioadă pregătitoare, în cursul

căreia se organizează instituţiile, şi care se încheie la începutul anului 1953, şi unade tranziţie, la 10 februarie 1953 este deschisă piaţa comună pentru cărbune,minereu şi fier vechi, iar pe 1 mai 1953 şi pentru oţel.

Caracterul suprana ţ ional al Comunit ăţ ii este dat de structura sainstitu ţ ional ă. Organul dotat cu principalele puteri de decizie şi gestiune este Înalta Autoritate3, beneficiind de autonomie faţă de guvernele statelor membre.Aceasta este compusă din nouă membrii, persoane independente desemnate decomun acord de către guvernele statelor membre în considerarea competenţelorlor personale şi exercitându-şi funcţia în totală independenţă, în interesul general

al Comunităţii. Acestea nu trebuie să solicite şi nici să accepte instrucţiuni de lavreun guvern sau organism. Înalta Autoritate emite, în domeniile sale decompetenţă, decizii care sunt obligatorii pentru statele membre, „direct aplicabile” pe teritoriul acestora. Independentă din punct de vedere financiar (în principal prin

1 În 2002, Tratatul CECO a expirat. Printr-un protocol anexă la Tratatul de la Nisa din 26 februarie2001 se prevede că toate elementele de patrimoniu activ şi pasiv al CECO, care vor exista la23 iulie 2002, sunt transferate Comunităţii Europene începând cu 24 iulie 2002, cărbunele şi oţelul

pierzându-şi astfel regimul lor particular.2

L. Cartou, op. cit., p. 42.3 Sediu acesteia a fost stabilit iniţial la Luxemburg. Jean Monnet a fost primul preşedinte al ÎnalteiAutorităţi.




perceperea unei taxe de maxim 1% asupra cifrei de afaceri întreprinderilor dinsectorul cărbune-oţel), aceasta avea propriul capital, putând să ofere împrumuturişi garanţii firmelor.

Alături de Înalta Autoritate, Tratatul creează alte trei institu ţ ii:

- Consiliul de Mini ştri, înfiinţat la iniţiativa Benelux-ului, organinterguvernamental compus dintr-un reprezentant la nivel ministerial al fiecăruistat membru (ministrul afacerilor externe, de finanţe, al economiei sau alindustriei), acesta are sarcina de a armoniza acţiunea Înaltei Autorităţi cu cea acelor şase guverne1. Pentru deciziile importante ale Înaltei Autorităţi, el îşi dă avizul conform, hotărând cu unanimitate pentru chestiuni fundamentale şi cumajoritate în celelalte cazuri.

- Adunarea Comună , reprezentând popoarele statelor membre, formată din parlamentari desemnaţi de către parlamentele naţionale2. Cu competenţe limitate

la exercitarea unui control politic asupra Înaltei Autorităţi, aceasta nu dispune de puteri legislative sau bugetare. Ea discută raportul general anual supus de ÎnaltaAutoritate şi poate, în anumite condiţii, să adopte o moţiune de cenzur ă obligândmembrii Înaltei Autorităţi să demisioneze.

- Curtea de Justi ţ ie, organ jurisdicţional format din şapte judecători desemnaţide comun acord de către guverne, dar independenţi în acţiunea lor faţă de acestea,având sarcina de a veghea la interpretarea şi aplicarea Tratatului şi areglementărilor şi deciziilor adoptate de Înalta Autoritate. În exercitarea acestoratribuţii ea tranşează diferendele şi poate anula o decizie.

Alături de aceste patru instituţii se înfiinţează un Comitet Consultativ,reprezentând producătorii, lucr ătorii, comercianţii şi consumatorii, care nu beneficiază însă de competenţe.

Principiile care stau la baza edificiului comunitar astfel construit, şi care vordirecţiona întreaga evoluţie a integr ării, sunt sintetizate în doctrină astfel3:

- superioritatea institu ţ iilor , prin aplicarea în relaţiile internaţionale a principiilor de egalitate, arbitraj şi de conciliere, principii fundamentale pentruorice sistem democratic;

- independen ţ a institu ţ iilor comunitare, care trebuiau să dispună de o

autoritate proprie;- cooperarea între institu ţ ii, prin constituirea unui sistem în care instituţieisupranaţionale i se adaugă alte trei instituţii, unde să fie reprezentate şi intereselestatelor membre, raporturile dintre acestea bazându-se pe principiul cooper ării şinu al subordonării;

- egalitatea între statele membre, care, potrivit lui J. Monnet, era singura care putea duce la crearea unei noi mentalităţi şi pe baza căruia s-au stabilit relaţiile

1 M.T. Bitsch, op. cit., p. 742

Aceasta era compusă din 78 de membrii – câte 18 pentru Franţa, Germania şi Italia, câte 9 pentruBelgia şi Olanda şi 4 pentru Luxemburg.3 P. Fontaine, Une idée neuve pour l ’ Europe, C.E , 2000, p.18.




dintre Franţa şi Germania (în ceea ce priveşte voturile în Consiliu, în Adunare şiîn celelalte instituţii).

Tratatul CECO poate fi considerat un act de încredere între Franţa şiGermania, o încercare de depăşire a confruntării şi tensiunii din trecut şi un act de

credinţă într-un viitor comun1.Prin înfiinţarea acestei organizaţii europene care, deşi cu caracter sectorial,

reprezenta o formă nouă de structur ă interstatală, s-a creat un precedentinstituţional de o deosebită importanţă. Aducînd, în primii ani, numeroase beneficii economice, sociale şi politice, rolul CECO se va reduce treptat, pefondul unei supraproducţii apărute în sectorul carbonifer, al declinului puteriieconomice a cărbunelui şi oţelului în raport cu petrolul şi al rezistenţeiîntâmpinate din partea mediilor profesionale naţionale.

1.3. E şecul Comunit ăţ ii Europene de Apărare

După crearea CECO, în contextul internaţional marcat de izbucnirear ăzboiului din Coreea şi escaladarea tensiunilor între Est şi Vest, a fost lansată ideea unei colabor ări militare la nivel european prin constituirea unei for ţeeuropene comune de apărare (Comunitatea Europeană pentru Apărare - CEA)2,având ca scop asocierea Germaniei la acest proiect şi împiedicarea astfel aformării unei armate vest-germane de sine-stătătoare. La 27 mai 1952 este semnatla Paris, de către cele şase state membre ale CECO, Tratatul instituind

Comunitatea Europeană de Apărare.În acelaşi timp, considerându-se că formarea unei armate europene impuneexistenţa unei politici externe comune la nivel european, a fost conturat şi un plande creare a unei Comunit ăţ i Politice Europene (CPE), o comunitatesupranaţională în care să fie inserată apărarea comună.

Deşi ratificat de toate cele şase state semnatare, Tratatul CEA este respins,f ăr ă a fi dezbătut, la 30 august 1954, de către Adunarea naţională a Franţei.Legislativul francez a apreciat că prin ratificarea acestuia s-ar fi asumat obligaţii„supranaţionale care lezau independenţa naţională a Franţei şi fiinţa statului

francez … lipsind statul francez de o armată proprie”3

.Prin respingerea tratatului, CEA eşuează şi odată cu ea se renunţă şi la proiectul Comunităţii Politice Europene, fiind îndepărtată pentru mult timp perspectiva unei Europe politice. Relansarea unificării va opera, în următorii ani, pe un teren strict economic. Integrarea politică, care potrivit Planului Schumantrebuia să se adauge celei economice, este disociată astfel de aceasta.

1 Ibidem.2

Propunerea a fost avansată de primul ministru francez, Rene Pleven, la 24 octombrie 1950.3 D. Mazilu, Integrarea europeană. Drept comunitar şi institu ţ ii europene, Ed. Lumina Lex,Bucureşti , 2001, p. 39.




1.4. Comunitatea Economică Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice

După insuccesul CEA, ideea unificării politice şi militare este abandonată

pentru o lungă perioadă de timp, devenind evident că evoluţia integr ării europenenu era posibilă, la acel moment, decât printr-o continuare a acţiunilor de unificareeuropeană în domeniul economic începute prin crearea CECO.

În urma Conferinţei de la Messina a miniştrilor de externe ai celor şase statemembre ale CECO, din iunie 1955, s-a ajuns la un acord în privinţa continuării procesului de integrare economică prin realizarea unei integr ări economice generale fondată pe o uniune vamală şi printr-o integrarea sectorială în domeniulenergiei atomice. Pe baza propunerilor înaintate de comitetul de exper ţi înfiinţat înacest scop şi condus de primul ministru belgian Paul Henri Spaak, la 25 martie

1957 sunt semnate la Roma, de către cele şase ţări membre ale CECO, Tratatelede Instituire a Comunităţii Economice Europene (CEE ) şi Comunităţii Europene aEnergiei Atomice (CEEA sau Euratom). După ce au fost ratificate în cursul anului1957, cele două tratate vor intra în vigoare la 1 ianuarie 1958, pentru o durată nelimitată.

Comunitatea Economică Europeană este cea mai importantă dintre cele treicomunităţi, cea pe fundamentele căreia se va construi în viitor edificiul european.

În preambulul Tratatului instituind CEE se reaminteşte finalitatea istorică şi politică a construcţiei europene - apărarea păcii şi a libertăţii, înscriindu-sehotărârea de a pune bazele unei „uniuni f ăr ă încetare mai strânse între popoareleeuropene”, eliminându-se barierele care divizează Europa.

Obiectivul fundamental al Comunităţii, aşa cum este stabilit în art. 2 dinTratat1, îl constituie „ promovarea unei dezvolt ări armonioase a activit ăţ iloreconomice în ansamblul comunit ăţ ii, o expansiune continuă şi echilibrat ă , o stabilitate sporit ă , o ridicare accelerat ă a nivelului de via ţă şi rela ţ ii mai strânseîntre statele pe care le reune şte”. Pentru realizarea acestui obiectiv, se prevedeastabilirea unei pie ţ e comune şi apropierea progresivă a politicilor economice.

Spre deosebire de celelalte comunităţi cu caracter sectorial, CEE reprezintă un proiect de integrare economică global ă ce are în vedere toţi factorii de producţie.Piaţa comună implică două aspecte esenţiale:

- o uniune vamală în care taxele vamale şi restricţiile cantitative în comer ţuldintre statele membre sunt eliminate, stabilindu-se un tarif vamal extern comun pentru produsele provenite din statele ter ţe. Mai important însă, această uniune se bazează nu numai pe libertatea de circula ţ ie a mărfurilor în regim de concurenţă liber ă şi loială, ci se prevede, de asemenea libertatea de circula ţ ie a persoanelor,a serviciilor şi a capitalurilor ;

1 Tratatele de la Roma instituind CEE şi Euratom, Dalloz, Paris, 1992.




- stabilirea unor politici comune pentru agricultur ă, transporturi şi comer ţ, politici coordonate în domeniile social sau fiscal şi armonizarea politiciloreconomice interne.

Această Piaţă Comună trebuia să se realizeze progresiv, în cursul unei

perioade tranzitorii de doisprezece ani, divizată în trei etape de către patru ani, pe parcursul căreia competenţele se deplasează de la nivel statal către nivelcomunitar 1.

În Tratatul CEE sunt înscrise, alături de obiectivele economice, o serie de preocupări sociale, pentru îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă şi de muncă. Se prevede înfiinţarea unui Fond Social European (FSE) destinat reconversiei profesionale şi creşterii nivelului de trai, şi a unei Bănci europene de investiţii(BEI), care poate acorda împrumuturi pentru a stimula dezvoltarea economică, înspecial a regiunilor sau sectoarelor defavorizate. Atât FSE cât şi BEI depind de

contribuţiile financiare ale statelor membre, nedispunând, pentru început, deresurse proprii.

Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (CEEA sau Euratom), a treiacomunitate europeană, are ca obiectiv crearea unei pie ţ e comune a energieiatomice, contribuind la crearea şi dezvoltarea industriilor nucleare, la creştereanivelului de viaţă în statele membre şi la dezvoltarea schimburilor cu alte state2.Se urmărea prin înfiinţarea acestei Comunităţi recuperarea decalajelor cedespăr ţeau statele membre în domeniul industriei nucleare faţă de alte state (SUA,URSS, Marea Britanie) şi, în acelaşi timp, evitarea ca industria germană de profil

să se dezvolte independent3

. Tratatul stabilea o piaţă comună caracterizată delibera circulaţie a materialelor nucleare de bază, a echipamentelor tehnice şi amâinii de lucru, dezvoltarea în comun a cercetărilor (prin înfiinţarea unui Centrucomun de cercetare), stabilirea unor norme uniforme de securitate, facilitarea şicoordonarea investiţiilor şi garantarea utilizării paşnice a materialelor nucleare.

Pentru realizarea obiectivelor stabilite în Tratate, cele două noi comunităţieuropene erau dotate cu un sistem instituţional inspirat din modelul CECO, însă într-o formulă mai puţin evident supranaţională4. Conferind instituţiilor overitabilă putere legislativă şi nu doar competenţe de punere în aplicare, Tratatele

de la Roma transfer ă centrul de gravitate de la organul independent, supranaţional(Înalta Autoritate, a cărei denumire este înlocuită cu cea de Comisie, mai neutr ă),spre organul interguvernamental (Consiliul de Miniştri)

Fiecare dintre Comunităţi avea propriul set de instituţii.- o Comisie (echivalentă Înaltei Autorităţi a CECO) care reprezint ă interesul

general, comunitar şi ai cărei membrii, numiţi de comun acord de către statele

1 J.L. Sauron, op. cit., p. 47.2 Art. 1 din Tratatul CEEA, în Tratatele de la Roma instituind CEE şi CEEA, Dalloz, Paris, 1992.3

R.M. de la Guardia, G.P. Sanchez (coord.), op. cit., p. 95.4 G. Isaac, M. Blanquet, Droit general de l’Union Europeenne, 10e edition, Dalloz, Paris, 2012, p. 4.




membre, sunt independenţi faţă de guvernele lor 1. Ea este dotată cu atribuţii atâtîn domeniul executiv, cât şi în cel legislativ, dispunând, în primul rând, de unimportant rol de iniţiativă legislativă;

- un Consiliu, care reprezint ă interesele statelor membre, format din câte un

reprezentant la nivel ministerial al fiecăruia dintre acestea. Acestei instituţiireprezentative a statelor membre i se atribuie importante competenţe decizionaleşi de coordonare a politicilor economice, tratatele de la Roma f ăcând din Consiliucentrul de gravitaţie al sistemului instituţional. El poate adopta acte obligatorii,care se impun statelor membre: regulamente, cu caracter general, direct aplicabileîn fiecare stat membru, sau directive, prin care se stabileşte în sarcina statelorobiectivele de atins, mijloacele r ămânând la alegerea acestora. Hotărârile erauluate, la începutul perioadei tranzitorii, cu unanimitate (fiecare stat dispunândastfel de un drept de veto), urmând ca, în cea de-a treia etapă, aceasta să fie

înlocuită în multe domenii cu votul cu majoritate;- o Adunare parlamentar ă, formată din reprezentanţi ai popoarelor statelor

membre, desemnaţi de către parlamentele naţionale. Tratatele institutive atribuiauacestei instituţii pu ţ ine puteri, limitate la elaborarea de avize consultative, înanumite domenii, şi la exercitarea unui anumit control politic asupra Comisiei.Adunarea cuprindea 142 de membrii, repartizaţi astfel: 36 pentru fiecare dinstatele mari (Franţa, Germania, Italia), 14 pentru Belgia şi Olanda şi 6 pentruLuxemburg. În 1962, aceasta decide să-şi schimbe denumirea în aceea de„Parlament European” şi această denumire va fi utilizată, în practică, până la

recunoaşterea ei formală prin Actul Unic European;- o Curte de Justiţie, compusă din judecători independenţi, care garantarespectarea dreptului în interpretarea şi aplicarea tratatelor.

Existenţa unui set de instituţii separate pentru cele trei Comunităţi era însă contraproductivă şi ineficientă. De aceea, odată cu semnarea Tratatelor de laRoma, a fost semnată şi Conven ţ ia relativă la anumite institu ţ ii comune aleComunit ăţ ilor Europene, prin care cele trei Comunităţi au fost dotate cu o Adunare Parlamentar ă şi cu o Curte de Justi ţ ie comune, iar CEE şi CEEA şi cuun Comitet economic şi social comun.

Unificarea instituţională s-a definitivat în 1965, prin semnarea Tratatului de fuziune a executivelor 2, care a instituit o Comisie unică a Comunităţilor Europene(formată din fuziunea Înaltei Autorităţi cu Comisia CEE şi CEEA) şi un Consiliuunic (ce a înlocuit cele trei Consilii de Miniştri).

Această fuziune a fost numai una instituţională, cele trei comunităţi r ămânânddistincte din punct de vedere juridic, prevederile referitoare la funcţionarea şiatribuţiile lor r ămânând neschimbate.

1 Comisia CEE era formată din 9 membrii (2 resortisanţi ai fiecăruia dintre cele trei state mari şi

câte unul pentru fiecare dintre cele trei state mai mici), iar cea a CEEA din 5, câte unul pentrufiecare stat, cu excepţia Luxemburg-ului, care nu avea niciunul.2 Semnat la Bruxelles, la 8 aprilie 1965, acesta a intrat în vigoare la 1 iulie 1967.




§2. Evoluţia Comunităţilor - consolidare, aprofundare şi extindere

De la momentul constituirii lor şi până la încadrarea într-un ansamblu mailarg, Uniunea Europeană (în 1993, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la

Maastricht), evoluţia celor trei Comunităţi Europene a stat sub semnul tripticuluiconsolidare - aprofundare - extindere. Marcată de tensiuni între viziuneainterguvernamentalistă asupra Comunităţilor şi perspectiva orientată spresupranaţionalism1, între interesele naţionale şi integrarea comunitar ă, această perioadă este caracterizată prin dificultăţi şi crize, dar şi prin elemente de progres,de reluare a dinamismului comunitar.

Finalizarea pieţei comune şi implementarea unor politici comune, pe de o parte, punerea bazelor unei integr ări în materie monetar ă şi încercarea de a alăturacooperarea politică celei economice, pe de altă parte, precum şi perfecţionarea

sistemului instituţional, sunt reperele esenţiale ale procesului de consolidare aComunităţilor Europene.

Din punctul de vedere al graniţelor geografice ale Comunităţilor, acestea s-auextins considerabil, la sfâr şitul perioadei numărul statelor comunitaredublându-se.

2.1. Finalizarea Pie ţ ei Comune

Dacă parcurgerea etapelor progresive de instituire a pieţei comune s-a f ăcut

f ăr ă dificultăţi, eliminarea taxelor vamale realizându-se f ăr ă probleme şi mult mairapid decât se preconizase, la fel şi introducerea tarifului vamal extern comun,odată cu apropierea finalului celor douăsprezece ani de tranziţie stabiliţi printratatul CEE, care presupunea o modificare a mecanismului decizional prinînlocuirea, în multe domenii, a votului cu unanimitate cu cel cu majoritate, apareşi prima criză comunitar ă. Trecerea la votul majoritar era un aspect cu careguvernul francez nu era de acord, acesta fiind văzut ca o modalitate de încălcare asuveranităţii naţionale, deschizând posibilitatea ca Franţa să fie pusă în minoritatede către partenerii săi, şi nu era dispusă să accepte ca votul său să fie ignorat în

chestiuni majore.Criza vine pe fondul unei propuneri a Comisiei legate de implementareaPoliticii Agricole Comune, care prevedea f inan ţ area acesteia din resurse proprii,vărsate direct la bugetul Comunităţii, resurse constituite prin prelevări asupraimporturilor provenite din statele ter ţe, şi, în acelaşi timp, o creştere acompeten ţ elor Adunării Parlamentare şi ale Comisiei pentru administrareaacestor importante resurse2. Franţa, care dorea reglementarea problemei agricole

1

P. Craig, G. de Burca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden ţă şi doctrină, ediţia aIV-a, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 10.2 Previziunile ar ătau că era vorba de mai mult de un miliard de dolari anual.




f ăr ă să se ajungă la o creştere a puterilor celor două instituţii, refuză reglementarea propusă de Comisie. Ca urmare a eşuării eforturilor de a se ajunge la uncompromis, guvernul francez refuză să mai participe la reuniunile Consiliului, bocând pentru mai bine de şase luni activitatea acestuia, atitudine cunoscută sub

numele de ”politica scaunului gol”. Situaţia se deblochează odată cu adoptarea Acordului (Compromisului) de la Luxemburg , în ianuarie 1966. Calificat de uniiautori un „acord asupra dezacordului”1 , acesta stabile şte aplicarea votului cumajoritate, dar admite că atunci când interese foarte importante ale unuia sau maimultor parteneri sunt în joc, membrii Consiliului se str ăduiesc, într-un termenrezonabil, să g ă sească solu ţ ii care pot să fie adoptate de către to ţ i membriiConsiliului, cu respectarea intereselor lor şi a celor ale Comunit ăţ ii. Dar textuladaugă: „delega ţ ia franceză consider ă că , atunci când este vorba de interese foarte importante, discu ţ ia va trebui să continue până la ob ţ inerea unui acord

unanim”.Chiar dacă nu se recunoaşte formal existenţa unui drept de veto, necesitateaobţinerii „acordului unanim” a instaurat, de fapt, un astfel de drept pentru toatestatele. Principiul votului majoritar era astfel păstrat, dar aplicarea lui deveneaaleatorie2.

Compromisul de la Luxemburg a scos Comunitatea din impas, permiţândreluarea lucr ărilor acesteia şi finalizarea Pieţei Comune, dar pierderea reguliimajorităţii, principalul fundament al supranaţionalismului comunitar, vadetermina, pentru o lungă perioadă, înt ărirea elementelor interguvernamentale în

detrimentul adâncirii procesului de integrare.2.2. Punerea bazelor unei cooper ări în materie monetar ă

Reuniunea la nivel înalt de la Haga, din decembrie 1969, reprezintă momentulcare va marca reluarea dinamismului comunitar. Cu această ocazie se pune problema aprofundării integr ării europene prin dublarea uniunii vamale existentede o uniune monetar ă. Un plan ambi ţ ios3 , cu puternice elemente de suprana ţ ionalism, ce viza crearea în cursul unei perioade de 10 ani a unei Uniunieconomice şi monetare, este respins iniţial de Franţa. Pe fondul crizei monetare

mondiale determinate de schimbarea politicii monetare a SUA4 , proiectul Uniuniieconomice şi monetare este abandonat şi se instituie, în martie 1972, unmecanism mai modest, numit „ şarpele monetar”5. Acest sistem, care limitează

1 Ch. Zorgbibe, op. cit., p. 84; J.L. Sauron, op. cit., p. 64; D. Hamon, I.S. Keller, op. cit., p. 170.2 J.L. Sauron, op. cit., p. 64.3 Planul Werner, prezentat la 16 octombrie 1970.4 La 15 august 1971, preşedintele american Richard Nixon decide suspendarea convertibilităţiidolarului în aur şi abandonarea sistemului taxelor de schimb fixe între monede.5

Creat ca urmare a acordului încheiat la Washington, la 18 decembrie 1971, prin care se modifică paritatea monedelor prin devalorizarea dolarului şi revalorizarea mărcii şi a yenului, în timp cefrancul r ămânea neschimbat.




marjele de fluctuaţie între monedele naţionale ale celor şase state comunitare1, afost gândit pentru a crea o zonă de stabilitate, în condiţiile instabilităţiiinternaţionale şi pentru a permite funcţionarea Pieţei Comune, însă el nu va puteafi respectat de nici unul dintre statele membre.

Proiectul de uniune monetar ă este reactivat în 1978, când sistemul „şarpeluimonetar” este înlocuit, la propunerea Franţei şi Germaniei, cu Sistemul Monetar European (SME), intrat în vigoare la 13 martie 1979 între Franţa, Germania,Benelux, Italia, Danemarca şi Irlanda. Sistemul Monetar European se baza pe ounitate monetar ă europeană- ECU (stabilită pe baza unui coş valutar), pe unmecanism de curs valutar (în cadrul căruia marja de fluctuaţie era cuprinsă între+/- 2,25% şi +/- 6%) şi pe un Fond European de Cooperare Monetar ă (care puteaacorda credite pe perioade scurte statelor ale căror valute înregistrau fluctuaţii maimari decât cele stabilite).

2.3. Cooperarea politică

Cooperarea politică a fost gândită încă de la început ca un complementindispensabil integr ării economice însă tensiunea existentă între concepţiainterguvernamentalistă şi cea supranaţionalistă a integr ării şi imposibilitateaconcilierii celor două puncte de vedere au f ăcut să nu se dea curs niciuneia dintrenumeroasele propuneri de uniune politică avansate2. Unele dintre ideile cuprinseîn acest propuneri îşi vor pune însă amprenta asupra dezvoltării ulterioare a

construcţiei europene, stabilind reperele viitoarei colabor ări.Încă din 1961 s-a încetăţenit practica întâlnirilor şefilor de stat şi de guvern,întâlniri realizate însă în afara sistemului instituţional, având la bază metodaclasică a cooper ării interguvernamentale. În urma unei astfel de întâlniri – cea dela Bonn, din iulie 1961, a fost elaborat „Planul Fouchet” care prevedea realizareaunei Uniuni indisolubile, care să asigure elaborarea în comun a politicii externe şia politicii de apărare, cooperarea ştiinţifică şi culturală, apărarea drepturiloromului şi a democraţiei. Planul nu a avut însă susţinerea necesar ă şi a fostabandonat în 1965.

La întâlnirea la nivel înalt de la Haga din 1969 a fost reluată problema uniunii politice, un comitet fiind însărcinat cu pregătirea proiectului ce va fi cunoscut subdenumirea „Raportul Davignon”. Acest raport avea în vedere realizarea integr ării politice a statelor europene prin cooperare în domeniul politicii externe, cooperarece funcţiona în limitele sistemului comunitar.

În 1972, la Paris, a fost afirmată intenţia şefilor de stat şi de guvern de atransforma ansamblul relaţiilor lor într-o Uniune Europeană înainte de sfâr şituldeceniului.

1

Cărora li se vor adăuga lira sterlină şi coroana daneză.2 Pentru o prezentare detaliată, a se vedea C. Mătuşescu, op. cit., în special pp. 118-121 şi154-159.




Un moment important în apropierea componentei economice de cea politică în construcţia europeană îl va reprezenta institu ţ ionalizarea reuniunilor periodiceale şefilor de state şi de guverne din statele membre ale Comunităţii subdenumirea de Consiliu European, demers finalizat cu ocazia reuniunii de la Paris

din decembrie 1974. Șefii de stat şi de guvern au luat decizia de a se reuni deacum înainte în mod regulat1 în Consiliul European, împreună cu miniştrii lor deexterne şi cu preşedintele Comisiei, pentru a dezbate chestiunile foarte importantecare interesează Comunitatea.

După această dată, Consiliul European este cel care are rolul de a fixaorientările şi a da impulsurile politice asupra celor mai importante subiecte, atât însfera cooper ării politice europene, cât şi pentru problemele comunitare. Se produce astfel o „dedublare func ţ ional ă”2 a Consiliului, potrivit căreia, în funcţiede chestiunile înscrise pe ordinea de zi, Consiliul European va acţiona ca o

formaţiune a Consiliului Comunităţilor, potrivit procedurilor prevăzute în tratate,sau ca organ de cooperare politică, deliberând în mod autonom şi luând decizii cuunanimitate. Ea era necesar ă pentru a asigura „dezvoltarea şi armonizarea tuturoractivităţilor Comunităţilor şi a lucr ărilor de cooperare politică”, precum şi pentruapropierea globală a problemelor interne pe care le presupune construcţiaeuropeană şi a celor cu care Europa se confruntă în exterior.

Existenţa Consiliului European este consacrată formal prin Actul UnicEuropean din 1986, f ăr ă însă ca acesta să fie inclus în sistemul instituţionalcomunitar.

2.4. Consolidarea institu ţ ional ă

A. Cre şterea rolului Parlamentului EuropeanConcepută în structura tratatelor institutive ca organ reprezentativ al

popoarelor statelor membre ale Comunităţii, instituţia parlamentar ă europeană3 adus de-a lungul întregii sale existenţe o luptă permanentă pentru extindereacompetenţelor proprii şi apropierea de poziţia ocupată în mod normal de către parlamentele naţionale în condiţiile în care tratatele constitutive rezervau acesteia

un rol preponderent consultativ.Prima întărire reală a puterilor Parlamentului European are loc în 1970, încontextul reformării sistemului de finan ţ are al Comunităţii Economice Europeneşi dotării acesteia cu un buget propriu. Reglementată prin Tratatul de la Luxemburg, din 22 aprilie 1970, noua procedur ă bugetar ă consacra dreptul laultimul cuvânt al Parlamentului European începând cu exerciţiul financiar 1975,

1 Reuniunile se def ăşoar ă de 3 ori pe an sau ori de câte ori este necesar.2 J.L. Sauron, op. cit., p. 77.3

Adunarea CECO, „Adunarea parlamentar ă europeană” – denumire dată Adunării unice prinrezoluţia din 20 martie 1958, sau „Parlamentul European” – denumire convenită prin rezoluţia din1962 şi care se menţine şi astăzi.




prevăzând că proiectul de buget este aprobat de Consiliu cu majoritatea calificată,la propunerea Comisiei, care regrupează cheltuielile prevăzute de fiecareinstituţie. Acesta este înaintat, până cel mai târziu la 5 noiembrie al fiecărui an,Parlamentului, care hotăr ăşte asupra lui. Caracterul definitiv şi executoriu al

bugetului este constatat, din acest moment, de preşedintele ParlamentuluiEuropean, şi nu de cel al Consiliului. Pentru motive întemeiate, Parlamentul poaterespinge, prin votul a 2/3 din parlamentari, proiectul de buget în vederea unei noi prezentări a acestuia1.

Reforma sistemului de finan ţ are a Comunit ăţ ilor (prin instituirea unui sistemcomun de resurse proprii, direct alimentat prin taxe vamale, prelevări asupraimporturilor provenind din statele ter ţe şi un procent de 1% din TVA perceput înfiecare stat membru), va însemna, în acela şi timp, o demarcare total ă aComunit ăţ ilor fa ţă de organiza ţ iile interna ţ ionale clasice2 , înt ărind dimensiunea

suprana ţ ional ă a acestora.Un rol important în consolidarea progresivă a statutului ParlamentuluiEuropean şi facilitatea obţinerii unor prerogative noi de către acesta l-a avutalegerea direct ă a membrilor săi prin sufragiu universal.

Deşi tratatele institutive prevedeau acest mod de desemnare a membrilorinstituţiei parlamentare europene, formula desemnării indirecte fiind aleasă camăsur ă provizorie, necesar ă pentru pregătirea treptată a opiniei publice, trecerea lascrutinul universal direct nu s-a putut realiza f ăr ă dificultăţi, în condiţiile în careera necesar ă o decizie unanimă a statelor membre.

Opoziţia persistentă a unor guverne (în special cel francez), a f ăcut ca abia îniulie 1976, cu ocazia Consiliului European de la Bruxelles, să se accepte principiul alegerii Parlamentului European prin sufragiu universal direct3.

Urmare a acestui acord este semnat, la 20 septembrie 1976, Actul pentrualegerea membrilor Parlamentului European prin sufragiu universal direct.

Aplicarea acestuia urma să aibă loc începând cu alegerile din 1979, întrucâtera nevoie de timp pentru ratificarea sa, pentru adoptarea de legi electorale înfiecare stat şi stabilirea, acolo unde este cazul, a unor noi circumscripţii electorale.

Primele alegeri europene s-au desf ăşurat în 7-10 iunie 1979 după o procedur ă neuniformă, în care fiecare stat a adoptat propriul sistem electoral. În campania

electorală care a pregătit aceste alegeri predomină temele naţionale şi nu temeleeuropene, iar participarea la vot este mai redusă decât în cazul alegerilornaţionale, slă biciuni care se vor perpetua şi la alegerile viitoare, ceea ce arelativizat impactul acestui moment.

1 Dealtfel, Parlamentul European ales deja prin sufragiu direct a şi uzat de acest drept, respingând bugetele din anii 1980 şi 1985 şi transmiţând astfel un semnal clar că vrea să fie pe picior de egalitate cuConsiliul, cel puţin în ceea ce priveşte bugetul.2 J.L. Sauron, op. cit., p. 75.3

Convenindu-se ca viitorul Parlament să numere 410 locuri, astfel repartizate: 81 pentru fiecare dinstatele mari: Franţa, Italia, Germania şi Marea Britanie, 25 pentru Olanda, 24 pentru Belgia, 16 pentruDanemarca, 15 pentru Irlanda şi 6 pentru Luxemburg.




Chiar dacă prin alegerea directă a membrilor săi Parlamentul European nudobândeşte puteri sporite, aceasta îi consolidează legitimitatea democratică şicontribuie la întărirea rolului său. Fortificat prin noua sa legitimitate, Parlamentula putut progresa în punctele cheie: în modul de funcţionare, în extinderea

competenţelor sale, în afirmarea caracterului de „forum politic internaţional”.

B. Afirmarea rolului Cur ţ ii de Justi ţ ieO contribuţie importantă la dinamismul supranaţional al Comunităţilor a avut-o

Curtea de Justiţie, al cărei rol a fost iniţial subestimat.Într-un moment când bătălia se dădea pe teren politic, aceasta a venit şi a

tranşat problema raportului naţional-supranaţional cu instrumentele puse ladispoziţie de tratatele constitutive, care au creat un sistem juridic supranaţional,integrat şi eficient, cu un puternic caracter federal. Printr-o interpretare

„teleologică” a tratatelor comunitare, Curtea de Justiţie a impus respectarea unor principii care nu figurau expres în Tratatele institutive. Procedând la o interpretaresistematică a tratatelor în sensul cel mai favorabil integr ării europene, a conferitacestor texte „un maxim de eficacitate pentru atingerea obiectivelor fixate”1.

Astfel, într-o hotărâre pronunţată la 5 februarie 1963 în cauza Van Gend & Loos2, Curtea a consacrat principiul efectului direct (aplicabilităţii directe) adreptului comunitar, constând în aptitudinea acestuia de a conferi drepturi şi aimpune direct obligaţii nu doar instituţiilor comunitare şi statelor membre, ci şiresortisanţilor acestora din urmă. În virtutea acestui principiu, persoanele particulare se pot prevala de dispoziţiile tratatelor comunitare pentru a intenta oacţiune în justiţie.

Un alt principiu fundamental, acela al primatului (priorit ăţ ii) dreptuluicomunitar în fa ţ a dreptului intern al statelor membre, a fost afirmat de cătreCurtea de Justiţie în hotărârea pronunţată la 15 iulie 1964, în speţa Costa vs. Enel 3. În acest caz, demersul Cur ţii este cu atât mai îndr ăzneţ cu cât nu exista nicio dispoziţie în tratate care să reglementeze raportul dintre cele două ordini juridice. În consacrarea acestui principiu, f ăr ă care ar fi imposibilă aplicareauniformă a dreptului comunitar şi chiar îndeplinirea misiunii Comunităţii4, Curteaa plecat de la constatarea că statele membre au transferat definitiv drepturi

1 J. M. Favret, op. cit., p. 42-43.2 Cauza 26/62, al cărei obiect a fost acţiunea introdusă de firma olandeză de transport Van Gend &

Loos împotriva autorităţii vamale naţionale care crescuse taxele vamale la produse chimice importatedin R.F.G., invocându-se art. 12 din Tratatul CEE , care interzice statelor membre să introducă noitaxe vamale sau să le mărească pe cele existente în comer ţul din interiorul spaţiului comunitar.3 Cauza 6/64. În 1962 Italia naţionalizase producţia de electricitate şi transferase administrareaacestui sector unei companii de stat- ENEL. Costa, unul dintre acţionarii companiei Edison Volta,care deţinuse înainte de naţionalizare proprietatea acţiunilor naţionalizate, a refuzat să plătească taxa pe electricitate, motivând în faţa unui tribunal italian că legea de naţionalizare încălca

prevederile Tratatului CEE. Sesizată, Curtea de Justiţie nu a pus în cauză naţionalizarea industrieiitaliene de electricitate, ci a stabilit doar prioritatea dreptului comunitar asupra legii naţionale.4 D. Hamon, I. S. Keller, op. cit., p. 167.




suverane unei comunităţi pe care ele au creat-o, prin propria lor voinţă şi nu pot să inverseze acest proces luându-şi înapoi drepturile cedate, „dreptul comunitaravând astfel prioritate asupra oricărei dispoziţii contrare din ordinea juridică astatelor membre”.

În motivarea primei hotărâri, Curtea de Justiţie a calificat Comunitatea ca „onouă ordine juridică internaţională” ai cărei subiecţi sunt nu numai statelemembre, ci şi resortisanţii lor, pentru ca în cea de-a doua să o califice ca fiind „oordine juridică comunitar ă” izvorând dintr-un transfer de competenţe de la statecătre Comunităţi.

Definind de o manier ă extrem de precisă originalitatea ordinii juridicecomunitare, garantând existenţa acesteia şi autonomia ei în raport cu dreptulinternaţional (ale cărui norme nu au capacitatea de a conferi drepturi şi impuneobligaţii direct particularilor), Curtea de Justiţie realizează o adevărată „revoluţie

juridică”, o constituţionalizare a structurii legale comunitare1

.Prin acceptarea acestor principii de către statele membre2 şi aplicarea lor decătre tribunalele naţionale, dreptul comunitar a devenit unul dintre cele maiimportante „motoare” ale integr ării.

2.5. Extinderea spa ţ iului comunitar

La înfiinţarea Comunităţilor Europene, Marea Britanie nu numai că a refuzatsă participe la acestea, fiind refractar ă ideii renunţării la o parte din suveranitatea

naţională, ci chiar a încercat să împiedice formarea lor.Simţindu-se oarecum exclusă din sfera comer ţului european, şi pe fondul unordificultăţi economice şi financiare, Marea Britanie a înfiinţat, în 1959, Asocia ţ ia Europeană a Liberului Schimb (AELS), alături de Austria, Danemarca, Elveţia, Norvegia, Portugalia, Suedia, Islanda şi, ulterior, Finlanda.

AELS prevedea eliminarea taxelor vamale în comer ţul dintre statele membre,acestea r ămânând autonome în materie de politică comercială cu alte state. Însă,legătura între statele membre nu era atât de puternică precum cea din cadrulComunităţilor Europene, obiectivele avute în vedere fiind unele strict economice,

spre deosebire de Comunităţile Europene care urmăreau şi obiective politice. Deaici, rezultatele mai puţin spectaculoase, care nu satisf ăceau interesele economiceale Marii Britanii.

În aceste condiţii, Marea Britanie îşi reconsider ă poziţia faţă de ComunităţileEuropene, încă din 1961 purtând discuţii, alături de Irlanda şi Danemarca, pentruintegrarea în Comunităţi.

1

R.M. de la Guardia, G. Perez Sachez (coord.), op. cit., p. 101.2 La început cu rezerve de către Germania şi Italia, care considerau că nivelul de protecţie adrepturilor omului este mai ridicat la nivel naţional.




Prima cerere de aderare a celor trei state, formulată în 1963, s-a lovit deopoziţia preşedintelui Franţei – generalul Charles de Gaulle, neîncrezător înMarea Britanie datorită legăturilor strânse ale acestei cu SUA şi încercărilor de aobţine facilităţi vamale şi economice pentru celelalte ţări din AELS. Irlanda şi

Danemarca şi-au retras şi ele, în aceste condiţii, cererile de aderare.O a doua încercare de aderare a celor trei state, cărora li s-a adăugat şi

Norvegia, a fost formulată în 1967, însă a întâmpinat aceeaşi opoziţie.Abia după demisia preşedintelui de Gaulle, în 1969, cu ocazia Conferinţei

şefilor de stat sau de guverne de la Haga, a fost reluată problema ader ării celor patru state. După îndelungi negocieri, tratatele de aderare au fost semnate laBruxelles în 1972, intrând în vigoare, pentru Marea Britanie, Irlanda şiDanemarca la 1 ianuarie 1973, în urma ratificărilor de către parlamentelenaţionale, în ultimele două cazuri precedate de referendumuri. Norvegia însă nu a

putut deveni membr ă, rezultatul referendumului fiind negativ.Dincolo de faptul că prin aderarea celor trei ţări spaţiul comunitar ajunge să

cuprindă nouă state membre, cu o populaţie de 256 milioane locuitori,Comunitatea devenind unul dintre principalii actori în comer ţul internaţional, procesul de aderare a acestora a permis experimentarea procedurii de aderare şi stabilirea unor condi ţ ii care vor fi aplicate şi cu ocazia extinderilor viitoare.Acum se consacr ă principiul potrivit căruia aderarea se realizează f ăr ă repunereaîn cauză a realizării comunitare (acquis-ului comunitar ), implicând acceptareadispoziţiilor tratatelor şi a actelor adoptate de instituţiile comunitare, principiu

devenit ulterior obiectiv fundamental al Uniunii Europene.În 1975 şi-a depus candidatura pentru aderarea la Comunităţile Europene şiGrecia (care beneficia încă din 1961 de un regim de asociere în vederea ader ării),iar negocierile au durat destul de puţin întrucât aceasta, dorind să devină membr ă cu drepturi depline cât mai rapid, a f ăcut numeroase concesii. Astfel, la 1 ianuarie1981, Grecia devine cel de-al zecelea membru al Comunităţilor Europene.

După restabilirea democraţiei în Portugalia şi Spania, ca urmare a îndepărtăriiregimurilor dictatoriale din aceste state, în 1977 şi-au depus şi ele candidaturile pentru aderare. Deşi au existat o serie de discuţii legate de nivelul de dezvoltare

economică a celor două state şi de impactul unei noi creşteri a numărului statelormembre asupra funcţionării Comunităţilor Europene (aceleaşi discuţii fiind purtate, dealtfel, şi în jurul ader ării Greciei), un acord a putut fi stabilit, tratatelede aderare fiind semnate în iunie 1985 şi intrând în vigoare la 1 ianuarie 1986.

Aceste lărgiri succesive nu au însemnat, însă, sfâr şitul procesului de extinderea frontierelor Comunităţii Europene1, aceasta prezentând în continuare un interesdeosebit pentru celelalte state europene.

1

După unificarea instituţională din 1967, în mod uzual a început să fie folosită denumirea de„Comunitate Europeană”, ce se va păstra până la înfiinţarea Uniunii Europene, pentru a marcaunicitatea centrelor de decizie ale celor trei comunităţi iniţiale.




§3. Tranziţia spre Uniunea Europeană - Actul Unic European (1986)

3.1. Adoptarea Actului Unic European

Confruntată cu provocări externe (criza economică şi criza monetar ă prelungita), dar şi cu probleme interne (dificila asimilare a primei lărgiri, acutizată ca urmare a unor negicieri dure cu privire la contribuţia britanică la bugetulcomunitar, funcţionarea greoaie a instituţiilor Comunităţii în nouă, progresul lental politicilor comune şi slă biciunea bugetului comun), Comunitatea găseşte îndeceniul ’80 for ţa de a demara o ampl ă reformă ce se va finaliza, la orizontulanilor ’90, cu crearea Uniunii Europene. Aceasta reformă de ansamblu aComunităţii era axată pe un dublu obiectiv:

- o perfec ţ ionare institu ţ ional ă, pentru a permite creşterea eficienţei

organelor comunitare, în condiţiile extinderii la douăsprezece state membre, şi pentru a le conferi o legitimitate democratică sporită;- dezvoltarea integr ării, prin intensificarea politicilor comune şi o mai bună

coordonare între activităţile comunitare şi cooperarea politică europeană.Relansarea integr ării şi atingerea, cel puţin în parte, a acestor obiective, va

putea fi realizată prin eforturile conjugate ale statelor membre (în special alecuplului Franţa - Germania revitalizat) şi ale instituţiilor comunitare (ComisiaEuropeană, din ce în ce mai activă, şi Parlamentul European ales prin vot universal).

Numeroase proiecte prezentate în prima jumătate a deceniului 1980 vor

întreţine dezbaterile cu privire la ampla reformă prognozată şi vor pregăti adoptarea,în 1986, a „Actului Unic European” – prima mare revizuire a tratatelor constitutive.În acest context, obiectivul alătur ării integr ării politice celei economice este

afirmat tot mai puternic. Declara ţ ia Solemnă asupra Uniunii Europene adoptată de Consiliul European de la Stuttgard în iunie 1983 înscrie un asemenea obiectiv.La rîndul său, Parlamentul european ia iniţiativa redactării unui proiect dereformare a construcţiei comunitare, angajându-se să elaboreze un Proiect detratat creând Uniunea Europeană. În acest proiect, aprobat de Parlament la14 februarie 1984, Uniunea Europeană era văzută ca o structur ă unică având încomponenţă cele trei comunităţi, cooperarea politică şi sistemul monetareuropean. Reprezentanţii statelor membre au considerat însă prea avangardistacest proiect, astfel încât au preferat să meargă pe calea revizuirii tratatelorcomunitare.

La Consiliul european de la Milano, din iunie 1985, s-a luat deciziaconvocării unei conferinţe interguvernamentale pentru modificarea tratatelorcomunitare. Rezultatul acestei conferinţe, desf ăşurată în perioada septembrie 1985- februarie 1986, a fost semnarea la Luxemburg, în februarie 1986, a Actului UnicEuropean (AUE), ce a intrat în vigoare la 1 iulie 1987.

Actul Unic reprezintă prima mare modificare a Tratatelor originare ale

Comunităţilor Europene, prin care au fost extinse competenţele Comunităţilor.În acelaşi timp, este primul tratat ce reuneşte Comunităţile Europene şi cooperarea




politică în cadrul aceluiaşi angajament juridic1. Dealtfel, denumirea de „Act Unic”este dată tocmai de faptul că reuneşte într-un singur document dispoziţii privindreforma instituţiilor europene şi extinde totodată domeniul de competenţă comunitar ă, conţinând şi reglementări privind cooperarea în domeniul politicii

externe şi în domeniul protecţiei mediului. Nu în ultimul rând, AUE este primul text de drept originar care recunoaşte

expres obiectivul creării unei Uniuni Europene. În preambulul său este înscrisă voinţa statelor membre de a transforma ansamblul relaţiilor dintre ele într-oUniune Europeană (conform Declaraţiei Solemne de la Stuttgart din 1983), bazată, pe de o parte, pe Comunităţi (care vor funcţiona potrivit regulilor proprii)şi, pe de altă parte, pe cooperarea europeană în materie de politică externă, şi de adota această Uniune cu mijloacele de acţiune necesare.

Chiar dacă nu o crează el însuşi, reprezentând doar o etapă pregătitoare în

realizarea Uniunii Europene, Actul Unic European pune bazele acesteia prindefinirea unui număr de obiective şi crearea mijloacelor necesare pentru „a o face să progreseze în mod concret”.

3.2. Principalele modificări

Revizuirea tratatelor institutive operata de Actul Unic European a vizat:reformarea sistemului institu ţ ional , înt ărirea politicilor existente şiimplementarea unor noi politici comune.

Din punct de vedere instituţional, modificările propuse aveau ca obiectivcreşterea eficienţei procesului decizional şi democratizarea acestuia, f ăr ă caechilibrul instituţional general să fie afectat. Astfel:

- este extins votul cu majoritate calificat ă în Consiliul de Miniştri la majoritateadeciziilor privind piaţa internă unică, mai puţin în ceea ce priveşte domenii sensibile precum armonizarea fiscală, libera circulaţie a persoanelor, drepturile şi intereselesalariaţilor, unde deciziile vor fi luate în continuare cu unanimitate. Prin renunţarea par ţială la votul unanim statele îşi demonstrează voinţa politică de a recuperadefinitiv regula majorităţii, pierdută prin „Compromisul de la Luxemburg” şi de aintroduce astfel supranaţionalitatea în procesul de decizie.

- Competen ţ ele executive ale Comisiei sunt extinse, însă i se recunoaşte

Consiliului puterea de a hotărî să-şi rezerve dreptul de a decide în chestiunileconsiderate mai importante.- În ceea ce priveşte instituţia parlamentar ă, Actul Unic foloseşte termenul de

„ Parlament European”, adoptat de parlamentari încă din 1962, în locul celui de„Adunare parlamentar ă”. Parlamentul European cunoaşte o înt ărire semnificativă a puterilor sale. Astfel, avizul său conform devine necesar în cazul admiterii unuinou membru său al asocierii cu un stat ter ţ, iar în materie legislativă se instituie o„ procedur ă de cooperare”, potrivit căreia în domeniile unde Consiliul votează cumajoritate, Parlamentul European poate să propună amendamente care, dacă suntaprobate de Comisie, nu pot fi respinse de Consiliu decât cu unanimitate.

1 A. Groza, op. cit ., p. 19.




- Referitor la Curtea de Justiţie, Actul Unic European decide crearea unei noitrepte de jurisdic ţ ie comunitar ă – Tribunalul de Primă Instanţă, pentru adecongestiona sarcinile Cur ţii de Justiţie a Comunităţii Europene, asaltată cu unnumăr impresionant de cereri.

Deşi recunoaşte oficial existenţa Consiliului European, AUE nu îl include însistemul instituţional comunitar.În ceea ce priveşte politicile comune ale Comunităţii, Actul Unic prevede:- crearea unei pie ţ e interne unificate (unice), „un spa ţ iu f ăr ă frontiere interne,

în care libera circulaţie a produselor, persoanelor, serviciilor şi capitalurilor esteasigurată, potrivit dispoziţiilor Tratatului”1. Această piaţă unică, o continuare a pieţei comune stabilite prin Tratatul de la Roma, urma să acopere nerealizărileacesteia, beneficiind de un instrument nou şi eficient, regula majorit ăţ ii, caretrebuia să permită adoptarea normelor, atât de necesare, de armonizare alegislaţiilor naţionale. Realizarea pieţei interne unice urma să aibă loc progresiv,

în cursul unei perioade care se termina la 31 decembrie 19922.- întrucât piaţa internă nu putea fi realizată exclusiv prin armonizare

legislativă care să permită suprimarea obstacolelor, Actul Unic European includenoi domenii în cooperarea suprana ţ ional ă , mai exact, introduce în mod formal îndomeniul de intervenţie al Comunităţii o serie de politici dezvoltate în cursulultimilor ani în afara Tratatului de la Roma: cercetarea şi dezvoltarea tehnologică,mediul ambiant şi coeziunea economică şi socială. Comunitatea poate astfelinterveni pentru a întări coeziunea prin reducerea disparităţilor între regiuni3, pentru a favoriza dialogul social, pentru a stimula cooperarea între întreprinderi şi

institute de cercetare din diverse ţări, etc.Pentru fiecare dintre aceste noi politici comune, Actul Unic European prevedefolosirea unanimit ăţ ii pentru adoptarea deciziilor cadru şi majoritatea calificat ă pentru mă surile de aplicare a acestora. În noile domenii, instrumentelecomunitare au rolul de a completa politicile naţionale şi regionale, contribuind laîntărirea convergenţei economilor 4.

- Alături de obiectivul realizării pieţei interne şi de introducerea unor noi politici comune, ca o completare logică a acestora, Actul Unic European înscrie principiul realizării progresive a unei Uniuni economice şi monetare (UEM), f ăr ă a preciza însă nici mijloacele de realizare şi nici calendarul implementării acesteia5.

1 Articolul 13 din AUE.2 Chiar dacă data fixată pentru înlăturarea tuturor obstacolelor în calea liberei circulaţii a

persoanelor, produselor, capitalurilor şi serviciilor nu a putut fi respectată în totalitate, r ămânândîncă de aplicat o serie de măsuri după această dată, stabilirea unui termen fix şi inevitabil a avut un

puternic efect psihologic mobilizator atât în statele membre, cât şi asupra instituţiilor comunitare.3 Principalele beneficiare vor fi Irlanda, Grecia, Spania şi Portugalia, state mai puţin dezvoltate,care vor putea, cu sprijinul Comunităţii, să-şi adapteze structurile pentru a face faţă concurenţei pe

piaţa unică.4

D. Sidjanski, op. cit ., p. 164.5 Susţinută în special de Comisie, dar şi de Franţa şi Belgia, Uniunea economică şi monetar ă nu a putut fi dezvoltată în AUE datorită opoziţiei manifestate de RFG şi Marea Britanie.




Aceată prevedere are însă meritul de a ancora cooperarea monetar ă în cadrulcomunitar şi de a deschide calea pentru definitivarea procesului de realizare a uneiuniuni economice şi monetare.

Cooperarea în materie de politică externă consacrată de Actul Unic European

reprezintă principala noutate adusă de acesta, pentru prima dată cooperarea politică fiind alăturată integr ării economice în documente comunitare. Actul se limitează lainstituţionalizarea practicilor dezvoltate progresiv după 1970 în afara tratatelor şistabileşte ca obiectiv , ,formularea şi punerea în aplicare în comun a unei politiciexterne europene”. În acest scop, statele membre se angajează să se informezereciproc şi să se consulte asupra oricărei probleme de politică externă cu caractergeneral, pentru a asigura o politică mai eficace prin concertarea, convergen ţ a pozi ţ iilor lor şi prin realizarea de ac ţ iuni comune. Fiecare stat r ămâne suveran înluările de poziţii naţionale însă trebuie să ţină cont de interesele comune şi de

poziţiile celorlalte state. El trebuie să consulte celelalte state membre înainte de a-şistabili o poziţie definitivă, f ăr ă a exista însă obligaţia luării unei poziţii comune.

În ceea ce priveşte problemele de securitate, acestea nu au fost cuprinse însfera cooper ării politice, Actul Unic precizând însă disponibilitatea statelormembre de a-şi coordona poziţiile în ceea ce priveşte aspectele politice şieconomice ale securităţii şi posibilitatea unei cooper ări mai strânse în probleme desecuritate în cadrul UEO şi al Alianţei Atlantice.

Puţin constrângătoare pentru statele membre, cooperarea europeană în materiede politică externă instituită prin AUE este una eminamente interguvernamentală,

suveranitatea lor naţională fiind prezervată. Scopul final este instituirea unei politici externe europene, care nu se putea realiza decât în mod progresiv.

3.3. Aportul AUE

Stabilind pentru prima dată într-un text cu for ţă juridică obiectivului realizăriUniunii Europene, indicând una dintre principalele sale caracteristici - faptul că seva baza pe doi „piloni” – Comunităţile Europene şi cooperarea politică europeană,şi recunoscând formal Consiliului European, organ care va da impulsurile politice

necesare edificării viitoarei Uniuni1

, Actul Unic European a reprezentat unmoment important în evoluţia spre uniunea politică. Din momentul ratificării sale,statele membre au acceptat să se angajeze într-un proces ireversibil ce va conducela transformarea relaţiilor dintre ele într-o Uniune Europeană.

Mai presus de toate, AUE are meritul de a fi revitalizat dinamismul comunitardupă ani de stagnare şi controverse, imprimând construcţiei europene un ritmextrem de alert, care s-a menţinut pe parcursul unui îndelungat proces de revizuirea tratatelor, proces căruia nici actualul tratat (Tratatul de la Lisabona) pare să nu-ifi pus capăt.

1 Ph. Manin, Les Communautes Europeenne, l’Union Europeenne, Pedone, 1998, p. 21.




Impulsul dat de Actul Unic pieţei interne a antrenat reluarea vechiuluiobiectiv al realizării Uniunii economice şi monetare, iar aceasta, la rândul ei, areclamat atribuirea unor noi competenţe, a căror gestionare implica o nouă reformă instituţională, mai profundă, axată pe democratizarea sistemului

instituţional. Prin declanşarea acestei reac ţ ii în lan ţ , în care reformele antrenează alte reforme pe calea integr ării europene, Actul Unic European se constituie într-ocontinuare, de o manier ă exemplar ă, a metodei lui Jean Monnet: „este vorba de ostrategie globală care procedează prin efectul de contaminare de la sector la sectorşi la amplificare din aproape în aproape pe calea integr ării europene”1.

SSeeccțțiiuunneeaa aa 33--aa UUNNIIUUNNEEAA EEUUR R OOPPEEAANNĂĂ

FFOONNDDAATTĂĂ PPEE CCOOMMUUNNIITTĂĂŢŢII ((11999933--22000099))

§1. Instituirea Uniunii Europene - Tratatul de la Maastricht (1992)

1.1. Geneza tratatului

Deşi confruntată cu numeroase provocări, cu crize şi perioade de stagnare,construcţia europeană demarată odată cu semnarea Tratatelor de la Paris şi Romaa avut în evoluţia sa o dinamică ascendenta. Cei patruzeci de ani de integrareeconomică deschideau calea integr ării politice iar adoptarea Actului UnicEuropean a dat un imbold puternic în direcţia acestui demers. Pentru realizareaobiectivelor fixate de acesta, statele membre ale Comunităţii Europene au adoptato serie de măsuri ce vor conduce la o reformare substanţială a sistemuluicomunitar.

În plus, evoluţia spre Uniunea Europeană se precipită sub presiuneaevenimentelor externe. Globalizarea economică din ce în ce mai accentuată, pe deo parte, şi evenimentele care au avut loc în Europa la sfâr şitul anului 1989, pe dealtă parte, f ăceau necesar ă creşterea capacităţii de acţiune a Comunităţii. Cădereazidului Berlinului, la 9 noiembrie 1989, căderea regimurilor comuniste şi odată cuaceasta dispariţia blocului de Est, urmată de dezintegrarea Uniunii Sovietice, au pus capăt divizării Europei şi au modificat total perspectivele integr ării europene.Devenea astfel urgent ca viitorul Europei să fie regândit.

1 D. Sidjanski, op. cit ., p. 169.




Astfel, în completarea Pieţei Unice introduse prin Actul Unic European s-areluat problema înfiinţării unei Uniuni economice şi monetare, Consiliul Europeanîntrunit la Hanovra în iunie 1988 încredinţând misiunea de a studia şi a propuneetapele concrete ale înfiinţării acesteia unui comitet în fruntea căruia se afla

preşedintele Comisiei, Jaques Delors.Ca urmare a evenimentelor istorice ce au avut loc în anii 1989-1991 – căderea

comunismului şi reunificarea Germaniei, a fost întrunit la Dublin, în aprilie 1990,Consiliul European special pentru a discuta problema reunificării germane şi arelaţiilor ce vor fi stabilite cu statele est-europene. Cu această ocazie s-a discutatşi problema definitivării proiectului de stabilire a unei uniuni politice între statelemembre, la insistenţele guvernelor francez şi german luându-se hotărâreaconvocării în paralel a două Conferinţe interguvernamentale, una dedicată uniuniieconomice şi monetare, iar a doua dedicată realizării uniunii politice.

Cele două conferinţe interguvernamentale, ce au fost deschise la 15 decembrie1990 la Roma, au avut ca rezultat redactarea unui proiect de modificare atratatelor institutive, proiect ce a fost dezbătut la Consiliul European reunit laMaastricht, la 9-10 decembrie 1991. Cu această ocazie, un acord politic a putut fiobţinut de către şefii de stat şi de guvern ai celor douăsprezece state membreasupra celor două texte1, care trebuiau însă perfecţionate din punct de vedere juridic înainte de semnare.

După definitivarea tratatului la nivel de exper ţi, acesta a fost semnat deminiştri de externe şi miniştri de finanţe ai celor douăsprezece state membre, la 7

februarie 1992, tot la Maastricht, urmând să între în vigoare, dacă ratificărilenaţionale erau realizate, la 1 ianuarie 1993, în acelaşi timp cu Piaţa Unică2.Tratatul, ce a reprezentat a doua revizuire fundamentală a tratatelor

constitutive3, înscrie alături de obiectivul economic iniţial al Comunităţii(realizarea unei pieţe comune) şi obiectivul realizării unei uniuni politice întrestatele membre.

În scopul intensificării integr ării europene, statele membre au luat deciziainstituirii unei Uniuni Europene formată din cele douăsprezece state membre aleComunităţii Europene, care nu se substituie Comunităţilor iniţiale, ci le

1 Marea Britanie şi Danemarca au obţinut o derogare de la participarea la cea de-a treia fază aUEM - adoptarea monedei unice, iar extinderea competenţelor Comunităţii în domeniul social nuse aplica Marii Britanii.2 Tratatul de la Maastricht a intrat în vigoare abia la 1 noiembrie 1993. Procesul de ratificare s-acomplicat datorită necesităţii revizuirii, în prealabil, a constituţiilor naţionale în unele state (Franţa,Spania, Portugalia, Germania), dar şi ca urmare a respingerii legii de ratificare a Tratatului lareferendumul organizat la 2 iunie 1992 în Danemarca. Pe lângă derogarea de la participarea lamoneda unică, Danemarca obţine o serie de derogări şi de la aplicarea politicii comune de apărare.În aceste condiţii, tratatul este supus unui nou referendum, la 18 mai 1993, şi este aprobat cu o majoritate

de 56,8%. Cu privire la dificultăţile legate de ratificarea tratatului, a se vedea Constanţa Mătuşescu, op. cit., pp. 199-202.3 După Actul Unic European.




înglobează într-un ansamblu mai larg1. Astfel, f ăr ă a alege calea unei rupturi cutrecutul, prin înfiinţarea unei entităţi complet noi, Tratatul de la Maastrichtcreează, prin juxtapunerea celor două logici care au marcat întreaga evoluţie aintegr ării europene – cea supranaţională şi cea interguvernamentală, o Uniune

Europeana fondat ă pe cele trei Comunit ăţ i Europene, completat ă cu noi forme decooperare, în domenii unde integrarea completă este încă dificil de realizatdatorită sensibilităţilor naţionale. Modificând tratatele comunitare anterioare şiintroducând dispoziţii noi, el reprezintă, aşa cum a fost calificat în doctrină, unveritabil „tratat al tratatelor”2.

Uniunea Europeană marchează, după cum precizează tratatul, chiar în primulsău articol, „o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni mereu mai strânsă între popoarele Europei, în care hotărârile sunt luate cât mai posibil de cătrecetăţeni”.

1.2. Structura tratatului

Documentul include un preambul, urmat de şapte titluri:- Titlul I include prevederi comune referitoare la Comunităţi, politica externă şi de securitate comună şi cooperarea judiciar ă;- Titlul II conţine amendamente la Tratatul de instituire a ComunităţiiEconomice Europene (Tratatul CEE);- Titlul III – amendamente la Tratatul CECO;

- Titlul IV – amendamente la Tratatul CEEA;- Titlul V introduce prevederi referitoare la politica externă şi de securitatecomună (PESC);- Titlul VI include prevederi despre cooperarea în domeniul justiţiei şiafacerilor interne (JAI);- Titlul VII conţine prevederi finale.

Tratatul este însoţit de un număr de 17 protocoale, unul anexat Tratatului privind Uniunea Europeană iar celelalte anexe la Tratatele ComunităţilorEuropene, şi 33 de declaraţii, grupate într-un Act Final.

1.3. Elementele componente ale Uniunii Europene

Potrivit Tratatului de la Maastricht, Uniunea se prezintă din punct de vederestructural ca un „templu” bazat pe trei „piloni” de natur ă diferită – unul de natur ă comunitar ă (Comunităţile Europene) şi doi de natur ă interguvernamentală (politica externă şi de securitate comună şi cooperarea în domeniul justiţiei şiafacerilor interne ).

1 R. Munteanu, Drept european, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1996, p. 1002 R. M. de la Guardia, G. Perez Sanchez (coord.), op. cit ., p. 115.




Colaborarea în domeniul Politicii Externe şi de Securitate Comune şi Justiţieişi Afacerilor Externe apărea ca necesar ă în condiţiile evoluţiei integr ăriieconomice, însă această colaborare se va desf ăşura după regulile cooper ăriiclasice interguvernamentale, deciziile fiind luate cu unanimitate, însă măsurile de

aplicare a acestora puteau fi luate cu majoritate calificată.De fapt, temerea de a nu „contamina“ cele două domenii politice cu

supranaţionalismul prezent în cadrul integr ării economice a determinat alegereaacestei structuri pe piloni a Uniunii Europene, în locul unei structuri unitare, carear fi favorizat extinderea metodelor supranaţionale la PESC şi JAI.

a) Componenta comunitar ă (primul pilon) Primul pilon, şi cel mai important, este format din Comunit ăţ ile Europene

(CECO, CEE şi CEEA), ale căror competenţe sunt întărite considerabil prin

Tratatul de la Maastricht. Funcţionarea acestui prim pilon comunitar se realizează preponderent pe criteriul supranaţional, cele mai multe decizii fiind luate prinaplicarea regulei majorităţii.

Dintre cele trei Comunităţi, CEE sufer ă cea mai profundă transformare,dispoziţiile sale fiind modificate în propor ţie de 65%, iar termenul „Economică”dispare din denumirea sa, devenind „Comunitatea Europeană ,” pentru a subliniafaptul că în timp competenţele comunitare au fost completate şi de alte domeniidecât cel strict economic. CEE (devenită CE), nucleul Uniunii Europene, îşi vaasuma, de aici înainte, un numai responsabilităţi economice, ci şi politice, în

procesul de integrare europeană.Alături de Comunitatea Europeană continuă să existe şi celelalte Comunităţi

(CECO şi CEEA), însă acestea apar din ce în ce mai mult ca sectoare particulareale Comunit ăţ ii Europene1.

Competen ţ ele Comunit ăţ ii Europene Noua Comunitate Europeană dobândeşte prin Tratatul de la Maastricht noi

competen ţ e:- În domeniul economic, metoda comunitar ă se extinde asupra protecţiei

consumatorilor, protecţiei mediului, cercetării, industriei, reţelelor transeuropene(de transporturi, furnizare de energie şi informaţie) şi politicii de coeziune socială, pentru care se creează un nou fond structural destinat sprijinirii statelor al cărorProdus Intern Brut este mai mic de 90% din PIB-ul comunitar mediu.

- Câmpul de acţiune al Comunităţii se extinde şi la o serie de alte domeniidecât cele economice. Ea poate interveni astfel în sectoare precum educaţia şiformarea profesională, sănătatea publică şi cultura. Competenţa Comunităţii înaceste domenii are însă un caracter complementar , trebuind să fie exercitată curespectarea competenţelor statelor membre.

1 L. Cartou, op. cit., p. 56.




Pentru a controla creşterea competenţelor comunitare, Tratatul de laMaastricht introduce principiul „subsidiarit ăţ ii”, potrivit căruia UniuneaEuropeană nu va interveni în domeniile care nu ţin de competenţa sa exclusivă decât în măsura în care obiectivele acţiunii avute în vedere nu pot fi realizate,

datorită dimensiunilor sau efectelor proiectate, de o manier ă satisf ăcătoare decătre statele membre, însă pot fi realizate mai bine la nivel comunitar.

Uniunea Economică şi Monetar ă (UEM)Tratatul prevede, de asemenea, crearea Uniunii Economice şi Monetare, ca

parte integrantă sau, cum i s-a spus în doctrină „ ,nucleu dur “ al pilonuluicomunitar 1, principalul instrument pentru realizarea obiectivelor economicestabilite.

Considerată a avea un caracter ireversibil, aceasta trebuia să se realizeze progresiv, în trei etape, desf ăşurate de la 1 iulie 1990, până cel mai târziu la1 ianuarie 1999, astfel:

- până la 31 decembrie 1993, liberalizarea circulaţiei capitalurilor;- începând cu 1 ianuarie 1994, pregătirea de către Institutul Monetar European

a trecerii la moneda unică, prin coordonarea politicilor economice, în scopul de areduce inflaţia, rata dobânzilor şi fluctuaţiile schimburilor valutare, de a limitadeficitele şi datoria publică a statelor;

- crearea unei monede unice, la 1 ianuarie 1999, şi înfiinţarea Băncii CentraleEuropene.

Cet ăţ enia europeană O noutate fundamentală a Tratatului de la Maastricht a reprezentat-o

crearea unei cet ăţ enii europene, recunoscută tuturor resortisanţilor unui statmembru, condiţionată astfel de cetăţenia naţională2. În virtutea acesteia, persoanarespectivă are dreptul de a circula liber şi de a munci pe teritoriul Uniunii, de avota şi de a candida la alegerile municipale şi europene, de a fi protejat peteritoriul statelor ter ţe de către autorităţile diplomatice ale oricăruia dintre statelemembre, de a se adresa cu o petiţie Parlamentului European şi facultatea de asesiza Mediatorul numit de Parlamentul de la Strasbourg.

Garantarea drepturilor decurgând din cetăţenia europeană vine să întărească alte măsuri luate la Maastricht, precum: protecţia sănătăţii publice, protecţiaconsumatorilor, instituirea unor prerogative europene de formare profesională,schimburile de studenţi şi profesori, în încercarea de a apropia cetăţenii destructurile decizionale, conferindu-le sentimentul apartenenţei la un spaţiu comun.

Modificări institu ţ ionale

În domeniul institu ţ ional , măsurile luate au avut în vedere înt ărirealegitimit ăţ ii democratice a Comunităţii, şi marele câştigător este Parlamentul

1 Ch. Zorgbibe, op. cit ., p. 345.2 Este cetăţean al Uniunii Europene orice persoană având cetăţenia unuia dintre statele membre.




European, ale cărui puteri sunt întărite considerabil. El este consultat ladesemnarea Preşedintelui Comisiei şi aprobă chiar ulterior numirea acestuia.Procedura avizului conform (când poate accepta sau respinge o propunere, dar nuo poate modifica) şi procedura de cooperare sunt extinse, iar crearea unei noi

proceduri legislative, de codecizie, prin care Parlamentul poate să blocheze untext, în pofida acordului Consiliului de Miniştri, îl transformă în partener egal alConsiliului în adoptarea unor categorii de acte.

Democratizarea produsă prin aceste schimbări se va accentua odată cu creareaunui nou Comitet al reprezentan ţ ilor locali şi regionali (Comitetul Regiunilor), cucaracter consultativ, şi a unui Ombudsman (Avocat al Poporului), dependent deParlamentul European.

b) Politica externă şi de securitate comună (PESC)

Cel de al doilea pilon, cuprinde Politica externă şi de securitate comună (PESC), o codificare a cooper ării politice europene dezvoltate începând cu anii’70.

Obiectivele Politicii Externe şi de Securitate Comune constau în: salvgardarea valorilor comune, intereselor fundamentale, independenţei şi

integrităţii Uniunii, în conformitate cu principiile Cartei ONU; întărirea securităţii Uniunii prin toate mijloacele;

menţinerea păcii şi întărirea securităţii internaţionale în conformitate cu principiile Cartei ONU, precum şi cu cele ale Actului final de la Helsinki şiobiectivele Cartei de la Paris, inclusiv cele referitoare la frontierele externe;

promovarea cooper ării internaţionale;

dezvoltarea şi consolidarea democraţiei şi a for ţei dreptului, precum şirespectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Ca mijloace de realizare a acestor obiective sunt prevăzute ac ţ iunile comune şi pozi ţ iile comune. Tratatul înscrie obligaţia de informare reciprocă cu privire latoate problemele de politică externă care prezintă un interes general, coordonareaacţiunilor în cadrul organizaţiilor internaţionale, sprijin al statelor faţă de poziţiileadoptate la nivelul Uniunii, solidaritate reciprocă în plan internaţional şi abţinereade la orice acţiune contrar ă intereselor Uniunii Europene sau susceptibilă să aducă

atingere eficacităţii sale.Politica de securitate poate conduce, în timp, la o apărare comună şi, dinaceastă perspectivă, Uniunea Europei Occidentale a devenit „bra ţ ul înarmat alUniunii Europene”, „parte integrantă a dezvoltării Uniunii”, chemată să elaborezeşi să se pună în aplicare decizii şi acţiuni care au implicaţii în domeniul apăr ării1.

c) Justi ţ ie şi afaceri interne (JAI)

Dacă libera circulaţie a persoanelor este o componentă esenţială a PieţeiInterne, asigurarea unui spa ţ iu f ăr ă frontiere interne tuturor cetăţenilor statelor

1 Art. J4, alin. 2 din TUE




membre nu a putut fi realizată decât par ţial până la Maastricht. Datorită reticenţelor manifestate de unele state membre (în special de Marea Britanie),spaţiul unic nu a putut fi completat printr-o cooperare poliţienească şi judiciar ă astatelor membre (prin reglementarea unei politici de imigraţie şi a unui drept de

azil) care să permită suprimarea total ă a controalelor la frontiere.După o serie de parteneriate ad hoc, realizate în special în anii’801,

convenţiile Schengen din 1985 şi 1990 sunt cele care au introdus angajamenteconcrete în acest domeniu, dar în afara cadrului comunitar 2. Apărut din dorinţaunora dintre statele membre ale Comunităţii de a avansa mai repede pe caleaintegr ării, într-un moment în care condiţiile politice nu erau întrunite în interiorulsistemului decizional comunitar, Acordul Schengen se dorea a fi un laborator pentru libera circula ţ ie a persoanelor în interiorul Comunit ăţ ii.

Prin Tratatul de la Maastricht, se pun bazele spaţiului intern f ăr ă frontiere

pentru cetăţenii statelor membre, f ăr ă a se face referire la Acordul Schengen3. Al treilea pilon, Cooperarea în domeniul Justi ţ iei şi Afacerilor Interne (JAI),

a fost introdus pentru a gestiona problemele „de interes comun” legate de liberacirculaţie a persoanelor în spaţiul comunitar: controalele la frontierele externe, politica de vize, de imigraţie, dreptul de azil, lupta împotriva traficului de droguri,a criminalităţii organizate şi a terorismului, limitându-se la adoptarea unor pozi ţ iicomune în acest domeniu şi la posibilitatea de a acţiona în comun.

În aceste domenii statele membre se vor informa şi consulta reciproc în cadrul

Consiliului, în vederea coordonării acţiunii lor si vor institui în acest scop ocolaborare între serviciile competente ale administraţiilor lor.Această formă de coooperare nu aduce atingere competenţelor statelor în ceea

ce priveşte asigurarea ordinii publice şi apărarea securităţii interne.Procesul de decizie în cadrul acestui pilon se bazează pe regula

unanimităţii.

1 Cum este, spre exemplu, grupul TREVI al comandanţilor de poliţie, integrat ulterior în ActulUnic European.2

Conştiente de dificultatea de a stabili aceste măsuri în cadrul comunitar, cinci dintre statelemembre (Germania, Franţa şi cele trei state Benelux) semnează la 14 iunie 1985 în micuţalocalitate luxemburgheză Schengen un acord asupra eliminării progresive a controalelor lafrontierele lor comune. Realizat în afara Tratatelor , acest acord prevedea libera circula ţ ie a

persoanelor în interiorul „ spa ţ iului Schengen”, o cooperare poli ţ ienească (prin crearea unuiSistem de informa ţ ii Schengen - SIS, o bancă de date destinată să faciliteze lupta contracriminalităţii organizate şi a traficului de droguri) şi judiciar ă, ca şi o armonizare a regulilor deintrare şi de sejur a resortisanţilor statelor ter ţe. În situaţii speciale şi pentru o durată limitată unstat putea decide să reintroducă controalele la frontierele sale.3 Convenţia de aplicare a Acordului, semnată la 19 iunie 1990, prin care se stabileau modalităţilede aplicare a acestei cooper ări cu caracter guvernamental, a intrat în vigoare abia la 26 martie1995, astfel că o includere a acordului în dreptul comunitar se va realiza cu ocazia viitoareireforme a Tratatului de la Maastricht (prin Tratatul de la Amsterdam).




1.3. Caracteristicile Uniunii Europene înfiin ţ ate

Noua entitate politică înfiinţată prin Tratatul de la Maastricht, Uniunea

Europeana, deşi dotata cu o structura complexa1, reprezint ă un ansamblu unitar ,în care cei trei piloni sunt indisolubil legaţi. Unitatea pilonilor este dată deînscrierea unor principii fundamentale comune (art. A şi F), a unor obiectivecomune pe care trebuie să le realizeze Uniunea prin cei trei piloni (art. B) şi, maiales, de introducerea unui cadru institutional unic, care (potrivit art. C) asigur ă coerenţa şi continuitatea acţiunilor întreprinse în vederea atingerii obiectivelorsale, respectând şi dezvoltând tot ceea ce s-a realizat pe plan comunitar.

Principiile pe care se întemeiază Uniunea sunt principiile libertăţii,democraţiei, respectului faţă de drepturile omului şi libertăţile fundamentale,

statul de drept, principii care sunt comune tuturor statelor membre.Obiectivele Uniunii Europene sunt stabilite în art. B titlul l din Tratatul de la

Maastricht:- promovarea unui progres economic şi social echilibrat şi durabil, îndeosebi

prin crearea unui spaţiu f ăr ă frontiere interioare, prin intărirea coeziuniieconomice şi sociale şi prin constituirea unei uniuni economice şi monetarecomportand, la termen, o monedă unică;

- afirmarea identităţii proprii pe scena internaţională, îndeosebi prin promovarea unei politici externe şi de securitate comune, incluzând şi definirea

unei politici de apărare comună, care ar putea duce, la un moment dat, la o apărarecomună;- întărirea protecţiei drepturilor şi intereselor resortisanţilor statelor membre

prin instituirea unei cetăţenii a Uniunii;- dezvoltarea unei cooper ări stranse în domeniul justiţiei şi al afacerilor

interne;- menţinerea integrală a realizării comunitare (acquis-ul comunitar) şi

dezvoltarea acesteia.Uniunea Europeană nu se substituie Comunit ăţ ilor Europene, nu are

personalitate juridică proprie (angajându-se pe plan extern prin intermediulComunităţilor, care îşi păstrează personalitatea juridică) şi nici un cadruinstitu ţ ional distinct , folosind cadrul instituţional al Comunităţilor. Astfel,instituţiile din pilonul comunitar deservesc, în acelaşi timp, şi cei doi piloniinterguvernamentali, însă puterile lor şi procedurile după care func ţ ionează suntdiferite.

Dacă în pilonul comunitar instituţiile cu un puternic caracter supranaţional,Comisia şi Parlamentul, dispun de ample competenţe, iar Curtea de Justiţieexercită controlul obligatoriu asupra aplicării actelor adoptate, în pilonii

1 Dincolo de o oarecare ambiguitate, care vine din faptul că este dificil de catalogat.




interguvernamentali puterile lor sunt mult limitate. Competenţa Cur ţii de Justiţieeste, în virtutea art. L din TUE, exclusă total în domeniile cooper ării politice,atribuindu-se competenţe limitate numai în cadrul pilonului JAI. Comisia dispunede un drept de iniţiativă limitat în domeniul cooper ării politice (f ăr ă a include

cooperarea judiciar ă penală sau poliţienească), pe care îl exercită împreună custatele membre, iar Parlamentul este doar informat şi consultat în domeniulcooper ării interguvernamentale şi poate adresa interpelări şi recomandări.

Rezultă astfel că singura instituţie care poate acţiona de o manier ă importantă în cei doi piloni interguvernamentali este Consiliul Uniunii, cel care apar ă la nivelcomunitar interesele statelor membre, acesta putând defini poziţiile comune şiadopta acţiuni comune în domeniile Politicii Externe şi de Securitate Comună şiJustiţiei şi Afacerilor Interne. Alături de Comisie, Consiliul are sarcina de aasigura, în numele Uniunii, coerenţa actelor întreprinse în cadrul fiecăruia dintre

cei trei piloni în materie de politică externă1.Tratatul de la Maastricht creşte numărul instituţiilor la cinci, ridicând la

rangul de instituţie Curtea de Conturi, cu competenţă exclusiv în domeniulcomunitar şi instituie Comitetul Regiunilor, al cărui rol este pur consultativ.

Uniunea şi-a creat însă un organ specific – Consiliul European, recunoscutdeja prin Actul Unic European, care, deşi nu devine formal instituţie,completează, alături de instituţiile comunitare, sistemul instituţional unic2. Potrivitarticolului D din Tratat, acesta are sarcina de a da Uniunii „impulsurile necesare

dezvolt ă

rii sale ş

i de a defini orient ările politice generale”. Recunoscându-i-seacest rol primordial în orientarea şi impulsionarea Uniunii în ansamblu (deci atât

în pilonii extracomunitari, cât şi în cel comunitar), Consiliul European va deveni„motorul” politic al sistemului instituţional comunitar, un motor care însă,datorita compoziţiei sale3, va produce un dezechilibru între interguvernamental şicomunitar, contribuind la întărirea elementelor interguvernamentale.

1.4. Aportul Tratatului

Rezultat al unui compromis între logica supranaţională şi ceainterguvernamentală (practică ce a fost experimentată cu succes după 1950) într-oîncrengătur ă de proceduri de inspiraţii diferite, Tratatul de la Maastricht a impusrenaşterea interesului pentru definirea viitoarei Europe, a finalităţilor construcţieieuropene şi le-a focalizat pe opoziţia dintre „federalişti” şi „suveranişti”.

Cu toate că prin deciziile fundamentale luate la Maastricht sunt reunite pentru prima dată într-un tratat de integrare elemente supranaţionale, vizibil întărite, şi

1

Relaţiile externe intrând atât în competenţa Uniunii, cât şi în cea a Comunităţilor.2 R. Munteanu, op. cit., p. 113.3 Să nu uităm că este format din şefii de stat şi de guvern ai statelor membre.




elemente interguvernamentale, statele membre nu au acceptat afirmarea voca ţ iei federale a construc ţ iei europene1.

Uniunea Europeana apare astfel ca o construc ţ ie politico-juridică original ă , în care elementele federale şi confederale coexista, un sistem nou care nu intr ă în

categoriile juridice şi politice cunoscute până în prezent2, şi care continua să fie„mai mult decât o organizaţie internaţională, dar mai puţin decât un stat”3.

Reforma fundamentală decisă la Maastricht reprezintă mai degrabă un început decât un rezultat, o finalitate; ea reconfirmă caracterul evolutiv al integr ăriieuropene4, o evoluţie care, în lumina experienţei comune şi a coeziunii statelormembre în faţa provocărilor viitorului, să ducă la „o comunitarizare” progresivă a pilonilor interguvernamentali. Consacrând principiul menţinerii şi dezvoltăriirealizării comunitare (acquis-ului comunitar), Tratatul Uniunii Europene evidenţiază sensul acestei evoluţii: de la integuvernamental la comunitar şi nu invers5.

Deşi a reprezentat un pas important în procesul de edificare a unei veritabileUniuni Europene, propunând recursul la mai multe medote de realizare a UniuniiEuropene, Tratatul de la Maastricht marchează o îndepărtare de ”metodacomunitar ă” iniţială. Aceasta i-a adus o serie de critici, fiind invocate, în principal,complexitatea structurii astfel create şi caracterul său puţin lizibi, precum şi pierderea de unitate şi coerenţă la nivelul sistemului juridic.

Compromisul realizat prin Tratatul de la Maastricht pentru a nu bloca avansulintegr ării, acela de a accepta un statut special pentru unele ţări (Marea Britanie şiDanemarca), derogă de la principiul realizării comunitare (aquis-ului comunitar)

însă deschide, în acelaşi timp, calea unei flexibilit ăţ i în procesul de integrare.Calificată prin folosirea a diverse formule – „integrare diferen ţ iat ă”, „ Europa cumai multe viteze”, aceasta va permite participarea la proiectul european şi a ţărilorcare nu doresc sau nu pot să se integreze la fel de repede ca celelalte. Întărireafenomenului integr ării diferenţiate, care va deveni un element important alconstrucţiei europene, prin derogare de la principiul realizării comunitare, prezintă însă o serie de riscuri pentru uniformitatea dreptului comunitar, a căror gestionarese va dovedi destul de dificilă în viitor.

Pe de altă parte, având ca element central obiectivul de realizare a unei uniuni

din ce în ce mai strânsă între popoarele Europei, în care hotărârile sunt luate câtmai aproape posibil de cetăţeni, Tratatul de la Maastricht a impus un imperativ ceva jalona întreaga evoluţie viitoare a Uniunii, acela al democratizării construcţieieuropene, a întăririi legitimităţii democratice a Uniunii. Dificultăţile ratificării

1 Deşi aceasta figura într-un ante-proiect, la opoziţia Marii Britanii termenul „federal” a dispărutcomplet din Tratat.2 Ph. Manin, op. cit., p 64-65.3 V. Duculescu, Dreptul integr ării europene, Ed. Lumina Lex , Bucureşti, 2003, p. 58. 4

Denumirea tratatului - Tratatul de la Maastricht „asupra” Uniunii Europene (nu „TratatulUniunii”) reprezintă o evidenţiere a caracterului evolutiv, a formei nefinalizate a acestei Uniuni.5 R. Munteanu, op. cit., p. 108.




tratatului, arată că, pentru prima dată, s-a produs o fractur ă între construcţiaeuropeană şi opinia publică. Odată cu progresul proiectului european, cucuprinderea unor chestiuni atât de importante precum moneda unică sausecuritatea, guvernele nu mai pot face construcţia europeană să progreseze „pe

ascuns”, în semiobscuritatea gândită de fondatorii ei. Ideea europeană a devenitdeci „o miză democratică , care reclamă să fie explicat ă”1. Oamenii au nevoie să ştie în ce constă proiectul la care sunt chemaţi să-şi dea adeziunea, care suntobiectivele şi finalitatea acestuia. Cu alte cuvinte, asupra a ce trebuie să

fie uniţi2.

§2. Perfecţionarea Uniunii prin Tratatele de la Amsterdam şi Nisa

2.1 Tratatul de la Amsterdam (1997)

A. Adoptarea Tratatului

Tratatul de la Maastricht conţinea în dispoziţiile sale finale (articolul N)clauza potrivit căreia o nouă Conferinţă Interguvernamentală (CIG) urma să fieconvocată în 1996 pentru a face un bilanţ al primilor ani de aplicare a tratatului şia decide de comun acord asupra modificărilor ce urmează să fie aduse acestuia.

Politicile şi formele de cooperare instituite de tratat trebuiau să fie revizuite învederea asigur ării eficacităţii mecanismelor şi instituţiilor comunitare. Erau vizateîn principal PESC, procedura de codecizie (posibilitatea ca aceasta să fie extinsă),noi politici comune în domeniul energiei, turismului şi protecţiei civile.

Declanşarea dezbaterilor asupra reformelor prognozate are loc însă mult maidevreme, aproape simultan cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, pefondul dificultăţilor economice cu care se confruntă statele membre ( scădereanivelului de trai şi cre şterea şomajului, agravate de cerin ţ a îndeplinirii criteriilorde convergen ţă impuse pentru trecerea la moneda unică) şi a unor problemelegate de securitatea internă (amplificarea terorismului, a traficului de droguri şi presiunea migratoare exercitată asupra graniţelor Uniunii). În plus, perspectival ărgirii Uniunii cu noile democraţii din Europa Centrala şi de Est trebuia să deaun nou obiectiv revizuirii tratatelor. Structura institu ţ ional ă şi procesul decizionalcomunitar , concepute iniţial pentru şase state membre şi aplicate f ăr ă marimodificări unei Comunităţi formate din cincisprezece membri, trebuiau să facă obiectul unei reexaminări profunde pentru a păstra caracterul democratic şieficacitatea unei construcţii care va îngloba mai mult de douăzeci de membrii3.

1

D. Hamon, I. S. Keller, op. cit ., p. 470.2 C. Mătuşescu, op. cit., p. 203.3 J. P. Jaque, Droit institutionnel de l’Union Européenne, 3-e edition, Dalloz, Paris, 2004, p. 13.




Lansate la Torino la 29 martie 1996, lucr ările Conferinţeiinterguvernamentale se desf ăşoar ă sub forma mai multor reuniuni la vârf aleşefilor de stat şi de guvern din ţările Uniunii Europene. Consiliul European de laTorino a reţinut trei direc ţ ii ale revizuirii:

- apropierea Uniunii de cetăţeni, pentru a putea r ăspunde mai bine nevoiloracestora;

- o eficacitate şi o legitimitate mai mare pentru instituţii, menţinerea unicităţiicadrului instituţional şi studierea posibilităţii instituirii unei cooper ări întărite înanumite domenii;

- întărirea rolului extern al Uniunii şi definirea relaţiilor cu UEO;După mai mult de un an de negocieri, la Consiliul European din 16 -17 iunie

1997 s-a obţinut un acord politic la nivel înalt cu privire la un nou tratat. Înconsecinţă, la 2 octombrie 1997 , este semnat „Tratatul de la Amsterdam ce

modifică Tratatul asupra Uniunii Europene, Tratatul prin care s-a constituitComunitatea Europeană şi unele acte conexe”. Acesta va intra în vigoare la 1 mai1999 şi reprezintă cea de-a treia revizuire de ansamblu a tratatelor precedente.

Tratatul cuprinde trei păr ţ i (modificări de fond, clarificări şi dispoziţii finale)şi este însoţit de 13 protocoale şi 60 de declara ţ ii comune.

Din punct de vedere formal , se produce o simplificare considerabilă încomparaţie cu Tratatul de la Maastricht, f ăr ă ca prin aceasta să fie afectat aquis-ulcomunitar. Dispoziţiile cadru sunt abrogate, textele care poartă asupra aceloraşi probleme de fond sunt regrupate şi se produce o renumerotare a articolelor.

Prin Tratat au fost stabilite patru obiective majore:- eficientizarea arhitecturii instituţionale a UE în vederea viitoarei extinderi;- plasarea aspectelor legate de crearea de noi locuri de muncă şi a celor legate

de drepturile cetăţenilor între preocupările majore ale UE;- suprimarea ultimelor obstacole în calea liberei circulaţii a persoanelor şi

întărirea securităţii;- să permită Europei să-şi consolideze poziţia pe plan mondial.

B. Principalele modificări

1. Modificări de fonda) Se produce în primul rând, o modificare a concep ţ iei cu privire la ritmul şi

obiectivele integr ării1. Pentru a se da satisfacţie statelor mai dezvoltate, se înscrie principiul flexibilit ăţ ii, prevăzându-se posibilitatea punerii în aplicare a unorcooper ări înt ărite între statele care sunt pregătite şi vor să avanseze mai repede,limitate la domeniile cuprinse în primul şi cel de-al treilea pilon şi care să nuafecteze Piaţa Internă sau alte politici comune.

1 V. Duculescu, op. cit ., p. 80.




b) Reamintându-se că Uniunea este fondată pe principiile libertăţii,democraţiei, respectului faţă de drepturile omului şi libertăţile fundamentale,statului de drept, principii care sunt comune statelor membre, se prevede pentru prima dată o procedur ă de sanc ţ ionare în caz de violare a acestor principii de

către un stat membru.c) În încercarea de a reduce distanţa dintre Uniune şi cetăţenii săi, perpetuată

de-a lungul timpului, Tratatul de la Amsterdam acordă o aten ţ ie special ă problemelor sociale şi drepturilor cet ăţ enilor . Astfel, asigurarea unui nivel de traişi a unei protecţii sociale ridicate, creşterea nivelului şi calităţii vieţii sunt ridicatela rangul de obiective ale Comunităţii. Un întreg capitol social este integrattratatului (la Maastricht problemele sociale figurau în anexă) şi este introdus untitlu asupra ocupării for ţ ei de muncă, prezentată ca o prioritate a Uniunii. Chiardacă implementarea politicilor de ocupare a for ţei de muncă r ămâne în principal

în sarcina statelor membre, în vederea întăririi eficacităţii lor se prevedecoordonarea acestora la nivel comunitar, prin concluzii şi linii directoare anualestabilite de Consiliu, prin recomand ări adresate statelor membre şi acţiuni deîncurajare, şi prin crearea unui Comitet pentru ocuparea for ţ ei de muncă , cucaracter consultativ, care să asiste instituţiile comunitare (în special Consiliul).Tratatul consacr ă principiul general al nediscriminării şi este întărit principiulegalit ăţ ii între bărba ţ i şi femei în raporturile de munca.

d) Dispoziţiile sociale vin să le completeze pe cele referitoare la cet ăţ eniaUniunii, cu privire la care se introduce precizarea că nu o înlocuieşte pe cea

naţională, ci o completează. Drepturile cetăţenilor europeni, regrupate într-uncapitol unic, sunt întărite. Astfel, pentru asigurarea transparenţei activităţiicomunitare se consacr ă un drept de acces la documentele institu ţ iilor , cetăţenii audreptul la folosirea limbilor oficiale în corespondenţele lor scrise cu instituţiile şiorganele comunitare, se prevede protec ţ ia persoanelor fizice cu privire la regimuldatelor cu caracter personal , noi exigenţe sunt introduse în materia protec ţ iei şiîmbunăt ăţ irii calit ăţ ii mediului, protec ţ iei consumatorului, sănăt ăţ ii publice.

2. Sistemul institu ţ ional

În ceea ce priveşte sistemul institu ţ ional , Tratatul de la Amsterdam nu aduceinovaţii majore.Principalul beneficiar este Parlamentul European, ale cărui puteri sunt întărite

prin: - obligativitatea aprobării de către Parlament a desemnării preşedintelui

Comisiei (potrivit Tratatului de la Maastricht era doar consultat);- avizul conform pe care îl dă pentru aplicarea sancţiunilor în caz de

nerespectare a drepturilor fundamentale;- cvasi-generalizarea procedurii de codecizie, care a fost simplificată şi care

devine principala procedur ă de adoptare a actelor comunitare (fiind extinsă de la15 la 39 de domenii).




Din perspectiva extinderii, numărul membrilor Paramentului a fost limitat la700, indiferent care va fi numărul statelor care vor compune în viitor Uniunea.

Un protocol special anexat Tratatului de la Amsterdam prevede o serie demăsuri pentru înt ărirea participării parlamentelor na ţ ionale la activităţile

Uniunii.În privinţa celorlalte instituţii comunitare, modificările sunt minime:- extinderea votului cu majoritate calificată în Consiliu la alte 15 teme;- întărirea rolului preşedintelui Comisiei prin implicarea lui în desemnarea

membrilor acesteia şi prin dobândirea competenţei de a adopta o serie de hotărâricu privire la organizarea interna a instituţiei;

- extinderea jurisdicţiei Cur ţii de Justiţie la domenii precum migraţia, azilul,vizele si trecerea frontierelor.

Nu s-a reuşit obţinerea consensului asupra unor chestiuni sensibile precum onouă pondere a voturilor în Consiliu, introducerea unei duble majorităţi saunumărul maxim de membri ai Comisiei Europene. În aceste condiţii, soluţia aleasă a fost aceea de a anexa Tratatului un Protocol special asupra institu ţ iilor Uniuniidin perspectiva extinderii acesteia, în care, subliniindu-se voinţa statelor de aajunge la un acord în acest sens, se prevede că, la data intr ării în vigoare aurmătoarei lărgiri a Uniunii, statele mari vor renunţa la cel de-al doilea comisar,cu condiţia ca ponderea voturilor să fie şi ea modificată. Articolul 2 al aceluiaşiProtocol prevede că „o nouă CIG care să procedeze la o reexaminare complet ă a

dispozi ţ iilor tratatului relative la compunerea şi func ţ ionarea institu ţ iilor va avealoc cu cel pu ţ in un an înainte ca Uniunea Europeana să cuprind ă mai mult de 20membri”.

3. Politica externă şi de securitate comună În pilonul doi, PESC , modificările nu sunt semnificative. Deciziile continuă să

se ia cu unanimitate însă aceasta este suplinită de posibilitatea „ab ţ ineriiconstructive”, care permite unuia sau mai multor state să se abţină, pentru a nuîmpiedica luarea deciziei.

Se creează, în scopul îmbunătăţirii vizibilităţii politicii externe comune,funcţia de Inalt Reprezentant pentru PESC , care să asiste preşedinţia, conducândo Celula de planificare a politicii şi de alert ă rapid ă , nou înfiinţată. ÎnaltulReprezentant pentru PESC (funcţie ce a fost acordată Secretarului General alConsiliului) face parte, alături de preşedintele în exerciţiu şi de comisarul pe probleme de politică externă, dintr-o „troik ă” ce asigur ă coordonarea în domeniu.

Instrumentele PESC sunt redefinite şi completate cu unul nou – strategiicomune, care pot fi adoptate de Consiliul European, şi pe baza cărora Consiliul deMiniştri poate decide adoptarea unor acţiuni comune şi luări de poziţie, cumajoritate calificată.




Uniunii i se recunoaşte implicit o capacitate juridică interna ţ ional ă (o personalitate juridica restrânsă) prin posibilitatea de a încheia convenţii şi acorduricu ter ţii.

În ceea ce priveşte politica de securitate comună, în afar ă de unitatea de

planificare şi alert ă rapid ă, înfiinţată în cadrul Secretariatului Consiliului, suntînt ărite rela ţ iile cu UEO1. Aceasta poate participa, alături de Comisie şi statelemembre, la elaborarea unor strategii, se poate apela la ea pentru planificarea şiexercitarea unor acţiuni în domeniul apăr ării sub coordonarea ConsiliuluiEuropean, iar misiunile Petersberg 2 (constând în acţiuni umanitare, de salvare,sarcini de menţinere a păcii) , sunt înscrise în tratate.

Tratatul un merge însă mai departe şi nu stabile şte o apărare europeană comună, limitându-se la a înscrie posibilitatea acesteia, scop în care este prevăzută o cooperare în domeniul politicii de înarmare.

4. Justi ţ ia şi afacerile internePrin Tratatul de la Amsterdam, cooperarea în domeniul justiţiei şi afacerilor

interne este ridicată la rangul de obiectiv al Uniunii Europene, statele membreangajându-se să realizeze progresiv la nivelul Uniunii „un spa ţ iu de libertate, securitate şi justi ţ ie”3 prin elaborarea unei acţiuni comune a statelor membre îndomeniul cooper ării poliţieneşti şi judiciare în materie penală, prin prevenirearasismului şi xenofobiei şi prin combaterea acestor fenomene. Tratatul prevede că în interiorul acestui spaţiu cetăţenii vor putea circula liber, vor putea tr ăi în

securitate, beneficiind de un acces egal la justiţie şi de respectarea libertăţilor lorfundamentale.O inova ţ ie important ă a Tratatului de la Amsterdam o reprezintă

comunitarizarea progresivă (într-un interval de cinci ani) şi par ţ ial ă a celui de-altreilea pilon (JAI) şi transferarea tuturor politicilor care privesc libera circula ţ iea persoanelor în primul pilon. R ămâne în pilonul trei lupta contra criminalităţii,noua denumire a acestuia fiind Cooperarea Poli ţ ienească şi Judiciar ă în materie Penal ă.

Cur ţii de Justiţie i se recunosc o serie de competenţe jurisdicţionale în

domeniile cooper ării poliţieneşti şi judiciare.Se introduc, de asemenea, noi reglementari privind regimul de vize, liberacirculaţie a persoanelor şi regimul vamal, prin încorporarea în tratat a aquis-uluiSchengen4, care devine opozabil oricărui stat candidat la aderare. Un regim

1 Făr ă să aibă loc o fuziune, aşa cum au propus unele state membre, din cauza opoziţiei MariiBritanii.2 În iunie 1992 a fost adoptată „ Declara ţ ia de la Petersberg” de către miniştrii statelor membre aleUEO, în care se sublinia importanţa acestei organizaţii şi a NATO pentru securitatea Europei şi

necesitatea ader ării la UEO a celorlalte state comunitare.3 Articolul 29 din Tratatul asupra Uniunii Europene.4 Prin Protocolul nr. 2 la Tratat.




derogatoriu este acceptat doar pentru Marea Britanie, Irlanda şi Danemarca.Aceste state pot menţine controalele la frontierele lor, dar pot să decidă şi participarea la acord, în totalitate sau doar sub anumite aspecte. Prin includerea saîn tratat, cooperarea între statele membre semnatare ale Acordului Schengen se

realizează înăuntrul cadrului juridic şi instituţional al UEÎn termen de 5 ani de la intrarea în vigoare a tratatului, Consiliul de Miniştrii

trebuie să asigure libera circulaţie a persoanelor în absenţa oricărui control,indiferent dacă este vorba despre cetăţeni ai UE sau rezidenţi din state ter ţe, latrecerea de către aceştia a frontierelor dintre statele membre.

C. Evaluarea aportului tratatului

Tratatul de la Amsterdam este apreciat de unii analişti ca reprezentând un pas

important pe calea integr ării politice, fiind criticat de alţii, care îl consider ă un„fiasco”1.Criticile îndreptate împotriva acestuia au în vedere eşecul încercării de a

face o reformă de substanţă a instituţiilor Uniunii Europene şi absenţasoluţiilor pentru rezolvarea problemelor sociale legate de ocuparea for ţei demuncă şi scăderea ratei şomajului, pentru realizarea armonizării fiscale, îndomeniul investiţional şi bugetar 2.

Deşi nu a reuşit să găsească r ăspunsuri satisf ăcătoare pentru toate chestiunilecare figurau pe ordinea de zi a conferinţei interguvernamentale, în special în ceeace priveşte reforma instituţională necesar ă pentru a face faţă următoarelorextinderi şi eficientizării acţiunii Uniunii în contextul globalizării, noul tratataduce o serie de elemente de progres (în principal prin consolidarea Europeicetăţenilor 3), înscriindu-se ca o nouă etapă pozitivă în procesul evolutiv alintegr ării europene4.

2.2. Tratatul de la Nisa (2001)

A. Procesul de adoptare

Decizia de deschidere a negocierilor de aderare cu statele candidate, luată încursul anilor 1998 şi 1999, chiar dacă nu a fost stabilită o dată limită pentru

1 Cel mai vehement din acest punct de vedere a fost preşedintele Comisiei, Jacques Delors.Belgianul Dehouse vorbeşte de o “fractur ă” a procesului de aprofundare, prin absenţa din Tratatul de laAmsterdam a unui nou proiect politic şi preocuparea mai degrabă de a administra realizările trecutuluidecât de a pregăti viitorul – F. Dehouse, Le Traite d’Amsterdam, reflet de la nouvelle Europe, CDE, 1997,

p. 265.2 V. Marcu, N. Diaconu, op. cit., p. 47.3

A. Groza, op. cit., p. 544 J-L. Clergerie, A. Gruber, P. Rambaud, L’Union Européenne, 8e edition, Dalloz, Paris, 2010, p. 68.




încheierea acestora, face ca perspectiva extinderii să fie destul de aproape,Uniunea urmând să numere 27 de state. În aceste condiţii, devine presantă soluţionarea chestiunilor instituţionale r ămase nerezolvate prin Tratatul de laAmsterdam pentru a permite o funcţionare eficientă a Uniunii după extindere.

În temeiul articolului 2 din protocolul asupra instituţiilor Uniunii, anexatTratatului de la Amsterdam, Consiliul European de la Köln, din 3-4 iunie 1999,decide convocare unei conferinţe integuvernamentale pentru revizuirea Tratatelor,ale cărei lucr ări urmau să fie deschise la începutul anului 2000. Cu această ocazie,se decide elaborarea unei Carte a drepturilor fundamentale a Uniunii Europene,idee inovatoare atât prin faptul că pentru prima dată obiectivul aprofundăriiintegr ării europene este pus în strânsă legătur ă cu cetăţenii Uniunii, iar respectareadrepturilor omului, a valorilor fundamentale este afirmată ca regulă supremă pecare se întemeiază colaborarea statelor europene, cât şi prin modalitatea de

elaborare a proiectului Cartei.Consiliul European de la Helsinki (10-11 decembrie 1999) stabileşte ordineade zi a conferinţei interguvernamentale, cuprinzând chestiunile institu ţ ionale asupra cărora nu s-a obţinut acordul la Amsterdam (mărimea şi compoziţiaComisiei, ponderea voturilor în Consiliu, extinderea votului cu majoritatecalificată), precum şi orice alt ă modificare instituţionala legată de acestea,necesar ă pentru a permite Uniunii să poată funcţiona în bune condiţii după extindere. Statele candidate trebuiau să fie ţinute la curent cu evoluţianegocierilor.

Deschise la 14 februarie 2000, negocierile din cadrul conferinţeiinterguvernamentale se încheie la Summit-ul European de la Nisa, ţinut sub preşedinţia franceză între 7 şi 11 decembrie 2000. Miza fiind chiar împăr ţirea puterilor în Uniune, consensul a fost dificil de găsit şi, după patru zile denegocieri, în care au survenit schimbări până la ultimul moment, a putut fi obţinutdoar un acord „minimal”1, lăsând încă nerezolvate o serie de chestiuni asupracărora progresele urmau să aibă loc în viitor. Perspectiva extinderii face însă caacesta să se concretizeze în Tratatul de la Nisa de modificare a Tratatului asupraUniunii Europene şi a Tratatelor de instituire a Comunit ăţ ilor Europene şi a unoracte conexe2, semnat la 26 februarie 2001 şi însoţit de o serie de protocoale (întrecare Protocolul privind extinderea Uniunii, Protocolul asupra Statutului Cur ţii deJustiţie sau Protocolul relativ la consecinţele financiare ale expir ări Tratatului deinstituire a CECO) şi de un număr de 24 de declaraţii anexă.

Tratatul a putut intra în vigoare abia la 1 februarie 2003, după ratificarea sa decătre statele membre, proces desf ăşurat nu f ăr ă dificultăţi, un prim referendumorganizat în Irlanda (în iunie 2001) fiind negativ.

Tratatul de la Nisa continuă seria măsurilor iniţiate prin Tratatele de laMaastricht şi Amsterdam, conţinând prevederi destinate să adâncească integrarea

1 Aşa cum îl califică Le Monde din 12 decembrie 2000, p. 2.2 Definit ca „Tratatul reformei instituţionale” – D. Mazilu, op. cit., p. 500.




europeană, punctul central fiind reprezentat de reformarea instituţiilor UE, prinmodificarea organizării şi a competenţelor lor din perspectiva lărgirii Uniunii.

Pentru statele candidate, Tratatul de la Nisa reprezintă un eveniment istoric1 pentru că el ofer ă posibilitatea extinderi Uniunii. Antamând cele patru puncte

principale care figurau pe ordinea de zi, Tratatul stabileşte regulile de funcţionareale unei Europe extinse la 27 de state membre.

Paralel cu elaborarea Tratatului de la Nisa, a fost redactată Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, al cărei text a fost aprobat cu unanimitate laConsiliul European de la Biaritz (13-14 octombrie 2000) şi proclamat solemn la 7decembrie 2000, la Nisa.

Carta are meritul de a reuni pentru prima dată într-un singur documentansamblul drepturilor fundamentale proclamate într-o serie de texte anterioare2,dar şi drepturi noi, precum cele legate de bioetică, de protecţia datelor personale,drepturile cetăţenilor în raporturile lor cu administraţia, etc. Ea se adresează în principiu tuturor persoanelor care se g ă sesc în mod legal pe teritoriul Uniunii Europene, nef ăcând deosebire între cetăţeni şi str ăini, iar obligaţia respectării salerevine atât instituţiilor şi organelor Uniunii, cât şi organelor statelor membre, însă acestora din urmă doar atunci când “pun în aplicare dreptul Uniunii”.

În preambulul său, Carta face referiri la păstrarea şi dezvoltarea valorilorcomune şi diversitatea culturilor, la tradiţiile popoarelor Europei, la respectareacompetenţelor şi sarcinilor Comunităţii, dar şi la principiul subsidiarităţii.

Carta cuprinde importante elemente de suprana ţ ionalitate prin prevederilereferitoare la cetăţenia europeană, la dreptul de a alege şi a fi ales în alegerile pentru Parlamentul European în oricare stat membru al Uniunii „în aceleaşicondiţii ca şi resortisanţii acelui stat” şi prin conferirea dreptului de vot laalegerile municipale în ţările unde locuiesc3.

Prevederile sale nu limitează şi nici nu aduc atingere drepturilor decurgânddin alte documente internaţionale (în special celor prevăzute de Convenţiaeuropeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale) sau celor consacratede constituţiile statelor membre, ori în jurisprudenţa CJCE.

Chiar dacă pentru moment Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europenenu a dobândit for ţă juridică obligatorie, nefiind integrat ă în noul tratat , eareprezintă un moment important în conturarea unui model social european şi atr ăsăturilor esenţiale ale unei identităţi europene4.

1 Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea general ă , Ed. ALL BECK, Bucureşti, 2003, p. 20.2 Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, Pactele drepturilor omului, Convenţia europeană adrepturilor omului, Carta socială europeană şi Carta socială comunitar ă.3 V. Duculescu, op. cit., p. 231.4 M. T. Bitsch, op. cit., p. 326.




B. Principalele elemente de reformă

1. Reforma institu ţ ional ă a) Ponderea voturilor în Consiliu, care a suscitat vii dezbateri, a fost

modificat ă, prevăzându-se o nouă scală de repartizare a voturilor de la 3 la 29.Aceasta permite o ierarhie mai nuan ţ at ă şi înt ăre şte ponderea statelor mari,Franţa, Germania, Italia şi Marea Britanie, a căror influenţă este par ţial restaurată,lor adăugându-se Spania şi, ulterior, Polonia. Numărul total al voturilor înConsiliu creşte de la 87 la 237 şi, în consecinţă, majoritatea calificată trece de la62 la 169 de voturi.

Deşi Germania, susţinută de majoritatea celorlalte state, a cerut mai multevoturi, pe criteriul demografic, Franţa a refuzat vehement şi acordul a men ţ inut paritatea celor 4 state mari, care obţin însă o triplare a voturilor (de la 10 la 29),în timp ce state mai mici primesc un număr aproximativ dublu de voturi. Unnumăr important de voturi (27) obţin Spania şi, după integrare, Polonia. Înschimbul menţinerii parităţii, Franţa a acceptat amânarea până în 2005 a intr ăriiîn vigoare a noii repartizări, iar Germania a obţinut mai multe locuri înParlamentul European şi introducerea unei „clauze de verificare demografica”1, potrivit căreia majoritatea calificată prevăzută de tratat, de 72% din voturi,exprimate de majoritatea (simplă) a statelor membre, trebuia să fie dublat ă de omajoritate a popula ţ iei. Astfel, un stat membru putea cere să se verifice dacă

majoritatea calificată reprezintă cel puţin 62% din populaţia Uniunii, în cazcontrar, decizia neputând fi adoptată.b) Votul cu majoritate calificat ă este extins la aproximativ 20 de domenii noi2

(jumătate din cele anunţate iniţial), chiar dacă pentru unele dintre acestea se prevede un interval de timp mai lung3, însă pentru deciziile în domeniul fiscalităţiişi politici sociale, ca şi pentru cele care ţin de pilonii politici, regula unanimit ăţ ii continuă să se aplice.

c) În ceea ce priveşte dimensiunea şi alcătuirea Comisiei Europene, se prevede o procedur ă în două etape potrivit căreia, începând cu 2005 Comisia va

cuprinde câte un naţional al fiecărui stat membru (statele mari trebuind astfel să renunţe la cel de-al doilea post de comisar), iar atunci când Uniunea va avea 27 destate membre, numărul membrilor Comisiei va fi inferior celui al statelor membre,dimensiunea exactă ca şi cetăţenia comisarilor urmând să fie determinate de cătreConsiliu, cu unanimitate, având în vedere un sistem de rotaţie egalitar ă.

1 Sau „veto demografic” – Fabian Gyula, Drept institu ţ ional comunitar, Ed. Sfera, Cluj-Napoca,2006, p. 111.2

Cele mai importante fiind comer ţul internaţional, imigraţia, azilul, vizele şi ajutoarele regionale.3 La insistenţa Spaniei, trecerea la majoritatea calificată în domeniul fondurilor de coeziune a fostamânată pentru 2007.




Pentru a asigura coeziunea acestui organ colegial destul de numeros1, prerogativele preşedintelui Comisiei sunt întărite2, acesta decizând asuprarepartizării sarcinilor şi responsabilităţilor în interiorul instituţiei, numind (cuaprobarea Colegiului) vicepreşedinţii Comisiei, şi putând cere demisia unui

membru. O inovaţie se produce în ceea ce priveşte desemnarea pre şedinteluiComisiei, care nu se va mai realiza prin consultări cu statele membre, ci va fif ăcută de către Consiliul European, cu majoritatea calificat ă, urmând ca apoi să fie confirmată de Parlamentul European (ceea ce îi întăreşte legitimitatea3).

d) Competen ţ ele Parlamentului European sunt şi ele înt ărite prin Tratatul dela Nisa, procedura codeciziei fiind extinsă la aproape toate domeniile în careConsiliul statuează cu majoritate calificat ă4. Parlamentul obţine dreptul de asesiza Curtea de Justiţie, numirea preşedintelui Comisiei este condiţionată deaprobarea Parlamentului şi este chemat să-şi dea avizul conform în cadrul

mecanismului de supraveghere şi alertă pentru a preveni violarea de către un stat adrepturilor fundamentale, f ăr ă de care Consiliul un poate adresa recomandăristatului în cauză.

Din perspectiva extinderii, numărul maxim de eurodeputa ţ i este fixat la 732, prin repartizarea locurilor astfel încât să se realizeze o reprezentare propor ţională şi activitatea parlamentar ă să nu fie blocată de un număr prea mare de membri. Cuexcepţia Germaniei, care îşi păstrează cele 99 de locuri, celelalte state trebuie să- şi reducă numărul de eurodeputa ţ i.

e) În ceea ce priveşte sistemul jurisdic ţ ional , prerogativele Cur ţii de Justiţie

sunt mai clar delimitate faţă de cele ale TPI şi se prevede posibilitatea înfiinţăriiunor complete specializate pentru anumite domenii. Este introdusă o nouă formaţiune de judecată - marea camer ă, formată din 11 judecători, care va preluacauzele judecate anterior în plen.

Noile state membre îşi vor desemna şi ele câte un judecător pentru Curtea deJustiţie şi pentru TPI.

2. Politica externă şi de securitate comună Incapacitatea Uniunii de a gestiona criza din fosta Iugoslavie a f ăcut statele

europene conştiente de necesitatea de a defini o politică externă şi de securitate cuadevărat comună şi mai autonomă. Consiliile Europene de la Koln şi Helsinki din1999 au stabilit o serie de măsuri în acest sens. Astfel, s-a decis crearea, începând

1 Multe ţări dorind o Comisie mai restrânsă, care să nu depăşească eventual 20 de membrii, pentruca funcţionarea sa să nu fie îngreunată.2 Unii autori vorbesc chiar de o „prezidenţializare” a funcţionării Comisiei – J. L. Sauron, op. cit.,

p. 138.3 Această inovaţie vine ca urmare a crizei Consiliului European de la Corfu (1994), când veto-ul

lui J. Major a împiedicat numirea belgianului J. L. Dehaene ca preşedinte al Comisiei, pentru a pune capăt conflictului fiind ales Jacques Santer.4 Inclusiv la elaborarea unui statut al partidelor europene.




cu 2003, a unei for ţ e de reac ţ ie rapid ă f ăr ă caracter permanent, formată din50.000 de militari, capabilă să se desf ăşoare într-un termen de 60 zile, în caz decriză internaţională. În plus, la 13 noiembrie 2000, Consiliul de Miniştrii al UEO adecis să pună capăt activităţii operaţionale a organizaţiei şi să transfere progresiv

competenţele sale Uniunii Europene. În aceste condiţii, Tratatul de la Nisamodifică articolul 17 din Tratatul Uniunii Europene, UEO nemaifiind prezentată ca “braţ înarmat al UE”, fiind menţinută totuşi posibilitatea cooper ării în cadrulacesteia1.

Tratatul de la Nisa pune bazele creării unor structuri operaţionale permanenteale Europei în materie de apărare, prevăzând înfiinţarea: unui Comitet politic şi de securitate (COPS), pentru a asigura controlul politic şi conducerea strategică aoperaţiunilor de gestionare a crizelor, sub controlul Consiliului; unui Comitetmilitar , compus din şefii de stat-major ai statelor membre, însărcinat cu

prezentarea de avize şi recomandări către Comitetul politic şi a unui Stat-major ,un comandament (creat ca un serviciu al Secretariatului general al Consiliului),însărcinat cu evaluarea situaţiilor şi planificarea strategică, care trebuia să asigure,de asemenea, relaţiile militare cu NATO2.

În cadrul reuniunii de la Nisa statele membre s-au angajat să facă politicaeuropeană de securitate şi apărare operaţională, pe cât posibil, în 2001, f ăr ă aaştepta intrarea în vigoare a Tratatului.

3. Justi ţ ia şi afacerile interne

Tratatul de la Nisa a decis crearea unei Unit ăţ i europene de cooperare judiciar ă (EUROJUS)3. Aceasta are rolul de a contribui la coordonarea întreautorităţile naţionale competente ale statelor membre, îşi dă concursul în anchetelereferitoare la infracţiuni de criminalitate transfrontalier ă grave, cu deosebire decriminalitate organizată (ţinând cont de analizele efectuate de EUROPOL),cooperează cu Re ţ eaua judiciar ă europeană4, în special pentru a facilitaexecutarea de comisii rogatorii şi punerea în aplicare a cererilor de extr ădare.

4. Cooperarea aprofundat ă

Referitor la cooperarea „înt ărit ă” sau „aprofundat ă”, modalit ăţ ile derealizare sunt îmbunăt ăţ ite, statele nu mai dispun în pilonul comunitar de un dreptde veto cu privire la iniţierea unei astfel de cooper ări şi nici în ceea ce priveştecooperarea în materie de Justiţie şi Afaceri Interne, unde acordul Comisiei sau alParlamentului nu mai este necesar. Cooperarea întărita a fost extinsă şi la Politica

1 L. Cartou, op. cit., p. 81.2 J. M. Favret, op. cit., p. 262.3 Idee lansată de Franţa şi Germania la Consiliul European de la Tampere din octombrie 1999. Acesta a

fost înfiinţat efectiv printr-o decizie a Consiliului din 28 februarie 2002 (Decizia 2002/187/JAI, publicată în JOCE, nr. L 63, 6 martie 2002 ).4 Creată printr-o acţiune comună a Consiliului din 29 iunie 1998.




externă şi de securitate comună (cu excepţia chestiunilor militare), statele membredispunând însă în acest domeniu de dreptul de veto.

C. Aportul tratatului

Din punctul de vedere al obiectivului esenţial de realizare a adaptărilorinstituţionale necesare din perspectiva viitoarei extinderi, Tratatul de la Nisa şi-aatins scopul, el reglementând în cele mai mici amănunte unele aspecte alefuncţionării instituţionale a Europei lărgite. Rezultatele sale sunt discutabile înceea ce priveşte aprofundarea integr ării europene, mulţi autori apreciind că la Nisaa fost favorizat ă mai degrabă l ărgirea decât aprofundarea şi că reformainstituţională poate fi considerată, în nici un caz, terminată1.

I se reproşează în principal Tratatului de la Nisa că a păstrat încă destule

domenii în sfera votului cu unanimitate, că a complicat procesul decizional prinnoua ponderare a voturilor, în care existenţa diferitelor minorităţi de blocaj facedificil de realizat majoritatea calificată, că nu s-a realizat transparenţa necesar ă, iargarantarea drepturilor fundamentale este confuză2.

Pe de altă parte, unele dintre statele membre, în special statele mici, contestă modul cum a fost reglementată problema ponder ării voturilor în Consiliu şi cea acomponenţei Parlamentului European, considerând-o inechitabilă3.

Deşi modeste, reformele instituţionale realizate prin Tratatul de la Nisa suntindispensabile pentru funcţionarea unei Uniuni mai numeroase.

§3. Extinderea limitelor geografice ale Uniunii

3.1. Continuarea extinderii spre Vestul Europei

Încă din anii ̉ 7̉0, pentru a nu r ămâne în afara relaţiilor economice stabiliteîntre statele membre ale Comunităţilor Europene, unele dintre ţările membreAELS (Austria, Suedia, Elveţia) au depus cereri de asociere la Comunităţile

Europene, însă acestea au eşuat, în principal datorită opoziţiei Franţei. Odată cuintrarea Marii Britanii în Comunităţi, relaţiile acestora cu AELS s-au întăritconsiderabil prin încheierea unor acorduri bilaterale de liber schimb.

Adoptarea deciziei de constituire a Pieţei Unice, prin Actul Unic European, adeterminat statele membre ale AELS să-şi manifeste interesul de a participa launele dintre regulile tehnice şi juridice ale acesteia. În acest context, Jaques

1 M. T. Bitsch, op. cit., p. 329.2

F. Gyula, op. cit., p. 118.3 A se vedea în acest sens, memorandumul transmis membrilor Parlamentului European de fostul şef destat grec, Dimitris Tsatsos - în Doc. C. M. 427133 EN.




Delors ia iniţiativa creării unui larg spaţiu economic european în care să fie aplicat proiectul de realizare a unei Pieţe Unice europene1.

După o perioadă de tatonări, negocierile cu cele 7 state ale AELS (Austria,Finlanda, Suedia, Islanda, Norvegia, Elveţia şi Lichtenstein) încep în iunie 1990 şi

se încheie cu semnarea, la 2 mai 1992, la Porto, a Acordului care instituie Spa ţ iul Economic European. El intr ă în vigoare la 1 ianuarie 1994, f ăr ă Elveţia, care îlrespinge prin referendum la 6 decembrie 1992.

Se constituie astfel una dintre cele mai mari zone economice existente2, carecuprinde peste 370 milioane de persoane, realizând 40% din comer ţul mondial.

Spaţiul Economic European (SEE) este o asociaţie dotată cu un sisteminstituţional propriu3, care nu participă însă la deciziile Comunităţii şi în carefuncţionează cele patru libertăţi de circulaţie din cadrul Uniunii. El nu este însă ouniune vamală total integrată, cum este Uniunea Europeană, întrucât nu participă

decât la 80% din normele pieţei unice, fiind excluse sectoare precum agricultura, pescuitul, politica comercială comună şi fiscalitatea. În consecinţă, controalelevamale între Uniune şi AELS se menţin iar libera circulaţie nu se aplică decât produselor originare din statele membre ale Asociaţiei. Statele membre ale SEE participa, de asemenea, la regulile comunitare în domeniul concurenţei şi lacooperarea în domenii ca mediul, protecţia consumatorilor, educaţie, cercetare, precum şi la finanţarea Fondului de coeziune creat prin Tratatul de la Maastricht.Acordul asupra SEE va oferi un model pentru acordurile de asociere cu statelecandidate la aderare din Centrul şi Estul Europei.

Pentru unele dintre statele semnatare ale Acordului instituind SpaţiulEconomic European, acesta nu a reprezentat decât o etapă pregătitoare pentru oviitoare aderare la Uniunea Europeană, sau o soluţie alternativă la integrare.

Urmare a transformărilor pe care le-a suferit sistemul comunitar şi încontextul evenimentelor ce au avut loc în Europa la sfâr şitul anilor 8̉0, patru dintreacestea – Austria, Finlanda, Suedia şi Norvegia, îşi manifestă intenţia de a devenimembre ale Uniunii Europene. Negocierile de aderare se deschid la 1 februarie1993 cu Austria, Finlanda şi Suedia şi la 5 aprilie cu Norvegia. Desf ăşurate în paralel (însă separat cu fiecare stat candidat), aceste negocieri s-au încheiat în

martie 1994, fiind urmate de ratificarea de către parlamentele naţionale a tratatelorde aderare.Tratatele de aderare sunt semnate la Corfu, cu ocazia Consiliului European

din 24 -25 iunie 1994, şi sunt supuse referendumului în cele patru state pentru a firatificate, obţinând majoritatea favorabilă în Austria (66,4%), Finlanda (57%) şi

1 P. Fontaine, Construc ţ ia europeană de la 1945 până în zilele noastre, Ed. Institutul European,Iaşi, 1998, p. 29.2 Comparabilă cu Asociaţia de liber schimb nord-americană constituită la 7 octombrie 1992 între

SUA, Canada şi Mexic.3 Constând într-un Consiliu, un Comitet de înalţi funcţionari, un Comitet parlamentar paritar şi unComitet consultativ, acest sistem permite statelor AELS să fie informate şi consultate.




Suedia (52,2%). În Norvegia însă, pentru a doua oar ă populaţia se pronunţă împotriva ader ării (cu 52,2% voturi împotrivă). Primele trei state devin oficialmembre ale UE la 1 ianuarie 1995, când intr ă în vigoare tratatele de aderare.

3.2. Procesul de extindere a Uniunii spre Europa Central ă şi de Sud – Est

Extinderea Uniunii Europene spre Centrul şi Estul Europei este considerată oextindere istorică, atât prin numărul important de state care s-au alăturat Uniuniiîn cursul acestui proces (12), cât şi prin puternica semnificaţie simbolică şi politică1. Simbol al reunificării continentului, separat ideologic timp de 40 de ani,această extindere a dus la dublarea aproape a numărului statelor membre aleUniunii (care ajunge să cuprindă aproximativ 500 de milioane de locuitori),reprezentând un pas important în direcţia desăvâr şirii procesului unificării

Europei, prin cuprinderea unor state care apar ţin vocaţional acestui spaţiu.Atunci când statele Europei de Est au decis, la sfâr şitul anului 1989, rupereade blocul sovietic şi şi-au manifestat liber voinţa de a se „reîntoarce” la Europa,de a face parte, prin voinţa şi decizia lor proprie, din proiectul de integrareeuropeană, Comunităţile Europene şi-au asumat responsabilitatea de a participa laefortul de redresare a acestora în interiorul unui spaţiu liber de tutela sovietică.

Clivajele de dezvoltare existente între Europa de Est şi Vestul continentuluif ăceau însă necesar ca această apropiere să se realizeze de o manier ă progresivă,în etape.

Prima etapă a acestei aproprieri a constat în punerea în funcţiune de către

Uniune a unei politici de asisten ţă, constând în sprijin financiar, tehnic şideschiderea pieţelor. În acest scop:

- a fost dezvoltat cu succes programul PHARE (destinat iniţial reconstrucţieieconomice a Poloniei şi Ungariei şi extins ulterior şi la celelalte state din Centrulşi Estul Europei);

- a fost dezvoltată o politică de împrumuturi destinată investiţiilor în acestestate, susţinută de Banca Europeană de Investi ţ ii (BEI);

- a fost creată Banca Europeană pentru Reconstruc ţ ie şi Dezvoltare (BERD)care să susţină din punct de vedere financiar trecerea la democraţie şi la economia

de piaţă. Acordurile de asociere, pe care Comunitatea le-a semnat cu fiecare dintrestatele Europei Centrale şi de Est reprezintă cea de-a doua etapă a apropierii întreUniunea Europeană şi aceste state, care devin astfel state asociate la UniuneaEuropeană2. Aceste acorduri au fost concepute pentru a apropia din punct devedere politic şi economic statele candidate de Uniune, pentru a le pregăti învederea ader ării. Ele conţin reglementări cu privire la libera circulaţie amărfurilor, circulaţia lucr ătorilor (dreptul de stabilire), furnizarea de servicii între

1 G. Issac, M. Blanquet, op. cit ., p. 16.2 Astfel de acorduri fuseser ă anterior stabilite cu Turcia (1963), Malta (1970) şi Cipru (1973).




Comunitate şi statele asociate, libera circulaţie a capitalurilor, cooperareaeconomică şi financiar ă, cooperarea culturală, armonizarea legislaţiei şi adaptareainstituţională. Începând din 1991 au fost încheiate acorduri de asociere cu Poloniaşi Ungaria (1991), România1, Bulgaria, Cehia şi Slovacia (1993), Estonia, Letonia

şi Lituania (1995), Slovenia (1996), la care se adaugă acordurile semnate cuTurcia (1963), Malta (1970) şi Cipru (1972).

Paralel cu aplicarea acordurilor de asociere, statele asociate au depus cereri deaderare la Uniunea Europeană. Din acest punct de vedere, Tratatul de laMaastricht relua în art. 49 al TUE principiul, înscris deja în Tratatul de la Romadin 1957, potrivit căruia „Orice stat european poate să devină membru alUniunii”, şi stabilea şi procedura: „El adresează o cerere Consiliului, carehotăr ăşte cu unanimitate după consultarea Comisiei şi după avizul conform alParlamentului European care se pronunţă cu majoritatea absolută a membrilor

săi”.Consiliul European de la Copenhaga din 21 – 22 iunie 1993, stabileşte că

statele asociate din Europa Centrală şi de Est care doresc, pot deveni membre aleUniunii Europene dacă acestea vor fi în măsur ă să-şi asume obligaţiile care decurgdin aceasta, îndeplinind condiţiile economice şi politice cerute. Condiţiile cerutestatelor candidate, cunoscute drept „criteriile de la Copenhaga” au foststructurate astfel:

a) criteriul politic – privind stabilitatea instituţională, ca garant al democraţiei,statului de drept, respectului pentru drepturile omului şi protecţia minorităţilor;

b) criteriul economic – privind existenţa unei economii de piaţă funcţionale şia capacităţii de a face faţă presiunii concurenţiale exercitate de for ţele pieţei înUE;

c) criteriul referitor la capacitatea de a adopta acquis-ul comunitar şi de asubscrie la obiectivele uniunii politice şi ale uniunii economice şi monetare.

Pe lângă acestea, Consiliul European de la Copenhaga a mai pus o condiţie:cea a salvgard ării capacit ăţ ilor de ac ţ iune şi de func ţ ionare a institu ţ iiloreuropene în cadrul viitoarei extinderi2 .

La Consiliul European de la Madrid din decembrie 1995 a fost introdus un

criteriu suplimentar pentru aderarea statelor candidate, acela al existen ţ ei uneiadministra ţ ii na ţ ionale capabile să gestioneze calitatea de membru al Uniunii Europene.

Strategia de preaderare, bazată pe relaţiile structurale dintre statele candidateşi instituţiile comunitare, dezvoltarea acordurilor europene de asociere, asistenţă

1 Acordul European instituind o asociere între România, pe de o parte, Comunit ăţ ile Europene şi statele membre ale acestora, pe de alt ă parte, a fost ratificat prin Legea nr. 20 din 06 aprilie 1993.2 Astfel, se prevedea : „Capacitatea Uniunii de a asimila noi membrii, men ţinând în acelaşi timp

elanul integr ării europene şi respectând coeziunea internă, precum şi principiile sale fundamentaleconstituie un element important care r ăspunde în egală măsur ă interesului general al Uniunii, ca şicelui al statelor candidate”.




financiar ă în cadrul programului PHARE şi pregătirea integr ării acestor ţări în piaţa internă comunitar ă, au fost stabilite la Consiliul European de la Essendin 1994.

Prin documentul „Agenda 2000”, din iulie 1997, Comisia propune începerea

negocierilor de aderare mai întâi cu Cehia, Ungaria, Polonia, Estonia şiSlovenia, considerând că celelalte state candidate nu îndeplinesc încă condiţiile pentru a putea demara procesul de negociere. În acelaşi timp, ea prezintă o strategie de preaderare înt ărit ă cu toate statele candidate, indiferent deavansurile înregistrate de fiecare dintre acestea în procesul de tranziţie, care presupune concentrarea sprijinului comunitar pe nevoile proprii ale fiecărui statcandidat.

Consiliul European de la Luxemburg din decembrie 1997 aprobă concluziileComisiei cuprinse în Agenda 2000, decide începerea negocierilor de aderare cuşase state1 (celor cinci din Agenda 2000 li se adaugă Cipru) şi definirea uneistrategii consolidate de preaderare cu celelalte cinci state candidate care nuîncepeau efectiv negocierile în acel moment.

Pe baza strategiei de cooperare întărită prevăzută de Comisie în Agenda 2000se pune în aplicare un parteneriat pentru aderare, încheiat de Uniune cu fiecaredintre statele candidate, care stabileşte de o manier ă foarte precisă priorităţilefiecărui candidat pe termen mediu şi lung şi obiectivele pe care trebuie să leatingă, în raport de care se dimensionează asistenţa financiar ă acordată de Uniune.În acest sens, programul de asistenţă financiar ă PHARE este axat de acum înainteasupra perspectivei ader ării, fixându-i-se ca obiective prioritate întărirea capacităţi

administrative şi judiciare (spre care se îndreaptă 30% din fonduri) şi investiţiilelegate de încorporarea şi aplicarea aquis-ului (care primesc 70% din fonduri)2.Acesta este completat cu alte două instrumente de preaderare, unul agricol – programul SAPARD, destinat investiţiilor în agricultur ă şi dezvoltare rurală, şicelălalt structural – programul ISPA, un fond de coeziune economică şi socială destinat, în principal, investiţiilor în materie de infrastructur ă, transporturi şimediu. Parteneriatele pentru aderare sunt revizuite periodic pentru a ţine cont deavansurile realizate3.

În acelaşi timp, statele candidate sunt invitate să întocmească planurina ţ ionale de transpunere a aquis-ului comunitar (împăr ţit în 31 de capitole,acoperind domenii diverse de la libera circulaţie a produselor, la justiţie şiadministraţie), de implementare a acestuia şi de perfecţionare a îndepliniriicelorlalte criterii de aderare, incluzând calendarul realizării obiectivelor şi priorităţilor, precizarea resurselor etc.

În cursul negocierilor, aquis-ul este analizat capitol cu capitol ( screening ) cuscopul, pe de o parte, de a-l explica şi, pe de altă parte, de a identifica dificultăţilecu care se confruntă fiecare stat candidat şi a lua măsuri în consecinţă.

1

Cunoscute ca „ grupul de la Luxemburg”.2 J.L. Sauron, op. cit ., p. 130.3 L. Cartou, op. cit ., p. 71.




La 31 martie 1998 sunt deschise negocierile de aderare cu statele din grupulde la Luxemburg , negocieri ce se vor purta în cadrul unor Conferinţe interguver-namentale bilaterale, în care miniştrii se întâlnesc la şase luni, iar ambasadoriilunar. Comisia Europeană este însărcinată cu întocmirea unor rapoarte de

evaluare anuale privind stadiul îndeplinirii de către fiecare ţar ă candidată acriteriilor de aderare, pe care trebuie să le prezinte Consiliului European. Înfuncţie de cele constatate prin raport, Comisia poate propune ConsiliuluiEuropean fie începerea negocierilor de aderare cu state din al doilea val de ţăricandidate, fie, dimpotrivă, reducerea sau încetarea ajutorului financiar de preaderare. Teoretic deci, fiecare din cele cinci state candidate care au r ămas înafara primului val, poate, imediat ce îndeplineşte criteriile de la Copenhaga, să înceapă efectiv negocierile de aderare.

În decembrie 1999, la Consiliul European de la Helsinki se reafirmă

caracterul inclusiv al procesului de extindere şi, pe baza raportului şi arecomandării Comisiei, se decide deschiderea negocierilor de aderare cu încă şase state candidate: România, Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta şi Slovacia1 şise acordă Turciei statutul de ţar ă candidată la UE. Recomandarea Comisiei cu privire la România şi Bulgaria s-a f ăcut sub rezerva unor condiţionări specifice.România ar fi trebuit să reformeze sistemul de protecţie a copiilorinstituţionalizaţi, iar Bulgaria să închidă patru unităţi ale centralei atomo-electricede la Kozlodui.

Lansarea oficială a negocierilor de aderare ale României, Slovaciei, Letoniei,

Lituaniei, Maltei şi Bulgariei are loc la 14 februarie 2000, la Bruxelles.Consiliul European de la Nisa din luna decembrie, chiar dacă nu realizează o

reformă instituţională completă, d ă concrete ţ e procesului de extindere, luând pentru prima dată în calcul perspectiva ader ării ţărilor din Europa Centrală şi deEst, care în noua arhitectur ă europeană primesc o poziţie importantă (103 voturi înConsiliu şi 197 locuri în Parlamentul European).

Următorul raport al Comisiei Europene, prezentat la Consiliul European de la Laeken din 2001, confirmă concluziile din 2000, constatând că, în condiţiilemenţinerii actualului ritm al negocierilor şi continuării procesului de reforme,

statele candidate din grupul de la Luxemburg, împreună cu patru dintre statele dingrupul de la Helsinki (Letonia, Lituania, Malta şi Slovacia) sunt în măsur ă să încheie negocierile de aderare la sfâr şitul anului 2002. Turcia nu a fostnominalizată din cauza neîndeplinirii criteriilor politice privind respectareadrepturilor omului şi protecţia minorităţilor naţionale, iar în cazul României şiBulgariei a fost înaintat ca termen sfâr şitul anului 2002 pentru deschiderea tuturorcapitolelor de aderare.

La Consiliul European de la Copenhaga (2002) este anunţată încheiereanegocierilor de aderare cu 10 state: Cipru, Cehia, Estonia, Letonia, Lituania,

1 Cunoscute sub denumirea de „grupul de la Helsinki”.




Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia şi Ungaria, tratatele lor de aderare urmând să fie semnate în aprilie 2003, iar integrarea lor efectivă în Uniune trebuia să se producă începând cu 1 mai 2004. La reuniunea de la Copenhaga s-a subliniat şicontinuarea negocierilor de aderare cu România şi Bulgaria, avansându-se ca dată

probabilă de aderare a celor două state anul 2007.În aprilie 2003, la Atena, au fost semnate tratatele de aderare ale celor 10

state, urmând ca acestea să devină membre cu drepturi depline în mai 2004.La 1 mai 2004 intr ă în vigoare Tratatul de aderare cu cei 10 noi membrii,

Uniunea Europeană înregistrând cea mai mare extindere din istorie, aproapedublându-şi numărul statelor membre.

La Consiliul European din 16-17 decembrie 2004, România şi Bulgaria au primit şi ele confirmarea politică a încheierii negocierilor de aderare, fiind astfelfinalizată prima etapă a calendarului lor de aderare la Uniune. Şefii de stat şi de

guvern reuniţi cu ocazia acestui summit au reconfirmat şi celelalte două reperetemporale ale calendarului: semnarea tratatelor de aderare în aprilie 2005 şiaderarea efectivă la 1 ianuarie 2007.

La 25 aprilie 2005 sunt semnate la Luxemburg Tratatele de aderare a Românieişi Bulgariei la Uniunea Europeană. Acestea includ o aşa-numită clauză desalvgardare (amânare) care prevedea posibilitatea amânării ader ării celor două ţăricu un an în cazul nerespectării obligaţiilor şi neindeplinirii obiectivelor asumate.Sub rezerva ratificării lor de către toate statele membre şi de cele două statecandidate1, tratatele urmau să intre în vigoare la 1 ianuarie 2007. Cum procesul de

ratificare (desf ăşurat în perioada 2005-2006) nu a întâmpinat dificultăţi, iar clauzade salvgardare nu a fost aplicată, România şi Bulgaria devin membre ale UniuniiEuropene la 1 ianuarie 2007, ridicând la 27 numărul statelor ce o compun.

Întrucât la data ader ării României şi Bulgariei, cele două ţări mai aveau încă de rezolvat anumite obiective legate de reforma sistemului judiciar de reducereacorupţiei din instituţiile statului2 şi, în cazul Bulgariei, şi de punerea sub control acrimei organizate, persistând o serie de deficienţe care ar fi putut obstrucţiona punerea în aplicare eficientă a legislaţiei, a politicilor şi a programelor UniuniiEuropene şi să-i împiedice pe cetăţenii români şi bulgari să beneficieze pe deplindrepturile lor în calitate de cetăţeni ai Uniunii Europene, s-a decis instituirea unuimecanism de verificare regulată a progreselor pe care România şi Bulgaria leînregistrează în domeniile respective. Mecanismul de Cooperare şi Verificare arerolul de a ajuta cele două ţări să soluţioneze aceste probleme importante pentru aasigura un proces de aderare armonios, Comisia stabilind, în decembrie 2006,o serie de criterii („obiective de referinţă”) pentru evaluarea progreselorînregistrate în aceste domenii.

1 Tratatul a fost ratificat de către Parlamenul României prin Legea nr. 157/24.05.2005, publicată în

Monitorul Oficial al României nr. 465/01.06.20052 În aceste domenii au fost incluse prevederi speciale în Tratatele de aderare (articolele 37 şi 38 dinTratatul de aderare a României).




3.3. Perspectiva unor extinderi viitoare

A. Balcanii de Vest

După dezintegrarea fostei Republici Federative Iugoslave, confruntată cucriza ce a izbucnit în anii ’90 în spaţiul fostei Iugoslavii şi cu provocărilerezultate în urma încheierii conflictelor civile din statele Balcanilor de Vest,Uniunea Europeană a înţeles necesitatea apropierii de această zonă a Europei.

În aprilie 1999, preşedinţia germană a UE a propus realizarea unui Pact deStabilitate pentru Europa de Sud-Est (PSESE), care să reunească toate iniţiativelede cooperare multilaterală existente la acea dată în regiunea Balcanilor. Uniuneaaccepta rolul de lider al acestei iniţiative, iar la 10 iunie 1999, la Köln, este semnat

documentul fondator al PSESE, care conţine angajamentul UE de acţiona învederea apropierii cât mai mult posibile a statelor din Europa de Sud-Est din perspectiva integr ării lor depline în structurile sale, implicit de eventuala loraccedere cu statut de membru la Uniunea Europeană.

La Consiliul European întrunit în iunie 2000 la Santa Maria da Feira, se iadecizia istorică de apropiere a Uniunii fa ţă de Balcanii de Vest , stabilindu-se că toate statele din regiune sunt „candidate potenţiale” la Uniune.

În 2000 s-a instituit pentru statele din regiunea Balcanilor de Vest (Croaţia,Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, Albania, Bosnia şi Her ţegovina,

Muntenegru, Serbia) un proces special, intitulat Procesul de Stabilitate şi Asociere (PSA). Ca obiective, PSA urmăreşte stabilizarea şi o tranziţie rapidă spre oeconomie de piaţă, promovarea cooper ării regionale şi perspectiva integr ării înUE, acestea fiind recunoscute ca ţări potenţial candidate la aderare1. Kosovo (în baza Rezoluţiei 1244 a Consiliului de Securitate al Organizaţiei Naţiunilor Unite)a fost asociat şi el la acest proces2.

Prin intermediul acestui instrument s-au stabilit partenertiate prin care esteoferită asistenţă ţărilor din regiune pentru a-şi dezvolta capacitatea de a adopta şi pune în aplicare standardele europene. În cadrul PSA, Uniunea acordă ţărilor din

Balcanii de Vest concesii comerciale, relaţii contractuale şi asistenţă economică şifinanciar ă.Perspectiva europeană a acestor ţări a fost confirmată, de asemenea, de

Consiliul European de la Salonic din iunie 2003, care a aprobat „Agenda de laSalonic pentru Balcanii de Vest”. Această agendă r ămâne piatra de temelie a politicii UE în ceea ce priveşte această regiune.

1 Căile şi mijloacele de intensificare a procesului de stabilizare şi de asociere au fost definite în

„Agenda de la Salonic”, adoptată cu ocazia reuniunii la nivel înalt din iunie 2003.2 În februarie 2009 acesta şi-a declarat independenţa, în luna iunie a aceluiaşi an intrând în vigoareşi Constituţia naţională, elaborată după standardele europene.




Consiliul European din decembrie 2006 a reînnoit angajamentul UE referitorla faptul că „viitorul Balcanilor de Vest este legat de Uniunea Europeană” şi că „evoluţia fiecărei ţări în direcţia ader ării la Uniunea Europeană depinde deeforturile individuale depuse de aceasta în vederea îndeplinirii criteriilor de la

Copenhaga şi a condiţiilor stabilite în cadrul procesului de stabilizare şi deasociere. Rezultatele satisf ăcătoare obţinute de către o ţar ă în ceea ce priveşterespectarea obligaţiilor care îi revin în temeiul unui acord de stabilizare şi deasociere (ASA), inclusiv a dispoziţiilor privind comer ţul, reprezintă un elementesenţial în analizarea, de către Uniunea Europeană, a oricărei cereri de aderare.”

La reuniunea ministerială UE-Balcanii de Vest de la Sarajevo, din 2 iunie2010, UE şi-a reafirmat angajamentul neechivoc faţă de perspectiva europeană aţărilor din Balcanii de Vest, afirmând că viitorul acestor ţări este legat de Uniunea

Europeană.În prezent, în raport de obiectivul ader ării la Uniunea Europeană, statele dinBalcanii de Vest pot fi încadrate în 4 categorii:

- state care au încheiat negocierile de aderare - Croaţia. Negocierile deaderare au debutat la 3 octombrie 2005 şi s-au finalizat la 30 iunie 2011. Tratatulde Aderare a Croaţiei la UE a fost semnat la Bruxelles, la data de 9 decembrie2011. Aderarea efectivă este prevăzută pentru 1 iulie 2013, după finalizarea procedurilor naţionale de ratificare a Tratatului de Aderare de către toate statelemembre şi Croaţia.

- state aflate în negocieri de aderare - Muntenegru. Acesta a devenit statcandidat în decembrie 2010, iar negocierile de aderare au fost deschise la29 iunie 2012.

- state candidate ce nu au început negocierile - Macedonia şi Serbia. FostaRepublică Iugoslavă a Macedoniei (denumirea oficială), a depus cererea deaderare în martie 2004, primind statutul de stat candidat la Consiliul Europeandin decembrie 2005, însă aşteaptă încă decizia guvernelor UE cu privire larecomandarea Comisiei, din octombrie 2009, de deschidere a negocierilor.Perspectivele de aderare sunt blocate din cauza disputei cu Grecia legat

ă de

numele ţării. Serbia a depus cererea de aderare la Uniunea Europeană la22 decembrie 2009 şi a primit statutul de stat candidat la 2 martie 2012.

- state potenţial candidate - Albania, Bosnia-Her ţegovina, Kosovo. Albaniaar urma să primească statutul de ţar ă candidată în momentul în care va realizaanumite reforme-cheie iar Bosnia şi Her ţegovina a f ăcut progrese limitate îndirecţia îndeplinirii condiţiilor iniţiale impuse de UE. La rândul său, Kosovotrebuie să facă progrese în ceea ce priveşte statul de drept, comer ţul,administraţia publică şi dezvoltarea economică, pentru a le alinia la standardele

Uniunii.




La 10 octombrie 2012, Comisia Europeană a adoptat un pachet de documente privind extinderea1 care arată angajamentul Uniunii pe calea continuării procesului de extindere, confirmând totodată că procesul de lărgire a Uniuniireprezintă principalul stimulent pentru realizarea sau continuarea reformelor

necesare în statele vizate. Priorităţile cheie promovate de Comisie în ceea ce priveşte extinderea vizează respectarea principiului statului de drept, consolidareacooper ării regionale şi reconcilierea în regiune şi dezvoltarea economică.

Mesajul general, transmis de-a lungul timpului dar şi prin documentelerecente, este acela că apartenenţa la Uniune nu va avea loc decât în momentul încare statele candidate sunt pregătite să adere. În ceea ce priveşte Statele dinBalcanii de Vest, aderarea lor se va produce atunci când va exista convingerea puternică a faptului că problemele din regiune nu vor fi exportate în instituţiileeuropene, ţinând cont în permanenţă de necesitatea de a proteja construcţia

Uniunii Europene.

B. Turcia

Cazul Turciei este unul particular. Ea beneficiază, încă din 1963 de un acordde asociere la CEE în care se f ăcea referire şi la perspectiva ader ării. La 14 aprilie1987 Turcia îşi depune oficial candidatura însă aceasta nu este luată în discuţiedecât în decembrie 19992, Consiliul European de la Helsinki decizând să acorde

Turciei statutul oficial de stat candidat la aderare. Se apreciază că acest stat deţinefundamentele unui sistem democratic, însă prezintă o serie de slabiciuni în ceea ce priveşte respectarea drepturilor omului şi protecţia minorităţilor naţionale.

După aproape o jumătate de secol de aşteptare, Turcia poate şi ea să treacă laultima etapă înaintea extinderii. După un comunicat al Comisiei, din 6 octombrie2004, în care se recomandă deschiderea, sub anumite condiţii, a negocierilor deaderare (ar ătându-se însă că aderarea nu poate avea loc mai devreme de 2014),Consiliul European de la Bruxelles, din decembrie 2004, hotăr ăşte deschidereanegocierilor de aderare a Turciei la Uniunea Europeană, acestea urmând să

înceapă la 3 octombrie 2005.Deşi din perspectiva ader ării Turcia s-a angajat într-un proces accelerat de

reforme în plan politic şi juridic, iar din punct de vedere economic economiaTurciei este a şaptesprezecea din lume, perspectivele ader ării Turciei la UniuneaEuropeană nu sunt foarte clare. Dacă la nivelul anului 2010 fuseser ă deschise13 dintre cele 35 de capitole de negociere, în ultimii doi ani acestea au stagnat.

1 Acesta este format dintr-un documentul de strategie, şase rapoarte de progres privind statele din

sfera extinderii, raportul de monitorizare vizând Croaţia şi studiul de fezabilitate referitorla Kosovo.2 În 1995 se constituie o uniune vamală între UE şi Turcia.




Unele state europene, precum Germania, Franţa şi Austria, au încă marirezerve faţă de primirea Turciei în UE şi frânează, într-un fel sau altul, acest proces. Reticente faţă de o aderare deplină, aceste state susţin ideea unui parteneriat. Pe de o parte, se apreciază că Uniunea Europeană n-ar putea face faţă,

astăzi, primirii unei ţări aşa de mari cum e Turcia. Pe de altă parte, Turcia are încă probleme la anumite capitole (în special în ceea ce priveşte respectarea drepturilorminorităţilor, libertatea religioasă, egalitatea în drepturi a femeii cu bărbatul). Nuîn ultimul rând, Guvernul de la Ankara nu recunoaşte Ciprul, membru al UniuniiEuropene, nordul insulei aflându-se în continuare sub ocupaţie turcească.Apartenenţa Turciei la spaţiul european, atât din punct de vedere geografic, cât şicultural, sunt de asemenea puse în discuţie, considerându-se că aderarea acesteiaimpune o redefinire a identităţii europene1.

Raportul anual al UE privind strategia sa de extindere, publicat în octombrie2012, atrage atenţia asupra “încălcărilor repetate” ale libertăţii, securităţii şilibertăţii de exprimare. Se menţionează, de asemenea, că procesul de aderare nu poate fi finalizat decât dacă Ankara îşi rezolvă problemele cu Cipru, care a deţinutîn a doua jumătate a anului 2012 preşedinţia rotativă a Consiliului UniuniiEuropene2.

C. Islanda

În septembrie 2008, în contextul unei crize economice şi financiare grave pecare a traversat-o şi care a dus la pr ă buşirea sistemului bancar, Islanda şi-a f ăcut publică intenţia de a deveni membr ă a Uniunii Europene3. Cererea oficială deaderare a fost depusă la 23 iulie 2009 iar negocierile de aderare au debutat la27 iulie 2010. Dată fiind apartenenţa Islandei la Spaţiul Economic European, ceeace reprezintă o garanţie a îndeplinirii criteriilor de la Copenhaga4, s-a avansat posibilitatea ca aderarea să aibă loc în cursul anului 2012.

Deşi până la jumătatea anului 2012 au fost deschise mai mult de jumătate

dintre capitolele de negociere, sunt încă o serie de capitole sensibile, precumagricultura, pescuitul5, impozitarea, politica economică şi monetar ă şi relaţiile

1 J. Roux, Droit general de l’Union Européenne, 4e edition, Ed. Litec, LexisNexis, Paris, 2012, p. 472 Turcia a întrerupt relaţiile cu preşedinţia UE în luna iulie 2012, când Cipru a preluat acest post.3 Vulnerabilitatea monedei naţionale (coroana islandeză), demonstrată în 2008, a determinatinteresul pentru trecerea la o moneda mai puternică iar adoptarea euro părea soluţia cea mai

potrivită.4 G. Issac, M. Blanquet, op. cit ., p. 19.5

Între Islanda şi UE există un contencios cu privire la gestionarea anumitor cote de pescuit, ca deexemplu de macrou, care tensionează relaţiile dintre ţările aflate la Marea Nordului. În plus, pescuitul de balenă este interzis în UE, dar practicat de către Islanda.




externe. Islanda ar trebui să işi reformeze organizarea şi funcţionarea sistemuluide supraveghere financiar ă, precum şi modul de numire a judecatorilor şi a procurorilor, planând suspiciuni asupra independenţei sistemului judiciar. În plus,Islanda are o dispută bancar ă cu Marea Britanie şi Olanda, dupa colapsul băncii

islandeze online Icesave în 20081. Cum cetăţenii islandezi s-au exprimatîmpotriva oricăror plăţi compensatorii cauzate de falimentului acestei banci, celedouă state ar putea bloca aderarea Islandei la Uniunea Europeană.

Pe de altă parte, temperarea efectelor crizei financiare din Islanda şi criza prin care trece zona euro au schimbat datele problemei, f ăcând aderarea laUniunea Europeană mai puţin interesantă pentru cei 320.000 de cetăţeni ai acesteiinsule. Un sondaj realizat în luna octombrie 2012 arată că 60% dintre islandezi seopun ader ării. Faţă de acest rezultat al consultării populare, în contextul alegerilor

generale programate pentru luna aprilie 2013, alegeri în cursul cărora coaliţia deguvernare se confruntă cu o competiţie dur ă din partea partidelor eurosceptice, înianuarie 2013 guvernul islandez a anunţat decizia suspendării, pe termennedefinit, a negocierilor de aderare la Uniunea Europeană.

SSeeccțțiiuunneeaa aa 44--aa PPR R OOIIEECCTTUULL UUNNEEII NNOOII UUNNIIUUNNII

EEUUR R OOPPEENNEE -- TTR R AATTAATTUULL CCOONNSSTTIITTUUȚȚIIOONNAALL

§1. Convenţia Europeană şi proiectul de Tratat instituind o Constituţiepentru Europa

Uniunea Europeană, oper ă nefinalizată prin Tratatul de la Maastricht, puţinîmbunătăţită prin Tratatele de la Amsterdam şi Nisa, avea nevoie de o evoluţiecare să-i permită să facă faţă noilor provocări interne (legate, în principal, de perspectiva extinderii Uniunii spre statele Europei Centrale şi Estice, spre Turcia,Cipru şi Malta, dar şi de deficitul democratic sesizat la nivelul Uniunii) şi externe(globalizarea economică). Numeroase propuneri privind reforma fundamentală a proiectului european2, avansate mai ales după intrarea în vigoare a Tratatului de la

1

În urma acestui faliment, depunătorii din Marea Britanie şi din Olanda au fost compensaţi deguvernele propriilor ţări cu o sumă totală de 3,8 miliarde de euro.2 A se vedea C. Mătuşescu, op. cit., pp. 263 şi urm.




Maastricht, intensificate în jurul anului 2000, permit cristalizarea principaleledirecţii ale acestei evoluţii - o evoluţie îndreptată spre „constitu ţ ionalizarea” ideiieuropene.

O confirmare a acestui curent reformator vine în contextul Consiliului

European de la Nisa, când liderii politici prezenţi adoptă o „ Declara ţ ie asupraviitorului Uniunii”, anexată Tratatului, în care se f ăcea apel la lansarea unei ampledezbateri pe tema viitorului construcţiei europene, fiind însărcinate viitoarele preşedinţii ale UE – cea suedeză şi cea belgiană, să iniţieze dezbateri cu toate păr ţile interesate, inclusiv cu societatea civilă.

Consiliul European întrunit la Laeken în decembrie 2001 a reluat discuţiile pemarginea acestui subiect, adoptând la rândul lui o „Declara ţ ie asupra viitoruluiUniunii Europene” prin care se precizează obiectivul aducerii Uniunii Europenemai aproape de cetăţeni şi, totodată, necesitatea definirii unei Uniuni mai suple,

mai eficiente, mai democratice şi transparente. În acelaşi timp, era afirmată pentru prima dată intenţia de a se adopta o Constitu ţ ie europeană, în considerareadorinţei exprimate de popoarele europene.

Transformarea Uniunii urma să se producă tot pe calea unei revizuiri atratatelor , însă nu după metoda clasică, în cadrul unei Conferinţeinterguvernamentale, cu participarea şefilor de stat şi de guvern, ci cu angrenareaîn acest proces şi a cetăţenilor europeni.

Cea mai bună soluţie pentru asigurarea transparenţei asupra temelor caretrebuiau dezbătute pe larg în rândul societăţilor, cu participarea deci a cetăţenilor, a

apărut astfel cea a Convenţiei, experimentată deja în cazul adoptării Carteidrepturilor fundamentale, în componenţa căreia să se regăsească principalele păr ţiimplicate în dezbaterea asupra viitorului Uniunii1, care să pregătească drumul cătreurmătoarea Conferinţă Interguvernamentală de o manier ă completă şi transparentă.

Activitatea Convenţiei urma să se desf ăşoare în trei etape: o etapă de dialogdeschis cu societatea civilă, o etapă de studiu şi o etapă finală, de recomandări.

Convenţia era însărcinată cu analizarea următoarelor aspecte:- o delimitare mai exactă a puterii între Uniunea Europeană şi statele membre;- statutul Cartei Drepturilor Fundamentale;

- simplificarea tratatelor Uniunii;- definirea rolului parlamentelor naţionale în cadrul structurii europene;- o mai bună definire şi împăr ţire a competenţelor în interiorul Uniunii;- apropierea Uniunii Europene de cetăţeni;- simplificarea instrumentelor Uniunii;- rezolvarea „deficitului democratic” al UE;

1 Formată din reprezentanţii guvernelor celor 15 state membre şi celor 13 state candidate (dintreacestea din urmă, Bulgaria, România şi Turcia cu rol de observator), reprezentanţii parlamentelor

naţionale, ai Parlamentului European şi ai Comisiei Europene, 13 observatori din parteaComitetului Economic şi Social şi Comitetului Regiunilor, precum şi reprezentanţi ai mediilorsociale.




- definirea poziţiei Uniunii într-o lume aflată în plin proces deglobalizare;

- integrarea tratatelor într-un singur text constituţional.În fruntea Convenţiei, compusă din 105 membrii şi tot atâţia supleanţi, au fost

numiţi fostul şef de stat francez Valery Giscard d’Estaing, ca preşedinte, şi foştii prim-miniştrii ai Italiei şi Belgiei, Giuliano d’Amato, respectiv Jean Luc Dehaene,ca vicepreşedinţi.

Rezultatul dezbaterilor din cadrul Convenţiei, ce a durat mai mult de un an, l-aconstituit Proiectul de Tratat instituind o Constitu ţ ie pentru Europa, prezentatConsiliului European de la Salonic, din iulie 2003, întrunit pentru semnarea tratatelorde aderare ale celor 10 state care au devenit membre în 2004. Consiliul European aluat decizia convocării unei Conferinţe interguvernamentale care să aibă ca obiectivmodificarea tratatelor Uniunii pe baza textului prezentat de Convenţie.

Conferinţa interguvernamentală a fost lansată la 4 octombrie 2003, având peagendă discutarea problemelor delicate asupra cărora s-a realizat cu greutateconsensul în cadrul Convenţiei.

S-a conturat de la început împăr ţirea statelor membre în două categorii, înraport de interesele specifice pe care doreau să le promoveze în cadrul conferinţei:statele fondatoare ale Comunităţilor, care susţineau menţinerea integrităţii proiectului de Tratat Constituţional propus de Convenţie, şi pe de altă parte,statele în curs de aderare, împreună cu Austria, Finlanda şi Spania, care doreaurediscutarea unor subiecte considerate închise de Convenţie1.

Reuniunea2 s-a încheiat cu adoptarea unei declaraţii comune în care, luându-

se act de angajamentul statelor participante la Conferinţă faţă de consolidarea procesului de integrare europeană şi de acceptul acestora de a începe lucr ărileConferinţei pe baza textului propus de Convenţie, a fost lansat ca termen pentrufinalizarea lucr ărilor şi adoptarea Tratatului Constituţional - prima parte a anului2004, înainte de alegerile pentru Parlamentul European din iunie 2004.

La 12 decembrie 2003, Consiliul European s-a întrunit în cadrul Conferin ţ eiinterguvernamentale pentru a adopta forma viitorului Tratat asupra Constitu ţ iei Europene. Reuniunea, care s-a încheiat în data de 13 decembrie, a fost un eşec,nereuşindu-se obţinerea unui consens. Blocajul s-a produs în principal datorită neînţelegerilor referitoare la funcţionarea Consiliului şi a Comisiei Europene,instituţii care era evident că trebuiesc reformate în condiţiile extinderii Uniunii la25 şi apoi 27 de state.

Cu ocazia Consiliului European de la Bruxelles din 17-18 iunie 2004 (şi pefondul unor schimbări politice ce au avut loc în principalele state care s-au opusadoptării proiectului – Spania şi Portugalia), se reuşeşte ajungerea la un acordasupra textului Tratatului Constituţional.

1 I. Jinga, Conferin ţ a interguvernamental ă: Între a ştept ări şi realitate, în Revista de Drept

Comunitar, nr. 2/2003, p. 43.2 România a participat ca statut de observator reprezentată de primul ministru şi ministrulafacerilor externe.




Ca o încununare a acestei activităţi laborioase, la 29 octombrie 2004, laRoma, în clădirea Campologlio, sala Degli Orazi e Curiazi, aceeaşi sală în carecele 6 state fondatoare au semnat în 1957 Tratatul de instituire a CEE, este semnatde către şefii de stat şi de guvern şi miniştrii afacerilor externe ai statelor membre

ale UE Tratatul şi Actul Final de instituire a unei Constituţii pentru Europa.Aplicarea acestora urma să se producă după ce statele membre vor ratifica,

potrivit procedurilor interne, textul Tratatului, unele legislaţii interne prevăzânddoar ratificarea parlamentar ă, altele impunând şi organizarea unui referendum înacest sens1. Acest proces urma să se finalizeze în decursul următorilor doi ani.Intrarea efectivă în vigoare este prevăzută pentru 1 noiembrie 2006 sau, dacă până la această dată nu va fi ratificat de către toate statele semnatare, în prima zi a celeide a doua luni după depunerea instrumentelor de ratificare de către statul semnatarcare a îndeplinit ultimul această formalitate.

Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa nu a intrat însă în vigoare pentru că, după ce un număr important de state au realizat ratificările necesare2, Fran ţ a şi Olanda l-au respins prin referendum, la 29 mai, respectiv 1 iunie 2005,declan şând o criză de o amploare f ăr ă precedent în istoria construc ţ iei europene. Votul negativ al cetăţenilor francezi şi olandezi a determinat o serie deincertitudini, fr ământări, interogaţii cu privire la oportunitatea unei Constituţii şimai ales cu privire la conţinutul acesteia. Chiar dacă motivele reale ale acesteirespingeri ţin mai degrabă de factori de politică internă, decât de cei de politică europeană, situaţia creată a deschis calea unor ample dezbateri cu privire la

viitorul proiectului european.

§2. Originalitatea Tratatului constituţional. Principalele amendamenteaduse construcţiei europene

Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa cuprinde un preambul, patru păr ţi, cinci protocoale şi trei declaraţii anexe.

În Preambulul tratatului se face referire la „moştenirile culturale, religioase şiumane ale Europei, ale cărei valori, întotdeauna prezente în patrimoniul său, au

consacrat în viaţa societăţii rolul central al fiinţei umane”. Este menţionată, deasemenea, deviza Europei “Unitate în diversitate”, semnificând voinţa popoarelorde a depăşi vechile rivalităţi şi contradicţii dintre ele şi de a-şi „f ăuri destinulcomun” de o manier ă “f ăr ă încetare mai întărită”. Alături de aceasta, sunt

1 Din cele 25 de state membre, 9 şi-au manifestat intenţia de a organiza un referendum pentruaprobarea Constituţiei Europene, în unele ţări rezultatul urmând să aibă caracter obligatoriu, iar înaltele consultativ.2 16 state membre ( în ordinea cronologică a ratificărilor: Lituania, Ungaria, Slovenia, Italia, Grecia,

Slovacia, Spania, Austria, Germania, Cipru, Malta, Luxemburg, Belgia, Letonia, Estonia şiFinlanda), cărora li se adaugă România şi Bulgaria care au ratificat documentul odată cu aprobareade către parlamentele naţionale a Tratatului de Aderare la Uniunea Europeană.




consacrate ca simboluri ale Uniunii Europene steagul, imnul, moneda şi ziua Europei, de mult timp recunoscute dar neînscrise încă într-un tratat.

Din punctul de vedere al structurii sale, Tratatul Constituţional este împăr ţitîn patru păr ţi. Prima parte defineşte Uniunea Europeană, valorile, obiectivele,

prerogativele, procedurile şi instituţiile sale. A doua parte cuprinde CartaDrepturilor Fundamentale, a treia descrie politicile şi modul de funcţionare aUniunii Europene, iar a patra secţiune cuprinde prevederile finale, inclusiv procedurile de adoptare şi revizuire a Tratatului.

Aproximativ 85% din prevederile Tratatului Constituţional reprezintau reguliexistente, înscrise deja în tratatele anterioare, doar 15% fiind elemente de noutate.Termenul de ”Constituţie” folosit în titlul său este unul simbolic, din punct devedere juridic acesta fiind, f ăr ă îndoială, un tratat, a cărui intrare în vigoare estesubordonată ratificării de către toate statele membre, şi nu un act constituţional acărui adoptare să fie rezultatul voinţei unei adunări investite cu putereconstituantă1. Cum Curtea de Justiţie apreciase deja că tratatele existentereprezintă o ”Cartă constituţională de bază” a Comunităţii2, se trecea de la untratat calificat ”constituţie” de doctrină şi jurisprudenţă, la un tratat denumitformal ”constituţie”. Originalitatea Tratatului constă, după cum se remarcă îndoctrină3, în faptul că spre deosebire de alte tratate de reformă (cum sunt cele dela Maastricht, Amsterdam, Nisa), el nu se mulţumeşte să revizuiască tratateleanterioare, ci le abrogă. Tratatul Constituţional operează o fuziune a tratatelor

existente, cu excepţia Tratatului Euratom, care r ămâne distinct. Pentrusimplificarea şi reorganizarea tratatelor comunitare, principalele tratate ale UE vorfi înlocuite cu un singur text unitar.

Proiectul de Constituţie prevede instituirea Uniunii Europene. Este vorba de o”nouă Uniune”4, care înlocuieşte Comunităţile şi Uniunea Europeană existentă (fondată pe Comunităţi). Uniunea va prelua obiectivele şi atribuţiile ComunităţilorEuropene, care vor dispărea, competentele lor fiind transferate către Uniune5.

Pentru realizarea obiectivelor ce i-au fost fixate, Uniunii îi sunt conferite oserie de competenţe şi este dotat ă cu personalitate juridică.

În ceea ce prive şte arhitectura institu ţ ional ă , Tratatul înscrie o serie deavansuri semnificative, destinate întăririi legitimităţii democratice a Uniunii şivizibilităţii sale externe: Consiliul European, care dobândeşte statutul de instituţiea Uniunii, este condus de un preşedinte ales, se înfiinţează funcţia de Ministrul de

1 J. Roux, op. cit., p. 13.2 Cauza 294/83, hotãrârea din 23 aprilie 1986, Les Verts / Parlamentul, ECR 1986, p. 1339.3 G Issac, M. Blanquet, op. cit ., p. 286.4 J. Roux, op. cit., p. 11; A Berramdane, J. Rossetto, Droit de l’ Union Européenne. Institutions et

ordre juridique, Montchrrstien, Paris, 2010, p. 31.5 O. Ţinca, Viitorul cadru institu ţ ional al Uniunii Europene, în Revista de Drept Comunitar, nr.1/2003, p. 57.




externe al Uniunii, care înlocuieşte Înaltul Reprezentant al Consiliului îndomeniul politicii externe, preşedintele Comisiei va fi ales de Parlament în funcţiede rezultatele alegerilor europene, rolul Parlamentului European este întărit şi esteinstituit un nou mecanism de control al principiului subsidiarităţii prin implicarea

parlamentelor naţionale.Referitor la modalitatea de adoptare a deciziilor, dacă nu se prevede altfel în

Tratat, regula este votul cu majoritate calificat ă în Consiliul de Miniştrii.Majoritatea calificată este definită ca fiind 55% din statele membre (dar cel puţin15 la număr), reprezentând cel puţin 65% din populaţia Uniunii. O minoritate de blocare a deciziilor poate fi formată din patru state. În situaţia în care Consiliulacţionează din proprie iniţiativă, la iniţiativa unui stat membru sau la orecomandare a Comisiei sau a Băncii Centrale Europene (mai ales în domeniile justiţie şi afaceri interne, politică externă şi de securitate comună, politică

economică şi monetar ă şi în cazul suspendării sau retragerii unui stat membru),votul cu majoritate calificată este definit ca fiind 72% din membrii Consiliului,reprezentând 65% din populaţia Uniunii. Votul cu unanimitate continuă să seaplice unor domenii restrânse, precum politica în domeniul impozitării, uneleaspecte legate de politica externă, de securitate şi de apărare şi pentru următoarelerevizuiri constituţionale.

Instrumentele juridice ale Uniunii sunt reformate profund. Actele Ununii suntîmpăr ţite în acte legislative şi acte nelegislative şi este consacrată noţiunea de legeeuropeană , iar principiul cardinal al primatului dreptului Uniunii Europene fa ţă

de dreptul intern al statelor membre, consacrat anterior pe cale jurisprudenţială1

,este înscris în Tratat.Uniunea recunoa şte drepturile şi libert ăţ ile enun ţ ate în Cartea Drepturilor

Fundamentale. Astfel, Cartea Drepturilor Fundamentale, care deşi adoptată încă din 2000, la Nisa, nu avea caracter obligatoriu (nefiind încorporată în tratatecomunitare), este înglobată în Constituţia Europeană, care îi confer ă for ţă juridică obligatorie şi îi dedică un capitol însemnat în ansamblul său (partea a II-a aTratatului). Uniunea se angajează, totodată, să adere la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale2, drepturile

fundamentale garantate de aceasta f ăcând parte din dreptul Uniunii ca principiigenerale.Indiferent de existenţa sau nu a unei legături între respingerea Tratatului de

către electorii francezi şi olandezi şi prevederile acestuia3, au existat o serie denemulţumiri legate de conţinutul Tratatului Constituţional care, în esenţă, vizează:

1 Cauza 6/64, Costa / E.N.E.L., hotãrârea din 15 iulie 1964, ECR 1964, p. 585.2 La care sunt păr ţi toate statele membre ale UE.3 Pe lângă motive ţinând de politica internă, se consider ă că o influenţă negativă asupra

dezbaterilor legate de ratificarea Tratatului Constituţional l-a avut, cel puţin în Franţa, şi deciziaConsiliului European din decembrie 2004 de deschidere a negocierilor de aderare a Turciei laUniunea Europeană - J. Roux, op. cit ., p. 15.




- întinderea şi complexitatea textului, care cuprinde aproape 300 de pagini şinumeroase referiri la alte articole, f ăr ă ca textul acestora din urmă să fie redat.Lipsa deci de lizibilitate a acestuia;

- repunerea în discuţie a „modelului social european”, a Europei sociale, a

locurilor de muncă (având în vedere că principala preocupare a cetăţeniloreuropeni o reprezintă şomajul), şi înscrierea unor politici economice cu o orientareneoliberală, în care libera concurenţă se întinde la domenii sensibile precumsănătatea, energia şi transportul;

- întărirea elementelor supranaţionale cu consecinţa unei pierderi reale desuveranitate din partea statelor, prin adoptarea unor măsuri precum: generalizareavotului cu majoritate calificată, înscrierea principiului priorităţii legii europene înfaţa celei naţionale, introducerea în Constituţie a unor elemente care sunt legate înmod tradiţional de suveranitatea unui stat – steag, imn, deviză, şi chiar folosirea

termenului de „Constituţie”, care poate duce cu gândul la un viitor statal alUniunii Europene;

- perpetuarea deficitului democratic, prin acordarea unor puteri sporiteinstituţiilor care nu sunt alese prin sufragiu popular şi care beneficiază deci de oslabă legitimitate politică.

În pofida abandonării, Tratatul Constituţional va r ămîne punctul de pornire pentru un viitor demers de reformare a Uniunii (finalizat prin adoptarea Tratatuluide la Lisabona) şi, cel mai probabil, şi dincolo de acesta, pentru a întreţine

reflecţiile cu privire la necesitatea unor reforme ale tratatelor în vigoare1

.

SSeeccțțiiuunneeaa aa 55--aa UUNNIIUUNNEEAA EEUUR R OOPPEEAANNĂĂ R R EEFFOOR R MMAATTĂĂ PPR R IINN TTR R AATTAATTUULL DDEE LLAA LLIISSAABBOONNAA ((22000099))

§1. Tratatul reformator de la Lisabona

2.1. Adoptarea Tratatului de la Lisabona

Votul negativ acordat Tratatului instituind o Constituţie pentru Europaconsacr ă aşa-numita „criză constituţională” care se alătura celorlalte probleme presante cu care Uniunea Europeană se confrunta la momentul respectiv: efecteleglobalizării, extinderea şi necesitatea aprofundării integr ării europene. Cum

1 J. Roux, op. cit., p. 14.




ieşirea din impas era delicată, trebuind avută în vedere atât respingerea tratatuluide către cele două state fondatoare, cât şi acceptarea deplină a acestuia de cătreoptsprezece alte state, s-a declanşat la nivelul Uniunii o perioadă de reflecţie şidezbatere pe această temă, extinsă pe perioada unui an şi jumătate (iunie 2005 -

ianuarie 2007), în vederea găsirii unei soluţii.Concluzia, aproape unanim acceptată, era aceea că, în pofida respingeriiTratatului Constituţional, Uniunea are nevoie de un nou tratat care să ofereUniunii instituţiile, mijloacele şi instrumentele potrivite pentru a r ăspundeaşteptărilor cetăţenilor europeni şi pentru a face faţă noilor provocări legate deglobalizarea economiei, evoluţia demografică, schimbările climatice,aprovizionarea cu energie sau noile ameninţări la adresa securităţii.

Sunt însă tot mai puţini cei care cred în păstrarea Tratatului Constituţional înforma adoptată1, cei mai mulţi apreciind că modificarea textului acestuia este

inevitabilă. Păstrarea întregul text şi renegocierea anumitor păr ţi ale tratatului

2

saurenegocierea integrală a tratatului în cadrul unei noi conferinţe inter-guvernamentale şi punerea la punct a unui proiect mai modest, bazat pe preeminenţa competenţelor-cheie din punct de vedere economic ale UniuniiEuropene (piaţa internă, politica de concurenţă, comer ţul exterior) urmând caaspectele esenţiale de politică externă să r ămână subiecte de consultare, cooperareşi coordonare între statele membre ale Uniunii Europene3, sunt soluţiile avansate.

Posibilitatea ieşirii din impas s-a întrezărit cu ocazia Consiliului European din15-16 iunie 2006, în concluziile finale ale căruia se prevăd trei direcţii de acţiune pentru viitor:

a) concentrarea pe obţinerea unor rezultate concrete folosind cadrul juridicoferit de actualele tratate, în paralel cu abordarea reformelor instituţionale;

b) obţinerea de progrese importante într-o serie de domenii cu impact directasupra cetăţenilor;

c) punerea bazelor unei strategii ce se întinde pe doi ani, de identificare asoluţiilor pentru Tratatul Constituţional, sub forma unui proces în patru etape4:1) adoptarea unei „declara ţ ii politice cu privire la valorile şi obiectivele Europei şi confirmarea angajamentului comun de a le realiza”, cu ocazia aniversării a50 ani de la semnarea Tratatelor de la Roma5; 2) prezentarea de către preşedinţiagerman

ă, la Consiliul European din iunie 2007, a unui raport asupra stadiului

discuţiilor pe tema Tratatului Constituţional; 3) examinarea raportului de cătreliderii statelor membre şi adoptarea unor decizii privind continuarea procesului dereformă; 4) realizarea acestui obiectiv cel mai târziu în cursul semestrului doi alanului 2008.

1 Germania este adepta păstr ării a cât mai mult din spiritul tratatului, întrucât el reprezintă cel mai bun compromis la care s-a ajuns, prin negocieri dificile si îndelungate.2 Opţiunea Finlandei.3

Varinată susţinută mai ales de Marea Britanie.4 I. Jinga, op. cit., p. 16.5 Celebrată cu ocazia Consiliului european extraordinar convocat la Berlin la 25 martie 2007.




Consiliul European de la Bruxelles, din 23 iunie 2007, a decis adoptarea unuinou tratat pe cale clasică a unei Conferinţe interguvernamentale, ale cărei lucr ăriurmau să înceapă în luna iulie 2007. Conferinţa interguvernamentală, a căreimisiune era de a adopta textul unui tratat de reformă care să modifice tratatele

existente, acestea urmând să r ămână în vigoare, este însărcinată cu un mandat precis, în care erau specificate elementele de noutate din Tratatul constituţionalcare urmau să fie intruse în tratatele existente.

Negocierile au fost încheiate cu ocazia Consiliului European de la Lisabona,din 18-19 octombrie 2007, ceea ce a permis semnarea, la 13 decembrie 2007, aTratatului de reformă sau, cum a fost denumit oficial, ”Tratatul de la Lisabona demodificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului instituindComunitatea Europeană”.

A fost stabilit ca obiectiv realizarea ratificărilor necesare astfel încât să

permită întrarea în vigoare a Tratatului în cursul anului 2009, înainte de alegerileeuropene programate pentru luna iunie.

Din cele 27 de state membre, 26 au ales calea unei ratificări parlamentare atratatului1, Irlanda fiind singurul stat care, din pricina unor constrângericonstituţionale, a ales să supună tratatul unui referendum. Situaţia s-a complicatdupă ce, la 12 iunie 2008, irlandezii au respins prin referendum (cu 53,4% dinvoturi) ratificarea Tratatului de la Lisabona. Dificultăţi au apărut de asemenea înPolonia, unde preşedintele a refuzat să semneze tratatul aprobat de Dietă, până când Irlanda nu-l va ratifica, şi în Germania, unde, urmare a unei decizii a Cur ţii

constituţionale s-a impus, prealabil ratificării, adoptarea unei legi de întărire a prerogativelor parlamentului naţional. La rândul său, preşedintele ceh, euroscepticconvins, a blocat adoptarea tratatului, cerând aceleaşi clauze derogatorii cu celeacordate Marii Britanii şi Poloniei în ceea ce priveşte Carta drepturilorfundamentale2.

Procesul de adoptare de către Irlanda a Tratatului de la Lisabona s-adeblocat odată cu Consiliul European din 17-18 iunie 2009, ajungându-se la uncompromis în urma căruia o nouă formulă a tratatului (care garantează Irlandeidreptul la neutralitate, respectarea legislaţiei în materie de taxe şi impozite,

drepturile angajaţilor, standardele in educaţie şi menţinerea avortului înilegalitate) a fost adoptată în vara anului 20093. Drept urmare, la referendumul

1 În considerarea soartei tratatului Constituţional, se apreciază ca liderii europeni s-au pus deaccord să nu supună tratatul unei consultări populare de teama unui vot negativ. România aratificat Tratatul de la Lisabona prin Legea nr. 13/2008 la 4 februarie 2008, promulgata prin Decretde Preşedintele României la 6 februarie 2008 şi publicată în Monitorul Oficial nr. 107 din12 februarie 2008.2 Vaclav Klaus condiţionase semnătura sa pe document de o anexă la tratat prin care germanii

sudeţi expulzaţi din Cehoslovacia în 1945 să nu poată cere despăgubiri. Derogarea este, din punctde vedere juridic, de acelaşi tip cu cele obţinute în 2007 de Marea Britanie şi Polonia.3 Urmând ca acesta să intre în vigoare sub forma unui protocol anexat unui viitor tratat de aderare.




organizat pentru a doua oar ă la data de 2 octombrie 2009, 67% dintre irlandezi s-au pronunţat în favoarea acestuia. Faţă de rezultatul pozitiv al referendumuluiirlandez, preşedintele polonez a semnat şi el tratatul.

Liderii europeni reuniţi la Bruxelles la 30 octombrie 2009 au acceptat să

acorde preşedintelui Cehiei derogarea cerută, astfel că Republica Cehă a depusinstrumentele de ratificare la 13 noiembrie 2009.

În aceste condiţii Tratatul de la Lisabona a putut intra în vigoare la1 decembrie 2009.

2.2. Con ţ inutul Tratatului

Tratatul de la Lisabona1 reia metoda tradiţională de modificare a tratateloreuropene. El nu abrogă tratatele în vigoare pentru a se substitui acestora, ci le

modifică, aducînd completări şi îmbunătăţiri prin amendamentele din cuprinsulsău2. Astfel, aşa cum se desprinde chiar din titlul său, Tratatul de la Lisabonamodifică cele două tratate fundamentale ale Uniunii: Tratatul asupra UniuniiEuropene (TUE) şi Tratatul instituind Comunitatea Europenă (TCE) care devinedupa amendare Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE)3. Celedouă tratate încorporate Tratatului de la Lisabona4 îşi păstrează aceeaşi valoare juridică. Cu titlu separat va fi menţinut Tratatul privind Comunitatea Europeană aEnergiei Atomice (Euratom)5, căruia i se aduc o serie de modificări tehnice, acestamenţinând însă puternice legături instituţionale şi juridice cu Uniunea Europeană6.

Făr ă a avea pretenţia de a fi o Constituţie, noul tratat conservă substanţaTratatului instituind o Constituţie pentru Europa, semnat în 2004, menţinând principalele reglementări ale acestuia7.

1 Publicat în JOUE C 306/1 din 17 decembrie 2007.2 Tratatul de la Lisabona aduce nu mai puţin de 297 de modifiări tratatelor în vigoare - G. Issac,M. Blanquet, op. cit ., p. 30.3 O primă versiune consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului privindFuncţionarea Uniunii Europene a fost publicat în JO C 115 din 9 mai 2008. O nouă versiuneconsolidată, care include o serie de rectificări precum şi Carta drepturilor fundamentale a UniuniiEuropene proclamată de către Parlamentul European, Consiliu şi Comisie la Strasbourg la12 decembrie 2007 (JO C 303 din 14 decembrie 2007, p. 1) a fost publicată în JOUE C 83/1 din30 martie 2010. În cuprinsul capitolelor următoare, referirile la dispoziţiile celor două tratate sevor face avându-se în vedere această ultimă versiune consolidată a acestora.4 Acestea sunt însoţite de 37 de protocoale şi 65 de declaraţii care, potrivit articolului51 TUE, fac

parte integrantă din tratate. Textul tratatelor este deosebit de tehnic, cuprinzând o succesiune deamendamente, fragmente, pasaje de modificări şi trimiteri la articole înlocuite sau abrogate -M. Bara, A. A. Olaru, Glosar privind Tratatul de la Lisabona - II , Institutul European dinRomânia, Bucureşti, 2009.5 Euratom r ămânând, din raţiuni politice, în afara Uniunii europene.6

G. Issac, M. Blanquet, op. cit ., p. 31.7 A. Duff, Le veritable guide du Traité de Lisbonne, Alliance of Liberals and Democrats forEurope, (2009), http://www.alde.eu




Pentru a-i linişti pe eurosceptici, prin noul Tratat se renunţă la elementelesimbolice, care puteau indica o anumită ”derivă” supranaţională. Astfel, serenunţă la denumirea de ”Constituţie”, la noţiunile de ”lege” şi ”lege cadru”, lafuncţia de Ministrul al afacerilor externe (care devine ”Înalt reprezentant”), la

simbolurile Uniunii (imn, drapel, deviză). Carta drepturilor fundamentale esteexclusă din textul tratatelor, fiind introdusă într-o anexa la acestea, însă articolul6 din Tratatul privind Uniunea Europeană dispune că aceasta are aceeaşi valoare juridică cu cea a tratatelor. Similar, se renunţă la înscrierea expresă a principiului primatului dreptului Uniunii Europene, însă Declaraţia nr. 17 reaminteştevalabilitatea principiului, trimiţând la jurisprudenţa Cur ţii de Justiţie1.

În contrapartidă, modificările aduse prin Tratatul de la Lisabona reiaumajoritatea inovaţiilor din Tratatul Constituţional, începând cu substituireaComunităţii Europene şi a Uniunii existente cu o nouă Uniune, dotată cu personalitate juridică2 şi renunţarea la structura pe piloni3. În esenţă, Tratatul de laLisabona se concentrează asupra mecanismelor instituţionale, introducândnumeroase schimbări în funcţionarea Uniunii Europene cu scopul creşteriieficienţei şi a caracterului democratic al acesteia.

Principalele realizări ale Tratatului de la Lisabona4 ar putea fi sintetizateastfel:

- o mai mare democraţie (declarată ”valoare comună” în articolul 2 TUE), înspecial prin creşterea rolului Parlamentului European, o mai mare implicare a parlamentelor naţionale, recunoaşterea unui drept de iniţiativă legislativă cetăţenilor europeni, recunoaşterea, în pofida unor clauze derogatorii obţinute de

anumite state5

, a for ţei juridice obligatorii a Cartei drepturilor fundamentale şiînscrierea obiectivului de aderare a Uniunii Europene la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale;

- clarificarea competenţelor, prin stabilirea categoriilor de competenţe ce pot fiexercitate la nivelul Uniunii - exclusive, comune sau partajate, de sprijinire, decoordonare sau complementare şi introducerea unor noi politici şi acţiuni ale

1 Făr ă a avea valoare juridică egală cu a textului propriu-zis, declaraţiile sunt doar manifestări politice de voinţă ale statelor membre şi pot avea un rol important în interpretarea prevederilortratatelor.2 J. Roux, op. cit., p. 14.3 Deşi, în realitate, dispariţia pilonilor este mai degrabă artificială decât efectivă, specificitateainterguvernamentală a Politicii externe şi de securitate comună fiind prezervată prin stabilirea unuitratament particular (25 de articole în Titlul V din TUE sunt consacrate PESC şi 17, care detaliază mecanismele de funcţionare, în Partea a 5-a din TFUE).4 Asupra acestora vom reveni pe parcursul capitolelor următoare.5 Printr-un protocol anexă la tratat (Protocolul (nr. 30) privind aplicarea Cartei), se stabileşte unstatut derogatoriu pentru Marea Britanie şi Polonia, stipulându-se: „Carta nu extinde capacitateaCur ţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a niciunei alte instanţe a Poloniei sau a Regatului Unit, dea considera că actele cu putere de lege şi actele administrative, practicile sau acţiunile

administrative ale Poloniei sau ale Regatului Unit sunt incompatibile cu drepturile, libertăţile şi principiile fundamentale pe care aceasta le reafirmă”. Acest regim a fost extins, cu ocaziaConsiliului European de la Bruxelles, din decembrie 2009, şi în ceea ce priveşte Cehia.




Uniunii (în domeniul energiei, turismului, protecţiei civile, cooper ăriiadministrative, ajutorului umanitar);

- o mai mare eficacitate, prin extinderea majorităţii calificate la nivelulConsiliului şi introducerea unui nou sistem de vot cu dublă majoritate, prin

crearea unei preşedinţii stabile a Consiliului European (care devine instituţie aUniunii Europene) şi prin reducerea, începând cu 2014, a numărului membrilorComisiei Europene;

- un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie întărit, ce urmează a fi realizat înetape;

- o mai mare coerenţă a acţiunii externe a Uniunii prin crearea funcţiei de Înaltreprezentant al Uniunii pentru afacerile externe şi politica de securitate şi a unuiServiciu european pentru ac ţ iune externă , ce va oferi Înaltului Reprezentantsprijinul necesar.

Alte reforme vizează cooperarea consolidată, al cărei regim juridic esteîmbunătăţit şi întroducerea unei clauze de solidaritate, potrivit căreia Uniunea şistatele membre acţionează solidar atunci când un stat membru este victima unuiatac terorist sau a unei calamităţi naturale sau produse de om, solidaritate afirmată şi în domeniul energiei.

Clauzele finale ale TUE includ două dispoziţii noi: recunoaşterea unui dreptde retragere din Uniune oricărui stat membru (art. 50), după o procedur ă care prevede posibilitatea formulării, ulterior, a unei noi cereri de aderare de cătrestatul respectiv şi introducerea unei proceduri de revizuire simplificată a tratatelor pentru politicile şi acţiunile interne ale Uniunii (printr-o decizie luată cu

unanimitate de Consiliul European, pentru intrarea în vigoare a acesteia fiind însă necesar ă aprobarea de către statele membre, ”în conformitate cu normele lorconstituţionale” (art. 48-6).

§2. Evaluarea aportului Tratatului de la Lisabona

Intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona marchează ieşirea din ”febraconstituţională” în care a intrat Uniunea după Declaraţia de la Laeken dindecembrie 2001 şi dotarea Uniunii cu un instrument care să permită o organizare

şi o funcţionare mai eficiente. Încheiat pe o durată nelimitată şi f ăr ă a prevedea,aşa cum o f ăceau anterioarele tratate ale Uniunii, o clauză referitoare la o viitoareluare în considerare a revizuirii sale, Tratatul a fost fost gândit pentru a oferi pentru o lungă perioadă de timp cadrul juridic de funcţionare a Uniunii Europene.

Deşi obiectivele stabilite, aceleaşi cu cele ale Tratatului Constituţional, aufost, în linii generale, atinse (în special în ceea ce priveşte reamenajareainstituţională), Tratatul de la Lisabona se îndepărtează de documentul care l-ainspirat1 prin modalitatea de adoptare (conferinţă interguvernamentală şi nu forum

1

Pentru o analiză comparativă a celor două texte, a se vedea A. José Menédez, Governance andConstitutionalism in the European Order , în P. J Birkinshaw, M. Varney (ed.), The EuropeanUnion Legal Order after Lisbon, Kluwer Law International, 2010, 65-90.




de dezbateri) şi de intrare în vigoare (ratificare parlamentar ă şi nu referendum popular - cu excepţia Irlandei), prin regimurile derogatorii acordate anumitor state(ce amplifică elementele de diferenţiere în cadrul Uniunii) şi prin înscrierea unorreguli fundamentale nu în tratate, ci în texte ”periferice” (declaraţii), lăsând

sarcina interpretării lor Cur ţii de Justiţie, cu consecinţa deci a unui viitorimprevizibil al acestora1.Considerându-se că nu reprezintă ”un nou contract social” al Uniunii ci,

mai ales, ”o simplă operaţiune de salvare politică vizând a împiedica o nouă spirală a paraliziei funcţionării mecanismului comunitar şi o pierdere delegitimitate a UE”2, doctrina pune în discuţie veleităţile reformatoare aletratatului3.

Făr ă a nega numeroasele merite ale Tratatului de la Lisabona, care seînscrie ca un element de progres în evoluţia construcţiei Europene (o construcţie

care nu a ajuns la destinaţia finală), în ceea ce priveşte metoda aleasă pentrurevizuirea tratatelor fondatoare, aceasta probabil va trebui regândită4. Faptul că patru din ultimele cinci reforme ale tratatelor de bază au fost sancţionate cu voturi populare de respingere indică existenţa unei fracturi profunde şi, probabil, dedurată între Uniune şi cetăţeni5.

§3. Evoluţii ulterioare

După intrarea sa în vigoare, la 1 decembrie 2009, Tratatul de la Lisabona a

suferit deja două modificări. Prima dintre acestea a fost determinată de faptul că Tratatul a intrat in vigoare ulterior alegerilor pentru Parlamentul European din perioada 4-7 iunie 2009, impunându-se stabilirea unor dispozitii tranzitorii cu privire la componenta Parlamentului European pana la incheierea legislaturii2009-2014. Protocolul de modificare a Protocolului privind dispoziţiile tranzitorii,anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană, la Tratatul privind funcţionareaUniunii Europene şi la Tratatul de instituire a Comunităţii Europene a EnergieiAtomice, semnat la Bruxelles la 23 iunie 2010 are în vedere să permită statelormembre care ar fi avut un numar mai mare de membri în Parlamentul European,

în conditiile în care Tratatul de la Lisabona ar fi fost in vigoare la data alegerilor1 D. M. Şandru, Dreptul Uniunii Europene. Jurispruden ţă şi legisla ţ ie, Ed. Universitar ă, Bucureşti,2012, p. 24.2 M. Duţu, A. Duţu, Dreptul contenciosului european, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2010,

p. 41.3 A se vedea în acest sens şi C. Demesmay, A. Marchetti, Le Traité de Lisbonne en discussion:quels fondements pour l'Europe?, Institut Français des Relations Internationales - I.F.R.I., Lesnotes de l'Ifri N°60, Paris, 2009.4 G. L. Tosato, The Shape of post-Lisbon Europe, în S. Micossi, G. L. Tosato (ed.), The European

Union in the 21st century. Perspectives from the Lisbon treaty, Centre for European PolicyStudies, Brussels, 2009, p. 283.5 J. Roux, op. cit., p. 16.




pentru Parlamentul European din iunie 2009, să poată dispune de acest numar delocuri suplimentare şi să le ocupe1. S-a stabilit, astfel, creşterea provizorie anumărului de deputaţi la 754, urmând ca din legislatura următoare, număruldeputaţilor să fie de cel mult 751, potrivit prevederilor Tratatului de la Lisabona.

Protocolul a intrat în vigoare la 1 decembrie 2011, după ratificarea sa de către parlamentele naţionale2.

Cea de-a doua modificare a tratatelor a constat în completarea, pe calea unei proceduri de revizuire simplificată3, a articolului 136 din TFUE pentru a permite punerea în aplicare a unui mecanism european de solidaritate financiar ă întrestatele membre. Astfel, Consiliul European a adoptat, la 25 martie 2011, Decizia2011/1994, care prevede adăugarea la Tratatul privind funcţionarea UniuniiEuropene (TFUE) a unei noi dispoziţii5 potrivit căreia statele membre a cărormonedă este euro pot institui un mecanism de stabilitate care urmează să fie

activat în cazul în care este indispensabil pentru a garanta stabilitatea zonei euro înansamblu6. Noua reglementare impune însă o strictă condiţionare în acordareaasistenţe financiare necesare în temeiul mecanismului. Această modificare atratatului a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2013, după aprobarea sa de către statelemembre potrivit normelor lor constituţionale7.

În lipsa acordului unanim al celor 27 de state membre, regulile privitoare laacest mecanism, ca şi cele referitoare la întărirea Uniunii economice şi monetarenu au fost incluse în tratatele Uniunii Europene, ci au f ăcut obiectul unor acorduriseparate.

Asfel, statele din zona euro au incheiat a 2 februarie 2012 Tratatul deinstituire a mecanismului european de stabilitate (MES), care are personalitate juridica, şi prin care se stabileşte mobilizarea de resurse financiare şi furnizareaunui sprijin pentru stabilitatea membrilor săi care se confruntă sau riscă să se

1 Statele care au beneficiat de un număr suplimentar de reprezentanţi în Parlamentul Europeansunt: Spania (4 mandate); Franţa, Suedia, Austria (2 mandate suplimentare fiecare); MareaBritanie, Italia, Polonia, Olanda, Bulgaria, Letonia, Slovenia şi Malta (câte 1 mandat fiecare).2 România a ratificat Protocolul prin Legea nr. 112 din 15 iunie 2011, publicată în M.Of. nr. 487din 8 iulie 2011.3 Legalitatea aplicării acestei proceduri a fost confirmată de Curtea de Justiţie printr-o hotărârerecentă dată în plenul său la 27 noiembrie 2012 în cauza Pringle/Irlanda Cauza C-370/12(nepublicată).4 Decizia 2011/199/UE a Consiliului European din 25 martie 2011 de modificare a articolului 136din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene cu privire la un mecanism de stabilitate pentrustatele membre a căror monedă este euro (JOUE L 91 din 6 aprilie 2011, p. 1).5 Noul alineat (3) al articolului 136 TFUE.6 Această modificare a fost necesar ă în condițiile în care, pe fondul crizei economice și financiare,statele membre nu au reușit să respecte regulile stricte stabilite prin Pactul de stabilitate și creștere,adoptat în 1997 în vederea trecerii la euro, de la 1 ianuarie 1999. Statele s-au angajat în datorii

excesive și în deficite care depășeau limita de 3% autorizată, punând în pericol întreaga zonă euro.7 România a ratificat Decizia Consiliului prin Legea 85 din 20 iunie 2012, Publicată în MonitorulOficial, Partea I nr. 419 din 22 iunie 2012.




confrunte cu probleme grave de finanţare. Acest sprijin poate fi acordat numaidacă este indispensabil pentru menţinerea stabiliţăii financiare a zonei euro înansamblul său și a statelor sale membre. Tratatul instituind mecanismul europeande stabilitate1 marchează revenirea la cooperarea interguvernamentală realizată în

afara cadrului Uniunii pentru rezolvarea problemelor delicate.Pe aceeaşi linie, la 2 martie 2012 a fost semnat între 25 dintre statele membre

ale Uniunii (excepţie f ăcând Marea Britanie şi Cehia) Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernan ţ a în cadrul Uniunii economice şi monetare(TSCG), prin care sunt adoptate o serie de măsuri pentru a întări disciplina fiscală în zona euro prin aşa-numită „regulă a echilibrului bugetar” şi printr-un mecanismde corecţie automat. În acest document se arată că este necesar ă întărirea Uniuniieconomice şi monetare printr-o nouă ”arhitectur ă” (cu alte cuvinte, alta decâttratatele existente) care va permite să se meargă mai departe în aplicarea

principiilor şi regulilor deja conţinute în tratate (coordonarea politiciloreconomice, supravegherea şi sancţionarea deficitelor excesive, coordonarea şisupravegherea politicilor bugetare). Noul tratat are însă vocaţia de a se alătura, laun moment dat, dreptului unional, prevăzându-se că dispoziţiile acestuia vor fiîncorporate, cât mai curând posibil (preferabil, într-un termen de cinci ani), întratatele pe care se întemeiază Uniunea Europeană.

Tratatul impune ca bugetele naţionale ale statelor care au aderat să fieechilibrate sau excedentare, deficitul structural anual trebuind să nu depăşească 0,5% din PIB. Dacă datoria guvernamentală este semnificativ sub valoarea de

referinţă de 60% din PIB, limita pentru deficit poate fi stabilită la 1% din PIB.Orice deviere a unui stat membru de la această ”regulă de aur” a echilibrului bugetar presupune declanşarea unui mecanism automat de corecţie.

Statele membre vor trebui să încorporeze prevederile privind disciplina bugetar ă şi mecanismul automat de corecţie în legislaţia naţională, preferabil chiarîn Constituţie, în termen de un an de la intrarea în vigoare a tratatului. Dacă unstat membru nu va reuşi această transpunere, Curtea Europeană de Justiţie va avea jurisdicţie să ia o decizie în cazul respectiv. Verdictul Cur ţii este obligatoriu, iardacă acesta nu este respectat se poate aplica o penalitate de până la 0,1% din PIB.

Declanşarea procedurii de deficit excesiv presupune întocmirea unui ”program de parteneriat bugetar şi economic” în aprobarea şi implementarea căruia suntimplicate Consiliul şi Comisia Europeană.

În temeiul Tratatului, şefii de stat şi de guvern ai zonei euro trebuie să seîntâlnească cel puţin de două ori pe an în summit-uri ale zonei euro, la care vor participa şi reprezentanţii Comisiei Europene. Preşedinţii Băncii CentraleEuropene şi Parlamentului European pot fi invitaţi la aceste summituri. Atuncicând se va considera necesar şi cel puţin o dată pe an, liderii statelor non-euro careau aderat la tratat pot participa la şi ei la aceste reuniuni.

1 Acesta a intrat în vigoare în octombrie 2012.






CCaappiittoolluull IIII NNAATTUUR R AA UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE ŞŞII

EELLEEMMEENNTTEELLEE SSAALLEE CCOONNSSTTIITTUUTTIIVVEE

RezumatReunind într-o structur ă unică statele membre şi popoarele lor, Uniunea Europeană reprezintă o construcţie politică şi juridică originală, un model sui generis care a depăşitstadiul de organizaţie internaţională f ăr ă însă a deveni, încă, o federaţie.Uniunea Europeană este, înainte de toate, o uniune de 27 de state care au decis să-şi

coordoneze politica delegând, prin tratate, exercitarea anumitor competenţe unor organecomune.Uniunea Europeană este, în acelaşi timp, o uniune de cetăţeni. Instituirea cetăţenieieuropene demonstrează dimensiunea politică a construcţiei europene, care se adaugă celeieconomice iniţiale.Valorile şi obiectivele comune sunt cele care dau coerenţă acestei structuri asigurând liantulîntre Europa statelor şi Europa cetăţenilor.Prin Tratatul de la Lisabona Uniunea este dotată cu personalitate juridică, având astfelvocaţia de a deveni un actor internaţional. Natura sa juridică nu devine însă mai uşor decalificat. Prin acest tratat construcţia europeană devine mai puţin constrângătoare, mai

puţin uniformă şi integrată şi din ce în ce mai suplă, permiţând diferenţieri în statutulmembrilor săi.



Natura Uniunii Europene şi elementele sale constitutive 91

SSeeccţţiiuunneeaa 11

NNAATTUUR R AA JJUUR R IIDDIICCĂĂ AA UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

Uniunea Europeană poate fi analizată sub diverse aspecte. Spaţiu geografic,economic sau cultural, ea este în acelaşi timp o entitate juridică1 obligată să-şigăsească locul în cadrul clasificărilor tradiţionale.

Natura juridică a Uniunii Europene este una dintre cele mai discutate şicontroversate teme în literatura de specialitate. Dificultatea definirii Uniuniiderivă, pe de o parte, din natura sa evolutivă, un „evoluţionism constant”2, care nufacilitează reflecţia3, iar pe de altă parte, din complexitatea procesului de

integrare, care presupune un melanj de elemente supranaţionale şi inter-guvernamentale de natur ă diferită (economică, socială, politică).

Deşi prin Tratatul de la Lisabona Uniunea dobândeşte personalitate juridică,devenind subiect de drept, definirea naturii juridice a Uniunii Europene nu devinemai facilă, iar calificarea dată acestei construcţii acum mai bine de 15 ani de cătreJaques Delors, aceea de „obiect politic neidentificat”, este la fel de actuală.

§1. Fundamentele juridice ale Comunităţilor Europene şi UniuniiEuropene

Integrarea europeană a fost gândită încă de la început ca un proces evolutiv,adaptat continuu la nevoile ce vor apărea pe parcurs şi la dorinţele exprimate destatele membre de a avansa într-o direcţie sau alta. „Integrarea europeană nu esteun „a fi”, ci un „a deveni”; ea nu este o situaţie dată, ci un proces; ea nu este unrezultat, ci acţiunea care duce la acest rezultat”4. Construcţia europeană este un„ şantier”, iar integrarea este „procesul” principal după care se lucrează pe acestşantier.

În istoria sa, marcată de două repere majore: aprofundare şi extindere,construcţia europeană a cunoscut perioade de avânt extraordinar, dar şi momentede regres, în care ideea europeană a fost subordonată intereselor naţionale, în careelementele interguvernamentale s-au întărit în detrimentul adâncirii procesului deintegrare europeană5.

1 C. Blumann, L. Dubouis, Droit institutionel de l’ Union Européenne, 3-e édition, Paris, Litec,2007, p. 292 Ibidem, p. 57.3 J. P. Jacques, Droit institutionnel de l’ Union Européenne, 3-e édition, Dalloz, Paris, 2004, p. 44.4 L.-J. Constantinesco, La nature juridique des Communautée européennes, Conference, P. H.

Spaak, Liege (1980), citat de J. P. Jaque, op. cit ., p.21.5 Pentru o prezentare detaliată a evoluţiei integr ării europene, a se vedea C. Mătuşescu,Construc ţ ia europeană. Evolu ţ ia ideii de unitate europeană, Editura Bibliotheca, 2007.




Uniunea Europeană ca realitate juridică este rezultatul acestui proces istoriccomplex, apariţia sa nefiind un obiectiv determinat, ci mai degraba o mişcare spreo comunitate care să se comporte de o maniera mai solidar ă în eforturile sale dedepăşire a obstacolelor inerente realizării construcţiei europene1.

Deşi a cunoscut o evoluţie de aproape 60 de ani, construcţia europeană nu s-acentrat pe un model preexistent, neavând nici un echivalent în trecut sau în prezent2, şi nici nu a avut în vedere o finalitate prestabilită. În „actul său denaştere”, Declaraţia Schuman din 1950, se preconiza crearea unei „organizaţii”internaţionale „deschise” altor state europene, care, printr-un proces voluntarist, progresiv, trebuia să conducă la o „o Federaţie europeană indispensabilă prezervării păcii”. Pe parcursul evoluţiei sale, obiectivele şi mijloacele integr ăriieuropene au cunoscut modificări semnificative. Între naţional şi supranaţional,între funcţional şi federal s-au purtat de-a lungul vremii discuţiile cu privire laorganizarea proiectului european, f ăr ă ca vreuna dintre soluţii să biruie. Diverseleetape pe care le-a traversat construcţia europeană au permis întărirea uneia saualteia dintre aceste abordări f ăr ă ca cealaltă să dispar ă3.

Cele trei Comunităţi care stau la baza Uniunii Europene s-au născut din tratatemultilaterale, expresie a voinţei suverane a statelor membre, negociate în cadrulconferinţelor internaţionale, semnate de plenipotenţiarii statelor fondatoare,ratificate şi intrate în vigoare în conformitate cu principiile clasice ale dreptuluitratatelor 4. Deşi încheiate sub auspiciile dreptului internaţional, tratateleconstitutive se detaşează însă de tratatele internaţionale clasice de înfiinţare aorganizaţiilor internaţionale prin cadrul instituţional, procedurile decizionale

cărora le-au dat naştere şi ordinea juridică specifică creată. Însă, constituţiilestatelor membre neconţinând prevederi exprese cu privire la participarea statelorla Comunităţile Europene, erau considerate aplicabile dispoziţiile generale privind participarea la organizaţii internaţionale.

Un aport esenţial la definirea naturii juridice a Comunităţilor Europene l-aavut Curtea de Justiţie, care, având în vedere obiectivul valorificării finalităţii lor,a apreciat, iniţial, că acestea constituie „[...] o nouă ordine juridică de dreptinterna ţ ional , în beneficiul căreia statele membre şi-au limitat drepturile suverane,deşi numai pentru un număr limitat de domenii, iar subiectele sale de drept sunt

nu numai statele membre ci şi resortisanţii acestora”

5

, pentru ca, ulterior, să detaşeze dreptul comunitar de dreptul internaţional şi să califice ordinea juridică

1 I. Jinga, Uniunea Europeană – realit ăţ i şi perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 42. Caracterul evolutiv al integr ării europene este confirmat şi prin ultimul tratat, cel de laLisabona, în preambulul TUE vorbindu-se despre instituirea unei Uniuni Europene „în perspectivaetapelor următoare care vor trebui parcurse pentru ca integrarea europeană să progreseze”.2 Ph. Manin, L’Union Europeenne. Institutions, ordre juridique, contentieux, Paris, Pedone, 2005,

p. 14.3 C. Mătuşescu, op. cit., p. 264.4

I. M. Anghel, Tratatul interna ţ ional şi dreptul intern, Editura Lumina Lex, 1999, p.26.5 Hotărârea din 05.02.1963, N.V. Algemeine Transporten Expeditie Ordeneming van Gend & Lostcontra Administraţiei fiscale olandeze, C-26/62, Rec. 1963, p. 3.




comunitar ă ca fiind o ordine juridică proprie, integrat ă sistemului juridic al statelor membre1, şi, în final, să îi confere o natur ă constitu ţ ional ă, apreciind că tratatul (tratatul CEE - n.n.), „[d]eşi încheiat sub forma unui tratat internaţional,este totuşi carta constitu ţ ional ă a unei comunit ăţ i de drept ”2.

Comunităţile Europene au fost astfel calificate ca organiza ţ ii interna ţ ionalecu caracter regional, suprastatal şi integra ţ ionist , ce se substituie statelor prin preluarea unora dintre competenţele acestora şi care dau naştere, urmare a acestui proces, unui drept propriu, dreptul comunitar, aplicabil lor şi resortisanţilor lor 3.

Comunităţile europene apar ca instituţii care, în structurile şi funcţiile lor, lerepetă, într-o anumită măsur ă, atât pe cele ale entităţilor statale, cât şi pe cele aleorganizaţiilor internaţionale, reprezentând însă o nouă categorie de subiecte dedrept internaţional, diferită de cele cunoscute până acum: sunt entităţi sui generis4 sau „un fel de al treilea model, ce se intercalează între structura statală şi cea a

organizaţiilor internaţionale”5

.Instituită prin Tratatul de la Maastricht6 şi desemnând o structur ă bazată petrei piloni – un pilon comunitar, reprezentat de cele trei Comunităţi Europene, şidoi piloni ai cooper ării interguvernamentale a statelor membre - Politica Externă şi de Securitate Comună şi Cooperarea în domeniul Justiţiei şi Afacerilor Interne,Uniunea Europeană reprezenta la origine mai degrabă un concept politic decâtunul juridic. Structur ă eterogenă, funcţionând deopotrivă după metodacomunitar ă, a integr ării statale, şi după metoda interguvernamentală, dar a căreicoeziune este asigurată prin prevederea aceloraşi valori şi obiective, a unui cadru

instituţional unic şi a aceloraşi proceduri de aderare a statelor şi de revizuire atratatelor, Uniunea Europeană fondată pe Tratatul de la Maastricht nu este dotată cu personalitate juridică, de aceasta dispunând doar Comunităţile Europene.

Negociatorii Tratatului de la Maastricht au avut ocazia de a da un contur precis viitorului Europei dar, prin refuzul de a accepta propunerile înscrierii uneivocaţii federale a edificiului comunitar şi de a-i acorda acestuia personalitate juridică, nu au f ăcut decât să sporească confuzia, creând o construcţie hibridă sau,aşa cum o descria Jacques Delors, fost preşedinte al Comisiei Europene, „unobiect politic neidentificat”.

Uniunea Europeană este rezultatul unui proces de revizuire succesivă atratatelor constitutive ale Comunităţilor, proces în cadrul căruia s-a avut în vedere

1 Hotărârea din 15.07.1969, cauza Costa contra Enel, C-6/64, Rec. 1964, p. I-0114.2 Avizul CJCE din 14 decembrie 1991, 1/91, EEE, Rec. p. I-6079, pct. 21.3 I. M. Anghel, op. cit., p. 24-82; F. Cotea, Drept comunitar european, Editura Wolters Kluwer,2009, pp. 196-200.4 I. M. Anghel, op. cit., p. 27.5 C. Blumann, L’aport du droit de retrait a la qualification juridique de L’Union Europeenne, înL’Union europeenne – Union de droit, Union des droits, Melanges en l’honneur du Professeur

Philippe Manin, Editions A. Pedone, Paris, 2010, p. 66.6 Denumit Tratatul asupra Uniunii Europene tocmai pentru a evidenţia a caracterul evolutiv, formanefinalizată a acestei Uniuni.




prezervarea organizaţiilor iniţial instituite, luându-se ca punct de plecare primeletratate constitutive cărora li s-au adus modificări în scopul de a fi adaptate la noilecerinţe, funcţii şi finalităţi în direcţia integr ării europene1. Revizuirile ulterioareTratatului de la Maastricht au păstrat această logică, inclusiv cea mai recentă

dintre acestea, realizată prin Tratatul de la Lisabona2. Prin Tratatul de la Lisabona,Uniunea Europeană înfiinţată în 1992 nu este înlocuită de o altă organizaţie, cireorganizată şi dotată cu personalitate juridică3.

Ca şi Comunităţile Europene, Uniunea Europeană (care le îngloba, prinTratatul de la Maastricht, pentru ca prin Tratatul de la Lisabona să li se substituie),deşi este o organizaţie creată de state suverane, al cărei act fondator nu ia formaunei Constituţii (act de drept intern), ci pe aceea a unui tratat interstatal, dispunede o largă autonomie în raport cu statele membre şi posedă instituţii propriimenite să exprime voinţa în raport cu acestea, putând, în limitele juridice

reglementate prin Tratatul UE, să-şi impună voinţa asupra guvernelor naţionale.Toate acestea induc ideea unei structuri mai degrabă constitu ţ ionale a actuluiconstitutiv sau, mai exact spus, „actul constitutiv are forma unui tratat, dar posedă substanţa unei constituţii”4, reprezentând, prin extrapolarea calificării dateTratatului CE de către Curtea de justiţie, „carta constituţională” 5 a acestei asocieride state.

§2. Natura Uniunii Europene

2.1. Dificila calificare juridică a Uniunii Europene

Uniunea reprezintă o structur ă juridică originală şi complexă, care refuză să seîncadreze în categoriile tradiţionale ale dreptului internaţional1. Originalitatea şi puterea sa ţin de găsirea unui echilibru, de realizare a unui compromis întreunificare şi respectarea diversităţii componentelor sale.

Formată din elemente de natur ă diferită (integrare suprastatală şi cooperareinterguvernamentală), Uniunea reuneşte elemente specifice organizaţiilor

internaţionale interguvernamentale (în principal modul de constituire), statelorfederale (modul de repartizare a competenţelor, coexistenţa Uniunii şi a statelormembre, alegerea directă a membrilor Parlamentului European, moneda unică,cetăţenia, sistemul juridic, politicile comune, etc.) şi confederaţiilor (menţinereacalităţii de subiect de drept a statelor componente, cooperarea într-un anumit

1 I. M. Anghel, Tratatul de la Lisabona. Reperele lui definitorii, în RRDC nr.1/2010, p. 132.2 B. M. C. Predescu, Tratatul de la Lisabona – continuitate şi noutate în gândirea institu ţ ional ă aUniunii Europene, în RRDC nr. 2/2010, p. 101.3

Tratatul ia forma unui catalog de amendamente la tratatele anterioare.4 I. Jinga, op. cit., p. 45.5 Hotărârea din 23 aprilie 1986, Partidul ecologist „verzii”/Parlamentul european, C-294/83




număr de domenii, inclusiv în materie de politică externă şi de securitate), f ăr ă a putea fi considerată ca apar ţinând exclusiv uneia dintre aceste categorii. Ea este înacelaşi timp o uniune conven ţ ional ă de state2 (f ăr ă a fi o organizaţie regională clasică şi reprezentând mai mult decât o simplă uniune reală3) şi o uniune

constitu ţ ional ă4 (dimensiune întărită ca urmare a intr ării în vigoare a Tratatului dela Lisabona5), împrumutând numeroase elemente proprii statului federal.

Natura convenţională (confederală) a Uniunii Europene este dată, în afarafaptului că este fondată pe tratate internaţionale, de: menţinerea, în pofida unoravansuri înregistrate prin Tratatul de la Lisabona, a politicii externe şi a celei deapărare în sfera de competenţă a statelor membre; votul unanim utilizat în domenii precum primirea de noi membrii, revizuirea tratatelor sau finanţarea din resursele proprii; şi, mai ales, de locul central în plan politic şi instituţional acordatConsiliului European, instituţie reunind şefii de stat şi de guvern ai statelor

membre.Se remarcă, în acelaşi timp, existenţa unui proces de federalizare progresivă a

Uniunii, pentru evidenţierea căruia sunt evocate o serie de elemente, precum:- stabilirea unui set de valori şi obiective comune;- afirmarea dimensiunii cetăţeneşti a Uniunii;- recunoaşterea drepturilor fundamentale;- existenţa unui sistem vertical de repartizare a competenţelor, cu descrierea

precisă a competenţelor atribuite Uniunii6;

1 A.Groza, Uniunea Europeana. Drept institutional , Editura C. H. Beck, 2008, p. 86.2 Sau, aşa cum a calificat-o Curtea Constituţională germană în decizia din 30 iunie 2009, pct. 229şi 231, o “asociaţie de state naţionale suverane”3 A. Berramdane, J. Rossetto, Droit de l’ Union Européenne. Institutions et ordre juridique,Montchrrstien, Paris, 2010, p. 7 ; Ph. Manin o consider ă o „ uniune de state având ca obiect şirezultat crearea unui sentiment de apartenenţă la o colectivitate” (op. cit., p. 14). Este vorba, înacelaşi timp, de o „uniune f ăr ă încetare mai strânsă între popoarele Europei” – PreambululTratatului privind Uniunea Europeană 4 Un „pact constituţional federativ european” – O. Beaud, La puissance de l’Etat , PUF, Paris,1994, p. 490. Cu privire la existenţa unei constitu ţ ionalizări progresive a Uniunii Europene(înţelegând prin aceasta procesul ce presupune evolutia de la un tratat spre o constituţie), a sevedea şi A Berramdane, J. Rossetto, op. cit . ; M. Dony, Droit de l’ Union Européenne, Ed. del’Universite de Bruxelles, 2010 ; F. Chaltiel, La constitutionnalisation de l’ Union Européenne.Visions croisees des Etats Membres, în L’Union europeenne – Union de droit, Union des droits,Melanges en l’honneur du Professeur Philippe Manin, Editions A. Pedone, Paris, 2010, pp. 69-77 ;J. P. Jacque, op. cit ., p. 85-92.5 În pofida abandonării termenului de„Constituţie”, tratatele conţin o serie de elemente care leapropie de o constituţie, chiar dacă "imperfectă şi incompletă (M. Dony, op. cit., p. 35). Însăşiterminologia folosită – noţiuni precum „legiuitor”, „procedur ă legislativă ordinar ă”, sunt propriiconstituţiilor naţionale.6 Orice competenţă care nu este atribuită Uniunii prin tratate apar ţine statelor membre (articolul 5

TUE, versiune consolidată) – prevedere ce aminteşte, aşa cum se remarcă în doctrină (E. Moroianu, Le Traite de Lisbonne (2007) modifiant le Traite sur L’union Europeenne et leTraite instituant la Communaute Europeenne: son integration dans les orders juridiques




- consacrarea şi întărirea principiului subsidiarităţii;- crearea unei monede unice europene;- posibilitatea instaur ării unei cooper ări consolidate între statele membre în

domenii care nu ţin de competenţa exclusivă a Uniunii;

- capacitatea de reprezentare internaţională;- principiile aplicabile dreptului Uniunii (existenţa unui sistem ierarhizat de

norme juridice);- existenţa unor funcţii constituţionale specifice statelor, exercitate prin

intermediul unui sistem instituţional la nivelul căruia se pot identifica funcţiilelegislativă (exercitată de către Consiliu, Parlament şi Comisie), executivă (exercitată de către Comisie, Consiliu şi statele membre) şi judecătorească (apanajul Cur ţii de justiţie, Tribunalului, Tribunalului Funcţiei Publice şiinstanţelor naţionale);

- regulile referitoare la apartenenţa la Uniune, etc.Lipsindu-i elementele constitutive ale unui stat (teritoriu şi populaţie proprii şi

plenitudinea competenţelor 1), iar statele membre r ămânând suverane, subiectedistincte de drept2, Uniunea nu poate fi stat federal stricto sensu. Alt argumentţine de faptul că, dacă în cazul statelor federale, constituţiile acestora enumer ă domeniile de activitate care sunt lăsate în sfera de competenţă a statelor federate,la nivelul Uniunii Europene statele membre sunt cele care autorizează Uniunea dea decide în anumite domenii, competenţele atribuite Uniunii fiind limitate şireversibile3. În plus, recenta recunoaştere formală prin Tratatul de la Lisabona a

existenţei unui drept de retragere, puţin cunoscut în cazul statelor federale, pare aîntări această concluzie4.Se face însă în doctrină o distincţie interesantă între federaţie şi stat

federal5, considerându-se că statul nu este singura formă de organizarefederală6. Mai mult, pornindu-se de la ideea că o organizare de tip federal

nationaux, în Curentul Juridic nr. 4/2010, p. 25), de prevederile Constituţiei Statelor Unite aleAmericii în ceea ce priveşte raportul, în planul competenţelor, între statul federal şi statelefederate.1 J. P. Jacque, op. cit., p. 93-96.2 Potrivit articolului 4 alineatul (2) din TUE, versiune consolidată, „Uniunea respectă egalitateastatelor membre în raport cu tratatele, precum şi identitatea lor naţională, inerentă structurilor lorfundamentale politice şi constituţionale, inclusiv în ceea ce priveşte autonomia locală şi regională.Aceasta respectă funcţiile esenţiale ale statului şi, în special, pe cele care au ca obiect asigurareaintegrităţii sale teritoriale, menţinerea ordinii publice şi apărarea securităţii naţionale. În special,securitatea naţională r ămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru”.3 A. Groza, op. cit., p. 88-89.4 Pentru o opinie contrar ă, în sensul că dreptul de retragere „se încadrează în teoria federaţiei”, a sevedea C. Blumann, L’aport du droit de retrait ..., op. cit., p. 68.5 Pentru o analiză exhaustivă a teoriilor federaliste, a se vedea O. Beaud, Théorie de la Fédération,

PUF, Paris, 2007, p. 159-173.6 J. P. Jacque, op. cit ., p. 99; C. Blumann, L’aport du droit de retrait …., op. cit., p. 66; C. Smittt,Theorie de la Constitution, PUF, Paris, 1993, p. 507 şi urm.




presupune exercitarea în comun a competenţelor cu respectarea diversităţiistatelor componente, se apreciază că Uniunea este construită pe un modelfederal, putând vedea în tratate constituirea unui ansamblu federal1. Federaţia,fondată pe ideea unui partaj de competenţe între diferite niveluri de putere, se

distinge însă de modelul clasic de federalism prin aceea că încearcă să depăşească noţiunea de suveranitate2. La baza acesteia s-ar afla un pact federativ european (un tratat-constituţie) ce ar trebui aprobat de către popoarele statelor membre (pentru a putea beneficia de o dublă legitimitate –legitimitatea statală şi cea democratică). Una dintre caracteristicile esenţialeale acestei federaţii ar fi aceea că nu există un titular unic şi global alcompetenţelor externe, relaţiile internaţionale şi apărarea f ăcând obiectul unorcompetenţe partajate, competenţe ce urmează a fi exercitate în comun3.Uniunea Europeană ar apărea astfel ca o formă modernă de federa ţ ie, ce nu se

confundă nici cu statul federal şi nici cu confederaţia, decurgând dintr-oalegere liber ă şi suverană a statelor care i-au dat naştere. Aceasta nu sesubstituie statelor membre, care îşi conservă independenţa şi pot redobândideplina libertate dacă beneficiile ce derivă din voinţa de a tr ăi împreună nu lise par corespunzătoare4.

În termeni de evoluţie, de etapă următoare în direcţia perfecţionării integr ăriieuropene, vocaţia Uniunii Europene pare a fi aceea a unui ansamblu federal5,opţiunea federalistă fiind văzută ca un demers necesar 6. La momentul actual însă,este imposibil de încadrat Uniunea într-una dintre categoriile obişnuite. Deşi în

ultimii ani s-au f ăcut eforturi pentru a imprima un caracter integrator mai pronunţat construcţiei europene, dificultăţile politice existente au condus lamenţinerea ambiguităţii, Tratatul de la Lisabona păstrând neschimbată natura juridică a Uniunii Europene. Prin acest tratat Uniunea apare ca un hibrid întrefederaţie şi confederaţie7, o structur ă originală ce nu a atins încă deplinadezvoltare.

1 J. P. Jacque, op. cit ., p. 99.2 C. Blumann, L’aport du droit de retrait …., op. cit., p. 66.3

Se poate observa facil că acest tip de federaţie se suprapune fidel pe ceea ce ar fi trebuit să fieUniunea Europeană în regimul Tratatului Constituţional.4 C. Blumann, L’aport du droit de retrait …., op. cit., p. 68.5 J. P. Jacque, op. cit., p. 98-99.6 Ph. Manin, op. cit., p. 71; N. Păun, A. C. Păun, G. Ciceo, Finalitatea Europei, Editura Fundaţiei

pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2005, p.347; I. Muraru, Cet ăţ enia europeană, Ed. All Beck,2003, p. 4; A. Groza, op. cit ., p. 89.7 E. Moroianu, op. cit ., p. 24. Potrivit autorului, suntem în prezenţa unui model bidirecţional deorganizare a Uniunii: o Uniune Europeană cu un caracter confederativ, având personalitate juridică şi înglobând ansamblul statelor membre şi „o federaţie de state europene în interiorul Uniunii”,înglobând statele membre din grupul euro care-şi manifestă voinţa de a realiza o "colaborareconsolidată", care poate accelera integrarea lor economică, socială şi politică, Tratatul de laLisabona reluând astfel argumentul unei Europe cu „două sau mai multe viteze”.




2.2. Natura bivalent ă - uniune de state şi de popoare

Pe măsur ă ca construcţia europeană a evoluat de la integrarea economică spre

integrarea politică, aceasta a avut nevoie nu numai de susţinerea statelor membre,multă vreme stă pânele jocului, ”poli de legitimitate ai acţiunilor comune”1, ci şide cea a popoarelor lor, pentru că „depăşind un anumit nivel de integrare,caracterul politic latent al construcţiei europene a devenit manifest pentru opinia publică”2.

Odată cu lansarea Conferinţei Interguvernamentale asupra Uniunii politice în1990, Uniunea Europeană şi-a afirmat dorinţa de a legitima procesul de integrareeuropeană sub forma unui obiectiv ce a devenit şi slogan: apropierea Uniunii decet ăţ eni. Consacrarea unei cetăţenii europene prin Tratatul de la Maastricht a

apărut, pe de o parte, ca un instrument ce permite această apropiere, chiar şisimbolică, şi, pe de altă parte, ca fundament al apariţiei unei legitimităţi sociale aedificiului european3.

Începând cu Tratatul de la Maastricht, popoarele statelor membre au începutsă fie luate în considerare în ecuaţia integr ării europene. În stadiul de integrare lacare a ajuns, construcţia europeană avea nevoie de o legitimitate suficientă pentruca acţiunile sale să fie percepute ca justificate iar eterogenitatea Uniunii, structurasa dualistă, impunea prezenţa ambelor niveluri ale legitimităţii democratice, statalşi popular.

Uniunea creată la Maastricht este însărcinată cu misiunea de a ”organiza de omanier ă coerentă şi solidar ă relaţiile între statele membre şi între popoarele lor”(art. 1, alin. 2 TUE). Fiind, înainte de toate, o uniune de state, această uniune sevrea de asemenea o uniune ”din ce în ce mai strânsă între popoarele Europei” (art.1, alin. 1 TUE), iar tratatul marca o nouă etapă în acest proces. Uniunea între popoare era, aşadar, un scop ce urma a fi realizat în viitor 4.

Cu toate că, în timp, evoluţia celor două dimensiuni ale Uniunii, cea statală şicea a cetăţenilor, s-a f ăcut de o manier ă inegală în favoarea primeia, cetăţenii audevenit din ce în ce mai implicaţi în acţivitatea Uniunii. Pentru reducerea distanţei

dintre Uniune şi cetăţenii acesteia, accentul a fost pus pe reformele instituţionale(creşterea rolului Parlamentului European şi a parlamentelor naţionale), peîmbunătăţirea metodelor de consultare (recunoaşterea iniţiativei cetăţeneşti înmaterie legislativă) şi dezvoltarea cetăţeniei europene (adoptarea Carteidrepturilor fundamentale aducând un aport important în acest sens). Dimensiuneasocială a proiectului european a fost la rândul său afirmată şi consolidată constant.

1 R. Bercea, Drept comunitar. Principii, Ed. C H Beck, 2007, p. 321.2 J. P. Jaque, op. cit ., p. 35.3

F. Esposito, Vers un nouveau pouvoir citoyen? Des référendums nationaux au référendumseuropéen, Bruylant-Academia, Louvain-la-Neuve, 2007, p.124 J. Roux, op. cit., p. 24.




Consacrarea şi dezvoltarea unui catalog de drepturi fundamentale şi consolidareainstrumentelor de valorificare a acestora (exercitarea dreptului de recurs în faţainstanţelor jurisdicţionale comunitare - „cetăţenia judiciar ă”), precum şirecunoaşterea unui drept de iniţiativă legislativă (prin Tratatul de la Lisabona)

sunt realizări care întăresc, de asemenea, rolul cetăţenilor în Uniunea Europeană.Pe de altă parte însă, realitatea instituţională la nivelul Uniunii arată o

consolidare a poziţiei primordiale a statelor prin menţinerea unui rol central pentruinstituţiile reprezentative ale acestora - Consiliul şi Consiliul European, a cărorlegitimitate nu derivă direct din voinţa popular ă.

Deşi tratatele au schiţat un cadru de dezvoltare a vieţii democratice la nivelulUniunii, există dificultăţi structurale care frânează manifestarea unui „demos”(popor) european în cadrul unui spaţiu politic transnaţional, cu atât mai mult încontextul creşterii eterogenităţii politice şi economice a Europei ca urmare a

extinderii sale.Este evident că, în pofida eforturilor f ăcute pentru conturarea unei cetăţenii

europene, a unei conştiinţe politice comune, a unui spaţiu public sau a unei opinii publice europene, Europa cetăţenilor are încă dificultăţi în a se finaliza.

2.3. Necesitatea unui proiect politic pentru viitor - ”mai mult ă Europă” sauo Europă ”a minima” ?

Tratatul de la Lisabona a fost conceput pentru a oferi cadrul juridic alorganizării şi funcţionării Uniunii Europene pentru o mai lungă perioadă de timp,însă succesiunea de crize cu care s-a confruntat Uniunea Europeană în ultimii ania determinat reluarea dezbaterilor cu privire la necesitatea unei regândiri a proiectului european.

Lipsa unei voinţe politice comune, materializată în dificultatea realizăriiconsensului între statele membre cu ocazia ultimelor etape ale evoluţiei integr ăriieuropene şi fractura creată între Uniune şi cetăţenii săi, confirmată de faptul că patru din ultimele cinci reforme ale tratatelor de bază au fost sancţionate cu voturi

populare de respingere, reprezintă semne ale slă biciunii proiectului european.Criza economică declanşată recent, ce s-a transformat într-o criză a datoriilorsuverane, evidenţiază cu atât mai mult aceste slă biciuni, reprezentând, în opiniamultor analişti, momentul pentru o atitudine mai curajoasă, mai tranşantă aliderilor europeni în a defini un viitor mai clar pentru Uniunea Europeană, pornindde la reflecţiile lui Jean Monnet, potrivit căruia «Les hommes n’acceptent lechangement que dans la nécessité et ne voient la nécessité que dans la crise».

Actuala criză pe care o traversează Europa, o criză economică transformată într-o criză a datoriilor, în care Grecia, ce reprezintă dor 2% din PIB-ul european,

iar datoria sa doar 4% din datoria zonei euro, a reuşit să zdruncine moneda unică europeană, punând în cauză însăşi existenţa sa, relevă interdependenţa care există




între statele europene, în special între cele care împart aceeaşi monedă. Efectelecrizei indică faptul că nu mai există domenii care să ţină strict de politica internă, politicile bugetare şi economice ale unor state angajând viitorul altora. Fragilitateazonei euro, care a fost afectată de criză mai mult decât alte state mai îndatorate,

derivă din incapacitatea acesteia de a decide şi aplica regulile comune, altfel spus,din absenţa ”guvernanţei”, a autonomiei reale a Uniunii în raport cu statelemembre.

Deşi prin Tratatul de la Lisabona se recunoaşte competenţa ConsiliuluiUniunii de a orienta acţiunea statelor membre în coordonarea politiciloreconomice1, iar modalităţile concrete sunt detaliate de o manier ă suficient de precisă2, posibilităţile oferite de tratate nu au fost valorificate3. În pofidaobligaţiilor la care s-au angajat prin semnarea tratatelor, statele membre nu auconsiderat că politicile lor economice sunt o problemă de interes comun şi nu au

coordonat aceste politici în cadrul Consiliului în conformitate cu dispoziţiilerelevante din tratat şi cu respectarea rolului fundamental al Comisiei Europene în procedura de supraveghere.

Soluţionarea problemelor legate de criza economică marchează o reîntoarcerela metoda interguvernamental ă. Mecanismele de adoptare a deciziilor prevăzuteîn tratate au fost inlocuite cu ”mecanisme ad - hoc”, cum este ”Grupul de laFrankfurt”4, iar ”metoda comunitar ă” (devenită metoda Uniunii) a fost înlocuită cu gestionarea „interguvernamentală" a Europei de către Berlin şi Paris. Întresumit-uri europene şi reuniuni franco-germane, majoritatea soluţiile avute în

vedere până în prezent pentru a r ăspunde la provocările determinate de criză converg în direcţia unei Europe ”cu două viteze”5, în care statele membre r ămânlaolaltă, dar Uniunea se recalibrează în jurul eurozonei. În interior va fi mai mult ă integrare, dar la nivel interguvernamental. În ceea ce priveşte statele r ămase în

1 În special articolul 3 TUE şi articolul 2 alin (3) TFUE. Ultimul precizează că ” Statele membreîşi coordonează politicile economice şi de ocupare a for ţei de muncă în conformitate cu condiţiile

prevăzute în prezentul Tratat, pentru definirea cărora Uniunea dispune de competenţă”. Articolul 5alin 1 TFUE stabileşte că „Statele membre îşi coordonează politicile economice în cadrul Uniunii.În acest scop, Consiliul adoptă măsuri şi, în special, orientările generale ale acestor politici”.2 A se vedea dispoziţiile Titlului VIII ”Politica economică şi monetar ă”, în special articolele 121,126, 136, 138 şi 352 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi protocoalele (nr. 12)

privind procedura aplicabilă deficitelor excesive şi (nr. 14) privind Eurogrupul, anexate la Tratatul privind Uniunea Europeană şi la Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.3 A se vedea în acest sens şi Rezoluţia Parlamentului European din 23 martie 2011 referitoare la

proiectul de decizie a Consiliului european de modificare a articolului 136 din Tratatul privindfuncţionarea Uniunii Europene cu privire la un mecanism de stabilitate pentru statele membre acăror monedă este euro (00033/2010 – C7-0014/2011 – 2010/0821(NLE)).4 Aşa numitul ”Grup Frankfurt” este compus din liderii Franţei şi Germaniei, preşedinteleComisiei Europene, preşedintele Consiliului European, guvernatorii BCE şi FMI, liderulminiştrilor de finanţe ai zonei euro şi comisarul însărcinat cu afaceri economice şi monetare.5 Pentru o analiză detaliată, a se vedea Jean‐Claude Piris, The Future of Europe. Towards aTwo‐Speed EU?, Cambridge University Press, 2012.




afar ă, şi acestea vor trebui să se reajusteze noului context. Se pun astfel bazeleunui nou model de guvernanţă economică.

O reflectare a acestei opţiuni o reprezintă semnarea Tratatului privind stabilitatea, coordonarea şi guvernan ţ a în cadrul Uniunii economice şi

monetare1, prin care întărirea unei componente esenţiale a Uniunii Europene,Uniunea economică şi monetar ă, este realizată printr-o nouă ”arhitectur ă” (cu altecuvinte, alta decât tratatele existente) care va permite să se meargă mai departe înaplicarea principiilor şi regulilor deja conţinute în tratate.

Dacă ”Uniunea statelor” pare a se îndrepta spre interguvernamentalism casoluţie pentru rezolvarea problemelor delicate (inclusiv în politica externă, păstrată de tratate în sfera cooper ării interguvernamentale), se pune problema înce măsur ă această orientare se conciliază cu ”Uniunea cetăţenilor”, cu standardeledemocratice pe care Uniunea şi le-a fixat2.

Limitele Tratatului de la Lisabona par evidente însă aprecierea generală esteaceea ca Uniunea Europeană nu este o op ţ iune, ci o necesitate, iar soluţiile pentrureconstruirea Uniunii Europene nu se termină aici. O revizuire clasică, darsubstanţială, a tratatelor sau, dacă un asemenea demers se va dovedi imposibil,recurgerea la întreaga panoplie de instrumente prevăzute de Tratatul de laLisabona pentru a permite anumitor state membre să instituie între ele o cooperareîntărită3 sunt opţiunile avute în vedere.

Oricare ar fi soluţia aleasă, o eventuală dezbatere asupra viitorului proiectului politic european ar trebuie să pornească de la cetăţeni, de la perspectivele pe care

trebuie să le ofer ă acestora, în considerarea dualităţii state-popoare ce legitimează Uniunea Europeană. Dacă ne raportăm la cele mai înalte standarde de democraţieşi suveranitate popular ă, ar putea fi avută în vedere, pentru viitor, chiar investirea popoarelor statelor membre cu un rol constituant, prin implicarea acestora (după modelul Convenţiei Europene) în elaborarea unui viitor proiect politic la careulterior să fie chemaţi să-şi dea adeziunea.

§3. Personalitatea juridică a Uniunii Europene

Personalitatea juridică reprezintă aptitudinea unei entităţi de a fi titular ă dedrepturi şi obligaţii, deci de a fi subiect de drept. Organizaţiilor internaţionale(definite în sensul de ,,asociere de state” având ,,o baza convenţionala, adică fondate pe un tratat multilateral”), subiecte de drept internaţional cu caracterderivat (constituite prin voinţa statelor membre, care le stabilesc obiectivele şicompetenţele) li se recunoaşte o personalitate func ţ ional ă, care derivă din

1 A se vedea Capitolul I, secţiunea a 5-a, §3.2 Idem.3 Implicatiile ambelor opţiuni sunt prezentate pe larg în Jean‐Claude Piris, op. cit .




obiectivele stabilite în sarcina acestora prin actul constitutiv. Este deci o personalitate limitată, guvernată de principiul specialit ăţ ii, în contrast cu personalitatea juridică a statelor, subiecte primare ale dreptului internaţional, careeste completă, generală.

În considerarea implicării ei în societate, la nivel interstatal, dar şi în circuitulcivil, personalitatea juridică a unei organizaţii internaţionale se proiectează pe planuri multiple: în relaţiile cu statele şi alte organizaţii internaţionale, dar şi înraport cu instituţiile şi autorităţile statale, cu persoanele fizice şi cele juridice -deci, atât în dreptul internaţional, cât şi în cel intern.1

Create de state, dispunând de puteri şi competenţe care în mod obişnuitapar ţin statelor, Comunităţilor Europene le-a fost recunoscută prin tratateleconstitutive o personalitate distinctă de cea a statelor membre. Tratatele stabileaucă ”în fiecare stat membru Comunitatea posedă capacitatea juridică cea mai largă

recunoscută persoanelor morale prin legislaţiile lor naţionale: ea poate mai ales, să dobândească ori să înstr ăineze bunuri mobile şi imobile şi să stea în justiţie” (art.6 CECO; art. 282 CE şi art. 185 CEEA). Prin Protocolul comun asupra privilegilor şi imunit ăţ ilor , anexă la Tratatul de la Bruxelles din 1965, li s-arecunoscut pe teritoriul statelor membre o protecţie juridică superioar ă celeirecunoscute persoanelor juridice de drept public intern.

Spre deosebire de dispoziţiile din tratatele constitutive, în Tratatul de laMaastricht şi în tratatele de revizuire ulterioare nu există o trimitere expresă la personalitatea juridică a Uniunii Europene, o consecinţă a structurii pe piloni aacesteia. Aceasta a dus la o situaţie ambiguă, în care Uniunea, în primul său pilondispunea de personalitate juridică (cea a Comunităţilor), în timp ce în ceilalţi doi piloni trebuia să se sprijine fie, indirect, pe personalitatea Comunităţilor, fie pecea a statelor membre2. O parte a doctrinei a considerat că Uniunea beneficiază de personalitate juridică, chiar în absenţa unei consacr ări exprese, o personalitatefuncţională care decurge implicit din dotarea ei cu competenţe şi stabilirea deobiective care implică existenţa unei capacităţi proprii de acţiune3.

Prin Tratatul de la Lisabona, odată cu renunţarea la structura pe piloni aUniunii şi substituirea Comunităţii Europene de către Uniunea Europeană esteconsacrată expres, în articolul 47 TUE, existenţa personalităţii juridice a Uniunii.În acelaşi timp, Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, r ămânând distinctă de Uniune, îşi păstrează personalitatea juridică.

1 Pentru detalii, a se vedea Ion M. Anghel, Tratatul interna ţ ional şi dreptul intern, Editura LuminaLex, Bucureşti, 1999, p.10-120.2 Guy Issac, Marc Blanquet, op. cit., p. 54.3

A. Tizzano, La personalite international de l’Union, în Melanges en hommage a MichelWaelbroeck, Bruylant, Bruxelles, 1999, vol. I., p. 169 şi urm. A se vedea şi A. Fuerea, op. cit., p. 35.




Acordarea de personalitate juridică Uniunii nu antrenează nici o modificare arepartizării de competenţe între Uniune şi statele membre, căci, în conformitate cuDeclaraţia 24 anexată tratatului, ”nu o va autoriza în niciun fel să legifereze sau să acţioneze în afara competenţelor care îi sunt conferite de către statele membre prin

tratate”. Este o confirmare a caracterului funcţional al acestei personalităţirecunoscute Uniunii, care este subsumată obiectivelor stabilite în sarcina acesteiaşi nevoilor de funcţionare ce au ca finalitate atingerea acestor obiective.

În temeiul personalităţii juridice de care dispune, Uniunea poate acţiona înordinea juridică a Uniunii, în ordinile juridice naţionale ale statelor membre şi în plan internaţional. În plan intern, Uniunea este dotată cu puteri şi competenţe caresunt puse în aplicare prin intermediul instituţiilor proprii, fiecare acţionând înlimitele atribuţiilor conferite. Fiind ordini juridice ”integrate” în ordinea juridică aUniunii, aceasta poate acţiona, de asemenea, în ordinea internă a fiecărui stat

membru. Articolul 335 TFUE, reluând în mare parte dispoziţiile din tratatelecomunitare, prevede că, ”În fiecare dintre statele membre, Uniunea are cea mailargă capacitate juridică recunoscută persoanelor juridice de către legislaţiileintern; Uniunea poate, în special, să dobândească sau să înstr ăineze bunuri mobileşi imobile şi poate sta în justiţie. În acest scop, Uniunea este reprezentată deComisie. Cu toate acestea, Uniunea este reprezentată de fiecare instituţie, întemeiul autonomiei lor administrative, pentru chestiunile referitoare lafuncţionarea lor. ”

Pe teritoriul statelor membre Uniunea beneficiază de privilegiile şi imunităţile

prevăzute în Protocolul (nr. 7) privind privilegiile şi imunităţile Uniunii -inviolabilitatea bunurilor şi arhivelor, scutirea de taxe fiscale şi vamale, garanţii, privilegii şi excepţii de la regimul general acordate membrilor instituţiilor,reprezentanţilor statelor la lucr ările instituţiilor, misiunilor statelor ter ţe acreditate pe lângă Uniune, funcţionarilor şi agenţilor Uniunii. Acestora din urmă li serecunoaşte imunitate de jurisdicţie doar pentru actele îndeplinite în calitateoficială.

În ceea ce priveşte dimensiunea internaţională a personalităţii juridice aUniunii, după modelul Tratatelor de la Roma, care nu o înscriau în mod expres,

aceasta nu este consacrată explicit nici în Tratatul de la Lisabona, însă ea poate fidedusă din mai multe elemente: competenţele sale în plan extern (regrupate înTitlul V din TUE), capacitatea de a încheia acorduri cu statele ter ţe sau cu alteorganizaţii internaţionale sau dreptul de a primi şi de a trimite misiunidiplomatice (drept de legaţie activă şi pasivă) şi chiar înfiinţarea unei funcţii deÎnalt reprezentant al Uniunii pentru afacerile externe şi politica de securitate.

Uniune Europeană dotată cu personalitate juridică are astfel posibilitatea de aadera la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, de a deveni membru alorganizaţiilor internaţionale şi poate acţiona într-un mod mai coerent şi mai

eficace în cadrul relaţiilor sale la nivel global.




SSeeccţţiiuunneeaa aa 22--aa VVAALLOOR R IILLEE ŞŞII OOBBIIEECCTTIIVVEELLEE UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

§1. Fundamentele democratice ale Uniunii Europene

Debutând ca un proiect esenţialmente economic, în condiţiile în care eraevidentă imposibilitatea iniţierii unei integr ări directe şi exclusive a elementelor politice (în special în urma eşecului Comunităţii Europene de Apărare),construcţia europeană a avut în vedere încă de la începuturile sale o finalitate politică. Obiectivul imediat era integrarea economică progresivă (cu paşi mărunţi),într-un model de cooperare care să permită accentuarea interdependenţelor şidezvoltarea solidarităţii, şi care să facă posibil obiectivul ultim – uniunea politică.Exprimarea de o manier ă mai directă a acestor finalităţi politice s-a f ăcut prinînscrierea, în diferite texte şi tratate, a valorilor comune statelor membre.

Astfel, dacă tratatele constitutive ale Comunităţilor Europene nu conţineaudispoziţii cu privire la principiile care stau la baza lor 1, pentru prima dată estemenţionat un număr de cinci principii esenţiale ale Comunităţii Europene în 1973, prin adoptarea de către Conferinţa şefilor de stat sau de guvern de la Copenhaga adocumentului intitulat „Declaraţia privind identitatea europeană”. Cele cinci principii enunţate în acest document: respectarea diversit ăţ ii culturale, domnialegii, democra ţ ia, respectarea drepturilor omului şi justi ţ ia social ă, au fostulterior reluate în preambulul AUE, în Tratatul de la Maastricht2 şi în tratateleulterioare asupra UE3. Ele au fost recunoscute ca valori fundamentale ce stau la baza UE şi de Curtea de Justiţie care a precizat că „în conformitate cu jurisprudenţa Cur ţii, principiile fundamentale reafirmate în preambulul AUE suntrecunoscute de dreptul comunitar”4.

Dezvoltarea celor cinci principii s-a f ăcut însă de o manier ă inegală,5 principiile care s-au bucurat de o caracterizare specială, în principal pe cale

1 Tratatele de la Roma conţinând, în preambul, doar referiri la “salvgardarea păcii şi a libertăţii”.2 În preambul se confirmă ataşamentul statelor membre la aceste principii, pentru ca în ArticolulF să se facă referire la principiul respectării drepturilor fundamentale3 Prin Tratatul de la Amsterdam principiile fundamentale sunt înscrise în chiar partea dispozitivă aTratatului Uniunii Europene (articolul 6, paragraful 1, versiune consolidată), fiind ridicate larangul de drept primar: „Uniunea se întemeiază pe principiile libertăţii, democraţiei, respectăriidrepturilor omului si a libertăţilor fundamentale, precum si ale statului de drept, principii care sunt

comune statelor membre”.4 Hotărârea din 18.05.1989, Comisia/Germania, C 249/86, Rec. 1263-64.5 J. P. Jacque, op. cit., p. 51.






acestuia într-un organ de decizie alături de Consiliu (care, fiind format dinmembrii ai executivelor naţionale, nu este supus unui veritabil control democratic)a dat eficienţă acestui principiu.

În ceea ce priveşte principiul justi ţ iei sociale, Tratatul instituind CEE dedică

mai multe texte reglementării politicii sociale, precizând că unul dintre obiectiveleComunităţii l-a constituit realizarea justiţiei sociale1. Principiul este consacrat caatare pentru prima dată în „Carta comunitar ă a drepturilor sociale ale lucr ătorilor”adoptată de către Consiliul European de la Strasbourg din decembrie 1989, ce afost inclusă apoi în Tratatul de la Amsterdam, dispoziţiile sale devenindobligatorii pentru toate statele membre ale Uniunii şi beneficiind de protecţiaCur ţii de Justiţie2. În realizarea acestui principiu se prevăd: libera circulaţie a persoanelor, protecţia socială şi garantarea unui nivel de trai corespunzător pentrutoţi resortisanţii UE, combaterea oricărei forme de discriminare în domeniul

ocupării for ţei de muncă, garantarea, pe teritoriul statelor membre, a drepturilorlucr ătorilor, a securităţii lor şi a mediului de lucru, prevenirea şi combaterearasismului şi xenofobiei, precum şi respectarea egalităţii între sexe la locul demuncă.

Înscrierea principiului pluralismului cultural s-a f ăcut în considerareanecesităţii unei concilieri între diversitatea culturală a statelor membre şiintegrarea europeană. Prin Tratatul de la Maastricht se prevede că nu trebuie să seaducă nici o atingere identităţii naţionale a statelor membre, ci trebuie să respectediversitatea culturală a acestora. Introducerea acestei prevederi a fost determinată

de criticile potrivit cărora Uniunea se îndepărtează de cetăţean, transferul decompetenţe de la nivel statal la nivel comunitar tinzând să uniformizeze valorilenaţionale şi să le piardă identitatea. Curtea de Justiţie a recunoscut şi eanecesitatea protecţiei pluralismului cultural, în special în directă legătur ă culibertatea de exprimare în domeniul audiovizualului3.

Aceste principii, ce reprezintă „baza Cartei constituţionale a Comunităţii”4,calificate de către Curtea de Justiţie ca „principii constituţionale”5, au fostconfirmate, îmbogăţite şi transformate în „valori” odată cu adoptarea Carteidrepturilor fundamentale, în al cărei preambul se afirmă că Uniunea, conştientă

de patrimoniul său spiritual şi moral, „se întemeiază pe valorile indivizibile şiuniversale ale demnităţii umane, libertăţii, egalităţii şi solidarităţii; aceasta seîntemeiază pe principiile democraţiei şi statului de drept”.

1 Articolele 118, 118a 119 Titlul II – Politica socială.2 A se vedea, în acest sens, Hotărârea Cur ţii din 26 iunie 2001 pronunţată în cauza Bectu,C-173/99, Rec. I-4881.3 A se vedea în acest sens hotărârea Cur ţii din 25 iulie 1991 în cauza Comisia/Olanda, C 353/89,Rec. 4069 şi hotărârea din 5 octombrie 1994, TV 10 SA/ Commisariaat voor de Media, cauza C

23/93, Rec. I-4795.4 J. P. Jacque, op. cit., p. 81.5 Hotărârea Kadi, punctul 285.




Consacrarea formală a acestui cadru extins şi îmbogăţit al principiilor şi„valorilor comune” ce se află la baza funcţionării Uniunii Europene, valori şi principii ce reprezintă, potrivit doctrinei1, veritabile „norme imperative”,„fundamente ale ordinii constituţionale Europene”, va avea loc odată cu adoptarea

Proiectului de Tratat asupra Constituţiei Uniunii Europene2

, soluţia fiindmenţinută şi în Tratatul de la Lisabona (articolul 2 TUE). Uniunea europeană estefondată, potrivit Tratatului de la Lisabona, pe valorile înscrise în TUE şi în Cartadrepturilor fundamentale a Uniunii europene, în preambulul acestuia evocându-se”moştenirea culturală, religioasă şi umanistă a Europei, din care s-au dezvoltatvalorile universale care constituie drepturile inviolabile şi inalienabile ale persoanei, precum şi libertatea, democraţia, egalitatea şi statul de drept ”.

Articolul 2 TUE„Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnităţii umane, libertăţii, democraţiei,egalităţii, statului de drept, precum şi pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor

persoanelor care apar ţin minorităţilor. Aceste valori sunt comune statelor membre într-osocietate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranţă, justiţie, solidaritate şi egalitateîntre femei şi bărbaţi.”

Valorile astfel enunţate nu se remarcă printr-un caracter de noutate, ele

reprezentând în definitiv valori universale, principii general consacrate în dreptulinternaţional, în legislaţiile interne ale statelor membre ale Uniunii şi în tratateleanterioare. Înscrierea pluralismului, toleranţei, justiţiei, solidarităţii relevă

”modelul de societate”

3

european, f ăr ă ca ele să fie consacrate propriu-zis cavalori.Statele membre s-au angajat să respecte valorile şi să le promoveze în comun

(art. 2 TUE), ceea ce face ca înscrierea lor să nu aibă o simplă valoaredeclaratorie. Aceste valori pot fi invocate de către particulari împotrivainstituţiilor Uniunii şi statelor membre în toate domeniile care ţin de competenţaUniunii4. Ele reprezintă, în acelaşi timp, un cadru de referinţă pentru viitoareleextinderi ale Uniunii, un criteriu pentru admiterea de noi membrii (articolul 49TUE), iar încălcarea lor de către un stat membru are drept consecinţă introducereaunei proceduri de sancţionare (articolul 7 TUE), ceea ce le confer ă un loc esenţialîn ierarhia izvoarelor dreptului Uniunii5.

1 A Berramdane, J. Rossetto, op. cit ., p. 85.2 Articolul I-2. O vie dezbatere a suscitat, în acest context, înscrierea sau nu în tratat a uneireferinţe la valorile creştine, la moştenirea religioasă a Europei. Urmare a reacţiilor divergente alestatelor membre în faţa unei prime variante a proiectului în care se f ăcea referire doar lacreştinism, fiind omisă menţionarea altor religii, a fost găsită o soluţie de compromis, în sensulunei includeri în preambulul tratatului a unei trimiteri generale la „moştenirile culturale, religioaseşi umaniste ale Europei”.3

M. Dony, op. cit ., p. 38.4 J. P. Jacque, op. cit., p. 81.5 M. Dony, op. cit., p. 38.




§2. Obiectivele fundamentale ale Uniunii Europene

Finalităţile care justifică existenţa Uniunii Europene şi exercitarea

competenţelor comune la acest nivel sunt înscrise în articolul 3 TUE, astfel cumeste modificat prin Tratatul de la Lisabona1. Noua reglementare realizează osistematizare a dispoziţiilor tratatelor anterioare în scopul de a da o mai bună vizibilitate obiectivelor care trebuie să ghideze Uniunea în definirea şi punerea înaplicare a tuturor politicilor sale2.

Articolul 3 TUE„(1) Uniunea urmăreşte să promoveze pacea, valorile sale şi bunăstarea popoarelor sale.

2) Uniunea ofer ă cetăţenilor săi un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie, f ăr ă frontiereinterne, în interiorul căruia este asigurată libera circulaţie a persoanelor, în corelare cu măsuri

adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum şi prevenireacriminalităţii şi combaterea acestui fenomen.

(3) Uniunea instituie o piaţă internă. Aceasta acţionează pentru dezvoltarea durabilă a Europei,întemeiată pe o creştere economică echilibrată şi pe stabilitatea preţurilor, pe o economie socială de piaţă cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină a for ţei de muncă şispre progres social, precum şi pe un nivel înalt de protecţie şi de îmbunătăţire a calităţiimediului. Aceasta promovează progresul ştiinţific şi tehnic.

Uniunea combate excluziunea socială şi discriminările şi promovează justiţia şi protecţiasociale, egalitatea între femei şi bărbaţi, solidaritatea între generaţii şi protecţia drepturilorcopilului.

Aceasta promovează coeziunea economică, socială şi teritorială, precum şi solidaritatea întrestatele membre.Uniunea respectă bogăţia diversităţii sale culturale şi lingvistice şi veghează la protejarea şi

dezvoltarea patrimoniului cultural european.(4) Uniunea instituie o uniune economică şi monetar ă a cărei monedă este euro.(5) În relaţiile sale cu restul comunităţii internaţionale, Uniunea îşi afirmă şi promovează

valorile şi interesele şi contribuie la protecţia cetăţenilor săi. Aceasta contribuie la pacea,securitatea, dezvoltarea durabilă a planetei, solidaritatea şi respectul reciproc între popoare,comer ţul liber şi echitabil, eliminarea săr ăciei şi protecţia drepturilor omului şi, în special, adrepturilor copilului, precum şi la respectarea strictă şi dezvoltarea dreptului internaţional,inclusiv respectarea principiilor Cartei Organizaţiei Naţiunilor Unite.(6) Uniunea îşi urmăreşte obiectivele prin mijloace corespunzătoare, în funcţie de competenţelecare îi sunt atribuite prin tratate.”

Obiectivul general al Uniunii este acela de a promova pacea, valorile sale şibună starea popoarelor sale. Acestuia, i se adaugă obiective specifice, între carecele cu caracter economic nu mai au rezervat un rol predominat, obiectivul legatde realizarea liberei circulaţie a persoanelor (”spaţiul de libertate, securitate şi

1 Obiectivele stabilite prin tratatele constitutive şi cele modificatoare ale Comunităţilor şi Uniuniisunt prezentate în Capitolul I.2 M. Dony, op. cit., p. 39.




justiţie”, fostul pilon III al Tratatului de la Maastricht) fiind plasat înaintea celuireferitor la piaţa internă.

În cadrul obiectivului referitor la piaţa internă, accentul este pus pe finalităţilesociale ale acesteia (”ocuparea deplină a for ţei de muncă”, ”progresul social”,

”combaterea excluziunii sociale şi a discriminării”, ”justiţia şi protecţia sociale”,”egalitatea între femei şi bărbaţi”, ”solidaritatea între generaţii”, ”protecţiadrepturilor copilului” )1 şi apar unele noi, precum protecţia mediului sau obiectiveculturale. Coeziunea teritorială vine să se alăture coeziunii economice şi sociale,consacrate deja în tratatele anterioare, ceea ce presupune o regândire a sistemuluieuropean de dezvoltare într-un sens mai durabil2 şi noi posibilităţi de acţiune pentru Uniune.

Înscrierea Uniunii economice şi monetare ca obiectiv al Uniunii (soluţie carenu era reţinută în Tratatul Constituţional) vine să sublinieze că aceasta este mai

mult decât o politică, reprezentând stadiul cel mai avansat al integr ării europene,complement necesar al pieţei interne, ce condiţionează orientarea de ansamblu a politicilor economice şi sociale3. Consacrarea sa ca obiectiv are şi o încărcătur ă simbolică, venind să confirme vocaţia acesteia de a se extinde, în timp, la toatestatele membre.

Obiectivele Uniunii în plan extern sunt şi ele întărite, Tratatul de la Lisabonastabilind că acţiunea sa internaţională, ce vizează pacea, securitatea, dezvoltareadurabilă, comer ţul liber şi echitabil, protecţia drepturilor omului, respectareadreptului internaţional, inclusiv a principiilor Cartei ONU, este guvernată de

valorile şi interesele sale şi de imperativul protecţiei cetăţenilor săi.Urmărirea obiectivelor astfel fixate se face ”prin mijloace corespunzătoare, înfuncţie de competenţele care îi sunt atribuite prin tratate”, ceea ce presupune olimitare a acţiunii Uniunii la ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelorsale. Dacă articolul 5 TUE (versiunea consolidata dupa adoptarea Tratatului de laLisabona) stabileşte că orice competenţă care nu este atribuită Uniunii prin tratateapar ţine statelor membre, articolul 352 TFUE introduce o ”clauză de flexibilitate”ce permite extinderea acţiunii Uniunii, dincolo de competenţele expres atribuite prin tratate, dacă aceasta ”se dovedeşte necesar ă în cadrul politicilor definite în

tratate, pentru a atinge unul dintre obiectivele menţionate în tratate, f ăr ă ca acestea1 Această schimbare de optică este o consecinţă a criticilor aduse Tratatului Constituţional (în

principal în Franţa), ce înscria politici economice cu o orientare neoliberală, în care libera concurenţă se întindea la domenii sensibile precum sănătatea, energia şi transportul, punând astfel în discuţie„modelul social european”. Marea Britanie a obţinut însă înscrierea într-un protocol (Protocolul 27

privind piaţa internă şi concurenţa) a prevederii potrivit căreia ”piaţa internă, astfel cum este definită la articolul 3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, include un sistem care să garanteze faptul că nu există denatur ări ale concurenţei”.2 M. Jouen, La cohésion territoriale, de la théorie à la pratique, Policy paper nr. 35, 2008,

p. 3, disponibil on-line la www.notre-europe.eu/fr/axes/competition-cooperation-solidarite/travaux/publication3 M. Dony, op. cit., p. 41.




să fi prevăzut atribuţiile necesare în acest sens”. Cu toate acestea, o acţiune aUniunii în temeiul acestei clauze nu poate avea în vedere (conform Declaraţiei nr.41 anexată Tratatului de la Lisabona) exclusiv obiectivele stabilite la articolul 3alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană.

SSeeccţţiiuunneeaa aa 33--aa DDIIMMEENNSSIIUUNNEEAA SSTTAATTAALLĂĂ AA UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

§1. Aderarea la Uniunea Europeană

1.1. Cadrul juridic

Tratatele de constituire a Comunităţii Europene1 şi a Uniunii Europene sunttratate deschise, membrii fondatori luând în calcul posibilitatea extinderiigeografice prin primirea de noi membrii.

Dacă prin tratatele constitutive se prevedea necesitatea unui act de aderaredistinct pentru fiecare dintre cele trei Comunităţi, Tratatul de la Maastricht prevedeo singur ă procedur ă de aderare la UE. Potrivit acestei proceduri (reglementată înarticolul O al Tratatului, devenit art. 48 TUE), aderarea la UE presupune adresareaunei cereri de aderare către Consiliul UE, care decide cu unanimitate de voturi,după consultarea Comisiei Europene şi după primirea avizului favorabil (avizconform) al Parlamentului European dat cu majoritatea absolută a membrilor săi.

Condiţiile şi procedura ader ării la Uniunea Europeană au r ămas, în esenţă,aceleaşi şi în Tratatul Constituţional. Acesta afirma, în chiar primul său articol (I-1) că ”Uniunea este deschisă tuturor statelor europene care respectă valorile sale şise angajează să le promoveze în comun”. Acesta realiza însă o regrupare aregulilor privitoare la apartenenţa la Uniunea Europeană într-un titlu unic din prima sa parte - art. I-58, intitulat „Condiţiile de eligibilitate şi proceduraader ării”, art. I-59, ”Suspendarea anumitor drepturi decurgând din apartenenţa laUniune” şi art. I-60, ”Retragerea voluntar ă din Uniune”.

În ceea ce priveşte aderarea la Uniune, art. I-58 stabilea:“1. Uniunea este deschisă tuturor statelor europene care respect ă valorile

prevă zute în art. I-2 şi care se angajează să le promoveze în comun.2. Orice stat european care dore şte să devină membru al Uniunii poate

adresa o cerere Consiliului. Parlamentul European şi parlamentele na ţ ionale ale

1 Art 237 TCEE - ”Orice stat european poate cere să devină membru al Comunităţii...”




statelor membre sunt informate cu privire la aceast ă cerere. Consiliul se pronun ţă în unanimitate, după consultarea Comisiei şi aprobarea acordat ă de Parlamentul European, care hot ăr ăşte cu votul majorit ăţ ii membrilor săi. Condi ţ iile şimodalit ăţ ile de admitere fac obiectul unui acord între statele membre şi statul

candidat. Acest acord este supus ratificării de către toate statele contractante,conform dispozi ţ iilor lor constitu ţ ionale.”

Tratatul de la Lisabona a renunţat la afirmarea solemn a caracterului deschisal Uniunii iar prevederile privind aderarea şi ieşirea din Uniune sunt inserate,după regulile clasice ale tratatelor internaţionale, în dispoziţiile finale ale TUE, întimp ce regulile referitoare la suspendarea anumitor drepturi legate de apartenenţala Uniune sunt incluse în dispoziţiile generale.

Articolul 49 TUE„Orice stat european care respectă valorile prevăzute la articolul 2 şi care se angajează să le

promoveze poate solicita să devină membru al Uniunii. Parlamentul European şi parlamentelenaţionale sunt informate cu privire la această cerere. Statul solicitant adresează cererea saConsiliului, care se pronunţă în unanimitate după consultarea Comisiei şi după aprobareaParlamentului European, care se pronunţă cu majoritatea membrilor din care este constituit.Criteriile de eligibilitate aprobate de Consiliul European se iau în considerare.Condiţiile admiterii şi adaptările impuse de aceasta tratatelor pe care se întemeiază Uniunea facobiectul unui acord între statele membre şi statul solicitant. Acest acord se supune ratificării decătre toate statele contractante, în conformitate cu normele lor constituţionale”.

1.1. Condi ţ iile ader ării

A. Condi ţ ii generale

Din dispoziţiile primului paragraf al art. 49 TUE reiese necesitatea îndepliniriia trei condiţii generale pentru aderarea la Uniunea Europeană:

- calitatea de stat a entităţii respective, adică îndeplinirea condiţiilor cerute dedreptul internaţional public pentru a fi considerat subiect de drept internaţional.Această condiţie exclude posibilitatea ader ării unei organizaţii internaţionale sau aunei colectivităţi subnaţionale1.

- o condiţie geografică – calitatea de stat ”European” a statului respectiv. Se

remarcă însă caracterul relativ al condiţiei geografice atâta vreme cât Europa, dinacest punct de vedere, nu are limite precise, relativitate ce determină o apreciereesenţialmente politică a apartenenţei sau nu a unui stat la spaţiul european2.

1 Din acest punct de vedere, o problemă ce s-a ridicat a fost aceea a mini-statelor: Andora,Monaco, San Marino, Lichenstein, care, nefiind state în deplinul sens al cuvântului, nu pot fimembre ale UE, însă beneficiază de unele dispoziţii comunitare, precum reglementările vamale.De asemenea, se pune problema unei posibile candidaturi a Kosovo, stat care şi-a declaratunilateral independenţa însă nu este recunoscut de toate statele membre.2 În cazul Turciei, deşi cea mai mare parte a teritoriului său se află în Asia, s-a apreciat ca fiind

mai evident caracterul european al acesteia, ea fiind membr ă şi a Consiliului Europei. Ca atare,aceasta a semnat în 1987 Acordul de asociere. În cazul Marocului însă, candidatura acestuia a fostrespinsă în acelaşi an pentru neîndeplinirea criteriului geografic.




- o condiţie politică legată de respectarea valorilor vizate de art. 2 din TUE şi”angajamentul de a le promova”. Condiţionarea obţinerii calităţii de membru decaracterul democratic al unui stat a fost introdusă pentru prima dată prin Tratatulde la Amsterdam. Tratatul de la Lisabona cere însă mai mult decât o respectare a

acestor valori (demnitatea umană, libertatea, democraţia, egalitatea, statul dedrept, respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor careapar ţin minorităţilor). El solicită un angajament mai activ, constând în promovarea acestora.

B. Criterii suplimentare

În procesul de aderare la Uniune a statelor din Europa Centrală şi de Sud-Est,sub presiunea crescută în favoarea unei ader ări rapide a acestora , Consiliul

European întrunit la Copenhaga în iunie 1993 a decis ca ţările central şi est-europene care doresc acest lucru pot deveni membre ale Uniunii Europene. Aufost stabilite însă şi criteriile (cunoscute sub numele de „criteriile de laCopenhaga”), pe care trebuie să le îndeplinească statele candidate pentru a devenimembre cu drepturi depline ale UE, criterii care nu existaser ă cu ocaziaextinderilor anterioare ale Uniunii:

a) criteriul politic – privind stabilitatea instituţională, ca garant al democraţiei,statului de drept, respectului pentru drepturile omului şi protecţia minorităţilor;

b) criteriul economic – privind existenţa unei economii de piaţă funcţionale şi

a capacităţii de a face faţă presiunii concurenţiale exercitate de for ţele pieţei înUE;c) criteriul referitor la capacitatea de a adopta acquis-ul comunitar şi de a

subscrie la obiectivele uniunii politice şi ale uniunii economice şi monetare.Consiliul European de la Madrid, din decembrie 1995, a introdus un criteriu

suplimentar – acela al existenţei unei administraţii naţionale capabile să gestioneze calitatea de membru al UE.

Tratatul de la Lisabona confirmă, sub formula ”Criteriile de eligibilitateaprobate de Consiliul European se iau în considerare”, necesitatea îndeplinirii atât

a condiţiilor generale, cât şi a celor suplimentare pentru ca un stat să poată accedela Uniunea Europeană.Din concluziile Consiliului European de la Copenhaga s-a desprins însă o

exigenţă suplimentar ă care, f ăr ă a fi propriu-zis un criteriu de aderare, pare a ficonfirmată de evoluţiile ulterioare - capacitatea Uniunii de a asimila noi membriif ăr ă a pune în pericol prin aceasta obiectivele politice stabilite prin tratate. Pefondul crizei constituţionale declanşate în anul 2005 şi a temerilor legate deefectele extinderii masive din 2004, ce urma să continue în 2007 cu România şiBulgaria, Consiliul European din decembrie 2006 a confirmat existenţa unei astfel

de condiţionalităţi. Deşi nu face trimitere la capacitatea de absorbţie a Uniunii, cinumai la criteriile pe care trebuie să le îndeplinească statele membre, Tratatul de




la Lisabona conţine o serie de elemente ce pot duce la concluzia că nu serecunoaşte un drept la aderare, putând fi refuzată aderarea unui stat candidat, chiardacă îndeplineşte toate condiţiile.

Astfel, pe de o parte, se renunţă la afirmarea expresă a caracterului deschis al

Uniunii şi se recunoaşte statelor doar un drept de a ”solicita să devină membru”.Pe de altă parte, termenul de ”criterii de aderare” stabilit la Copenhaga, esteînlocuit cu cel de ”criterii de eligibilitate”, modificare ce este considerată a permite o mai largă libertate de apreciere, accentuând caracterul intuitu personaeal ader ării şi lăsând Consiliului European posibilitatea să impună alte condiţii. Seîntăreşte astfel caracterul discreţionar al aprecierii Uniunii şi a statelor salemembre, îndeplinirea criteriilor de eligibilitate negarantând admiterea în Uniune.Este necesar ă “obţinerea susţinerii organelor implicate în procedur ă care trebuiesă fie convinse nu doar de îndeplinirea criteriilor de eligibilitate ci, în plus şi

înainte de toate, că integrarea nu riscă să le pună în pericol existenţa”1

.Evoluţia negocierilor de aderare cu statele din Balcanii de Vest2 a impus

preeminenţa criteriului politic, ce a devenit un criteriu prealabil deschideriinegocierilor de aderare, verificându-se în acelaşi timp şi implicaţiile fiecăreieventuale ader ării asupra coeziunii interne a Uniunii.

1.2. Procedura de aderare

Art. 49 TUE prevede o procedur ă de aderare în două etape - o fază internă, cese declanşează odată cu cererea de aderare formulată de un stat, urmată de deciziainstituţiilor europene şi o fază internaţională, ce presupune încheierea unui acordîntre statele membre şi statul solicitant. În ceea ce priveşte implicarea instituţiiloreuropene în procedura de aderare, se prevede că cererea este adresată Consiliului(Parlamentul European şi, o noutate a tratatului de la Lisabona, parlamentelenaţionale sunt informate cu privire la această cerere) care, după consultareaComisiei şi aprobarea Parlamentului European (pronunţându-se cu majoritateamembrilor din care este constituit), se pronunţă asupra acesteia în unanimitate.

Acordul ce conţine condiţiile de aderare şi adaptările tratatelor determinate deaderarea respectivă (amenajările instituţionale necesare) se supune ratificării decătre toate statele contractante (statele membre şi statul candidat), în conformitatecu normele lor constituţionale.

În practică procedura de aderare se derulează în mai multe etape:- etapa de preaderare, ce se declanşează după manifestarea intenţiei unui stat

de a deveni membru al Uniunii Europene, constând în semnarea unui acord de

1 Alexis Vahlas, Appartenance a lUnion européenne, în Le Traité etablissant une Constitution

pour lEurope, Presses Universitaires de Strasbourg, 2005. 2 A se vedea Capitolul I, Secţiunea a 3-a, §3. Unora dintre candidatele la aderare le-a fost impus,ca şi criteriu suplimentar, să colaboreze cu Tribunalul penal special pentru fosta Iugoslavie.




stabilizare şi asociere între candidat şi Uniune, care presupune derularea, pentru o perioadă de timp ce difer ă de la stat la stat, a unor programe şi acţiuni comune,menite să apropie statele respective de valorile şi acquis-ul Uniunii;

- verificarea îndeplinirii cel puţin a criteriului politic, urmată de decizia

Consiliului European de deschidere a negocierilor de aderare (recunoaştereastatutului de stat candidat)

- deschiderea propriu-zisă a negocierilor de aderare, prin reluarea acquis-uluiUniunii, împăr ţit în 35 de capitole. În cursul negocierilor, aquis-ul este analizatcapitol cu capitol ( screening ) cu scopul, pe de o parte, de a-l explica şi, pe de altă parte, de a identifica dificultăţile cu care se confruntă statul candidat şi a luamăsuri în consecinţă. Pe baza analizei Comisiei, Consiliul adoptă o poziţiecomună de autorizare a deschiderii capitolelor, care sunt negociate apoi la nivelulminiştrilor sau al reprezentanţilor permanenţi ai statelor membre şi alambasadorilor sau principalilor negociatori ai statelor candidate.

- după închiderea tuturor capitolelor, rezultatele negocierilor sunt încorporateîntr-un proiect de tratat de aderare care trebuie să fie aprobat de Consiliu şi destatul care ader ă, avizat apoi de Comisie şi aprobat de Parlamentul European.

- după semnarea de către toate păr ţile, tratatul de aderare este supus statelormembre şi statului care ader ă pentru ratificare (în unele cazuri, normeleconstituţionale interne impun chiar organizarea unui referendum);

- după finalizarea procesului de ratificare, tratatul intr ă în vigoare şi

candidatul devine stat membru al Uniunii Europene.Ca natur ă juridică, aderarea la Uniunea Europeană este un act de dreptinterna ţ ional . Ea presupune încheierea unui tratat de aderare, precedat denegocieri, ca orice tratat internaţional. Este vorba de un acord interstatal întrestatele din Uniunea Europeană şi statul candidat şi nu între Uniune şi statulcandidat1, o manifestare de voinţă liber exprimată.

Aşa cum s-a invederat în literatura românească de specialitate, mijlocul juridicde exprimare a consimţământului la acest tratat nu este aderarea, în sensul strict aldreptului internaţional2, ci o procedur ă mult mai complexă, în care aderarea

reprezintă doar o primă fază a procesului de admitere în Uniunea Europeană.“Intrarea în Uniunea Europeană se face pe calea ratificării tratatului de aderare, înurma unor negocieri pe faze, care presupune acceptarea/asumarea de angajamentespecifice”3.

1 I. M Anghel, Despre natura juridică a Actului de aderare a României la Uniunea Europeană , înRevista română de Drept Comunitar, nr. 2/2005, p. 38.2 În dreptul internaţional, aderarea reprezintă mijlocul juridic prin care statele care nu au participat

la negocierea şi semnarea unui tratat internaţional, pot să devină păr ţi, în conformitate cu voinţastatelor membre.3 A se vedea, pentru mai multe detalii, I. M. Anghel, Despre natura juridică..., op. cit., p. 34-36.




Se poate concluziona că procesul de dobândite a calităţii de membru alUniunii Europene este un proces controlat de către state, statele membre având olargă putere discreţionar ă din acest punct de vedere.

§2. Încetarea calităţii de membru

2.1. Absen ţ a unor dispozi ţ ii în tratatele constitutive - teza caracteruluidefinitiv al apartenen ţ ei la Uniunea Europeană

Tratatele constitutive nu conţineau nici o dispoziţie în ceea ce priveşteîncetarea calit ăţ ii de membru al Comunităţilor Europene sau al Uniunii Europene,această tăcere fiind considerată a fi intenţionată, pentru a sublinia caracterul

deosebit de important al acordului de aderare la Comunităţile Europene/UE1

. Prinaceastă abordare rigidă iniţială a tratatelor, Comunitatea şi Uniunea se apropiaumai degrabă de o construcţie federală decât de o organizaţie internaţională2.

Lipsa unor prevederi în ceea ce priveşte retragerea voluntar ă sau posibilitateaunei excluderi a fost interpretată în sensul că statele membre nu puteau denunţaunilateral tratatele.

S-a invocat intenţia prezumată a statelor de a promova ireversibilitateaangajamentelor asumate, f ăcându-se trimitere în acest sens la caracterul nelimitatal perioadei pentru care au fost încheiate tratatele, la angajamentele luate de statele membre prin semnarea tratatelor de a dezvolta ”o uniune f ăr ă încetaremai strânsă între popoarele Europei” sau la obiectivul de ”men ţ inere integral ă aacquis-ului comunitar şi dezvoltarea acestuia”. A fost invocat ă , de asemenea, aplicabilitatea articolului 56 din Conven ţ ia de la Viena privind dreptultratatelor , care prevede că renunţarea sau retragerea nu sunt posibile, în lipsa unor prevederi exprese în ascest sens, decât dacă se pot deduce din natura tratatului.

Curtea de Justiţie a subliniat şi ea caracterul definitiv al transferului decompeten ţ e rezultând din apartenen ţ a la Uniune, limitarea drepturilor suveraneale statelor 3. Se consider ă în doctrină că aceste soluţii jurisprudenţiale nu au vizatdecât „aplicarea integrală şi uniformă a dispoziţiilor tratatului”, ele neavând decât

semnificaţia caracterului în mod egal definitiv şi în mod necesar perpetuu acalităţii de membru4.

1 Ph. Manine, Les communautés européennes. L’Union européenne. Droit institutionnel , Paris, Ed.A. Pedone, 1993, p. 582 G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 41.3 CJCE, 15 iulie 1964, Costa/E.N.E.L., cauza. 6/64, Rec. 1160, unde se arată că „transferul operatde state, de ordinea lor juridică internă în favoarea ordinii juridice comunitare, drepturile şiobligaţiile corespunzătoare dispoziţiilor tratatului, antrenează o limitare definitivă a drepturilor lorsuverane”; CJCE, 22 iunie 1965, San Michele, cauza 9/65, Rec., p.37 - „toate statele au aderat la

tratat în aceleaşi condiţii, definitiv şi f ăr ă alte rezerve decât cele exprimate în protocoaleleadiţionale”.4 A. Vahlas, op. cit.,p. 267.




Deşi a f ăcut obiectul unor opinii divergente, majoritatea autorilor auconsiderat însă că dreptul de retragere era implicit, şi că el trebuia recunoscut, cel puţin pentru două motive: în primul rând, pentru că acest drept constituie„apărarea ultimă” de care pot uza statele membre care consider ă că dezvoltările

Uniunii aduc atingere identităţii lor naţionale; în al doilea rând, pentru că retragerea voluntar ă este de preferat decât menţinerea în interiorul Uniunii a unuistat care îi contestă fundamentele”1.

În acelaşi sens a fost şi practica statelor, din care reiese că acestea aurecunoscut existenţa unui drept de retragere. Astfel, el a fost exercitat pentru prima dată de către Marea Britanie, în 1975, când, nemulţumit de imposibilitatearenegocierii condiţiilor de admitere, guvernul englez decide organizarea unuireferendum pentru confirmarea ader ării. Cum rezultatul referendumului a fost pozitiv (cu 67% din voturi), nu s-a ajuns la retragerea Marii Britanii din

Comunităţile Europene. Al doilea moment când s-a pus în discuţie exercitareaacestui drept a fost în 1992, când posibilitatea retragerii apare printre opţiunileavute în vedere în Danemarca, după eşecul primului referendum pentru ratificareaTratatului de la Maastricht,

Un caz atipic de retragere (nefiind vorba de retragerea unui stat, ci a unei provincii) este cel al Groenlandei, care a f ăcut parte din Comunitate ca provinciedaneză. În 1984, după dobândirea autonomiei de către Groenlanda, Danemarca aîncheiat un acord cu celelalte state membre pentru încetarea aplicării dreptuluicomunitar pe teritoriul acestei provincii autonome.

În orice caz, apartenenţa la UE presupune adoptarea unor valori şi scopuricomune, ori, în cazul în care apar neconcordanţe între aceste valori comune şi celeale unui stat membru, trebuie să i se recunoască această posibilitate de a seretrage, orice altă soluţie apărând ca absurdă.

2.2. Recunoaşterea unui drept de retragere voluntar ă

Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa a pus capăt controverseireferitoare la caracterul definitiv al apartenenţei la Uniunea Europeană, inserând,

1 J. M. Favret , Droit et pratique de l’Union europeenne, 4-e edition, Gualino editeur, Paris, 2003, p.75; o opinie similar ă este exprimată şi de P Manin în Les Communautes européennes. L’Unioneuropéenne, Paris, Pedone, 1999, 5-e edition. În sensul respingerii tezei caracterului definitiv alapartenenţei la Uniune s-a pronunţat şi doctrina românească: „caracterul ireversibil al transferuluiatributelor de suveranitate nu îşi are temei solid, deoarece ceea ce, în mod riguros, se transfer ă,este exercitarea unui atribut al statului şi nu prerogativa în sine; în al doilea rând, această trecere dela stat, la Comunităţi/Uniune, prin natura sa, nu poate fi decât temporar ă (o organizaţieinternaţională nu durează decât atâta vreme cât doresc statele membre, fiind creaţia lor) şi laîncetarea Comunităţilor/Uniunii, exercitarea competenţelor acestora va reveni ca atribute de

suveranitete, la state (pentru că în măsura în care dispare obstacolul, lucrurile revin la formaoriginar ă); teoretic, ireversibilitatea în sensul definitiv, este posibilă, numai dacă statele vor ajungela o integrare completă, când vor dispare.” - I. M. Anghel, Despre natura juridică..., op. cit.




în articolul I-60, posibilitatea retragerii unui stat din Uniune. Tratatul de laLisabona menţine integral soluţia din Tratatul Constituţional, statuând în art. 50alin (1) TUE că ”Orice stat membru poate hotărî, în conformitate cu normele saleconstituţionale, să se retragă din Uniune”.

Procedura de retragere este reglementată în alin 2 al art 50 TUE, acesta prevăzând, ca etape, notificarea deciziei de retragere Consiliului European,negocierea, pe baza orientărilor acestuia, a unui acord care stabileşte condiţiile deretragere şi încheierea acordului ”în numele Uniunii” de către Consiliu, carehotăr ăşte cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului European.Reprezentanţii statului vizat nu vor participa la lucr ările Consiliului European,respectiv ale Consiliului. Calitatea de membru încetează la data intr ării în vigoarea acordului privind retragerea sau la expirarea unui termen de 2 ani de ladepunerea notificării, dacă Consiliul European, în acord cu statul vizat, nu decide

prelungirea perioadei. În ceea ce prive şte excluderea din Uniune, ca modalitate de încetare a

calităţii de membru, aceasta nu este reglementată de tratate, ceea ce face ca ea să par ă imposibilă din punct de vedere juridic1.

Trebuie remarcat, în primul rând, caracterul unilateral al deciziei deretragere, statul membru fiind liber să decidă, „potrivit dispoziţiilor saleconstituţionale”, ieşirea din Uniune precum şi momentul în care va fi exercitatacest drept. Pe de altă parte, caracterul discre ţ ionar al dreptului de retragere este pus în evidenţă de faptul că statul care hotăr ăşte să se retragă nu este ţinut să-şi justifice alegerea acestei opţiuni.

Consecinţa exercitării acestui drept o reprezintă pierderea definitivă a calităţiide membru, cu consecinţa că, orice tentativă de redobândire a acestei calităţi presupune parcurgerea procedurii normale de admitere.

În al doilea rând, procedura de retragere voluntar ă nu este simetrică aceleia de primire în Uniune, nu presupune un acord încheiat între statele membre aleUniunii şi statul care doreşte să se retragă, supus ratificării acestor state.

Dacă absenţa unei proceduri explicite de retragere, care nu împiedica dealtfelo astfel de retragere unilaterală, era adaptată naturii însăşi a integr ării europene,consacrarea expresă a dreptului de retragere este apreciată ca o reprezentând încă un semn al reculului integr ării europene prin Tratatul de la Lisabona2. Alegereaconsacr ării sale este, de asemenea, discutabilă atîta vreme cât prin acest tratatconstrucţia europeană devine mai puţin constrângătoare, mai suplă, permiţând

1 În lipsa unor astfel de situaţii în practică, în doctrină se apreciază că în cazul unor încălcăriflagrante de către unul dintre statele membre a principiilor democratice şi a drepturilorfundamentale se poate determina, prin presiuni politice, fie corectarea conduitei acelui stat, fie

retragerea lui - Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general, Ed. Lumina Lex,Bucureşti, 2002, p. 67.2 G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 43.




diferenţieri ale statutului statelor membre, şi cu o orientare mai pronunţatinterguvernamentală1.

Înscrierea dreptului de retragere s-a f ăcut, f ăr ă îndoială, pentru a întări statelormembre sentimentul prezervării suveranităţii naţionale, cu scopul imediat de a

facilita ratificarea tratatului. Din punct de vedere practic, este destul de dificilă ieşirea din Uniunea Europeană pentru că statul membru este parte a unui întreg, aunui sistem integrat care s-a construit de-a lungul multor ani, restabilirea situaţieianterioare (în special din punctul de vedere al drepturilor câştigate de persoanelefizice şi juridice) fiind un demers delicat.

§3. Suspendarea anumitor drepturi decurgând din calitatea de membrual Uniunii

Dacă în tratatele institutive ale Comunităţilor Europene nu se prevedeaaceastă posibilitate, odată cu consacrarea libertăţii, democraţiei, respectului pentrudrepturile omului şi statul de drept ca fundamente ale Uniunii Europene devinenecesar ă garantarea acestora. În acest scop, prin Tratatul de la Amsterdam (art. F, par. 1, devenit art. 7 TUE) se prevede posibilitatea suspend ării unui stat dinUniune dacă acesta a încălcat în mod grav şi persistent principiile înscrise întratate. Decizia de suspendare se ia în unanimitate de Consiliul UE, la propunereaComisiei sau a unui stat membru, şi cu avizul favorabil, luat cu majoritate

calificată de 2/3, a Parlamentului European. Prin Tratatul de la Nisa a fostinstituită şi o procedur ă preventivă aplicabilă în cazul unui ”risc clar de violaregravă”. Aceste dispoziţii au fost menţinute, f ăr ă modificări semnificative, înTratatul de la Lisabona - art. 7 TUE.

Deşi reglementarea unei astfel de sancţiuni este utilă, permiţând protejareaideologică a Uniunii şi întărirea mesajului său politic, procedura de punere a sa înaplicare este destul de complicată. Într-o primă etapă, ea presupune determinareaexisten ţ ei riscului unei încălcări grave a valorilor Uniunii de către un statmembru, urmată de determinarea existen ţ ei unei încălcări serioase şi persistente

a valorilor Uniunii de către un stat membru şi suspendarea, dacă se face dovadaexistenţei acestei încălcări, a anumitor drepturi ale statului vizat , f ăr ă a afectaobligaţiile acestuia stipulate în tratat. În final, în funcţie de schimbarea situaţieide fapt, măsura poate fi modificat ă sau revocat ă.

a) M ă suri preventiveLa propunerea motivată a unei treimi din statele membre, a Parlamentului

European sau a Comisiei Europene şi cu aprobarea Parlamentului European,Consiliul, hotărând cu o majoritate de patru cincimi din membrii săi, poate să

1 J. Roux, op. cit., p. 50.




constate existenţa unui ”risc clar” de încălcare gravă a valorilor prevăzute laarticolul 2, de către un stat membru. Reprezentanţii statului vizat nu iau partela vot. Înainte de a proceda la această constatare, Consiliul audiază statulmembru în cauză şi îi poate adresa recomandări, hotărând după aceeaşi

procedur ă.Formularea unor recomandări de către Consiliu înainte de producerea unei

violări grave a valorilor Uniunii are deci scopul de a permite statului să îndepărteeacest risc. Chiar dacă prin conduita statului riscul a fost îndepărtat, Consiliul îşi păstrează dreptul de a verifica cu regularitate dacă motivele care au condus laaceastă constatare r ămân valabile.

b) Procedura de sanc ţ ionare a unei ”viol ări grave şi persistente”Constatarea existenţei unei violări grave şi persistente ţine de competenţa

Consiliului European, statuând cu unanimitate la propunerea unei treimi dinstatele membre sau a Comisiei Europene şi cu aprobarea Parlamentului European,nu înainte de a invita statul membru să-şi prezinte observaţiile.

Odată constatată violarea, Consiliul hotărând cu majoritate calificată, ”poatedecide să suspende” anumite drepturi care îi revin statului membru în cauză înurma aplicării tratatelor (spre exemplu, suspendarea finanţării europene prinintermediul fondurilor structurale), inclusiv dreptul de vot în Consiliu alreprezentantului guvernului acelui stat membru (pe perioada suspendării dreptul

de vot al statului respectiv nefiind luat în considerare la calculul majorităţiicalificate prevăzute de 345 TFUE).

Nereprezentând statul, ci acţionând fie în numele interesului general, fie careprezentanţi ai intereselor cetăţenilor statului membru, dreptul de vot almembrilor din partea statului respectiv în alte instituţii (Comisie, Banca Centrală Europeană, Curtea de Justiţie sau Parlamentul European) nu este afectat deaceastă suspendare.

Decizia Consiliului, care ulterior poate fi modificată sau revocată, trebuie să

ţină seama de eventualele consecinţe ale unei astfel de suspendări asupradrepturilor şi obligaţiilor persoanelor fizice şi juridice. Statul este însă ţinut, pe perioada suspendării, de obligaţiile care îi incumbă în calitate de membrual Uniunii.

Suspendarea calităţii de membru apare astfel ca o sancţiune faţă de conduitaunui stat membru reprezentată de încălcarea gravă a valorilor Uniunii, menţionateîn articolul 2 TUE, aflându-se într-un raport de simetrie cu admiterea în Uniune.Respectarea valorilor fundamentale ale Uniunii reprezintă nu numai o exigenţă la data ader ării, ci trebuie să se menţină pe toată perioada apartenenţei

la Uniune.




§4. Posibilitatea unei integrări diferenţiate

4.1. Acceptarea ideii de diferen ţ iere în angajamentele statelor membre încadrul Uniunii Europene

Viziunea funcţionalistă asupra procesului de integrare europeană a exclusiniţial posibilitatea aplicării unui tratament diferenţiat statelor membre. Metodacomunitar ă, bazată pe uniformitate şi egalitate de tratament, presupune aplicareaaceloraşi reglementări de către toate statele membre în acelaşi timp, f ăr ă derogări,exceptări sau perioade de graţie.

Extinderile succesive, ce au dus la creşterea eterogenităţii la nivelul Uniunii şiaprofundarea continuă a integr ării, cu consecinţa unor angajamente din ce în cemai constrângătoare pentru statele membre, au f ăcut necesar ă îndepărtarea de la

această viziune originar ă şi acceptarea ideii de flexibilitate în procesul de integrareeuropeană. Calificată prin folosirea a diverse formule – „integrare diferen ţ iat ă”,„ Europa cu mai multe viteze” sau ” Europa cu o geometrie variabil ă”1, aceasta va permite participarea la proiectul european şi a ţărilor care nu doresc sau nu pot să se integreze la fel de repede ca celelalte. Acceptarea acesteia este preţul plătit pentru ca proiectul european să poată evolua prin revizuirile succesive aletratatelor iniţiale, confirmând, în acelaşi timp, ambiţiile diferite pentru Uniune alestatelor membre.

Posibilitatea unor derogări temporare de la regimul general era prevăzută

chiar prin tratatele constitutive2

, iar tratatele de aderare au prevăzut în majoritateacazurilor perioade de tranziţie pentru a permite noilor membrii să adopte progresivacquis-ul comunitar, acceptând unele derogări3. Posibilitatea unei astfel dederogări este înscrisă în art. 139 alin (1) TFUE, care prevede că statele membrecu privire la care Consiliul nu a decis că îndeplinesc condiţiile necesare pentruadoptarea monedei euro sunt denumite în continuare „state membre care facobiectul unei derogări”.

Odată cu Tratatul de la Maastricht se remarcă o multiplicare a derogărilor cucaracter permanent (dacă beneficiarul acesteia nu renunţă să o invoce) sub forma

clauzei de neparticipare (opting out ) a anumitor state la unele dintre politicilecomune. Astfel, Marii Britanii şi Danemarcei li se recunoaşte dreptul de a nu participa la moneda unică iar Marea Britanie obţine o serie de derogări în

1 A se vedea în acest sens, R. Velişcu, Integrarea diferen ţ iat ă –o oportunitate sau o amenin ţ are pentru viitorul Uniunii Europene?, Transylvanian Reviewof Administrative Sciences, 19/2007, pp. 117-125.2 Art. 226 TCE prevedea posibilitatea activării de către orice stat a unei ”măsuri de salvgardare” încursul perioadei de tranziţie spre piaţa comună, dacă se confruntă cu dificultăţi grave.3

În special cu privire la adoptarea euro, care presupune în prealabil îndeplinirea unor criterii deconvergenţă destul de greu de atins. O astfel de derogare înscrie şi art. 5 din Tratatul de aderare aRomâniei la Uniunea Europeană.




domeniul social. Modificările ulterioare ale tratatelor au confirmat fenomenul dediferenţiere: prin Tratatul de la Amsterdam, Marea Britanie, Irlanda şi Danemarcaau obţinut derogări de la aplicarea politicilor din pilonul III, rezultate ca urmare aîncorpor ării acquis-ului Schengen în Uniunea Europeană, iar prin Tratatul de la

Lisabona, Marea Britanie, Polonia şi Cehia obţin derogări de la aplicarea Carteidrepturilor fundamentale1.

4.2. Cooperarea consolidat ă ca formă de diferen ţ iere

Conceptul de integrare diferenţiată a primit o dimensiune pozitivă odată cuconsacrarea prin Tratatul de la Amsterdam (art. K15 - K17, devenite art. 43 - 45TUE) a posibilităţii unei ”cooper ării întărite”2, ce autoriza statele membre ca, încondiţii strict definite, să recurgă la cadrul instituţional al Uniunii Europene

pentru a institui între ele o cooperare mai aprofundată în domenii în care participarea tuturor nu era încă posibilă (fiind exclusă însă o astfel de cooperare însfera competenţelor exclusive ale Comunităţii), f ăr ă ca prin aceasta să fie afectateinteresele celorlalte state membre. Tratatul de la Nisa a extins domeniile în careera permisă cooperarea consolidată şi la PESC, cu excepţia aspectelor legate deapărare sau a celor având implicaţii militare.

Prin art. 20 TUE din Tratatul de la Lisabona, mecanismul cooper ăriiconsolidate este extins la toate aspectele legate de PESC, singura restricţier ămânând în câmpul competenţelor exclusive ale Uniunii, în timp ce dipoziţiile

Titlului III din Partea a 6-a TFUE (art 324-336) stabilesc o procedur ă simplificată de punere în aplicare a acestei forme de cooperare. Acest mecanism simplificat şidispunând de o mai mare precizie a permis şi primele concretizări ale cooper ăriiconsolidate. Astfel, în anul 2010, la iniţiativa a 14 state membre3, a fost demarată procedura cooper ării consolidate în domeniul conflictului de legi în materiadivor ţului, concretizată prin adoptarea unui regulament în acest sens, aplicabil din21 iunie 20124. În martie 2011 a fost autorizată o a doua cooperare consolidată între 25 de state membre (excepţie f ăcând doar Spania şi Italia) şi vizează creareaunui sistem de brevet european5. Aceasta s-a concretizat în adoptarea

1 A se vedea supra, p. ...2 Cooperare ce, dealtfel, a fost deja experimentată cu succes, însă în afara cadrului comunitar, prinAcordul Schengen.3 Belgia, Bulgaria, Germania, Spania, Franţa, Italia, Letonia, Luxemburg, Ungaria, Malta, Austria,Portugalia, România şi Slovenia. Grecia, care şi-a manifestat iniţial intenţia de a participa, şi-aretras ulterior cererea.4 Regulamentul (UE) Nr. 1259/2010 al Consiliului din 20 decembrie 2010 de punere în aplicare aunei forme de cooperare consolidată în domeniul legii aplicabile divor ţului şi separ ării de corp,JOUE L 343/10 din 29 decembrie 2010.5 Decizia Consiliului 2011/167/UE din 10 martie 2011 de autorizare a unei cooper ări consolidateîn domeniul creării unei protecţii prin brevet unitar, JOUE L 76, 22.3.2011, p. 53.




Regulamentul nr. 1257/20121, aplicabil de la 1 ianuarie 2014, prin care se creează un „brevet european cu efect unitar” ce asigur ă o protecţie uniformă şi produceaceleaşi efecte în toate statele membre participante. La 22 ianuarie 2013, Consiliula adoptat o decizie prin care autorizeaza 11 state membre2 sa treacă la cooperarea

consolidată în ceea ce priveste taxa pe tranzacţiile financiare3.Condi ţ iile generale cerute pentru declanşarea unei forme de cooperare

consolidate, aşa cum rezultă ele din dispoziţiile art. 20 TUE, art. 326 şi art. 327TFUE, vizează protejarea intereselor Uniunii, dar şi pe cele ale statelor membre.Astfel, o formă de cooperare consolidată trebuie:

- să nu intervină în domeniul competenţelor exclusive ale Uniunii,- obiectivele urmărite prin această cooperare să nu poată fi atinse într-un

termen rezonabil de Uniune, în ansamblul său;- sa urmareasca să favorizeze realizarea obiectivelor Uniunii, să apere

interesele acesteia şi să consolideze procesul său de integrare;- să respecte tratatele şi dreptul Uniunii;- să respecte competenţele, drepturile, obligaţiile şi interesele statelor membre

neparticipante (acestea neputând însă împiedica punerea lor în aplicare de cătrestatele membre participante);

- să fie deschisă în orice moment tuturor statelor membre (”sub rezervarespectării eventualelor condiţii de participare stabilite prin decizia de autorizare”şi, dacă participarea intervine pe perioada funcţionării acesteia, şi a actelor dejaadoptate în cadrul său);

- cel puţin nouă state membre să participe la aceasta (Comisia şi statelemembre participante la o formă de cooperare consolidată trebuie însă să asigure promovarea participării unui număr cât mai mare de state membre);

- să nu aducă atingere pieţei interne, coeziunii economice, sociale şiteritoriale şi să nu constituie o barier ă sau o discriminare în schimburile dintrestatele membre ori să provoace o denaturare a concurenţei între acestea;

Aceste condiţii trebuie avute în vedere atât în momentul declanşării procedurii, cât şi în cursul funcţionării cooper ării consolidate.

Procedura de drept comun prevede că iniţiativa apar ţine statelor membre(acestea trebuind să precizeze domeniul de aplicare şi obiectivele avute în vedere),care o înaintează Comisiei în vederea formulării unei propuneri în acest sens. La propunerea Comisiei, Consiliu, statuând cu majoritate calificată, după aprobarea

1 Regulamentul (UE) nr. 1257/2012 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie2012 de punere în aplicare a unei cooper ări consolidate în domeniul creării unei protecţii unitare

prin brevet, JOUE, L 361/4 din 31. 12. 2012.2 Belgia, Germania, Estonia, Grecia, Spania, Franta, Italia, Austria, Portugalia, Slovenia si

Slovacia.3 Decizia Consiliului 2013/52/UE din 22 ianuarie 2013 privind autorizarea unei cooper ăriconsolidate în domeniul taxei pe tranzacţiile financiare, JOUE L 22/11 din 25. 01. 2013.




Parlamentului European, autorizează recurgerea la o formă de cooperareconsolidată.

Actele şi deciziile necesare punerii în aplicare a cooper ării consolidate seadoptă potrivit procedurilor aplicabile domeniului respectiv, însă în cadrul

Consiliului numai membrii acestuia care reprezintă statele membre participante lao formă de cooperare consolidată au drept de vot, ceilalţi membrii putând doar participa la dezbateri.

Recursul la formele de cooperare consolidată este facultativ. Actele adoptateîn cadrul unei forme de cooperare consolidată sunt obligatorii numai pentru statelemembre participante. Acestea nu sunt considerate ca fiind acquis care trebuieacceptat de statele candidate la aderarea la Uniune.

Pe parcursul derulării cooper ării consolidate, Comisia şi Consiliul asigur ă coerenţa acţiunilor întreprinse în cadrul acestei cooper ări cu politicile Uniunii.

SSeeccţţiiuunneeaa aa 44--aa DDIIMMEENNSSIIUUNNEEAA CCEETTĂĂŢŢEENNEEAASSCCĂĂ AA UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

§1. Cetăţenia Uniunii Europene

1.1. Consacrare

Iniţial, datorită scopurilor aproape exclusiv economice urmărite deComunităţile Europene, acestea se raportau la resortisanţii statelor membre doarîn calitate de agenţi economici, consumatori sau lucr ători, însă în mod treptat s-auconturat preocupări în direcţia creării unor drepturi specifice persoanelor caredeţin cetăţenia statelor membre în scopul interesării acestora în integrareaeuropeană1.

Dacă ideea unei ”Europe a cetăţenilor”, în care cetăţeanul este plasat încentrul construcţiei europene, pentru a-i dezvolta sentimentul de apartenenţa laComunitatea Europeană, apare în documentele oficiale începând din anii 80, maiales după trecerea la alegerea directă a membrilor Parlamentului European,consacrarea unui statut distinct al resortisanţilor statelor membre la nivelcomunitar a venit ca o necesitate în contextul trecerii la uniunea politică.

Odată cu lansarea Conferinţei Interguvernamentale asupra uniunii politice, în1990, statele membre şi-au afirmat dorinţa de a legitima procesul de integrareeuropeană sub forma unui obiectiv ce a devenit şi slogan: apropierea Uniunii de

1 Ovidiu Ţinca, Drept comunitar material , Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 68;




cet ăţ eni. Consacrarea unei cetăţenii europene prin Tratatul de la Maastricht aapărut, pe de o parte, ca un instrument ce permite această apropiere, chiar şisimbolică, şi, pe de altă parte, ca fundament al apariţiei unei legitimităţi sociale aedificiului european1.

Instituţionalizarea acestui nou statut juridic a reprezentat o etapă fundamentală şi cu o puternică încărcătur ă simbolică în construirea unei identităţieuropene şi a unei democraţii europene. Formalizând statutul individului înUniunea Europeană, se trasează, prin drepturile politice conferite, contururile unuispaţiu democratic propriu Uniunii Europene.

Recunoscută, în temeiul articolului 17 din TCE (după Maastricht), tuturorcetăţenilor unui stat membru al Uniunii Europene şi considerată, odată cuadoptarea Tratatului de la Amsterdam, complementar ă celei naţionale, cetăţeniaeuropeană permite cetăţenilor europeni să participe de o manier ă mai importantă

la procesul de construcţie comunitar ă.Proiectul de Constituţie Europeană şi discuţiile asupra viitorului Europei au

deschis din nou subiectul cetăţeniei îmbogăţindu-l cu noi aspecte. Tratatul dereformă de la Lisabona are meritul de a fi salvat, în materie de democraţie, celemai importante prevederi ale Constituţiei, a cărei esenţă era tocmai apropiereaUniunii de cetăţenii ei, necesitatea întăririi legitimităţii şi actului democratic încadrul Uniunii Europene.

Articolul 9 TUE

”În toate activităţile sale, Uniunea respectă principiul egalităţii cetăţenilor săi, care beneficiază de o atenţie egală din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor sale. Este cetăţean alUniunii orice persoană care are cetăţenia unui stat membru. Cetăţenia Uniunii nu înlocuieştecetăţenia naţională, ci se adaugă acesteia”.

Articolul 20 TFUE”(1) Se instituie cetăţenia Uniunii. Este cetăţean al Uniunii orice persoană care are cetăţeniaunui stat membru. Cetăţenia Uniunii nu înlocuieşte cetăţenia naţională, ci se adaugă acesteia.(2) Cetăţenii Uniunii au drepturile şi obligaţiile prevăzute în tratate. Aceştia se bucur ă, printrealtele, de:(a) dreptul de liber ă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre;

(b) dreptul de a alege şi de a fi aleşi în Parlamentul European, precum şi la alegerile locale înstatul membru unde îşi au reşedinţa, în aceleaşi condiţii ca şi resortisanţii acestui stat;(c) dreptul de a se bucura, pe teritoriul unei ţări ter ţe în care statul membru ai cărui resortisanţisunt nu este reprezentat, de protecţie din partea autorităţilor diplomatice şi consulare ale oricăruistat membru, în aceleaşi condiţii ca şi resortisanţii acestui stat;(d) dreptul de a adresa petiţii Parlamentului European, de a se adresa OmbudsmanuluiEuropean, precum şi dreptul de a se adresa instituţiilor şi organelor consultative ale Uniunii înoricare dintre limbile tratatelor şi de a primi r ăspuns în aceeaşi limbă.Aceste drepturi se exercită în condiţiile şi limitele definite prin tratate şi prin măsurile adoptate

pentru punerea în aplicare a acestora. ”.

1 Frédéric Esposito, Vers un nouveau pouvoir citoyen? Des référendums nationaux au référendumseuropéen, Bruylant-Academia, Louvain-la-Neuve, 2007, p.12




Titlul 5 ”Drepturile cetăţenilor” (art. 39 - 46) din Carta drepturilorfundamentale, anexată Tratatului de la Lisabona, consacr ă, de asemenea, o seriede drepturi ataşate cetăţeniei (dreptul de a alege şi de a fi ales în ParlamentulEuropean, dreptul de a alege şi de a fi ales în cadrul alegerilor locale, dreptul la

bună administrare, dreptul de acces la documente, la Ombudsmanul European,dreptul la petiţionare, libertatea de circulaţie şi de şedere, protecţia diplomatică şiconsular ă).

Din definiţia, dealtfel destul de eliptică, pe care tratatele o dau noţiunii decetăţenie europenă reies două atribute ale acesteia: dependenţa cetăţeniei europenede cetăţenia naţională şi caracterul distinct al acestora, cetăţenia europeană neînlocuind cetăţenia naţională, ci ”se adaugă acesteia”.

Conturul nu foarte precis al cetăţeniei europene astfel definite a dat naştere la

o serie de interpretări jurisprudenţiale care au permis extinderea tratamentului juridic decurgând din cetăţenia europeană dincolo de condiţia naţionalităţii unuistat membru. Astfel, Curtea de Justiţie a afirmat că ”În fapt, statutul de cetăţean alUniunii este destinat să fie statutul fundamental al resortisanţilor statelor membrecare permite celor aflaţi printre aceştia din urmă care se află în aceeaşi situaţie să obţină, indiferent de cetăţenia lor şi f ăr ă a aduce atingere excepţiilor prevăzuteexpres în această privinţă, acelaşi tratament juridic”1.

1.2. Calitatea de cet ăţ ean al Uniunii

Fiind cetăţean european ”orice persoană având cetăţenia unui stat membru”,cetăţenia Uniunii Europene apare ca o cetăţenie adiţională, derivată din cetăţenianaţională, căci ea nu se poate baza pe o naţionalitate europeană, a cărei consacrarear presupune apariţia unui popor european, sau cel puţin a unei naţiuni europenecompusă din ”popoarele Europei”2. Fiind o prelungire "europeană" anaţionalităţii, cetăţenia europeană este o cetăţenie de suprapunere. Atribuireacetăţeniei şi stabilirea regulilor potrivit cărora se acordă cetăţenia unui stat intr ă însfera competenţelor rezervate statelor membre, unde intervenţia Uniunii esteexclusă. În acest sens, Declara ţ ia referitoare la na ţ ionalitatea unui stat membru,anexată Tratatului de la Maastricht, precizează că de fiecare dată când Tratatul CEface referire la resortisanţii statelor membre, problema de a şti dacă o persoană arenaţionalitatea unuia sau altui stat membru se rezolvă numai pe baza dreptuluinaţional al statului interesat. Statele membre pot preciza care sunt persoanele caretrebuie considerate ca fiind resortisanţi ai lor, depunând în acest sens o declaraţiela preşedinţia Consiliului.

1 CJCE, 20 septembrie 2001, Grzelczyk, Cauza C-184/99, Rec. I-06193.2 J. Roux, op. cit ., p. 77.




În exercitarea drepturilor sale suverane legate de acordarea cetăţeniei, statuleste însă ţinut, potrivit jurisprudenţei Cur ţii de Justiţie, să respecte dreptulcomunitar 1.

Cetăţenia europeană este, în acelaşi timp, distinctă de cetăţenia naţională, se

adaugă cetăţeniei naţionale, f ăr ă a o înlocui. Exercitarea cetăţeniei europene nu presupune eliminarea unor drepturi decurgând din cetăţenia naţională. În virtuteacetăţeniei europene, naţionalilor statelor membre li se confer ă drepturisuplimentare celor naţionale, a căror exercitare poate avea loc fie la nivelulUniunii, fie la nivelul statelor membre.

În acelaşi timp, cetăţenia europeană nu confer ă unei persoane dreptul de adobândi cetăţenia unui alt stat membru al Uniunii2.

O interpretare ad literam a dispoziţiilor tratatelor ar conduce la concluzia potrivit căreia, fiind subordonată deţinerii sau dobândirii cetăţeniei unuia dintrestatele membre, calitatea de cetăţean european nu poate fi atribuită resortisanţilorunui stat ter ţ. Dependenţa strictă a calităţii de cetăţean european de deţinereanaţionalităţii unui stat membru a suportat însă o serie de atenuări în jurisprudenţaCur ţii de Justiţie ce face mai puţin clar ă linia de demarcaţie dintre naţionalii unuistat membru şi alte persoane. Astfel, Curtea a recunoscut unui stat posibilitatea dea acorda anumite drepturi decurgând din cetăţenia europeană unor persoanedeterminate având legături puternice cu el, altele decât proprii resortisanţi3.

O a doua concluzie se refer ă la faptul că statutul de cetăţean al UniuniiEuropene devine activ (drepturile decurgând din acest statut devin efective) doarîn afara spaţiului politic şi juridic al propriului stat, acoperit prin cetăţenianaţionala. Şi din acest punct de vedere interpretarea jurisprudenţială recentă inovează, sugerând că cetăţenia europeană îşi produce efectele într-o situaţie purinternă şi deci în absenţa oricărei deplasări a cetăţeanului european. Astfel,Curtea4 a impus recunoaşterea unor drepturi decurgând din cetăţenia europeană şimembrilor de familie ai unui cetăţean european cu scopul de a nu fi privaţicetăţeni europeni de ”beneficiul efectiv al esen ţ ei drepturilor corespunzătoare statutului de cet ăţ ean al Uniunii”, chiar dacă cetăţenii europeni respectivi (copiide vârstă foarte mică) nu s-au deplasat niciodată în afara spaţiului naţional, decinu au exercitat o cetăţenie europeană activă.

Pe de altă parte, caracterul derivat al cetăţeniei europene în raport cu ceanaţională ar presupune ca pierderea acesteia din urmă să ducă la deposedarea

1 CJCE, 7 iulie 1992, Micheletti, cauza 369/90, Rec. I-4239.2 Precizare impusă de Danemarca în declaraţia anexată Tratatului de la Maastricht - „CetăţeniaUniunii este un concept politic şi juridic care este complet diferit de sensul conceptului decetăţenie din Constituţia Regatului Danemarcei şi sistemului juridic danez. Cetăţenia Uniunii nuconfer ă dreptul unui cetăţean al unui alt stat membru să obţină cetăţenia daneză sau orice drepturi,

obligaţii, privilegii sau avantaje inerente cetăţeniei daneze”.3 CJCE, 12 septembrie 2006, Spania/Marea Britanie, cauza C 145/04, Rec 1-79174 CJUE, 8 martie 2011, Ruiz-Zambrano, cauza C-34/09.




persoanei respective de drepturile ataşate cetăţeniei europene. În considerareaimplicaţiilor unei astfel de decizii, Curtea de Justiţie a f ăcut o serie de precizăricare par a limita dreptul discreţionar al statului în această privinţă. Trimiţând laobligaţiile unui stat membru de a-şi exercita competenţele în materie de cetăţenie

”cu respectarea dreptului Uniunii”, Curtea recunoaşte dreptul unui stat de aretrage cetăţenia obţinută fraudulos, însă înscrie necesitatea ca această decizie deretragere să respecte principiul propor ţionalităţii, evaluându-se dacă măsura luată se justifică în raport cu gravitatea infracţiunii comise1.

§2. Principalele drepturi decurgând din cetăţenia europeană

În conformitate cu alin (2) al art. 20 TFUE, ”Cetăţenii Uniunii au drepturile şi

obligaţiile prevăzute în tratate ”. Dacă în ceea ce priveşte drepturile, se precizează că aceştia au ”printre altele” un număr de cinci drepturi enumerate în continuare,nici o prevedere din tratat nu vine să precizeze care sunt obligaţiile cetăţenilorUniunii.

Sunt recunoscute o serie de drepturi specifice, esenţialmente de natur ă civilă (libertatea de circulaţie şi dreptul de sejur) şi politică (dreptul de vot şi de acandida la alegerile locale şi europene, dreptul de iniţiativă legislativă). Distincţiaîntre rezidenţi şi cetăţenii europeni operează în principal pornindu-se de ladrepturile politice.

Aceste drepturi trebuie să fie exercitate ”în condiţiile şi limitele definite printratate şi prin măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestora”. Drepturilecetăţeneşti sunt însă susceptibile de a evolua, art. 25 TFUE prevăzând că pe bazaunei evaluării a Comisiei Europene realizată o dată la trei ani asupra aplicăriidispoziţiilor privind drepturile cetăţenilor Uniunii, ”f ăr ă a aduce atingerecelorlalte dispoziţii ale tratatelor”, Consiliul, hotărând în unanimitate înconformitate cu o procedur ă legislativă specială şi cu aprobarea ParlamentuluiEuropean, poate adopta dispoziţii care urmăresc să completeze drepturileenumerate la articolul 20 alineatul (2), sub rezerva ratificării acestora de cătrestatele membre.

Dacă în mare măsur ă dispoziţiile referitoare la drepturile ataşate calităţii decetăţean al Uniunii reprezintă o reluare a prevederilor tratatelor anterioare, seremarcă şi introducerea unora noi, care nu figurau anterior. În acelaşi timp, doarunele dintre aceste drepturi sunt specifice şi rezervate cetăţenilor Uniunii, în timpce altele sunt acordate cu titlu mai larg, tuturor persoanelor fizice sau juridiceavând rezidenţa sau sediul pe teritoriul unui stat membru.

În doctrină2, se consider ă că prin dispoziţiile din tratate referitoare la cetăţeniaeuropeană, se consacr ă un ansamblu de drepturi care se apropie mai degrabă de

1

CJCE, 2 martie 2010, Rottmann, cauza C-135/08.2 L. Dubouis, C. Blumann, Droit matériel de l’Union Européenne, 6e édition, Montchrestien,Paris, 2012, p. 21.




noţiunea de cetăţenie, luată în sensul său tradiţional, decât de cea de Europă acet ăţ enilor : ”Cetăţeania europeană, aşa cum este reglemnatată la momentul actualîn tratate, se prezintă ca o construcţie empirică, marcată de voinţa de a adăuga noidrepturi celor deja recunoscute resortisanţilor comunitari, construcţie lipsită,

totuşi, de coerenţă”.

2.1. Drepturi rezervate cet ăţ enilor Uniunii

A. Dreptul de a alege şi de a fi ale şi la alegerile locale din statul membru încare î şi au re şedin ţ a şi la alegerile europene

Drepturile electorale sunt recunoscute la nivelul Uniunii Europene odată cu

adoptarea deciziei de a alege Parlamentul European prin sufragiu universal direct,în 1979. Prin Decizia Consiliului din 20 septembrie 1976 asupra alegerilorreprezentanţilor Adunării prin sufragiu universal direct, cetăţenii statelor membreale Uniunii au fost investiţi de facto cu noi drepturi de reprezentare politică însfera supranaţională.

In mod concret, drepturile de vot şi de eligibilitate au fost recunoscute prinarticolul 8 B al Tratatului de la Maastricht (devenit art. 19 TCE) care prevede că ”toţi cetăţeni Uniunii care rezidează într-un stat membru şi care nu au calitatea deresortisant ai acelui stat au dreptul de a vota şi de a fi aleşi în alegerile pentruParlamentul european în statul membru în care rezidează, în aceleaşi condiţii ca şiresortisanţii acelui stat”. Această prevedere este reluată în Tratatul de la Lisabona.

Prin eliminarea restricţiilor care îi viza pe resortisanţii unui stat membru de a participa la alegerile europene şi locale din statul de reşedinţă se are în vedere, pede o parte, ameliorarea reprezentativităţii acestora în cadrul instituţiilor europeneşi reducerea „deficitului democratic” de care sufer ă Uniunea, dar şi oferirea unuimijloc de exprimare democratică ce permite aducerea Europei la nivelul cel maiaproape de cetăţean. Facilitând integrarea europenilor în teritoriile locale, prinacest instrument Europa se asigur ă că ea poate deveni mai vizibilă în ochiieuropenilor.

În conformitate cu art. 22 alin (1) TFUE, ”Orice cetăţean al Uniunii care îşiare reşedinţa într-un stat membru şi care nu este resortisant al acestuia are dreptulde a alege şi de a fi ales la alegerile locale din statul membru în care îşi arereşedinţa în aceleaşi condiţii ca şi resortisanţii acelui stat”. În aceeiaşi termeni esteînscris şi dreptul cetăţenilor Uniunii de a alege şi de a fi aleşi la alegerile pentruParlamentul European în statul membru în care îşi au reşedinţa.

Condiţiile de exercitare a celor două drepturi sunt, de asemenea, identice - pe baza unei decizii a Consiliului, hotărând în unanimitate în conformitate cu o procedur ă legislativă specială şi după consultarea Parlamentului European; aceste

norme de aplicare pot prevedea dispozi ţ ii derogatorii în cazul în care problemespecifice ale unui stat membru justifică acest lucru.




Drepturile electorale sunt, de asemenea consacrate în articolele 39 şi 40 dinCarta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Modalităţile detaliate şi derogările cu privire la exercitarea dreptului de a votaşi de a candida la alegerile europene şi la cele locale pentru cetăţenii UE cu

reşedinţa într-un stat membru a cărui cetăţenie nu o deţin sunt stabilite prindirectivele Consiliului 93/1091, respectiv 94/802. Prevăzând că exercitareadrepturilor electorale în statul de reşedinţă este subsumată voinţei exprimate decetăţeni în acest sens prin simpla completare a unei declaraţii oficiale, cele două directive stabilesc, ca principii generale, că nimeni nu poate vota mai mult de odată în timpul aceloraşi alegeri şi nimeni nu poate fi candidat în mai mult de unstat membru în timpul aceloraşi alegeri.

Dacă standardele impuse pentru a candida sunt aceleaşi cu cele cerutecandidaţilor care sunt resortisanţi, Directiva 94/80 privind exercitarea dreptului de

a vota şi de a candida la alegerile locale din statul de reşedinţă recunoaşte statelor posibilitatea de a rezerva accesul la anumite funcţii (şi anume cele aferenteexecutivului administraţiei locale) cetăţenilor resortisanţi. De asemenea,exercitarea drepturilor electorale poate face obiectul unor condiţii speciale, legateîn principal de impunerea unei anumite durate minime a rezidenţei, în acele stateîn care propor ţia rezidenţilor str ăini depăşeşte 1/5 din totalul populaţiei cu dreptde vot.

Recunoaşterea drepturilor electorale ale cetăţenilor europeni dincolo defrontierele statului ai cărui resortisanţi sunt reprezintă un avans major în evoluţia

integr ării politice europene, însă în pofida vocaţiei instrumentelor juridicecomunitare care le consacr ă de a prevala asupra dispoziţiilor interne contrareexistă încă diferenţe importante între reglementarea la nivel european a acestordrepturi şi modul în care ele sunt puse efectiv în aplicare la nivelul statelormembre. Legislaţiile naţionale de transpunere a celor două directive comunitaredifer ă destul de mult şi subzistă o serie de bariere în calea exercitării depline adrepturilor electorale.

B. Dreptul la protec ţ ie diplomatică şi consular ă

Art. 23 alin (1) TFUE stabileşte că ”Orice cetăţean al Uniunii beneficiază, peteritoriul unei ţări ter ţe în care nu este reprezentat statul membru al cărui

1 Directiva 93/109/CE a Consiliului din 6 decembrie 1993 de stabilire a normelor de exercitare adreptului de a alege şi de a fi ales pentru Parlamentul European pentru cetăţenii Uniunii care aureşedinţa într-un stat membru în care nu sunt resortisanţi, JO L 329, 30.12.1993, p. 34. Recent,aceasta a fost modificată prin Directiva 2013/1/UE a Consiliului din 20 decembrie 2012, JO L26/27 din 26. 01.2013.2

Directiva 94/80/CE Consiliului din 19 decembrie 1994 de stabilire a normelor de exercitare adreptului de a alege şi de a fi ales la alegerile locale pentru cetăţenii Uniunii care au reşedinţa într-un stat membru a cărui cetăţenie nu o deţin, JO L 368, 31.12.1994, p. 38.




resortisant este, de protecţie din partea autorităţilor diplomatice şi consulare aleoricărui stat membru, în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii acelui stat. Statele membreadoptă dispoziţiile necesare şi angajează negocierile internaţionale necesare învederea asigur ării acestei protecţii”.

Această prevedere nu presupune punerea în aplicare a unei protecţiidiplomatice şi consulare comune, ci de o simplă prelungire a protecţieidiplomatice şi consulare naţionale.

În acelaşi timp, nu trebuie sa se confunde cu protecţia pe care o solicită uncetăţean european din partea instituţiilor europene1.

Acordarea acestei protecţii ridică însă o serie de probleme legate deconcilierea sa cu normele dreptului internaţional (Convenţia de la Viena din18 aprilie 1961 asupra relaţiilor diplomatice şi Convenţia de la Viena din 24aprilie 1963 asupra relaţiilor consulare), în special în ceea ce priveşte natura

acestei protecţii (în dreptul internaţional protecţia diplomatică este un dreptdiscreţionar al statului, în timp ce potrivit dispoziţiilor tratatelor Uniunii ea aparemai degrabă ca un drept subiectiv al persoanei, opozabil statului), posibilitateaextinderii acestei protecţii la alte persoaane decât proprii naţionali şi referitor laopoziţia pe care o poate face statul împotriva căruia se exercită această protecţie.

Deşi statele membre trebuie să adopte dispoziţiile necesare şi să angajezenegocierile internaţionale necesare în vederea asigur ării acestei protecţii,concretizarea acestui drept recunoscut cetăţenilor europeni s-a dovedit a fi dificilă deoarece statele membre nu s-au înţeles decât asupra faptului că cetăţeanul va

primi asisten ţă consular ă în caz de deces, accident, boală gravă, arestare precumşi asupra unui ajutor pentru repatriere în caz de dificultate2. Nu au fost rezolvate însă probleme legate de necesitatea sau nu a unui acord

al statului de origine pentru acordarea acestei protecţii sau cum se rezolvă unconflict legat de cereri adresate simultan autorităţilor diplomatice sau consulareale mai multor state membre.

Alin (2) al art. 23 TFUE prevede: ”Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedur ă legislativă specială şi după consultarea Parlamentului European, poateadopta directive care să stabilească măsurile de coordonare şi de cooperare

necesare pentru a facilita această protecţie”. Aşadar, se aşteaptă punerea înaplicare a acestui mecanism pentru rezolvarea problemelor de coordonare aacţiunii statelor mebre care să permită o concretizare reală a acestui drept3.

1 Curtea de Justiţie nu a exclus însă eventualitatea unor demersuri pe care Comisia le-ar putea faceîn acest sens - CJCE, 28 noiembrie 1996, Odigitria, cauza C293/95, Rec. p. I-6129.2 Decizia Consiliului 95/553/CE din 19 decembrie 1995.3 Dealtfel, în Raportul privind cetăţenia din luna octombrie 2010 (IP/10/1390 ), Comisia s-aangajat să sporească eficacitatea dreptului cetăţenilor UE de a beneficia de asistenţă în ţări ter ţe,

inclusiv în situaţii de criză, din partea autorităţilor diplomatice şi consulare ale tuturor statelormembre, prin propunerea unor măsuri legislative şi prin mai buna informare a cetăţenilor prinintermediul unui site internet specializat şi al unor măsuri de comunicare specifice.




C. Dreptul la ini ţ iativă cet ăţ enească

Inovaţie importantă a Tratatului de la Lisabona, preluată din TratatulConstituţional, iniţiativa cetăţenească reprezintă atât un element al democraţiei la

nivelul Uniunii Europene, înscris ca atare în art. 11 alin (4) TUE, cât şi un drept alcetăţenilor Uniunii, ce a justificat înscrierea sa, deopotrivă, în ansambluldispoziţiilor referitoare la cetăţenia europeană (art. 24 alin (1) TFUE).

Potrivit art. 11alin (4) TUE, ” La iniţiativa a cel puţin un milion de cetăţeni aiUniunii, resortisanţi ai unui număr semnificativ de state membre, ComisiaEuropeană poate fi invitată să prezinte, în limitele atribuţiilor sale, o propunerecorespunzătoare în materii în care aceşti cetăţeni consider ă că este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplicării tratatelor”.

”Parlamentul European şi Consiliul, hotărând prin regulamente înconformitate cu procedura legislativă ordinar ă, adoptă dispoziţiile referitoare la procedurile şi condiţiile necesare pentru prezentarea unei iniţiative cetăţeneşti înînţelesul articolului 11 din Tratatul privind Uniunea Europeană, inclusiv numărulminim de state membre din care trebuie să provină cetăţenii care prezintă o astfelde iniţiativă” - art. 24 alin (1) TFUE

Tratatul confer ă astfel cetăţenilor europeni dreptul de participare la afacerile publice ale Uniunii, prevăzându-se pentru prima oara în dreptul primar al Uniunii posibilitatea acestora de a avea iniţiativă legislativă. Iniţiativa legislativă este, spre

deosebire de dreptul de a adresa petiţii Parlamentului European, recunoscut întratatele anterioare, şi care condiţionează petentul să facă dovada unui interesdirect faţă de chestiunea ce face obiectul petiţiei, un drept obiectiv de a lua parteîn mod activ la procesul decizional european. Din aceste considerente, ea esterezervată doar cetăţenilor Uniunii.

Chiar dacă iniţiativa cetăţenească are ca obiect doar ”să invite Comisia” să înainteze o propunere, cetăţeanul european devine, prin intermediul acestuimecanism un ”incitator” al legislaţiei europene. Din receptacul pasiv al unui set dedrepturi prestabilit, cetăţeanul Uniunii Europene devine iniţiator al unor eventuale

drepturi care să-i contureze statutul în Uniunea Europeană.Semnificaţia acordării iniţiativei legislative indirecte este aceea a stimulării

dezbaterii publice în jurul politicilor europene care să contribuie la conturareaconştiinţei europene şi la crearea unui autentic spaţiu public european.

Din formularea art 11 alin (4) reies două condi ţ ii ce trebuie avute în vedere pentru formularea unei ini ţ iative cet ăţ ene şti:

- decizia propusă să ţină de sfera de aplicare a tratatelor iar dreptul deiniţiativă în domeniul respectiv să apar ţină Comisiei;

- iniţiativa să fie susţinută de cel puţin un milion de cetăţeni ai Uniunii,resortisanţi ai unui număr semnificativ de state membre.




Condiţiile practice de exercitare a iniţiativei cetăţenilor europeni şi procedurade urmat au fost detaliate în Regulamentul nr. 211 din 16 februarie 20111, care aintrat în vigoare la 1 aprilie 2012. Prin acest regulament se instituie o procedur ă întrei etape. Mai întâi se constituie comitete ale cetăţenilor, alcătuite din cel puţin

7 persoane care locuiesc în cel puţin 7 state membre diferite care elaborează o propunere legislativă pe care o prezintă Comisiei spre înregistrare (aceasta are înscest sens la dispoziţie un termen de două luni de la primirea propunerii, putândînsă refuza înregistrarea dacă o apreciază ca fiind vădit abuzivă, neserioasă sauvexatorie ori contravine vădit valorilor Uniunii). După înregistrare şi publicare,este stabilită o perioadă de maxim un an în care se pot colecta semnăturile desusţinere. Pentru a fi reprezentativă pentru un interes al Uniunii Europene2,acestea trebuie să provină din cel puţin un sfert din statele membre (7),corespunzător unui prag stabilit pentru fiecare stat (prin înmulţirea numărului

membrilor Parlamentului European aleşi în fiecare stat membru, cu 750)3

. În celedin urmă, dacă aceste condiţii sunt îndeplinite, autorii propunerii pot prezentainiţiativa Comisiei, care trebuie să se pronunţe asupra acesteia într-un termen detrei luni. Înainte de sfâr şitul acestei perioade, Comisia va prezinta într-ocomunicare publică, înaintată în acelaşi timp organizatorilor, ParlamentuluiEuropean şi Consiliului, concluziile juridice şi politice privind iniţiativacetăţenească, acţiunile pe care intenţionează să le întreprindă şi motivele acţiunilorsau ale refuzului de a acţiona.

2.2. Drepturi care nu sunt rezervate cet ăţ enilor Uniunii

A. Dreptul de liber ă circula ţ ie şi sejur

Libertatea de circulaţie a cetăţenilor reprezintă una din libertăţilefundamentale ale pieţei interne şi se află la baza construcţiei proiectului european.Dreptul la liber ă circulaţie este considerat a fi ”nucleul cetăţeniei europene”, pentru că, ”evident, el constituie condiţia obiectiv-necesar ă de îndeplinit, f ăr ă decare exercitarea altor drepturi conferite cetăţenilor UE ar fi, practic, imposibilă”4.

Conform articolului 21 TFUE (ex-articolul 18 TCE) orice cetăţean al Uniuniiare dreptul de liber ă circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre, sub

1 Regulamentului (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16 februarie2011 privind iniţiativa cetăţenească, JOUE L 65/1 din 11.03.2011.2 Anexa 1 din Regulament privind iniţiativa cetăţenească.3 Belgia, 16 500, Bulgaria, 12 750, Republica Cehă, 16 500, Danemarca, 9 750, Germania, 74 250,Estonia, 4500, Irlanda, 9 000, Grecia, 16 500, Spania, 37 500, Franţa, 54 000, Italia, 54 000, Cipru,4 500, Letonia, 6 000, Lituania, 9 000, Luxemburg, 4 500, Ungaria, 16 500 Malta, 3 750, Ţările deJos, 18 750, Austria, 12 750, Polonia, 37 500, Portugalia, 16 500, România, 24 750, Slovenia,

5 250, Slovacia, 9750, Finlanda, 9 750, Suedia, 13 500, Regatul Unit, 54 000.4 Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, ediţia a IV-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,2010, p. 277.




rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de tratate şi de dispoziţiile adoptate învederea aplicării acestora. Acest drept nu este recunoscut doar cetăţenilor Uniunii,art. 45 alin (2) din Carta drepturilor fundamentale stabilind că ”Libertatea decirculaţie şi de şedere poate fi acordată, în conformitate cu tratatele, resortisanţilor

ţărilor ter ţe stabiliţi legal pe teritoriul unui stat membru”. O astfel de interpretare adreptului la libertate de circulaţie, în favoarea ”oricărei persoane, cetăţean sau nual Uniunii” a fost consacrată şi la nivel jurisprudenţial1. Este evident însă că cetăţenii Uniunii se află într-o poziţie privilegiată în raport cu resortisanţii statelorter ţe, titlul în baza căruia ei beneficiază de acest drept fiind statutul de cetăţeaneuropean, independent deci de deţinerea unui permis de şedere, în timp ce în cazulresortisanţilor statelor ter ţe lipsa sau orice neregulă legată de permisul lor deşedere face ca prezenţa lor pe teritoriul statului membru respectiv să fie ilegală2.

Parlamentul European şi Consiliul (hotărând în conformitate cu procedura

legislativă ordinar ă) pot adopta dispoziţii menite să faciliteze exercitarea acestordrepturi ”în cazul în care o acţiune a Uniunii se dovedeşte necesar ă pentruatingerea acestui obiectiv şi în care tratatele nu au prevăzut puteri de acţiune înacest sens”. Un regim particular este rezervat măsurilor privind securitatea socială sau protecţia socială, pentru care Consiliul hotăr ăşte în conformitate cu o procedur ă legislativă specială, după consultarea Parlamentului European.

Condiţiile practice în care dreptul la liber ă circulaţie în celelalte state membreale Uniunii poate fi exercitat, precum şi eventualele limitări pe care statelemembre le pot impune, sunt stabilite în principal prin Directiva 2004/38/CE 3.

Aceasta a intrat în vigoare pentru toate statele membre la 30 aprilie 2006.Instrumentele anterioare au fost codificate şi revizuite în scopul simplificării şiconsolidării dreptului la liber ă circulaţie şi şedere pentru toţi cetăţenii Uniunii şimembrii familiilor acestora, afirmându-se expres principiul nediscriminării pemotive de cetăţenie (art. 24).

Se consacr ă dreptul de circulaţie pentru cetăţenii Uniunii doar pe baza căr ţilorde identitate sau a paşapoartelor valabile, f ăr ă a fi necesar ă vreo altă formalitate.În ceea ce priveşte dreptul de şedere pe teritoriul unui alt stat membru suntconsacrate două situaţii, în funcţie de durata şederii:

- dreptul de şedere pe teritoriul unui alt stat membru pentru o perioadă de până la trei luni f ăr ă nici o condiţionare sau formalitate, alta decât a deţine o cartede identitate valabilă sau un paşaport valabil. Membrii de familie ai unui cetăţeanal Uniunii care călătoresc împreună acesta, membri care nu au cetăţenia unui stat

1 CJCE, 21 septembrie 1999, Florus Ariel Wijsenbeek, Cauza 378/97, Rec. I-6207.2 Jerome Roux, op. cit., p. 80.3 Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privinddreptul la liber ă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi

membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 şi de abrogare aDirectivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,90/364/CEE, 90/365/EEC şi 93/96/CEE - JOCE L 158 din 30 aprilie 2004.




membru, pot rezida pe teritoriul unui alt stat membru pentru o perioada de până la3 luni doar în baza unui paşaport valabil.

- Dreptul de şedere pe teritoriul unui alt stat membru pentru perioade mai maride trei luni, dacă îndeplineşte una din următoarele condiţii:

a) fie este angajat ca lucr ător, fie este liber profesionist; b) are suficiente resurse şi asigurare medicală, astfel încât acesta să nu devină

o povar ă pentru serviciile sociale ale ţării în care doreşte să rezideze (nu estestabilit un cuantum minim, dar se va lua în considerare situaţia personală acetăţeanului în cauză);

c) fie este angrenat într-o instruire vocaţională sau este student şi are oasigurare medicală şi asigur ă autorităţile naţionale ale statului în care vrea să rezideze, printr-o declaraţie sau prin mijloace echivalente, că nu va deveni o povar ă pentru serviciile sociale ale statului în cauză;

d) este un membru al familiei unui cetăţean al Uniunii, chiar dacă nu arecetăţenia unui stat membru, şi călătoreşte împreună cu acesta, cu îndeplinireauneia din condiţiile prevăzute la punctele a)-c).

Cetăţenilor Uniunii nu li se cere să aibă permise de rezidenţă. Totuşi, statelemembre pot cere ca cetăţenii unui stat membru al Uniunii să se înregistreze laautorităţile competente într-o perioadă care nu poate fi mai mică de 3 luni de ladata intr ării pe teritoriul statului pe care vor să rezideze pentru o perioadă maimare de 3 luni.

Cetăţenii europeni pot obţine dreptul de rezidenţă permanentă pe teritoriul

statului membru gazdă după o perioadă de 5 ani de rezidenţă legală neîntreruptă,dovedind că nu s-a luat nici o decizia de expulzare împotriva lor. Acest drept derezidenţă nu este supusă nici unei condiţii. Aceeaşi regulă se aplică şi membrilorde familie, care nu au cetăţenia Uniunii şi care au locuit cu un cetăţean al Uniuniitimp de 5 ani. Dreptul de rezidenţă permanentă este pierdut în cazul unei absenţede pe teritoriul statului membru gazdă de mai mult de 2 ani.

Înscrierea principiului egalităţii cetăţenilor prin Tratatul de la Lisabona (art. 9TUE) şi interdicţia oricărei discriminări exercitată pe motiv de cetăţenie saunaţionalitate, prevăzută atât în art. 18 alin (1) TFUE, cât şi în directivă (art. 24),

determină ca derogările de la acest principiu să fie de strictă interpretare1

. Cu toateacestea, dreptul la liber ă circulaţie pe teritoriul UE poate cunoaşte o serie derestric ţ ii, unele cu caracter general, altele cu caracter temporar, aplicabileanumitor state nou intrate în Uniune.

Restricţiile cu caracter general ale dreptului de intrare şi şedere pe teritoriulunui stat membru pot fi stabilte pentru motive de sănătate publică , ordine publică,sau siguran ţă publică (art. 45 alin 3 TFUE şi art. 52 alin (1) TFUE), în ultimeledouă cazuri trebuind să fie respectat principiul propor ţionalităţii şi să fie fondate

1 CJCE, 3 iunie 1986, Kempf, cauza 139/85 , Rec. 01741; CJCE, 10 iulie 2007, Jipa, cauzaC-33/07, Rep. I-5157.




exclusiv pe comportamentul personal al individului în cauză1, care trebuie să prezinte o ameninţare reală, actuală şi suficient de gravă pentru un interesfundamental al societăţii2. În acelaşi timp, aceste motive nu pot fi invocate înscopuri economice.

În ceea ce priveşte restricţiile cu caracter temporar, acestea au fost instituite înscopul de a permite statelor membre să facă faţă presiunilor migratorii determinatede extinderile din 2004 şi 2007. S-a prevăzut în acest scop posibilitatearestricţionării exercitării libertăţii de circulaţie pentru o perioadă tranzitorie demaxim şapte ani (împăr ţită în trei etape, aşa numitul („2+3+2”) pentru statele nouintrate în Uniune. Aceste restricţii privesc numai libera circulaţie în scopulocupării unui loc de muncă şi pot diferi de la un stat membru la altul.

Astfel, în tratatele de aderare ale statelor care au devenit membre în 2004 s-a prevăzut posibilitatea impunerii de către unele dintre statele deja membre aleUniunii a unor măsuri tranzitorii la libera circulaţie a lucr ătorilor lor în funcţie desituaţia pieţei muncii autohtone în aşa fel încât să nu se creeze dezechilibreeconomice şi să se exercite presiuni mai mari asupra sistemului de securitatesocială. Eliminarea restricţiilor urma să se realizeze la sfâr şitul unei perioade decinci ani după aderare, cu posibilitatea chiar ca aceste restricţii să fie prelungite pentru încă doi ani (până la 1 mai 2011) dacă un stat invoca perturbări grave ale pieţei for ţei de muncă (nivel ridicat al şomajului).

Tratatele de aderare ale României şi Bulgariei au prevăzut de asemenea că, o

perioadă de doi ani după intrarea în Uniunea Europeană, accesul la piaţa for ţei demuncă a celor 25 de state membre va depinde exclusiv de legislaţia naţională aacestora şi de eventuale acorduri bilaterale privind circulaţia for ţei de muncă.Aplicarea măsurilor tranzitorii ar putea fi extinsă pentru o perioada ulterioar ă deîncă 3 ani. După aceasta, un stat membru al UE, care a aplicat măsuri tranzitorii poate fi autorizat să continue a aplica astfel de măsuri tranzitorii pentru alţi doiani, dar numai dacă trece printr-un dezechilibru serios al pieţei muncii interne.Dispoziţiile tranzitorii nu se pot extinde la o perioadă mai mare de şapte ani,urmând ca la 1 ianuarie 2014 să fie eliminate orice restricţii ale libertăţii de

circulţie a for ţei de muncă la nivelul Uniunii.În perioada aplicării măsurilor tranzitorii, lucr ătorilor noilor state membre

trebuie să li se dea prioritate în faţa lucr ătorilor din ţările ter ţe iar o dată celucr ătorul a dobândit acces la piaţa muncii, acesta beneficiază de egalitatede tratament.

De asemenea, o clauză de salvgardare permite unui stat membru care a încetatutilizarea măsurilor naţionale şi aplică legislaţia UE privind libera circulaţie alucr ătorilor, înainte de sfâr şitul perioadei globale de tranziţie, să reintroducă

1 CJCE, 7 iulie 2007, Comisia/Olanda, Rep. I-4383.2 Hotărârea Cur ţii în cauza Jipa, precitată.




restricţiile dacă există perturbări grave ale pieţei muncii sau riscul de producere aunor astfel de perturbări1.

B. Dreptul de peti ţ ionare

Petiţia este o cerere adresată unei instituţii politice de către o persoană sau maimulte pentru a se preveni o nedreptate sau o situaţie defavorabila, cât şi pentru ase înlătura un asemenea tip de încălcare a drepturilor şi intereselor unei persoane.Dreptul de petiţie este unul dintre mijloacele cele mai frecvente prin care seasigura protecţia drepturilor omului atât pe plan naţional2 cât şi pe planinternaţional (fiind înscris în Protocolul facultativ la Pactul internaţional cu privirela drepturile civile şi politice din 1966). Acest drept a fost introdus de ParlamentulEuropean prin regulamentul său din 1953 şi recunoscut abia în 1989 de celelalte

instituţii comunitare (în 1987 este instituită o comisie pentru petiţii în cadrulParlamentului). Tratatul de la Maastricht va consacra această practică (art. 21TCE) iat tratatele ulterioare, inclusiv cel de la Lisabona (art. 24 paragraful 2 şiart. 227 TFUE, art. 41 din Carta drepturilor fundamentale) reiau aceste dispoziţiif ăr ă a le aduce modificări semnificative.

Înscris în art 24 paragraful 2 TFUE ca drept al cetăţenilor Uniunii Europene,dreptul de petiţionare este extins, prin art. 227 TFUE la şi la alte categorii de persoane. Astfel, ”Orice cetăţean al Uniunii, precum şi orice persoană fizică sau juridică având reşedinţa sau sediul social într-un stat membru are dreptul de a

adresa Parlamentului European, cu titlu individual sau în asociere cu alţi cetăţenisau cu alte persoane, o petiţie privind un subiect care ţine de domeniile deactivitate ale Uniunii şi care îl priveşte în mod direct”.

Petiţia trebuie să îndeplinească unele condiţii de fond şi de formă. Din punctulde vedere al formei, aceasta trebuie sa fie scrisă, sa fie redactată într-una dinlimbile oficiale ale Uniunii, să fie semnată de toţi petiţionarii, iar în cazul petiţiilorcolective, fiecare petiţionar să poată fi identificat.

Din punctul de vedere al condiţiilor de fond, petiţia trebuie să privească unsubiect care ţine de domeniile de activitate ale Uniunii (să vizeze dispoziţiile

tratatelor, ale dreptului derivat, dar poate privi şi anumite acţiuni ale instituţiilorsau organelor Uniunii), nefiind acceptate acelea care se refer ă la probleme ţinândstrict de dreptul intern al statelor membre. De asemenea, subectul petiţiei trebuiesă îl privească în mod direct pe petiţionar.

În conformitate cu Regulamentul de procedur ă al Parlamentului European(art. 201 şi art. 202), comisia pentru petiţii a Parlamentului European se pronunţă asupra admisibilităţii petiţiei, putând în acest scop să recurgă la audieri, anchete,

1

Spania a invocat clauza de salvgardare, iar Comisia a acceptat la 11 august 2011 cererea acesteiţări de a reintroduce restricţiile pentru lucr ătorii români.2 Articolul 51 din Constituţia României.




cererea de informaţii, şi decide ce tip de măsuri trebuie luate. Astfel, comisia poate decide să elaboreze un raport din proprie iniţiativă, să depună o propunerede rezoluţie în Parlament, poate solicita avizul unei alte comisii, care arecompetenţe specifice legate de chestiunea examinată sau poate să solicite

preşedintelui să transmită avizul sau recomandarea sa Comisiei Europene,Consiliului sau autorităţii competente a statului membru în cauză, pentru a seformula un r ăspuns sau a se întreprinde o acţiune.

Jurisprudenţa a considerat chiar că o petiţie declarată admisibilă de comisie poate face obiectul unui control jurisdicţional, pe calea recursului în anulare, acestcontrol fiind ”singura garanţie a dreptului de a adresa o petiţie”1.

C. Dreptul de a adresa o plângere Ombudsmanului European

Drept al ”oricărui cetăţean al Uniunii” (art. 24 par. 3 TFUE), dar şi al”oricărei persoane fizice sau juridice cu reşedinţa sau sediul social într-un statmembru” (art. 227 TFUE; art. 43 din Carta drepturilor fundamentale), posibilitatea adresării unei plângeri care priveşte cazuri de administraredefectuoasă în activitatea institu ţ iilor, organelor, oficiilor sau agen ţ iilor Uniunii (cu excepţia Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene în exercitarea funcţiilor jurisdicţionale ale acesteia) a fost prevăzută prin Tratatul de la Maastricht, fiind preluată şi în Tratatul de la Lisabona.

Introducerea acestei forme de recurs f ăr ă caracter jurisdicţional a fost însoţită de crearea instituţiei Mediatorului (Ombudsmanului) European în faţa căruia seintroduc aceste plângeri. Acesta este ”ales” (în tratatele anterioare era numit) după fiecare alegere a Parlamentului European, pe durata legislaturii. Mandatul acestuia poate fi reînnoit.

Parlamentul European, hotărând prin regulamente din proprie iniţiativă, înconformitate cu o procedur ă legislativă specială, stabileşte statutul şi condiţiilegenerale de exercitare a funcţiilor Ombudsmanului, după avizul Comisiei şi cuaprobarea Consiliului.

În exercitarea mandatului său, incompatibil cu orice altă activitate profesională, remunerată sau nu, Ombudsmanul îşi exercită funcţiile în deplină independenţă, f ăr ă a solicita sau accepta instrucţiuni din partea vreunui guvern,instituţie, organ, oficiu sau agenţie. Această independenţă priveşte aşadar inclusivrelaţia sa cu Parlamentul European, care îl alege şi căruia îi prezintă anual unraport cu privire la rezultatele activităţii sale. Independenţa Ombudsmanului nuexclude însă un control jurisdicţional asupra activităţii sale2.

1

Tribunalul UE, hotărârea din 14 septembrie 2011, Ingo-Jens Tegebauer/Parlamentul European,cauza T-308/07 (nepublicată în Rep.)2 CJCE, 23 martie 2004, Lambert, cauza C 234/02P, Rec. I-2803.




Ombudsmanul poate fi destituit doar de Curtea de Justiţie, la plângereaParlamentului European, în cazul în care nu mai îndeplineşte condiţiile necesareexercitării funcţiilor sale sau a comis o abatere gravă.

Obiectul plângerii adresate Ombudsmanului, direct sau prin intermediul unui

membru al Parlamentului European, poate să privească situaţii de administraredefectuoasă în activitatea instituţiilor, organelor, oficiilor sau agenţiilor Uniunii,cu excepţia Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene în exercitarea funcţiilor sale jurisdicţionale. Ombudsmanul nu poate ancheta plângerile prezentate contraautorităţilor naţionale, regionale sau locale, chiar dacă acestea vizează dreptulUniunii Europene. Plângerea trebuie introdusa intr-un termen de 2 ani de la datacând a luat cunoştinţa de faptele incriminate şi trebuie sa fi fost întreprinse uneleacţiuni administrative pe lângă organele Uniunii vizate de plângere. Plângerile prezentate Ombudsmanului nu întrerup termenele căilor de atac în procedurile jurisdicţionale sau administrative.

În absenţa unei definiţii în tratat sau în statut a noţiunii de ”administraredefectuoasă”, într-o primă fază Ombudsmanul a definit-o el însuşi ca reprezentândsituaţia în care un organism public nu acţionează în conformitate cu o regulă sauun principiu avînd pentru el for ţă obligatorie. Noţiunea a primit o încadrare maiconcretă odată cu rezoluţia Parlamentului European din septembrie 2001, princare a fost proclamat un Cod al bunei conduite administrative, pe care trebuie să îlrespecte instituţiile şi organele Uniunii Europene, serviciile lor administrative

şi funcţionarii în relaţia cu particularii1

. Ombudsmanul European era chematsă aplice Codul în timpul cercetării eventualelor cazuri de conduită necorespunzătoare în administraţie. În prezent, art. 41 din Carta drepturilorfundamentale înscrie dreptul la bună administrare şi stabileşte o serie de elemente pe care care ar trebui să le includă acest drept. Astfel, cetăţenii europeni au dreptulde a beneficia de un tratament impar ţial, echitabil şi într-un termen rezonabil, la oadministraţie transparentă, responsabilă şi serviabilă, din partea instituţiilor,organelor şi organismelor Uniunii. Se înscrie de asemenea dreptul acestora larepararea daunei pricinuite de către instituţii sau de către lucr ătorii acestora, aflaţi

în exerciţiul funcţiunii şi dreptul să se adreseze în scris instituţiilor Uniunii într-una din limbile Tratatului, şi să primească r ăspuns în această limbă.

Pe baza plângerilor primite sau din proprie iniţiativă Ombudsmanuldeclanşează toate anchetele pe care le consider ă justificate pentru a clarifica orice posibil caz de administrare defectuoasă în activitatea instituţiilor şi organelorUniunii. Ombudsmanul informează, cu privire la aceasta, instituţia sau organul încauză, care poate să-i transmită orice observaţie utilă. Mediatorul nu poate să intervină într-o procedur ă jurisdicţională, nici să pună în discuţie justeţea unei

1 Mediatorul European, Codul Bunei Conduite Administrative, Luxemburg, Biroul pentruPublicaţii oficiale ale Comunităţilor Europene, 2005.




decizii de justiţie. El nu intervine nici în cazul în care comisia de petiţiiexaminează sau a rezolvat o petiţie având acelaşi subiect ca şi plângerea

În cazul în care consider ă plângerea admisibilă, puterile sale sunt destul delimitate. Mai întâi se caută o solu ţ ie amiabil ă care să elimine administrarea

defectuoasă şi să dea satisfacţie autorului plângerii. În cazul în care rezolvareaamiabilă nu este posibilă, el nu poate decât să sesizeze instituţia în cauză pentruobţinerea, într-un termen de 3 luni, a unui „aviz circumstanţiat” al acesteia, după care transmite un raport Parlamentului European. Acestuia din urma îi revineobligaţia de a întreprinde, în caz de eşec, orice acţiune pe care o consider ă oportună pentru a stopa persistenţa administraţiei defectuoase.

Ombudsmanul nu are deci calitatea de a sesiza Curtea de Justiţie şi nu dispunede nici o putere de a lua decizii constrângătoare1.

D. Dreptul de comunicare cu institu ţ iile şi organele Uniunii şi dreptul deacces la documente

Începând cu Tratatul de la Amsterdam a fost recunoscut dreptul oricăruicetăţean al Uniunii de a se adresa instituţiilor şi organelor Uniunii în oricare dintrelimbile tratatelor 2 şi de a primi r ăspuns în aceeaşi limbă. Acest drept (înscris înart. 20 alin (2) lit. d şi art. 24 TFUE) este extins prin Carta drepturilorfundamentale (art. 41 alin (4)) la ”orice persoană”.

Corelativ acestui drept, prin art. 15 alin (3) TFUE şi art. 42 din Carta

drepturilor fundamentale se consacr ă un drept de acces la documentele”instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii, indiferent de suportul pecare se află aceste documente”.

Generalizarea acestui drept la întreaga activitate a Uniunii în scopul asigur ăriiunui grad cât mai înalt de transparenţă vine să dea eficienţă jurisprudenţei care ainvocat legătura strânsă care există între acest drept şi caracterul democratic alinstituţiilor Uniunii, ce ar justifica extinderea sa la toate documentele adoptate deinstituţii, inclusiv la acelea care provin de la statele membre3.

În acelaşi timp, potrivit unei jurisprudenţe constante, excepţiile de la regula

privind accesul la documente trebuie să fie de strictă interpretare şi aplicare pentrua nu împiedica aplicarea principiului general care constă în a permite publiculuiaccesul cât mai larg posibil la documentele deţinute de instituţii4. În ceea ce priveşte această ultimă cerinţă jurisprudenţială, tratatul prevede că ”principiilegenerale şi limitele care, din motive de interes public sau privat, reglementează

1 CJCE, 25 octombrie 2007, Komninou/Comisia, cauza C-167/06.2 Potrivit art. 55 TUE, aceste limbi sunt: bulgar ă, cehă, daneză, engleză, estonă, finlandeză,franceză, germană, greacă, irlandeză, italiană, letonă, lituaniană, maghiar ă, malteză, olandeză,

polonă, portugheză, română, slovacă, slovenă, spaniolă şi suedeză.3 CJCE, 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia, C 64/05 P, Rep., p. I 11389.4 CJCE, 1 iulie 2008, Suedia şi Turco/Consiliul, C 39/05 P şi C 52/05 P, Rep., p. I 4723.




exercitarea dreptului de acces la documente, se stabilesc prin regulamente de cătreParlamentul European şi Consiliu, hotărând în conformitate cu proceduralegislativă ordinar ă” (art. 15 alin (3) par. 2 TFUE).

Anterior Tratatului de la Lisabona, principiile generale şi limitele, întemeiate

pe raţiuni de interes public sau privat, care reglementează dreptul de acces publicla documente au fost instituite prin Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 alParlamentului European şi al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul publicla documentele Parlamentului European, ale Consiliului şi ale Comisiei1.Regulamentul prevede dreptul cetăţenilor de a accesa orice fel de documente, curespectarea condiţiilor şi a excepţiilor definite în regulament. Regulamentul seaplică tuturor documentelor deţinute de o instituţie, adică documentelor întocmitesau primite de către aceasta şi aflate în posesia acesteia, în toate domeniile deactivitate ale Uniunii Europene.

Regulamentul se aplică direct numai Parlamentului European, Consiliului şiComisiei. Cu toate acestea, aplicarea regulamentului a fost extinsă în cazulagenţiilor, în temeiul unei dispoziţii specifice din actele lor de instituire. Mai mult,o serie de instituţii şi organe au adoptat în mod voluntar acte care instituie normeidentice sau similare celor din regulament privind accesul la documenteleacestora. Regulamentul 1049/2001 nu reglementează accesul şi transmiterea dedocumente între instituţii, acestea f ăcând obiectul acordurilor interinstituţionale.

Potrivit regulamentului, instituţiile pot respinge accesul la un document încazul în care divulgarea ar aduce atingere protecţiei interesului public (în ceea ce

priveşte siguranţa publică, apărarea, relaţiile internaţionale şi politica financiar ă,monetar ă sau economică a Uniunii sau a unui stat membru), vieţii private şiintegrităţii unei persoane (în special în conformitate cu legislaţia Uniunii privind protecţia datelor cu caracter personal), intereselor comerciale ale unei persoane, procedurilor judiciare şi consultanţei juridice, obiectivelor activităţilor deinspecţie, de anchetă şi de audit.

Instituţiile europene pot respinge divulgarea unui anumit document dacă acestlucru este justificat în baza unui interes public superior, revenindu-i instituţiei încauză să pună în balanţă interesului public asociat divulgării şi interesul satisf ăcut prin refuzarea divulgării.

Dreptul de acces la documente se exercită pe baza unei solicitări scrise,într-una dintre limbile UE. Solicitantul nu este obligat să îşi motiveze cererea. Întermen de 15 zile lucr ătoare de la înregistrarea cererii, instituţia trebuie fie să acorde, fie să respingă accesul la documentul solicitat. În cazul respingerii în totsau în parte a cererii, solicitantul poate adresa, în termen de 15 zile lucr ătoare dela primirea r ăspunsului din partea instituţiei, o cerere de confirmare prin caresolicită ca instituţia să-şi revizuiască poziţia. Solicitantul are acces la documentefie prin consultarea acestora la faţa locului, fie prin primirea unei copii (inclusiv înformat electronic).

1 JOUE L 145, 31.5.2001, p. 43.




Pentru a facilita accesul la documente, fiecare instituţie trebuie să permită accesul la un registru de documente, accesibil în format electronic.

După intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona a devenit necesar ă oadaptare a regulamentului la noile dispoziţii din tratat, în special în scopul de a

extinde dreptul de acces al publicului la documente ale tuturor instituţiilor,organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii [art. 15 alineatul (3) din TFUE], Comisiaînaintând Consiliului şi Parlamentului European o propunere în acest sens la 21martie 2011, încă supusă reflecţiei interinstituţionale.

§3. Viaţa democratică a Uniunii Europene

Alături de consacrarea şi consolidarea cetăţeniei europene, tratatele Uniuniiau conturat progresiv un cadru de dezvoltare a vieţii democratice la nivelulUniunii Europene.

La nivelul Uniunii Europene, cetăţenii sunt reprezentaţi direct de ParlamentulEuropean, pe care îl aleg prin sufragiu universal, şi indirect de Consiliul Europeanşi Consiliul Uniunii, ca organe reunind reprezentanţi ai statelor, ei înşişi rezultat alvoinţei populare, responsabili în faţa cetăţenilor care i-au ales. În acelaşi timp, eisunt reprezentaţi de parlamentele naţionale, cărora Tratatul de la Lisabona lerecunoaşte un rol important în funcţionarea Uniunii Europene, şi de aleşii locali şiregionali reuniţi în cadrul Comitetului Regiunilor.

Li se recunoaşte în acelaşi timp cetăţenilor europeni dreptul de a participa la

viaţa democratică a Uniunii, de a-şi face cunoscute opiniile în toate domeniile deacţiune ale Uniunii, prevăzându-se în sarcina instituţiilor europene obligaţiamenţinerii unui dialog deschis, transparent şi constant cu asociaţiilereprezentative şi cu societatea civilă. În acest scop au fost puse în aplicarediverse mecanisme de consultare a cetăţenilor şi li s-a recunoscut un drept deiniţiativă legislativă.

3.1. Democra ţ ia reprezentativă

Articolul 10 TUE„(1) Funcţionarea Uniunii se întemeiază pe principiul democraţiei reprezentative.(2) Cetăţenii sunt reprezentaţi direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European.Statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de şefii lor de stat sau de guvern şi înConsiliu de guvernele lor, care la rândul lor r ăspund în mod democratic fie în faţa parlamentelornaţionale, fie în faţa cetăţenilor lor.(3) Orice cetăţean are dreptul de a participa la viaţa democratică a Uniunii. Deciziile se iau înmod cât mai deschis şi la un nivel cât mai apropiat posibil de cetăţean.(4) Partidele politice la nivel european contribuie la formarea conştiinţei politice europene şi laexprimarea voinţei cetăţenilor Uniunii”.

Primii paşi în afirmarea Uniunii Europene ca structur ă democratică au constat

în încercarea de a transpune la nivel european mecanismele naţionale alemodelului democratic reprezentativ. Crearea unui Parlament European, ales direct




începând din 1979 de către cetăţenii statelor membre şi creşterea progresivă a puterilor acestuia au reprezentat principalul instrument de valorizare acomponentei cetăţeneşti a Uniunii Europene.

Afirmaţia din art. 10 alin (1) TUE, potrivit căreia ”funcţionarea Uniunii se

întemeiază pe principiul democraţiei reprezentative” confirmă realitateainstituţională existentă la nivelul Uniunii, Parlamentul fiind astfel oficialrecunoscut ca instituţie prin excelenţă de reprezentare a cetăţenilor europeni lanivelul Uniunii. Ales prin sufragiu universal, Parlamentul European este instituţiamajor ă a modelului de democraţie la nivel european. Pentru întărirea legitimităţiişi actului democratic în cadrul Uniunii Europene, rolul acestuia a fost întăritconstant. Tratatul de la Lisabona reia principalele prevederi ale TratatuluiConstituţional în ceea ce priveşte instituţia reprezentativă a cetăţenilor la niveleuropean, acordând Parlamentului European competenţe sporite la nivel legislativ, bugetar şi în materie de acorduri internaţionale: ,,Parlamentul European exercită,împreună cu Consiliul, funcţiile legislativă şi bugetar ă. Acesta exercită funcţii decontrol politic şi consultative, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate”(art. 14 TUE).

R ăspunsul electorilor europeni în faţa mizei desemnării membrilor adunării parlamentare europene, în pofida importanţei în creştere a rolului ParlamentuluiEuropean, nu a fost prea îmbucur ător. Rata slabă de participare la alegerileeuropene şi predominanţa temelor naţionale în campaniile electorale pentrualegerea membrilor Parlamentului European au ar ătat limitele acestui demers delegitimare democratică a Uniunii. A apărut astfel ca necesar recursul la actorii

politici naţionali beneficiind de legitimitate democratică pentru a permite Uniuniisă-şi întărească propria legitimitate democratică. Asocierea parlamentelorna ţ ionale la activit ăţ ile Uniunii a început timid după Tratatul de la Maastricht, înspecial după revizuirea sa prin Tratatul de la Amsterdam, care a anexat un protocol (nr. 13) asupra rolului parlamentelor naţionale în Uniunea Europeană prin care acestea primesc dreptul de a fi informate rapid cu privire la documentelede consultare şi propunerile legislative ale Comisiei şi se instituie o cooperareinterparlamentar ă prin intermediul COSAC (Conferinţa organelor specializate înafaceri europene ale parlamentelor naţionale), la care participau reprezentanţi ai parlamentelor naţionale şi ai Parlamentului European.

Prin Tratatul de la Lisabona, rolul european al parlamentelor naţionale devineunul consistent, potrivit art. 12 TUE, acestea ”contribuie în mod activ la bunafuncţionare a Uniunii”. Parlamentelor naţionale li s-a recunoscut nu numaidreptul de a fi informate, ci şi posibilitatea de a cenzura adoptarea legislaţieieuropene dacă aceasta încalcă principiul subsidiarităţii (care cere ca deciziile să fie luate la nivelul de autoritate situat cel mai aproape de cetăţeni) şi de a participala procesul de revizuire a tratatelor Uniunii.

Principiul democraţiei reprezentative primeşte, odată cu Tratatul de laMaastricht, şi o dimensiune regională şi locală prin înfiinţarea Comitetului

Regiunilor, organ cu rol consultativ a cărui consultare este obligatorie în cazulunor domenii specificate în tratat (coeziunea economică şi socială, reţelele




transeuropene, sănătatea, educaţia şi cultura), însă această consultare poate avealoc ori de câte ori instituţiile apreciază că este necesar ă. De asemenea, el poateemite avize din proprie iniţiativă. Acesta este compus din reprezentanţi aicolectivităţilor regionale şi locale, care trebuie să fie ”titularii unui mandat

electoral în cadrul unei autorităţi regionale sau locale” sau ”r ăspund din punct devedere politic în faţa unei adunări alese” (art. 300 TFUE). Dincolo de rolul limitatconferit prin tratat, avizele sale neavând for ţă obligatorie pentru instituţiileUniunii, aportul său esenţial este acela de a de a ancora colectivităţile locale în procesul de integrare europeană şi de a face Europa mai accesibilă pentrucetăţeni1. Comitetul a devenit un important for de cooperare între autorităţilelocale şi regionale europene, care a permis schimbul de idei, de experienţe, demodele de dezvoltare locală şi regională şi concertarea asupra principalelor provocări cu care se confruntă autorităţile subnaţionale. El nu s-a mulţumit cu rol

marginal acordat în cadrul procesului decizional European, militând permanent pentru obţinerea statutului de instituţie a Uniunii Europene, care să-i permită să facă din eşalonul local, o ”a treia voce” în Uniunea Europeană. Deşi i se va refuzacu persistenţă acest statut, rolul său va fi intărit prin tratatele modificatoare aleTratatului de la Maastricht. Va fi extins treptat câmpul consultărilor obligatorii,confirmându-se astfel utilitatea şi eficacitatea acestuia, va creşte impactul avizelorsale asupra procesului decizional şi va obţine dreptul de a ataca în faţa Cur ţii deJustiţie actele legislative ale Uniunii.

3.2. Democra ţ ia participativă

Articolul 11 TUE„(1) Instituţiile acordă cetăţenilor şi asociaţiilor reprezentative, prin mijloace corespunzătoare,

posibilitatea de a-şi face cunoscute opiniile şi de a face schimb de opinii în mod public, în toatedomeniile de acţiune ale Uniunii.(2) Instituţiile Uniunii menţin un dialog deschis, transparent şi constant cu asociaţiilereprezentative şi cu societatea civilă.(3) În vederea asigur ării coerenţei şi a transparenţei acţiunilor Uniunii, Comisia Europeană

procedează la ample consultări ale păr ţilor interesate.(4) La iniţiativa a cel puţin un milion de cetăţeni ai Uniunii, resortisanţi ai unui numărsemnificativ de state membre, Comisia Europeană poate fi invitată să prezinte, în limiteleatribuţiilor sale, o propunere corespunzătoare în materii în care aceşti cetăţeni consider ă că estenecesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplicării tratatelor.Procedurile şi condiţiile necesare pentru prezentarea unei astfel de iniţiative sunt stabilite înconformitate cu articolul 24 primul paragraf din Tratatul privind funcţionarea UniuniiEuropene”.

1 Declaraţie de misiune a Comitetului Regiunilor, CdR 56/2009 fin.




Un reper important al evoluţiei construcţiei europene, mai ales în ultimeledouă decenii, este dat de eforturile depuse pentru a combate ”deficituldemocratic”, concept invocat pentru a critica caracterul nedemocratic şiinaccesibil pentru cetăţeanul de rând al Uniunii Europene şi diverselor sale

organisme (în principal datorită modului lor de funcţionare extrem de complex).Lipsei de accesibilitate pentru cetăţean a mecanismelor Uniunii i se adaugă slabareprezentare a acestuia la nivel european şi lipsa de responsabilitate a UniuniiEuropene, mecanismul sancţiunii electorale care fondează legitimitateademocratică fiind puţin aplicabil la nivel european.

Astfel, Uniunea nu a reuşit să-şi afirme caracterul democratic prin intermediulmodelelor de democraţie reprezentativă, puţin adaptate unei structuri pluralistecum este Uniunea, ce nu dispune de un popor suveran. A fost necesar ă identificarea altei surse de legitimitate, care să derive dintr-o relaţie directă cu

cetăţenii pentru reducerea distanţei dintre Uniune şi aceştia.Instituţiile europene s-au angajat în ultimii ani într-un proces de

experimentare a diferitelor metode participative destinate îmbunătăţiriicomunicării cu cetăţenii şi implicării acestora în procesul de formulare aobiectivelor şi politicilor europene. Instrumentele au evoluat de la ”căr ţ ile verzi”introduse la sfâr şitul anilor 80, prin care se urmărea implicarea păr ţilor interesatede la începutul procesului de elaborare a propunerilor legislative, la metode deconsultare ce-şi presupun un dialog real cu cetăţenii europeni, dezvoltate prinintermediul Planului D1 al Comisiei şi Planului de Ac ţ iune2 care a urmat acestuia,

sau la experienţe participative de tipul proiectului Agora cet ăţ enilor alParlamentului European3. Prin Cartea albă privind guvernarea europeană diniulie 20014, Comisia a lansat o reformă major ă a guvernării cu scopul de a întăricaracterul democratic al acesteia, propunând patru modificări principale: o maimare implicare a cetăţenilor, definire mai eficientă a politicilor şi a legislaţiei,angajare în dezbaterea privind guvernarea globală şi, în final, reorientarea politicilor şi instituţiilor pe obiective clare. Pentru a atinge obiectivul de a aducemai aproape de cetăţeni instituţiile europene, au fost stabilite cinci principiifundamentale: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficienţa şi coerenţa.

Tratatul de la Lisabona sintetizează aceste eforturi, înscriindu-le în art. 11TUE. Inovaţia cea mai remarcabilă, ce prezintă un potenţial important de creşterea implicării concrete a cetăţenilor în viaţa democratică a Uniunii este, f ăr ă îndoială, iniţiativa cetăţenească prevăzută în alin (4) al art. 11 TUE5.

Democraţia participativă în sensul prevederilor tratatului este însă odemocraţie de concertare, ce il are în vedere pe cetăţean în dimensiunea sa

113.10.2005 COM (2005) 494.2 SEC (2005) 985.3

http://www.europarl.europa.eu4 Cartea albă a Comisiei Europene, COM(2001) 428.5 A se vedea, supra.




colectivă (ca parte a unei asociaţii reprezentative, a societăţii civile sau a unuigrup consistent de cetăţeni ce susţin o iniţiativă cetăţenească). Singura modalitatede exprimare individuală r ămâne cea electorală. Democraţia participativă are însă rolul de a încuraja apariţia unei societăţi civile europene.

Dezvoltarea unei veritabile democraţii la nivelul Uniunii Europene presupuneînsă o schimbare la nivelul identităţii şi conştiinţei europeanului. Aceasta este,încă, un proiect de viitor în absenţa unui sentiment de identitate colectivă, a unorveritabile dezbateri comune la nivel european şi în absenţa unei infrastructuriinstituţionale la scar ă europeană care să asigure controlul politic al guvernanţiloreuropeni de către un electorat european.

Introducând în alineatul final al art. 10 TUE referinţa la contribuţia partidelor politice europene la ”formarea conştiinţei politice europene şi la exprimareavoinţei cetăţenilor Uniunii”, exprimată în termeni similari şi în art. 12 alineatul (2)

din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii, Tratatul de la Lisabona pare ainvesti partidele cu asigurarea conexiunii dintre procesele politice la nivel naţionalşi european, prin potenţialul acestora de a genera dezbateri publice transnaţionaleîn întreaga Europă şi de a încuraja apariţia unui spaţiu public european.

SSeeccţţiiuunneeaa aa 55--aa SSIISSTTEEMMUULL DDEE CCOOMMPPEETTEENNŢŢEE ÎÎNN UUNNIIUUNNIIEEAA EEUUR R OOPPEEAANNĂĂ

Uniunea Europeană fiind o uniune convenţională de state, problemacompetenţelor acordate Uniunii, în special cea a repartizării verticale decompetenţe între Uniune şi statele membre, este o chestiune politică sensibilă cevizează amploarea transferului de competenţe suverane consimţit de statelemembre în favoarea Uniunii Europene. Ea pune în cauză însăşi suveranitateanaţională a statelor căci atribuirea unei competenţe Uniunii presupune limitareacompetenţelor corespunzătoare ale statelor 1.

În funcţie de obiectivele stabilite în sarcina lor, tratatele au dotat ComunităţileEuropene şi Uniunea Europeană cu o serie de competenţe (în sensul de posibilitatede intervenţie, de a lua măsuri), variabile dealtfel de la un domeniu la altul, pecare tratatele de revizuire le-au extins prin dispoziţii disparate, f ăr ă a lesistematiza şi încadra într-o tipologie şi f ăr ă a trasa o linie clar ă de demarcaţieîntre competenţele Comunităţii/Uniunii şi cele ale statelor membre.

Modul lacunar în care a fost reglementată problema competenţelor în tratatelede bază, ca şi extinderea acestora prin dispoziţii de asemenea ambigue, ce dădeaunaştere la interpretări diferite şi la o lipsă totală de lizibilitate, au determinat, pe deo parte, transformarea Cur ţii de Justiţie în veritabil arbitru, în eforturile acesteia de

1 A Berramdane, J. Rossetto, op. cit., p. 260.




a aduce clarificările necesare. Pe de altă parte, cum interpretarea Cur ţii a fostf ăcută, cel mai adesea, în favoarea Uniunii, prin recunoaşterea unor competenţedin ce în ce mai largi, a apărut temerea unei ”extinderi pe furiş” a competenţelorUniunii (înscrisă dealtfel în Declaraţia de la Laeken), statele membre invocând

constant în ultimii ani necesitatea unei mai clare definiri a competenţelor Uniunii pentru a preveni extinderea abuzivă a acestora.

Făr ă a aduce inovaţii substanţiale, codificând practic jurisprudenţa Cur ţii,Tratatul de la Lisabona întăreşte principiile ce guvernează delimitarea şiexercitarea competenţelor Uniunii şi sistematizează o tipologie a categoriilor decompetenţe ale Uniunii, însoţită de o determinare a domeniilor lor de aplicare. Înacelaşi timp, întăreşte legăturile dintre competenţe şi obiective, mai ales în planvertical, competenţele trebuind interpretate strict în limita obiectivelor stabilite.

Articolul 5 TUE(1) Delimitarea competenţelor Uniunii este guvernată de principiul atribuirii. Exercitareaacestor competenţe este reglementată de principiile subsidiarităţii şi propor ţionalităţii.(2) În temeiul principiului atribuirii, Uniunea acţionează numai în limitele competenţelor carei-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prinaceste tratate. Orice competenţă care nu este atribuită Uniunii prin tratate apar ţine statelormembre.(3) În temeiul principiului subsidiarităţii, în domeniile care nu sunt de competenţa sa exclusivă,Uniunea intervine numai dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii preconizate nu pot fi

realizate în mod satisf ăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional şilocal, dar datorită dimensiunilor şi efectelor acţiunii preconizate, pot fi realizate mai bine lanivelul Uniunii.

Instituţiile Uniunii aplică principiul subsidiarităţii în conformitate cu Protocolul privindaplicarea principiilor subsidiarităţii şi propor ţionalităţii. Parlamentele naţionale asigur ă respectarea principiului subsidiarităţii, în conformitate cu procedura prevăzută în respectivul

protocol.(4) În temeiul principiului propor ţionalităţii, acţiunea Uniunii, în conţinut şi formă, nu depăşeşteceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor.

Instituţiile Uniunii aplică principiul propor ţionalităţii în conformitate cu Protocolul privind

aplicarea principiilor subsidiarităţii şi propor ţionalităţii.”

§1. Determinarea competenţelor Uniunii

Uniunea Europeană nu beneficiază de competenţe generale, absolute, care să fie prezumate, ci de competenţe precise, limitate la sarcinile care i-au fostîncredinţate şi pe care statele membre i le atribuie. Uniunea dispune aşadar de o simpl ă competen ţă de atribuire, gra ţ ie transferului de competen ţ e de care ea

beneficiază din partea statelor membre, care, fiind singurele titulare ale sursei




puterii, deţin pentru aceste motive competenţa de drept comun1. Cu toate acestea, pentru a atenua această regulă destul de restrictivă, tratatele înscriu o ”clauză deflexibilitate” ce presupune ca, şi în lipsa unor dispoziţii exprese care să oautorizeze, Uniunea să poată acţiona dacă acţiunea sa este necesar ă pentru

atingerea unui obiectiv vizat de tratate. În acelaşi timp, pe cale jurisprudenţială afost consacrată existenţa unor competenţe implicite care ar deriva dintr-ointerpretare extensivă a tratatelor, prin aplicarea teoriei efectului util al acestora.

1.1. Principiul atribuirii de competen ţ e

Prevăzut indirect în tratatele constitutive, sub forma dispoziţiei potrivit căreiainstituţiile Comunităţilor acţionează doar în limita atribuţiilor care le suntconferite prin tratate2, principiul atribuirii de competenţe este consacrat în art. 5

TCE introdus prin Tratatul de la Maastricht, potrivit căruia ”Comunitateaacţionează în limitele competenţelor care îi sunt conferite şi a obiectivelor care i-au fost stabilite de tratat”. Tratatul de la Lisabona reia această dispoziţie,conferind însă principiului un regim mai strict.

Tratatul de la Lisabona confirmă caracterul cardinal al principiului atribuiriide competenţe în delimitarea competenţelor Uniunii, atât prin afirmarea expresă încuprinsul primului alineat al art. 5, cât şi prin înscrierea sa în textul TUE şi nu încel al TFUE, care se limitează la a clarifica diferitele categorii de competenţe3.

Definiţia dată principiului consacr ă o formulare restrictivă, potrivit căreia

Uniunea acţionează ”numai” în limitele competenţelor ce i-au fost atribuite(termen ce nu figura în tratatele anterioare), f ăcându-se precizarea că acestecompetenţe sunt atribuite Uniunii de către ”statele membre”, acestea fiind, de fapt,titularele lor. Este reluată exigenţa, deja stipulată în ultimul alineat al art. 3 TUE,unei condiţionări directe a atribuirii de competenţe de obiectivele stabilite însarcina Uniunii. Definiţia este completată prin afirmaţia potrivit căreia ”oricecompetenţă care nu este atribuită Uniunii prin tratate apar ţine statelor membre.”Referirile repetate la această afirmaţie (atât în art. 4 paragraful 1 TUE, cât şi încuprinsul Declaraţiei nr. 18 privind delimitarea competenţelor) pare să indicevoinţa de a împiedica orice interpretare dinamică a principiului atribuirii decompetenţe4. O astfel de concluzie se degajă şi din interpretarea art. 4 paragraful 2TUE, potrivit căruia ”Uniunea respect ă egalitatea statelor membre în raport cutratatele, precum şi identitatea lor na ţ ional ă , inerent ă structurilor lor fundamentale politice şi constitu ţ ionale, inclusiv în ceea ce prive şte autonomialocal ă şi regional ă. Aceasta respect ă func ţ iile esen ţ iale ale statului şi, în special, pe cele care au ca obiect asigurarea integrit ăţ ii sale teritoriale, men ţ inerea

1 J. Roux, op. cit., p. 111.2

Art. 7 CECO, art. 4 CEE şi art 3 CEEA3 M. Dony, op. cit., p. 74.4 Guy Issac, Marc Blanquet, op. cit., p. 65.




ordinii publice şi apărarea securit ăţ ii na ţ ionale. În special, securitatea na ţ ional ă r ămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru.”

Consecinţa esenţială a consacr ării principiului atribuirii ca principiuguvernând delimitarea de competenţe la nivelul Uniunii constă în stabilirea unei

prezumţii a competenţei statale. Competenţa statelor este o competenţă de dreptcomun iar competenţa Uniunii este excepţia de la această regulă, de strictă interpretare deci, ceea ce face necesar ă identificarea bazei juridice pentru oriceacţiune a Uniunii. Alegerea bazei juridice adecvate, cu alte cuvinte, a dispoziţieidin tratate ce autorizează acţiunea respectivă, dar şi a procedurii decizionale pentru adoptarea actului şi a naturii juridice a actului ce urmează a fi adoptat, are, potrivit jurisprudenţei Cur ţii de Justiţie, ”o importanţă de natur ă constituţională”1.Respectarea acestei cerinţe este asigurată de Curtea de Justiţie în cadrulcontrolului de legalitate a actului adoptat (acţiunea în anulare). Curtea, verificând

obiectivitatea alegerii bazei juridice, se asigur ă că nu s-a produs o imixtiune încompetenţele statelor.

1.2. Mecanisme de ajustare a competen ţ elor Uniunii

A. Clauza de flexibilitate (competen ţ ele complementare/subsidiare)

Pentru concilierea principiului rigid al atribuirii de competenţe (care,interpretat strict, presupune exercitarea de către Uniune doar a acelor competenţe

expres atribuite prin tratate) cu finalitatea ultimă a procesului de integrareeuropeană, aceea a realizării unei Uniunii ”tot mai profunde între popoareleEuropei”, tratatele prevăd un mecanism (clauză de adaptare) care permitecombaterea lacunelor care pot apărea în puterile de acţiune conferite expresUniunii. Aplicabil iniţial pentru acţiuni necesare în funcţionarea Pieţei Comune(art. 308 TCE), însă extins în practică şi prin jurisprudenţa Cur ţii şi la alte domenii(apărând, pe această cale chiar noi politici comunitare, cum sunt cele în domeniul protecţiei mediului, politica regională sau protecţia consumatorilor) acestmecanism este preluat şi în Tratatul de la Lisabona.

Astfel, articolul 352 TFUE înscrie o ”clauză de flexibilitate”2

potrivit căreia”în cazul în care o acţiune a Uniunii se dovedeşte necesar ă în cadrul politicilordefinite în tratate, pentru a atinge unul dintre obiectivele menţionate în tratate, f ăr ă ca acestea să fi prevăzut atribuţiile necesare în acest sens, Consiliul, hotărând înunanimitate la propunerea Comisiei şi după aprobarea Parlamentului European,adoptă măsurile corespunzătoare”.

1

CJCE, Avizul 2/00, 6 decembrie 2001, Protocolul de la Cartagina, Rec. p I-97132 Mecanismul este denumit astfel în Tratatul Constituţional, care îl înscria în dispoziţiile referitoarela competenţe.




Declaraţia nr. 42 referitoare la aplicarea acestei clauze prevede însă,sintetizând jurisprudenţa existentă în domeniu1, că ”f ăcând parte integrantă dintr-unsistem instituţional bazat pe principiul competenţelor de atribuire”, articolul 352”nu poate constitui temeiul pentru extinderea competenţelor Uniunii dincolo de

cadrul general pe care îl constituie totalitatea dispoziţiilor tratatelor şi, în special,acele dispoziţii care definesc misiunile şi acţiunile Uniunii. În orice caz, articolulrespectiv nu poate să constituie temeiul pentru adoptarea unor dispoziţii care, înesenţă, ar avea ca efect modificarea tratatelor cu eludarea procedurii prevăzute înacest scop”.

Punerea în aplicare a clauzei de flexibilitate presupune, aşadar, îndeplinireaunor condi ţ ii care împiedică utilizarea sa extensivă:

- intervenţia Uniunii să fie necesar ă pentru realizarea unui obiectiv prevăzut în tratate, în cadrul politicilor ”definite în tratate” (cu alte cuvinte nu ar

putea fi fondată doar pe obiectivelor fixate în art. 3 TUE pentru a justifica creareaunei politici noi). Sunt excluse însă de la aplicarea acestei clauze obiectivele dindomeniul politicii externe şi de securitate comună (art. 352 alin. (4) TFUE);

- acţiunea avută în vedere să fie necesar ă pentru atingerea obiectivuluiurmărit (în apreciere caracterului necesar al acţiunii instituţiile europene dispun deo largă putere);

- să nu existe o bază juridică adecvată care să autorizeze acţiunea Uniunii(condiţie urmărită strict de Curtea de Justiţie pentru ca prin folosirea acesteia să nu fie pus în pericol echilibrul instituţional2);

- clauza să nu poată permite atingeri aduse sistemului instituţional al Uniuniişi să nu modifice sau să abroge dispoziţii exprese ale tratatelor 3.- măsurile vizate să nu implice armonizarea actelor cu putere de lege şi a

normelor administrative ale statelor membre în cazul în care tratatele exclud oastfel de armonizare (art. 252 alin (3) TFUE).

Procedura de aplicare a clauzei de flexibilitate presupune şi ea o serie deconstrângeri - vot unanim în Consiliu şi aprobarea Parlamentului European,inclusiv atunci când materiile vizate ar ţine de o procedur ă legislativă specială (regula generală prevăzând, în acest caz, un simplu aviz al Parlamentului).

La respectarea condiţiilor stricte de activare a clauzei de flexibilitate veghează alături de Curtea de Justiţie şi parlamentele naţionale, pe baza principiuluisubsidiarităţii. Articolul 252 TFUE conţine în alin. (2) o dispoziţie ce lemobilizează la vigilenţă în acest sens: ”Comisia, în cadrul procedurii de control al principiului subsidiarităţii menţionate la articolul 5 alineatul (3) din Tratatul

1 În special Avizul 2/94 al Cur ţii din 28 martie 1996 cu privire la aderarea Comunităţii laConvenţia europeană a drepturilor omului, Rec. I-01759 2 Recursul la art. 352 TFUE nu este justificat ”decât dacă nici o altă dispoziţie nu confer ă

instituţiilor comunitare competenţa necesar ă pentru a adopta actul în cauză” - CJCE, 3 septembrie2009, Parlament/Consiliu, cauza C-166/07.3 Marianne Dony, op. cit., p. 78.




privind Uniunea Europeană, atrage atenţia parlamentelor naţionale asupra propunerilor întemeiate pe prezentul articol.”

B. Competen ţ ele implicite

Considerând că un apel exclusiv la litera tratatelor şi nu la spiritul acestora arfi contraproductivă, putând pune în pericol atingerea scopurilor şi finalităţilorstabilite prin tratate, în jurisprudenţa Cur ţii de Justiţie a fost consacrată teoria”competenţelor implicite” de care ar dispune Comunităţile Europene chiar în lipsaunui text explicit de autorizare1, dacă acestea rezultă implicit din textul tratatului,din economia sa generală şi sunt indispensabile îndeplinirii unor scopuricomunitare2. Apare deci o condiţie de necesitate a acţiunii Uniunii, ce justifică extinderea competenţelor acesteia.

Aplicarea clauzei s-a f ăcut mai ales în materia relaţiilor externe, invocându-se principiul paralelismului de competenţe - existenţa unor competenţe interne într-un domeniu ar presupune şi posibilitatea de a promova o acţiune externă îndomeniul respectiv3, cu consecinţa imposibilităţii statelor membre de a încheiaacorduri în domeniul respectiv.

Codificarea acestei jurisprudenţa a venit, în contextul Tratatului de laLisabona, prin înscrierea, în art. 3 alin (2) TFUE, a prevederii potrivit căreia”competenţa Uniunii este exclusivă în ceea ce priveşte încheierea unui acord

internaţional în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act legislatival Uniunii, ori este necesar ă pentru a permite Uniunii să îşi exercite competenţainternă, sau în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comunesau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora”.

Teoria puterilor implicite a fost invocată şi în domenii ţinând de politicileinterne ale Uniunii (politica comercială comună sau în materie de politici sociale)sau chiar pentru a permite anumite aranjamente instituţionale (spre exemplu,introducerea în procesul decizional a sistemului de comitete de gestiune sau dereglementare, denumit ”comitologie”)4.

Recunoaşterea în favoarea Uniunii a unor competenţe pe care statele nu auînţeles să le atribuie acesteia prin tratate este de natur ă a crea reticenţe din parteastatelor membre, unele dintre acestea susţinând introducerea unei menţiuni potrivit căreia Uniunea poate dispune doar de acele competenţe expres atribuite prin tratate. Deşi Tratatul de la Lisabona nu reţine o astfel de soluţie, lăsând astfel

1 A. Tizzano, Quelques observations sur le développement des compétences communautaires,Revue du marché unique européen, n. 4/1998, p. 81.2 CJCE, 15 iulie 1960, Italia/Înalta Autoritate, cauza 20/59, Rec. 663.3

CJCE, 31 martie 1971, Comisia/Consiliul (AETR), cauza 22/70, Rec. p. 263; CJCE, 26 aprilie1977, Kramer, cauzele 3/76 şi 6/76, Rec. p. 1279.4 CJCE, 17 decembrie 1970, Koster, cauza 25/70, Rec. p.1161.




deschisă posibilitatea recurgerii la teoria competenţelor implicite, numeroasedispoziţii ale tratatelor descurajează folosirea sa. Noua reglementare restrictivă aatribuirii de competenţe, combinată cu condiţiile mai stricte de exercitare aacestora (potrivit noilor reglementări legate de principiile subsidiarităţii şi

propor ţionalităţii), precum şi cu extinderea competenţelor Uniunii la noi domenii,face destul de puţin probabilă invocarea sa uzuală.

C. Posibilitatea de restrângere a competen ţ elor Uniunii

În jurisprudenţa Cur ţii de Justiţie a fost consacrată teza ireversibilităţiiatribuirii de competenţe care a avut loc în favoarea Comunităţilor sau a Uniunii1.Curtea invocă în acest sens o ”limitare definitivă” a drepturilor suverane ale

statelor ce a intervenit ca urmare a integr ării lor europene, recunoaşterea acesteilimitări fiind necesar ă pentru a nu fi pus în discuţie însăşi fundamentulComunităţii. Trimiteri se fac şi la logica întegr ării europene (efectul de angrenajautomat al procesului de integrare) conjugată cu obiectivul menţinerii realizăriicomunitare (acquis-ului comunitar). Pornind de la jurisprudenţa Cur ţii2, doctrina aconsiderat însă că aceasta este o simplă regulă de interpretare jurisprudenţială atratatelor şi, în consecinţă, ”reîntoarcerea în trecut” este oricând posibilă, statele putând să intervină explicit prin revizuirea tratatelor 3.

Tratatul de la Lisabona introduce mai multe dispoziţii care consacr ă ideea

posibilităţii unei reactivări a competenţelor statale. Astfel, art. 48 alin (2) TUEstipulează că proiectele de revizuire ordinar ă a tratatelor pot viza ”printre altele,fie extinderea, fie reducerea competenţelor atribuite Uniunii în cadrul tratatelor”.Pentru prima dată o dispoziţie a dreptului primar vine să permită explicit oreducere a competenţelor atribuite Uniunii, ”autorizând astfel o posibilă repunereîn cauză a acquis-ului comunitar ce caracterizează extinderea competenţelorComunităţii şi ale Uniunii”4. La rândul său, art. 2 alin (2) TFUE consacr ă caracterul reversibil al competenţelor partajate între Uniune şi statele membre,

prevăzând că ”Statele membre îşi exercită din nou competenţa în măsura în careUniunea a hotărât să înceteze să şi-o mai exercite”. Declaraţia nr. 18 referitoare ladelimitarea competenţelor precizează că această situaţie ”poate să apar ă atuncicând instituţiile UE competente hotăr ăsc să abroge un act legislativ, în special

1 Începând cu hotărârea în cazul Costa/Enel, precitată, aceasta a fost reţinută în numeroase altehotărâri, între care hotărârea din 13 iulie 1972, Comisia/Italia, cauza 48/71, Rec. 529 sau hotărâreadin 9 martie 1778, Simmenthal, cauza 106/77, Rec. 629, pct. 18.2

CJCE, 14 decembrie 1971, Commission /France, cauza 7/71, Rec. 01003.3 G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 71.4 A Berramdane, J. Rossetto, op. cit., p. 273.




pentru a garanta mai buna respectare în mod constant a principiilor subsidiarităţiişi propor ţionalităţii”, stabilind în acest scop o procedur ă specifică: la iniţiativastatelor membre, Consiliul poate solicita Comisiei să înainteze propuneri deabrogare a unui act legislativ.

§2. Domenii şi categorii de competenţe repartizate la nivelul Uniunii

2.1. Distinc ţ ia între competen ţ e de baz ă şi competen ţ e de execu ţ ie

Doctrina1 şi jurisprudenţa2 disting între două tipuri de competenţe exercitatela nivel european - competenţe de bază (normative, sau de reglementare) şicompetenţe de execuţie, de punere în aplicare, distincţie care, dealtfel, operează lanivelul oricărui sistem juridic3.

Competenţele de bază sunt acele competenţe care presupun exercitarea uneifuncţii legislative de către Uniune. Baza juridică a acestor competenţe decurgedirect din tratate, fiind prevăzute în mod expres sau prin aplicarea clauzei deflexibilitate ori a teoriei puterilor implicite. Spre deosebire de acestea, măsurile deexecutare necesare pentru punerea în aplicare a actelor adoptate în exercitareacompetenţelor normative se circumscriu competenţelor de executare, baza juridică a acestora reprezentând-o actul normativ pe care îl pun în aplicare.

2.2. Repartizarea competen ţ elor de baz ă

Tratatul de la Lisabona realizează o clarificare şi o sistematizare (inexistenteîn tratatele anterioare) a competenţelor de bază prin stabilirea, în funcţie deintensitatea acţiunii Uniunii, a unei tipologii a acestora. Pornind de la soluţiilereţinute în acest sens de doctrină şi jurisprudenţă, şi f ăr ă a avea un caracteratributiv de competenţe către Uniune, art. 2 TFUE distinge între trei categorii decompetenţe: competen ţ e exclusive, competen ţ e partajate şi competen ţ e

complementare sau de sprijin, menţinând însă o anumită ambiguitate prin păstrarea anumitor competenţe în afara acestei tipologii.

1 A se vedea în acest sens J. Roux, op. cit. pp. 93 şi urm.2 Hotărârea Cur ţii în cauza Koster (precitată) defineşte actele de bază ca ”elemente esenţiale aledomeniului ce este reglementat” şi care nu trebuie să hotărască ”toate detaliile”.3

Pentru o clasificare a competenţelor în raport de criterii precum natura acestora (de control sau deacţiune, de tip intern sau de tip internaţional) sau tehnica de atribuire (exprese, subsidiare sauimplicite), a se vedea R. Bercea, op. cit., p. 304; A. Groza, op. cit., pp. 142 şi urm.




Articolul 2 TFUE”(1) În cazul în care tratatele atribuie Uniunii competenţă exclusivă într-un domeniu determinat,numai Uniunea poate legifera şi adopta acte cu for ţă juridică obligatorie, statele membre putândsă facă acest lucru numai în cazul în care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea în aplicarea actelor Uniunii.(2) În cazul în care tratatele atribuie Uniunii o competenţă partajată cu statele membre într-undomeniu determinat, Uniunea şi statele membre pot legifera şi adopta acte obligatorii din punctde vedere juridic în acest domeniu. Statele membre îşi exercită competenţa în măsura în careUniunea nu şi-a exercitat competenţa. Statele membre îşi exercită din nou competenţa în măsuraîn care Uniunea a hotărât să înceteze să şi-o mai exercite.(3) Statele membre îşi coordonează politicile economice şi de ocupare a for ţei de muncă înconformitate cu condiţiile prevăzute în prezentul tratat, pentru definirea cărora Uniunea dispunede competenţă.(4) Uniunea este competentă, în conformitate cu dispoziţiile Tratatului privind UniuneaEuropeană, să definească şi să pună în aplicare o politică externă şi de securitate comună,

inclusiv să definească treptat o politică de apărare comună.(5) În anumite domenii şi în condiţiile prevăzute în tratate, Uniunea este competenta să întreprindă acţiuni de sprijinire, coordonare sau completare a acţiunii statelor membre, f ăr ă aînlocui însă prin aceasta competenţa lor în aceste domenii. Actele Uniunii obligatorii din punctde vedere juridic, adoptate pe baza dispoziţiilor tratatelor referitoare la aceste domenii, nu potimplica armonizarea actelor cu putere de lege şi a normelor administrative ale statelor membre.(6) Întinderea şi condiţiile exercitării competenţelor Uniunii sunt stabilite prin dispoziţiiletratatelor referitoare la fiecare domeniu”.

A. Competen ţ e exclusive

Competenţele exclusive sunt definite în articolul 2 TFUE ca fiind acelecompetenţe în cadrul cărora ”numai Uniunea poate legifera şi adopta acte cu for ţă juridică obligatorie, statele membre putând să facă acest lucru numai în cazul încare sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea în aplicare a actelor Uniunii”.

Sfera de aplicare a competenţelor exclusive cuprinde, potrivit art. 3 TFUE(care reţine soluţii jurisprudenţiale), şase domenii, prevăzute în două alineatedistincte.

Potrivit alin. (1), intr ă în această categorie:- uniunea vamală;- stabilirea normelor privind concurenţa necesare funcţionării pieţei interne;- politica monetar ă pentru statele membre a căror monedă este euro;- conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune privind

pescuitul;- politica comercială comună.Reţine atenţia, pe de o parte, faptul că nu apare în această listă Politica

agricolă comună (prima dintre politicile comunitare), ci doar o mică parte a

acesteia (politica de pescuit) şi că în ceea ce priveşte concurenţa, numai ”stabilireanormelor” în domeniu ţine de competenţele exclusive ale Uniunii, în timp ce




aplicarea efectivă a acesteia ţine de competenţele partajate între Uniune şi statelemembre.

Prin alin (2) se recunoaşte expres competenţa exclusivă a Uniunii Europene pentru încheierea acordurilor internaţionale „în cazul în care această încheiere este

prevăzută de un act legislativ al Uniunii, ori este necesar ă pentru a permiteUniunii să îşi exercite competenţa internă, sau în măsura în care aceasta ar puteaaduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare aacestora”. Se consacr ă astfel teoria puterilor implicite în materie externă,dezvoltată pe plan jurisdicţional, care pleacă de la prezumţia că în lipsa uneicapacităţi de acţiune în plan extern, competenţa internă corespunzătoare ar figolită de conţinut.

Consecinţa consacr ării caracterului exclusiv al competenţelor Uniunii înaceste domenii o reprezintă desesizarea statelor, înlăturarea puterii de

reglementare a acestora, care pot interveni numai dacă sunt abilitate de Uniunesau pentru a executa decizii ale acesteia.

B. Competen ţ e partajate (concurente)

Competenţele partajate cuprind acele domenii în care atât Uniunea cât şistatele membre pot acţiona (”pot legifera şi adopta acte obligatorii din punct devedere juridic ” - art. 2 alin (2) TFUE).

În ceea ce priveşte domeniile de competenţă partajată, Tratatul de la Lisabona

menţine o serie de ambiguităţi. Potrivit art. 4 TFUE, ”Competenţa Uniunii este partajată cu statele membre în cazul în care tratatele îi atribuie o competenţă carenu se refer ă la domeniile menţionate la articolele 3 şi 6”. În considerarea acesteiformulări, categoria competenţelor partajate are un caracter rezidual, cuprinzândtoate competenţele Uniunii care nu sunt nici exclusive, nici complementare, decoordonare sau de sprijin. Cu toate acestea, art. 4 şi 5 TFUE instituie un regimspecial pentru anumite domenii incluse în categoria competenţelor partajate, ceeace face ca, în realitate, acestea să ţină mai degrabă de categoria competenţelorcomplementare.

1) Competen ţ e partajate generaleArticolul 4 alin (2) TFUE conţine o enumerare, cu caracter indicativ, a”domeniilor principale” în care se aplică competenţele partajate între Uniune şistatele membre:

(a) piaţa internă;(b) politica socială, pentru aspectele definite în prezentul tratat;(c) coeziunea economică, socială şi teritorială;(d) agricultura şi pescuitul, cu excepţia conservării resurselor biologice ale

mării;

(e) mediul;(f) protecţia consumatorului;




(g) transporturile;(h) reţelele transeuropene;(i) energia;(j) spaţiul de libertate, securitate şi justiţie;

(k) obiectivele comune de securitate în materie de sănătate publică, pentruaspectele definite prin tratat.

Dacă majoritatea acestor domenii f ăceau deja obiectul unor competernţecomune ale Uniunii şi statelor membre, se remarcă şi introducerea unor domeniinoi precum energia (domeniu de competenţă complementar ă anterior) şi spaţiul delibertate, securitate şi justiţie, în ansamblul său, deci incluzând şi cooperarea poliţienească şi judiciar ă în materie penală (fostul pilon III interguvernamental).

Deşi extinde sfera competenţelor partajate, Tratatul de la Lisabona introduce oserie de dispoziţii care se îndepărtează de la logica iniţială ce caracteriza aceste

competenţe, aceea a dispariţiei progresive a competenţelor statale.Astfel, pe de o parte, se recunoaşte atât Uniunii cât şi statelor membre puterea

de a legifera şi se consacr ă competenţa de drept comun a Uniunii. În temeiulacesteia, Uniunea dispune de o putere de preem ţ iune, statele membre putândlegifera doar în caz de inacţiune a Uniunii. Odată ce Uniunea îşi exercită competenţa, statele nu mai pot interveni. Pe măsur ă ce Uniunea îşi exercită competenţa şi dezvoltă propria legislaţie, puterea de acţiune a statelor se reduce,acestea fiind obligate să legifereze în limitele trasate de normele europene. Cumintervenţia Uniunii poate acoperi ca intensitate toate aspectele referitoare la un

anumit domeniu de competenţă partajată, aceasta poate deveni o ”competenţă exclusivă prin exerciţiu”1 pentru că atunci statele sunt private de orice competenţă în domeniul respectiv.

Pe de altă parte, definiţia dată competenţelor partajate în art. 2 alin (2) TFUEşi precizările f ăcute în Declaraţia nr. 18 privind delimitarea competenţelor, permitexpres o ”renaţionalizare” a unei competenţe partajate în situaţia în care ”Uniuneaa hotărât să înceteze să şi-o mai exercite”. Această ipoteză, ce vizează în specialsituaţia abrogării unui act legislativ de către instituţiile competente, înconsiderarea principiilor subsidiarităţii şi propor ţionalităţii, este văzută ca o

încercare de a impune principiul reversibilităţii competenţelor partajate2.O precizare suplimentar ă, traducând voinţa statelor membre de a preveni o

utilizare abuzivă a puterilor de care dispune Uniunea în materia competenţelorconcurente, este înclusă în Protocolul nr. 25 privind aplicarea competenţelor partajate. Potrivit acesteia, ”în cazul în care Uniunea desf ăşoar ă o acţiune într-unanumit domeniu, domeniul de aplicare al exercitării competenţelor sale includedoar acele elemente care sunt reglementate de respectivul act al Uniunii şi, prinurmare, nu include întregul domeniu”.

1 L. Coutron, Droit de l’Union Européenne, Dalloz, Paris, 2011, p. 22.2 G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 86.






interes pentru găsirea în cadrul Uniunii a unor soluţii de coordonare în planeconomic.

2)Ac ţ iuni de sprijin, coordonare sau completare a ac ţ iunii statelor membreÎn conformitate cu art. 6 TFUE, ”Uniunea este competentă să desf ăşoare

acţiuni de sprijinire, de coordonare sau completare a acţiunii statelor membre” înanumite domenii, în considerarea ”finalităţii lor europene”. Aceste competenţe semanifestă preponderent în cadrul politicilor mai noi ale Uniunii (după Maastricht),integrate într-un grad mai redus, în care armonizarea drepturilor naţionale esteexclusă: protecţia şi îmbunătăţirea sănătăţii umane, industria, cultura, turismul,educaţia, formarea profesională, tineretul şi sportul, protecţia civilă şi cooperareaadministrativă. Alin (5) din art 2 TFUE face precizarea că prin aceasta nu seînlocuieşte competenţa statelor în aceste domenii şi că ”Actele Uniunii obligatorii

din punct de vedere juridic, adoptate pe baza dispoziţiilor tratatelor referitoare laaceste domenii, nu pot implica armonizarea actelor cu putere de lege şi a normeloradministrative ale statelor membre”

Exercitarea acestor competenţe presupune, în principal, adresarea derecomandări sau punerea în aplicare a unor programe de susţinere financiar ă gestionate de agenţiile specializate ale Uniunii.

3) Competen ţ e complementare în domeniul PESCModul în care este caracterizată Politica externă şi de securitate comună în

Tratatul de la Lisabona, regimul particular acordat acesteia, în pofida titulaturii de

”politică comună” (dispoziţiile privind PESC figurează în TUE şi nu în TFUE, caîn cazul celorlalte politici), face din aceasta mai degrabă o reminescenţă avechiului sistem pe piloni. Evoluţia limitată înregistrată de PESC nu a permisînscrierea unei alte competenţe a Uniunii în acest domeniu decît aceea a uneicompetenţe de coordonare şi de completare a poziţiilor naţionale în materie. Înconsiderarea statutului particular al acesteia, pentru a nu-şi pierde individualitateaîntr-un ansamblu disparat, dar şi din dorinţa a sustrage această materie logicii preemţiunii ce caracterizează competenţele concurente1, art. 2 TFUE consacr ă

PESC o dispoziţie specială, în alin (4), f ăr ă însă a o încadra în vreuna dintrecategoriile de competenţe. Astfel, în domeniul PESC Uniunea este competentă ”să definească şi să pună în aplicare o politică externă şi de securitate comună,inclusiv să definească treptat o politică de apărare comună”. Precizărisuplimentare sunt aduse în art. 24 TUE, potrivit căruia competenţa Uniunii înmaterie de PESC ”include toate domeniile politicii externe, precum şi toatechestiunile referitoare la securitatea Uniunii, inclusiv la definirea treptată a unei politici de apărare comune care poate conduce la o apărare comună”. Adoptareade acte legislative este exclusă în acest domeniu.

1 J. Roux, op. cit. p. 96.




2.3. Repartizarea competen ţ elor de executare

Ordinea juridică a Uniunii Europene se bazează pe o complementaritate întrediferitele niveluri de autorităţi – autorităţile europene şi cele naţionale1. Dacă

instituţiile Uniunii Europene, organe supranaţionale instituite prin voinţa statelormembre, au fost investite cu competenţe largi de elaborare a actelor legislative,statele membre îşi prezervă o putere extinsă de acţiune în punerea în aplicare anormelor edictate2. Aceasta, alături de Uniune, dotată cu importante competenţede atribuire, pe care le exercită prin intermediul unui executiv dualist, format dinConsiliu şi Comisie.

Cu titlu general, executarea dreptului Uniunii ţine, în principal, de competenţastatelor membre, care o exercită conform principiilor autonomiei instituţionale şi procedurale dezvoltate în jurisprudenţa comunitar ă3, cu respectarea însă a

obligaţiilor de cooperare şi de loialitate4

. Aceste competenţe pot fi, în subsidiar,încredinţate Comisiei, care le exercită, în acest caz, sub controlul statelormembre5, şi Consiliului.

Exercitarea competenţelor executive presupune adoptarea de acte „de punereîn aplicare”, categorie de acte identificată formal prin art. 291 alin (6) TFUE.

A. Competen ţ a de drept comun a statelor membre

Rolul jucat de statele membre în punerea în aplicare a legislaţiei europene nu

s-a bucurat de o caracterizare specială în textele tratatelor comunitare, cu excepţiaunor dispoziţii punctuale, referitoare în special la transpunerea directivelor 6 şi adeciziilor-cadru7 şi a prevederii din articolul 10 TCE (fostul articolul 5 CEE), potrivit căreia: ”Statele membre iau toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a asigura îndeplinirea obligaţiilor care decurg din prezentul tratat sau care

1 P. Pescatore, L’ordre juridique des Communautes européennes. Etude des sources du droitcommunautaire. Bruxelles: Bruylant, 2006, p. 199.2 În considerarea acestei specificităţi, doctrina a calificat sistemul juridic al Uniunii ca fiind„incomplet şi imperfect”. Se apreciază că deşii dispune de capacităţi extinse, Uniunea r ămânedependentă de statele sale membre sub două aspecte: acestea sunt cele care completează normeleUniunii şi care pun la dispoziţie aparatul lor administrativ şi, în plus, sunt încă state care trebuie să uzeze de puterea lor legitimă pentru a asigura executarea normelor adoptate la nivelul Uniunii -L. Azoulai, Pour un droit de l’execution de l’Union Européenne, in L’execution du droit del’Union, entre mecanismes communautaires et droits nationaux, sous la direction de J. D. de laRochere, Edition Bruylant, 2009, pp. 2-3; J. D. de la Rochere, Rapport de synthese, in Droitsnationaux, droit communautaire: influences croisees. En hommage a Louis Dubuis, Paris: Ladocumentation Francaise, 2000, p. 198.3 A se vedea infra, Capitolul V, Secţiunea a 4-a, §2.4 În virtutea cărora competenţa lor de executare nu tebuie să se îndepărteze de la regulile comune.5

Articolul 291 (3) TFUE.6 Articolul 249 TCE7 Articolul 34 TUE




rezultă din actele instituţiilor Comunităţii. Statele membre facilitează comunităţiiîndeplinirea misiunii sale. Ele se abţin să ia măsuri care ar putea pune în pericolrealizarea scopurilor prezentului tratat”.

În absenţa unor reglementări precise şi riguroase cu privire la competenţa

statelor membre în executarea dreptului comunitar, Curtea de Justiţie a adus oserie de precizări care converg spre ideea că statele membre sunt titulare ale uneicompetenţe executive de drept comun, sau o competenţă de principiu1, această competenţă neconstituind o simplă facultate, ci o veritabilă obligaţie2. Astfel,Curtea a apreciat că „în conformitate cu principiile generale care stau la bazasistemului instituţional al Comunităţii şi care reglementează relaţiile dintreComunitate şi statele membre, revine statelor membre, în virtutea articolului 5CEE, de a asigura pe teritoriile lor executarea reglementărilor comunitare”3. În plus, în jurisprudenţa sa recentă4, Curtea a statuat în sarcina autorităţilor naţionale

o obligaţie de a interpreta propriile puteri într-un mod care să asigure cea mai bună executare posibilă a dreptului Uniunii.Tratatul de la Lisabona, preluând dispoziţiile corespunzătoare din proiectul de

Tratat Constituţional, aduce o serie de clarificări cu privire la această chestiune,subliniind, pentru prima dată, faptul că competenţa statelor membre este ocompeten ţă de principiu, Uniunea neputând interveni decât în cazul în care oreglementare uniformă se dovedeşte a fi necesar ă5. Astfel, după ce articolul 4TUE subliniază principiul cooper ării loiale, care se impune statelor membre înmaterie, articolul 291 TFUE statuează: „(1) Statele membre iau toate mă surile dedrept intern necesare pentru a pune în aplicare actele obligatorii din punct devedere juridic ale Uniunii. (2) În cazul în care sunt necesare condi ţ ii unitare de punere în aplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii,aceste acte confer ă Comisiei competen ţ e de executare sau, în cazuri speciale şitemeinic justificate, precum şi în cazurile prevă zute la articolele 24 şi 26 dinTratatul privind Uniunea Europeană , Consiliului”.

Cu alte cuvinte, competenţa statelor membre este regula, iar competenţainstituţiilor europene excepţia de la aceasta.

Raţiunile investirii statelor membre cu această competenţă de principiu în punerea în aplicare a legislaţiei europene derivă, pe de o parte, din absenţa unui

1 A se vedea în acest sens, de exemplu, Hotărârea din 23 noiembrie 1995, Nutral/Comisia (C476/93, Rec., p. I 4125, punctul 14).2 L. Guilloud, La loi dans l’Union Européenne. Contribution a la definition des actes legislatifsdans un ordre juridique d’integration, LGDJ, Paris, 2010, p. 119.3 Hotărârea CJCE din 21 septembrie 1983, în cauza Deutsche Milchkontor (cauzele conjuncte 205-215/82), Rec. p. 2633, punctul 17. Argumente similare se regăsesc şi în alte hotărâri ale Cur ţii:CJCE, 2 februarie 1989, Olanda/Comisia, Cauza 262/87, Rec. 225; TPI, 4 februarie 1998, Bernard

Laga, Cauza T-93/95, Rec. II 195, p. 33.4

CJCE, 13 martie 2007, Unibet , Cauza C-432/05, Rec., p. 2271, punctul 44.5 A. Berramdane, J. Rossetto, Droit de l’Union Européenne. Institutions et ordre juridique,Ed. Montchrestien, Lextenso editions, 2010, p. 373.




aparat instituţional propriu al Uniunii care să asigure pe deplin executarea juridică şi materială a legislaţiei sale şi, pe de altă parte, din principiul proximităţii, înscrisîn articolul 1 TUE, potrivit căruia deciziile Uniunii trebuie să fie luate cât maiaproape posibil de cetăţeni, dând eficacitate, în acelaşi timp, principiilor

subsidiarităţii şi propor ţionalităţii în favoarea statelor membre.

B. Competen ţ e de executare ale institu ţ iilor Uniunii

Comisia este principalul organ executiv al Uniunii, competenţă care nu era prevăzută în sarcina acestei instituţii prin tratatele institutive (ea fiind încredinţată doar statelor membre reprezentate în Consiliu), dar care, pe măsura aprofundăriiintegr ării europene, s-a impus. Astfel, necesitatea armonizării condiţiilor deexecutare a actelor comunitare la nivelul Uniunii pentru păstrarea coerenţei

politicilor europene, ca şi caracteristicile Consiliului, care, ca organ politic, eraimplicat în negocieri diplomatice anevoioase, şi deci nu era în măsur ă să-şiconsacre întregul său timp discutării unor aspecte de detaliu legate de aplicarea politicilor europene, au f ăcut necesar ă transferarea către Comisia Europeană aacestor atribuţii.

Transferul competenţelor executive către Comisie a fost impus prin ActulUnic European (Alineatul 3 al articolului 202 din Tratatul Instituind ComunitateaEconomică Europeană), prevăzându-se că limitele exercitării competenţelor deexecuţie trebuie să fie stabilite de către Consiliul Uniunii şi supuse supravegherii

guvernelor statelor membre. Consiliul poate să-şi rezerve pentru sine dreptul de aexercita anumite competenţe de punere în aplicare. Rolul Comisiei ca principal deţinător al competenţelor Uniunii de executare a

normelor europene este confirmat prin Tratatul de la Lisabona, art. 191 alin (2)TFUE prevăzând că, cazul în care sunt necesare condiţii unitare de punere înaplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii, aceste acteconfer ă Comisiei competenţe de executare sau, în cazuri speciale şi temeinic justificate, Consiliului.

Aşadar, competenţa instituţiuilor Uniunii de a adopta astfel de acte este una

pur reziduală, doar riscul unor distorsiuni în faza de executare de către autorităţilenaţionale putând justifica adoptarea unor măsuri comune la nivelul Uniunii1. Înacest caz, statele membre, deţinătoarele principale ale funcţiei executive, păstrează dreptul de a controla exercitarea competenţelor de executare de cătreComisia Europeană.

În ceea ce priveşte competenţa executivă a Consiliului, prin derogare de lacompetenţa normală a Comisiei, aceasta se menţine ”în cazuri specifice şitemeinic justificate”, acoperind, în practică, domenii sensibile care au f ăcut partedin foştii piloni comunitari, cum este cazul cooper ării în materie penală sau al

1 C. Blumann, op. cit., p. 155.




PESC. În aceste domenii competenţa executivă a Comisiei nu este recunoscută,competenţa Consiliului venind să o completeze pe cea a statelor membre.

§3. Execitarea competenţelor

Dacă delimitarea competenţelor Uniunii este guvernată de principiul atribuiriide competenţe, exercitarea acestora este reglementată de principiile subsidiarit ăţ ii şi propor ţ ionalit ăţ ii (Art. 5 alin. (1) TUE). Un rol important în reglementareamodului de exercitare a competenţelor la nivelul Uniunii îl are şi principiulcooper ării loiale, consacrat în art. 4 alin (3) TUE ca principiu general de acţiunela nivelul Uniunii (”principiu de definire a Uniunii însăşi”1). Deşi nu este înscrisîn tratat în categoria principiilor ce reglementează exercitarea competenţelor (într-

o primă formă a lucr ărilor Convenţieie Europene locul său era stabilit alături de principiile subsidiarităţii şi propor ţionalităţii), principiul cooper ării loiale joacă unrol regulator important din acest punct de vedere, vizând în primul rând statelemembre2, în raporturile lor cu Uniunea şi în raporturile reciproce dintre ele.Primind şi o dimensiune instituţională prin tratatul de la Lisabona (art. 13 alin (2)TUE), este cu atât mai justificată tratarea sa ca principiu de reglementare acompetenţelor.

Consacrarea acestor principii a fost determinată de necesitatea unei mai bunedefiniri a raporturilor dintre nivelurile de autoritate european şi naţional pe măsur ă ce Uniunea a ajuns să acopere din ce în ce mai multe domenii care interferau cucompetenţele statale. Pentru a preveni o intervenţie exhaustivă a niveluluieuropean, statele au condiţionat atribuirea de noi competenţe Uniunii deinstituirea unor mecanisme care să regleze întinderea şi intensitatea acţiuniiacesteia.

3.1. Principiul subsidiarit ăţ ii

A. Consacrare

De sorginte federală şi cu r ădăcini filosofico - religioase vechi3,subsidiaritatea a apărut ca un concept având rolul de a ameliora şi echilibra

1 G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 91.2 În considerarea rolului pe care acestea îl au în aplicarea dreptului Uniunii şi gestionarea

politicilor comune.3 Cu privire la originea şi evoluţia principiului, a se vedea B. Predescu, I. Predescu, A. Roibu, Principiul

subsidiarit ăţ ii, Ed. Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 2001; Ph. Brault,G. Renaudineau, F. Sicard, Le Principe de subsidiarité, Paris, La Documentation française, 2005; JeanLouis Clergerie, Le principe de subsidiarité, Editions Ellipses, coll. « Le droit en questions », 1997.




relaţiile dintre diferitele grupuri sociale. Se afirma regula potrivit căreiacolectivităţile mari nu ar trebui să intervină la nivelul colectivităţilor mici decât în probleme ce pot fi soluţionate mai bine la nivelul colectivităţii superioare.

Subsidiaritatea presupune, în esenţă, un mod de acţiune publică în care decizia

este luată de către autoritatea situată la nivelul cel mai de bază, capabilă să rezolveea însăşi problema. Nivelul superior de autoritate nu intervine decât dacă problema excede capacităţile nivelului inferior. Cu alte cuvinte, obiectivul centralal subsidiarităţii este identificarea nivelului de exercitare a competen ţ elor cel maiadecvat .

Deşi a f ăcut de-a lungul timpului obiectul a numeroase dezbateri şicontroverse (în principal datorită caracterului ambiguu al conţinutului său)1,considerându-se că reprezintă mai degrabă un termen socio-politic, şi nu un principiu juridic sau constituţional2, principiul subidiarităţii s-a impus în spaţiul

European atât ca principiu de drept intern, reglementând raporturile dintre stat şicolectivităţile politico-teritoriale sau administrative locale, dar şi ca principiu dedrept internaţional, dobandit o sustinere teoretica şi empirică tot mai solidă înultimele decenii.

Principiul subsidiarităţii a fost preluat, de o manier ă implicită, în tratatele deinstituire ale Comunităţilor Europene (în special art. 308 TCEE şi art 203 dinTCEEA)3. După o primă înscriere a acestuia în Actul Unic European, dar numaiîn ceea ce priveşte acţiunile în favoarea mediului, consacrarea sa expresă ca principiu general de exercitare a competenţelor partajate de către Uniune şi statele

membre a venit odată cu Tratatul de la Maastricht (art. 3-B)4

, fiind apoi dezvoltat prin Tratatul de la Amsterdam (art. 5 TCE), care conţine şi un Protocol cu privirela aplicarea acestuia (alături de principiul propor ţionalităţii). Potrivit acestuiProtocol, principiul subsidiarităţii dă orientare în privinţa modului în carecompetenţele Comunităţii trebuie exercitate la nivel comunitar, fiecare instituţiecomunitar ă având obligaţia să vegheze la respectarea sa. Tratatul Amsterdam, ca

1 Pentru o critică radicală a principiului subsidiarităţii, a se vedea G. Davies, Subsidiarity: TheWrong Idea, in the Wrong Place, at the Wrong Time, în «Common Market Law Review», 43,2006, pp. 63-84. Într-o altă optică, tocmai acest caracter care îi permite să se adapteze diferitelorcircumstanţe confer ă valoare principiului - C. Millon-Delsol, Statul subsidiar , Ed. EFFES,Cluj-Napoca, p. 272.2 „Subsidiaritatea este la originea numeroaselor polemici opunând pe cei pentru care ea permite să se ia deciziile cele mai apropiate de cetăţeni celor pentru care ea, dimpotrivă, permite întărirea şimai mult a puterilor eurocraţilor de la Bruxelles. Este adevărat că este vorba mai curând de unconcept filosofic, iar nu juridic, care r ămâne în continuare dificil de apreciat atât în ceea ce

priveşte conţinutul, cât şi consecinţele sale” - J.L.Clergerie, op. cit., p.5.3 O. Ţinca, Aplicarea principiului subsidiarit ăţ ii în Comunitatea Europeană, în Revista de dreptcomunitar, nr. 2/2003, p. 34-41.4 Principiul este înscris şi în preambulul Tratatului de la Maastricht, care consfinţea „Hotărârea de

a continua procesul de creare a unei Uniuni f ăr ă sfâr şit şi mult mai strânse între popoarele Europei,în care deciziile să fie luate cât mai mult posibil de către cetăţeni, conform principiuluisubsidiarităţii”




şi cel ulterior, de la Nisa, au introdus o serie de precizările suplimentare privindaplicarea sa, stabilind drept criterii de apreciere a nivelului pertinent de decizieeficacitatea şi valoarea adăugată a acţiunii.

Tratatul de la Lisabona reia în art. 5 alin (3) dispoziţiile anterioare referitoare

la principiul subsidiarităţii modificând însă câmpul de aplicare al acestuia prinintegrarea dimensiunii regionale şi locale. În acelaşi timp, un nou Protocol privindaplicarea principiilor subsidiarităţii şi propor ţionalităţii (Protocolul (nr. 2), ceabrogă Protocolul din 1997), vine să întărească mecanismele de control1.

Articolul 5 alin. (3) TUE„În temeiul principiului subsidiarităţii, în domeniile care nu sunt de competenţa sa exclusivă,Uniunea intervine numai dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii preconizate nu pot firealizate în mod satisf ăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional şilocal, dar datorită dimensiunilor şi efectelor acţiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la

nivelul Uniunii.Instituţiile Uniunii aplică principiul subsidiarităţii în conformitate cu Protocolul privindaplicarea principiilor subsidiarităţii şi propor ţionalităţii. Parlamentele naţionale asigur ă respectarea principiului subsidiarităţii, în conformitate cu procedura prevăzută în respectivul

protocol. ”

B. Natura şi con ţ inutul principiului

Principiul subsidiarităţii este un principiu de reglementare a exercităriicompetenţelor şi nu un principiu de atribuire de competenţe (repartiţia

competenţelor fiind stabilită în conformitate cu principiul atribuirii). În acelaşitimp, principiul subsidiarităţii se aplică numai domeniilor care fac obiect decompetenţă partajată între Uniune şi statele membre şi nu domeniilor decompetenţa exclusivă a Uniunii, unde aceasta este singura abilitată să acţioneze.El permite organizarea acestui partaj de competenţe în funcţie de necesităţileobiectivelor stabilite2. Subsidiaritatea apare astfel ca un principiu ce vizează eficacitatea acţiunii, autorizând Uniunea să exercite anumite activităţi care ţin decompetenţa ordinar ă a statelor membre, necesare pentru atingerea obiectivelorUniunii stabilite prin tratate, f ăr ă a modifica prin aceasta repartizarea de

competenţe3.

1 S. Constantin, Reconsiderarea subsidiarit ăţ ii şi echilibrul puterilor în UE în lumina Tratatuluide la Lisabona şi dincolo de acesta, RRDC, nr. 3/2010, p. 134-155.2 Potrivit punctului 3 din Protocolul de la Amsterdam, „Subsidiaritatea este un concept dinamic,care ar trebui să se aplice în lumina obiectivelor enunţate în tratat. Acest concept permiteextinderea acţiunii [Uniunii], în limitele competenţelor sale, în cazul în care împrejur ările cer acestlucru şi, invers, limitarea şi încetarea acţiunii respective în cazul în care aceasta nu se mai

justifică”.3

P. Craig, Subsidiarity, a Political and Legal Analysis, Journal of Common Market Studies, vol.50, 2012, pp. 72-87; V. Duculescu, Principiul subsidiarit ăţ ii – principiu fundamental al TratatuluiConstitu ţ ional European, în Revista de Drept Comercial, Serie nouă, anul XIV, nr.1/2004, p.47;




Principiul subsidiarităţii recunoaşte o prioritate de acţiune statelor membre, elimpune prezumţia unei mai bune plasări a statelor membre pentru a acţiona, prezumţie care poate fi r ăsturnată dacă se dovedeşte că ”obiectivele acţiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisf ăcător de statele membre” dar ”pot fi

realizate mai bine la nivelul Uniunii”.Întervenţia Uniunii este, aşadar subordonată îndeplinirii cumulative a două

condiţii:- insuficien ţ a ac ţ iunii na ţ ionale, capacitatea de acţiune statală trebuind a fie

apreciată atât la nivel central, cât şi prin luarea în considerare a posibilităţilor deacţiune la nivel regional sau local (în logica tratatului - preambulul şi art. 1 TUE, precum şi preambulul Protocolului (nr. 2) asupra aplicării principiilorsubsidiarităţii şi propor ţionalităţii, deciziile ar trebui să fie luate cît mai aproapede cetăţeni). Criteriul de localizare a puterii de decizie nu este deci nivelul cel mai

eficient, ci nivelul eficient situat cât mai jos1

;- valoarea ad ăugat ă a ac ţ iunii Uniunii, care se apreciază comparativ cu

acţiunea naţională. Eficienţa suplimentar ă a acţiunii Uniunii este evaluată în raportde efectele şi dimensiunea acţiunii avute în vedere.

Interpretarea conjugată a celor două condiţii duce la o limitare a intervenţiilorUniunii căci, atât în situaţia în care aprecierea insuficienţei acţiunii naţionale nueste însoţită de dovada capacităţii Uniunii de a acţiona mai bine, cât şi în situaţiaîn care acţiunea europeană este mai performantă f ăr ă ca aceea a statelor membresă fie ea însuşi insuficientă, condiţiile subsidiarităţii nefiind îndeplinite decât

par ţial, Uniunea ar trebui să se abţină să acţioneze2

.

C. Garantarea principiului

Pentru garantarea respectării principiului subsidiar ătăţii sunt instituite o seriede mecanisme care permit verificarea concordanţei cu acestea a unui act normativîn toate fazele procesului legislativ. În faza postlegislativă, Curtea de Justiţie poate fi sesizată cu verificarea legalităţii legislaţiei adoptate.

1) Obliga ţ ii specifice impuse institu ţ iilor europeneProtocolul (nr. 2) asupra aplicării principiilor subsidiarităţii şi propor ţionalităţii prevede că ”fiecare instituţie asigur ă în permanenţă respectarea principiilor subsidiarităţii şi propor ţionalităţii” (art. 1). Această prevederegenerală este însoţită de dispoziţii particulare ce se impun instituţiilor cu roldecizional :

1 G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 92. Chiar dacă subsidiaritatea este un principiu ce vizează eficacitatea acţiuni şi nu legitimitatea democratică, se conturează o nouă valenţă a principiului

subsidiarităţii, aceea de instrument în slujba democratizării Uniunii Europene, prin apropiereadeciziei cât mai aproape de cetăţean2 J. Roux, op. cit. p. 123.




- înainte de a lua o iniţiativă legislativă Comisia procedează la ”consultătiextinse”, iar în caz de urgenţă, dacă nu se realizează consultări, Comisia trebuie să motiveze decizia;

- indiferent de provenienţa iniţiativei, se instituie obligaţia unei motivări

speciale (dincolo de obligaţia generală de motivare a actelor prevăzută de art. 296TFUE) a oricărui proiect de act legislativ în raport cu principiile subsidiarităţii şi propor ţionalităţii, bazată pe indicatori calitativi şi, ”ori de câte ori este posibil, peindicatori cantitativi”. În acest sens propunerea ”ar trebui” să cuprindă o fişă detaliată cuprinzând elemente care să permită evaluarea impactului financiar al proiectului în cauză şi, în cazul unei directive, evaluarea implicaţiilor acesteiaasupra reglementărilor care urmează să fie puse în aplicare de statele membre,inclusiv asupra legislaţiei regionale, după caz.

- Comisia trebuie să redacteze anual un raport privind aplicarea principiilorsubsidiarităţii şi propor ţionalităţii în cadrul procesului de legiferare la nivelul UE,

pe care îl prezintă Consiliului European, Parlamentului European, Consiliului şi parlamentelor naţionale, precum şi Comitetului Economic şi Social şi ComitetuluiRegiunilor.

2) Rolul parlamentelor na ţ ionaleArt. 5 TUE prevede pentru prima dată într-un text de drept primar că

”parlamentele naţionale asigur ă respectarea principiului subsidiarităţii”. Detaliereaacestui rol al parlamentelor naţionale este realizată prin Protocolul (nr. 1) privindrolul parlamentelor naţionale în UE şi prin Protocolul (nr. 2) privind aplicarea

principiilor subsidiarităţii şi propor ţionalităţii, anexă la tratatul de la Lisabona.Prin intermediul acestor dispoziţii se instituie un control a priori al principiuluisubsidiarităţii, prin crearea unui ”mecanism de alertă precoce” în cadrul căruia parlamentele naţionale îşi pot exprima punctele de vedere cu privire la modul încare proiectele de propuneri legislative respectă principiului subsidiarităţii.

Comisiei, şi oricărui alt iniţiator al unui proiect de act normativ, le revineobligaţia de a transmite în mod direct proiectele de acte legislative către parlamentele naţionale. Această comunicare se face simultan cu transmiterea lorcătre Parlamentul European şi Consiliu1. Într-un termen de opt să ptămâni de laaceastă comunicare, parlamentele naţionale pot adresa preşedintelui Parlamentului

European, al Consiliului şi, respectiv, al Comisiei, ”aviz motivat în care să seexpună motivele pentru care consider ă că proiectul în cauză nu este conform cu principiul subsidiarităţii”. Autorii proiectului ”ţin seama de avizele motivateadresate de parlamentele naţionale sau de o camer ă a unuia dintre aceste parlamente naţionale ”2 şi, dacă acestea sunt emise de cel puţin o treime (sau de o

1 În acelaşi mod sunt transmise şi documentele de consultare ale Comisiei (căr ţi verzi, căr ţi albe şicomunicări), programul legislativ anual, precum şi orice alt instrument de programare legislativă sau de strategie politică.2

Fiecare parlament naţional dispune de două voturi, repartizate în funcţie de sistemul parlamentarnaţional. În cadrul unui sistem parlamentar naţional bicameral, fiecare dintre cele două cameredispune de un vot.




pătrime în materie de cooperare poliţienească şi judiciar ă penală) din totalulvoturilor atribuite parlamentelor naţionale, proiectul trebuie reexaminat. După reexaminare, proiectul poate fi menţinut, modificat sau retras, decizia respectivă trebuind să fie motivată.

O inovaţie a Tratatului de la Lisabona o reprezintă prevederea potrivit căreiadacă într-un domeniu ţinând de procedura legislativă ordinar ă Comisia decide,după reexaminare, menţinerea propunerii care a f ăcut obiectul avizului motivat alcel puţin majorităţii simple din voturile atribuite parlamentelor naţionale, aceastava trebui să justifice, printr-un aviz motivat, motivele pentru care consider ă că propunerea este conformă cu principiul subsidiarităţii, diferendul dintre aceasta şi parlamentele naţionale fiind supus ”organului legislativ al Uniunii”. În cazul încare, cu o majoritate de 55% a membrilor Consiliului sau cu o majoritate avoturilor exprimate în Parlamentul European, organul legislativ consider ă că

propunerea legislativă nu este compatibilă cu principiul subsidiarităţii, aceasta nuva mai fi examinată.

3) Controlul jurisdic ţ ionalDeşi au existat dezbateri şi controverse privind măsura în care respectarea

principiului subsidiarităţii poate fi supusă controlului Cur ţii de Justiţie,apreciindu-se că aceasta nu ar dispune de instrumente juridice adecvate pentru aefectua acest control, având în vedere caracterul predominant politic al principiului şi marja largă de apreciere a oportunităţii acţiunii Uniunii, Curtea s-a

declarat competent să verifice respectarea sa1

.Controlul jurisdicţional al principiului subsidiarităţii se face în cadrulcompetenţelor şi procedurilor obişnuite, neavând prevăzută o cale de dreptspecial.

În conformitate cu articolul 263 TFUE, Curtea de Justiţie a Uniunii Europeneare competenţa de a controla legalitatea actelor legislative, în ceea ce priveşteconformitatea cu principiul subsidiarităţii. Protocolul (nr. 2) ataşat Tratatului de laLisabona permite unui stat membru să introducă, ”în numele parlamentului săunaţional sau al unei camere a acestuia” un recurs în anulare pentru încălcarea de

către un act legislativ a principiului subsidiarităţii. În acelaşi timp, este extinsă sfera subiectelor care pot investi Curtea, prin acordarea acestui drept şiComitetului Regiunilor, în cazul actelor legislative în vederea adoptării căroraTratatul privind funcţionarea Uniunii Europene prevede consultarea acestuia.Astfel, Comitetul are dreptul de a introduce acţiuni în justiţie înaintea Cur ţii deJustiţie a Uniunii Europene, în două situaţii distincte: atunci când nu a fostconsultat corespunzător de către instituţiile comunitare şi, în al doilea rând, pentrua solicita anularea actelor legislative comunitare pe care le consider ă încălcări ale principiului subsidiarităţii (articolul 263 TFUE).

1 Cauza C-84/94, Regatul Unit / Consiliul, hotãrârea din 12 noiembrie 1996, Rec., p. I-5755.




3.2. Principiul propor ţ ionalit ăţ ii

Complement al principiului subsidiarităţii, principiul propor ţionalităţii arerolul de a stabili, odată admisă competenţa Uniunii, până unde se poate merge în

exercitarea acesteia (care ar trebui să fie întinderea intervenţiei Uniunii) şi caresunt mijloacele potrivite în raport de obiectivele urmărite. Aşadar, el intervineîntr-o a doua fază, după ce decizia de a acţiona a fost luată.

Prezent în majoritatea sistemelor juridice sub forma regulii potrivit căreiamijloacele folosite de autorităţi trebuie să fie propor ţionale cu scopul lor (relaţiacauzală între scop şi mijloace), principiul propor ţionalităţii era inclus implicit îndispoziţiile tratatelor constitutive sub forma deselor referiri la caracterul ”necesar”al unei măsuri1. Dezvoltarea principiului s-a f ăcut însă pe cale jurisprudenţială, prin recunoaşterea statutului acestuia de principiu general al dreptului Uniunii2,

calitate care îi permite să reglementeze atât competenţele Uniunii, cât şi pe celeale statelor membre atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii3.Potrivit jurisprudenţei Cur ţii, măsurile adoptate de instituţiile comunitare

trebuie să fie „propor ţionale” sau „necesare” pentru realizarea obiectivelor vizate prin competenţa acordată instituţiei. Prin consacrarea şi aplicarea acestui principiuse urmăreşte evitarea unor excese ale intervenţiei instituţiilor Uniunii (ale birocraţiei europene), dincolo de ceea ce este necesar, dincolo de obiectivele şicompetenţele ce le sunt conferite.

Prin Tratatul de la Maastricht principiul subsidiarităţii este consacrat formal în

art. 5 din TCE, care prevedea că acţiunea Comunităţii nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor din tratat.Odată cu tratatul de la Lisabona, principul subsidiarităţii beneficiază de o

definiţie mai precisă. Potrivit art. 5 alin (4) TUE, ”În temeiul principiului propor ţionalităţii, acţiunea Uniunii, în conţinut şi formă, nu depăşeşte ceea ce estenecesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor”. Pentru prima data este introdusă şi condiţia legată de ”forma” acţiunii, alături de cea referitoare la ”conţinutul”acesteia. Articolul 296 alin (1) explică semnificaţia acestui criteriu de apreciere:”În cazul în care tratatele nu prevăd tipul actului care trebuie adoptat, instituţiile îl

aleg de la caz la caz, cu respectarea procedurilor aplicabile şi a principiului propor ţionalităţii”. Aceasta se traduce, în practică, prin preferinţa pentru directivă (mai ales directiva-cadru), ca instrument mai flexibil, ce lasă o mai largă aprecierestatelor membre în raport cu regulamentul, ce se aplică cu caracter general,nediferenţiat4, şi prin recurgerea (sub condiţia de a nu fi afectată eficacitatea

1 Dispoziţiile art. 40 şi art. 45 CEE2 CJCE, 29 noiembrie 1956, Fedechar, cauza 8/55; CJCE, 20 februarie 1979, SA Buitoni/FORMA,cauza 122/78, Rec. 677.3

Această valenţă a principiului a fost recunoscută şi în jurisprudenţa mai recentă - CJCE, 5 iunie2008, Industria Lavorazione Carni Ovine, cauza C- 534/06, Rec. I-4129.4 A se vedea infra, p.




acţiunii Uniunii) la instrumente f ăr ă for ţă juridică obligatorie (instrumentele de„ soft law”).

Principiul propor ţionalităţii, astfel cum este formulat, nu vizează decâtcompetenţele Uniunii, tratatul menţinând în afara sferei de aplicare a principiului

competenţele statelor membre. Propor ţionalitatea trebuie însă avută în vedere,spre deosebire de subsidiaritate, atât în ceea ce priveşte competenţele exclusiveale UE, cât şi în ceea ce priveşte competenţele concurente (inclusiv în domeniulPESC). În acelaşi timp, intr ă în sfera de aplicare a principiului atât actelelegislative cât şi actele organelor executive.

Cuprinse în dispozitivul aceluiaşi protocol, condiţiile de aplicare ale principiului propor ţionalităţii ar trebui să fie aceleaşi cu cele prevăzute în cazulsubsidiarităţii. Cu toate acestea, trimiterile la acest principiu sunt mai puţinnumeroase, el nefiind direct invocat nici în cazul procedurii de alertă timpurie,

avizul motivat al statelor membre urmând să ”expună motivele pentru careconsider ă că proiectul în cauză nu este conform cu principiul subsidiarităţii”.

Garantarea aplicării principiului propor ţionalităţii are loc, în principal, prinintermediul controlului jurisdicţional a posteriori, jurisprudenţa Cur ţii fiindextrem de bogată din acest punct de vedere1. Pentru a nu impieta asupra puterii deapreciere ce revine instituţiilor decizionale, Curtea a manifestat însă prudenţă,limitîndu-se la un control minimal al erorii manifeste atunci când autorul actuluidispune de o putere discreţionar ă.

Din jurisprudenţa Cur ţii2 se disting trei criterii ce sunt luate în calcul şi înraport de care se apreciază caracterul propor ţional al unei măsuri:

- caracterul necesar al măsurii în raport de obiectivele avute în vedere;- caracterul adecvat, judecătorul verificând dacă autorul actului a reţinut

măsura pertinentă cea mai puţin constrângătoare pentru justiţiabili;- caracterul nedispropor ţionat al măsurii, în sensul că aceasta să nu exceadă

scopului urmărit, inconvenientele cauzate să nu fie dispropor ţionate în raport cuscopurile vizate.

3.3. Principiul cooper ării loiale

A. Consacrarea principiului

Modul în care sunt repartizate competenţele la nivelul Uniunii, faptul că edictarea normelor comune este apanajul instituţiilor Uniunii Europene, în timp cesarcina punerii sale în aplicare este încredinţată de regulă autorităţilor naţionale, a

1

Pentru o prezentare a evoluţiei acestei jurisprudenţe, a se vedea G. Issac, M. Blanquet, op. cit., pp. 99-101.2 CJCE, 5 mai 1998, The Queen, cauza C-157/96, Rec. I-2211.




f ăcut necesar ă identificarea unei reguli generale de comportament în relaţiiledintre Uniune şi statele membre1.

Transpunând, după unii autori, o regulă fundamentală a dreptului internaţional – pacta sunt servanda, în virtutea căreia statele membre ale Uniunii Europene nu

pot invoca propriul drept intern pentru a se sustrage unei obligaţii internaţionale(şi, deci, comunitare), în timp ce alţii identifică drept sursă de inspiraţie principiul„fidelităţii federale” ce funcţionează în statele de tip federal, Curtea de Justiţie aînscris această regulă generală sub forma „obligaţiei de loialitate comunitar ă”2.Jurisprudenţa Cur ţii s-a sprijinit pe dispoziţiile fostului articol 10 TCE, potrivitcăruia: ”Statele membre iau toate mă surile generale sau speciale necesare pentrua asigura îndeplinirea obliga ţ iilor care decurg din prezentul tratat sau carerezult ă din actele institu ţ iilor Comunit ăţ ii. Statele membre facilitează comunit ăţ iiîndeplinirea misiunii sale. Ele se ab ţ in să ia mă suri care ar putea pune în pericolrealizarea scopurilor prezentului tratat ”. După Tratatul de la Maastricht, această dispoziţie a fost dublată de prevederea paragrafului 2 al articolului 11 din TratatulUniunii Europene relativ la politica externă şi de securitate comună, care dispune,de asemenea, că statele membre trebuie să sprijine activ şi f ăr ă rezerve politicaUniunii şi să se abţină de la orice acţiune contrar ă intereselor Uniunii saususceptibilă de a-i periclita eficacitatea.

Aceste dispoziţii au fost interpretate de o manier ă extensivă de Curtea deJustiţie, care a stabilit aplicabilitatea clauzei de loialitate şi în raporturile dintre

instituţiile europene3

. Tratatul de la Maastricht a confirmat această interpretare,înscriind în art. 9 TUE principiul cooper ării loiale dintre instituţii.Prin art. 4 alin (3) TUE, modificat prin Tratatul de la Lisabona clauza de

loialitate comunitar ă devine ”principiul cooper ării loiale”: „În temeiul principiuluicooper ării loiale, Uniunea şi statele membre se respectă şi se ajută reciproc înîndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Statele membre adoptă oricemăsur ă generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor care decurgdin tratate sau care rezultă din actele instituţiilor Uniunii. Statele membrefacilitează îndeplinirea de către Uniune a misiunii sale şi se abţin de la orice

măsur ă care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii.”Alineatul (2 ) al art. 13 TUE înscrie şi dimensiunea instituţională a cooper ării

loiale, precizând: ”Fiecare instituţie acţionează în limitele atribuţiilor care îi suntconferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condiţiile şi scopurile prevăzute de acestea. Instituţiile cooperează unele cu altele în mod loial”.

1 O. Ţinca, Jurispruden ţ a Curtii de Justi ţ ie a Comunit ăţ ilor Europene referitoare la principiulcooper ării loiale între statele membre şi institu ţ iile comunitare, Revista română de drept

comunitar nr. 3/2007.2 CJCE, 15 ianuarie 1986, Comisia/Belgia, cauza 52/84, Rec., p. 89.3 CJCE, 10 februarie 1983, Luxemburg/Parlamentul European, cauza 230/81.




Din punctul de vedere al rolului său ca principiu de reglementare a exercităriicompetenţelor, principiul cooper ării loiale nu impietează asupra modului în caresunt distribuite competenţele, însă obligă statele membre şi instituţiile comunitarefie să utilizeze, în interes comun, una dintre competenţele care le-a fost acordată,

fie să nu o utilizeze, în măsura în care prin aceasta ar fi pus în pericol interesulcomun1.

B. Loialitatea în raporturile dintre statele membre şi Uniune

În raporturile dintre Uniune şi statele membre principiul loialităţii impune în primul rând o obliga ţ ie pozitivă de cooperare în îndeplinirea sarcinilor cu care aufost investite. Aceasta constă, în principal, în rolul specific ce revine autorităţilor

naţionale în asigurarea efectivităţii dreptului european.În exercitarea competenţelor lor de executare, statelor membre le revine

obligaţia de a lua ”orice măsur ă generală sau particular ă necesar ă pentru a asiguraexecutarea obligaţiilor decurgînd din tratate sau rezultând din actele instituţiilorUniunii”2. Cooperarea statelor membre la aplicarea dreptului Uniunii poate luaforma executării deciziilor europene de către aparatul administrativ naţional, aasigur ării respectării normelor Uniunii, chiar şi prin constrângere, prin intermediulsistemului judiciar, sau chiar a unor intervenţii la nivel legislativ pentrucompletarea dispoziţiilor acestora (”pentru a asigura efectul util al ansambluluidispoziţiilor unui regulament”3).

O obligaţie generală referitoare la aplicarea dreptului Uniunii Europene decătre statele membre decurge direct şi „obiectiv”, cu alte cuvinte chiarindependent de contextul „invocării unor drepturi comunitare de către particulari”,din principiul supremaţiei dreptului comunitar şi din obligaţia de a asigura deplinaaplicare a acestuia4. Curtea a statuat că revine atât organelor administrativenaţionale, cât şi tuturor instanţelor să asigure respectarea normelor comunitare îndomeniilor lor de competenţă şi, dacă este necesar, să refuze aplicarea unei norme

naţionale care se opune eficacităţii depline a dreptului comunitar 5

.

1 G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 103.2 CJCE, 8, martie 1979, Salumificio di Cornuda, cauza 130/78.3 CJCE, 17 decembrie 1970, Cauza Scheer, aff. 30/70, Rec. p. 11974 Concluziile Avocatului General Ján Mazák prezentate la 24 martie 2009 în Cauza C 2/08Amministrazione dell’Economia e delle Finanze şi Agenzia delle Entrate împotriva FallimentoOlimpiclub Srl.5 Reprezentative în acest sens sunt Hotărârea din 9 martie 1978, Simmenthal (106/77, Rec., p. 629,

punctele 21-24), Hotărârea din 19 iunie 1990, Factortame şi alţii (C 213/89, Rec., p. I 2433, punctele 19-21), Hotărârea Larsy, Larsy (C 118/00, Rec., p. I 5063, punctele 51 şi 52), Kühne &Heitz, (C-453/00, Rec., p. I-837, punctul 20) şi Lucchini, (C-119/05, Rec., p. I-6199, punctul 61).




În anumite situaţii, obligaţia de cooperare impune statelor membre, în calitatede ”gestionare ale interesului comun”, chiar să acţioneze în locul instituţiilor dacă prin neexercitarea de către acestea a competenţei (exclusive) cu care au fostatribuite este pus în pericol interesul comun, general1.

Cea de-a doua obligaţie ce decurge din principiul loialităţii constă în obliga ţ ia general ă de asisten ţă reciprocă , de colaborare în exercitarea competenţelor, ceîmbracă cel mai adesea forma schimbului de informaţii şi a consultărilor. Astfel,statele membre sunt ţinute să r ăspundă în termene rezonabile la cererile deinformaţii formulate de Comisie ca urmare a unei plângeri privind o violare adreptului Uniunii, permiţând astfel Comisiei să-şi exercite misiunea de a veghea laaplicarea tratatului şi a dispoziţiilor luate de către instituţii în aplicarea acestuia2.La rândul lor, instituţiile Uniunii sunt obligate să sprijine autorităţile statelormembre în realizarea sarcinilor care le revin potrivit dreptului Uniunii3.

În al treilea rând, cooperarea dintre Uniune şi statele membre constă într-oobliga ţ ie de ab ţ inere de la orice masur ă care ar primejdui realizarea obiectivelorUniunii (echivalentă principiului general al bunei credinţe). Jurisprudenţastabileşte în acest sens obligaţii specifice în sarcina statelor:

- în numele securităţii juridice, statele membre nu trebuie să adopte sau să menţină în vigoare norme de drept intern susceptibile de a elimina efectul util aldreptului Uniunii4;

- fiind singurul responsabil de transpunerea directivelor în termenul stabilit,statul trebuie să se abţină în perioada cuprinsă între adoptarea directivei şitranspunerea acesteia să adopte măsuri care ar putea compromite rezultateleurmărite prin directivă5;

- să nu împiedice inutil funcţionarea internă a instituţiilor europene6 (de pildă, prin taxarea rambursărilor cheltuielilor de transport efectuate de eurodeputaţi pentru a se deplasa la Bruxelles şi Strasbourg).

Instituţiile Uniunii au, la rîndul lor, o obligaţie generală de a se abţine de laexercitarea propriilor competenţe de o manier ă care să afecteze competenţelecorespunzătoare ale statelor membre.

Sintetizând jurisprudenţa Cur ţii de la Luxemburg, se pot formula o serie deconcluzii cu privire la sfera de aplicare a principiului: obligaţia de cooperare loială se impune în orice circumstanţe (inclusiv în ceea ce priveşte competenţele

1 CJCE, 5 mai 1981, Comisia/Marea Britanie, cauza 804/79, Rec. 10452 CJCE, 25 mai 1982, Comisia/Olanda, cauza 96/81, rec. p. 1791; CJCE, 24 iunie 1992,Comisia/Grecia, cauza C. /137/91, Rec., p. I-4023.3 CJCE, 28 februarie, 1991, Delimitis, cauza C-234/89, Rec. I-935.4 CJCE, 16 noiembrie 1977, Cauza Inno/ATAB, cauza 13/77, P. 2115; CJCE, 3 martie 2009,cauzele C-205/06 Commisia/ Austria şi C-249/06 Comisia / Suedia.5

CJCE, 17 decembrie 1970, Cauza Scheer, aff. 30/70, Rec. p. 1197; CJCE, 6 mai 1982, CauzaFromme/BALM, aff. 54/81, rec. p. 1449.6 CJCE, 15 septembrie 1981, Lord Bruce, cauza 208/80, Rec. 2205.




exclusive ale Uniunii sau cele rezervate statelor), se impune tuturor autorităţilornaţionale şi vizează toate domeniile integr ării (inclusiv cele cu un pronunţatcaracter interguvernamental).

C. Loialitatea în raporturile reciproce dintre statele membre

Eficacitatea acţiunii Uniunii şi realizarea obiectivelor acesteia suntcondiţionate de existenţa unor bune relaţii între statele membre. Consacrarea uneidimensiuni orizontale a principiului loialităţii reiese din dispoziţiile art. 24 alin (3)TUE: ”Statele membre sprijină activ şi f ăr ă rezerve politica externă şi desecuritate a Uniunii, în spiritul loialităţii şi solidarităţii reciproce şi respectă acţiunea Uniunii în acest domeniu. Statele membre conlucrează pentruconsolidarea şi dezvoltarea solidarităţii politice reciproce. Acestea se abţin de la

orice acţiune contrar ă intereselor Uniunii sau care poate dăuna eficienţei sale cafor ţă de coeziune în relaţiile internaţionale. Consiliul şi Înaltul Reprezentantasigur ă respectarea acestor principii”.

Jurisprudenţa a conscrat însă şi alte dimensiuni ale cooper ării loiale dintrestatele membre: datoria unui stat membru ”de a asista orice alt stat membru căruiaîi imcumbă o obligaţie în virtutea dreptului comunitar”1, sau datoria autorităţilorunui stat membru de a coopera cu instanţele unui alt stat membru în aplicarea şirespectarea dreptului comunitar 2.

D. Loialitatea între institu ţ iile europene

În conformitate cu articolul 13 alin (2) TUE, ”Fiecare instituţie acţionează înlimitele atribuţiilor care îi sunt conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condiţiile şi scopurile prevăzute de acestea. Instituţiile cooperează unele cu altele în mod loial”.

Modalităţile în care se realizează această colaborare interinstituţională seregăsesc în art. 295 TFUE - ”Parlamentul European, Consiliul şi Comisia seconsultă reciproc şi organizează, de comun acord, condiţiile cooper ării lor. Înacest scop, acestea pot, cu respectarea tratatelor, să încheie acorduriinterinstituţionale care pot avea un caracter obligatoriu”.

Tratatul de la Lisabona aduce astfel clarificarea pe care tratatele anterioare nuo realizau3, dar care nu a împiedicat ca principiul cooper ării loialeinterinstituţionale să se impună, încheierea de acorduri interinstituţionale

1 CJCE, 27 septembrie 1988, Matteucci, cauza 235/87, Rec. 5589.2 CJCE, 11 iunie 1991, Athanasopoulos, cauza C-25/89, Rec. I-2797.3

Declaraţia nr. 2, ataşată Tratatului de la Nisa, amintea însă că obligaţia de cooperare loială rezultând din art. 10 TCE priveşte şi relaţiile dintre instituţii şi poate conduce la încheierea întreParlament, Consiliu şi Comisie, de ”acorduri interinstituţionale”




devenind o practică curentă în raporturile dintre instituţii. Cooperarea loială dintreinstituţii a fost impusă şi la nivel jurisprudenţial. Făcând apel la necesitatea unui”dialog interinstituţional”, Curtea a precizat că în cadrul acestuia ”prevalează aceeaşi obligaţie de cooperare loială ce guvernează relaţia dintre statele membre şi

instituţiile comunitare”.1 Sfera de aplicare a principiului cooper ării loiale include, în principal,

competenţele normative, în exercitarea cărora sunt implicate mai multe instituţii(Consiliul, Parlamentul European şi Comisia). În virtutea acestui principiu,instituţiile sunt obligate să-şi respecte reciproc competenţele şi să stabilească proceduri menite să asigure buna desf ăşurare a procesului decizional.

Cooperarea interinstituţională se organizează, cel mai adesea, prin schimburide scrisori între Consiliu şi Comisie, acorduri interinstituţionale sau declaraţiicomune celor trei instituţii.

1 CJCE, 27 septembrie 1988, Parlamentul European/Consiliul, cauza 302/87, Rec. 519.




CCaappiittoolluull IIIIII

IINNSSTTIITTUUŢŢIIIILLEE UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

RezumatPentru realizarea misiunilor sale, Uniunea Europeană dispune de un sistem instituțional

complex și original, la nivelul căruia sunt reprezentate diversele categorii de intereseexistente.În schema instituţională complexă a Ununii Europene se remarcă, pe de o parte, existenţaunor instituţii politice, care reprezintă aparatul decizional al Uniunii (Parlamentul,Consiliul, căruia i se adaugă Consiliul European, şi Comisia), şi a unor instituţii cu rol decontrol (Curtea de Justiţie şi Curtea de Conturi). Pe de altă parte, dacă marile priorităţi aleUniunii sunt stabilite de Consiliul European, în cadrul aparatului decizional propriu-zisexistă un executiv bicefal, format din Consiliu şi Comisie, în timp ce funcţia legislativă esteexercitată prin colaborarea a trei instituţii - Comisia (cu rol de iniţitivă), Consiliul şiParlamentul European (în calitate de co-legislatori).Adoptarea deciziilor se realizează după proceduri diferite, care variază de la un domeniu la

altul, în funcție de interesele implicate



Institu ţ iile Uniunii Europene 175

SSeeccţţiiuunneeaa 11 SSTTR R UUCCTTUUR R AA IINNSSTTIITTUUŢŢIIOONNAALLĂĂ

AA UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

Comunităţile Europene au fost dotate, încă de la constituirea lor, cu un sisteminstituţional mult mai complex şi mai evoluat decât al altor organizaţiiinternaţionale, sistem care, în același timp, nu poate fi explicat prin trimitere laregulile tradiționale de organizare a puterilor publice într-un stat. Acest sisteminstituţional, format din patru instituţii fundamentale: Consiliul, Comisia,Parlamentul şi Curtea de Justiţie, deşi a suferit de-a lungul timpului o serie demodificări, a r ămas, în linii generale, acelaşi cu cel de la constituireaComunităţilor şi după înfiinţarea Uniunii Europene, care le-a înglobat. Tratatul dela Maastricht a adăugat o a cincea instituţie - Curtea de Conturi.

Astfel, prin Tratatul de la Maastricht (art. 5 TUE, art. 7 TCE), Uniuneaeuropeană era dotată cu cinci instituţii fundamentale:

- Comisia Europeană – organul executiv al Uniunii;-

Consiliul UE – organ legislativ dar şi titular al puterii executive, careacţionează pe baza propunerilor Comisiei;

- Parlamentul European – iniţial cu rol consultativ, însă investit treptat cu unrol decizional important, implicat în adoptarea deciziilor, alături de Consiliul UE;

-

Curtea Europeană de Justiţie – organ jurisdicţional investit cu atribuţii deinterpretare a actelor comunitare şi a tratatelor institutive, în caz de conflict juridic;

- Curtea de Conturi – instituţie cu rol de control financiar.Aceste instituţii, al căror rol este acela de a asigura realizarea ”sarcinilor

încredinţate Comunităţii”, reprezentau ”cadrul instituţional unic” al Comunităţii şial Uniunii (art. 3 TUE). Această structur ă instituţională este completată cu două organe cu rol consultativ (Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor),cu două organisme financiare specializate, dotate cu personalitate juridică (BancaCentrală Europeană şi Banca Europeană de Investiţii), cărora li se adaugă Mediatorul European, creat ca o prelungire a Parlamentului European1.

Cadrul instituţional al UE are la bază „triunghiul instituţional” format dinConsiliul UE, Parlamentul European şi Comisia Europeană, care sunt actorii procesului decizional, Consiliul European, cu rol de definire a orientărilor politicegenerale, şi Curtea de Justiţie care asigur ă conformitatea acţiunilor Uniunii cudispoziţiile tratatelor.

Odată cu extinderea competenţelor Uniunii, instituţiile s-au dezvoltat şi audevenit mai numeroase. Prin dispoziţii ale tratatelor sau prin decizii ale Comisiei

1 J. Roux, op. cit., p. 133.




Europene ori Consiliului UE au fost înfiinţate o serie de agenţii, fundaţii şi centre,cu rol complementar în acţiunea Uniunii şi care funcţionează ca organe autonome.

Tratatul de la Lisabona promovează la rangul de instituţii ale UniuniiEuropene Consiliul European şi Banca Centrală Europeană, structurând un ”cadru

instituţional” format din şapte instituţii: Parlamentul European, ConsiliulEuropean, Consiliul, Comisia, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, BancaCentrală Europeană şi Curtea de Conturi.

Caracteristicile esenţiale ale acestor instituţii (cu excepţia Băncii CentraleEuropene şi Cur ţii de Conturi1) sunt prezentate în art. 14-19 TUE, acestea findcompletate cu reguli detaliate cuprinse în Partea a 6-a, Titlul I ”Dispozi ţiiinstituţionale ” din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Statutul de ”organe” (consultative), având rol complementar, este rezervatComitetului Economic şi Social şi Comitetului Regiunilor, iar cel de ”organism”

(cu rol subsidiar) Băncii Europene de Investiţii (BEI) dar, în sens larg, termenulinclude şi celelalte structuri cu caracter administrativ (comitete, agenţii, oficiispecializate) create prin acte de drept derivat.

Articolul 13 TUE„(1) Uniunea dispune de un cadru instituţional care vizează promovarea valorilor sale,urmărirea obiectivelor sale, susţinerea intereselor sale, ale cetăţenilor săi şi ale statelor membre,

precum şi asigurarea coerenţei, a eficacităţii şi a continuităţii politicilor şi a acţiunilor sale.Instituţiile Uniunii sunt:

— Parlamentul European;

— Consiliul European; — Consiliul; — Comisia Europeană (denumită în continuare „Comisia”); — Curtea de Justiţie a Uniunii Europene; — Banca Centrală Europeană; — Curtea de Conturi.(2) Fiecare instituţie acţionează în limitele atribuţiilor care îi sunt conferite prin tratate, înconformitate cu procedurile, condiţiile şi scopurile prevăzute de acestea. Instituţiile cooperează unele cu altele în mod loial. (3) Dispoziţiile referitoare la Banca Centrală Europeană şi la Curteade Conturi, precum şi dispoziţiile detaliate referitoare la celelalte instituţii figurează în Tratatul

privind funcţionarea Uniunii Europene.

(4) Parlamentul European, Consiliul şi Comisia sunt asistate de un Comitet Economic şi Socialşi de un Comitet al Regiunilor, care exercită funcţii consultative”.

În schema instituţională complexă a Ununii Europene se remarcă, pe de o parte, existenţa unor instituţii politice, care reprezintă aparatul decizional alUniunii (Parlamentul, Consiliul, căruia i se adaugă Consiliul European, şiComisia), şi a unor instituţii cu rol de control (Curtea de Justiţie şi Curtea de

1 Dispoziţiile privind aceste instituţii sunt cuprinse doar în TFUE (Secţiunea 6, respectiv Secţiunea

7 din Titlul I al Păr ţii a 6-a), în considerarea caracterului mai tehnic al acestora. Pentru BancaCentrală Europeană, aceste dispoziţii sunt completate cu cele cuprinse în Protocolul (nr. 4) privindStatutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene.




Conturi). Pe de altă parte, dacă marile priorităţi ale Uniunii sunt stabilite deConsiliul European, în cadrul aparatului decizional propriu-zis există un executiv bicefal, format din Consiliu şi Comisie, în timp ce funcţia legislativă esteexercitată prin colaborarea a trei instituţii - Comisia (cu rol de iniţitivă), Consiliul

şi Parlamentul European (în calitate de co-legislatori).

SSeeccţţiiuunneeaa aa 22--aa PPR R IINNCCIIPPIIII CCAAR R EE GGUUVVEER R NNEEAAZZĂĂ

OOR R GGAANNIIZZAAR R EEAA ŞŞII FFUUNNCCŢŢIIOONNAAR R EEAA SSIISSTTEEMMUULLUUII IINNSSTTIITTUUŢŢIIOONNAALL

Pornind de la dispoziţiile tratatelor şi de la jurisprudenţa Cur ţii de Justiţie, poate fi identificat un set de principii care reglementează competenţele şimecanismele de funcţionare a instituţiilor Uniunii Europene1: principiulreprezentării intereselor, principiul echilibrului instituţional, principiul autonomieiinstituţiilor şi principiul colabor ării loiale dintre instituţii.

a) Principiul reprezent ării intereselor .

Nefiind un stat, principiul clasic al separaţiei puterilor nu a putut fi transpus lanivelul Uniunii Europene, sistemul de organizare a celor trei Comunităţi Europenefiind bazat pe principiul reprezentării intereselor, în sensul că fiecare instituţiecomunitar ă este purtătoarea unui interes specific în limitele căruia acţionează încadrul procesului decizional. Sistemul instituţional comunitar a fost astfel gânditsub forma unei diversităţi de organe, corespunzător multitudinii de interesereprezentate: pe de o parte, interesele statelor membre, reprezentate de Consiliu, prin intermediul căruia acestea intervin în funcţionare Uniunii Europene; pe dealtă parte, interesele popoarelor statelor membre, reprezentate de Parlamentul

European şi, nu în ultimul rând, interesul general, al Uniunii, reprezentat deComisie. În acelaşi timp, Curtea de Justiţie fiind însărcinată cu asigurarearespectării dreptului (a statului de drept), poate fi apreciată ca reprezentândinteresul general.

Sistemul instituţional a fost gândit însă dintr-o perspectivă evolutivă, această schemă putând fi completată prin asocierea altor organe de reprezentare a unorinterese specifice. Consiliul European a venit astfel să se alăture Consiliului înreprezentarea intereselor statelor membre (deşi prin funcţia sa, de a da Uniunii

1 A se vedea în acest sens şi I. Jinga, op. cit., p. 86; R. Munteanu, op. cit., p.191-196; D. Mazilu,Integrarea Europeană, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 63-67.




”impulsurile necesare dezvoltării sale” el ar reprezenta şi interesele Uniunii, înrealitate interesele statelor sunt predominante). Odată cu asocierea la procesuldecizional a unor organe consultative, şi alte interese au început să fie luate înconsiderare - interesele societăţii civile (ale mediilor socio-economice),

reprezentate în Comitetul Economic şi Social şi ale structurilor subnaţionale(colectivităţilor regionale şi locale) reprezentate în Comitetul Regiunilor.

Procesul decizional este astfel condiţionat de o serie de interese, ceea ce faceca în fiecare domeniu în care intervine reglementarea Uniunii Europene să existeo procedur ă proprie de decizie, în funcţie de interesele implicate.

Fiecăreia dintre instituţiile Uniunii îi revine în exclusivitate sau numai în parteuna dintre funcţiile procesului decizional: iniţiativă, decizie, consultare saucontrol.

b) Principiul echilibrului institu ţ ional .Acest principiu, formulat, în absenţa unor dispoziţii în tratatele de bază1, pe

cale jurisprudenţială2, este strâns legat de principiul reprezentării intereselor şi presupune exercitarea de către fiecare instituţie a competenţelor proprii curespectarea competenţelor celorlalte instituţii. Scopul său nu este acela de agaranta o repartizare strictă a competenţelor între instituţii, ci de a proteja unechilibru între logica supranaţională şi cea interguvernamentală. În esenţă,sistemul instituţional al Uniunii Europene este fondat pe o ”separaţie organică” şi pe o ”colaborare funcţională de puteri”3.

Pentru asigurarea acestui echilibru este necesar ă păstrarea şi consolidareaconcepţiei din tratatele institutive cu privire la locul şi rolul fiecărei instituţii,aceasta fiind garanţia funcţionării eficiente a fiecărei instituţii şi a întregii Uniuniîn ansamblu.

Principiul interzice orice transfer sau delegare de atribuţii de la o instituţie laun organism extern sau către o altă instituţie a Uniunii, pentru a nu se modificaechilibrul interinstituţional.

Semnificaţia iniţială a principiului, de limitare a puterii pentru prezervarea

unor drepturi, a suferit o serie de transformări în jurisprudenţa ulterioar ă a Cur ţiicare, interpretându-l în strânsă legătur ă cu principiul reprezentării intereselor, aapreciat că el funcţionează şi ca un principiu afirmativ, în favoarea instituţiei carereprezintă un interes specific (în cazul Parlamentului European, acela al unei”participări a popoarelor la exercitarea puterii prin intermediul unei adunărireprezentative”)4.

1 Odată cu Tratatul de la Lisabona, el decurge, logic, din afirmaţia potrivit căreia ”fiecare instituţieacţionează în limitele atribuţiilor care îi sunt conferite prin tratate” (art. 13 alin (2) TUE).2

CJCE, 13 iunie 1958, Meroni/Înalta Autoritate, cauza 9/56, Rec. 11.3 D. Simon, Le systeme juridique communautaire, PUF, Paris, 2001, p. 183; 258.4 CJCE, 29 octombrie 1980, Roquette, cauza 138/79, Rec. 3333.




c) Principiul autonomiei institu ţ iilor .În cadrul atribuţiilor ce le-au fost conferite, instituţiile Uniunii Europene au

posibilitatea de a se organiza intern în mod liber. Prin consacrarea acestui principiu este protejată această libertate de organizare internă împotriva atingerilor

pe care i le-ar putea aduce statele membre.Curtea de Justiţie i-a stabilit însă acestui principiu şi anumite limite, pentru ase evita ca, prin folosirea autonomiei, o instituţie să perturbe funcţionarea altorinstituţii comunitare. Astfel, în aplicarea acestui principiu nu se poate aduceatingere echilibrului instituţional sau repartizării competenţelor între Uniune şistatele membre şi nici nu se poate deroga de la regulile prevăzute în Tratate cu privire la funcţionarea unei instituţii.

d) Principiul colabor ării loiale între institu ţ ii.Tratat în capitolul anterior ca principiu general de exercitare a competenţelor

la nivelul Uniunii, acest principiu impune instituţiilor să-şi respecte reciproccompetenţele şi să stabilească proceduri menite să asigure buna desf ăşurare a procesului decizional (art. 13 alin. (2) TUE).

SSeeccţţiiuunneeaa aa 33--aa PPAAR R LLAAMMEENNTTUULL EEUUR R OOPPEEAANN

§1. Evoluţie

Originile instituţiei parlamentare europene se află în tratatele constitutive,care instituiau o Adunare Comună ce reprezenta interesele ”popoarelor statelormembre” (Tratatul CECO), respectiv câte o Adunare pentru CEE şi CEEA,instituţie cu atribuţii de control politic.

Prin Convenţia cu privire la unele instituţii comune, anexată Tratatului de laRoma, s-a înfiinţat o singur ă instituţie pentru cele trei Comunităţi în domeniulcontrolului politic – „Adunarea Parlamentar ă”. În 1958 instituţia a decis din

propria iniţiativă să-şi schimbe numele în „Adunarea Parlamentar ă Europeană”, pentru ca la 30 martie 1962 să ia numele de „Parlament European”. Această denumire a fost contestată de Consiliu, care îşi vedea ameninţate atribuţiile delegislator european, însă a început să fie folosită inclusiv în actele comunitare,fiind consacrată juridic prin art. 3 al Actului Unic European, denumire menţinută şi în tratatele ulterioare.

Încă de la constituire, Parlamentul European a dus o luptă continuă pentruextinderea competenţelor sale. Faţă de atribuţiile pur consultative conferite printratatele constitutive, rolul său a fost întărit continuu pe calea revizuirilor

succesive ale tratatelor, astăzi având un rol important ca parte a procesuluidecizional la nivelul Uniunii.




După modelul Tratatului constituţional, Tratatul de la Lisabona înlocuieşteformula potrivit căreia Parlamentul European este compus din „reprezentanţi ai popoarelor statelor reunite în Comunitate”, precizând că această instituţie estecompusă din „reprezentan ţ i ai cet ăţ enilor Uniunii” (art. 14 alin (2) TUE), f ăr ă a

merge însă mai departe, printr-o eventuală referire la un popor european, sau ladesemnarea membrilor Parlamentului în cadrul unor circumscripţii care să nu mairespecte frontierele statelor membre şi nici nu pune în discuţie nivelul dereprezentativitate al statelor în interiorul acestei instituţii.

Tratatul de la Lisabona a înscris Parlamentul European pe primul loc în listainstituţiilor Uniunii Europene rezultând din art. 13 TUE, semnificaţia acesteiordini ţinând de funcţia democratică pe care o îndeplineşte această instituţie,singura aleasă direct de către cetăţenii europeni. Dealtfel ordinea înscrierii lor întratat este şi cea în care vor fi analizate instituţiile în cele ce urmează.

§2. Componenţa Parlamentului European

2.1. Desemnarea membrilor

A. Principiul alegerii prin sufragiu universal direct

Alegerea membrilor instituţiei parlamentare europene prin sufragiu universal

direct a fost prevăzută prin chiar tratatele constitutive ale Comunităţilor Europene,dar trecerea la acest mod de scrutin nu s-a putut realiza f ăr ă dificultăţi.Adunarea parlamentar ă, compusă potrivit Tratatelor de la Paris şi Roma din

„reprezentanţi ai popoarelor statelor reunite în Comunitate”, era formată la originedin „delega ţ i pe care parlamentele sunt chemate să-i desemneze dintre membriilor după o procedur ă fixat ă de fiecare stat membru”.

Formula desemnării indirecte a membrilor Adunării a fost aleasă ca măsur ă provizorie, necesar ă pentru pregătirea treptată a opiniei publice. În egală măsur ă se prevedea însă că Adunarea trebuie să elaboreze un proiect cu privire la

alegerea membrilor săi prin sufragiu universal direct şi după o procedur ă uniformă în toate statele membre, ce urma să fie supus Consiliului, care decideacu unanimitate, urmând ca statele să adopte, potrivit normelor lor constituţionale,măsurile necesare1.

Deşi Adunarea a transmis Consiliului încă din 20 iunie 1960 un proiect înacest sens, acesta nu a fost luat în discuţie, datorită opoziţiei persistente a unorguverne (în special cel francez), decât în 1976, când a fost adoptat „Actul pentrualegerea membrilor Parlamentului European prin sufragiu universal direct”.

1 Articolul 21, paragraful 3 din Tratatul CECO, prevedere reluată şi în Tratatele de la Roma(art 138 paragraful 3 din tratatul CEE şi art. 108 paragraful 3 din Tratatul Euratom).




Semnat la 20 septembrie 1976 de către miniştrii de externe ai celor nouă statemembre1, acesta era însoţit de o „decizie” care recomanda guvernelor să adopteActul „potrivit normelor lor constituţionale respective”2. Primele alegeri europenes-au desf ăşurat în 7-10 iunie 1979 după o procedur ă neuniformă, în care fiecare

stat a adoptat propriul sistem electoral: scrutin majoritar desf ăşurat încircumscripţii uninominale în Marea Britanie şi sisteme propor ţionale, în diversevariante, în celelalte state.

Chiar dacă prin alegerea directă a membrilor săi Parlamentul European nudobândeşte puteri sporite, aceasta îi consolidează legitimitatea democratică şicontribuie la întărirea rolului său. Fortificat prin noua sa legitimitate, Parlamentula putut progresa în punctele cheie: în modul de funcţionare, în extindereacompetenţelor sale, în afirmarea caracterului de „forum politic internaţional”3.

Cea mai importantă consecinţă a introducerii alegerilor directe a reprezentat-o

obţinerea independenţei Parlamentului European atât faţă de parlamentelenaţionale, prin pierderea legăturii directe cu acestea (chiar dacă se menţineaunumeroase mandate duble), cât şi faţă de celelalte instituţii comunitare, Consiliulfiind nevoit să ţină cont de un Parlament care reprezintă popoarele europene, iarComisia Europeană devenind tot mai dependentă politic de Parlament.

B. Absen ţ a unei proceduri electorale uniforme

După alegerile din 1979, noul Parlament a demarat lucr ările de elaborare a

propunerilor pentru o procedur ă electorală uniformă însă va fi nevoie de 20 de ani pentru a înregistra progrese semnificative. Între timp, aderarea la UniuneaEuropeană a noi state, cu propria legislaţie electorală, a complicat şi mai multsituaţia. De departe însă, cele mai mari probleme, constând în afectareaechilibrului politic din Parlamentul European, le crea sistemul electoral majoritarorganizat în circumscripţii uninominale folosit de Marea Britanie4. În acestecondiţii, majoritatea eurodeputaţilor (cu excepţia celor britanici) era de acordasupra necesităţii de a conveni un sistem electoral uniform care să se bazeze pereprezentarea propor ţională.

Acest deziderat nu a putut fi realizat nici în condiţiile în care Tratatul de laMaastricht prevedea, odată cu înscrierea dreptului cetăţenilor europeni de a alege

1 Decizia 76/787/CEE a Consiliului – JO L 278, 8.10.1976.2 Ch. Zorgbibe, op. cit., p. 244.3 Ibidem, p. 249.4 Care putea fi grav perturbat printr-o mică modificare a repartiţiei voturilor, cu efecte asupraraportului general de putere din Parlamentul European. Astfel, spre exemplu, în 1979 PartidulConservator Britanic, care a obţinut 50% din voturi, a primit 60 din cele 78 de locuri acordate

Marii Britanii (exceptând Irlanda de Nord, căreia i s-a permis ca pentru cele 3 locuri repartizate să folosească sistemul de vot unic transferabil), cu 21 de locuri mai mult decât dacă ar fi folosit unsistem de reprezentare propor ţională.




şi a fi aleşi în statul de reşedinţă, aplicarea unor norme comune pentru alegereamembrilor Parlamentului European.

În Tratatul de la Amsterdam se introduce dispoziţia potrivit căreia sistemulelectoral european nu mai trebuia să fie uniform, ci doar să fie „în concordan ţă cu

principiile comune tuturor statelor membre”1. Pe baza unei propuneri aParlamentului Europan, Consiliul a adoptat Decizia 2002/772/CE de modificare a Actului din 1976, prin care au fost stabilite o serie de principii comune aplicabilede către statele membre pentru armonizarea procesului electoral în alegerileeuropene:

- generalizarea scrutinului propor ţional (votul poate fi preferenţial),- diferitele circumscripţii (naţionale sau regionale) pot r ămâne neschimbate

atâta vreme cât nu afectează reprezentarea propor ţională,- pragul electoral minim pentru obţinerea unui loc în Parlament nu poate

depăşi 5% din voturile exprimate.Cele mai multe reguli privind votul şi alegerile r ămân separate, mai ales în

ceea ce priveşte datele alegerilor, numărul de circumscripţii (naţionale sauregionale), aplicarea reprezentării propor ţionale, numărul de mandate care pot fideţinute în acelaşi timp, condiţiile de participare la vot şi de eligibilitate, precumşi egalitatea de şanse2.

Decizia din 2002 a Consiliului (intrată în vigoare la 1 aprilie 2004), alături deDirectiva 93/109/CE cu privire la dreptul cetăţenilor Uniunii de a alege şi a fi aleşiîn ţara de reşedinţă, reprezintă cadrul legal în domeniu.

Candidaturile pot fi depuse în conformitate cu legislaţia internă a fiecăruistat3, pe lista unor partide, sau independent. Cât priveşte data scrutinului pentrudesemnarea membrilor Parlamentului European, tradiţional acesta se desf ăşoar ă înluna iunie, pe parcursul a patru zile4, fiecare stat alegând ziua de desf ăşurare înconformitate cu tradiţiile naţionale, unele state desf ăşurând alegerile pe parcursula două zile. Propunerea de reformare a proceduri electorale aflate pe agendaParlamentului European vizează însă devansarea alegerilor, în luna mai, pentru aevita perioada de concedii din luna iunie (mai ales în statele nordice), ce poateexplica prezenţa slabă la vot.

Procedura uniformă r ămâne însă un deziderat pentru Parlamentul European,care consider ă că reducerea diferenţelor dintre procedurile electorale ale statelormembre este necesar ă pentru creşterea popularităţii sale şi a responsabilităţiimembrilor săi faţă de cetăţenii pe care îi reprezintă. O nouă propunere de

1 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackletor, op. cit., pp. 15-16.2 Pentru o prezentare detaliată a regulilor electorale aplicate în diferite state membre, a se vedeaC. Mătuşescu, C Gilia, Alegerile europene şi legitimitatea democratică la nivel comunitar, Ed. Bibliotheca, Târgovişte, 2009.3

În vederea desemnării reprezentanţilor României în Parlamentul European a fost adoptată Legeanr. 33 din 16 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 28 din 16 ianuarie 2007.4 În 2009 alegerile s-au desf ăşurat de joi până duminică (între 4 şi 7 iunie).




modificare a Actului din 20 septembrie 1976 privind alegerea reprezentanţilor înParlamentul European prin sufragiu universal direct se află pe agendaParlamentului European încă din 20071. Pornind de la necesitatea întăririlegitimităţii politice a Parlamentului European în condiţiile unei scăderi continue a

participării la alegeri, slabă acoperire mediatică şi apatie a partidelor politice,această propunere vizează reformarea procedurii electorale, care ar urma să fieaplicată înainte de alegerile din 2014, prin introducerea obligativităţii stabilirii decircumscripţii regionale în statele cu o populaţie numeroasă (peste 20 milioanelocuitori)2, crearea unui sistem de liste transnaţionale pentru un procent dinmandate3 şi acordarea posibilităţii candidaţilor de a participa în mai multecircumscripţii sau state în timpul aceluiaşi sufragiu. Deşi progresistă şi prezentândun potenţial importand de apropiere a alegătorilor de aleşi, propunerea dereformare a procedurii electorale are şanse destul de mici să se concretizeze

înainte de alegerile europene din 2014 întrucât întroducerea unui numărsuplimentar de membrii ai Parlamentului European face necesar ă o revizuire aTratatului de la Lisabona (art 14 alin (2) TUE), ce presupune convocarea uneiConferinţe Interguvernamentale, acordul unanim al statelor membre ale Uniunii,urmat de ratificarea naţională a Tratatului în fiecare stat membru

Tratatul de la Lisabona stabileşte în art. 223 TFUE alin. (1) competenţaParlamentului de a elabora un proiect pentru a stabili dispoziţiile necesare care să permită alegerea membrilor săi prin vot universal direct ”în conformitate cu o procedur ă uniformă în toate statele membre sau în conformitate cu principii

comune tuturor statelor membre”, urmând ca Consiliul să stabilească dispoziţiilenecesare în acest sens, care intr ă însă în vigoare după ce au fost aprobate de statelemembre în conformitate cu normele lor constituţionale.

2.2. Numărul de membrii

Problema numărului membrilor Parlamentului European şi modalitatea derepartizare a mandatelor între statele membre a f ăcut permanent obiectul unuicompromis între statele mari şi statele mai slab populate, primele interesate de o

reprezentare propor ţională cu ponderea demografică, iar cele din urmă militând pentru o atenuare a propor ţionalităţii stricte, care nu le-ar fi permis o reprezentarecorespunzătoare.

1 Proiect de Raport referitor la propunerea de modificare a Actului din 20 septembrie 1976 privindalegerea reprezentanţilor în Parlamentul European prin vot universal direct, 2009/2134(INI),Raportor Andrew Duff.2 În cadrul acestora urmând să fie aleşi, după regulile utilizate deja de fecare stat, cei 751 demembrii ai Parlamentului European (plafon stabilit prin Tratatul de la Lisabona).3

Pe lângă numărul maxim de 751 de membrii, se vor alege, după reguli uniforme aplicabile peîntreg teritoriul Uniunii, 25 de deputa ţ i dintr-o singur ă circumscripţie formată din întreg teritoriulUE, umărul maxim al membrilor Parlamentului urmând să crească deci, la 776.




La origine, Adunarea Parlamentar ă era compusă din 78 de membrii,mandatele fiind alocate statelor în funcţie de ponderea demografică. Actul din1976 privind alegerea directă a membrilor Parlamentului European a stabilit, pede o parte, principiul parităţii între cele patru state mari (Franţa, Italia, Germania

şi Marea Britanie)1, iar pe de altă parte a consacrat un fenomen desuprareprezentare a statelor mici (Danemarca, Irlanda şi Luxemburg). Număruldeputaţilor europeni a crescut pe măsura extinderilor succesive, ajungând în 1995,după aderarea Suediei, Finlandei şi Austriei, la 626. Pentru a evita ca o nouă aderare să conducă la un efectiv supradimensionat al instituţiei parlamentareeuropene, Tratatul de la Amsterdam a stabilit numărul maxim de deputaţieuropeni la 700. Tratatul de la Nisa a ridicat însă acest plafon la 732 pentru careducerea numărului de deputaţi europeni de care dispuneu statele membre,reducere necesar ă pentru a permite reprezentarea popoarelor statelor în curs de

aderare, să nu fe prea drastică. Statelor mari, pentru care se stabileşte o normă dereprezentare pentru un parlamentar de 800.000 de locuitori, li se reduce numărulde reprezentanţi (cu excepţia Germaniei), fiind avantajate statele mici. Tratatulstabileşte că atunci când Uniunea va avea 27 de membri, numărul parlamentariloreuropeni va fi de 786, României fiindu-i alocat un număr de 35 de locuri, iarBulgariei 18. Începând cu 2009, numărul total de locuri în Parlamentul Europeanva fi de 736, Germania r ămânând cu 99, în timp ce Franţei, Italiei şi Marii Britaniile revin câte 72 de locuri, Spaniei şi Poloniei câte 50, iar României 33.

În cadrul negocierilor purtate pentru adoptarea Tratatului de la Lisabona, la

propunerea Parlamentului, elaborată pe baza Raportului Lamassoure-Severin2

,Consiliul European a stabilit că locurile vor fi impăr ţite potrivit „principiului propor ţ ionalit ăţ ii descrescătoare”, conform căruia cu cât populaţia unui stat estemai mare, cu atât mai mare trebuie să fie numărul de cetăţeni reprezentat de uneuroparlamentar. Această formulă matematică va asigura o soluţie nu numai pentru actuala revizuire, dar şi pentru extinderile sau modificările demograficeulterioare. Astfel, repartizarea sediilor ar urma să fie revizuită periodic, înainteafiecărei legislaturi parlamentare

Potrivit propunerii Parlamentului European, este stabilit un plafon de 750 de

locuri, minimum 6 şi maximum 96 pentru fiecare ţar ă. Conform textului,Germania urma să piardă trei eurodeputaţi, de la 99 la 96. Dintre ţările mari,Spania este singura care nu va pierde deputaţi. Franţa va ajunge de la 78 la 74,Marea Britanie de la 78 la 73, Italia de la 78 la 72, iar Polonia de la 54 la 51. Altecinci ţări nu pierd, de asemenea, nici un parlamentar - Bulgaria, Letonia, Estonia,Cipru şi Luxemburg, în timp ce patru obţin câte unul în plus - Austria, Slovenia,Suedia şi Malta.

1 Paritatea a fost întreruptă în 1993, urmare a reunificării Germaniei aceasta primind un număr

suplimentar de locuri.2 Adoptat la 11 octombrie 2007 cu 378 voturi pentru, 154 contra şi 109 abţineri (documentA6-0351/2007).




Întrucât Italia s-a opus acestei repartizări, printr-un compromis stabilit înultimul moment, adoptându-se formula ”750+1 pentru Italia”, numărul membrilorParlamentului a fost ridicat la 751, adică 750 plus preşedintele său, Italia primindun loc suplimentar.

Această regulă de repartizare a locurilor în Parlamentul European a fostreţinută în art. 14 alin (2) TUE după Lisabona, care stabileşte că ”ParlamentulEuropean este compus din reprezentanţii cetăţenilor Uniunii. Numărul acestora nu poate depăşi şapte sute cincizeci, plus preşedintele. Reprezentarea cetăţenilor esteasigurată în mod propor ţional descrescător, cu un prag minim de şase membri pentru fiecare stat membru. Niciunui stat membru nu i se atribuie mai mult denouăzeci şi şase de locuri”.

EVOLUŢIA REPARTIZĂRII LOCURILOR ÎN PARLAMENTUL EUROPEAN

1979

1981* 1984

1986* 1989 1994

1995* 1999

2004

2007* 2009Nisa

2009Lisabona

Germania 81 81 81 81 81 99 99 99 99 99 99 96

Franţa 81 81 81 81 81 87 87 87 78 78 72 74

Italia 81 81 81 81 81 87 87 87 78 78 72 73

Marea Britanie 81 81 81 81 81 87 87 87 78 78 72 73

Spania 60 60 64 64 64 54 54 50 54

Polonia 54 54 50 51

România 35 33 33

Olanda 25 25 25 25 25 31 31 31 27 27 25 26

Belgia 24 24 24 24 24 25 25 25 24 24 22 22

Grecia 24 24 24 24 25 25 25 24 24 22 22

Portugalia 24 24 25 25 25 24 24 22 22

Ungaria 24 24 22 22

Cehia 24 24 22 22

Suedia 22 22 19 19 18 20

Autstria 21 21 18 18 17 19

Bulgaria 18 17 18

Danemarca 16 16 16 16 16 16 16 16 14 14 13 13

Finlanda 16 16 14 14 13 13

Slovacia 14 14 12 12

Irlanda 15 15 15 15 15 15 15 15 13 13 12 12

Lituania 13 13 12 12




Letonia 9 9 8 9

Slovenia 7 7 7 8

Luxemburg 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6

Cipru 6 6 6 6

Estonia 6 6 5 6

Malta 5 5 5 6

Total 410 434 434 518 518 567 626 626 732 785 736 751

* Alegeri intermediare

Consiliul European, care urma să stabilească, printr-o decizie componenţaParlamentului European, cu respectarea principiilor mai sus menţionate, a

prevăzut, în decembrie 2008, că se va trece la această compoziţia a Parlamentuluiimediat ce Tratatul de la Lisabona va intra în vigoare. Cum Tratatul a intrat învigoare după alegerile pentru Parlamentul European din iunie 2009, s-a stabilitcreşterea provizorie a numărului de membrii la 754, prin acordarea posibilităţiistatelor cărora tratatul le aloca un număr suplimentar de locuri celor de caredispuneau prin tratatul de la Nisa, de a dispune de aceste locuri, f ăr ă ca Germania,care pierdea prin Tratatul de la Lisabona 3 locuri, să mai poată reveni asupramandatelor atribuie în cursul alegerilor din 2009.

Astfel, numărul actual al membrilor Parlamentului este de 754, urmând caacest număr să crească la 766 din 2013, după aderarea Croaţiei, căreia i s-aurepartizat prin Tratatul de aderare un număr de 12 locuri. Începând din 2014,numărul de membrii ai Parlamentului European va fi de cel mult 751, potrivit prevederilor Tratatului de la Lisabona.

2.3. Statutul membrilor Parlamentului European1

Prin Tratatul de la Nisa, Parlamentul European a obţinut dreptul de astabili statutul membrilor săi şi condiţiile de exercitare a funcţiilor de către aceştia,”după avizul Comisiei şi cu aprobarea Consiliului statuând cu majoritatecalificată”. În ceea ce priveşte regimul fiscal al membrilor sau al foştilor membrii,orice regulă sau condiţie necesită unanimitatea la nivelul Consiliului (art 190 paragraful 5 TUE). Tratatul de la Lisabona reia, în art. 223 alin (2) TFUE această prevede, stabilind că Parlamentul European, hotăr ăşte în acest sens prinregulamente din proprie iniţiativă, în conformitate cu o procedur ă legislativă

1 Potrivit art. 1 din Regulamentul Parlamentului, denumirea acestora, în limba română, este„Deputaţi în Parlamentul European”.




specială. Deputaţii europeni beneficiază de un statut stabilit prin Actul dinseptembrie 1976, prin Decizia Consiliului din 2002 şi prin Decizia 2005/684/CE,Euratom a Parlamentului European din 28 septembrie 20051 (care stabileşte, în principal aspecte legate de cheltuieli şi de remuneraţie)2.

Durata mandatului de deputat european este de cinci ani, acesta putând fireînnoit.

Având în vedere faptul că membrii Parlamentului European sunt însărcinaţicu reprezentarea intereselor popoarelor statelor membre (nu numai a propriilor popoare ci şi a celorlalte popoare din Uniune), ei nu pot fi mandataţi de guvernelestatelor de origine spre a îndeplini anumite instrucţiuni şi nici nu pot fi ţinuţi devreo obligaţie de consultare, Actul privitor la alegerea Parlamentului European prevăzând absenţa mandatului imperativ.

Mandatul de deputat european este incompatibil cu calitatea de membru al

guvernului unui stat membru, membru al Comisiei Europene, judecător, avocatgeneral sau grefier al Cur ţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, membru alCur ţii de Conturi a Comunităţilor Europene, membru al Comitetului Economic şiSocial, membru al comitetelor sau organismelor create în temeiul sau înconformitate cu tratatele comunitare în vederea administr ării fondurilorcomunitare sau având o responsabilitate permanentă şi directă de gestiuneadministrativă, membru în Consiliul de administraţie, în Comitetul director sauangajat al Băncii Europene de Investiţii, funcţionar sau agent în exerciţiu într-oinstituţie a Comunităţilor Europene sau într-un organism specializat asociat

acesteia3.Decizia Consiliului din 2002 a adăugat noi incompatibilităţi: membru al

Tribunalului de Primă Instanţă, membru al Consiliului director al Băncii CentraleEuropene, Mediator al Comunităţilor Europene şi, cel mai notabil, membru alunui parlament na ţ ional .

Membrii Parlamentului beneficiază de privilegiile şi imunit ăţ ile definite prinart. 7-9 din Protocolul (nr. 7) asupra privilegiilor şi imunităţilor Uniunii europene,anexat Tratatului de la Lisabona. Astfel, li se recunoaşte deputaţilor europeni:libertatea de circulaţie spre locul de desf ăşurare a reuniunii Parlamentului

European sau la întoarcere; facilităţi vamale şi valutare; interdicţia de a ficercetaţi, reţinuţi sau urmăriţi datorită opiniilor sau voturilor exprimate în cadrulexercitării funcţiilor lor; exceptarea privind orice măsur ă de detenţie sau urmărire

1 JO L 262, 7.10.2005, p. 1.2 Dispoziţii detaliate sunt cuprinse în Decizia Biroului Parlamentului European din 19 mai şi 9iulie 2008 privind normele de aplicare a Statutului deputaţilor în Parlamentul European (JO C 159,13.7.2009, p. 1). Aceasta a fost modificată recent, prin Decizia Biroului Parlamentului Europeandin 12 decembrie 2012 de modificare a normelor de aplicare a Statutului deputaţilor în

Parlamentul European ( JO C 390, 18.12.2012, p. 4-5).3 Articolul 6 alin. 1 din Actul privind alegerea reprezentan ţ ilor în adunare prin vot universaldirect .




penală pe teritoriul oricărui alt stat membru (cu excepţia cazurilor de flagrantdelict sau de ridicare a imunităţii, în condiţiile stabilite prin regulamentul intern alParlamentului), iar pe teritoriul naţional, de imunităţile recunoscute membrilor parlamentului propriei ţări.

În ceea ce priveşte regimul financiar , membrii Parlamentului European primesc o serie de indemnizaţii care au scopul de a acoperi cheltuielile pe careaceştia le efectuează pentru îndeplinirea sarcinilor lor parlamentare.Indemnizaţiile acoper ă cheltuieli generale, călătoriile efectuate pentru a participala reuniunile oficiale ale Parlamentului European şi sejurul în cazul reuniuniloroficiale ale organismelor parlamentare pe care membrul le deserveşte.

Până la legislatura 2009-2014, membrii Parlamentului European erausalarizaţi prin raportare la salariile parlamentarilor din ţara de origine, acest sistemgenerând diferenţieri însemnate între sumele cuvenite aleşilor europeni1. Pentru a

se asigura o egalitate de tratament, Statutul adoptat în 2005 prevede oindemnizaţie identică pentru toţi deputaţii, egală cu 38,5% din salariul de bază alunui judecător de la Curtea de Justiţie2. Se prevede însă posibilitatea unei opţiunitranzitorii în favoarea regimului naţional, până la finalul legislaturii actuale, ca şi posibilitatea recunoscută statelor de a hotărâ o reglementare derogatorie prin caresă menţină salariile deputaţilor europeni cel puţin la nivelul deputaţilor naţionali pentru o perioadă care nu poate depăşi două legislaturi3.

Deputaţii europeni benficiază de un drept la pensie în caz de invaliditate încursul mandatului, o indemnizaţie tranzitorie la sfâr şitul mandatului, de pensie

pentru limită de vârstă (la 63 de ani), de alte forme de sprijin în cursul mandatului, precum şi de dreptul de a-şi alege liber asistenţii (care nu trebuie să fie membriiapropiaţi ai familiei).

§3. Organizare şi funcţionare

3.1. Organizarea Parlamentului European

Parlamentul European dispune de autonomie în ceea ce priveşte organizareasa internă, art. 232 TFUE prevăzând că acesta ”îşi adoptă regulamentul de procedur ă cu majoritatea voturilor membrilor săi”.

Regulamentul de procedur ă al Parlamentului, actulizat permanent, cuprindeansamblul normelor interne de organizare şi funcţionare. Prin acesta sunt stabiliteca structuri de lucru ale Parlamentului European: Biroul (conducereaParlamentului), comisiile parlamentare şi grupurile politice parlamentare.

1 Indemnizaţiile variau, în 2004, de la 10970 Euro pentru un membru din Italia al PE, la 471 Euro,

pentru un membru din Ungaria.2 Ceea ce înseamnă aproximativ 7 665 € pe lună.3 Decizia Biroului PE din 2008 privind normele de aplicare a Statutului deputaţilor (precitată).




a) Conducerea Parlamentului European este asigurată de către un Preşedinte1,14 vicepreşedinţi şi cinci chestori care împreună formează Biroul Parlamentului European 2.

Preşedintele şi vicepreşedinţii sunt aleşi dintre membrii Parlamentului

European, pe baza majorităţii absolute a voturilor exprimate, pentru o perioadă dedoi ani şi jumătate. Candidaturile lor trebuie să fie susţinute de un grup politic saude cel puţin 40 de deputaţi.

Preşedintele Parlamentului :o conduce toate activităţile PE şi reprezintă Parlamentul European;o deschide, suspendă şi închide şedinţele;o conduce dezbaterile parlamentare;o hotăr ăşte asupra admisibilităţii amendamentelor în şedinţa plenar ă, asupra

întrebărilor adresate Consiliului şi Comisiei şi asupra conformităţii rapoartelor PE

cu regulamentul de procedur ă;o adresează comisiilor comunicările care sunt de resortul acestora. Biroul este organul executiv al Parlamentului European, având rolul de a

organiza desf ăşurarea şedinţelor, structurile administrative, de a gestiona finanţeleParlamentului şi a pregăti ante-proiectul de cheltuieli.

Există şi un Birou l ărgit al Parlamentului European din care fac parte şi preşedinţii grupurilor parlamentare şi care decide în chestiuni privind organizareainternă şi relaţiile cu celelalte instituţii comunitare, asigurând, în fapt, funcţionarea politică a Parlamentului.

Preşedintele Parlamentului împreună cu preşedinţii grupurilor politice, la carese adaugă un reprezentant ai parlamentarilor independenţi, acesta din urmă f ăr ă aavea însă drept de vot formează, formează Conferin ţ a pre şedin ţ ilor , organul politic al Parlamentului cu rolul de a stabili ordinea de zi a şedinţelor plenare,componenţa şi numărul comisiilor şi delegaţiilor parlamentare. De asemenea,aceasta asigur ă relaţiile cu celelalte organe şi instituţii ale UE, precum şi cuanumite ţări ter ţe, instituţii şi organizaţii din afara Uniunii Europene.

b) Comisiile parlamentare sunt constituite de către Parlamentul European prinvot majoritar pe diverse domenii de activitate. Membrii titulari ai acestora suntaleşi la propunerea Biroului, pe baza unei repartizări prealabile între grupurile politice, avându-se în vedere realizarea unei repartizări echitabile a statelormembre.

Există trei tipuri de comisii în cadrul PE:o

comisiile permanente1. Aceste comisii se află în centrul activităţiilegislative a Parlamentului (anexa VII la regulamentul de procedur ă). Comisiile

1 În prezent, această funcţie este deţinută de germanul Martin Schulz, ales preşedinte al

Parlamentului European la 17 ianuarie 2012.2 În cadrul acestuia chestorii au un rol consultativ, fiind însărcinaţi cu atribuţii de natur ă administrativă şi financiar ă.




permanente examinează chestiunile în care au fost sesizate şi care ţin de domeniullor de competenţă. Atunci când o chestiune ţine de mai multe domenii, pot fisesizate maximum trei comisii pentru a examina chestiunea respectivă;

o comisiile speciale. Atribuţiile, componenţa şi mandatul acestora sunt

stabilite în momentul constituirii lor; mandatul acestor comisii este de cel mult12 luni;

o

comisiile de anchet ă. Acestea sunt comisii ad hoc constituite la cerereaunui sfert din membrii PE. Comisiile de anchetă sunt menite să examineze presupusele încălcări ale dreptului Uniunii sau cazurile de administraredefectuoasă în aplicarea dreptului Uniunii.

Fiecare parlamentar european este membru titular într-o comisie parlamentar ă (din cele 20 câte sunt în prezent), fiind ales pentru o perioadă de doi ani şi jumătate, şi membru supleant în alta2.

Sarcina comisiilor parlamentare este de a pregăti lucr ările şedinţelor plenareale Parlamentului, elaborând avize şi amendamente.

Există, de asemenea, delega ţ ii interparlamentare permanente, create la propunerea Conferinţei preşedinţilor, care stabileşte natura acestora şi numărul demembri. Parlamentul European poate constitui şi comisii parlamentare mixte,împreună cu parlamentele statelor asociate la Uniune sau cu parlamentele statelorcu care au fost angajate negocieri în vederea ader ării.

c) Grupurile politice parlamentare sunt formaţiuni politice ale membrilor

Parlamentului European constituite nu pe o bază naţională (ca delegaţii naţionale),ci în funcţie de afinităţile politice care îi apropie. Ele se constituie în baza uneideclaraţii f ăcute preşedintelui Parlamentului, ce se publică în Jurnalul Oficial alUniunii Europene.

Numărul minim de membri necesar pentru a constitui un grup parlamentareste de 25 de deputaţi aleşi în cel puţin un sfert din statele membre. Un parlamentar nu poate face parte din mai multe grupuri politice.

Deputaţii care nu ader ă la nici un grup sunt încadraţi ca „neînscri şi”, respectivindependenţi sau apolitici, din cadrul acestora fiind desemnaţi doi participanţi în

cadrul Biroului lărgit.1 Pentru legislatura 2009-2014, comisiile permanente, în număr de 20, sunt următoarele: Comisia

pentru afaceri externe; Comisia pentru dezvoltare; Comisia pentru comer ţ internaţional; Comisia pentru bugete; Comisia pentru control bugetar; Comisia pentru afaceri economice şi monetare;Comisia pentru ocuparea for ţei de muncă şi afaceri sociale; Comisia pentru mediu, sănătate

publică şi siguranţă alimentar ă; Comisia pentru industrie, cercetare şi energie; Comisia pentru piaţa internă şi protecţia consumatorilor; Comisia pentru transport şi turism; Comisia pentrudezvoltare regională; Comisia pentru agricultur ă şi dezvoltare rurală; Comisia pentru pescuit;Comisia pentru cultur ă şi educaţie; Comisia pentru afaceri juridice; Comisia pentru libertăţi civile,

justiţie şi afaceri interne; Comisia pentru afaceri constituţionale; Comisia pentru drepturile femeiişi egalitatea de gen; Comisia pentru petiţii.2 Supleantul nu este ales ci desemnat de grupul politic respectiv.




La reuniunile Parlamentului European membrii acestuia sunt dispuşi însemicerc, pe grupuri politice, în scopul de a scoate în evidenţă solidaritateaideologică 1.

Fiecare grup politic este reprezentat de preşedintele său, la Conferinţa

preşedinţilor şi în sesiunile plenare ale Parlamentului acesta desemnând poziţiagrupului respectiv.Grupurile parlamentare existente în Parlamentul European pentru legislatura

2009-2014 sunt:o

Grupul Partidului Popular European (sau Creştin-Democraţii),o

Grupul Alianţei Progresiste a Socialiştilor şi Democraţilor din Parlamentulo

European,o

Grupul Alianţei Liberalilor şi Democraţilor pentru Europa,o

Grupul Verzilor/Alianţa Liber ă Europeană,o

Conservatorii şi Reformiştii Europeni,o Grupul Confederal al Stângii UniteEuropene/Stânga Verde Nordică,o Grupul Europa Libertăţii şi Democraţiei,Parlamentul European are în subordinea sa un Secretariat General şi servicii

administrative. Structura serviciilor administrative este determinată de grupurile politice şi nu de departamentul administrativ.

3.2. Regulile de func ţ ionare

Parlamentul se reuneşte în sesiuni plenare ordinare lunare care durează osă ptămână, şi în sesiuni plenare adiţionale (extraordinare). Sesiunile plenare aleParlamentului sunt pregătite cu sprijinul comisiilor parlamentare care formulează avize şi propun amendamente la diferite proiecte aflate pe agenda reuniunii.Ordinea de zi este stabilită de Biroul Parlamentului şi de Conferinţa Preşedinţilor.

În perioadele dintre reuniunile lunare se desf ăşoar ă activităţi în cadrulcomisiilor parlamentare, câte două să ptămâni pe lună, şi în cadrul grupurilor politice, câte o să ptămână în fiecare lună.

Parlamentul European nu are un sediu unic, reuniunile lunare având loc laStrasbourg, comisiile parlamentare şi grupurile politice parlamentare se întâlnesc

la Bruxelles, unde au loc şi sesiunile plenare adiţionale, iar Secretariatul Generalşi serviciile acestuia se află la Luxemburg.

Această fragmentare geografică a activităţii Parlamentului împietează asupraeficienţei activităţii acestuia, parlamentarii fiind nevoiţi să se deplaseze periodic întrei oraşe diferite. Deşi tratatele prevăd obligaţia statelor membre de a stabili unsingur sediu pentru Parlament, iar curentul de opinie este în favoarea stabiliriiacestuia la Bruxelles, pentru a fi mai aproape de Comisie şi Consiliu2, aceasta nu a

1

Deşi uneori aceasta nu a fost respectată, votul dându-se pe criterii pur naţionale, indiferent deapartenenţa parlamentarilor la un grup sau altul.2 Colaborarea celor trei instituţii realizându-se astfel mai eficient.




putut fi finalizată, în principal datorită opoziţiei Franţei şi Luxemburgului, încondiţiile în care decizia trebuie luată de Consiliul U E cu unanimitate de voturi.

Lucr ările se desf ăşoar ă în cele 23 de limbi oficiale, cu traducere simultană, iarşedinţele sunt publice, la ele putând participa şi membrii Comisiei Europene (art.

230 TFUE).În conformitate cu art. 231 TFUE, Parlamentul ia decizii, de regulă, cu

majoritatea voturilor exprimate, dacă tratatele nu dispun altfel. Cvorumul, stabilit prin regulamentul de procedur ă (art. 155), este de o treime dintre membrii carecompun Parlamentul.

§4. Competenţele Parlamentului European

Însărcinal, iniţial, cu un rol pur consultativ, puterea Parlamentului European a

fost consolidată progresiv pe calea revizuirii tratatelor constitutive, fiind astăzi overigă importantă a procesului decizional la nivelul Uniunii Europene şi oinstituţie cu rol democratic în Uniune.

Potrivit art. 14 alin. (1) TUE, ”Parlamentul European exercită, împreună cuConsiliul, funcţiile legislativă şi bugetar ă. Acesta exercită funcţii de control politicşi consultative, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate. ParlamentulEuropean alege preşedintele Comisiei”.

În esenţă, Parlamentului European îi sunt conferite atribuţii în domeniul legislativ,în domeniul bugetar şi atribuţii de control politic asupra instituţiilor europene.

4.1. Atribu ţ iile legislative

Puterea legislativă este deţinută, în cadrul Uniunii Europene, de cătreParlamentul European şi Consiliu, dreptul de iniţiativă apar ţinând, în principal,Comisiei.

Înainte de toate, Parlamentul dispune de o putere general ă de deliberare careîi dă dreptul să dezbată orice aspect al activităţii Uniunii, inclusiv în domeniiţinând de foştii piloni interguvernamentali.

Funcţia legislativă a Parlamentului European era exercitată, anterior Tratatuluide la Lisabona, prin intermediul a patru proceduri de decizie diferite în funcţie de propunerea legislativă în cauză:

- procedura de consultare simpl ă – în cadrul căreia Parlamentul îşi dă avizulconsultativ. Solicitarea avizului Parlamentului este obligatorie, Consiliul neputânddecide f ăr ă avizul acestuia. Neacordarea lui într-un interval rezonabil (cuprins deregulă între 3 şi 6 luni), echivalează cu acceptarea de către Parlament a textului cei-a fost prezentat. Consiliul poate însă să treacă peste poziţia cuprinsă în aviz dacă decizia este luată cu unanimitate.

- procedura de cooperare - era o procedur ă ce se derula în două faze. Într-o primă fază, propunerea Comisiei era avizată de Parlament, după care Consiliul, cu




consultarea Comitetului Economic şi Social1, adopa o poziţie comună. În a douafază, Parlamentul se pronunţa, după o a doua lectur ă, asupra poziţiei comuneadoptate de Consiliu. El poate: să accepte, cu majoritate simplă, poziţia comună,să nu se pronunţe, timp de trei luni, să respingă total cu majoritate absolută poziţia

comună sau să propună amendamente.În primele două cazuri, se accepta poziţia comună a Consiliului. În cazul

respingerii acestuia, Consiliul, cu unanimitate, putea totuşi să o impună. În cazul propunerii de amendamente din partea Parlamentului, Consiliul, în termen de olună, reexamina propunerea iniţială a Comisiei şi fie o modifica în forma dorită deel, cu unanimitate de voturi, fie accepta propunerea iniţială, prin vot cu majoritatecalificată. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam, proceduracooper ării era păstrată doar în câteva domenii care ţineau de Uniunea economică şi monetar ă.

- procedura de codecizie - reprezintă principala realizare a ParlamentuluiEuropean, prin care i se confer ă puteri efective în domeniul decizional, devenind partener egal Consiliului UE în adoptarea legislaţiei comunitare.

Ea constă în parcurgerea celor două faze ale procedurii de cooperare, după care, dacă poziţia comună este respinsă, textul nu mai poate fi impus, proceduraconsiderându-se încheiată prin blocarea legifer ării. Dacă însă Parlamentulformulează amendamente la poziţia comună, textul astfel amendat este trimis spreanaliză Comisiei şi Consiliului.

În acest caz, Consiliul poate:- să aprobe toate amendamentele Parlamentului, în caz de aviz pozitiv al

Comisiei, cu majoritate calificată, iar în caz de aviz negativ, cu unanimitate;- să aprobe doar amendamentele însuşite de Comisie cu majoritate calificată.În aceste două cazuri, actul este adoptat – să respingă amendamentele Parlamentului, caz în care este convocat un

comitet de conciliere - care fie propune un text de compromis pe care Consiliul şiParlamentul trebuie să-l aprobe într-un interval de 6 să ptămâni (dacă nu, actul nuse adoptă), cu majoritatea absolută a membrilor Parlamentului şi cu majoritatecalificată în Consiliu. Dacă nu se reuşeşte găsirea unui text comun, propunereaeste respinsă.

- procedura de aviz conform – în cadrul căreia Consiliul este obligat să cear ă avizul Parlamentului pentru adoptarea unei decizii şi, în egală măsur ă, să respecte poziţia exprimată de acesta, în caz contrar actul normativ neputând fi adoptat.

Atunci când este solicitat să-şi dea avizul conform, Parlamentul poate acceptasau respinge propunerea, dar nu o poate modifica.

Parlamentul era chemat, de asemenea, să-şi dea acordul asupra semnăriiunor acorduri interna ţ ionale importante, a ader ării de noi membrii şi asuprafuncţionării Băncii Centrale Europene.

1 Format din reprezentanţi ai grupurilor de interese din statele membre, patronat, sindicate,asociaţii ale consumatorilor.




Deşi nu avea dreptul de a iniţia propuneri legislative, Parlamentului i s-aacordat prin Tratatul de la Maastricht (art. 192, ex-138) posibilitatea de a solicitaComisiei, cu majoritate absolută, „să facă orice propunere crede cuvenită în privinţa chestiunilor care, se consider ă, reclamă un act comunitar pentru ca

prezentul tratat să fie pus în aplicare”. Este vorba deci de o putere de ini ţ iativă indirect ă supusă aprecierii Comisiei, de care în practică Parlamentul uzează destulde rar.

Prin Tratatul de la Lisabona se realizează o echilibrare a poziţieiParlamentului în raport cu cea a Consiliului. Astfel, procedura de codecizie estegeneralizată, simplificată şi i se atribuie un caracter exclusiv legislativ, fiinddenumită „ procedur ă legislativă ordinar ă” (art. 289 TFUE). Această procedur ă presupune examinarea propunerii într-o primă lectur ă de către Consiliu şiParlament, în caz de nevoie, şi într-o a doua lectur ă, iar dacă dezacordul persistă,

este supusă unui comitet de conciliere, format din reprezentanţii celor două instituţii (Comisia având doar rol de mediator). Dacă în termen de şase să ptămâniComitetul de conciliere reuşeşte să adopte un proiect comun, acesta este supusunei a treia lecturi în Parlament şi Consiliu, iar dacă nu reuşeşte, se consider ă că actul în cauză nu a fost adoptat (art. 294 TFUE).

Procedura legislativă ordinar ă vizează aproximativ 95% din legislaţia Uniunii,incluzând domenii din pilonul III al Uniunii (care este desfiinţat în mod oficial), precum politicile în domeniul justiţiei civile, azilului, imigr ării şi vizelor saucooperarea juridică şi poliţienească în cazuri penale, dar şi alte domenii precum

politica agricolă comună, politica comună a pescuitului sau politica comercială comună.Procedura legislativă ordinar ă este dublată de o procedur ă legislativă

„special ă”, potrivit căreia, în cazuri excepţionale, atât Consiliul, cu aprobarea sauconsultarea Parlamentului, cât şi Parlamentul, cu aprobarea Consiliului sau chiar aComisiei, au dreptul să decidă în mod individual.

În ceea ce priveşte celelalte proceduri de decizie, procedura de cooperare estedesfiinţată, însă sunt menţinute procedurile de consultare şi de aviz conform,ultima dintre acestea sub denumirea de „aprobare”. În pofida unor rezerve

exprimate de statele membre, câmpul de aplicare al acestei proceduri este extinsde o manier ă semnificativă, la domenii de o importanţă major ă precum: adoptareaunor măsuri cu titlu de clauză de flexibilitate, determinarea compoziţieiParlamentului European, o cerere de aderare, pentru constatarea violării„valorilor” Uniunii, stabilirea cadrului financiar plurianual, adoptareareglementărilor în domeniul fondurilor structurale şi de coeziune, creareaParchetului European, stabilirea unei proceduri uniforme pentru alegereamembrilor Parlamentului European, autorizarea punerii în aplicare a uneicooper ări întărite, pentru a se opune convocării unei convenţii de revizuire a

Tratatului şi pentru a autoriza modificarea regulii de vot în Consiliu şi proceduraaplicabilă.




4.2. Atribu ţ ii bugetare

Puterea bugetar ă a Parlamentului European este una dintre cele mai vechi puteri, datând din anii ’70. Ea a fost obţinută nu prin revizuiri succesive ale

tratatelor, precum puterea legislativă, ci în baza dispoziţiilor din tratateleinstitutive care stăteau la baza stabilirii bugetului1.

Adoptarea bugetului anual al Uniunii Europene se realizează tot princooperarea celor trei instituţii: Comisia, Consiliul UE şi Parlamentul European.

Astfel, în fiecare an Comisia pregăteşte un proiect de buget, care este avizatde Parlament şi adoptat de Consiliu UE.

Parlamentul poate să crească sau să micşoreze cheltuielile Uniunii, în anumitelimite stabilite, f ăr ă a avea nevoie de o aprobare din partea Consiliului. El poate,

de asemenea, propune sau chiar modifica repartizarea sau sumele alocate înanumite secţiuni ale bugetului.Parlamentului European i s-a conferit dreptul de a adopta, în forma finală,

bugetul2, refuzul acestuia de a-l aproba presupunând reluarea procedurii bugetare.După încheierea exerciţiului bugetar, Parlamentul este cel care aprobă

descărcarea de gestiune a Comisiei în ceea ce priveşte implementarea bugetului.Prin Tratatul de la Lisabona procedura bugetar ă a fost simplificată,

eliminându-se diferenţa între cheltuielile obligatorii, asupra cărora Consiliul aveaultimul cuvânt, şi cheltuielile neobligatorii, asupra cărora ultimul cuvânt apar ţinea

Parlamentului, reţinând codecizia (procedura legislativă ordinar ă) pentru noua procedur ă bugetar ă şi în acest mod implicând Parlamentul în toate fazele acestei proceduri (art. 314 TFUE). Bugetul trebuie să respecte însă cadrul financiar plurianual adoptat de Consiliu cu unanimitate (art. 311 TFUE).

4.3. Atribu ţ ii de supraveghere şi control

Parlamentului European îi sunt conferite competenţe în domeniulsupravegherii activităţii Uniunii şi a controlului politic asupra altor instituţii aleUniunii, un rol de supervizor acordat Parlamentului şi care reprezintă una dintremanifestările principiului democratic la nivelul Uniunii Europene.

Controlul politic exercitat de Parlamentul European vizează în principalactivitatea Comisiei şi mai puţin pe cea a Consiliului şi Consiliului European, puterile sale cu privire la acestea din urmă fiind destul de limitate.

În ceea ce priveşte controlul Comisiei, puterile acordate Parlamentului sunt foarte asemănătoare cu cele acordate parlamentelor na ţ ionale.

1 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackletor, op. cit., p 240.2 De regulă, în luna decembrie.




a) Dreptul de a participa la numirea membrilor unor institu ţ ii

Astfel, Parlamentul participă la desemnarea pre şedintelui şi a membrilorComisiei, care ia forma unui vot de învestitur ă. Art 17 alin (7) TUE confer ă

Parlamentului dreptul de a „alege” preşedintele Comisiei însă, în condiţiile în carei se propune un singur candidat şi, dacă acesta nu întruneşte majoritatea cerută,i se propune un altul, noţiunea de „alegere” este oarecum for ţată, fiind mai potrivită cea de „numire”. În realitate, alegerea candidatului nu apar ţineParlamentului, ci Consiliului European, acesta fiind obligat însă să ţină cont derezultatul alegerilor pentru Parlamentul European, viitorul candidat urmând să facă parte din majoritatea politică formată în Parlament.

Ca membru al Comisiei, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe

şi politica de securitate va fi supus votului de aprobare al Parlamentului European,împreună cu ceilalţi membri ai Comisiei, fiind, prin urmare, r ăspunzător în faţaParlamentului.

Parlamentul participă, de asemenea, la numirea membrilor altor instituţii,numind Ombudsmanul European, avizând numirea membrilor Cur ţii de Conturi,fiind consultat cu privire la numirile pentru Banca Centrală Europeană şi avânddreptul de a alege membrii consiliilor de administraţie al unora dintre agenţiilespecializate.

Parlamentul European nu a obţinut dreptul de desemnare a membrilor Cur ţii

de Justiţie, ci doar o competenţă „reziduală” în acest domeniu, de a participa încadrul unui comitet însărcinat cu acordarea avizului asupra aptitudinilorcandidaţilor la exercitarea funcţiilor de judecător sau avocat general (art. 255TFUE).

b) Controlul asupra activit ăţ ii institu ţ iilorAceastă formă de control vizează, în principal, posibilitatea Parlamentului:- de a adresa întrebări sau formula recomandări Comisiei, Consiliului şi

Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate;

- de a dezbate rapoartele prezentate de Comisie, inclusiv raportul generalanual şi programul anual al Comisiei, dar şi rapoartele prezentate de fiecare preşedinţie a Consiliului, rapoartele preşedintelui Consiliului European asuprafiecărei reuniuni a acestora şi raportul anual al Băncii Centrale Europene;

- de a primi şi examina peti ţ ii având ca obiect activitatea instituţiilor Uniunii;- de a înfiin ţ a comisii temporare de anchet ă pentru investigarea unor cazuri

de nerespectare a dreptului Uniunii;- de a sesiza Curtea Europeană de Justi ţ ie pentru încălcarea de către Consiliu

sau Comisie a prerogativelor sale, precum şi în caz de violare a dispoziţiilor

tratatelor sau de inacţiune a instituţiilor comunitare;




- de a fi consultat periodic de Înaltul Reprezentant cu privire la aspectele principale şi la opţiunile fundamentale din domeniul politicii externe şi desecuritate comune şi ale politicii de securitate şi apărare comune şi de a fiinformat în privinţa evoluţiei acestora, asigurându-se ca ”punctele de vedere

ale Parlamentului European să fie luate în considerare în mod corespunzător”(art. 36 TUE). În acest sens, Parlamentul European organizează de două ori pean o dezbatere privind progresele înregistrate în punerea în aplicare a politiciiexterne şi de securitate comune, inclusiv a politicii de securitate şi apărarecomune.

c) Dreptul de cenzur ă asupra Comisiei şi Ombudsmanului EuropeanCea de-a treia formă de control vizează dreptul de a demite Comisia înainte

de terminarea mandatului prin adoptarea unei mo ţ iuni de cenzur ă care antrenează demiterea în bloc a Comisiei Europene, membrii aceştia trebuind ”să demisionezecolectiv din funcţiile lor” (art. 234 TFUE). Moţiunea de cenzur ă, asupra căreiaParlamentul se pronunţă prin vot deschis, vizează colegiul comisarilor înansamblul său, în temeiul principiului colegialităţii ce caracterizează funcţionareaComisiei, responsabilitatea individuală a comisarilor în faţa Parlamentului fiindexclusă. Pentru adoptarea acestei moţiuni este necesar ă o dublă majoritate:majoritatea de 2/3 din voturile exprimate, care să reprezinte însă şi majoritatea

membrilor Parlamentului. Ca urmare a adoptării unei moţiuni, ÎnaltulReprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate trebuie să demisioneze din funcţiile pe care le exercită în cadrul Comisiei. MembriiComisiei r ămân în funcţie şi continuă să gestioneze afacerile curente până lainlocuirea lor.

Datorită relaţiilor de lucru destul de strânse dintre cele două instituţii,Parlamentul a uzat destul de rar de posibilitatea recursului la moţiunea de cenzur ă,destituirea Comisiei fiind considerată ca o ultimă alternativă, care trebuie folosită cu moderaţie1. După prima moţiune depusă în 1972, această putere a fost folosită doar de 11 ori, 5 dintre moţiuni fiind retrase înainte de a fi votate. Parlamentul nua adoptat până în prezent nici o moţiune de cenzur ă, dar, în martie 1999,confruntată cu iminenţa adoptării unei astfel de moţiuni, Comisia Santer ademisionat voluntar.

O putere indirectă de cenzur ă are Parlamentul şi în ceea ce priveşteOmbudsmanul European, acesta putând fi demis de Curtea de Justiţie la cerereaParlamentului European.

1 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackletor, op. cit., p. 272.




SSeeccţţiiuunneeaa aa 44--aa CCOONNSSIILLIIUULL EEUUR R OOPPEEAANN

§1. Evoluţie

Consiliul European reprezintă forma de instituţionalizare a întâlnirilor periodice ale şefilor de stat sau de guvern ai statelor membre, întâlniri care auînceput să se desf ăşoare din 1961, instituţionalizarea producându-se cu ocaziaÎntâlnirii la nivel înalt de la Paris, din 1974. Prin Actul Unic European a fostrecunoscută oficial existenţa Consiliului European, confirmată ulterior prin

Tratatul de la Maastricht, f ăr ă a i se acorda însă statutul de instituţie.Consiliul European apărea astfel ca un organism de cooperare politică a

statelor membre ale Uniunii Europene la cel mai înalt nivel în cadrul căruia sestabilesc direcţiile de dezvoltare a Uniunii şi se definesc orientările politicegenerale.

Deşi deciziile luate în cadrul Consiliului European erau foarte importante din punct de vedere politic, ele nu aveau valoare juridică întrucât acesta nu era titularde putere publică în cadrul UE.

Astfel, Consiliul European1 nu era nici instituţie comunitar ă2 (acest statut

avându-l doar Comisia, Consiliul UE, Parlamentul, Curtea de Justiţie şi Curtea deConturi) şi nici organ comunitar cu activitate permanentă sau deliberativă3. Îndoctrină s-a apreciat că natura lui juridică era aceea a unui organinterguvernamental de cooperare4 sau a unui organ paracomunitar 5. Această ultimă caracterizare pare să fie mai aproape de poziţia pe care o avea ConsiliulEuropean în cadrul Uniunii Europene pentru că, deşi nu deţinea atribuţii de puterela nivelul Uniunii, el era cel care stabilea direcţiile generale ale politicii acesteia,deciziile luate la nivelul său fiind transpuse în acte comunitare de către instituţiileUniunii (în principal de către Consiliul UE şi Comisie).

Modalitatea de funcţionare a Consiliului European era aceea a reuniunilor cese desf ăşoar ă de două ori pe an sau de câte ori este necesar, la nivelul şefilor destat sau de guvern ai statelor membre, asistaţi de miniştri de externe şi cu participarea Preşedintelui Comisiei Europene.

1 Nu trebuie confundat Consiliul European, organism compus din şefii de stat şi de guvern aistatelor membre, cu Consiliul Uniunii Europene, instituţie comunitar ă compusă din miniştriicompetenţi.2 Pentru o altă opinie, a se vedea R. Munteanu, op. cit ., p. 113.3 B. Tanleghe, Le Conseil européen, PUF, Paris, 1993, p. 15; N. Deaconu, op. cit. p. 43.4

V. Marcu, op. cit., p. 58.5 C. Leicu, Drept Comunitar , Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 145, D. C. Dragoş, op. cit . p. 95.




Preşedinţia Consiliului European era asigurată de şeful de stat sau de guverndin ţara care deţinea şi preşedinţia Consiliului Uniunii Europene, prin aceastaurmărindu-se corelarea politicilor şi acţiunilor Consiliului UE cu cele aleConsiliului European.

Reuniunile se desf ăşurau în statul care deţinea preşedinţia rotativă aConsiliului UE.1

Prin Tratatul de la Lisabona, Consiliul European devine formal instituţie aUniunii Europene, fiind inclus, între Parlament şi Consiliu, în lista celor şapteinstituţii enumerate în art. 13 TUE, fiind dotat formal cu o putere decizională, deşiel ”nu exercită funcţii legislative” (art. 15 alin (1) TUE).

§2. Componenţa Consiliului European

În conformitate cu art 15 alin (2) TUE, Consiliul European este compus dinşefii de stat2 sau de guvern ai statelor membre, precum şi din preşedintele său şi preşedintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate participă la lucr ările Consiliului European.

Tratatul de la Lisabona aduce o serie de inovaţii în ceea ce priveştecomponenţa Consiliului European. Astfel, pe de o parte, miniştrii de externe aistatelor membre, care anterior ”asistau” şefii de stat sau de guvern la reuniunileConsiliului European, nu mai apar nominalizaţi expres. Pe de altă parte, Tratatulde la Lisabona permite membrilor Consiliului European ca, atunci când ”ordinea

de zi o impune”, să fie să fie asistaţi fiecare de un ministru (cel mai adesea,miniştrii afacerilor externe, dar nu exclusiv) şi, în ceea ce îl priveşte pe preşedintele Comisiei, de un membru al Comisiei. Nu în ultimul rând, dacă anterior Consiliul European se reunea sub preşedinţia şefului de stat sau de guvernal statului care deţinea preşedinţia Consiliului, prin Tratatul de la Lisabona acestase reuneşte sub preşedinţia propriului preşedinte ales, care ”impulsionează lucr ările Consiliului European” şi ”asigur ă pregătirea şi continuitatea lucr ărilor ”

1 Prin Tratatul de la Nisa se prevedea că atunci când Uniunea va avea 28 de membri, acestea să seţină de principiu la Bruxelles.2 În realitate, doar Cipru, Franţa şi Lituania sunt reprezentate prin preşedinţii lor - M. Dony, op.cit., p. 124. În România a existat o dispută în acest sens, tranşată de Curtea Constituţională. Astfel,

prin Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012 asupra conflictului juridic de natur ă constituţională dintreGuvern, reprezentat de primul-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte,

publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, Curtea a constatat”existenţa unui conflict juridic de natur ă constituţională între Guvern, pe de o parte, şi PreşedinteleRomâniei, pe de altă parte, generat de acţiunea Guvernului şi a primului-ministru de a-l exclude pePreşedintele României din componenţa delegaţiei care participă la Consiliul European în perioada28-29 iunie 2012”. Curtea a statuat, cu valoare de principiu, că ”În exercitarea atribuţiilor

constituţionale, Preşedintele României participă la reuniunile Consiliului European în calitate deşef al statului. Această atribuţie poate fi delegată de către Preşedintele României, în mod expres, primului-ministru".




acestuia, în cooperare cu preşedintele Comisiei şi pe baza lucr ărilor ConsiliuluiAfaceri Generale (art. 16 alin (6) TUE).


3.1. Preşedintele

Potrivit art. 15 alin (5) TUE, ”Consiliul European îşi alege preşedintele cumajoritate calificată, pentru o durată de doi ani şi jumătate, cu posibilitateareînnoirii mandatului o singur ă dată. În caz de împiedicare sau de culpă gravă,Consiliul European poate pune capăt mandatul preşedintelui în conformitate cuaceeaşi procedur ă”.

În cursul reuniunii informale a Consiliului European din 19 noiembrie 2009,

şefii de stat şi de guvern au convenit cu unanimitate alegerea lui Herman VanRompuy, până atunci primul-ministru al Belgiei, în funcţia de preşedinte alConsiliului European, acesta fiind reconfirmat în funcţie în martie 2012, urmândca mandatul său să se încheie la 30 noiembrie 2014.

Preşedintelui Consiliului European îi revin două categorii de funcţii, unele în plan intern, altele de reprezentare în plan extern a Uniunii.

În plan intern, la nivelul Uniunii, preşedintele:- prezidează şi impulsionează lucr ările Consiliului European;- asigur ă pregătirea şi continuitatea lucr ărilor Consiliului European, în

cooperare cu preşedintele Comisiei şi pe baza lucr ărilor Consiliului AfaceriGenerale;

- acţionează pentru facilitarea coeziunii şi a consensului în cadrul ConsiliuluiEuropean;

- prezintă Parlamentului European un raport după fiecare reuniune aConsiliului European.

În ceea ce priveşte cea de-a doua categorie de funcţii, acesta asigur ă, ”lanivelul său şi în această calitate”, reprezentarea externă a Uniunii în problemereferitoare la politica externă şi de securitate comună, ”f ăr ă a aduce atingereatribuţiilor Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de

securitate”.Introducerea funcţiei de preşedinte stabil al Consiliului European a fost defapt dictată de necesitatea de a conferi o mai mare vizibilitate Uniunii în planinternaţional, prin personificarea acestei funcţii. Din acest punct de vedere, seridică însă o serie de probleme legate de coerenţa acţiunii externe a Uniunii încondiţiile în care nu mai puţin de patru personalităţi sunt însărcinate cu funcţia dereprezentare a Uniunii în plan extern, alături de Preşedintele Consiliului Europeanavând atribuţii în acest sens preşedinţia semestrială a Consiliului Uniunii (care acontinuat să se considere investită cu această funcţie1), preşedintele Comisiei şi

1 A se vedea în acest sens M. Dony, op. cit., p. 127.




Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate. Înabsenţa (încă) a unor mecanisme care să asigure coordonarea între aceste instituţii,confuzia creată poate reprezenta o sursă potenţială de conflict la nivelul Uniunii.Regulmentul de procedur ă al Consiliului European, adoptat în decembrie 2009, se

limitează la a prevedea că preşedintele Consiliului European ”stabileşte o strânsă cooperare şi coordonare cu preşedinţia Consiliului şi cu preşedintele Comisiei, înspecial prin reuniuni periodice” (art. 2 alin (3)).

O altă confuzie este legată de posibilitatea cumulării funcţiei de preşedinte alConsiliului European cu o altă funcţie la nivelul Uniunii, art. 15 TUE interzicânddoar exercitarea de către acesta a unui mandat naţional. S-a considerat, astfel, că ar putea fi avută în vedere, în absenţa unei interdicţii exprese, chiar cumululfuncţiei de preşedinte al Consiliului European cu cel de preşedinte al ComisieiEuropene1.

În cazul în care preşedintele Consiliului European nu îşi poate exercita funcţiadin motive de sănătate, în caz de deces sau în cazul în care şi-a încheiat mandatul,în conformitate cu articolul 15 alineatul (5) din TUE, acesta este înlocuit, după caz, până la alegerea succesorului său, de către membrul Consiliului Europeancare reprezintă statul membru care asigur ă preşedinţia semestrială a Consiliului(art. 2 alin (4) din Regulamentul de procedur ă al Consiliului European).

3.2. Reuniunile

Consiliul European se întruneşte de două ori pe semestru la convocarea preşedintelui său (art. 15 alin (3) TUE), o reuniune extraordinar ă a ConsiliuluiEuropean putând fi însă convocată de preşedinte ”atunci când situaţia o impune”.Durata reuniunilor este, de regulă, de două zile şi acestea nu sunt publice.

Prin Regulamentul Consiliului European s-a stabilit că, cu cel puţin un anînaintea începerii semestrului şi în strânsă cooperare cu statul membru care deţine preşedinţia pe durata semestrului respectiv, preşedintele Consiliului Europeanface publice datele preconizate pentru reuniunile Consiliului European careurmează să se desf ăşoare pe durata respectivului semestru.

Locul de desf ăşurare a reuniunilor este la Bruxelles, doar în situaţii

excepţionale putându-se desf ăşura în alt loc.Pregătirea lucr ărilor Consiliului European, ca şi aducerea la îndeplinire amăsurilor adoptate de acesta, revine Consiliului Afaceri Generale (formaţiune aConsiliului Uniunii). Din punct de vedere tehnic, Consiliul European este asistatde Secretariatul General al Consiliului.

La reuniunile Consiliului European poate fi invitat, pentru a fi ”audiat” (art.235 alin. (2) TFUE) şi preşedintele Parlamentului European. Este vorba, în principiu, de un schimb de opinii ce are loc la începutul reuniunii ConsiliuluiEuropean.

1 Pentru o analiză a acestei ipoteze, a se vedea J. Roux, op. cit., p. 139, M. Dony, op. cit., p. 126




Modalitatea de adoptare a deciziilor este consensul, ”cu excepţia cazului încare tratatele dispun altfel”. Tratatele prevăd mai multe ipoteze în care votulConsiliului European este cerut, acesta hotărând fie cu unanimitate (caz în careabţinerile membrilor prezenţi sau reprezentaţi nu împiedică adoptarea deliber ărilor

Consiliului European), fie cu majoritate calificată, după regulile aplicabile încadrul Consiliului Uniunii (în acest caz preşedintele Consiliului European şi cel alComisiei nu iau parte la vot) sau cu majoritate simplă. Regulamentui intern(art. 7) prevede că, la propunerea preşedintelui, pentru o chestiune urgentă,deciziile Consiliului European pot fi adoptate ”prin vot exprimat în scris”.

În caz de vot formal, un membru al Consiliului European poate reprezenta unalt membru (doar unul singur), pe bază de delegare.

Rezultatele lucr ărilor Consiliului European sunt consemnate într-un proces-verbal încheiat pentru fiecare reuniune în care sunt menţionate concluziile

aprobate, deciziile luate şi declaraţiile f ăcute cu această ocazie.

§.4. Atribuţii

Principala funcţie cu care a fost investit Consiliul European prin tratateleanterioare, menţinută şi prin Tratatul de la Lisabona, este aceea de impulsionare şiorientare, potrivit art. 15 TUE acesta oferind Uniunii ”impulsurile necesaredezvoltării acesteia” şi definindu-i ”orientările şi priorităţile politice generale”.Deşi vizează toate domeniile de acţiune ale Uniunii, această funcţie se bucur ă de o

caracterizare generală în ceea ce priveşte PESC. În acest domeniu ConsiliulEuropean ”identifică interesele strategice ale Uniunii, stabileşte obiectivele şidefineşte orientările generale ale politicii externe şi de securitate comune, inclusivîn ceea ce priveşte chestiunile având implicaţii în materie de apărare” (art. 26 alin(1) TUE). De asemenea, un rol important revine Consiliului European şi înstabilirea marilor orientări ale politicilor economice ale statelor membre şi aleUniunii (art. 121 TFUE), precum şi a orientărilor strategice ale programăriilegislative şi operaţionale în materia spaţiului de libertate, securitate şi justiţie(art. 68 TFUE).

O a doua funcţie vizează rolul de arbitru cu care a fost investit ConsiliulEuropean (în considerarea autorităţii de care dispun membrii săi), acesta fiindchemat să tranşeze chestiunile sensibile asupra cărora a intervenit un dezacord lanivelul Consiliului. În domeniul securităţii sociale (art. 48 TFUE) sau în cel alcooper ării în materie penală (art. 82-83 TFUE), dacă un membru al Consiliuluiapreciază că un proiect de act aducere atingere aspectelor fundamentale alesistemului său de securitate socială sau ale sistemului său de justiţie penală, acesta poate sesiza Consiliul European, procedura normativă suspendându-se. ConsiliulEuropean poate, fie să retrimită proiectul Consiliului, caz în care procedura

legislativă îşi reia cursul, fie (doar în materie de securitate socială) să cear ă Comisiei să înainteze o nouă propunere, caz în care proiectul este abandonat.




Deşi se face precizarea că acesta nu exercită funcţii legislative, ConsiliulEuropean a fost dotat, prin Tratatul de la Lisabona cu competen ţ e decizionale importante. Astfel:

- poate constata existenţa unei violări grave şi persistente a valorilor Uniunii,

constatare ce poate conduce la suspendarea anumitor drepturi ale statului respectivdecurgând din tratate (art. 7 alin (2) TUE);

- poate decide revizuirea tratatelor (art. 48 TUE);- poate adopta o decizie de autorizare a Consiliului să treacă de la unanimitate

la majoritate calificată în anumite domenii;- aprobă criteriile de eligibilitate pentru statele care vor să adere la Uniune şi

stabileşte orientările pentru retragerea unui stat membru din Uniune;- numeşte membrii diverselor instituţii (preşedintele Comisiei Europene,

Înaltul Reprezentant pentru politica externă şi de securitate, al cărui mandat poate

înceta tot prin hotărârea Consiliului European, sau membrii directoratului BănciiCentrale Europene);

- stabileşte lista formaţiunilor Consiliului şi conducerea acestora.

SSeeccţţiiuunneeaa aa 55--aa CCOONNSSIILLIIUULL

§1. Aspecte preliminare

Consiliul este instituţia prin intermediul căreia statele membre intervin înfuncţionarea Uniunii, dispunând de un important rol legislativ, în materie bugetar ă şi de anumite competenţe executive. El a reprezentat, de-a lungul timpului, principalul organ de decizie al Uniunii Europene, rol pe care, treptat, a trebuit să-l

împartă cu Parlamentul European. Compus din reprezentanţi ai executivelornaţionale, aceste executive fiind responsabile din punct de vedere democratic, fieîn faţa parlamentelor naţionale, fie în faţa cetăţenilor, după cum se subliniază înTratatul de la Lisabona (art. 10 alin (2) TUE), Consiliul exprimă legitimitateastatală a Uniunii Europene (care se adaugă celei populare, încarnate deParlamentul European).

Originile Consiliului se găsesc în tratatele constitutive, care prevedeau creareacâte unui Consiliu pentru fiecare dintre cele trei Comunităţi. Cele trei Consilii aufost înlocuite de Consiliul unic al Comunităţilor Europene înfiinţat prin art. 1 alTratatului de fuziune de la Bruxelles, cunoscut şi sub denumirea de Consiliul deMiniştri. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht a fost adoptată




denumirea de Consiliu al Uniunii Europene, pentru a sugera faptul că acţiunea sanu se limitează doar la domeniul comunitar, ci acţionează şi în cei doi piloniinterguvernamentali, iar Tratatul de la Lisabona reţine denumirea de ”Consiliu”.

§2. Componenţă

Potrivit art. 16 alin (2) TUE, ”Consiliul este compus din câte un reprezentantla nivel ministerial al fiecărui stat membru, împuternicit să angajeze guvernulstatului membru pe care îl reprezintă şi să exercite dreptul de vot”. Consiliul apareastfel ca un colegiu al reprezentanţilor celor 27 de guverne naţionale. În cazulstatelor federale pot fi angajaţi să reprezinte statul federal în cadrul Consiliului şiminiştrii guvernelor federale sau regionale.

Consiliul este un organism unic însă componenţa sa este variabilă, în raport desubiectele aflate pe ordinea de zi el întrunindu-se ”în cadrul diferitelor formaţiuni”(art. 16 alin (6) TUE). Prin Tratatul de la Lisabona sunt identificate două astfel deformaţiuni - Consiliul Afaceri Generale şi Consiliul Afaceri Externe, listacompletă a acestora urmând a fi stabilită de Consiliul European. Listaformaţiunilor Consiliului a fost stabilită, în aşteptarea unei decizii a ConsiliuluiEuropean, de către Consiliul Afaceri Generale (împuternicit în acest sens prinProtocolul privind dispoziţiile tranzitorii ataşat Tratatului de la Lisabona). PrinDecizia 2009/878 din 1 decembrie 20091, formaţiunile în care se poate reuni

Consiliul sunt în număr de zece: Afaceri Generale; Afaceri Externe; Afaceri Economice şi Financiare; Justiţie şi Afaceri Interne; Ocuparea For ţei de Muncă, Politică Socială, Sănătate şi Consumatori; Competitivitate (piaţă internă, industrie, cercetare şi spaţiu); Transport, Telecomunicaţii şi Energie; Agricultur ă şi Pescuit;

Mediu; Educaţie, Tineret, Cultur ă şi Sport.Alături de aceste formaţiuni, Tratatul de la Lisabona consacr ă o practică deja

existentă, aceea a reunirii informale a unui Consiliu al miniştrilor de finanţe aistatelor din zona euro - Eurogrupul , condiţiile de organizare a acestuia fiindstabilite prin Protocolul (nr.14) privind Eurogrupul.

Cele mai importante formaţiuni ale Consiliului sunt Consiliul AfaceriGenerale şi Consiliul Afaceri Externe, acestea întrunindu-se cu regularitate(lunar), consiliile specializate, care tratează afaceri tehnice, şi în componenţa

1 JOUE L 315/46 din 2 decembrie 2009.




cărora într ă miniştrii de resort ai statelor membre (finanţe, agricultur ă, mediu,etc.), fiind convocate doar sporadic.

Consiliul Afaceri Generale este compus din miniştrii afacerilor externe sau aiafacerilor europene ai statelor membre şi se reuneşte o dată pe lună. Rolul său este

acela de a asigura coerenţa lucr ărilor diferitelor formaţiuni ale Consiliului. Acesta pregăteşte reuniunile Consiliului European şi urmăreşte aducerea la îndeplinire amăsurilor adoptate, în colaborare cu preşedintele Consiliului European şi cuComisia.

Consiliul Afaceri Externe, prezidat de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentruafaceri externe şi politica de securitate, elaborează acţiunea externă a Uniunii, înconformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul European, şi asigur ă coerenţa acţiunii Uniunii. Acestuia îi revine r ăspunderea pentru întreaga acţiuneexternă a Uniunii Europene, şi anume: politica externă şi de securitate comună, politica de securitate şi de apărare comună, politica comercială comună,cooperarea în scopul dezvoltării şi ajutorul umanitar.

În mod excepţional, pot fi convocate şi Consilii conjuncte, formate dinminiştrii afacerilor externe şi miniştrii responsabili într-un anumit domeniu.

Deşi prin tratatul de la Lisabona se creează două formaţiuni ale Consiliului curol de coordonare, anterior existând doar Consiliul Afaceri Generale, ce avea peordinea de zi atât relaţiile externe, cât şi problemele de politică generală, înrealitate cele două formaţiuni se reunesc, cel mai adesea, sub forma unui Consiliu

al Afacerilor Generale şi Relaţiilor Externe, avându-i în componenţă pe miniştriiafacerilor externe ai statelor membre, hotărând fie asupra problemelor de politică generală, fie asupra celor ţinând de afacerile externe ale Uniunii1.


Art. 16 TUE şi art. 237-243 TFUE stabilesc cadrul general cu privire laorganizarea şi funcţionarea Consiliului. În temeiul art. 240 TFUE, care confer ă

Consiliului competenţa de a se autoreglementa, acesta a adoptat propriulRegulament de procedur ă ce stabileşte în detaliu modul de organizare şifuncţionare2.

Activitatea Consiliului se desf ăşoar ă prin intermediul a trei structuri de bază:Preşedinţia, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER) şi SecretariatulGeneral.

1

M. Dony, op. cit ., p. 135.2 Decizia 2009/937/UE a Consiliului din 1 decembrie 2009 de adoptare a regulamentului său de procedur ă (JO L 325, 11.12.2009, p. 35).




3.1. Preşedin ţ ia

Reţinând soluţiile existente în tratatele anterioare1, Tratatul de la Lisabona ainstituit o preşedinţie rotativă a Consiliului, după un sistem de rotaţie egalitar ă.

Ordinea de rotaţie este stabilită printr-o decizie a Consiliului European statuândcu majoritate calificată (art. 226 TFUE).

Declaraţia (nr. 9) anexată Tratatului cuprinde un proiect de decizie aConsiliului European cu privire la preşedinţia Consiliului, pe baza căreia a fostadoptataă Decizia nr. 2009/881 a Consiliului European din 1 decembrie 20092,care stabileşte măsurile de aplicare cu privire la preşedinţia Consiliului.

Cu excepţia Consiliului Afaceri Externe, prezidat de către ÎnaltulReprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate3, preşedinţia celorlalte formaţiuni ale Consiliului este asigurată de grupuri de trei

state membre care se succed o dată la 18 luni. În cadrul acestui sistem, denumit şi”troică”, fiecare membru al grupului asigur ă, prin rotaţie, pentru o durată de şaseluni4, preşedinţia tuturor formaţiunilor, cu excepţia formaţiunii Afaceri Externe.Ceilalţi membri ai grupului sprijină preşedinţia în îndeplinirea tuturorresponsabilităţilor acesteia, pe baza unui program comun.

Prin intermediu acestui sistem se asigur ă o coordonare şi o continuitate aacţiunilor Consiliului, preşedinţia în exerciţiu colaborând cu preşedinţia anterioar ă şi cu cea care îi va succeda. Preşedinţia este asistată de reprezentantul statuluimembru care va deţine preşedinţia următoare. La cererea preşedinţiei şi acţionând

după instrucţiunile sale, statul membru o înlocuieşte, după cum est necesar, şi oeliberează, dacă este necesar, de anumite sarcini şi asigur ă continuitatea lucr ărilorConsiliului.

Succesiunea preşedinţiilor Consiliului5, începând cu ianuarie 2010, esteurmătoarea:

- 2010: Spania, Belgia;- 2011: Ungaria, Polonia;- 2012: Danemarca, Cipru;- 2013: Irlanda, Lituania;

- 2014: Grecia, Italia;- 2015: Letonia, Luxemburg;- 2016: Olanda, Slovacia;- 2017: Malta, Marea Britanie;

1 Art 146 TCE stabilea că preşedinţia Consiliului este deţinută prin rotaţie de către fiecare membru pe o perioadă de 6 luni.2 JOUE L 315/50 din 2 decembrie 2009.3 Începând cu 1 decembrie 2009, această funcţie este ocupată de dna Catherine Ashton.4

Preşedenţia se schimbă la data de 1 ianuarie şi 1 iulie a fiecărui an.5 Conform Deciziei Consiliului din 1 ianuarie 2007, reconfirmată prin Decizia din 1 decembrie2009.




- 2018: Estonia, Bulgaria;- 2019: Austria, România;- 2020: Finlanda.Preşedinţia are un rol motor în desf ăşurarea lucr ărilor Consiliului. Grupul

celor trei state membre şi Înaltul Reprezentant, care asigur ă preşedinţiaformaţiunilor Consiliului, trebuie să prezinte un proiect de program al activităţilorConsiliului. Acest proiect trebuie să fie apoi aprobat de Consiliul AfaceriGenerale. Preşedinţia trebuie, de asemenea, să stabilească ordinea de zi provizorie pentru reuniunile organizate în timpul mandatului său.

Preşedinţia convoacă Consiliul, din proprie iniţiativă sau la solicitareaComisiei ori a unuia dintre membrii săi, ia decizia de a se trece la vot şi redactează procesul-verbal, poate, dacă este necesar, să limiteze numărul persoanelor prezente, să stabilească durata dezbaterilor, să solicite poziţii comune şi

contribuţii în scris.Veghind la buna derulare a dezbaterilor, preşedinţia are un rol de mediere şi

de concertare, încercând să găsească compromisuri acceptabile1. Ea poate, deasemenea, să reprezinte Consiliul în faţa Parlamentului European.

3.2. Comitetul Reprezentan ţ ilor Permanen ţ i (COREPER)

COREPER este un organ de lucru al Consiliului compus din reprezentanţi permanenţi2 ai statelor membre pe lângă UE ce are ca sarcină pregătirea lucr ărilor

Consiliului şi executarea mandatelor care îi sunt încredinţate de acesta. Potrivitart. 16 alin (7) TUE, ”Un comitet al reprezentanţilor permanenţi ai guvernelorstatelor membre r ăspunde de pregătirea lucr ărilor Consiliului”.

Comitetul îşi are originea în art. 7 al Tratatului de fuziune de la Bruxelles şi afost înfiinţat pentru a asigura continuitatea activităţii Consiliului, în condiţiile încare activitatea la nivel ministerial se desf ăşoar ă cu intermitenţe (dată fiindcalitatea de miniştri în guvernele naţionale a membrilor acestuia, practicactivitatea formaţiunilor Consiliului se desf ăşoar ă doar câteva zile pe lună).De-a lungul timpului, el a dobândit un rol central în sistemul decizional al Uniunii

Europene. Importanţa sa rezidă în faptul că asigur ă un dialog permanent întreguvernele naţionale şi Uniune, participă la coordonarea lucr ărilor administraţiilornaţionale însărcinate cu afacerile europene (la pregătirea poziţiilor naţionale înafacerile europene) şi participă la lucr ările instituţiilor Uniunii. COREPER estelocul unde se dezvoltă un dublu dialog: dialog între reprezentanţii permanenţiîntre ei şi dialog al fiecăruia dintre aceştia cu propria capitală3.

1 M. Dony, op. cit., p. 138.2

Fiecare stat numeşte înalţi funcţionari şi exper ţi pe diverse probleme, conduşi de un Reprezentant permanent cu rang de ambasador.3 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit ., p. 128.




Potrivit art. 19 din regulamentul Consiliului, COREPER: ”asigur ă consecvenţa politicilor şi acţiunilor Uniunii Europene şi veghează la respectareaurmătoarelor principii şi norme:

(a) principiile legalităţii, subsidiarităţii, propor ţionalităţii şi al justificării

actelor;(b) normele de stabilire a competenţelor instituţiilor, organelor, oficiilor şiagenţiilor Uniunii;

(c) dispoziţiile bugetare;(d) normele privind procedura, transparenţa şi calitatea redactării”.Preşedinţia COREPER este asigurată de reprezentantul permanent sau

reprezentantul permanent adjunct al statului care deţine preşedinţia Consiliului. Elfuncţionează în două formaţii, una de natur ă politică (COREPER 2 – care seocupă de problemele mai importante, incluzându-i pe înşişi reprezentanţii permanenţi), alta de natur ă tehnică (COREPER 1, reunind reprezentanţi

permanenţi adjuncţi).Principala funcţie a COREPER este pregătirea lucr ărilor Consiliului,

examinând problemele înscrise pe ordinea de zi a reuniunilor Consiliului1 şiclasificându-le în două categorii: categoria „A” – cele asupra cărora s-a ajuns laun acord în cadrul COREPER şi nu necesită discuţii, Consiliul urmând doar să voteze asupra lor, şi categoria „B” – problemele delicate, asupra cărora nu s-aajuns la un acord şi care vor face obiectul dezbaterilor în Consiliu. Practic,aproximativ 75-80% dintre textele adoptate de Consiliu au fost convenite lanivelul reprezentanţilor permanenţi, f ăcînd parte din categoria „A”, care nu au

f ăcut obiectul dezbaterii miniştrilor, ceea ce demonstrează utilitatea acestuiorganism şi rolul pe care îl are în întărirea capacităţii normative a Uniunii2.În ambele sale formaţii COREPER se reuneşte să ptămânal şi ori de câte ori

sunt situaţii deosebite sau Consiliul propune discutarea unor probleme urgente.În cadrul COREPER au fost create la nivelul funcţionarilor şi exper ţilor ce îi

asistă pe reprezentanţii permanenţi, grupuri de lucru sau comitete specializate pediverse domenii precum afaceri interne, justiţie, politică socială3 etc.

3.3. Secretariatul General

Secretariatul General al Consiliului este organul care asigur ă din punct devedere logistic buna desf ăşurare a activităţii Consiliului.Acesta este condus de un Secretar General1 numit de Consiliu şi care are

sarcina de a lua măsurile necesare bunei sale funcţionări, de a pregăti proiectulcheltuielilor şi de a gestiona fondurile puse la dispoziţia Consiliului.

1 Toate punctele înscrise pe ordinea de zi a unei reuniuni a Consiliului fac obiectul unei examinări prealabile a COREPER, cu excepţia cazurilor în care acesta din urmă hotăr ăşte contrariul (art. 19alin (2) din Regulamentul Consiliului).2

M. Dony, op. cit., p. 140.3 Sunt în prezent peste 150 de grupuri de lucru şi comitete la care participă delegaţi din statelemembre.




De asemenea, Secretarul General este cel care asigur ă buna desf ăşurare alucr ărilor Consiliului; îndeplinind şi rolul de grefier, el este cel ce pregăteşte procesele verbale ale sesiunilor Consiliului şi le semnează împreună cu preşedintele acestuia, semnează alături de preşedinte actele adoptate de Consiliu şi

îndeplineşte funcţia de depozitar al acordurilor încheiate de UE. El asigur ă şisecretariatul Consiliului European (art. 235 TFUE).

Secretarul General al Consiliului Uniunii Europene îndeplinea, după Tratatulde la Amsterdam, şi calitatea de Înalt reprezentant pentru Politica externă şi desecuritate comună. Prin Tratatul de la Lisabona cele două funcţii sunt disociate.

Secretariatul s-a dezvoltat iar responsabilităţile sale au sporit pe măsuracreşterii numărului statelor membre ale Uniunii Europene. La 31 decembrie 2007,efectivul său se ridica la 3 273 de funcţionari, agenţi temporari şi exper ţi naţionalidetaşaţi, marea majoritate a acestora constituind-o funcţionarii. Secretariatul

General este format din opt direcţii generale (DG-uri), specializate pe domeniicare corespund formaţiunilor Consiliului, cărora li se adaugă un serviciu juridic(ce reprezintă Consiliul în faţa instanţelor Uniunii).

3.4. Reuniunile Consiliului

Consiliul Afacerilor Generale, care asigur ă coerenţa şi continuitateaactivităţii se întruneşte lunar, în timp ce consiliile specializate se întrunesc atuncicând este necesar ă discutarea unor probleme din domeniul lor de activitate.

Locul de desf ăşurare al sesiunilor Consiliului este Bruxelles, unde se află

sediul acestuia, însă sesiunile din lunile aprilie, iunie şi octombrie se ţin laLuxemburg.

Convocarea lucr ărilor Consiliului se face de către preşedintele acestuia, deunul dintre membri sau de Comisia Europeană, şi la ele pot fi invitaţi să participemembrii Comisiei sau ai Băncii Centrale Europene.

Ordinea de zi a fiecărei reuniuni este stabilită de preşedinţie, avându-se învedere programul pe 18 luni al Consiliului, şi se trimite celorlalţi membri aiConsiliului şi ai Comisiei cu cel puţin 14 zile înainte de începerea reuniunii, ca şi parlamentelor naţionale şi statelor membre. Reprezentanţii celorlalte state pot însă

solicita includerea altor chestiuni pe ordinea de zi, cu condiţia respectării anumitortermene.

Consiliul se întruneşte în şedinţă publică atunci când deliberează şi votează un proiect de act legislativ. În acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizată îndouă păr ţi, consacrate deliber ărilor privind actele legislative ale Uniunii, respectivactivităţilor f ăr ă caracter legislativ2.

1 Această funcţie este îndeplinită, începând cu 26 iunie 2011, de germanul Uwe Corsepius. Biroul

Secretarului General a fost condus de şase predecesori: Christian Calmes, Nicolas Hommel, NielsErsbøll, Jürgen Trumpf, Javier Solana şi Pierre de Boissieu.2 Art. 16 alin. (8) TUE.




§4. Reguli de vot la nivelul Consiliului

Problema modalităţii de vot în cadrul Consiliului (multă vreme, singurulveritabil organ decizional) a reprezentat o problemă sensibilă în întreaga evoluţie

a construcţiei europene, de această chestiune depinzând, într-o mare masur ă,natura însăşi a Uniunii Europene - organizaţie internaţională clasică în caredeciziile se iau prin acordul unanim al membrilor săi sau organizaţie suprastatală în care deciziile se iau prin vot majoritar.

Tratatele constitutve prevedeau trei modalităţi de adoptare a deciziilor încadrul Consiliului, care operează în raport de dispoziţia de drept material ceformează baza juridică a actului adoptat: unanimitatea, majoritatea simpl ă şimajoritatea calificat ă. Un reper important al evoluţiei comunitare îl reprezintă trecerea progresivă de la votul cu unanimitate (care garanta fiecărui stat un drept

de veto) la votul majoritar, care se generalizează1

.Potrivit art. 205 TCE, votul cu majoritatea (simplă) a membrilor Consiliului

reprezenta regula de drept comun, aplicabilă cu excepţia unor dispoziţii contrareale tratatelor (folosirea acestei modalităţi de vot era însă destul de rar ă, întrucâtexcepţiile prevăzute în tratate sunt numeroase). Votul cu majoritate calificată se baza pe o ponderare a voturilor membrilor Consiliului în funcţie de importanţa politică, demografică şi economică a statelor pe care le reprezentau, în timp ceunanimitatea se aplica în anumite cazuri determinate, prevăzându-se că abţinerilemembrilor prezenţi sau reprezentaţi nu împiedică întrunirea unanimităţii, acestea

luându-se în calcul ca şi cum ar fi voturi favorabile.Acestă schemă generală a r ămas neschimbată după 1957, evoluţiile produsevizând doar majoritatea calificată - modul de definire a acesteia şi sfera deaplicare a acestei reguli de vot.

Tratatul de la Lisabona reformează substanţial procesul decizional în cadrulConsiliului, stabilind, pe de o parte, că votul cu majoritate calificată reprezintă regula de drept comun (art. 238 alin. (1) TFUE), f ăr ă ca celelalte modalităţi de votsă dispar ă, iar pe de altă parte, calculul majorităţii calificate este modificat profund, prevăzându-se renunţarea progresivă la sistemul de ponderare a voturilor.

4.1. Majoritatea calificat ă

A. Calculul majorit ăţ ii calificate

În ceea ce priveşte definirea majorităţii calificate, elementul central alevoluţiei procesului decizional ţine de căutarea unui echilibru între interesele

1

Nu f ăr ă dificultăţi, având în vedere Compromisul de la Luxemburg, care a pus capat crizei”scaunului gol” din anii 60. Acesta a impus pentru o anumită perioadă de timp o reîntoarcere practic la dreptul de veto al statelor atunci când ”interesele lor esenţiale” erau în discuţie.




statelor mari şi cele ale statelor mici ale Uniunii, devenite din ce în ce mainumeroase pe măsura extinderilor succesive şi dispunân de un număr din ce în cemai important de voturi. Problema a fost tranşată prin Compromisul de la Ioanina(Grecia) din 29 martie 1994, care permite unei minorităţi de state (apropiate însă

de pragul minorităţii de blocaj) să solicite reexaminarea unei propuneri legislativeînainte de adoptarea acesteia1.

Până la 30 aprilie 2004, când Uniunea avea 15 membri, repartizarea voturilorîn Consiliu se f ăcea propor ţional cu dimensiunea statelor astfel: Franţa, Germania,Marea Britanie şi Italia aveau câte 10 voturi, Spania 8 voturi, Belgia, Olanda,Portugalia şi Grecia 5 voturi, Austria şi Suedia 4 voturi, Danemarca, Irlanda şiFinlanda 3 voturi şi Luxemburg 2 voturi. Majoritatea calificat ă se obţinea atuncicând actul era adoptat cu 62 de voturi din numărul total de 87 de voturi dinConsiliu. Prin acest sistem de vot conceput pe criterii demografice, economice şi

politice, nici statele mari (care împreună dispun de 48 de voturi) şi nici cele mici(care în caz de coaliţie pot bloca decizia, minoritatea de blocaj fiind de 26 devoturi, dar nu pot impune adoptarea acestuia dacă statele mari se opun) nu îşi potimpune singure voinţa, ci sunt nevoite să ajungă la un acord.

Începând din 2004, când numărul total al statelor membre a ajuns la 25, auintrat în vigoare prevederile Tratatului de la Nisa şi ale Protocolului anexă referitor la ponderile în Consiliu2, astfel că începând cu 1 ianuarie 2005 pentruadoptarea unui act cu majoritatea calificată ponderată sunt necesare 232 de voturifavorabile din totalul de 321 de voturi, reprezentând 72,3% din totalul voturilor în

Consiliu, minoritatea de blocaj fiind astfel de 89 de voturi. Tratatul de la Nisa mai prevede că majoritatea calificată a voturilor din Consiliu trebuie să reprezinte peste 62% din populaţia totală a Uniunii Europene.

În condiţiile unei Uniuni cu 27 de state, Tratatul de la Nisa prevedea că majoritatea calificată ponderată va fi realizată cu 255 de voturi din totalul de 345,reprezentând 73,9%. Orice stat membru are dreptul de a solicita să se verifice dacă majoritatea calificată cuprinde cel puţin 62% din populaţia totală a Uniunii, în cazcontrar decizia respectivă neputând fi adoptată.

Pentru de deliber ările care necesită o majoritate calificată, voturile membrilor

Consiliului sunt atribuite în următoarea pondere:

1 Astfel, dacă membrii Consiliului de Ministri reprezentând între 23 de voturi (vechiul prag alminorităţii de blocaj) şi 26 de voturi (noul prag) îşi exprimă intenţia de a se opune luării uneidecizii de către Consiliul de Ministri cu majoritate calificată, acesta va face tot ce-i stă în puteri,într-o perioadă de timp rezonabilă, să ajungă la o soluţie satisf ăcatoare care poate fi adoptată cu cel

putin 65 de voturi din 87. 2 Deşi Germania, susţinută de majoritatea celorlalte state, a cerut mai multe voturi, pe criteriuldemografic, Franţa a refuzat vehement şi acordul a men ţ inut paritatea celor 4 state mari, care

obţin însă o triplare a voturilor (de la 10 la 29), în timp ce state mai mici primesc un num ăraproximativ dublu de voturi. Un număr important de voturi (27) obţin Spania şi, după integrare,Polonia.




State membre VoturiGermania, Italia, Franţa, Regatul Unit 29Spania, Polonia 27România 14Olanda 13Belgia, Grecia, Ungaria, Portugalia, Republica Cehă 12Austria, Bulgaria, Suedia 10Danemarca, Irlanda, Lituania, Finlanda, Slovacia 7Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia 4Malta 3

Prin Tratatul de la Lisabona, calculul majorităţii calificate este modificat profund, prevăzându-se renunţarea progresivă (până la 31 octombrie 2014r ămânând în vigoare dispoziţiile Tratatului de la Nisa) la sistemul de ponderare a

voturilor. În noul sistem de calcul al majorităţii calificate fiecare stat dispune deun vot, majoritatea calificată fiind definită de două condiţii ale majorităţii, statală şi demografică, prin cumularea cărora se încearcă echilibrarea influenţei statelor populate, al căror număr este redus, şi a celor mai puţin populate, care suntmajoritare.

Articolul 16 alin (4) TUE„Începând cu 1 noiembrie 2014, majoritatea calificată se defineşte ca fiind egală cu cel puţin 55 %din membrii Consiliului, cuprinzând cel puţin cincisprezece dintre aceştia şi reprezentând statemembre care întrunesc cel pu

ţin 65 % din popula

ţia Uniunii.

Minoritatea de blocare trebuie să cuprindă cel puţin patru membri ai Consiliului, în caz contrar seconsider ă a fi întrunită majoritatea calificată.Celelalte condiţii privind votul cu majoritate calificată sunt stabilite la articolul 238 alineatul (2)din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene”.

Art. 238 alin (2) TFUE stabileşte, prin derogare de la articolul 16 alin. (4)TUE că, începând cu 1 noiembrie 2014, în cazul în care Consiliul nu hotăr ăşte la propunerea Comisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externeşi politica de securitate (care este regula), majoritatea calificată se defineşte ca

fiind egală cu cel puţin 72% din membrii Consiliului reprezentând statelemembre, care reunesc cel puţin 65 % din populaţia Uniunii.

De asemenea, în cazul în care nu toţi membrii Consiliului participă la vot,majoritatea calificată se stabileşte, în raport de statele participante, astfel:

- fie de 55% din numărul statelor participante, care reunesc cel puţin 65 % din populaţia acestor state, dacă Consiliul hotăr ăşte la propunerea Comisiei sau aÎnaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate;

- fie de 72% din membrii Consiliului reprezentând statele membre participante, care reunesc cel puţin 65 % din populaţia respectivelor state, încelelalte cazuri.




Pentru a evita posibilitatea unui blocaj pe care îl confer ă statelor mari praguldemografic de 65%, se prevede că atunci când Consiliul hotăr ăşte la propunereaComisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politicade securitate, minoritatea de blocare trebuie să includă cel puţin numărul minim

de membri din Consiliu, care reprezintă mai mult de 35 % din populaţia statelormembre participante, plus un membru, în caz contrar majoritatea calificată seconsider ă a fi întrunită.

Protocolul (nr. 36) asupra măsurilor tranzitorii anexat tratatului, permite însă ca între 1 noiembrie 2014 şi 31 martie 2017, în cazul în care trebuie adoptată ohotărâre cu majoritate calificată, un membru al Consiliului să poată solicita caaceastă hotărâre să fie adoptată cu majoritate calificată astfel cum se aplică eaînainte de 2014 (în baza Tratatului de la Nisa). În acelaşi timp, Declaraţia (nr. 7)

anexată tratatului, conţine un proiect de decizie a Consiliului privind aplicareanoului sistem al majorităţii calificate prin care este introdusă o procedur ă inspirată din Compromisul de la Ioanina, ce permite constiturea unor minorităi de blocare adeciziei1 ce obligă Consiliul să delibereze în vederea găsirii unei soluţiesatisf ăcătoare, care să r ăspundă preocupării exprimate de membrii Consiliului carese opun adoptării unui act.

B. Sfera de aplicare

Deşi o serie de domenii r ămân guvernate de votul cu unanimitate, majoritateacalificată reprezintă regula de adoptare a deciziilor la nivelul Consiliului. PrinTratatul de la Lisabona procedura votului cu majoritate calificată este extinsă lanoi domenii, atât cu caracter tehnic, cât şi domenii politice sensibile precumcontrolul frontierelor, azilul sau migraţia. Votul cu majoritate calificată vizează,de asemenea, domenii precum dreptul de stabilire, transporturile, politica spaţială,energia, sportul, turismul, protecţia civilă, cooperarea structurată permanentă îndomeniul apăr ării, multe dintre acestea noi domenii de competenţă la nivelul

Uniunii.O ”clauză pasarelă” inclusă în tratat (art. 48 alin (7) TUE) permite

Consiliului European să autorizeze (sub forma unei revizuiri simplificate atratatelor) trecerea de la unanimitate la majoritatea calificată şi în alte domeniiacoperite prin TFUE, inclusiv în materie de politică externă şi de securitatecomună (cu excepţia însă a deciziilor având implicaţii militare sau în domeniulapăr ării), cu condiţia ca nici un parlament naţional să nu se opună.

1 Reprezentând 3/4 populaţie ori 3/4 din din numărul statelor, între 2014 şi 2017, sau 55% din populaţie ori 55% din numărul statelor, după 1 aprilie 2017.




4.2. Majoritatea simpl ă

Votul cu majoritatea membrilor Consiliului (50% +1), ce reprezenta regula întratatele anterioare, dar a cărei aplicabilitate era limitată în fapt de includerea a

numeroase excepţii, este prevăzută în Tratatul de la Lisabona pentru chestiuniţinând de organizarea internă a Consiliului:

- adoptarea regulamentului său de procedur ă şi în privinţa organizăriiSecretariatului General1;

- solicitarea adresată Comisiei de a efectua studiile pe care Consiliul leconsider ă oportune pentru realizarea obiectivelor comune şi pentru a prezenta propuneri corespunzătoare2;

- adoptarea statutului comitetelor prevăzute de tratate3.

4.3. Unanimitatea

Făr ă a dispărea din tratate, sfera de aplicare a unanimităţii ca procedur ă de voteste restrânsă prin tratatul de la Lisabona la un număr de domenii prevăzuteexpres. Deşi atunci când este aplicată, unanimitatea dă un drept de veto fiecăruistat membru, art. 238 alin (4) TFUE reaia prevederea anterioar ă potrivit căreia”abţinerile membrilor prezenţi sau reprezentaţi nu împiedică adoptarea hotărârilorConsiliului pentru care este necesar ă unanimitatea”.

R ămân în continuare guvernate de regula unanimităţii domenii precum:

- fiscalitatea,- măsurile de armonizare în domeniul securităţii sociale şi al protecţieisociale,

- procedura de revizuire a tratatelor,- deciziile referitoare la politica de securitate şi apărare comună (art. 42 alin.

(2) TUE);-

autorizarea statelor membre de a recurge la o formă de cooperareconsolidată într-unul din domeniile prevăzute de tratate;

- stabilirea măsurilor privind cooperarea poliţienească;

-

stabilirea regimului lingvistic al instituţiilor Uniunii;- mărirea numărului de avocaţi generali care asistă Curtea de Justiţie aUniunii Europene;

-

Stabilirea dispoziţiilor necesare care să permită alegerea membrilorParlamentului European prin vot universal, direct, în conformitate cu o procedur ă uniformă în toate statele membre sau în conformitate cu principii comune tuturorstatelor membre.

1

Art. 240 TFUE.2 Art. 241 TFUE3 Art. 242 TFUE




§5. Atribuţiile Consiliului

Avându-şi originile în dispoziţiile articolului 145 din TCE, preluate ca atare şiîn tratatele ulterioare, atribuţiile Consiliului se pot structura pe trei categorii:

atribuţii decizionale, atribuţii de execuţie a actelor pe care le adoptă şi atribuţii dedefinire şi de coordonare a politicilor.

Conform art. 16 alin (1) TUE, ”Consiliul exercită, împreună cu ParlamentulEuropean, funcţiile legislativă şi bugetar ă. Acesta exercită funcţii de definire a politicilor şi de coordonare, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate. ”

5.1. Atribu ţ iile decizionale

Desemnat prin tratatele anterioare ca fiind principalul organ legislativ al

Uniunii, rolul dominant al Consiliului în materie legislativă a fost estompattreptat, pentru ca prin Tratatul de la Lisabona să devină un simplu co-legislator,alături de Parlamentul European, în exercitarea atribuţiilor legislative prevăzutede tratate nemaifiind f ăcută o ierarhie între aceste două instituţii.

În limitele competenţelor normative conferite prin tratate şi având în vedereca acestea să fie conforme cu dispoziţiile tratatelor, Consiliul, împreună cuParlamentul, adopt ă acte normative cu for ţă juridică obligatorie (regulamente,directive, decizii), care se impun statelor membre, celorlalte instituţii ale Uniunii, precum şi lor însele.

În domeniul decizional, în afara competenţelor expres atribuite, Consiliul areo competenţă generală, în sensul că ori de câte ori este necesar ă luarea unei decizii pentru realizarea unui obiectiv al Uniunii, competenţa apar ţine Consiliului, caredecide cu unanimitate, la propunerea Comisiei şi cu aprobarea Parlamentului (art.352 alin (1) TFUE).

Odată cu recunoaşterea Consiliului European ca instituţie a Uniunii, anumiteatribuţii anterior apar ţinând Consiliului, precum cele privind revizuirea tratatelorsau decizia privind alegerea parlamentarilor europeni prin sufragiu universal, sub

rezerva ratificării deciziei de către parlamentele naţionale, au fost transferateacestuia. Consiliul poate lua astfel de decizii dacă Consiliul European ia o decizie prealabilă, pentru a-l împuternici în acest sens.

Rolul decizional al Consiliului se manifestă şi în materie bugetar ă.Parlamentul European şi Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedur ă legislativă specială, adoptă bugetul anual al Uniunii (art. 314 TFUE). Proiectuleste elaborat de către Comisie pe baza situaţiei estimative a cheltuielilor transmisă de fiecare instituţie. Comisia îşi poate modifica propunerea în cursul procedurii,Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar să aprobe sau

să respingă proiectul de buget, sau amendamentele Parlamentului European, f ăr ă a




putea să propună propriile amendamente. De asemenea, Consiliul, hotărând la propunerea Comisiei şi după consultarea Parlamentului European şi a Cur ţii deConturi, stabileşte metodele şi procedura prin care veniturile bugetare prevăzutede regimul resurselor proprii ale Uniunii se pun la dispoziţia Comisiei şi defineşte

măsurile care trebuie aplicate pentru a r ăspunde, dacă este cazul, necesităţilortrezoreriei (art. 322 alin (2) TFUE).

Un rol important deţine Consiliul şi în materie de politică externă. Pe de o parte, Consiliul decide procedurile şi normele aplicabile acordurilor de asociere laUniune a statelor ter ţe şi hotăr ăşte, cu unanimitate, negocierea şi încheierea deacorduri în materie comercială. El autorizează începerea negocierilor, adoptă directivele de negociere, autorizează semnarea şi încheie acordurile, cu aprobareasau, în anumire cazuri, doar consultarea Parlamentului European (art. 218 TFUE).

În ceea ce priveşte Politica extern

ă şi politica de securitate comun

ă, Consiliul

participă nu numai la definirea acesteia, alături de Consiliul European, ci adoptă şideciziile necesare pentu definirea şi punerea în aplicare a acesteia, pe baza liniilordirectoare elaborate de Consiliul European (art. 28 alin (1) TUE). Adoptarea deacte legislative este exclusă în acest domeniu. Dezbaterile din domeniul afacerilorexterne, nu sunt publice iar deciziile se iau cu unanimitatea membrilorConsiliului. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica desecuritate, care prezidează Consiliul Afaceri Externe, asigur ă punerea în aplicare adeciziilor adoptate de Consiliul European şi Consiliu.

Nu în ultimul rînd, Consiliul are competenţă de decizie în ceea ce priveştecomponenţa Comitetului Economic şi Social sau Comitetului Regiunilor,adoptând lista membrilor stabilită potrivit propunerilor statelor membre. El are, deasemenea, dreptul de a stabili salariile, indemnizaţiile şi pensiile preşedinteluiConsiliului European, ale preşedintelui Comisiei, ale Înaltului Reprezentant alUniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, ale membrilor Comisiei,ale preşedinţilor, membrilor şi grefierilor Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene, precum şi ale secretarului general al Consiliului. Consiliul stabileşte, deasemenea, toate indemnizaţiile care ţin loc de remuneraţie. (art. 243 TFUE)

5.2. Atribu ţ ii de execu ţ ie

Dacă atribuţiile de punere în aplicare a normelor edictate de instituţiile cu rollegislativ (Parlamentul şi Consiliul) sunt exercitate, de principiu, de Comisie,Consiliul are posibilitatea de a-şi rezerva în cazuri specifice (”cazuri speciale şitemeinic justificate”), dreptul de exercitare directă a atribuţiilor de execuţie.Consiliul exercită însă o supraveghere a modului cum sunt puse în executaredeciziile sale de către Comisie prin practica „comitologiei”, adică a instituirii unor

comitete ce trebuie consultate de către Comisie înainte de luarea oricărei măsuri.




5.3. Atribu ţ ii de definire şi de coordonare a politicilor

Consiliului îi revine o misiune generală de coordonare între statele membre şiUniune. Această funcţie a Consiliului se manifestă în două domenii: politica

economică a statelor membre (în special pentru asigurarea funcţionării Uniuniieconomice şi monetare) şi spaţiul de libertate, securitate şi justiţie (în specialcooperarea poliţienească şi judiciar ă în materie penală).

Politicile economice ale Uniunii se împart în două categorii: politici comune,conduse de instituţiile Uniunii, şi politicile organizate de statele membre,denumite politici de armonizare. Statele membre, considerându-şi politicileeconomice ”ca fiind o chestiune de interes comun”, ”le coordonează în cadrulConsiliului” (art. 121 alin (1) TFUE). Consiliului îi revine sarcina acesteicoordonări strânse a politicilor economice ale statelor membre prin elaborarea, pe

baza recomandărilor Comisiei, a unui proiect asupra marilor orientări de politică economică a statelor membre, supus acordului Consiliului European şi în bazacăruia sunt transmise recomandări statelor membre ale Uniunii (art. 121 alin (2)TFUE).

Pentru a asigura coordonarea efectivă a politicilor economice şi convergenţadurabilă a performanţelor economice ale statelor membre, Consiliul este cel care, pe baza rapoartelor prezentate de Comisie, supraveghează evoluţia economică dinstatele membre şi conformitatea politicilor economice cu orientările generale,efectuând periodic o evaluare de ansamblu. Nerespectarea orientărilor generale

stabilite de Consiliu, cu riscul de compromitere a bunei funcţionări a Uniuniieconomice şi monetare prin acţiunile sau inacţiunile unui stat membru, poatedetermina luarea unor măsuri împotriva statului membru respectiv (inclusiv să aplice amenzi pentru deficit excesiv - art. 126 alin (11) TFUE).

În materia spa ţ iului de libertate, securitate şi justi ţ ie, Consiliul are ocompetenţă decizională de adoptare a măsurilor de punere în aplicare aorientărilor strategice şi operaţionale stabilite de Consiliul European, prin proceduri de adoptare a deciziilor (codecizia sau proceduri legislative speciale) prevăzute în tratat pentru fiecare domeniu de cooperare în parte.

Rolul său de coordonare vizează realizarea acţiunii Uniunii în acele materiiţinând de spaţiul de libertate, securitate şi justiţie care nu fac obiectul unor politicicomune, acţiunea Uniunii fiind de ”coordonare şi de cooperare între autorităţile poliţieneşti şi judiciare şi alte autorităţi competente, precum şi prin recunoaştereareciprocă a deciziilor judiciare în materie penală şi, după caz, prin apropierealegislaţiilor penale” (art. 67 alin (3) TUE). În acest sens, în cadrul Consiliului seinstituie un comitet permanent care să asigure în cadrul Uniunii promovarea şiconsolidarea cooper ării operaţionale în materie de securitate internă. Acesta promovează coordonarea acţiunii autorităţilor competente ale statelor membre,

împreună cu reprezentanţii organelor şi agenţiilor Uniunii cu responsabilităţi înacest domeniu (art. 71 TUE).




SSeeccţţiiuunneeaa aa 66--aa

CCOOMMIISSIIAA

Comisia Europeană este instituţia cea mai originală şi cea mai dinamică aUniunii Europene, o instituţie de integrare prin excelenţă. Ei îi revine rolul de areprezenta interesul general, este independentă în acţiunea sa de statele membreale Uniunii şi are un important drept de iniţiativă legislativă, constituind esenţaadministraţiei Uniunii şi un ”barometru fidel al tuturor încercărilor de reformă instituţională”1. Comisia îndeplineşte funcţia de „gardian” al tratatelor, veghind la

aplicarea dispoziţiilor tratatelor şi a deciziilor luate în cadrul acestora.Originile Comisiei Europene se află în tratatele constitutive care creau o Înaltă Autoritate a CECO şi două comisii ale CEE şi CEEA. Prin Tratatul de fuziune dela Bruxelles a fost instituită o Comisie unică a Comunităţii Europene ce înlocuiaÎnalta Autoritate şi cele două Comisii anterioare. Odată cu adoptarea Tratatului dela Maastricht, denumirea de „Comisie a Comunităţii Europene” a fost înlocuită cucea de „Comisie Europeană”, pentru ca Tratatul de la Lisabona să o denumească simplu ”Comisia”.

§1. Componenţă şi statutul membrilor

1.1. Numărul de membrii

Prin tratatele originare numărul membrilor Comisiei nu era prestabilit, aceastaurmând să cuprindă ”cel puţin un naţional al fiecărui stat membru, f ăr ă ca numărulde membrii având naţionalitatea aceluiaşi stat membru să fie mai mare de doi”(art. 213 TCE). Potrivit acestei reguli, pe măsura extinderilor succesive efectivul

Comisiei s-a mărit semnificativ, astfel că în 1995 Uniunea Europeană formată din15 state avea o Comisie compusă din 20 de membrii, fiecare dintre cele cincistate mari (Franţa, Germania, Italia, Marea Britanie şi Spania) având câte doimembri, iar celelalte ţări, câte unul. Din perspectiva viitoarei extinderii a Uniunii,cu încă 12 state membre, menţinerea acestei reguli punea probleme legate de unefectiv mult prea numeros. Prin Protocolul asupra instituţiilor comunitare în perspectiva lărgirii Uniunii, anexat Tratatului de la Amsterdam, statele mari aleUniunii au acceptat să renunţe la al doilea membru al Comisiei doar cu condiţiaunei noi ponder ări a voturilor în cadrul Consiliului. Protocolul asupra lărgirii

1 I. Jinga, op. cit., p. 96.




Uniunii Europene anexat Tratatului de la Nisa înscrie însă regula potrivit căreia,începând cu 1 ianuarie 2005, Comisia va fi compusă „dintr-un na ţ ional al fiecărui stat membru", indiferent câte state vor fi incluse în Uniune la acea dată. După ceînsă Uniunea va fi formată din 27 de state membre, prima Comisie numită va avea

un număr de comisari inferior numărului de state. În plus, comisarii vor fi aleşi pe baza unei „rotaţii egalitare" şi vor fi consideraţi ca un „colegiu" de comisari. Suntstabilite, ca principii pe baza cărora Consiliul va decide cu unanimitate ordinea derotaţie, egalitatea în drepturi a statelor şi cerinţa sigur ării unui ”evantaidemografic şi geografic al ansamblului statelor membre ale Uniunii”.

Reducerea compoziţiei Comisiei prin aplicarea sistemului de rotaţie egalitar ă a fost însă amânată, Comisia Europeană continuând să fie compusă din câte unmembru din fiecare stat al Uniunii.

Tratatul de la Lisabona a reţinut soluţia de reducere a numărului membrilor

Comisiei prevăzută în Tratatul de la Nisa, stabilind două etape pentru punerea saîn aplicare (art. 17 TUE). Astfel, între 1 decembrie 2009, data intr ării în vigoare atratatului, şi 31 octombrie 2014, Comisia va fi compusă din câte un resortisant alfiecărui stat membru, inclusiv preşedintele şi Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate (care este unul dintre vicepreşedinţiiacesteia). Începând cu 1 noiembrie 2014, efectivul Comisiei este plafonat la două treimi din numărul statelor membre, incluzând preşedintele şi Înaltul Reprezentantal Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, ”atât timp cât ConsiliulEuropean nu decide modificarea acestui număr, hotărând în unanimitate”.

Reducerea numărului membrilor Comisiei presupune punerea în aplicare aunui ”sistem de rotaţie strict egal între statele membre care să reflecte diversitateademografică şi geografică a tuturor statelor membre”, hotărât de ConsiliulEuropean cu unanimitate.

1.2. Desemnarea membrilor Comisiei

Membrii Comisiei, care trebuie să aibă naţionalitatea unui stat membru, sunt”aleşi pe baza competenţei lor generale” şi, o adăugare a Tratatului de la

Lisabona, ”angajamentului lor faţă de ideea europeană ”, alegerea f ăcându-sedintre personalităţile care prezintă toate garanţiile de independenţă (art. 13 alin (3)TUE).

Procedura de desemnare a membrilor Comisiei a evoluat prin intermediultratatelor succesive, în sensul întăririi legitimităţii prin democratizarea proceduriidecizionale şi acordarea unui rol din ce în ce mai important ParlamentuluiEuropean, dar şi a unei ”prezidenţializări”1 (evidenţiere a rolului central al preşedintelui), ca soluţie pentru creşterea eficienţei.

1 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 139.




Pe de o parte, Parlamentul European, neimplicat iniţial în derularea acestei proceduri, primşte prin Tratatul de la Maastricht dreptul de a ”aproba”desemnarea membrilor Comisiei, iar mandatul acestora este extins la 5 ani, pentrua coincide cu legislatura Parlamentului. Prin Tratatul de la Amsterdam se instituie

o procedur ă în două etape, în cadrul căreia mai întâi este desemnat preşedinteleComisiei, care trebuia să fie aprobat de Parlament, după care guvernele, de comunacord cu preşedintele desemnat, alegeau comisarii, Comisia în ansamblul său fiindsupusă ulterior unei noi aprobări a Parlamentului.

Pe de altă parte, dacă iniţial desemnarea membrilor Comisiei f ăcea obiectulunui acord între guvernele statelor membre, fiecare dintre acestea propunând unasau două candidaturi, după Tratatul de la Nisa, Consiliul reunind şefii de stat şi deguvern hotăr ăşte cu majoritate calificată.

Tratatul de la Lisabona (art. 17 alin. (7) TUE) introduce condiţia ”alegerii”

preşedintelui Comisiei de către Parlamentul European. Astfel, preşedinteleComisiei este propus de Consiliul European cu majoritate calificată, ”ţinândseama de alegerile pentru Parlamentul European şi după ce a procedat laconsultările necesare” şi este apoi ”ales de Parlamentul European cu majoritateamembrilor care îl compun”. Ceilalţi membrii sunt propuşi de Consiliu, în acord cu preşedintele ales, pe baza ”sugestiilor f ăcute de statele membre”. Comisia înîntregul său (incluzând preşedintele ales, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentruafaceri externe şi politica de securitate şi ceilalţi membri) este supusă, în calitatede organ colegial, unui vot de aprobare al Parlamentului European. Pe baza

acestei aprobări, Comisia este numită de Consiliul European, hotărând cumajoritate calificată.Deşi Parlamentul este împuternicit cu aprobarea Comisiei ca organ colegial,

în întregul său, începând din 2004 se înregistrează o practică a Parlamentului de a proceda la examinarea individuală a fiecărei candidaturi, prin organizarea unoraudieri detaliate ale candidaţilor. În urma acestei practici s-a ajuns la respingereaunor candidaturi şi la modificări ale compoziţiei Comisiei propuse iniţial pentru aobţine votul de aprobare al Parlamentului1.

1.3. Statutul membrilor

Având sarcina de a promova interesul general al Uniunii, Comisia îşi exercită responsabilităţile în deplină independenţă, la adă post deci de orice interese publicesau private. Membrii Comisiei dispun, de asemenea, de independenţă înexercitarea sarcinilor lor, art. 245 TFUE prevăzând că ”statele membre respectă independenţa acestora şi nu încearcă să îi influenţeze în îndeplinirea sarcinilorlor”. Membrii Comisiei nu solicită şi nu acceptă instrucţiuni din partea niciunuiguvern, instituţie, organ, oficiu sau agenţie. Aceştia se abţin de la orice act

1 A se vedea în acest sens, J. Roux, op. cit., p. 158.




incompatibil cu funcţiile lor sau cu îndeplinirea sarcinilor lor (art. 17 alin (3)TUE). Dealtfel, pe durata mandatului lor de cinci ani, ce poate fi reînnoit, membriiComisiei nu pot exercita nici o altă activitate profesională, remunerată sau nu. La preluarea funcţiei aceştia se angajează solemn ”să respecte, pe durata mandatului

şi după încetarea acestuia, obligaţiile impuse de mandat şi, în special, obligaţia deonestitate şi prudenţă în a accepta, după încheierea mandatului, anumite funcţiisau avantaje” (art. 245 par. 2 TFUE).

În afara de înlocuirea ordinar ă şi de deces, funcţiile membrilor Comisieiîncetează în mod individual prin demisie sau prin destituire (art. 246 par. 2 TFUE).Deşi propus de guvernul naţional, un membru al Comisiei nu poate fi demis saurevocat de acesta. Destituirea unui membru al Comisiei poate fi f ăcută numai decătre Curtea de Justiţie, la plângerea Consiliului hotărând cu majoritate simplă saua Comisiei, în cazul în care nu mai îndeplineşte condiţiile necesare exercitării

funcţiilor sale sau a comis o abatere gravă.Preşedintele Comisiei poate solicita însă unui membru al Comisiei, ca şi

Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, să îşi prezinte demisia (art. 17 alin (6) TUE). Înaltul reprezentant poate fi demis deConsiliul European, hotărând cu majoritate calificată, cu acordul preşedinteluiComisiei.

Membrul Comisiei care a demisionat sau a decedat este înlocuit pe perioadar ămasă până la încheierea mandatului de un nou membru având aceeaşi cetăţenie,numit de Consiliu, de comun acord cu preşedintele Comisiei, după consultarea

Parlamentului European.Fiind organ colegial, şi r ăspunderea Comisiei este o r ăspundere colectivă şi seangajează numai în faţa Parlamentului European1.

Comisia în întregime, ca organ colegial, poate fi demisă de ParlamentulEuropean prin moţiune de cenzur ă, adoptată prin vot deschis cu o majoritate de2/3 din voturile exprimate (dublă majoritate) şi cu majoritatea membrilor săi (art.234 TFUE). În cazul în care moţiunea de cenzur ă se adoptă, membrii Comisieitrebuie să demisioneze colectiv din funcţiile lor, iar Înaltul Reprezentant alUniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate trebuie să demisioneze din

funcţiile pe care le exercită în cadrul Comisiei.


Comisia acţionează ca un ”colegiu” al celor 27 de membrii, denumiţi uzual”comisari”. Conducerea sa este asigurată de preşedintele Comisiei şi de un numărde vicepreşedinţi2 (în prezent opt), între care Inaltul reprezentant al Uniunii pentru

1

Parlamentul European sau oricare dintre eurodeputaţi adresează întrebări Comisiei şi membrilorsăi, care sunt obligaţi să r ăspundă oral sau în scris.2 Acest număr nu este stabilit prin tratate.




afaceri externe şi politica de securitate este vicepreşedinte de drept (art. 17 alin (4)TUE).

Pre şedintele (Jose Manuel Barroso, după 2004) este figura cea maireprezentativă1, având un rol administrativ şi reprezentând Comisia în relaţiile cu

celelalte instituţii şi cu ter ţii. Rolul şi prerogativele acestuia au fost întăriteconsiderabil cu ocazia ultimelor revizuiri ale tratatelor Uniunii, fiind implicat îndesemnarea celorlalţi membrii ai Comisiei, dispunând asupra problemelor deorientare internă (pentru a asigura coerenţa, eficacitatea şi colegialitatea acţiunilorComisiei), stabilind responsabilităţile ce revin fiecărui membru al Comisiei, careîşi vor desf ăşura atribuţiile sub autoritatea sa, numind vicepreşedinţii Comisiei şi putând cere demisia unui comisar. Preşedintele este cel care defineşte orientările politice în cadrul cărora Comisia îşi exercită misiunea şi conduce activităţileComisiei pentru a se asigura că acestea sunt duse la bun sfâr şit.

Vicepreşedinţii sunt desemnaţi dintre comisari şi au sarcina de a-l suplini lanevoie pe preşedinte.

Organizarea şi funcţionarea Comisiei se realizează în baza unui Regulamentde procedur ă2 pe care ea însăşi îl fixează, în condiţiile prevăzute de tratat (art. 249TFUE), pentru a asigura funcţionarea sa şi a serviciilor sale, regulament care este publicat.

Principiul de funcţionare a Comisiei este colegialitatea, ce presupune luareaîn comun a deciziilor (în şedinţă), orice măsur ă luată de către unul dintre membriisăi fiind imputabilă Comisiei, singura titular ă a puterii de decizie.

Independent de caracterul colegial, preşedintele atribuie membrilor Comisieidomenii de activitate specifice (portofolii), pentru care sunt anume responsabili înceea ce priveşte pregătirea activităţilor Comisiei şi punerea în aplicare a deciziilorsale. Preşedintele poate modifica repartizarea acestor responsabilităţi în cursulmandatului. Membrii Comisiei îşi exercită funcţiile atribuite de preşedinte subautoritatea acestuia (art. 248 TFUE).

În activitatea sa, fiecare comisar este asistat de un corp de funcţionariadministrativi ce formează Cabinetul acestuia. Şefii de cabinet se întâlnesc

să ptămânal pentru a pregăti reuniunile în plen ale Comisiei şi a tria problemele ceurmează a fi discutate, asupra celor mai puţin importante urmând să se pună ei deacord şi să le supună doar votului Comisiei. Problemele mai importante urmează afi discutate în Comisie, f ăcând obiectul unui acord între comisari pentru a fitranspuse în acte ale Uniunii.

Preşedintele este asistat, în pregătirea lucr ărilor şi la reuniunile Comisiei, deun Secretar general , ce asigur ă punerea în aplicare a procedurilor decizionale şi

1 De aceea, toate Comisiile ce au funcţionat până acum au primit numele preşedinţilor (Jenkins,

Thorn, Delors, Santer, Prodi, Barroso)2 A se vedea în acest sens, Decizia Comisiei din 24 februarie 2010 de modificare a regulamentului său de procedur ă (2010/138/UE, Euratom), publicată în JOUE L 55/60 din 5 martie 2010.




veghează la executarea deciziilor, coordonează serviciile, ia măsuri cu privire lanotificarea şi publicarea actelor, asigur ă relaţiile oficiale cu alte instituţii.

Comisia Europeană se întruneşte o dată pe să ptămână1 (de regulă miercurea), pentru a dezbate şi pentru a adopta textele aflate pe ordinea de zi. Aceste reuniuni

nu sunt publice. Hotărârile se iau în prezenţa majorităţii membrilor, cu majoritatesimplă. Sediul Comisiei este la Bruxelles.Alături de reuniunile plenare, comisarii se pot întâlni şi la nivelul unor

reuniuni de lucru pentru rezolvarea problemelor urgente şi cu caracter deosebit.Astfel, preşedintele poate constitui grupuri de membri ai Comisiei, pentru caredesemnează preşedintele, stabileşte mandatul şi modalitatea de funcţionare, precum şi componenţa şi perioada de desf ăşurare a activităţii (art. 3 alin (4) dinRegulamentul Comisiei)

Deciziile Comisiei se adoptă prin intermediul a patru proceduri:

- procedura oral ă (constând în deliber ări, pe baza propunerilor unuia sau amai multor membri ai Comisiei şi adoptarea unei decizii cu majoritateamembrilor ) la care se recurge în mod obişnuit în timpul reuniunilor în plen;

- procedura de abilitare (în situaţia când marja de apreciere este redusă şi nu prezintă dificultăţi politice, se abilitează un comisar să ia măsuri de gestiune şi deadministrare, în numele şi sub controlul său);

- procedura scrisă (atunci când direcţia generală şi celelalte servicii implicateau ajuns la un acord, avizat favorabil de Serviciul juridic, acord ce este comunicatmembrilor Comisiei şi se consider ă aprobat dacă aceştia nu fac obiecţie într-untermen delimitat);

- procedura de delegare (Comisia poate delega adoptarea în numele său amăsurilor de gestionare sau de administrare directorilor generali şi şefilor deserviciu).

Activitatea permanentă a Comisiei este asigurată de o structur ă administrativă extrem de complexă, organizată în 32 de direcţii generale (DG, specializate peanumite domenii de activitate - afaceri economice şi financiare, buget, educaţie şicultur ă, justiţie, extindere, etc.) şi servicii, la rîndul lor structurate încompartimente şi unităţi. Ca structur ă ierarhică, Directoratele Generale, condusede Directori generali, r ăspund în faţa comisarului sau comisarilor iar

compartimentele, conduse de şefi de compartiment, raportează Directoratuluicorespunzător. Serviciile Comisiei se ocupă cu probleme administrative de ordingeneral sau au un mandat specific

Serviciile administrative ale Comisiei, ce îşi desf ăşoar ă activitatea atâtLuxemburg, cât şi la Bruxelles, au în componenţa lor peste 23.000 de persoane,recrutate direct de către Comisie. Comisia este astfel cea mai mare instituţie a UEdin punct de vedere al efectivului său. O parte a personalului administrativ(aproximativ 20%) lucrează în domeniul traducerilor şi al interpretărilor, restul de80% lucrând în cadrul direcţilor generale şi al serviciilor descentralizate.

1 Cu posibilitatea de a continua şi a doua zi dacă este necesar.




§3. Atribuţiile Comisiei

Articolul 17 alin (1) TUE

„Comisia promovează interesul general al Uniunii şi ia iniţiativele corespunzătoare în acestscop. Aceasta asigur ă aplicarea tratatelor, precum şi a măsurilor adoptate de instituţii în temeiulacestora. Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Cur ţii de Justiţie aUniunii Europene. Aceasta execută bugetul şi gestionează programele. Comisia exercită funcţiide coordonare, de executare şi de administrare, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate.Cu excepţia politicii externe şi de securitate comune şi a altor cazuri prevăzute în tratate, aceastaasigur ă reprezentarea externă a Uniunii. Comisia adoptă iniţiativele de programare anuală şimultianuală a Uniunii, în vederea încheierii unor acorduri interinstituţionale”.

Această listă a atribuţiilor Comisiei, care nu este dealtfel exhaustivă, din alte

dispoziţii ale tratatelor reieşind şi alte competenţe, permite identificarea misiuniigenerale a Comisiei, aceea de a promova interesul general al Uniunii, pentrurealizarea căreia îi sunt atribuite trei funcţii majore: de iniţiativă, de control şi deexecutare.

3.1. Atribu ţ ii de ini ţ iativă

Gândită ca principal motor al integr ării europene, Comisia a fost dotată încă de la început cu un important rol de iniţiativă prin intermediul căruia aceastatrebuia să impulsioneze dezvoltarea comunitar ă. În prezent, acest rol deimpulsionare este atenuat de competenţa acordată Consiliului European în acestsens, însă tratatele recunosc Comisiei o competenţă generală de iniţiativă1,consacrată dealtfel şi prin jurisprudenţa Cur ţii2, ce se reflectă în numeroaseledispoziţii care prevăd formularea de propuneri, recomandări sau avize de cătreComisie. Astfel, Comisia poate propune o revizuire a tratatelor, poate propuneConsiliului deschiderea unor negocieri externe şi prezintă proiectul de buget.

Principalul său rol este însă acela de a participa la formarea actelor legislativeale Uniunii, formulând propuneri de acte de drept derivat pe care le supune spreaprobare Consiliului şi Parlamentului. Art. 17 alin (2) TUE prevede competenţade principiu a Comisiei de a iniţia acte legislative, acestea putând fi adoptate”numai” la propunerea Comisiei, ”cu excepţia cazului în care tratatele prevădaltfel” şi, corelativ, pentru celelalte acte, necesitatea ca o competenţă a Comisieisă fie stipulată în tratate.

Regulile de procedur ă stabilesc că atunci când Consiliul hotăr ăşte la propunerea Comisiei, cu câteva excepţii (în materie bugetar ă), acesta poatemodifica propunerea numai hotărând în unanimitate (procedura de principiu fiindvotul cu majoritate calificată).

1 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit ., p. 145.2 CJCE, 26 februarie 1976, SADAM, cauza 88-90/75, Rec. 323.




Comisia r ămâne, în toate cazurile, titulara puterii de iniţiativă, tratatelelăsându-i posibilitatea de a modifica sau chiar retrage propunerea pe tot parcursul procedurilor care duc la adoptarea unui act al Uniunii, atâta timp cât Consiliul nua luat o hotărâre.

Prin Tratatul de la Lisabona Comisia conservă un cvasi-monopol al iniţiativeilegislative în domenile ţinând de fostul pilon comunitar, Parlamentul şi Consiliul putând să-i solicite să facă propuneri, daca apreciază că acestea sunt necesare, însă măsura în care r ăspunde solicitării şi conţinutul propunerii r ămân la latitudineaComisie, Curtea de Justiţie recunoscând acesteia o putere discreţionar ă din acest punct de vedere1. De asemenea, un număr semnificativ de resortisanţi ai statelormembre, prin intermediul iniţiativei cetăţeneşti, pot invita Comisia să supună o propunere vizând adoptarea unui act juridic al Uniunii, Comisia nefiind însă ţinută să dea curs acestei propuneri.

În ceea ce priveşte domeniile ţinând de foştii piloni interguvernamentali aiUniunii, Comisia împarte dreptul de iniţiativă fie cu un grup de state membre(spre exemplu, cu un sfert, în domeniul cooper ării poliţieneşti şi judiciare penale -art. 76 TFUE), fie cu alte instituţii (BCE, CJUE, BEI - art. 289 alin (4) TFUE). Înmaterie de PESC, Comisia nu are nici un drept de iniţiativă, acesta fiind rezervatstatelor membre şi Înaltul reprezentant al Uniunii pentru afacerile externe şi politica de securitate.

Iniţiativele Comisiei sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,seria „C”, fiind numite „documente COM”.

3.2. Atribu ţ ii de control (func ţ ia de ”gardian al tratatelor”)

Comisia a fost însărcinată prin tratatele constitutive (atribuţie păstrată şi întratatele ulterioare), cu rolul de ”gardian al tratatelor”, veghind la aplicareadispoziţiilor tratatelor, ca şi a măsurilor luate de instituţii în aplicarea acestora.Această misiune generală de supraveghere a Comisiei se exercită atât asupracomportamentului statelor membre, cât şi, în anumite cazuri, asupra celui al particularilor şi al altor instituţii.

În exercitarea acestor atribuţii, Comisia dispune de competen ţ e preventive, denatura dreptului de informare, care reiese din mai multe dispoziţii ale tratatului,completate de competenţe extinse de verificare, sau chiar represive. Art. 337TFUE stabileşte că ”pentru îndeplinirea sarcinilor care îi sunt încredinţate,Comisia poate solicita şi primi toate informaţiile şi poate proceda la toateverificările necesare, în limitele şi condiţiile stabilite de Consiliu hotărând cumajoritate simplă, în conformitate cu dispoziţiile tratatelor”.

Din punct de vedere material, în domenii precum concurenţa (în materiaajutoarelor de stat) sau politicile economice, statele membre sunt ţinute să

1 CJCE, 13 ianuarie 1990, Fede SA, cauza C. 331/88, 1, Rec. p. 4057.




informeze Comisia cu privire la măsurile luate. Din punct de vedere formal,statele sunt obligate să notifice măsurile naţionale luate pentru transpunerea uneidirective. Curtea de Justiţie a recunoscut în sarcina statelor obligaţia de acomunica Comisiei orice informaţii pe care aceasta le solicită1 şi de a colabora cu

bună credinţă la orice anchetă declanşată de Comisie2.Mijloacele de acţiune de care dispune Comisia pentru asigurarea respectării

dreptului Uniunii de către statele membre constau, în primul rând, într-o procedur ă generală cu privire la încălcarea obligaţiilor (art. 258-259 TFUE) care îi permite acesteia ca, după o fază precontencioasă, în care rolul său este acela de aobţine conformarea statului, să acţioneze statul membru în cauză în faţa Cur ţii deJustiţie. În ceea ce-i priveşte pe particulari, Comisia poate să aplice sancţiuniîntreprinderilor care încalcă principiul concurenţei bazat pe art. 101-102 TFUE.Controlul asupra compatibilităţii acţiunii altor instituţii cu dreptul Uniunii se

exercită prin posibilitatea de a declanşa controlul de legalitate în faţa Cur ţii a unuiact al Consiliului (art. 263 TFUE), de a acţiona în carenţă atunci când acţiuneaunei instituţii determină nerespectarea tratatelor (art. 265 TFUE) sau de a cereCur ţii controlul compatibilităţii unui proiect de acord internaţional cu dreptulUniunii (art. 218 alin (11) TFUE). Nu în ultimul rând, Comisia este cea care poateaproba derogări de la prevederile tratatelor prin aplicarea clauzelor de salvgardare prevăzute în tratatele de aderare a noilor state membre sau în art. 114 alin (10)TFUE, cu privire la o măsur ă de armonizare legislativă în domeniul pieţei interne.

3.3. Atribu ţ ii executive

Comisia întruchipează organul executiv la nivelul Uniunii Europene, punândîn aplicare actele normative emise de Consiliu şi de Parlamentul European,realizând execuţia bugetar ă şi negociind în numele Uniunii, în limitele mandatuluiîncredinţat, acorduri internaţionale.

Iniţial, atât competenţele legislative, cât şi cele executive, erau în sarcinaConsiliului (care putea delega însă competenţe executive Comisiei), abia prinActul Unic European, care a modificat art. 145 din Tratatul CEE, conferindu-i-se

Comisiei competenţe executive.În ceea ce priveşte competenţa de executare a actelor normative, Tratatul de laLisabona confirmă, pe de o parte, competenţa de principiu ce revine statelormembre, iar pe de altă parte, la nivelul Uniunii, atunci cînd sunt necesare condiţiiuniforme de punere în aplicare, regula competenţei Comisiei, de la care, cucaracter excepţional, se poate deroga în favoarea Consiliului.

Comisia dispune atât de o putere normativă care îi permite adoptarea unoracte proprii de punere în aplicare a unor acte legislative (art. 105, 106, 317

1 CJCE, 24 martie 1988, Comisia/Grecia, cauza 240/86, Rec. 1835.2 CJCE, 11 decembrie 1985, Comisia/Grecia, cauza 192/84, Rec. 3967.




TFUE), cât şi de competen ţ e delegate de Consiliu şi Parlament pentru a adoptaacte f ăr ă caracter legislativ care modifică elemente neesenţiale ale unui actlegislativ sau pentru executarea actelor juridice obligatorii, când sunt necesarecondiţii unitare de punere în aplicare a acestor acte (art. 290-291 TFUE).

Domeniile în care Comisia are putere normativă proprie de a lua măsuri deexecutare a unor acte legislative, materializată în dreptul de a adopta regulamente,directive şi decizii, precum şi recomandări şi avize, sunt cele în care Comisia esteînsărcinată cu gestiunea concretă, de zi cu zi, a programelor şi politicilor Uniunii,între care:

- implementarea (execuţia) bugetului Uniunii ;- regulile de concurenţă;- gestiunea fondurilor comunitare.În celelalte cazuri, competenţa de executare decurge din voinţa Consiliului şi

a Parlamentului, care deleagă în mod expres Comisia să execute actele normative pe care le-au adoptat. Este o delegare ”sub supraveghere” căci aceasta serealizează sub controlul celor doi co-legislatori sau al statelor membre. În cazulactelor delegate (acte nelegislative care completează sau modifică anumiteelemente neesenţiale ale unui act legislativ - art. 290 TFUE), Parlamentul şiConsiliul stabilesc condiţiile în care se exercită competenţa Comisiei, limitele şimecanismele de control ale acesteia. În plus, delegarea poate fi revocată sau textulComisiei poate fi blocat.

În ceea ce priveşte actele de punere în executare, cea de-a doua categorie de

măsuri ce poate fi delegată Comisiei, în conformitate cu articolul 291 TFUE,competenţa Comisiei de a adopta astfel de acte este una pur reziduală, doar risculunor distorsiuni în faza de executare de către administraţiile naţionale putând justifica adoptarea unor măsuri comune la nivelul Uniunii1. În acest caz, statelemembre, deţinătoarele principale ale funcţiei executive, păstrează dreptul de acontrola exercitarea competenţelor de executare de către Comisia Europeană.Acest control se exercită prin intermediul unor comitete de exper ţi naţionali(sistemul denumit ”comitologie”)2 care o asistă în elaborarea şi aprobareamăsurilor de aplicare. Comitetele de exper ţi controlează propunerile Comisiei şi

emit un aviz formal înainte de adoptarea măsurii de către aceasta. Prezenţaexper ţilor naţionali în aceste comitete reprezintă o garanţie pentru guvernelereprezentate la nivelul Consiliului, care păstrează în acest mod un drept desupraveghere asupra elabor ării reglementărilor comunitare.

1 C. Blumann, Comitologie et administration indirecte, in J. D. de la Rochere (coord.), L’execution du droit de l’Union, entre mecanismes communautaires et droits nationaux, Bruylant,Bruxelles, 2009, p. 155.2 A se vedea în acest sens Regulamentul Parlamentului European şi al Consiliului stabilind regulile

şi principiile generale cu privire la modalităţile de control de către statele membre a exercităriicompetenţelor de executare de către Comisie (2011/182/CE), JOUE L 182 din 28 februarie 2011, pp. 0013 – 0018.




În ceea ce priveşte competenţa Comisiei de a pune în aplicare deciziaConsiliului de începere a negocierilor pentru încheierea unui acord internaţional,art. 318 TFUE stabileşte o marjă largă de apreciere a Consiliului, care desemnează ”în funcţie de domeniul acordului în cauză, negociatorul sau şeful echipei de

negociatori a Uniunii”.

3.4. Atribu ţ ii de reprezentare externă

Comisia Europeană este însărcinată cu reprezentarea Uniunii în relaţiile saleinterne şi externe. Această atribuţie rezultă din art. 17 TUE, dar şi din dispoziţiileart. 335 TFUE, care statuează faptul că ”în fiecare dintre statele membre,Uniunea are cea mai largă capacitate juridică recunoscută persoanelor juridicede către legislaţiile intern; Uniunea poate, în special, să dobândească sau să înstr ăineze bunuri mobile şi imobile şi poate sta în justiţie. În acest scop,Uniunea este reprezentată de Comisie. Cu toate acestea, Uniunea estereprezentată de fiecare instituţie, în temeiul autonomiei lor administrative, pentru chestiunile referitoare la funcţionarea lor ”.

Astfel, în rela ţ iile interne din cadrul Uniunii, Comisia este cea care reprezintă interesul general al Uniunii în raporturile cu statele membre, cu persoanele fiziceşi juridice sau cu celelalte instituţii comunitare. Promovarea acestui interesgeneral este adeseori un demers dificil, Comisia acţionând ca un mediator în

relaţiile dintre statele membre şi dintre acestea şi Uniune. Pentru aceasta, Comisiaare acreditate reprezentanţe în statele membre.

În ceea ce priveşte reprezentarea externă, aceasta este asigurată, cu excepţiaPoliticii externe şi de securitate comună şi a altor cazuri prevăzute în tratate, decătre Comisie.

În domeniul politicii comerciale comune, Comisia prezintă recomandăriConsiliului, care o autorizează să deschidă negocierile necesare. Acestenegocieri sunt desf ăşurate de Comisie, în consultare cu un comitet specialdesemnat de Consiliu pentru a o asista în această misiune şi cu respectareadirectivelor adresate de Consiliu. Comisia raportează periodic comitetuluispecial şi Parlamentului European cu privire la stadiul negocierilor. (art 207TFUE).

Comisia poate fi autorizată de Consiliu, în temeiul art. 218 TFUE, să negocieze acordurile dintre Uniune şi ţări ter ţe sau organizaţii internaţionale. Negocierile se poartă în limitele directivelor stabilite de Consiliu şi princonsultare cu un comitet înfiinţat de Consiliu Pe baza propunerii Comisiei,Consiliul adoptă o decizie privind încheierea acordului.




SSeeccţţiiuunneeaa aa 77 --aa CCUUR R TTEEAA DDEE JJUUSSTTIIŢŢIIEE

AA UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

§1. Aspecte generale

Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este instituţa Uniunii cu rol jurisdicţional ce ”asigur ă respectarea dreptului în interpretarea şi aplicareatratatelor” (art. 19 alin (1) TUE).

Originile sale se găsesc în Tratatul instituind CECO, care prevedea înfiinţarea

unei Cur ţi de Justiţie independente care să asigure respectarea dreptului înfuncţionarea comunităţii. Câte o instituţie similar ă a fost înfiinţată prin tratatele dela Roma şi pentru CEE şi CEEA. Convenţia referitoare la unele instituţii comuneComunităţilor Europene din 1957 a armonizat dispoziţiile privind Curtea deJustiţie în cele trei tratate, creând o instituţie jurisdicţională unică pentru cele treiComunităţi, exercitându-şi competenţele prevăzute de tratate sub denumirea deCurte de justi ţ ie a Comunit ăţ ilor Europene. Devenită Curtea Europeană de Justi ţ ie prin Tratatul de la Maastricht, aceasta este denumită, după dispariţiaComunităţilor prin Tratatul de la Lisabona, Curtea de Justi ţ ie a Uniunii Europene

(CJUE).Sediul Cur ţii este la Luxemburg.Deşi este o instituţie unică, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este

compusă din trei instanţe. Astfel, potrivit art. 19 alin (1) TUE, aceasta cuprindeCurtea de Justiţie, Tribunalul şi tribunale specializate (respectiv TribunalulFuncţiei Publice, ca unică instanţă specializată înfiinţată până în acest moment),cele trei instanţe formând un veritabil sistem jurisdicţional al Uniunii Europene.CJUE este o instituţie comună a Uniunii Europene şi a Comunităţii Europene a

Energiei Atomice (CEEA).Dispoziţiile din tratate cu privire la CJUE se regăsesc în art. 19 TUE şi în art.251-258 TFUE. Modalităţile de punere în aplicare a dispoziţiilor tratatelor suntstabilite în Statutul CJUE, cuprins în Protocolul (nr. 3) anexat la tratate1, precumși în regulamentele de procedur ă ale celor trei instanțe2.

1 Potrivit art. 1 din statutul Cur ţii, ”Curtea de Justiţie a Uniunii Europene se constituie şi îşiexercită funcţiile în conformitate cu dispoziţiile tratatelor, ale Tratatului de instituire a Comunităţii

Europene a Energiei Atomice (Tratatul CEEA) şi ale prezentului statut”.2 La 25 septembrie 2012 a fost adoptat un nou Regulament de procedur ă al Cur ții de Justiție (JO L265, 29.9.2012, p. 1)




§2. Curtea de Justiţie

2.1 Componen ţă

Curtea de Justiţie este compusă din 27 de judecători, câte un judecător pentrufiecare stat membru1. Judecătorii sunt asistaţi de opt avocaţi generali2, numărulacestora putând fi mărit de către Consiliu3, care hotăr ăşte în unanimitate, lacererea Cur ţii. Avocaţii generali au rolul ”de a prezenta în mod public, cu deplină impar ţialitate şi în deplină independenţă, concluzii motivate cu privire la cauzelecare, în conformitate cu Statutul Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene, necesită intervenţia sa” (art. 52 TFUE), ceea ce le confer ă o poziţie apropiată mai degrabă cu cea a procurorilor din sistemele naţionale, decât a avocaţilor pledanţi4. Avocaţiigenerali nu participă la deliber ări iar opiniile juridice pe care ei le exprimă sub

forma ”concluziilor” nu sunt supuse principiului contradictorialităţii, neputândface obiectul unor r ăspunsuri ale păr ţilor 5.

Judecătorii şi avocaţii generali sunt desemnaţi de comun acord de guvernelestatelor membre, pentru un mandat de şase ani ce poate fi reînnoit. Aceştia suntaleşi ”dintre personalităţi care ofer ă toate garanţiile de independenţă şi careîntrunesc condiţiile cerute pentru exercitarea, în ţările lor, a celor mai înalte funcţii jurisdicţionale, sau care sunt jurisconsulţi ale căror competenţe sunt recunoscute”(art. 253 alin (1) TFUE).

Tratatul de la Lisabona (art. 255 TFUE) prevede înfiinţarea unui Comitet care

va emite un aviz cu privire la capacitatea candidaţilor de a exercita funcţia de judecător, respectiv avocat general, înainte ca guvernele statelor membre să facă nominalizările. Comitetul este format din şapte personalităţi alese dintre foştiimembri ai Cur ţii de Justiţie şi ai Tribunalului, dintre membrii instanţelor naţionalesupreme şi din jurişti reputaţi, dintre care unul este numit de ParlamentulEuropean6.

La fiecare trei ani are loc o înlocuire par ţială a judecătorilor şi avocaţilorgenerali, prin Statutul Cur ţii stabilindu-se că la fiecare trei ani se înlocuiesc

1 Instituirea acestei reguli s-a f ăcut la solicitarea statelor membre, care au argumentat necesitateaca toate sistemele juridice ale statelor ce fac parte din Uniune să fie reprezentate, anteriorTratatului de la Nisa numărul exact al acestora fiind stabilit prin tratate.2 Statele mari (Germania, Franţa, Marea Britanie, Italia şi Spania) au alocat un post permanent deavocat general, celelalte trei posturi fiind împăr ţite, prin rotaţie, de celalte state membre.3 Declaraţia nr. 38 cu privire la articolul 252 TFUE din Tratatul privind funcţionarea UniuniiEuropene referitor la numărul de avocaţi generali ai Cur ţii de Justiţie prevede posibilitatea de amajora numărul acestora de la 8 la 11, la solicitarea Cur ţii de Justiţie.4 D. C. Dragoş, Drept comunitar european, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2003, p. 845 J. Roux, op. cit., p. 165.6

Prin Decizia Consiliului 2010/124 UE din 25 februarie 2010 (JOUE L 50/18 din 27.02.2010) afost adoptat Regulamentul de funcţionare al comitetului prevăzut la articolul 255 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.




alternativ câte paisprezece, respectiv treisprezece judecători, precum şi câte patruavocaţi generali.

La instalarea în funcţie, judecătorii îşi iau angajamentul solemn de a respecta, pe durata funcţiei lor şi după încetarea acesteia, obligaţiile care decurg din această

funcţie, în special îndatoririle de a da dovadă de onestitate şi de discreţie înacceptarea anumitor poziţii sau avantaje, după încetarea funcţiei lor.

Judecătorii beneficiază de imunitate de jurisdicţie în ceea ce priveşte acteleîndeplinite de aceştia în calitatea lor oficială, de care beneficiază chiar şi după încetarea funcţiei lor.

Pe perioada exercitării mandatului, judecătorii nu pot exercita nici o funcţie politică sau administrativă şi nu pot exercita nici o activitate profesională,remunerată sau nu (cu titlu excepţional Consiliul poate acorda o derogare de laaceastă regulă).

În afar ă de schimbarea ordinar ă şi de deces, funcţia de judecător încetează înmod individual prin demisie. Totuşi, dacă în opinia unanimă a judecătorilor şiavocaţilor generali ai Cur ţii de Justiţie, un judecător nu mai corespunde condiţiilorcerute sau nu mai îndeplineşte obligaţiile aferente funcţiei sale, acesta poate fiînlăturat din funcţie, postul eliberându-se în momentul în care decizia Cur ţii a fostnotificată preşedintelui Consiliului (art. 6 din Statutul Cur ţii).

2.2. Organizarea şi func ţ ionarea Cur ţ iiJudecătorii desemnează dintre ei, prin vot secret, preşedintele Cur ţii de

Justiţie, pentru un mandat de trei ani, ce poate fi reînnoit. Rolul preşedintelui estede a conduce lucr ările Cur ţii şi de a prezida şedinţele şi deliber ările în cazul celormai mari complete de judecată.

Este ales, de asemenea prin vot secret, Grefierul Cur ţii, pentru o durată deşase ani. Grefierul este secretarul general al instituţiei, ale cărei servicii le conducesub autoritatea preşedintelui Cur ţii. Grefierul asistă la audieri, consemnează

dezbaterile, organizează şi ţine arhivele Cur ţii şi se îngrijeşte de publicareahotărârilor acesteia în „Colec ţ ia de jurispruden ţă a Cur ţ ii”. Sub autoritatea preşedintelui Cur ţii, acesta are şi atribuţii de administrare a bugetului instituţiei.

Serviciile Cur ţii sunt reprezentate de funcţionarii şi personalul auxiliar alCur ţii însărcinaţi să asiste direct preşedintele, judecătorii şi grefierul, şi includ unserviciu lingvistic. Fiecare judecător şi avocat general este asista de trei referenţi, jurişti conscraţi, aleşi în considerarea calităţilor lor personale.

Dintre avocaţii generali, Curtea desemnează pentru o perioadă de un an pe primul avocat general . Acesta repartizează cauzele avocaţilor generali şi ia

măsurile necesare în caz de împiedicare sau de absenţă a unui avocat general.




Curtea poate judeca în şedinţă plenar ă, în Marea Camer ă formată din

cincisprezece judecători1 sau în camere de cinci sau de trei judecători.

Curtea se întruneşte în şedinţă plenar ă în cazurile speciale prevăzute de

Statutul Cur ţii (printre altele, atunci când trebuie să pronunţe destituirea

Ombudsmanului sau să dispună din oficiu demiterea unui comisar european carenu a respectat obligaţiile ce îi revin, ori când se pune problema ridicării imunităţii

membrilor săi) şi atunci când apreciază că o cauză prezintă o importanţă

excepţională.

Curtea se întruneşte în Marea Camer ă la cererea unui stat membru sau a unei

instituţii care este parte într-un proces, precum şi în cauzele deosebit de complexe

sau de importante.

Celelalte cauze sunt soluţionate în camere de cinci sau de trei judecători.

Preşedinţii camerelor de cinci judecători sunt aleşi pentru o perioadă de trei ani,

iar cei ai camerelor de trei judecători pentru o perioadă de un an.Datele şi orele şedinţelor Marii Camere şi ale şedinţelor plenare sunt stabilite

de către preşedintele Cur ţii, iar datele şi orele camerelor de cinci sau trei

judecători sunt stabilite de preşedintele fiecărei camere.

Judecata se desf ăşoar ă cu respectarea principiului contradictorialităţii, este

publică şi presupune existenţa a două faze:

- o faz ă scrisă, în care cererea de chemare în judecată odată înregistrată, este

numit un judecător raportor 2 însărcinat cu studierea dosarului, care întocmește un

raport cu privire la faptele în discuţie şi cu privire la punctul de vedere al

păr ţilor 3

, şi- o faz ă oral ă, în cadrul căreia este prezentat raportul preliminar al

judecătorului – raportor, pledoariile păr ţilor şi concluziile avocatului general.

Deliber ările au loc în „Camera de consiliu”, au caracter secret şi la ele

participă judecătorii prezenţi la faza orală a judecăţii, numărul acestora trebuind să

fie impar. Hotărârea se ia cu majoritate simplă şi ea angajează în mod colectiv

Curtea, opiniile separate neputând fi f ăcute publice.

Prezenţa păr ţilor este obligatorie în toate fazele procesului, reprezentarea lor

f ăcându-se prin agenţi ai instituţiilor Uniunii sau ai statelor membre, ori prin

avocaţi, în cazul persoanelor fizice sau juridice.Procesul se desf ăşoar ă în limba pârâtului, sau în cea pe care o alege

reclamantul, dacă pârât este o instituţie a Uniunii.

1 Conform art. 27 alin. (1) din Regulamentul Cur ții, pentru fiecare cauză, Marea Camer ă este

compusă din președintele și vicepreședintele Cur ții, trei președinți de camer ă de cinci judecători,

judecătorul raportor și numărul de judecători necesar pentru a fi în număr de cincisprezece.2 Potrivit art. 17 alin. (1) din Regulamentul Cur ții, în cazul în care apreciază a fi necesar pentru

studierea cauzelor cu care este sesizată și pentru cercetarea judecătorească a acestora, Curtea

propune numirea unor raportori adjuncți.3 Inclusiv al pârâtului care este citat, aducându-i-se la cunoştinţă cererea şi acordându-i-se un timp

pentru depunerea unui memoriu în apărare.




§3. Tribunalul

3.1. Înfiin ț are

În condiţiile creşterii constante a numărului cauzelor supuse spre soluţionareCur ţii de Justiţie, pentru a se degreva Curtea şi a putea să se concentreze asupra principalei sale atribuţii, cea de interpretare uniformă a legislaţiei comunitare, precum şi în scopul de a se consolida garanţiile judiciare acordate persoanelorfizice, prin instituirea unui al doilea grad de jurisdicţie, în Actul Unic Europeans-a prevăzut înfiinţarea unui Tribunal, ata şat Cur ţii, care să judece în primă instanţă cauzele supuse de persoanele fizice şi funcţionarii comunitari1. Tribunalulde Primă Instanţă (TPI), conceput ca un ataşament al Cur ţii de Justiţie, este, prinTratatul de la Nisa, asociat la misiunea conferită Cur ţii, de a asigura respectarea

dreptului în interpretarea şi aplicarea tratatelor, devenind entitate de sinestătătoare. Prin Tratatul de la Lisabona este confirmat ca element important alsistemului jurisdicţional al Uniunii Europene, înlăturându-se apelativul ”de primă instanţă”, dată fiind competenţa sa de instanţă de apel pentru hotărârile pronunţatede tribunalele specializate.

3.2. Organizare și func ț ionare

Tribunalul este organizat şi funcţionează după aceleaşi reguli ca şi Curtea de

Justiţie, art 254 TFUE precizând că, ”cu excepţia cazului în care Statutul Cur ţii deJustiţie a Uniunii Europene dispune altfel, dispoziţiile prezentului tratat referitoarela Curtea de Justiţie sunt aplicabile şi Tribunalului”. Astfel, el face obiectuldispoziţiilor art. 19 TUE şi ale art. 254-256 TFUE. Statutul Cur ţii de Justiţiecuprinde un titlu (Titlul IV) destinat în mod special Tribunalului (care este însă vizat şi de alte prevederi din Statut), iar acesta şi-a stabilit propriul regulament de procedur ă2.

Există însă o serie de elemente de diferen ţ iere între Tribunal şi Curtea de Justi ţ ie. Pe de o parte, art. 19 alin. (2) TUE stabileşte că ”Tribunalul cuprinde cel

puţin un judecător din fiecare stat membru”, ceea ce înseamnă că efectivul actualde 27 de membrii poate fi extins pentru a face faţă unei eventuale creşterisemnificative a volumului de cereri, independent de numărul statelor membre,ceea ce nu este avut în vedere pentru Curte.

Pe de altă parte, judecătorii Tribunalului nu sunt asista ţ i de avoca ţ i generali,deşi art 253 TFUE prevede că prin Statut se poate prevedea o astfel de asistenţă.Un membru al Tribunalului poate fi chemat, pentru o anumită cauză, să

1

Tribunalul de Primă Instanţă a fost înfiinţat prin Decizia Consiliului nr. 88/591 din 24 oct. 1988.2 Versiunea consolidată a Regulamentului de procedur ă al Tribunalului, JOUE C 177/37 din 2 iulie2010.




îndeplinească funcţia de avocat general, caz în care nu poate lua parte la judecareaacelei cauze. Regulamentul de procedur ă al Tribunalului (art. 18-19) prevede că oastfel de desemnare, de către preşedintele Tribunalului, se impune în cazul în careTribunalul se întruneşte în şedinţă plenar ă, iar în alte cazuri în măsura în care

consider ă că dificultatea problemelor de drept sau complexitatea în fapt a cauzeinecesită această asistenţă.

În acelaşi timp, criteriul de competenţă cerut judecătorilor face referire la”capacitatea cerută pentru exercitarea unor înalte funcţii jurisdicţionale”, f ăr ă a semai face referirea alternativă, precum în cazul Cur ţii, că pot fi şi ”jurisconsulţi alecăror competenţe sunt recunoscute”, ceea ce pare a induce o exigenţă suplimentar ă în cazul membrilor Tribunalului.

În rest, durata mandatului, modalitatea de numire, obligaţiile ce le incumbă, privilegiile de care dispun membrii Tribunalului sunt aceleaşi cu cele aplicabile

judecătorilor Cur ţii. Revocarea unui judecător este pronunţată de Curte, după avizul Tribunalului.

Membrii Tribunalului desemnează, dintre ei, propriul preşedinte, pentru unmandat de trei ani ce poate fi reînnoit. Deşi Tribunalul are acelaşi sediu cu cel alCur ţii, are propria gref ă, la conducerea căreia numeşte el însuşi un grefier şi îistabileşte statutul, însă poate recurge la serviciile Cur ţii de Justiţie pentru anumitenevoi administrative şi lingvistice.

Tribunalul judecă, de obicei, în camere formate din trei sau cinci judecătorisau, daca o cauză ridică anumite probleme complexe de drept, într-o Mare Camer ă

sau chiar în plen. Regulamentul de procedur ă al Tribunalului prevede posibilitateaca o cauză repartizată unei camere compuse din trei judecători să poată fi judecată de către judecătorul raportor, care hotăr ăşte în calitate de judecător unic, dacă,ţinând seama de lipsa dificultăţii problemelor de drept sau de fapt ridicate, deimportanţa limitată a cauzei şi de absenţa altor împrejur ări speciale, se consider ă adecvat să fie astfel judecate. (art. 14 alin (2) din Regulament)

§4. Tribunalele specializate

4.1. Cadrul juridic

Alături de consacrarea unui statut distinct Tribunalului de Primă Instanţă,Tratatul de la Nisa a prevăzut, în scopul eficientizării sistemului jurisdicţional alUniunii, confruntat cu un număr din ce în ce mai mare de cazuri specializate,tehnice, ce necesitau un tratament particular, înfiinţarea pe lângă TPI a unorcamere jurisdicţionale care să judece în primă instanţă anumite cauze în materiispecifice şi ale căror decizii să poată face obiectul unui recurs în faţa Tribunalului,

limitat la chestiuni de drept. Înfiinţarea acestora urma să aibă loc printr-o decizieunanimă a Consiliului, la propunerea Comisiei, după consultarea Parlamentului




European şi a Cur ţii, sau la cererea Cur ţii, după consultarea ParlamentuluiEuropean şi a Comisiei.

Tratatul de la Lisabona, în art. 257 TFUE, schimbă denumirea de ”camerespecializate”, în cea de ”tribunale specializate”, înfiinţarea acestora urmând să se

facă prin regulamente ale Parlamentului European şi Consiliul, hotărând înconformitate cu procedura legislativă ordinar ă, la propunerea Comisiei şi după consultarea Cur ţii de Justiţie, sau la solicitarea Cur ţii de Justiţie şi după consultarea Comisiei.

Regulamentul de înfiinţare a unui tribunal specializat stabileşte regulile privind compunerea acestui tribunal şi precizează întinderea competenţelor care îisunt atribuite.

La momentul actual, există o singur ă jurisdicţie specializată, Tribunalul Func ţ iei Publice a Uniunii Europene, înfiinţat prin Decizia Consiliului din

noiembrie 2004 (2004/752/CE, Euratom) pentru a gestiona numărul mare decauze care aveau ca obiect litigiile dintre Comunitate şi agenţii săi. Acesta şi-aînceput activitatea la 1 ianuarie 2006.

Este în discuţie, încă din 2003, o propunere privind înfiinţarea unui Tribunalal Brevetelor Europene, cu scopul centralizării litigiilor în acest domeniu extremde specializat, ceea ce va însemna o soluţionare mai eficientă a cazurilor privindîncălcarea brevetelor şi valabilitatea brevetelor comunitare1.

4.2. Tribunalul Func ţ iei Publice a Uniunii Europene (TFP)

TFP, care are sediul pe lângă Tribunal, este de fapt, o simplă camera jurisdicţională adăugată Tribunalului pentru a statua asupra contenciosuluifuncţiei publice europene. Art. 270 TFUE stabileşte competenţa Cur ţii de Justiţiea Uniunii Europene de a se pronunţa asupra oricărui litigiu dintre Uniune şiagenţii acesteia, în limitele şi condiţiile stabilite prin Statutul funcţionarilorUniunii şi regimul aplicabil celorlalţi agenţi ai Uniunii. Potrivit Anexei nr. I laProtocolul privind Statutul Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene, TribunalulFuncţiei Publice „exercită în primă instanţă competenţe în litigiile dintre Uniune

şi funcţionarii acesteia în temeiul articolului 270 din Tratatul privind funcţionareaUniunii Europene, inclusiv în litigiile dintre orice organe, oficii sau agenţii şifuncţionarii acestora pentru care competenţa este atribuită Cur ţii de Justiţie aUniunii Europene”.

Tribunalul Funcţiei Publice este format din şapte judecători numiţi deConsiliu, hotărând în unanimitate, pentru o perioadă de şase ani, cu posibilitateareînnoirii mandatului. Membrii săi, cetăţeni ai unui stat membru, trebuie să fie

1

Propunere de decizie a Consiliului din 23 decembrie 2003 de atribuire de competen ţe Cur ţii deJustiţie în litigiile referitoare la brevetul comunitar - COM(2003) 827 final - Nepublicată înJurnalul Oficial.




aleşi, în conformitate cu art. 257 TFUE, dintre persoane care ofer ă depline garanţiide independenţă şi care au capacitatea cerută pentru exercitarea unor funcţii jurisdicţionale. În acelaşi timp, Consiliul trebuie să aibă în vedere, la numirea judecătorilor, asigurarea unei componenţe cât mai echilibrate a Tribunalului

Funcţiei Publice pe criteriul geografic cât mai extins posibil şi în ceea ce priveştesistemele juridice naţionale reprezentate.

Judecătorii aleg dintre ei preşedintele Tribunalului Funcţiei Publice pentru unmandat de trei ani. Preşedintele poate fi reales.

Tribunalul Funcţiei Publice judecă în camere formate din trei judecători. Înanumite cazuri prevăzute de regulamentul său de procedur ă, cauzele pot fi judecate în şedinţă plenar ă, în camer ă alcătuită din cinci judecători sau de un judecător unic.

Şedinţele Tribunalului se pot desf ăşura numai cu respectarea cvorumului de

cinci judecători în cazul şedinţei plenare şi trei judecători în cazul camerelorcompuse din cinci şi trei judecători.

Împotriva deciziilor Tribunalului Funcţiei Publice prin care se finalizează judecata şi a deciziilor acestuia prin care se soluţionează par ţial fondul unui litigiusau prin care se pune capăt unui incident de procedur ă referitor la o excepţie denecompetenţă se poate formula recurs în faţa Tribunalului, în termen de două lunide la notificarea deciziei. Recursul în faţa Tribunalului este limitat la chestiuni dedrept1, putând fi fondat pe lipsa de competenţă a Tribunalului Funcţiei Publice, peîncălcarea procedurii, cât şi pe încălcarea dreptului Uniunii de către Tribunalul

Funcţiei Publice.Atunci când recursul este întemeiat, Tribunalul anulează decizia TribunaluluiFuncţiei Publice şi se pronunţă el însuşi asupra litigiului. Acesta trimite cauzaTribunalului Funcţiei Publice spre rejudecare în cazul în care litigiul nu este înstare de judecată.

§5. Competenţele Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

5.1. Natura competen ţ elor acordate Cur ţ ii. Categorii de competen ţ e

Din punct de vedere material (al competenţei materiale), competenţa CJUEeste o competenţă de atribuire, putând fi sesizată doar în situaţiile cuprinse întextul tratatelor. Competenţa instanţelor naţionale nu este exclusă, ci acestea audevenit instanţe de drept comun pentru aplicarea dreptului Uniunii. Potrivit art.274 TFUE, calitatea de stat membru al Uniunii ”nu înlătur ă competenţa

1 Art. 257 TFUE prevede însă posibilitatea ca prin regulamentul privind înfiinţarea tribunaluluispecializat, recursul împotriva deciziilor acestuia să fie extins şi la chestiuni de fapt.




instanţelor naţionale cu privire la litigiile respective, cu excepţia cazurilor în care prin tratate competenţa este atribuită Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene”.

În cazurile în care tratatele atribuie competenţa Cur ţii de Justiţie, competenţaacesteia este însă una exclusivă iar jurisdicţia sa obligatorie. Aderând la Uniune,

statele au acceptat definitiv competenţa Cur ţii şi nu mai este necesar să-şi deaconsimţământul de fiecare dată când o acţiune este declanşată. Astfel, potrivit art.344 TFUE, ”Statele membre se angajează să nu supună un diferend cu privire lainterpretarea sau aplicarea tratatelor unui alt mod de soluţionare decât cele prevăzute de acestea”.

Jurisdicţia care se realizează prin intermediul CJUE este în primul rând o jurisdic ţ ie internă a Uniunii Europene1 întrucât spre deosebire de jurisdicţiileinternaţionale clasice CJUE nu judecă decât în rare cazuri litigii interstatale. Din punctul de vedere al competenţei personale, Curtea este cel mai adesea sesizată cu

litigiile dintre o persoană fizică sau juridică şi o instituţie a Uniunii, dintre două instituţii ale Uniunii, dintre un stat şi o instituţie a Uniunii sau dintre persoanefizice sau juridice, resortisanţi ai unui stat membru, şi acest stat.

În ceea ce priveşte natura competenţelor atribuite Cur ţii, aceasta are în principal atribu ţ ii jurisdic ţ ionale, dar poate avea şi atribu ţ ii consultative,atuncicând este solicitată să-şi dea avizul la încheierea unui acord internaţional (art. 218TFUE) sau când se pune problema revizuirii tratatelor Uniunii.

Atribu ţ iile jurisdic ţ ionale ale Cur ţii constau în:- controlul legalităţii actelor adoptate de instituţiile Uniunii (prin intermediul

acţiunii în anulare prevăzută de art. 263 TFUE, a acţiunii în constatareaabţinerii de a acţiona, prevăzută de art. 265 TFUE şi a excepţiei denegalitate - art. 277 TFUE);

- angajarea r ăspunderii Uniunii pentru prejudiciile cauzate de instituţiile salesau de agenţii săi în exerciţiul funcţiunilor lor (acțiunea în responsabilitatecontractuală sau extra-contractuală - art. 268 şi art. 340 TFUE);

- controlul respectării de către statele membre a obligaţiilor care le suntimpuse de către tratate (acţiunea în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor, prevăzută de art. 258-260 TFUE);

-

interpretarea tratatelor Uniunii şi aprecierea validităţii actelor instituţiilor

Uniunii (procedura întrebărilor preliminare prevăzută de art. 267 TFUE).Curtea acţionează: ca o instan ţă administrativă atunci când controlează legalitatea actelor Uniunii şi judecă recursurile funcţionarilor europeni; ca oinstan ţă constitu ţ ional ă, atunci când interpretează tratatele Uniunii sau judecă recursurile împotriva unui stat membru care nu-şi respectă obligaţiile din tratate;ca o instan ţă civil ă, când judecă litigiile ce au ca obiect acordarea de daune-interese şi ca instan ţă de apel , când soluţionează recursurile introduse împotrivahotărârilor pronunţate de Tribunal sau de tribunalele specializate2.

1

A se vedea R. Munteanu, op. cit., pp. 240-241.2 N. Diaconu, Sistemul institu ţ ional al Uniunii Europene, Ed. Lumina Lex, Bucureşti 2001, p. 140;D. C. Dragoş, op. cit , p. 88.




5.2. Întinderea competen ţ elor CJUE

Enunţând, cu titlu general, misiunea CJUE de a asigura respectarea dreptuluiîn interpretarea şi aplicarea tratatelor, dispoziţiile prevăzute în tratate instituie

competenţe diverse prin intermediul cărora se concretizează această misiune aCur ţii. În timp ce unele dintre acestea sunt înscrise expres (cel mai adesea în profitul CJUE, f ăr ă a se distinge între cele trei componente ale acesteia - Curtea deJustiţie, Tribunalul sau Tribunalul Funcţiei Publice), altele sunt doar enunţate ca posibilitate de a fi recunoscute, competenţa Cur ţii urmând a fi confirmată prin actesubsecvente (art. 261, art. 262, art. 272. art. 273 TFUE). Din acest punct de vederecompetenţa CJUE are un caracter evolutiv iar determinarea exactă a întinderii saleeste destul de dificilă.

Cu titlu general, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona

competen ţ a Cur ţ ii acoper ă dreptul Uniunii în întregul său, cu excep ţ ia mă surilerelative la PESC care continuă facă obiectul unui tratament special. În acelaşitimp, controlul Cur ţii se extinde la actele tuturor instituţiilor, organelor şiorganismelor Uniunii, iar sfera subiectelor care pot investi Curtea cu o acţiune seextinde, de asemenea.

Dispariţia structurii pe piloni a Uniunii a determinat eliminarea restricţiilorcare vizau competenţa Cur ţii în cadrul celui de-al treilea pilon (art. 35 TUE, art.68 TCE). Curtea de Justiţie dobândeşte competenţă preliminar ă generală îndomeniul spaţiului de libertate, securitate şi justiţie. În domeniul poliţiei şi justiţiei

penale, ce intr ă în dreptul comun şi toate instanţele pot sesiza Curtea de Justiţie,competenţa acesteia va deveni deplină după cinci ani de la data intr ării în vigoarea Tratatului de la Lisabona1.

În ceea ce priveşte vizele, dreptul de azil, imigrarea şi alte politici referitoarela libera circulaţie a persoanelor (printre altele, cooperarea judiciar ă în materiecivilă, recunoaşterea şi executarea hotărârilor), Curtea poate fi sesizată acum detoate instanţele naţionale - deci, nu numai de instanţele superioare - şi estecompetentă pentru a se pronunţa asupra unor măsuri de ordine publică în cadrulcontroalelor transfrontaliere, având deci competenţă de drept comun în acest

domeniu, chiar de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona.Singura excepţie de la competenţa Cur ţii în materie de cooperare poliţienească şi judiciar ă penală este cea prevăzută de art. 276 TFUE: ”Înexercitarea atribuţiilor sale privind dispoziţiile păr ţii a treia titlul V capitolele 4 şi5, referitoare la spaţiul de libertate, securitate şi justiţie, Curtea de Justiţie aUniunii Europene nu este competentă să verifice legalitatea sau propor ţionalitatea

1 Articolul 10 din Protocolul (nr. 36) privind dispoziţiile tranzitorii. Potrivit acestuia, cu titlu demăsur ă tranzitorie, atribuţiile Cur ţii de Justiţie r ămân neschimbate în privinţa actelor adoptate în

domeniul cooper ării poliţieneşti şi judiciare înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de laLisabona. Această măsur ă tranzitorie încetează să producă efecte în termen de cinci ani de la dataintr ării în vigoare a Tratatului de la Lisabona.




operaţiunilor efectuate de poliţie sau de alte servicii de aplicare a legii într-un statmembru şi nici să hotărască cu privire la exercitarea responsabilităţilor care lerevin statelor membre în vederea menţinerii ordinii publice şi a apăr ării securităţiiinterne”.

Pe lângă includerea în sfera de competenţă a Cur ţii a spaţiului de libertate,securitate şi justiţie, prin acordarea statutului juridic obligatoriu, urmare aincluderii în tratat, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene dobândeşteaceeaşi valoare juridică cu cea a tratatelor. Cu limitările acceptate pentru RegatulUnit, Polonia şi Republica Cehă, Curtea de Justiţie se poate pronunţa în privinţadispoziţiilor Cartei.

În schimb, extinderea câmpului de aplicare a controlului jurisdicţional nu estecompletă, măsurile relative la PESC continuând să facă obiectul unui tratamentspecial. În materia politicii externe şi de securitate comună Curtea de Justiţie nu

dobândeşte competenţă de control, cu două excepţii: 1) Curtea este competentă să controleze delimitarea dintre competenţele Uniunii şi PESC, a cărei punere înaplicare nu trebuie să aducă atingere exercitării competenţelor Uniunii şiatribuţiilor instituţiilor în vederea exercitării competenţelor exclusive şi partajateale Uniunii; 2) Curtea este competentă să se pronunţe în ceea ce priveşte acţiunileîn anulare îndreptate împotriva deciziilor care prevăd măsuri restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice adoptate de Consiliu, de exemplu, în cadrul lupteiîmpotriva terorismului (îngheţarea fondurilor).

Procedura preliminar ă se extinde la actele adoptate de organele, de oficiile şide agenţiile Uniunii, care sunt incluse în dreptul Uniunii, astfel încât Curtea deJustiţie le poate interpreta şi poate controla validitatea acestora, la solicitareainstanţelor naţionale, pentru ca acestea din urmă să poată, de exemplu, să verificeconformitatea legislaţiei naţionale cu dreptul Uniunii.

Tratatul de la Lisabona extinde controlul Cur ţii de Justiţie la actele ConsiliuluiEuropean, care este recunoscut de Tratatul de la Lisabona drept o instituţie de sinestătătoare. În temeiul noilor dispoziţii, Curtea de Justiţie poate, la solicitareastatului membru interesat, să se pronunţe în privinţa legalităţii unui act adoptat deConsiliul European sau de Consiliu, în cazul în care acesta a constatat existenţaunui risc clar de încălcare gravă de statul membru respectiv a anumitor valori(respectarea demnităţii umane, respectarea drepturilor omului etc.).

De asemenea, Curtea are competenţa să se pronunţe cu privire la acţiunileformulate de Curtea de Conturi, de Banca Centrală Europeană şi de ComitetulRegiunilor, care urmăresc salvgardarea prerogativelor acestora.

Nu în ultimul rând, Tratatul de la Lisabona relaxează condi ţ iile de acces al particularilor la justi ţ ia Uniunii. Persoanele fizice şi juridice pot formula acţiuniîmpotriva unui act normativ dacă îi priveşte direct şi dacă nu presupune măsuri de

executare. Prin urmare, particularii nu mai au obligaţia de a demonstra că actulrespectiv îi priveşte în mod individual.






acţiunea în anulare şi acţiunea în constatarea abţinerii de a acţiona,introduse de un stat membru:- împotriva Parlamentului European, a Consiliului, sau a celor două

instituţii împreună, mai puţin atunci când este vorba de acte ale

Consiliului în materia ajutoarelor de stat, de protecţie comercială sau actede executare ale Consiliului;

- împotriva Comisiei Europene atunci când hotăr ăşte în materie decooperare consolidată;

acţiunea în anulare şi acţiunea în constatarea abţinerii de a acţiona,introduse de o instituţie a Uniunii împotriva unui act sau a unei abţineri dea hotărî a Parlamentului European sau a Consiliului, a celor două instituţiiîmpreună sau a Comisiei sau sunt introduse de o instituţie a Uniuniiîmpotriva unui act sau a unei abţineri de a hotărî a Băncii Centrale

Europene. cererile de demitere a unui membru al Comisiei, a Ombudsmanului

European sau a unui membru al Cur ţii de Conturi; cererile de aviz asupra compatibilităţii unui acord internaţional ce urmează

a fi încheiat cu dreptul Uniunii; recursurile împotriva hotărârilor Tribunalului; reexaminarea deciziilor Tribunalului care statuează asupra acţiunilor

introduse împotriva hotărârilor Tribunalului Funcţiei Publice a UniuniiEuropene

Competenţele rezervate Cur ţii, ce par a avea în vedere mai degrabă criteriul poziţiei autorului acţiunii decât cel al naturii actului atacat, conturează ”un fel deCurte supremă însărcinată cu un contencios instituţional sau constituţional”1.

B. Competen ţ ele Tribunalului

Tribunalul are competenţa de a judeca: acţiuni directe (în anulare) introduse de persoane fizice sau juridice

împotriva actelor instituţiilor, organelor, oficiilor sau agenţiilor UniuniiEuropene (ale căror destinatare sunt sau care le privesc în mod direct şiindividual), precum şi împotriva actelor normative (dacă îi privesc direct şidacă nu presupun măsuri de executare) sau, de asemenea, împotrivaabţinerii de a acţiona a acestor instituţii, organisme, oficii sau agenţii. Estevorba, de exemplu, de o acţiune introdusă de o întreprindere împotrivaunei decizii a Comisiei prin care i se aplică o amendă;

acţiuni în anulare sau în constatarea abţinerii de a acţiona introduse destatele membre împotriva Comisiei (cu excepţia celor vizând cooperareaconsolidată);

1 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 510.




acţiuni în anulare sau în constatarea abţinerii de a acţiona introduse destatele membre împotriva Consiliului cu privire la actele adoptate îndomeniul ajutoarelor de stat, la măsurile de protecţie comercială şi laactele prin care Consiliul exercită competenţe de executare;

acţiuni în responsabilitate extra-contractuală prin care se urmăreşte

obţinerea unor despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de instituţiileUniunii Europene sau de funcţionarii acestora;

acţiuni ce au la bază contracte încheiate de Uniunea Europeană, prin carese atribuie în mod expres Tribunalului competenţa de judecare;

acţiuni în materia mărcilor comunitare; recursuri împotriva deciziilor Tribunalului Funcţiei Publice a Uniunii

Europene, limitate la chestiuni de drept.

C. Competen ţ a Tribunalului Func ţ iei Publice

Tribunalul Funcţiei Publice este instanţa specializată în materiacontenciosului funcţiei publice a Uniunii Europene. Acesta soluţionează în primă instanţă litigiile dintre Uniunea Europeană şi agenţii săi, conform articolului 270TFUE. TFP soluţionează de asemenea litigiile dintre organe, oficii sau agenţii şi personalul lor, pentru care competenţa este atribuită Cur ţii de Justiţie a UniuniiEuropene (de exemplu, litigii între Europol, Oficiului pentru Armonizare în cadrulPieţei Interne (OAPI) sau Banca Europeană de Investiţii şi agenţii acestora).

§6. Mijloace de contol jurisdicţional

6.1. Controlul legalit ăţ ii actelor institu ţ iilor (ac ţ iunea în anulare, ac ţ iuneaîn caren ţă , excep ţ ia de nelegalitate)

A. Ac ţ iunea în anulare

Acţiunea în anulare este principalul mijloc jurisdicţional ce permite Cur ţii deJustiţie să-şi asigure controlul de legalitate asupra actelor instituţiilor Uniunii. Prinaceastă acţiune reclamantul solicită anularea unui act adoptat de către o instituţie,un organ sau un organism al Uniunii Europene.

Actele susceptibile de a fi anulate pe calea acestei acţiuni sunt prevăzute înart. 263 TFUE:

- actele legislative;- actele Consiliului, ale Comisiei şi ale Băncii Centrale Europene, altele decât

recomandările şi avizele;

- actele Parlamentului European şi ale Consiliului European menite să producă efecte juridice faţă de ter ţi;




- actele organelor, oficiilor sau agenţiilor Uniunii destinate să producă efecte juridice faţă de ter ţi.

Astfel, sunt excluse din sfera de competenţă a CJUE recomandările şi avizele. Motivele de anulare sunt:

- incompetenţa (fie actul a fost adoptat într-un domeniu care nu ţine decompetenţa Uniunii, fie actul a fost adoptata de o instituţie într-un domeniu ţinândde competenţa altei instituţii);

-încălcarea formelor substanţiale (spre ex., încălcarea procedurii de adoptare,a obligaţiei de consultare sau absenţa motivării actului);

-încălcarea tratatului sau a oricărei reguli de drept referitoare la aplicarea sa(Curtea verifică eroarea de drept, eroarea de fapt şi încadrarea juridica - alegerea bazei juridice a actului atacat);

- abuzul de putere (folosirea de către o instituţie a puterii conferite în alt scopdecât cel pentru care i-a fost acordată).Pot avea calitatea de reclaman ţ i, declanşând o acţiune în anulare:- statele membre, Comisia, Parlamentul European şi Consiliul, denumiţi

reclamanţi privilegiaţi, întrucât pot să formuleze o acţiune în anulare în faţa CJUEf ăr ă a fi nevoiţi să demonstreze un interes de a acţiona;

- Curtea de Conturi, Banca Centrală Europeană şi Comitetul Regiunilor,denumiţi reclamanţi semi-privilegiaţi, putând formula acţiuni în anulare împotrivaactelor europene care ar aduce atingere prerogativelor lor;

- parlamentele naţionale şi Comitetul Regiunilor, care după Tratatul de laLisabona pot intenta acţiuni în anulare împotriva actelor pe care le consider ă neconforme cu principiul subsidiarităţii.;

- particularii (persoane fizice sau juridice), reclamanţi neprivilegiaţi, care potsolicita anularea unui act european numai dacă sunt destinatarii actului sau acestaîi vizează în mod direct şi individual.

Termenul în care poate fi formulată acţiunea este de două luni şi începe să curgă fie de la publicarea actului, fie de la notificarea sa reclamantului, fie dinziua când reclamantul ia cunoştinţă de actul respectiv, atunci când destinatar esteun alt subiect de drept. Atunci când actele fac obiectul publicării în JurnalulOficial, jurisprudenţa a statuat că data publicării trebuie să fie luată în considerare,f ăcând inaplicabil criteriul datei luării la cunoştinţă1.

În cazul în care acţiunea este apreciată ca întemeiată, Curtea de Justiţie aUniunii Europene declar ă actul contestat nul şi neavenit. Totuşi, Curtea poateopera o anulare par ţială, precizând, dacă apreciază că este necesar, care suntefectele actului anulat care trebuie considerate ca fiind irevocabile (art. 264TFUE).

1 TPI, ordonanţa din 21 noiembrie 2005, Tramarin/Comisia, cauza T 426/04/




B. Ac ţ iunea în constatarea ab ţ inerii de a ac ţ iona (ac ţ iunea în caren ţă )

Este o acţiune îndreptată împotriva inacţiunii unei instituţii, organ sauorganism al Uniunii Europene prin care se solicită Cur ţii să constate iner ţia

instituţiei şi să o oblige să acţioneze. Lipsa sau omisiunea de a acţiona din parteaentităţii în cauză în situaţii în care dreptul european impune obligaţia de a acţionareprezintă o situaţie de încălcare a dreptului Uniunii, având deci caracter ilegal. Înconsecinţă, temeiul acţiunii îl constituie ”încălcarea tratatelor”, Curtea constatândabţinerea instituţiei de a acţiona chiar şi atunci când tratatele stabilesc un scop deatins, lăsând o anumită marjă de apreciere instituţiei cu privire la mijloacele deatingere a acestui scop1.

Această acţiune poate viza, potrivit art. 265 TFUE, actele instituţiilor Uniunii,cu excepţia celor ale Cur ţii de Justiţie şi Cur ţii de Conturi, precum şi acteleorganelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii.

Pot avea calitatea de reclaman ţ i în acţiunea în carenţă statele membre şi toateinstituţiile Uniunii, reclamanţi consideraţi „privilegiaţi”, deoarece nu trebuie să demonstreze că au un interes în a acţiona pentru a putea introduce o acţiune înconstatarea abţinerii de a acţiona. Persoanele fizice şi juridice pot introduce oacţiune în constatarea abţinerii de a acţiona dacă fac dovada unui interes, art. 265TFUE prevăzând că aceştia pot acţiona împotriva unei instituţii în caz de omisiunea acesteia ” de a-i adresa un act, altul decât o recomandare sau un aviz”.

Înainte de sesizarea Cur ţii cu o acţiune în constatarea abţinerii de a acţionaeste obligatorie efectuarea unei proceduri administrative prealabile2, constând în

invitarea instituţiei respective să acţioneze. Dacă în termen de două luni de laaceastă invitaţie, instituţia nu-şi exprimă poziţia, reclamantul poate să sesizezeCurtea de Justiţie într-un alt termen de două luni care curge de la data cândinstituţia respectivă trebuia să r ăspundă.

Admiţând acţiunea, Curtea declar ă ilegală abţinerea instituţiei Uniunii,aceasta fiind obligată să ia măsurile care se impun pentru executarea hotărâriiCur ţii, deci să emită actul respectiv, reclamantul având şi dreptul de a fidespăgubit.

C. Excep ţ ia de nelegalitate

Prevăzută în art. 277 TFUE, excepţia de nelegalitate este procedura prin carese poate obţine anularea unui act cu caracter general ilegal în momentul în careacesta este executat printr-un act individual, anulare care nu s-a putut abţine pecalea unui recurs în anulare fie datorită termenului scurt în care poate fi introdusacesta, fie din pricina lipsei calităţii procesuale active, actele normative putând ficontestate practic doar de către statele membre sau instituţiile Uniunii, particularilor fiindu-le imposibil să facă dovada că un act cu caracter general îiafectează în mod direct şi individual.

1 CJCE, 22 mai 1985, Parlamentul/Consiliul, cauza 13/83.2 După modelul contenciosului administrativ.




În ceea ce priveşte actele împotriva cărora poate fi invocată excepţia deilegalitate, tratatul se refer ă la un ”act cu caracter general adoptat de o instituţie,un organ, un oficiu sau o agenţie a Uniunii”.

Excepţia de ilegalitate apare ca o procedur ă accesorie cererii principale de

anulare a deciziei individuale şi nu poate fi invocată de către particulari în cazul încare puteau contesta actul pe calea unei acţiuni în anulare1. Ea poate fi însă invocată de orice parte a litigiului, chiar şi de către un stat membru sau oinstituţie, deşi aceasta putea acţiona şi pe calea unei acţiuni recurs în anulare.

În acest caz, potrivit art. 277 TFUE, ”orice parte se poate prevala de motivelede drept prevăzute la articolul 263 al doilea paragraf pentru a invoca în faţa Cur ţiide Justiţie a Uniunii Europene inaplicabilitatea acestui act”.

Dacă prin hotărârea Cur ţii este constatată ilegalitatea actului normativ îndiscuţie, el devine inaplicabil în cazul respectiv însă nu este anulat, continuând să producă efecte juridice. Doar decizia emisă în baza actului normativ va fi anulată.

6.2. Angajarea r ăspunderii Uniunii - ac ţ iunea în responsabilitate (daune)

Angajarea r ăspunderii Uniunii pentru pagubele provocate în activitateaacesteia poate fi hătărîtă de Curtea de Justiţie (a cărei competenţă este afirmată deart. 268 TFUE) în două cazuri, prevăzute în art. 340 TFUE:

- ca r ăspundere extracontractuală, în urma unui prejudiciu cauzat deorganismele sale sau de agenţii săi în exercitarea îndatoririlor lor;

- ca r ăspundere contractuală, atunci când aceasta este parte la un contract careinclude o clauză compromisorie ce trimite la jurisdicţia Cur ţii.

A. Ac ţ iunea în responsabilitate extracontractual ă

Această acţiune poate fi formulată de către statele membre sau de către persoanele fizice sau juridice care fac dovada unui interes legitim. Prinintroducerea ei reclamantul urmăreşte obţinerea de compensaţii pentru daunelecauzate de organismele Uniunii sau de agenţii săi în exercitarea îndatoririlor lor.

De obicei acţiunea în daune însoţeşte acţiunea în anularea actului Uniunii din

care izvor ăsc prejudiciile, dar poate fi exercitată şi separat, atunci când persoanainteresată nu poate să atace direct actul sau când acesta a fost anulat.

Angajarea r ăspunderii Uniunii presupune o tripl ă condi ţ ionalitate:- reclamantul a suferit un prejudiciu (cert, real, actual şi demonstrabil);- instituţiile europene sau agenţii lor au avut un comportament ilegal, în raport

cu dreptul european (acesta poate rezulta din fapte materiale sau, cel mai adeseadin acte decizionale);

- există o legătur ă de cauzalitate directă între prejudiciul suferit de reclamantşi comportamentul ilegal al instituţiilor europene sau al agenţilor lor.

1 O. Manolache, op. cit ., p. 517.




Regimul juridic al responsabilităţii Uniunii de a repara pagubele pricinuite de organismele sale sau de agenţii săi în exercitarea funcţiunilor lor trebuie să fiedeterminat ”în conformitate cu principiile generale comune ordinilor juridice alestatelor membre”. În jurisprudenţa sa, Curtea a trimis la încălcarea gravă şi

manifestă a unor ”reguli superioare de drept protejând particularii”1.Acţiunea este îndreptată împotriva Uniunii direct sau împotriva uneia dintre

instituţii, chiar împotriva unui organ sau organism al acesteia. Acţiunea înr ăspundere exercitată în faţa Cur ţii de Justiţie a UE nu este posibilă decât pentru ainvoca r ăspunderea Uniunii. Persoanele fizice pot angaja, de asemenea,r ăspunderea statelor membre în caz de prejudicii provocate de o aplicarenecorespunzătoare a dreptului european. Acţiunile împotriva statelor membretrebuie însă exercitate în faţa instanţelor naţionale.

Termenul pentru a introduce o acţiune este de cinci ani, începând de la data

rezultării prejudiciului.

B. Ac ţ iunea în responsabilitate contractual ă

Curtea de Justiţie este competentă să soluţioneze un litigiu născut dintr-uncontract la care este parte doar dacă în acel contract sunt incluse clauzecompromisorii în acest sens, în caz contrar competenţa apar ţinând instanţelornaţionale. Art. 272 TFUE prevede ”Curtea de Justiţie a Uniunii Europene estecompetentă să se pronunţe în temeiul unei clauze compromisorii cuprinsă într-

un contract de drept public sau de drept privat, încheiat de Uniune sau înnumele acesteia”. Într-o astfel de situaţie, conform art. 340 alin (1) TFUE,”R ăspunderea contractuală a Uniunii este guvernată de legea aplicabilă contractului respectiv”.

6.3. Controlul respect ării de către statele membre a dreptului Uniunii -ac ţ iunea în constatarea neîndeplinirii obliga ţ iilor

A. Cadrul juridic

Acţiunea în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor reprezintă instrumentul ce permite Cur ţii de Justiţie să controleze modul în care statele membre îşi respectă obligaţiile care le revin în temeiul dreptului european. Cum statelor membre lerevine, în mare măsur ă, sarcina de a asigura punerea în aplicare a dreptuluiUniunii, a fost necesar ă instituirea unei proceduri în cadrul căreia comportamentulstatelor membre să fie confruntat cu exigenţele decurgând din dreptul UniuniiEuropene.

1 CJCE, Mulder/Comisia şi Consiliul, cauzele C -104/89 şi C-37/90.






In plus, conform art. 291 alin (1) TFUE: „Statele membre iau toate măsurilede drept intern necesare pentru a pune în aplicare actele obligatorii din punct devedere juridic ale Uniunii.”

Poate reprezenta o încălcare a obligaţiilor ce revin statelor membre adoptarea

sau menţinerea în vigoare a unor norme de drept intern susceptibile de a eliminaefectul util al dreptului Uniunii1. Abţinerile sau omisiunile pot consta, deexemplu, în întârzieri în transpunerea unei directive sau în necomunicarea de cătrestatele membre către Comisie a măsurilor naţionale de punere în aplicare ori înnecomunicarea informaţiilor cerută de Comisie ca urmare a unei plângeri privindo violare a dreptului Uniunii2.

C. Procedura

Îndiferent cine este reclamantul, Comisia sau un stat membru, acţiunea înneîndeplinirea obligaţiilor debutează cu o fază precontencioasă, prin care seurmăreşte conformarea, de bună voie, a statului membru la cerinţele prevăzute dedreptul Uniunii. Aceasta constă în examinarea cauzei de către Comisie şitrimiterea unei scrisori de notificare prin care se solicită unui stat membrucomunicarea, până la o anumită dată, a observaţiilor sale referitoare la o problemă de aplicarea a dreptului Uniunii. Prin instituirea acestei faze se are în vedere undublu obiectiv: de a circumscrie obiectul litigiului şi de a oferi statului în cauză elementele necesare pentru a-şi pregăti apărarea.

Pe baza r ăspunsului furnizat de statul în cauză sau în absenţa unui r ăspuns,Comisia Europeană poate decide să îi trimită un aviz motivat , în care îşi va expuneîn mod clar şi definitiv motivele pentru care consider ă că a avut loc o încălcare adreptului Uniunii. Prin acest aviz, statul membru este somat să se conformezedreptului Uniunii într-un termen dat (în mod normal două luni). În cazul în carestatul nu se conformează, Comisia poate sesiza Curtea de Justiţie, declanşându-seastfel faza contencioasă. Comisia dispune de un drept discreţionar atât în ceea ce priveşte decizia de a sesiza Curtea, cât şi cu privire la termenul în care să formuleze acţiunea în faţa Cur ţii.

Prin hotărârea pe care o ia, Curtea poate numai constata neîndeplinireaobligaţiilor şi obligarea statului pârât la îndreptarea comportamentului său, dar nu poate anula actele emise de autorităţile interne, pentru că astfel s-ar substitui judecătorului naţional. Repararea eventualelor daune cauzate de neîndeplinireaobligaţiilor unionale se poate face doar ulterior pronunţării hotărârii Cur ţii, prinantamarea unei proceduri naţionale.

1 CJCE, 16 noiembrie 1977, Inno/ATAB, cauza 13/77, P. 2115; CJCE, 3 martie 2009, cauzele

C-205/06 Commisia/Austria si C-249/06 Comisia/ Suedia.2 CJCE, 25 mai 1982, Comisia/Olanda, cauza 96/81, rec. p. 1791; CJCE, 24 iunie 1992,Comisia/Grecia, cauza C-137/91, Rec., p. I-4023.




Executarea hotărârii Cur ţii este obligatorie iar interpretarea pe care o dă Curtea unei regulii de drept cu ocazia unei acţiuni în constatarea neîndepliniriiobligaţiilor se impune autorităţilor naţionale. Există şi posibilitatea aplicării unorsancţiuni pecuniare statelor care nu se conformează hotărârii Cur ţii, sub forma

unei sume forfetare sau a unor penalităţi cu titlu cominatoriu. Constatarea o faceComisia, care în cele mai multe cazuri, procedează la efectuarea unei proceduri prealabile asemănătoare celei iniţiale, după care sesizează din nou Curtea.

Tratatul de la Lisabona întăreşte semnificativ puterile Comisiei şi ale Cur ţiiatunci când încălcarea obligaţiei constă în necomunicarea măsurilor detranspunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedur ă legislativă (art. 260 alin (3) TFUE). În acest caz, Comisia poate indica, prin chiar cerereaintroductivă, în cazul în care consider ă necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalităţii cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul respectiv şi pecare îl consider ă adecvat situaţiei. În cazul în care constată neîndeplinireaobligaţiei, prin hotărârea pronunţată Curtea poate impune statului membrurespectiv şi plata unei sume forfetare sau a unei penalităţi cu titlu cominatoriu, înlimita valorii indicate de Comisie, care se aplică de la data stabilită de Curte prinhotărârea sa.

§7. Interpretarea și aplicarea uniformă a dreptului Uniunii - trimitereapreliminară

7.1. Fundamente și natur ă juridică

Acordarea competenței de a sigura aplicarea dreptului Uniunii la nivelulstatelor membre instanțelor naționale, ca instanțe de drept comun, comportă risculunor aplicări divergente ale normelor europene, soluțiile reținute putând fi diferitede la stat la stat, sau chiar între diferitele instanțe ale aceluiași stat. Pentru aasigura uniformitatea interpretării şi aplicării dreptului european pe întregulteritoriu al Uniunii, tratatele au instituit un mecanism care nu se bazează pe orelație ierarhică între instanțele naționale și instanța europeană, ci pe o relație de

colaborare. Denumit trimitere preliminar ă sau prejudicial ă1

, acest mecanism decooperare judiciar ă2 permite unei jurisdicţii să cear ă sprijinul altei jurisdicţii pentru rezolvarea unui litigiu. Trimiterea preliminar ă este o procedur ă „de la

1 În literatura română de specialitate se folosesc deopotrivă expresiile ”trimitere preliminar ă”,”trimitere prejudicială” sau ”trimitere prejudiciar ă”. A se vedea în acest sens, B. A. Grigoriu,

Procedura întrebărilor preliminare, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2010; M. Şandru, M. Banu,D. Călin, Procedura trimiterii preliminare. Principii de drept al Uniunii Europene şi experien ţ eale sistemului român de drept , Ed. C. H. Beck, București, 2012; M. Voicu, A. Voicu, op. cit.,

p. 131; B. Ștef ănescu, Trimiterea prejudiciar ă în fața CJCE, Revista de drept comunitar nr. 1/2003;

A. Groza, op. cit., p. 309.2 Mecanismul a fost calificat astfel de chiar Curtea de Justiție (CJCE, 1 decembrie 1985, Schwarze,cauza 16/65, Rec.1081).




judecător la judecător”1, de natur ă necontencioasă2, reprezentând calea prin care o jurisdicţie naţională însărcinată cu rezolvarea unui litigiu ce ridică probleme dedrept al Uniunii apreciate ca dificile, care are deci o îndoială cu privire la sensulsau validitatea unei norme europene, poate cere concursul Cur ţii de Justiţie a

Uniunii Europene, supunându-i întrebările pe care aceasta le va judeca cu titlu preliminar. Intervenția Cur ții nu are decât un caracter incidental în raport culitigiul principal, pe care nu îl soluționează ea însăși, ci instanța națională, însă soluția reținută de Curte nu este f ăr ă influență asupra modului în care va firezolvat litigiul principal.

Potrivit art. 19 alin. (3) lit. (b) TUE și art. 267 TFUE, Curtea de Justiție aUniunii Europene este competentă să se pronunțe cu titlu preliminar cu privire lainterpretarea dreptului Uniunii și cu privire la validitatea actelor adoptate deinstituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

Articolul 267 TFUE„Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu

privire la:(a) interpretarea tratatelor;(b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiileUniunii;În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în fața unei instanțe dintr-un stat membru,această instanță poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privință îi este necesar ă

pentru a pronunța o hotărâre, să cear ă Cur ții să se pronunțe cu privire la această chestiune.În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțenaționale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță

este obligată să sesizeze Curtea.În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe judecătorești naționale privind o persoană supusă unei măsuri privative de libertate, Curteahotăr ăște în cel mai scurt termen”.

7.2. Tipuri de trimiteri preliminare și obiectul lor

Sunt prevăzute două tipuri de trimiteri preliminare: trimiterea preliminar ă în interpretare şi trimiterea preliminar ă în aprecierea validit ăţ ii. Trimiterea preliminar ă în interpretare permite judecătorului naţional sesizat cu un litigiu în

care este în cauză dreptul Uniunii de a cere Cur ţii de Justiţie lămuriri asuprasensului acestuia. Trimiterea preliminar ă în aprecierea validităţii permite judecătorului naţional să interogheze Curtea asupra validităţii unei dispoziţii adreptului Uniunii. Prin această formă de trimitere preliminar ă se asigur ă controlullegalităţii actelor Uniunii şi respectarea ierarhiei normelor juridice, CJUE fiindsingura în măsur ă să declare invalid un act al Uniunii, în exercitareacompetenţelor sale de control asupra actelor instituţiilor Uniunii3.

1 P. Pescatore, L’ordre juridique des Communautés européennes , Bruylant, Bruxelles, 2007.2

CJCE, 9 decembrie 1965, Hessische Knappschaft / Maison Singer et fils, cauza 44/65, Rec. p. 1199.3 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit ., p. 643.




În ceea ce privește obiectul trimiterilor preliminare în interpretare, suntsusceptibile de interpretare textele tratatelor sau ale actelor de aderare, toatedispozițiile de drept derivat (independent de efectul direct sau caracterulobligatoriu al acestora, inclusiv recomandările sau rezoluțiile), dar și acordurile

internaționale la care Uniunea este parte, principiile generale de drept și propria jurisprudență a Cur ții.Spre deosebire de trimiterile preliminare în interpretare, Curtea este

competentă să aprecieze validitatea dreptului derivat (toate actele adoptate deinstituțiile Uniunii) şi a tratatelor externe, dar dreptul primar scapă acestuicontrol de validitate. Ansamblul tratatelor Uniunii formează „corpus-ulconstituţional”1 sau „carta constituţională de bază”2 a Uniunii Europene, avândfor ţa juridică superioar ă celorlalte izvoare ale dreptului Uniunii şi beneficiind de o prezumţie absolută de legalitate3. În eglă măsur ă, nu pot face obiectul unuiexamen de validitate propriile hotărâri ale Cur ții, căci acestea beneficiază deautoritate de lucru judecat.

7.3. Procedura întrebărilor preliminare

Procedura întrebărilor preliminare presupune parcurgerea a trei etape. Maiîntâi, jurisdicția națională confruntată cu o problemă de interpretare sau deapreciere a validității dreptului Uniunii în cadrul unui litigiu cu care a fostinvestită amână soluționarea acestuia și adresează o întrebare prealabilă Cur ții.Aceasta din urmă r ăspunde întrebărilor formulate, adoptând o decizie preliminar ă

care va fi apoi aplicată de judecătorul național în soluționarea litigiului principal, acărui judecată își reia cursul.

A. Condi ț ii de admisibilitate a trimiterii preliminare

Pornind de la dispoziţiile tratatelor, de la jurisprudența Cur ții de Justiţie dată în interpretarea acestora și de la recomandările adresate instanțelor naționale deCurte4, se pot desprinde o serie de condiţii pe care întrebările preliminare trebuiesă le îndeplinească pentru a fi admisibile.

Ca o condiție generală decurgând din art 267 TFUE, întrebarea preliminar ă trebuie să fie adresată de o instanţă dintr-un stat membru şi decizia preliminar ă aCur ții să fie necesar ă judecătorului naţional pentru a pronunţa o hotărâre.

În primul rând, în ceea ce privește autorul cererii de decizie preliminar ă,acesta poate fi orice instanță a unui stat membru, în măsura în care trebuie să se

1 O. Manolache, Tratat de drept comunitar , Ed. C. H. Beck, 2006, p.18.2 Hotărârea Cur ţii de Justiţie din 23 aprilie 1986 în cauza Partidul ecologist ”verzii”/ParlamentulEuropean, cauza 190/87, Rec. 1017.3

O. Manolacche, op. cit., p.19.4 A se vedea în acest sens documentul Recomandări în atenția instanțelor naționale, referitoare laefectuarea trimiterilor preliminare (2012/C 338/01), JOUE C 338/1 din 6 decembrie 2012.




pronunțe în cadrul unei proceduri menite să conducă la o decizie cu caracter jurisdicțional. Curtea a preferat o abordare flexibilă a acestei condiții pentru a nu prejudicia aplicarea uniformă a dreptului Uniunii pe întreg teritoriul acesteia,decizând în multe cazuri să admită o întrebare preliminar ă chiar dacă natura

juridică a unui organ era incertă. Drept criterii de apreciere a caracterului jurisdicțional al unei instanțe, Curtea a utilizat o serie de elemente, precum:originea legală a organului respectiv, caracterul său permanent, caracterulobligatoriu al competenței sale, caracterul contradictoriu al procedurii, aplicareade către acel organ a normelor de drept, precum și independența sa1. Aplicareaacestor criterii pare să conducă la concluzia că inclusiv cur țile constituționale aucalitatea de instanțe ce pot investi CJCE cu o întrebare preliminar ă, în timp ce jurisdicțiilor arbitrale nu li se recunoaște această calitate.

În ceea ce privește caracterul necesar al deciziei preliminare, decizia de

sesizare a Cur ții cu titlu preliminar apar ține în exclusivitate instanței naționale,indiferent de împrejurarea dacă păr țile din litigiul principal și-au exprimat sau nuși-au exprimat dorința în această privință și indiferent de stadiul în care se află procedura internă. Cu toate acestea, Curtea a subliniat că este de preferat ca problemele de drept pur intern să fie deja soluţionate în momentul sesizării sale2 pentru ca ea să cunoască toate elementele de fapt și de drept importante pentruinterpretarea pe care este solicitată să o dea dreptului Uniunii.

Aprecierea finală a caracterului necesar al întrebării se face însă de cătreCurtea de Justiţie3, în acest sens solicitându-se instanțelor naționale să expună,

pentru fiecare dintre întrebările adresate, motivele pentru care interpretareasolicitată este necesar ă pentru soluționarea cauzei cu care a fost învestită.

Facultatea acordat ă instan ț elor na ț ionale de a adresa Cur ț ii o întrebare preliminar ă trebuie însă nuan ț at ă , după cum este vorba de o trimitere îninterpretare sau în aprecierea validit ăț ii unui act al Uniunii.

a) În cazul trimiterii preliminare în interpretare, judecătorul naţional arecompetenţa exclusivă de a sesiza Curtea cu o întrebare preliminar ă, neputând fiobligat să dea curs unei cereri a păr ţilor în acest sens. Potrivit art. 267 TFUE, oinstanță ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern esteînsă obligată să sesizeze Curtea cu o astfel de cerere.

1 A se vedea în acest sens CJCE, 11 iunie 1987, Pretore di Salò / X, cauza 14/86, Rec. 1987, p. 2545; CJCE, Jokela, 22 octombrie 1998, cauzele conexate C-9/97 şi C-118/97, Rec. 1998, p. I-6267; CJCE, 4 februarie 1999, Köllensperger şi Atzwanger, cauza C-103/97, Rec. 1999, p. I-551; CJCE, 2 martie 1999, Nour Eddline El-Yassini/Secretary of State for Home Department,cauza C-416/96, Rec. p. I-01209; CJCE,18 iunie 2002, Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik,cauza C-92/00, Rec. 2002, p. I-5553; CJCE, 12 august 2008, Goicoechea, cauza C-296/08.2 CJCE, 16 iulie 1992, Wienand Meilicke împotriva ADV/ORGA F. A. Meyer AG, cauza C-83/91,

Rec. 1991, p. I-04871, pct. 26.3 CJCE, 16 decembrie 1981, Pasquale Foglia/ Mariella Novello, cauza 244/80, Rec. 1981, p. 03045, pct. 14-21.




Jurisdicțiile naționale, inclusiv cele acționând în ultim grad, pot însă consideracă nu este necesar să adreseze Cur ții o întrebare preliminar ă și să nu dea curs uneicereri formulate în acest sens în următoarele situații:

- atunci când apreciază că o întrebare preliminar ă nu este pertinent ă, neavând

legătur ă cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, rezolvarea acestuianedepinzând de o regulă a dreptului Uniunii;

- în cazul care exist ă deja o jurispruden ță în materia respectivă (iar încontextul eventual nou nu există nicio îndoială reală cu privire la posibilitatea de aaplica în speță această jurisprudență);

- în cazul în care interpretarea corect ă care trebuie dat ă normei de drept încauză este evident ă și nu lasă dubii asupra modului în care să fie rezolvată problema ridicată (sau ”teoria actului clar”).

b) În cazul trimiterii preliminare în aprecierea validității dreptului Uniunii,

deși instanțele statelor membre au posibilitatea de a respinge motivele denevaliditate invocate în fața lor dacă apreciază că nu există dubii asupra validitățiiunui act al Uniunii, ori de câte ori o instanţă consider ă că există elemente care ar pune sub semnul întrebării validitatea unei norme juridice a Uniunii, ea trebuie să se adreseze Cur ţii de Justiţie, singura în măsur ă să declare actul invalid1, indicândmotivele pentru care apreciază că acel act ar putea fi lovit de nevaliditate.

Așadar, constatarea validit ăț ii ț ine de competen ț a judecătorului na ț ional iarcontestarea validit ăț ii este de competen ț a exclusivă a Cur ț ii de Justi ț ie. Astfel,Curtea a apreciat că o jurisdicție națională este ținută să o sesizeze cu o întrebare

referitoare la validitatea dispozițiilor unui regulament, chiar daca dispozițiilecorespunzătoare ale unui regulament comparabil au fost deja declarate nevalide decătre Curte2.

În plus, odată cu trimiterea preliminar ă adresată Cur ții, dacă există motiveserioase de îndoială cu privire la validitatea unui act al unei instituții, al unuiorgan, al unui oficiu sau al unei agenții a Uniunii pe care se întemeiază un actintern, instanța națională poate chiar să suspende cu titlu temporar aplicareaacestuia din urmă sau să ia orice altă măsur ă provizorie în privința sa3.

Cum trimiterile preliminare în aprecierea validității vizează actele instituțiilorUniunii, a fost necesar ă precizarea raportului acestora cu acțiunea în anulare prevăzută de art. 263 TFUE. Curtea a stabilit, cu privire la actele cu caractergeneral (regulamente) că acestea pot face obiectul unei cereri de formulare a uneiîntrebări preliminare f ăr ă ca particularul respectiv să fie nevoit să facă dovada că este direct și imediat vizat de actul în cauză. Atunci cînd însă particularul avea posibilitatea de a se îndrepta cu o acțiune în anulare împotriva unui act de care aluat la cunoștință și nu a uzat de dreptul său, în numele securității juridice, laexpirarea termenului de introducere a recursului în anulare acesta nu are

1

CJCE, 22 octombrie 1987, Foto-Frost , cauza 314/85, Rec. 4199.2 CJCE, 6 decembrie 2005, Gaston Schul, cauza C-461/03.3 A se vedea Recomandarea Cur ții către instanțele naționale, precitată.




posibilitatea de a pune în discuție actul respectiv prin intermediul unei întrebări preliminare în aprecierea validității1.

B. Efectele trimiterii preliminare asupra procedurii na ț ionale

Deși instanța națională r ămâne competentă în ceea ce privește luarea demăsuri asigur ătorii, depunerea unei cereri de decizie preliminar ă determină totușisuspendarea procedurii naționale până la momentul la care Curtea se pronunță2.De asemenea, revine instanței naționale să avertizeze Curtea în legătur ă cu oriceincident procedural susceptibil să aibă o incidență asupra sesizării sale și înspecial cu privire la admiterea unor noi păr ți în procedura națională.

C. Reguli speciale de procedur ă în fa ț a Cur ț ii

Procedura prezintă o serie de particularităţi care decurg din caracterul său deincident în raport cu litigiul principal ce se derulează în faţa unei jurisdicţiinaţionale.

Aşa cum am ar ătat anterior, procedura trimiterii preliminare este o procedur ă de la judecător la judecător sau, mai exact spus, “de la gref ă la gref ă”3, judecareacererii neavând un caracter contradictoriu. Chiar dacă, în scopul unei mai buneaplicări a justiţiei, procedura de judecată prevede prezenţa păr ţilor implicate înlitigiul în faţa instanţei naţionale precum şi a organelor europene interesate,

caracterul de ordine publică al mecanismului preliminar, care conduce la o deciziede aplicabilitate generală privind dreptul Uniunii, face ca rolul acestora să fielimitat.

Statutul Cur ţii prevede că decizia instanței naționale care î-și suspendă procedura și sesizează Curtea este notificată Cur ții de către instanța națională respectivă. Această decizie este apoi notificată de către grefierul Cur ții păr ților încauză, statelor membre și Comisiei, precum și Consiliului sau Băncii CentraleEuropene, în cazul în care actul a cărui validitate sau interpretare este contestată provine de la aceste entități, și Parlamentului European și Consiliului în cazul în

care actul a cărui validitate sau interpretare este contestată a fost adoptat în comunde aceste două instituții.În termen de două luni de la data ultimei notificări, păr țile, statele membre,

Comisia și, dacă este cazul, Parlamentul European, Consiliul și Banca Centrală Europeană au dreptul de a depune la Curte memorii sau observații scrise. Deciziainstanței naționale este notificată, prin grija grefierului Cur ții, și statelor păr ți laAcordul privind Spațiul Economic European, altele decât statele membre, precum

1 CJCE, 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH/ Bundesrepublik Deutschland,

cauza C-188/92, Rec. p. I-00833.2 Punctul 29 din Recomandarea Cur ții, precitată.3 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 457.






justiţie. În acest domeniu a avut loc o intensă activitate legislativă în ultimii ani,noile texte ridicând probleme de interpretare și apreciere a validității instanțelornaționale. Consiliul a modificat Statutul Cur ții introducând posibilitatea aplicăriiunei proceduri preliminare de urgen ță în aceste domenii1. Aplicabilă cu începere

de la 1 martie 20082, această procedur ă presupune în principal omiterea anumitorfaze, restrângerea numărului de participanţi, introducerea unor termene mai scurteși crearea unor camere specializate în rezolvarea întrebărilor preliminarereferitoare la spaţiul de libertate, securitate si justiţie.

7.4. Efectele deciziei preliminare

Curtea are competenţa să admită sau să respingă cererea de decizie preliminar ă în întregime sau doar în anumite chestiuni care sunt solicitate spre a fi

clarificate de Curte. Absenţa motivării cererii sau inexistenţa unui raport între problema solicitată a fi clarificată şi litigiul care urmează să fie soluţionat de judecătorul naţional sunt, în jurisprudenţa Cur ţii, motive de respingere a cererii.

Hot ărârea preliminar ă a Cur ţ ii este, în primul rând, obligatorie pentru judecătorul naţional ce a iniţiat procedura, obligându-l să ţină cont de ea lasoluţionarea litigiului principal. Dar decizia preliminar ă nu are o simplă autoritaterelativă, ci ea are “autoritate de lucru interpretat”3, sau chiar “ autoritate delucru judecat”4, orice jurisdicţie naţională care are de soluţionat un caz în care seregăsesc aceleaşi chestiuni fiind obligată să ţină seama de respectiva soluţie.

În materie de apreciere a validităţii, actul considerat valid va trebui să fieaplicat cu prioritate faţă de normele naţionale, în timp ce efectele unui act declaratinvalid vor înceta şi acesta va trebui să fie abrogat de către autoritatea emitentă5.În acest din urmă caz, nu se vor aplica nici reglementările interne care au fostadoptate în baza acestuia. Autoritatea absolută a hotărârii privind validitatea aredrept consecinţă faptul că se extinde cu privire la toate instanţele naţionale, caresunt obligate să se conformeze şi să considere actul invalid.

1 Decizia Consiliului din 20 decembrie 2007 de modificare a Protocolului privind Statutul Cur ţiide Justiţie și modificările Regulamentului de procedur ă al Cur ţii de Justiţie adoptate de aceasta la15 ianuarie 2008 (JOUE L 24 din 29 ianuarie 2008, p. 39).2 Procedura prejudiciar ă de urgenţă a fost aplicată pentru prima dată în cauza Lietuvos

Aukš č iausiasis Teismas — Republica Lituania, Procedur ă inițiată de Inga Rinau (Cauza C-195/08PPU-Cooperare judiciar ă în materie civilă — Competență judiciar ă și executarea hotărârilor —Executare în materie matrimonială și în materia r ăspunderii părintești — Regulamentul (CE) nr.2201/2003 — Cerere de refuz al recunoașterii unei hotărâri de înapoiere a unui copil reținut ilicitîntr un alt stat membru), soluţionată de Curte prin Hotărârea din 11 iulie 2008 (2008/C 223/30), JOC 171, 5.7.2008.3 CJCE, 27 martie 1963, Da Costa, cauza 28-20/62, Rec. 59.4

CJCE, 5 martie 1968, Wunsche, cauza 69/85., Rec. 9475 În hotărârea dată în cauza International chemical corporation, din 13/05/1981, CJCE a stabilitregula că o hotărâre stabilind validitatea unui act comunitar are o aplicabilitate absolută.




În materie de interpretare, judecătorul naţional trebuie să interpreteze dreptulnaţional în conformitate cu interpretarea oficială a Cur ţii. Decizia de interpretarese impune ansamblului jurisdicţiilor la nivelul Uniunii, care trebuie să o aplice oride câte ori textul interpretat este invocat în speţe concrete. Nimic nu împiedică

însă ca şi alte instanţe să solicite o nouă interpretare, Curtea stabilind posibilitateainstanţelor naţionale de a aprecia existenţa unui interes în baza căruia să solicite onouă acţiune într-o chestiune deja tranşată de Curte.

Hotărârea de interpretare este considerată ca având efect retroactiv, de la dataintr ării în vigoare a textului interpretat, prin aceasta anulându-se eventualeleefecte negative. Atunci când aplicarea retroactivă a unei interpretări antrenează grave consecinţe economice şi sociale, decurgând din aplicarea cu buna credinţă adispoziţiilor vizate, cei interesaţi pot solicita ca, în cazul concret respectiv,interpretarea să producă efecte doar pentru viitor 1.

SSeeccţţiiuunneeaa aa 88 --aa BBAANNCCAA CCEENNTTR R AALLĂĂ EEUUR R OOPPEEAANNĂĂ

§1. Cadrul juridic

Înființarea unei Bănci Centrale Europene a fost prevăzută prin Tratatul de laMaastricht în contextul trecerii la cea de-a treia etapă a Uniunii Economice șiMonetare (UEM), respectiv introducerea și gestionarea monedei unice europene.

Banca Centrală Europeană (BCE), cu sediul la Frankfurt (Germania) a fostînfiinţată la 1 iunie 1998, și a devenit operațională la 1 ianuarie 1999, luând loculInstitutului Monetar European creat în 1994 pentru a pregăti și definitiva UEM.

Odată cu înființarea acestei instituții, pentru gestionarea politicilor aferenteUEM tratatele au pus în aplicare un sistem complex de colaborare între instituțianou înființată și băncile naționale ale statelor membre, sub forma a două

organisme: Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC), format din BCE și băncile naționale ale celor 27 de state membre, și Eurosistemul, format din BCEşi băncile centrale ale ţărilor din zona euro (în număr de 17)2. BCE a fostconcepută ca nucleu al Eurosistemului şi al SEBC.

Tratatul de la Lisabona, după ce menționează BCE între cele șapte instituțiiale Uniunii (art. 13 TUE) consacr ă un număr important de articole acestui sistemde cooperare în materie monetar ă, dispozițiile fiind cuprinse în art. 127 -133

1 CJCE, 8 aprilie 1976, Defrenne, cauza 43/73, Rec. 455. Pentru un refuz, a se vedea Cauza

Griesmar, C-366/99, Rec. I-9383.2 Austria, Belgia, Cipru, Estonia, Finlanda, Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg,Malta, Olanda, Portugalia, Slovacia, Slovenia și Spania.




TFUE (dedicate politicii monetare) și în secțiunea a 6-a a capitolului consacratinstituțiilor (art. 282-284 TFUE). Protocolul (nr. 4) anexat la tratat cuprindeStatutul BCE și al SEBC.

Tratatele instituie un cadru juridic comun pentru BCE și Sistemul European al

Băncilor Centrale (SEBC), pe de o parte, și Eurosistemul (”zona euro”), pe de altă parte, însărcinându-le cu misiuni specifice. Astfel, dacă obiectivul principal alSEBC îl reprezintă menținerea stabilității prețurilor și sprijinirea politiciloreconomice generale în cadrul Uniunii pentru a contribui la realizarea obiectiveloracesteia, Eurosistemul este însărcinat cu conducerea politicii monetare a Uniunii(art. 282 TFUE).

Potrivit art. 127 alin (2) TFUE, ”Misiunile fundamentale care urmează să fieîndeplinite prin intermediul SEBC sunt:

- definirea și punerea în aplicare a politicii monetare a Uniunii;- efectuarea operațiunilor de schimb valutar în conformitate cu articolul 219;- deținerea și administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre;- promovarea bunei funcționări a sistemelor de plăți”.

De asemenea, SEBC contribuie la buna desf ășurare a politicilor promovate deautoritățile competente în ceea ce privește supravegherea prudențială a instituțiilorde credit și stabilitatea sistemului financiar (art. 127 alin (5) TFUE).

SEBC este condus de organele de decizie ale Băncii Centrale Europene.SEBC și Eurosistemul vor coexista atâta vreme cât cât vor exista state

membre ale UE în afara zonei euro.

§2. Structuri de conducere

Organele de decizie ale BCE sunt Comitetul executiv și Consiliulguvernatorilor. Există și un organ ”de tranziție”, Consiliul general, care va existaatâta vreme cât vor exista state membre în afara zonei euro.

Comitetul executiv este format din președinte1, vicepreședinte și alți patrumembri numiți de Consiliul European cu majoritate calificată, la recomandareaConsiliului și după aprobarea Parlamentului Eropean și a Consiliului

Guvernatorilor dintre persoane a căror autoritate și experiență profesională îndomeniul monetar sau bancar sunt recunoscute. Mandatul acestora este de opt aniși nu poate fi reînnoit. Comitetul executv este însărcinat cu pregătirea şedinţelorConsiliului guvernatorilor, punerea în aplicare a politicii monetare pentru zonaeuro, în conformitate cu orientările specificate şi deciziile adoptate de Consiliulguvernatorilor și gestionarea activității zilnice a BCE.

Consiliul guvernatorilor este organul suprem de decizie al BCE, fiind formatdin membrii Comitetului executiv și guvernatorii băncilor centrale naționale ale

1 Actualul președinte al BCE este Mario Draghi.




statelor membre a căror monedă este euro. Consiliul este prezidat de președinteleBCE.

Consiliul guvernatorilor se întrunește de cel puțin zece ori pe an, în cadrulunor reuniuni confidențiale. Rolul său este de a hotărâ orientările și de a lua

deciziile necesare pentru îndeplinirea misiunilor încredințate SEBC, definind politica monetar ă a Uniunii inclusiv, dacă este cazul, deciziile privind obiectivelemonetare intermediare, ratele dobânzilor de referință și constituirea rezervelor încadrul SEBC, și stabilește orientările necesare aplicării lor.

Consiliul general include preşedintele BCE, vicepreşedintele BCE şiguvernatorii băncilor centrale naţionale ale celor 27 de state membre ale UE.Rolul său este unul consultativ și de coordonare a băncilor naționale dar are și unrol de pregătire a unei eventuale extinderi a zonei euro.

§3. Statutul și competențele Băncii Centrale Europene

3.1. Îndependen ț a BCE

”Banca Centrală Europeană are personalitate juridică. Aceasta este singuraabilitată să autorizeze emisiunea de monedă euro. Aceasta este independentă înexercitarea competențelor și în administrarea finanțelor sale. Instituțiile, organele,oficiile și agențiile Uniunii, precum și guvernele statelor membre, respectă această independență” (art. 282 alin (3) TFUE).

Acest statut de independență este exprimat de o manier ă și mai tranșantă înart. 7 din Statut, care precizează că în îndeplinirea misiunilor și îndatoririlor carele-au fost conferite, BCE, băncile centrale naționale sau membrii organelor lor dedecizie nu pot solicita sau accepta instrucțiuni de la instituțiile, organele, oficiile șiagențiile Uniunii, de la guvernele statelor membre sau de la orice alt organism.Instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii, precum și guvernele statelormembre se angajează să respecte acest principiu și să nu încerce să influențezemembrii organelor de decizie ale BCE sau ale băncilor centrale naționale înîndeplinirea misiunilor acestora.

Atât membrii Consiliului guvernatorilor, cât și cei ai Comitetului executiv pot fi demişi numai în caz de incapacitate sau în cazul comiterii unor abateri graveiar autoritatea competentă în soluţionarea oricărui litigiu este Curtea de Justiţie aUniunii Europene

BCE se bucur ă în fiecare din statele membre de capacitatea juridică cea mailargă recunoscută persoanelor juridice prin legislația internă, putând să dobândească sau să înstr ăineze bunuri mobile și imobile și să stea în justiție.Ea are propriul buget, distinct de cel al Uniunii Europene, capitalul său fiindsubscris și vărsat de către băncile centrale naționale din zona euro în funcție de

produsul intern brut și de ponderea populației fiecărui stat în ansamblul populației Uniunii.




3.2. Atribu ț ii

Prin Consiliul guvenatorilor, Banca Centrală Europeană este singura abilitată să autorizeze emiterea de bancnote euro în Uniune. Banca Centrală Europeană și

băncile centrale naționale pot emite astfel de bancnote. Bancnotele emise deBanca Centrală Europeană și de băncile centrale naționale sunt singurele care austatutul de mijloc legal de plată în cadrul Uniunii.

În exercitarea misiunii sale, BCE are o competență decizională importantă,adoptând regulamente, decizii, recomandări și avize și este abilitată să impună întreprinderilor amenzi și penalități cu titlu cominatoriu, în cazul neîndepliniriiobligațiilor care rezultă din regulamentele și deciziile sale.

BCE este consultată de instituțiile Uniunii cu privire la orice act al Uniunii propus în domeniile care sunt de competența sa, precum și de autoritățile

naționale, putând prezenta avize instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilorUniunii sau autorităților naționale.

Anual, BCE prezintă Parlamentului European, Consiliului, ConsiliuluiEuropean și Comisiei un raport privind activitatea SEBC și politica monetar ă dinanul precedent și din anul în curs.

SSeeccţţiiuunneeaa aa 99 --aa CCUUR R TTEEAA DDEE CCOONNTTUUR R II AA UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

§1. Constituirea Curţii de Conturi şi structura acesteia

Curtea de Conturi a Uniunii Europene, cu sediul la Luxemburg, a fost creată prin Tratatul de la Bruxelles din 22 iulie 1975 şi este funcţională din octombrie1977, fiind specializată în controlul financiar.

Prin tratatele institutive, atribuţiile contabile şi de control financiar eraurealizate separat, în cadrul fiecărei Comunităţi, unificarea organelor de controlfinanciar f ăcându-se prin Tratatul de fuziune din 1965 prin înfiinţarea unui„Comitet de revizie”, ce a fost transformat în 1975 în Curtea de Conturi. PrinTratatul de la Maastricht, Cur ţii de Conturi i s-a acordat statutul juridic deinstituţie a Uniunii Europene.

Curtea de Conturi este compusă din câte un reprezentant al fiecărui statmembru ales dintre dintre personalitățile care fac parte ori au f ăcut parte, în statullor, din instituțiile de control financiar extern sau care au o calificare deosebită pentru această funcție (majoritatea acestora au fost membrii ai cur ţilor de conturinaţionale) și prezintă toate garanțiile de independență (art. 286 alin. (1) TFUE).




Numirea acestora se face, pe baza propunerilor înaintate de statele membre, decătre Consiliu, cu majoritate calificată, după consultarea Parlamentului European.

Mandatul membrilor Cur ţii de Conturi are o durată de şase ani şi poate fireînnoit.

După numire, membrii Cur ţii desemnează dintre ei un preşedinte pentru unmandat de trei ani, care poate fi la rândul lui reînnoit. Dintre membrii Cur ții sealege, prin vot secret, și un Secretar general.

Statutul membrilor Cur ţii de Conturi este asemănător celui al judecătorilorCur ţii de Justiţie, trebuind să fie independenţi în exercitarea atribuţiilor, să dovedească probitate profesională şi să nu exercite alte activităţi remunerate sauneremunerate. Ei lucrează în interesul general al Uniunii şi nu pot solicita sauaccepta instrucţiuni de la nici un guvern sau organism. Dispozițiile Protocolului privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene se aplică, de asemenea, și judecătorilor Cur ții de Conturi.

În afar ă de schimbarea ordinar ă și de deces, funcțiile membrilor Cur ții deConturi încetează în mod individual prin demisie sau prin destituire, declarată deCurtea de Justiție în cazul în care au încetat să corespundă condițiilor cerute sau să îndeplinească obligațiile care decurg din funcția lor.

Potrivit Regulamentului său de procedur ă (art. 1), Curtea de Conturi esteorganizată și funcționează ca un organ colegial. Curtea se poate organiza încamere interne specializate și în comitete pentru adoptarea unor categorii specificede rapoarte şi avize. La propunerea președintelui, Curtea repartizează competențele diferitelor camere. Deciziile examinate în prealabil în camere sau

comitete sunt adoptate în colegiu, cu majoritatea membrilor Cur ții în cazulraportului anual întocmit după încheierea fiecărui exercițiu financiar, a rapoartelorspeciale sau a avizelor cerute de instituții, precum și în cazul declarației deasigurare referitoare la veridicitatea conturilor, iar în cazul altor acte cumajoritatea membrilor prezenți.

Curtea de Conturi număr ă aproximativ 800 de angajaţi, auditori, traducători şiadministratori. Auditorii sunt împăr ţiţi în grupuri de audit. Aceştia pregătesc proiecte de rapoarte pe baza cărora Curtea ia decizii.

§2. Competenţa Curţii de Conturi

Curtea are două categorii de funcții - de control și de avizare, prima fiind prediminantă.

În conformitate cu art. 263 par. 3 TFUE, Curtea de conturi are posibilitatea dea-și apăra propriile prerogative prin promovarea în fața Cur ții de Justiție a uneiacțiuni în anularea actelor astfel adoptate.

2.1. Func ț ia de control

Curtea de Conturi exercită o competenţă generală de a controla modul deîncasare a veniturilor bugetare şi de realizare a cheltuielilor din bugetul Uniunii,




precum şi de a controla managementul financiar al Uniunii Europene. Potrivit art.287 alin (1) TFUE, ”Curtea de Conturi verifică totalitatea conturilor de venituri șicheltuieli ale Uniunii. De asemenea, aceasta verifică totalitatea conturilor devenituri și cheltuieli ale oricărui organ, oficiu sau agenție înființată de Uniune, în

măsura în care actul constitutiv nu exclude acest control”.Controlul financiar exercitat de Curtea de Conturi este un control a posteriorii

şi nu are caracter jurisdicţional. În cazul în care descoper ă fraude sau nereguli,auditorii săi informează Oficiul european de luptă antifraudă (OLAF).

În exercitarea atribuţiilor sale Curtea de Conturi poate solicita documentelenecesare instituţiilor Uniunii sau statelor membre, sau poate să efectuezeinvestigaţii proprii, iar atunci când controlul se efectuează în statele membre,organele fiscale naţionale sunt obligate să conlucreze cu Curtea şi să-i pună ladispoziţie informaţiile necesare.

Scopul controlului exercitat de Curtea de Conturi este de a îmbunătăţigestionarea resurselor financiare şi totodată de a informa cetăţenii UniuniiEuropene cu privire la utilizarea fondurilor publice de către autorităţile curesponsabilităţi de gestiune. Pentru a le garanta contribuabililor europeni faptul că banii publici sunt cheltuiţi în mod eficient, Curtea de Conturi este abilitată să verifice (să auditeze) orice persoană sau organizaţie care gestionează fondurieuropene.

Controalele efectuate de Curte sunt: financiare, de legalitate și de eficacitate1.După exercitarea controlului, Curtea prezintă Parlamentului European și

Consiliului o declarație de asigurare referitoare la veridicitatea conturilor, precumși la legalitatea operațiunilor și înregistrarea acestora în conturi, și anual, după încheierea exercițiului financiar, întocmește un raport, ambele documente fiind publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Pe baza raportului anual, careconţine concluziile Cur ţii cu privire la modul de gestionare a bugetului Uniunii,Parlamentul European acordă descărcarea de gestiune a Comisiei Europene în privinţa administr ării bugetului Uniunii.

2.1. Func ț ia de avizare

Curtea este consultată obligatoriu înaintea adoptării oricărui proiect dereglementare a Uniunii cu vocație financiar ă. Ea emite, de asemenea, avize cu privire la măsurile privind prevenirea și combaterea fraudei la intereselefinanciare ale Uniunii. Pot fi emise oricând rapoarte speciale vizând aspecte particulare și, la cererea uneia dintre celelalte instituții, Curtea poate emite avize.

1 F. Gyula, Drept institu ț ional al Uniunii Europene, Ed. Hamangiu, București, 2012, p. 202.



Organe complementare şi subsidiare 263

CCaappiittoolluull IIVV

OOR R GGAANNEE CCOOMMPPLLEEMMEENNTTAAR R EE

ȘII SSUUBBSSIIDDIIAAR R EE

RezumatAlături de instituțiile desemnate ca atare prin tratate, în funcționarea sa Uniunea Europeană se bazează pe un mare număr de organe care au un rol important. Unele dintre acestea sunt

prevăzute în chiar textul tratatelor, în timp ce altele au fost create prin acte ale instituțiilor.Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor, organe de natur ă politică cu rolconsultativ, prin intermediul cărora sunt asociate anumite interese specifice la procesuldecizional al Uniunii Europene și Banca Europeană de Investiții, ca organ financiar creat

pentru a sprijini politicile economice ale Uniunii, sunt organele al căror rol a fost consolidat prin tratatele succesive și care se bucur ă de o caracterizare specială și în Tratatul de laLisabona.




SSeeccțțiiuunneeaa 11

CCOOMMIITTEETTUULL EECCOONNOOMMIICC ȘȘII SSOOCCIIAALL

§1. Constituire, organizare și funcționare

1.1. Baza juridică

Înființat în 1958, în baza tratatelor de la Roma, ca organ de reprezentare adiverselor categorii economice şi sociale existente la nivel european, pentru a da

acestora posibilitatea de a-și exprima punctele de vedere asupra activităţilor şiiniţiativelor comunitare, Comitetul Economic şi Social (CES) este, alături deComitetul Regiunilor, care i s-a alăturat prin Tratatul de la Maastricht, un organconsultativ cu competență generală ce participă la procesul decizional european.

Având o compoziție extrem de eterogenă (reprezentanţi ai producătorilor,agricultorilor, transportatorilor, comercianţilor, profesiunilor liberale şi de interesgeneral, meseriaşilor şi muncitorilor sau chiar ai organizațiilorneguvernamentale), Comitetul Economic şi Social reprezintă un instrument delegătur ă între instituţiile Uniunii şi societatea civilă europeană, ”vocea societății

civile organizate”.Prin tratatele succesive ariile sale de competenţă au fost extinse permanent,

devenind un partener viabil al instituţiilor europene.Art. 13 TUE, dedicat instituțiilor Uniunii, prevede în alin. (4) că,

”Parlamentul European, Consiliul și Comisia sunt asistate de un ComitetEconomic și Social și de un Comitet al Regiunilor, care exercită funcțiiconsultative”. Aceeași prevedere este reluată în art. 300 alin (1) TFUE, în alin (2)specificându-se compoziția acestuia: ”Comitetul Economic și Social este formatdin reprezentanți ai organizațiilor patronale, salariale și ai altor reprezentanți ai

societății civile, în special din domeniile socio-economic, civic, profesional șicultural”.

Natura compunerii CES urmează însă a fi revizuită periodic prin decizie aConsiliului, la propunerea Comisiei, pentru a ține seama de evoluția economică,socială și demografică a Uniunii.

1.2. Componen ță

CES este format în prezent din 344 de membrii provenind din cele 27 de state

ale Uniunii Europene. Fiecărui stat membru i-a fost repartizat un număr de locuriîn funcție de ponderea demografică. Dacă Tratatul CE stabilea cu precizie




repartizarea locurilor între statele membre, Tratatul de la Lisabona precizează că numărul membrilor CES nu poate depăși 350 (art. 301 TFUE, ce reia articolele258 și 263 TCE), componența acestuia urmând a fi hotărâtă de Consiliu, hotărândîn unanimitate, la propunerea Comisiei. Totuși, Protocolul asupra măsurilor

tranzitorii anexat tratatului de la Lisabona stabilește repartizarea ce se va aplica până la adoptarea acestei decizii, reluând de fapt repartizarea stabilită prin Tratatulde la Nisa.

Repartizarea actual ă a numărului de locuri în CES și Comitetul Regiunilor

State Locuri State Locuri State Locuri

Germania 24 Portugalia 12 Lituania 9Regatul Unit 24 Cehia 12 Letonia 7

Franţa 24 Ungaria 12 Slovenia 7Italia 24 Suedia 12 Estonia 7

Spania 21 Austria 12 Luxemburg 6Polonia 21 Bulgaria 12 Cipru 6

România 15 Danemarca 9 Malta 5Olanda 12 Finlanda 9

TOTAL 344 Belgia 12 Slovacia 9Grecia 12 Irlanda 9

Membrii Comitetului sunt numiţi de Consiliu, pentru un mandat de 5 ani care poate fi reînnoit, pe baza listelor elaborate de guvernele naţionale (care trebuie să ţină seama de propunerile înaintate de organizaţiile societăţii civile reprezentative

la nivel naţional). Consiliul hotăr ăște după consultarea Comisiei și, eventual, aorganizațiilor europene reprezentative pentru diferitele sectoare economice șisociale și ale societății civile, pe care activitatea Uniunii le privește.

Membrilor CES li se recunoaște un statut de independență, art. 300 alin (4)TFUE precizând că mandatul acestora nu este imperativ, ei exercitându-șifuncțiile ”în deplină independență, în interesul general al Uniunii”.

Consiliul stabilește indemnizațiile membrilor Comitetului.


Potrivit art. 303 TFUE, Comitetul își desemnează, dintre membrii săi, președintele și biroul pentru un mandat de doi ani și jumătate. Președinteleconduce lucr ările Comitetului și are rol de reprezentare a acestuia în relațiile saleexterne.

Cum art. 303 TFUE acordă Consiliului puterea de a se autoreglementa, modulde organizare și funcționare a acestuia sunt prevăzute în regulamentul intern1.Potrivit Regulamentului de procedur ă, principalele structuri de lucru sunt biroul,grupurile și secțiunile specializate.

1 A se vedea versiunea codificată a Regulamentului de procedur ă al Comitetului Economic șiSocial European, adoptat la 14 iulie 2010 (JO L 324, 9.12.2010, p. 52-68).




Membrii CES sunt împăr țiți în trei grupuri, conduse de câte un președinte degrup:

- Grupul angajatorilor (grupul I) este alcătuit din membri care provin dinsectorul privat şi public al industriei, întreprinderilor mici şi mijlocii, camerelor de

comer ţ, comer ţului en-gros şi cu amănuntul, serviciilor financiare, transporturilorşi agriculturii;

- Grupul salariaţilor (grupul II) este alcătuit din membri proveniţi dinorganizaţiile sindicale naţionale ale lucr ătorilor, atât la nivel de confederaţii, cât şila nivel de federaţii sectoriale;

- Grupul care include celelalte componente ale societăţii civile (grupul III,”interese diverse”) este alcătuit din membri proveniţi din organizaţii aleagricultorilor, ale consumatorilor, ale IMM-urilor, meşteşugarilor, profesiilorliberale şi ONG-urilor însărcinate cu protecţia socială şi cu protecţia mediului.

Biroul este structura de conducere a CES, avînd ca atribuții stabilirea procedurilor de organizare şi funcţionare, exercitarea prerogativelor bugetare şifinanciare și analiza semestrială, pe baza unui raport, a măsurile luate ca urmare aavizelor emise de Comitet. Biroul este compus din preşedinte, cei doivicepreşedinţi, cei trei preşedinţi de grup, președinții secţiunilor specializate și unnumăr de membrii cel mult egal cu numărul statelor membre.

Membrii Comitetului sunt repartizați, pentru o perioadă de doi ani şi jumătate,în cadrul a şase sec ţ iuni specializate:

- Agricultur ă, dezvoltare rurală, mediu (NAT)

- Uniune economică şi monetar ă, coeziune economică şi socială (ECO)- Ocuparea for ţei de muncă, afaceri sociale, cetăţenie (SOC)- Relaţii externe (REX)- Piaţa unică, producţie şi consum (INT)- Transporturi, energie, infrastructuri, societatea informaţiei (TEN)În afara acestor secțiuni, la propunerea Biroului, Adunarea Plenar ă poate

înfiinţa şi alte secţiuni specializate în domeniile cuprinse în tratat. Cu excepţia preşedintelui, toţi membrii Comitetului trebuie să fie membri ai cel puţin uneiadintre secţiunile specializate; niciun membru nu poate face parte din mai mult dedouă secţiuni (cu excepţia cazurilor în care se acordă o derogare). Membriisecţiunilor sunt numiţi pentru o perioadă de doi ani şi jumătate.

Secţiunile specializate au sarcina de a redacta avize sau rapoarte de informare privind chestiunile în legătur ă cu care sunt sesizate. Acestea pot constitui în cadrullor un grup de studiu sau un grup de redactare, sau pot desemna un raportor unic.Raportorul are sarcina de a elabora avizul şi de a monitoriza măsurile luate decătre instituţiile europene ca urmare a acestuia, după adoptarea sa în sesiune plenar ă.

Comitetul este asistat de un Secretariat general, condus de un secretar general,care își exercită funcțiile sub autoritatea președintelui.




Comitetul se reuneşte în adunare plenar ă în cursul a 10 sesiuni pe an și adoptă prin vot cu majoritatea celor prezenți (vot care poate fi public, nominal, sau, dacă majoritatea membrilor îl solicită, secret) avizele, pe baza avizelor secţiunilorspecializate, pe care le prezintă Consiliului, Comisiei şi Parlamentului European.

Avizele Comitetului se publică în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.Sesiunile plenare şi şedinţele secţiunilor specializate sunt publice, la acestea

putând asista și lua cuvântul membrii instituţiilor europene. Sediul CES este laBruxelles.

§2. Activitatea CES

Misiunea esențială a Comitetului este de a asista instituțiile Uniunii cu rol

decizional în pregătirea propunerilor de acte normative. Potrivit art. 304 par. 1TFUE, ”Comitetul este consultat de Parlamentul European, de Consiliu sau deComisie în cazurile prevăzute de tratate. Comitetul poate fi consultat de acesteinstituții în toate cazurile în care acestea consider ă oportun. Acesta poate emite unaviz și din proprie inițiativă, în toate cazurile în care consider ă oportun”. Reiese,așadar, că activitatea Comitetului se concretizează în emiterea a trei tipuri deavize: obligatorii, facultative și din proprie inițiativă.

Între domeniile în care tratatele prevăd consultarea obligatorie a CES intr ă: politica agricolă; libera circulaţie a for ţei de muncă; dreptul de rezidenţă;extinderea serviciilor; transport; piaţa comună; politica socială; Fondul SocialEuropean; pregătirea profesională; cercetarea, dezvoltarea tehnologică şi spațiul;mediul; energia; sănătatea publică;coeziunea economică, socială și teritorială. Eleste consultat, cel mai adesea de către Comisie, și în alte domenii iar emiterea deavize din proprie inițiativă1 a devenit o practică curentă în ultimii ani.

Pe lângă activitatea consultativă, Consiliul reprezintă şi un for de dezbatere a problemelor care se ridică în raporturile dintre cetăţeni şi instituţiile Uniunii, prinorganizarea de colocvii, dezbateri, rapoarte, audieri, încercând ameliorarea acestorraporturi, iar în plan internaţional, conlucrează cu alte instituţii similare şi areconsultări cu reprezentanţi ai mediilor economice şi sociale din toate zonele lumii.

Tratatele prevăd în sarcina Comisiei elaborarea și transmiterea cătreParlamentului European, CES și Comitetului Regiunilor, o dată la trei ani, a unuiraport cu privire la progresele înregistrate în realizarea coeziunii economice,sociale și teritoriale (art. 175 alin (2) TFUE). Anual, Comisia elaborează un raportreferitor la evoluția realizării obiectivelor în domeniul politicii sociale, pe care deasemenea îl prezintă inclusiv CES (art. 159 TFUE).

În pofida unei activități din ce în ce mai intense, care se materializează înaproape 200 de avize și documente de consultare elaborate în fiecare an,

1 Acest drept a fost conferit Comitetului Economic şi Social încă din 1972, dar consfinţirea lui lanivelul legislaţiei primare are loc doar prin Tratatul Uniunii Europene.




Comitetul joacă încă în rol destul de redus în adoptarea deciziilor la nivelulUniunii, putând fi perceput, mai degrabă ca un instrument de informare a partenerilor sociali asupra proiectelor Uniunii1. Diversitatea mare a intereselorreprezentate la nivelul Comitetului face ca, în unele cazuri, compromisul asupra

soluţiei acceptabile pentru toţi factorii implicaţi să fie dificil de găsit.

SSeeccțțiiuunneeaa aa 22--aa CCOOMMIITTEETTUULL R R EEGGIIUUNNIILLOOR R

§1. Instituire

Comitetul Regiunilor (CoR) a fost înființat prin Tratatul de la Maastricht,fiind însărcinat cu misiunea de a asista, alături de Comitetul Economic și Social,instituțiile decizionale ale Uniunii Europene. Crearea sa a reprezentat un r ăspunsla presiunile structurilor subnaționale (în principal din statele federale și puternicregionalizate) de a fi asociate la procesul decizional european. Aceste presiunis-au materializat, într-o primă fază, în crearea de către Comisie în 1988 a unuiConsiliu consultativ al colectivit ăţ ilor locale şi regionale2 , pe care Comisia (șidoar ea, fiind singura care îl recunoștea oficial) îl putea consulta în problemele

legate de punerea în aplicare a politicii regionale. Acesta era structurat în două secțiuni, una dedicată reprezentanților regiunilor și alta cuprinzînd reprezentanți aialtor colectivități locale. Deși funcționarea bivalentă, care nu încuraja formulareaunor poziții omogene, ca și rolul limitat acordat au f ăcut ca acest organism să nuse poată impune la nivel comunitar, crearea Consiliului consultativ a întărit ideanecesității instituționalizării reprezentării colectivităților locale, pe baza acesteiexperiențe luând naștere Comitetul Regiunilor.

Crearea Comitetul Regiunilor este rezultat al unui compromis între intereselestatelor cu o structur ă federală sau regională, care încurajau crearea sa, și cele ale

statelor centralizate, care se temeau, pe de o parte, că prin înființarea unui nouorgan s-ar putea complica funcționarea sistemului instituțional al UniuniiEuropene, deja destul de complex, iar pe de altă parte, ca odată cu aparițiaacestuia să nu apar ă revendicări autonomiste la nivelul propriului sisteminstituțional.

Tratatul de la Lisabona (art. 13 TUE, art. 305-307 TFUE) reia prevederiletratatelor anterioare, prevăzând un cadru juridic în mare parte comun cu cel alComitetului Economic și Social.

1 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 182.2 Decizia Comisiei din 24 iunie 1988, JOCE L 247 din 6 septembrie 1988, p. 23.




§2. Componență, organizare și funcționare

2.1. Componen ță

CoR este compus, potrivit art. 300 TFUE, din ”reprezentanți ai colectivitățilorregionale și locale care sunt fie titularii unui mandat electoral în cadrul uneiautorități regionale sau locale, fie r ăspund din punct de vedere politic în fața uneiadunări alese”. În practică, CoR a adoptat denumirea de ”Adunarea UE areprezentanţilor locali şi regionali”.

Numărul de membrii și repartizarea locurilor statelor membre, modalitatea denumire, durata mandatului și statutul membrilor CoR sunt reglementate în condițiisimilare membrilor CES. În cazul Comitetului Regiunilor, sunt prevăzuți, pelângă cei 344 de membrii titulari, tot atâția supleanți care au rolul de a înlocui, lanevoie, un membru titular la lucr ările Comitetului. Lista membrilor și asupleanților este adoptată de Consiliu, în conformitate cu propunerile fiecărui statmembru. Două condiționalități specifice se impun în cazul membrilor CoR:

- să fie titulari ai unui mandat electoral în cadrul unei autorități regionale saulocale ori să r ăspundă din punct de vedere politic în fața unei adunări alese;

- să nu fie, în același timp, și membri ai Parlamentului European.Selecția membrilor și supleanților revine fiecărui stat potrivit normelor sale

interne, existând din acest punct de vedere o mare diversitate de proceduri, ce

reflectă diversitatea sistemelor politice şi teritoriale existente la nivelul Uniunii.Dacă în statele federale sau regionale delegaţiile naţionale ale CoR sunt alcătuiteîn principal din reprezentanţi regionali, în timp ce autorităţile locale suntreprezentate doar marginal, în statele care nu cunosc un nivel regional puternicreprezentanţii provin în principal de la nivel local. Un rol important în acest proces de selecție revine structurilor asociative ale colectivităților regionale șilocale, acestea pregătind de regulă listele naționale pe care le înaintează guvernelor, f ăr ă ca acestea din urmă să intervină, cel mai adesea, asupra lor 1.

În general, în cadrul procedurii de selecţie, statele iau în considerare două

criterii: echilibrul politic și echilibrul geografic-teritorial .La încheierea mandatului național în temeiul căruia au fost propuși, mandatul

membrilor Comitetului încetează din oficiu și aceștia sunt înlocuiți pentru restulmandatului respectiv în conformitate cu aceeași procedur ă.

Membrii CoR beneficiază de un statut de independență, fiind interzismandatul imperativ și se bucur ă de privilegiile și imunitățile prevăzute înProtocolul privind privilegiile și imunitățile.

1

În cazul României, sunt desemnați ca membrii în Comitetul Regiunilor 6 reprezentanți ai Uniunii Naționale a Consiliilor Județene și câte 3 reprezentanți din partea Asociației Municipiilor,Asociației Orașelor și Asociației Comunelor din România.





Comitetul își desemnează, dintre membrii săi, președintele și biroul pentru unmandat de doi ani și jumătate.

Art. 306 TFUE acordă CoR dreptul de a-și adopta propriul regulament intern(supus aprobării Consiliului) astfel că, pe lângă dispozițiile din tratat, organizareași funcționarea acestuia sunt reglementate de Regulamentul de procedur ă1.

Potrivit Regulamentului, Preşedintele2 reprezintă Comitetul Regiunilor şiconduce lucr ările acestuia. Acesta este asistat de un prim-vicepreşedinte şi de câteun vicepreşedinte pentru fiecare stat membru.

A. Delega ț ii na ț ionale și grupuri politiceMembrii şi membrii supleanţi dintr-un stat membru constituie o delega ţ ie

na ţ ional ă. Fiecare delegaţie este condusă de un preşedinte, ales dintre membriiacesteia.

Membrii şi membrii supleanţi ai Comitetului Regiunilor se pot constitui îngrupuri, în funcţie de afinităţile politice (o confirmare a caracterului politic și nuadministrativ al acestui organ). Fiecare grup trebuie să fie format din cel puţin 18membri reprezentând cel puţin o cincime din statele membre. De asemenea, cel puţin jumătate dintre membrii grupului trebuie să fie membrii titulari. Fiecaregrup politic dispune de un secretariat al cărui personal este asigurat deSecretariatul General. Grupurile politice se reunesc, de obicei, cu ocazia sesiunilor

plenare. De asemenea, grupurile pot organiza reuniuni extraordinare de două ori pe an.În prezent, există patru grupuri politice:- Partidul popular european (PPE),- Partidul socialiştilor europeni (PSE),- Alianţa democraţilor şi liberalilor pentru Europa (ALDE) şi- Uniunea pentru o Europă a Naţiunilor – Alianţa europeană (UEN-AE).Potrivit noului regulament de procedur ă, membrii și membrii supleanți pot

constitui grupuri interregionale. Constituirea acestora trebuie declarată

președintelui Comitetului. Un grup regional se constituie regulamentar pe bazadeciziei Biroului.De la intrarea în vigoare a deciziei privind grupările interregionale (GECT)3,

la 13 februarie 2007, Biroul a aprobat constituirea a opt grupuri4.

1 Comitetul Regiunilor – Regulament de procedur ă, JO L 6, 9.1.2010, p. 14-312 În iulie 2012 a fost ales în această funcție Ramon Luis Valcárcel Siso (Spania).3 Regulamentul nr. 1082 al Parlamentului European şi al Consiliului din 5 iulie 2006 privindinstituirea Grupării Europene de Cooperare Teritorială (GECT), publicat în Jurnalul Oficial al

Comunităţilor Europene nr. L 210 din 31 iulie 2006.4 Între acestea, grupul „Dunărea”, constituit în ianuarie 2009, pledează pentru dezvoltarea unei„strategii pentru regiunea Dunării” şi doreşte să contribuie în mod eficient la aceasta. În plus,




B. Adunarea Plenar ă Comitetul se reunește în cadrul Adunării Plenare, reuniunile acesteia având

loc la Bruxelles, unde este sediul CoR. Potrivit art. 13 din Regulamentul de procedur ă, sarcinile principale ale Adunării Plenare sunt următoarele:

(a) adoptarea de avize, rapoarte și rezoluții;(b) adoptarea proiectului de estimare a veniturilor și cheltuielilor Comitetului;(c) adoptarea programului politic al Comitetului la începutul fiecărui mandat;(d) alegerea președintelui, a prim-vicepreședintelui și a celorlalți membri ai

Biroului;(e) constituirea comisiilor;(f) adoptarea și revizuirea Regulamentului de procedur ă al Comitetului;(g) decizia de a introduce o acțiune în fața Cur ții de Justiție a Uniunii

Europene, adoptată, după verificarea întrunirii cvorumului prevăzut la articolul 21

alineatul (1) prima teză, cu majoritatea voturilor exprimate, la propunerea fie a președintelui Comitetului, fie a comisiei competente, care acționează înconformitate cu articolele 53 și 54. Când o astfel de decizie este adoptată, președintele introduce acțiunea în numele Comitetului.

Adunarea Plenar ă este convocată de Președintele CoR în sesiune ordinar ă cel puţin o dată pe trimestru și în sesiuni extraordinare la solicitarea a cel puțin unsfert dintre membri. Lucr ările Adunării se desf ășoar ă pe baza ordinii de zi,aprobate de Birou la propunerea Președintelui. Adunarea Plenar ă se pronunţă cumajoritatea voturilor exprimate, cu excepţia cazurilor în care regulamentul de

procedur ă prevede altfel.

C. BiroulBiroul este structura de conducere a CoR, componența acestuia reflectând

componenţa generală a Comitetului Regiunilor. Acesta este compus din preşedinte, prim-vicepreşedinte, câte un vicepreşedinte pentru fiecare statmembru, din preşedinţii grupurilor politice și alţi 27 de membri1. Biroul este alesde către Adunarea Plenar ă pe o perioadă de doi ani şi jumătate. Atribuțiileacestuia constau în : stabilirea proiectului programului politic la începutul fiecărui

mandat şi controlarea executării acestuia; pregătirea, organizarea şi coordonarealucr ărilor Adunării plenare şi a comisiilor; atribuții privind organizarea internă (inclusiv angajarea secretarului general, a anumitor categorii de funcţionari şi aaltor agenţi) și gestiunea financiar ă.

grupul are intenţia de a promova o identitate comună proprie regiunii Dunării, pentru a reafirmaîntregul potenţial al acestei regiuni.1 Cu excepţia preşedintelui, a prim-vicepreşedintelui şi a preşedinţilor grupurilor politice, celelaltelocuri din Birou se împart după cum urmează: trei locuri: Germania, Regatul Unit, Franţa, Italia,

Spania, Polonia; două locuri: Ţările de Jos, Grecia, Republica Cehă, Belgia, Ungaria, Portugalia,Suedia, Austria, Slovacia, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Lituania, Bulgaria, România; un loc:Letonia, Slovenia, Estonia, Cipru, Luxemburg, Malta.




O atribuție importantă acordată prin noul Regulament, adoptat în contextulTratatului de la Lisabona, constă în introducerea, în numele ComitetuluiRegiunilor, a unei acţiuni în faţa Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene în cazul încare Adunarea Planar ă nu este în măsur ă să adopte o decizie în acest sens în

termenul stabilit; Adunarea Plenar ă decide, cu ocazia următoarei sesiuni, dacă vamenţine sau nu acţiunea în cauză.

D. ComisiileLa începutul fiecărui mandat, Adunarea Plenar ă constituie comisii însărcinate

cu pregătirea lucr ărilor. Componența comisiilor trebuie să reflecte modul dereprezentare a statelor membre în cadrul Comitetului. Membrii Comitetuluitrebuie să facă parte din cel puțin o comisie și din cel mult două. Biroul poate prevedea excepții pentru membrii care apar țin unor delegații naționale ce cuprindun număr de membri mai mic decât numărul de comisii (art. 45 din Regulament).

Misiunea Comisiilor este de a elabora proiecte de aviz, proiecte de raport şi proiecte de rezoluţii şi de a le supune Adunării Plenare. În prezent, există şasecomisii:

- COTER: Comisia pentru politica de coeziune teritorială;- ECOS: Comisia pentru politica economică şi socială;- ENVE: Comisia pentru mediu, schimbări climatice şi energie;- EDUC: Comisia pentru educaţie, tineret, cultur ă şi cercetare;- CIVEX: Comisia pentru cetăţenie, guvernanţă, afaceri externe şi

instituţionale;

- NAT: Comisia pentru resurse naturale.În cadrul primei reuniuni, fiecare comisie desemnează dintre membrii săi un preşedinte, un prim vice-preşedinte şi, dacă este necesar, un număr de maxim doivicepreşedinţi care alcătuiesc biroul comisiei respective.

În vederea elabor ării unui proiect de aviz sau de raport, fiecare comisienumește, la propunerea președintelui său, unul sau, în situații motivatecorespunzător, doi raportori. În anumite cazuri, comisiile pot institui, cu aprobareaBiroului, grupuri de lucru. Acestea pot cuprinde și membri ai altor comisii.

§3. Atribuții și rol

Funcția esențială a Comitetului Regiunilor este aceea de a asista instituțiile curol decizional ale Uniunii Europene - Consiliul, Parlamentul European și Comisia.Rolul său este unul în principal consultativ, consultarea sa fiind obligatorie în cazulunor domenii specificate în tratat (coeziunea economică, socială și teritorială,fondurile structurale, rețelele transeuropene, sănătatea, educația și cultura, ocupareafor ței de muncă, politica socială, mediul, formarea profesională, transporturile, protecția civilă, schimbările climatice, energia, serviciile economice de interesregional), însă această consultare poate avea loc ori de câte ori instituțiile apreciază

că este necesar ă. De asemenea, el are competența de a se autosesiza, putând emiteavize din proprie inițiativă ori de câte ori consider ă oportun.




Art. 307 par. 3 TFUE prevede că, în cazul în care Comitetul Economic șiSocial este consultat, Comitetul Regiunilor este de asemenea informat deParlamentul European, Consiliu sau de Comisie cu privire la cererea de aviz. Încazul în care consider ă că sunt în joc interese regionale specifice, Comitetul

Regiunilor poate emite un aviz în acest sens.În practică, emițând din ce în ce mai multe avize în domenii care nu erau

incluse în sfera sa de competență, CoR a presat pentru extinderea treptată, pemăsura revizuirii tratatelor, a câmpului consultărilor obligatorii.

Noile prevederi de la Lisabona consolidează poziția Comitetului Regiunilor.Pe de o parte, se instituie obligația de analiză a impactului la nivel local șiregional a propunerilor legislative. Comisia Europeană trebuie să consulte în modextensiv nivelurile local şi regional şi să ţină seama de dimensiunea locală şiregională înainte de a prezenta noi propuneri legislative. Sarcinile la nivel local şiregional, fie ele de natur ă financiar ă sau administrativă, pe care le presupunefiecare nou act legislativ al UE, trebuie analizate şi reduse la minim.

Pe de altă parte, se acordă CoR dreptul de a introduce ac ţ iuni în justi ţ ie înaintea Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene, în două situaţii distincte: atuncicând nu a fost consultat corespunzător de către instituţiile comunitare (art. 8 par. 2din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și propor ționalității) şi, în al doilea rând, pentru a solicita anularea actelor legislativeale Uniunii pe care le consider ă încălcări ale principiului subsidiarităţii (articolul

263 din TFUE).Dincolo de rolul limitat conferit prin tratat, avizele sale neavând for ță obligatorie pentru instituțiile Uniunii, încă de la înființarea sa CoR și-a stabilit unobiectiv mult mai ambițios decât cel de complement al instituțiilor decizionale, înconsiderarea legitimității democratice pe care o are ca reprezentant al puterilorlocale. Misiunea declarată a Comitetului Regiunilor este de a implica autorităţileregionale şi locale în procesul decizional european şi de a încuraja astfel o participare mai activă a cetăţenilor, de a face Europa mai accesibilă pentrucetăţeni1. CoR nu s-a mulțumit cu rol marginal acordat în cadrul procesului

decizional European și a f ăcut presiuni pentru obținerea statutului de instituție aUniunii Europene, care să-i permită să facă din eșalonul local o ”a treia voce” înUniunea Europeană. Deși i s-a refuzat acest statut, noile posibilități de acțiune (în principal în materie contencioasă) par a-l apropia de o astfel de poziție2.

Comitetul a devenit, în același timp, un important for de cooperare întreautoritățile locale și regionale europene, care a permis schimbul de idei, deexperiențe, de modele de dezvoltare locală și regională și concertarea asupra principalelor provocări cu care se confruntă autoritățile subnaționale.

1 Declaraţie de misiune a Comitetului Regiunilor, CdR 56/2009 fin.2 A se vedea și G. Isaac, M. Blanquet, op. cit ., p. 184.




SSeeccțțiiuunneeaa aa 33--aa BBAANNCCAA EEUUR R OOPPEEAANNĂĂ DDEE IINNVVEESSTTIIȚȚIIII

§1. Statut și organizare

Banca Europeană de Investiții (BEI), cu sediul la Luxemburg, a fost înfiinţată la 1 ianuarie 1959, în conformitate cu Tratatul de la Roma care o prevedea cainstrument de sprijin al Pieței Comune, prin finanţarea unor proiecte de reducere adecalajelor economice între regiunile din spaţiul comunitar. Statutul acesteia erastabilit printr-un protocol anexă. Atribuțiile BEI au fost extinse pe măsuradezvoltării de parteneriate strategice cu state din afara spațiului Uniunii și prinanumite acorduri de asociere. BEI a devenit după 1990 principalul mijloc desprijinire a economiilor statelor candidate la aderare pentru a face faţă dificultăţilor tranziţiei spre o economie competitivă.

Tratatul de la Lisabona îi consacr ă art. 308 - 309 TFUE, completate prinProtocolul (nr. 5) asupra statutului Băncii, care îi este anexat.

Banca Europeană de Investiții este dotată cu personalitate juridică șicapacitatea de a încheia acorduri cu state ter țe. Membrii Băncii sunt statelemembre ale Uniunii, care în temeiul art. 24 din Statut sunt supuse unor obligații(în principal, obligația de a vărsa cota parte și de a asigura rambursarea

împrumuturilor sale) a căror neîndeplinire poate duce la suspendarea acordării deîmprumuturi sau garanții statului respectiv sau resortisanților acestuia, această decizie neexonerând statul și nici pe resortisanții săi de obligațiile lor față deBancă. Participarea statelor membre la capitalul Băncii1 este calculată în funcție de ponderea economică a fiecărui stat în Uniunea Europeană (prin raportarea la PIB).

Banca se bucur ă în fiecare din statele membre de capacitatea juridică cea mailargă recunoscută persoanelor juridice prin legislațiile naționale; în special poatesă dobândească și să înstr ăineze bunuri imobile și mobile și poate sta în justiție.Bunurile Băncii sunt exceptate de la confiscare sau expropriere sub orice formă.

Banca, membrii organelor acesteia în exercițiul funcțiilor lor, precum și personalul acestora beneficiază de imunitățile și privilegiile prevăzute înProtocolul privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene.

BEI este condusă și administrată de un Consiliu al guvernatorilor, un Consiliude administrație și un Comitet de direcție.

Consiliul guvernatorilor asigur ă conducerea BEI. Acesta este format dinminiștrii desemnați de statele membre (de regulă, miniștrii de finanțe). Printre alteatribuții, acesta stabilește directivele generale referitoare la politica de creditare aBăncii în conformitate cu obiectivele Uniunii și veghează la executarea acestor

1 Începând cu 1 aprilie 2010, capitatul subscris al BEI este de 232 miliarde de euro.




directive. Deciziile Consiliului guvernatorilor se adoptă cu majoritatea membrilorsăi, care trebuie să reprezinte cel puțin 50% din capitalul subscris.

Consiliul de administra ț ie este format din douăzeci și opt de administratori,numiți pentru cinci ani de Consiliul guvernatorilor, fiecare stat membru

desemnând câte un administrator iar Comisia desemnând, de asemenea, unadministrator. Membrii sunt selectați dintre personalitățile care prezintă toategaranțiile de independență și competență; aceștia nu sunt r ăspunzători decât față de Bancă. Sunt prevăzuți și optsprezece supleanți și șase exper ți f ăr ă drept de vot(trei în calitate de membri și trei supleanți), ce pot fi cooptați.

În timp ce Consiliul guvernatorilor definește politicile și principiile decreditare, Consiliul de administrație, alături de Comitetul de direcție, asigur ă executarea politicii de creditare. Consiliul de administrație verifică administrareacorectă a Băncii și asigur ă conformitatea acesteia cu dispozițiile tratatelor și ale

statutului și cu directivele generale stabilite de Consiliul guvernatorilor. Funcția saconstă, în principal, în a decide cu privire la acordarea de finanțări și contractareade împrumuturi, stabilind ratele dobânzilor pentru împrumuturi, precum șicomisioanele și celelalte speze. Consiliul de administrație este responsabil în fațaConsiliului guvernatorilor căruia trebuie să-i prezinte după încheierea exercițiuluiun raport, în caz de neadoptare a acestuia Consiliul de administrație fiind demis.

Comitetul de direc ț ie este compus dintr-un președinte și din optvicepreședinți, numiți pe o perioadă de șase ani de Consiliul guvernatorilor, la propunerea Consiliului de administrație. Acesta asigur ă gestionarea afacerilor

curente ale Băncii, sub autoritatea președintelui și sub controlul Consiliului deadministrație.

§2. Atribuții

Misiunea BEI, stabilită prin art. 309 TFUE, este aceea de a contribui la”dezvoltarea echilibrată și neîntreruptă a pieței interne în interesul Uniunii”.Îndeplinirea acestei misiuni se realizează prin recurgerea la piețele de capital și la

resursele proprii. În exercitarea misiunii sale, BEI acordă împrumuturi pentruinvestiţii productive care contribuie la atingerea obiectivelor prioritare ale UniuniiEuropene - dezvoltarea regională, creşterea economică, competitivitatea, ocupareafor ţei de muncă, crearea de întreprinderi, etc. Banca facilitează, de asemenea,finanțarea programelor de investiții în legătur ă cu intervențiile fondurilorstructurale și ale altor instrumente financiare ale Uniunii.

Finanțările BEI sunt orientate în principal spre regiunile mai slab dezvoltateale Uniunii. În afara Uniunii, BEI sprijină aplicarea politicilor UE de dezvoltare şicooperare cu ţările partenere, în principal a politicii de vecinătate. Aproximativ

90% din împrumuturi merg însă către programe şi proiecte elaborate în UE.




Deși dispune de autonomie juridică și financiată, BEI nu este independentă complet de Uniunea Europeană. Calificată încă din 1976 ca ”organismcomunitar”1 sau chiar instituție2, BEI are o natur ă bivalentă, subliniată de noile prevederi ale Tratatului de la Lisabona care reglementează modalitățile de control

asupra activității de gestionare a veniturilor și cheltuielilor Uniunii exercitate deBEI (art. 287, alin (3) par. 3 TFUE). Acestea recunosc Cur ții de conturi dreptul deacces la informațiile deținute de Bancă, pe baza unui acord încheiat în acest sens.În lipsa acestui acord, ”Curtea are, cu toate acestea, acces la informa țiile necesare pentru a efectua controlul veniturilor și cheltuielilor Uniunii administrate de bancă”.

1 CJCE, 5 iunie 1976, John Mils/BEI, cauza 110/75, Rec. 955.2 CJCE, 2 decembrie 1992, SGEM/BEI, cauza C 370/89, Rec. I-6211.



Ordinea juridică a Uniunii Europene 277

CCaappiittoolluull VV

OOR R DDIINNEEAA JJUUR R IIDDIICCĂĂ AA UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

RezumatDreptul Uniunii Europene reprezintă un ansamblu unitar complex de reguli și principii,

autonom atât în raport cu dreptul internaţional cât şi cu dreptul intern, ce reglementează conduita statelor membre, resortisanților acestora, instituțiilor Uniunii și Uniunii înșiși. Încadrul acestui sistem de drept, integrat în dreptul intern al statelor membre, se degajă oierarhie a normelor.

Normele care compun dreptul Uniunii Europene beneficiază de prioritate în raport cudispoziţiile naţionale şi, în principiu, de un efect direct în dreptul intern. Punerea în aplicarea acestui drept depinde însă de cooperarea instituţiilor statale.În punerea în aplicare a dreptului Uniunii, autorităţile naţionale conservă o autonomieinstituţională şi procedurală însă, dacă nu se achită de obligațiile asumate, își pot vedeaangajată r ăspunderea.Pentru a garanta o aplicare uniformă şi armonioasă a dreptului său, Uniunea dispune de o

putere de sancţionare destul de largă şi diversificată.




SSeeccțțiiuunneeaa 11

SSPPEECCIIFFIICCIITTAATTEEAA OOR R DDIINNIIII JJUUR R IIDDIICCEE AA UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

§1. Afirmarea specificității ordinii juridice comunitare

Comunităţile Europene au fost instituite prin tratate internaţionale, rezultat alvoinţei suverane a statelor membre, care le-au acordat o largă autonomie, le-austabilit o serie de obiective şi le-au dotat cu instituţii proprii care să acţioneze pentru atingerea acestor obiective, în limitele stabilite de tratate.

Originalitatea sistemului construit prin tratate constă în faptul că, acceptândsubstituirea, în anumite domenii, a competențelor statale cu cele comunitare,atribuţiile suverane urmând a fi exercitate prin intermediul unor instituţii comune, statele membre au consim ț it să î şi supună conduita normelor adoptate de acesteinstitu ţ ii, în baza competenţelor încredinţate de ele însele. În temeiul acestornorme, statele membre se obligă la un anumit comportament, în caz contrar elefiind constrânse, după caz, la săvâr şirea unui act pozitiv sau la o abţinere,compatibilă cu obiectivele stabilite.

Dispozițiilor din tratate li se adaugă actele adoptate de instituțiile comunitare

în exercitarea prerogativelor conferite de tratate, construindu-se astfel o ordine juridică internă prin intermediul unor tehnici juridice la baza cărora stă un tratatinternațional.

Prin obiectivele pe care şi le propun şi prin mijloacele specifice pe care lefolosesc, Comunitățile Europene se disting de organizațiile internaționale clasiceiar raporturile dintre statele membre ies de sub sfera dreptului internaţional public,fiind reglementate de un drept propriu, dreptul comunitar .

Încă din primii ani ai construcției europene, Curtea de Justiție a ComunitățilorEuropene a înțeles să distingă tratatele comunitare și ordinea juridică ale cărei baze au fost puse de acestea de tratatele internaționale și ordinea juridică internațională. Mai întâi, Curtea a calificat Tratatul Comunității Europene careprezentând ”mai mult decât un acord care nu creează decât obligații reciproceîntre statele contractante”, Comunitatea constituind „[...] o nouă ordine juridică de drept interna ţ ional , în beneficiul căreia statele membre şi-au limitat drepturilesuverane, deşi numai pentru un număr limitat de domenii, iar subiectele sale dedrept sunt nu numai statele membre ci şi resortisanţii acestora”1, pentru ca,ulterior, să detaşeze dreptul comunitar de dreptul internaţional şi să califice

1 Hotărârea din 05.02.1963, N.V. Algemeine Transporten Expeditie Ordeneming van Gend &Lost/ Administraţia fiscală olandeză, cauza C-26/62, Rec. 1963, p. 3.




ordinea juridică comunitar ă ca fiind o ordine juridică proprie, integrat ă sistemului juridic al statelor membre1, şi, în final, să îi confere o natur ă constitu ţ ional ă, apreciind că tratatul (tratatul CEE - n.n.), „[d]eşi încheiat subforma unui tratat internaţional, este totuşi carta constitu ţ ional ă a unei comunit ăţ i

de drept ”2.Afirmarea originalității, caracterului specific al ordinii juridice comunitare nu

presupune însă asimilarea acesteia unei ordini statale. Dreptul comunitar r ămâneun drept născut dintr-un tratat în cadrul căruia statele continuă să fie titularele puterii, putând decide regulile aplicabile.

§2. Autonomia ordinii juridice comunitare

Având o origine convenţională, dreptul comunitar împrumută o serie deelemente de la dreptul internaţional public, însă, în acelaşi timp are şi tr ăsăturicare îl apropie de dreptul naţional, printre destinatarii săi aflându-se subiecte dedrept intern.

Cu toate acestea, dreptul comunitar nu este nici drept internaţional şi nicidrept intern, ci dreptul unei asocieri de state cu caracter integraţionist, este o„ordine juridică autonomă, distinctă, în acelaşi timp de ordinea juridică internaţională şi de ordinile juridice naţionale”3 .

Din definiţia dată de Curtea de Justiţie dreptului comunitar, potrivit căreiaacesta constituie o ordine juridică proprie, autonomă şi integrată în sistemul juridic al statelor membre, reies următoarele tr ăsături ale acestuia:

a) Dreptul comunitar reprezintă o ordine juridică, adică reprezintă unansamblu organizat şi structurat de norme juridice având propriile sale izvoare,dotat cu organe şi proceduri apte să le emită, să le interpreteze, precum şi să constate şi să sancţioneze dacă este cazul, încălcările4.

Curtea de Justiţie a precizat, în 19645, că tratatul nu se limitează să creezeobligaţii reciproce între diferitele subiecte cărora se aplică, ci stabileşte o ordine

juridică nouă care reglementează puterile, drepturile şi obligaţiile acestor subiecte, precum şi procedurile necesare pentru a se putea constata orice eventuală încălcare.

1 Hotărârea din 15.07.1969, Costa/ Enel, cauza C-6/64, Rec. 1964, p. I-0114.2 Avizul CJCE din 14 decembrie 1991, 1/91, EEE, Rec. p. I-6079, pct. 21. În acest sens, CJCE,Hotărârea din 3 septembrie 2008, cauzele conexate C-402/05 şi C-415/05 P, Kadi / Consiliul şiComisia, JO C 285 08.11.2008, p. 2. 3 I. M. Anghel, Tratatul Interna ţ ional şi Dreptul Intern, Ed. Lumina Lex, Bucureşti , 1999, p.574 G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 281.5 Hotărârea din 13 noiembrie 1964, Comisia/Marele Ducat al Luxemburgului şi Regatul Belgiei,cauzele conexate 90/63 şi 91/63, Rec., 1964, p. 1233.




b) Ordinea juridică comunitar ă este o ordine juridică proprie, autonomă atâtîn raport cu ordinea juridică internaţională, cât şi cu dreptul intern al statelormembre.

Dreptul comunitar se distinge de dreptul interna ţ ional public din următoarele

puncte de vedere:- în timp ce dreptul internaţional reglementează relaţiile dintre state, deci

relaţiile externe ale acestora, dreptul comunitar reglementează relaţiile dininteriorul Comunităţii Europene; nu este un drept intern, nici un drept extern, cidreptul propriu al fiecăruia dintre statele membre, ca şi dreptul naţional alacestora1; dreptul comunitar se plasează într-o poziţie mult mai apropiată dedreptul intern, f ăr ă să se identifice totuşi cu acesta;

- subiecte ale dreptului comunitar pot fi şi persoanele fizice sau juridice, întimp ce sfera subiectelor dreptului internaţional este strict limitată la state

(subiecte primare), organizaţii internaţionale, naţiunii care luptă pentru eliberarenaţională, insurgenţi şi beligeranţi (subiecte secundare);

- în timp ce normele dreptului internaţional îşi au originea în cooperareastatelor, în acordul lor de voinţă, şi presupun menţinerea integrală a suveranităţiistatelor, dreptul comunitar este fondat pe o cedare de competenţe, pe un transferde suveranitate de la statele membre către instituţiile comunitare, acestea dinurmă având dreptul de a adopta legislaţie în mod autonom, în limitele stabilite detratatele comunitare;

- în timp ce dreptului internaţional îi lipseşte latura sancţionatorie, dreptul

comunitar stabileşte un mecanism de control al aplicării normelor sale2

, prevăzândşi sancţiuni în caz de nerespectare a acestora.Autonomia dreptului comunitar se manifestă şi în raport cu dreptul intern al

statelor membre, însă această autonomie nu este completă, absolută, pentru că normele juridice comunitare constituie o importantă componentă a sistemelor juridice naţionale ale statelor membre, ele fiind aplicate în mod obligatoriu deinstanţele de judecată naţionale. Substituirea dreptului intern cu dreptul comunitarnu este însă completă, dreptul comunitar intervenind doar în reglementarea acelorrelaţii sociale unde a avut loc un transfer de competenţe de la stat la Comunitate,

iar Curtea Europeană de Justiţie nu este competentă să verifice legalitateanormelor juridice ale statelor membre.c) Dreptul comunitar este un drept integrat în dreptul intern al statelor

membre, această tr ăsătur ă fiind de esenţa dreptului comunitar.Dreptul comunitar deţine o for ţă specială de penetrare în ordinea juridică

internă a statelor membre şi aceasta se exprimă în faptul că norma de drept interndobândeşte automat statutul de drept pozitiv în ordinea internă a statelor membre(este de aplicabilitate imediată), creează prin ea însăşi drepturi şi obligaţii pentru

1 I. P. Filipescu, A. Fuerea, Drept institu ţ ional comunitar european, Bucureşti, 1996, p. 532 Controlul este exercitat în principal prin intermediul Cur ţii de Justiţie




persoanele particulare (este de aplicabilitate directă) şi are prioritate faţă de normanaţională1.

§3. De la ordinea juridică comunitară, la ordinea juridică a Uniunii

Europene

Odată cu înglobarea Comunităților Europene în Uniunea Europeană, prinTratatul de la Maastricht, s-a pus problema naturii juridice a Tratatului UE și amăsurii în care se poate vorbi de o singur ă ordine juridică, a Uniunii, înconsiderarea particularităților acesteia decurgând din existența celor două componente extracomunitare (PESC și JAI). Uniunea fiind fondată peComunitățile Europene, dreptului Uniunii Europene era compus din dreptulcomunitar, f ăr ă a se limita însă la acesta.

Chiar dacă se creau regimuri juridice distincte prin Tratatul ComunitățiiEuropene și prin cel al Uniunii Europene, acestea au fost tratate împreună,formând dreptul Uniunii Europene2. Curtea însăși a apreciat că Uniunea șiComunitatea reprezintă ”ordini juridice integrate, dar distincte”3, această integrareimpunând aprecierea comportamentului unui stat în domenii ținând de piloniiinterguvernamentali ai UE (în speță, executarea unui mandat european de arestare)în raport și de Tratatul Comunității Europene4.

Tratatul de la Lisabona operează o unificare a celor trei piloni iar dreptulcomunitar devine dreptul Uniunii Europene, sau drept unional. El nu este însă unificat în totalitate, Politica externă și de securitate comună continuând să fie

guvernată de reguli specifice care nu țin în totalitate de caracteristicile acesteiordini juridice.

SSeeccțțiiuunneeaa aa 22--aa NNOOȚȚIIUUNNEEAA ȘȘII OOBBIIEECCTTUULL DDR R EEPPTTUULLUUII UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

Ansamblul normelor juridice ce se aplică în ordinea juridică a UniuniiEuropene formează dreptul Uniunii Europene. Aceste norme reglementează conduita statelor membre, a persoanelor fizice şi juridice din statele membre, ainstituţiilor Uniunii Europene şi a Uniunii însăşi.

În sens restrâns, dreptul Uniunii Europene cuprinde regulile juridice incluse întratate (tratatele originare și cele modificatoare, inclusiv toate protocoalele și

1 I. M. Anghel, op. cit., p. 60-61.2

J. Roux, op. cit., p. 210.3 Hotărârea Kadi, precitată.4 CJCE, 6 octombrie 2009, Wolzenburg, cauza C-123/08.




convențiile anexate acestora), ce formează dreptul primar, și cele derivând dinactele adoptate de instituțiile Uniunii în exercitarea prerogativelor conferite detratate (dreptul derivat sau secundar).

În sens larg, dreptul Uniunii Europene este compus, alături de cele prevăzute

mai sus, şi din alte reguli aplicabile în ordinea juridică a Uniunii, şi anume: principiile generale de drept comune sistemelor de drept ale statelor membre, jurisprudenţa Cur ţii de Justiţie, regulile care-şi au temeiul juridic în relaţiileexterne ale Uniunii, în actele convenţionale încheiate de statele membre înaplicarea tratatelor 1.

Dreptul Uniunii Europene reglementează raporturile juridice din cadrulUniunii, precum şi dintre aceasta şi statele membre, precizează statutul instituţiiloreuropene, definind atribuţiile ce le revin, statuează competentele Uniunii şi alemecanismelor sale componente2.

Obiectul dreptului unional îl constituie aşadar reglementarea raporturilor juridice din cadrul Uniunii Europene (reglementarea organizării şi funcţionăriiinstituţiilor Uniunii), precum şi a unor activităţi comune, în domenii în care statelemembre ale Uniunii au acceptat limitarea drepturilor suverane.

Din punct de vedere temporal (ratione temporis), cu excepția TratatuluiCECO, încheiat pentru o perioadă de 50 de ani, ce a expirat în 2002, celelaltetratate au fost încheiate pe o durată nelimitată.

Din punct de vedere personal (ratione personae), destinatarii normelor cecompun dreptul Uniunii sunt, așa cum am mai precizat, statele membre,

resortisanții acestora, persoane fizice și juridice, instituțiile Uniunii și însășiUniunea.Din punct de vedete teritorial (ratione loci), dreptul Uniunii Europene se

aplică pe întreg teritoriul statelor membre. Art. 52 TUE stabilește concret, cudenumirea lor completă, lista celor 27 de state pe teritoriul cărora se aplică,determinarea exactă a teritoriului fiecărui stat urmând să opereze în funcție dedispozițiile constituționale ale acestuia. Art. 355 TFUE aduce o serie de precizăricu privire la câmpul de aplicare teritorială a tratatelor, stabilind măsura în caretratatele se aplică sau nu unor teritorii aflate în relație de dependență cu statele

membre.Din punct de vedere al obiectului său (ratione materiae), dreptul UniuniiEuropene conține dispoziții care acoper ă aproape întregul spectru al viețiieconomice și sociale, astfel că regulile adoptate la nivel european se inserează întoate ramurile dreptului național (dreptul comercial, dreptul social, dreptulfinanciar și fiscal, dreptul agrar și funciar, dreptul transporturilor, al proprietățiiintelectuale, mediului, și chiar în domeniul dreptului civil și al dreptului penal,

1

I. M. Anghel , Personalitatea juridică şi competen ţ ele Comunit ăţ ii/Uniunii Europene, Ed.Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p. 26 şi urm.2 D. Mazilu, op cit ., p. 56-57




prin dezvoltarea unei cooper ări judiciare în materie civilă și penală, a unui regimcomun de vize, inigrație, control la frontiere, etc).

Pornind de la conținutul său, dreptul Uniunii Europene se poate divide îndrept institu ț ional (sau drept general) al Uniunii Europene, format din normele

juridice ce reglementează structura Uniunii Europene, organizarea și funcționareaacesteia, și drept material (sau special) al Uniunii Europene, format din regulileaplicabile în anumite domenii particulare precum libera circulaţie a persoanelor şiserviciilor, concurenţa comercială, agricultur ă, protecţia mediului, etc.

SSeeccțțiiuunneeaa aa 33--aa

IIZZVVOOAAR R EELLEE DDR R EEPPTTUULLUUII UUNNIIUUNNIIII EEUUR R OOPPEENNEE

§1. Clasificare și ierarhie

Izvoarele dreptului Uniunii Europene reprezintă forma sub care sematerializează normele juridice le Uniunii Europene, regulile de conduită aplicabile în raporturile juridice din cadrul Uniunii.

Izvoarele dreptului Uniunii Europene sunt diverse şi în acelaşi timp, presupuno ierarhizare a normelor de drept în funcție de for ţa ce le este atribuită1.

Astfel, majoritatea autorilor împart izvoarele dreptului Uniunii în:a) izvoare primare (originare), ce formează dreptul primar sau originar, şi

unde sunt incluse tratatele constitutive, precum şi instrumentele juridice care le-aufost anexate sau care le-au adus modificări.

b) izvoarele secundare sau derivate – care includ actele adoptate de instituţiileUniunii în scopul aplicării prevederilor tratatelor: regulamente, directive, decizii.

Izvoarele primare şi izvoarele secundare sau derivate constituie principalasursă a dreptului Uniunii, reprezentând dreptul unional în sens restrâns. În senslarg însă, dreptul Uniunii cuprinde ansamblul regulilor de drept aplicabile înordinea juridică a Uniunii, astfel că sunt considerate izvoare ale dreptului unionalşi următoarele categorii:

- principiile generale de drept;- jurisprudenţa Cur ţii de Justiţie;- acordurile internaţionale încheiate de Uniunea Europeană, în măsura în care

prevăd drepturi sau stabilesc obligaţii pentru instituţiile Uniunii, pentru statelemembre sau resortisanţii acestora;

1 R. Munteanu, op.cit ., p. 272




- regulamentele de ordine interioar ă, actele interinstituţionale, rezoluţiile şideclaraţiile instituţiilor Uniunii, ce reprezintă „surse complementare” ale dreptuluiUniunii.

În absența unor dispoziții juridice exprese care să ierarhizeze ansamblul de

norme ce compun dreptul Uniunii Europene, o cerință esențială a oricărui sistem juridic, ce asigur ă efectivitatea acestuia punând în concordanță normele inferioarecu cele superioare, acest rol a revenit Cur ții de la Luxemburg1. Doctrina acontribuit și ea la această sistematizare a dreptului Uniunii Europene. O ordonarelogică a izvoarelor dreptului Uniunii Europene, pornind de la ansambluldispozițiilor cuprinse în tratate, presupune următoarea ierarhie a acestor izvoare:

- tratatele;- principiile generale ale dreptului;- normele de drept provenind din acorduri internaționale;

- dreptul derivat.Din punct de vedere cantitativ, normele ce compun dreptul Uniunii Europene

sunt, în principal, cele care își au originea în tratate sau în actele adoptate de cătreinstituțiile Uniunii în aplicarea prevederilor tratatelor.

§2. Dreptul primar

2.1. Compozi ț ia dreptului primar

Aşa cum am ar ătat anterior, normele dreptului Uniunii Eurropene suntierarhizate în funcţie de autoritatea ce le este atribuită, iar în vârful acestei ierarhiise află legislaţia primar ă (normele dreptului primar), cele care formează fundamentul ordinii juridice unionale.

Intr ă în categoria izvoarelor primare ale dreptului Uniunii:a) tratatele de instituire a Comunităţilor Europene (Tratatul de la Paris din

aprilie 1951 instituind CECO şi Tratatele de la Roma din martie 1957 instituindCEE şi CEEA), care sunt tratate originare; are caracterul de tratat originar șiTratatul asupra Uniunii Europene adoptat la Maastricht, acesta fiind un tratatcomplet nou;

b) tratatele care le-au modificat sau completat:- tratatele de revizuire a tratatelor originare, care au adus modificări

structurale (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht (Tratatul privindComunitatea Europeană, ce reprezintă o modificare a tratatelor de bază), Tratatulde la Amsterdam, Tratatul de la Nisa și Tratatul de la Lisabona);

1 CJCE, 11 decembrie 1973, Gebr. Lorenz GmbH/Germania, cauza 120/73, Rec. 1973, p. 1471.




- tratatele de aderare a diferitelor state la Comunitățile Europene și la UniuneaEuropeană, fiecare dintre acestea aducând modificări structurii instituționale aUniunii;

- protocoalele anexate la aceste tratate (atât la cele de revizuire, cât și la

tratatele de aderare), care au aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor;- alte acte importante, avînd o natur ă juridică variabilă (sunt în același timp

tratate, dar și acte ale instituțiilor), cu privire la structura instituțională aComunităților sau a Uniunii, ori cu privire la resursele acestora (Convenția privindunele instituții comune adoptată în același timp cu tratatele de la Roma, Tratatulde fuziune de la Bruxelles, Tratatele bugetare ale Comunităţilor Europene –Luxemburg 1970 şi Bruxelles 1975, care au modificat procedura bugetar ă,competenţa Parlamentului şi au înfiinţat Curtea de Conturi ca organ de control,

Decizia şi Actul din 1976 privind alegerea directă a membrilor ParlamentuluiEuropean)La momentul actual, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona,

dreptul primar este format din Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, potrivit art. 1 TUE Uniunea fiind”fondată” pe aceste tratate, care au aceeași valoare juridică.

Tratatelor le sunt atașate diferite protocoale (37 ca număr) și anexe (2)care, potrivit art. 51 TUE, ”fac parte integrantă din acestea”, având deciaceeași valoare juridică cu cea a tratatelor. Între acestea, un loc special îlocupă Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, al cărei text esteanexat Tratatului de la Lisabona, art. 6 alin (1) TUE statuând suplimentar că această cartă ”are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor”. În ceea ce privește declarațiile cu privire la dispozițiile tratatelor sau ale protocoaleloranexate tratatelor (în număr de 65), deși acestea au în principal o valoare politică, ele nu sunt totuși lipsite de orice efect juridic. Aceste declarațiiclarifică sensul pe care statele membre au înțeles să-l dea unor articole dintratat și, mai ales atunci când exprimă voința unanimă a statelor membre,

reprezintă un instrument de interpretare ce va orienta Curtea de Justiție, f ăr ă caaceasta să fie obligată să țină cont de ele.

Prin Tratatul de la Lisabona, ”alături” de Uniunea Europeană subzistă șiComunitatea Europeană a Energiei Atomice (CEEA), al cărei tratat a fostmenținut distinct (anterior, această comunitate f ăcând parte din pilonul comunitaral Uniunii Europene), anumite dispoziții ale TUE și TFUE aplicându-se și CEEA.Tratatul CEEA apare, potrivit doctrinei1, ca o ”lex specialis” în raport de tratatelece fondează Uniunea Europeană.

1 G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 288.




2.2. Autoritatea dreptului primar

Toate tratatele ce fac parte din dreptul primar al Uniunii formează „corpus-ulconstituţional”1 sau „carta constituţională de bază” a Uniunii Europene2, având

for ţa juridică superioar ă celorlalte izvoare ale dreptului Uniunii şi beneficiind de o prezumţie absolută de legalitate3. Caracterul lor de legislaţie primar ă estedeterminat de crearea directă a acestor norme de către statele membre.

Regulile cuprinse în tratatele Uniunii sunt direct aplicabile în dreptul intern alstatelor membre prin ele însele, punerea lor în aplicare revenind atât tribunalelornaţionale, cât şi instituţiilor Uniunii, acestea din urmă fiind însărcinate cusupravegherea îndeplinirii obiectivelor prevăzute de tratate, în acest sens beneficiind de o serie de instrumente juridice.

Dreptul primar al Uniunii Europene prevalează atât asupra dreptului derivat alUniunii, cât și asupra celui convențional (normelor care provin din angajamenteleexterne ale Uniunii).

În raport cu dreptul derivat, nici un act unional nu poate deroga de la regulilestabilite în tratatele Uniunii. În acelaşi timp, regulile cuprinse în tratate nu pot faceobiectul nici unui control jurisdicţional în dreptul Uniunii. Conformitateaacţiunilor statale şi ale instituţiilor europene cu dispoziţiile tratatelor este asigurată prin controlul de legalitate excitat de Curtea de Justiţie.

Orice revizuire a tratatelor este posibilă numai pe baza procedurilor special prevăzute (art. 48 TUE conține prevederi privind procedura de revizuire ordinar ă și proceduri de revizuire simplificată), fiind interzisă orice revizuire realizată prin

intermediul unei practici a instituțiilor sau a statelor membre.În același timp, preminența tratatelor este asigurată și în raport de acordurileexterne ale Uniunii, Curtea de Justiție fiind chemată, în conformitate cu art. 218alin. (11) TFUE, să avizeze a priorii această conformitate.

Actele Uniunii ce intr ă în categoria izvoarelor primare ale dreptului unional, alegislaţiei fundamentale, nu sunt prevăzute în mod limitativ, statele membre putând, în materiile care nu sunt reglementate prin legislaţia fundamentală, să creeze noi reguli pe calea convenţiilor internaţionale.

§3. Dreptul derivat - actele adoptate de instituțiile Uniunii

3.1. Func ț ia legislativă în Uniunea Europeană

În scopul a se evita inducerea ideii de concurenţă cu legea din sistemeleinterne ale statelor membre, pentru desemnarea modalităţilor specifice de adoptare

1 O. Manolache, op.cit., p.182

Hotărârea Cur ţii de Justiţie din 23 aprilie 1986, în cauza Partidul ecologist, ”Verzii”/ParlamentulEuropean, precitată.3 O. Manolache, op.cit., p.19




a actelor normative la nivelul Europei comunitare s-a folosit multă vremetermenul de „proces decizional”1.

Judecătorul comunitar este cel care a evocat pentru prima dată existenţa„competenţei de legiferare” a Înaltei Autorităţi a CECO2, a f ăcut referire la

„sistemul legislativ al tratatului”3, la „puterea legislativă a Comunităţii”4 şi la„legislatorul comunitar”5.

Recunoaşterea existenţei unei veritabile funcţii legislative comunitare va veniînsă abia la mijlocul anilor 90, şi aceasta pe fondul dobândirii de cătreParlamentul European a statutului de co-legislator prin intermediul procedurii decodecizie instituită prin Tratatul de la Maastricht. Chiar dacă veritabilul„legislator” continua să fie Consiliul, din momentul în care propunerea de actnormativ va putea lua calea unei adunări parlamentare, funcţia legislativă se vaimpune.

Tratatul de la Amsterdam se refer ă la Consiliu (art. 207 TCE) ,,acţionând încalitatea sa de legislator”, pentru ca apoi Declaraţia nr. 39, anexată la Actul final,să facă referire la calitatea instituţiilor de a redacta legislaţie comunitar ă.

Regulamentul intern al Parlamentului European menţionează rolul acestuia ca„adunare legislativă democratică”6, descriind dispoziţiile generale aplicabile„procedurilor legislative”, în timp ce Regulamentul intern al Consiliului indică cazurile în care acesta hotăr ăşte „în calitatea sa de legislator”7.

Tratatul de la Lisabona consacr ă această competenţă legislativă, reţinând înart. 14 alin. (1) TUE: „Parlamentul European exercită, împreună cu Consiliul,funcţiile legislativă şi bugetar ă”. În acest scop, este instituită o procedur ă legislativă ordinar ă, prin intermediul căreia Parlamentul European împarteaceastă competenţă cu Consiliul.

Triunghiul instituţional – Parlament European, Consiliul Uniunii Europene şiComisia Europeană - elaborează politicile şi actele normative care se aplică peîntreg teritoriul Uniunii. Parlamentul European împarte puterea de decizie îndomeniul legislativ cu Consiliul, în timp ce Comisia Europeană este deţinătoareaunui important rol de iniţiativă legislativă. În acelaşi timp, Comisia este principalul organ executiv al Uniunii, competenţă care nu era prevăzută în sarcinaacestei instituţii prin tratatele institutive (ea fiind încredinţată doar statelor

1 Aceasta, întrucât tratatele institutive nu numai că ignor ă termenul de „lege” sau de „legislativ”, cicalifică regulamentele ca principalele acte de drept derivat. În plus, natura executivă a organelorînsărcinate cu adoptarea lor este neechivocă în sistemul celor trei Comunităţi.2 CJCE, 15 iulie 1960, Italia contra Înalta Autoritate, cauza 20/59, Rec. pp. 663 şi urm.3 C.J.C.E, 17. 12. 1970, Köster, cauza 25/70, Rec.1161 4024 CJCE, 9 martie 1978, Simenthal, cauza 106/77, Rec. p. 6295 CJCE, 27 octombrie 1992, Germania/Comisia, cauza C-240/90, Rec. I 5383.6

Articolul 6 § 1 din Regulamentul intern al Parlamentului, Ediţia a 16-a, februarie 20087 Decizia Consiliului din 15 septembrie 2006 privind adoptarea regulamentului intern(2006/683/CE, Euratom), JOUE, L 285, 16 oct. 2006, articolul 7.




membre reprezentate în Consiliu), dar care, pe măsura aprofundării integr ăriieuropene, s-a impus.

Adoptarea în comun a actelor legislative ale Uniunii de către ParlamentulEuropean şi Consiliu presupune o creştere a legitimităţii procesului decizional al

Uniunii Europene, care se va baza pe o dublă legitimitate: popular ă şiguvernamentală.Avem de a face, aşadar, la nivelul Uniunii Europene, cu un co-legislator

complex, a cărui funcţionare nu poate fi explicată prin modelul clasic al separ ării puterilor, şi care derivă din specificitatea Uniunii – o uniune de state şi de popoareîn acelaşi timp. Fiecare dintre instituţiile implicate în procesul legislativ esteexpresia unui interes specific la nivelul Uniunii (cel al statelor membre, cel alcetăţenilor europeni şi cel al Uniunii), importanţa fiecărei instituţii reflectândimportanţa acordată fiecăruia dintre aceste interese, iar principiul regulator estecel al echilibrului instituţional, ce permite evitarea extinderii competenţelor uneiinstituţii în detrimentul competenţelor celorlalte.

În acelaşi timp însă, competenţa legislativă a autorităţilor europene comportă o serie de limite. Este vorba, în primul rând, de limitarea de către statele membre acâmpului competenţelor ce condiţionează adoptarea actelor legislative de cătreinstituţiile şi organele europene. Delimitarea competenţelor este apanajul statelormembre, iar puterile exercitate de către instituţiile europene sunt puteri atribuite1.Reacţia statelor membre în faţa dinamismului şi tendinţei de extindere acompetenţelor instituţiilor europene este aceea de reticenţă în a renunţa la propriacapacitate de intervenţie. În consecinţă, în materii considerate sensibile (ţinând de

cel de-al treilea pilon) este menţinut interguvernamentalismul, deciziile fiind luatede instituţiile reprezentative ale statelor membre, prin vot unanim. Pe de altă parte, în domeniul competenţelor concurente, înscrierea şi întărirea, prin tratatesuccesive, a principiilor subsidiarităţii şi propor ţionalităţii, asigur ă prezervareacompetenţelor statale. Mai mult decât atât, în recentul Tratat de la Lisabona seface menţiunea expresă că „orice competenţă care nu este atribuită prin tratateUniunii apar ţine statelor membre”2, iar în Declaraţia numărul 18 cu privire ladelimitarea competenţelor, anexă la Tratatul de la Lisabona, se prevede posibilitatea, pentru reprezentanţii guvernelor statelor membre, de a decidemodificarea tratatelor, inclusiv în vederea creşterii sau reducerii competenţeloratribuite Uniunii prin respectivele tratate.

O a doua limită a puterii legislative a instituţiilor europene derivă dintipologia actelor pe care instituţiile le pot adopta în exercitarea funcţiei legislative,de coexistenţa actelor obligatorii cu cele ce nu au for ţă juridică obligatorie (încazul cărora nu se poate vorbi de existenţa unor competenţe legislative3). Dintreactele cu for ţă juridică obligatorie, doar regulamentul este obligatoriu în toate

1 L. Guilloud, La loi dans l’Union Europeenne. Contribution a la definition des actes

legislatifs dans un ordre juridique d’integration, LGDJ, Paris, 2010, p. 147.2 Articolul 4§ 1 TUE modificat prin Tratatul de la Lisabona3 L. Guilloud, op. cit ., p. 147.




elementele sale şi direct aplicabil în fiecare stat membru, înlocuind completreglementarea naţională cu cea europeană, în timp ce în cazul directivelor, acestea presupun o intervenţie normativă complementar ă a statelor membre.

Nu în ultimul rând, limitarea puterii legislative a instituţiilor şi organelor

europene vine din faptul că punerea în aplicare a normelor adoptate la niveleuropean este încredințată, de regulă, autorităților naționale. Cooperarea statelormembre la aplicarea dreptului european poate lua forma executării deciziiloreuropene de către aparatul administrativ național, a asigur ării respectării normeloreuropene, chiar și prin constrângere, prin intermediul sistemului judiciar sau chiara unor intervenții la nivel legislativ pentru completarea dispozițiilor acestora.Rezultă, așadar, că efectivitatea dreptului european depinde, în mare măsur ă, deacțiunea normativă, administrativă și judiciar ă a statelor membre.

3.2. Tipologia actelor Uniunii și ierarhia acestora

În exercitarea atribuţiilor lor legislative, instituţiile europene au la dispoziţie omare varietate de instrumente juridice, unele cu caracter obligatoriu, altele f ăr ă acest caracter, ce formează împreună dreptul derivat.

În ceea ce priveşte actele comunitare, acestea erau definite în art. 249 TCE:,,Pentru îndeplinirea misiunilor şi în condiţiile prestabilite…de tratat, ParlamentulEuropean împreună cu Consiliul, Consiliul şi Comisia, hotăr ăsc regulamente şidirective iau decizii şi formulează recomandări şi avize”. Articolul 161 din

Tratatul Euratom este identic

1

.Instituţiile comunitare mai pot adopta şi alte acte care nu au natura celormenţionate în art. 249 CE2:

- acte de modificare a unor prevederi ale Tratatului CE ori al înfiin ţării dediverse comitete şi comisii auxiliare, în procedura bugetar ă;

- acte comunitare specifice sau nenumite adoptate de Comisie sub forma unordeclara ţ ii prin care se aduc la cunoştinţă criteriile pentru examinarea cazurilorindividuale în cadrul conduitei concurenţiale şi a ajutoarelor de stat;

- acte adoptate de Parlament sub forma unor rezolu ţ ii sau de Consiliu subformă de concluzii (f ăr ă efecte juridice) prin care, de exemplu se prezintă o

situaţie, se poate atrage atenţia asupra unor urgenţe, unor măsuri, se invită sau sesolicită organelor abilitate să adopte măsuri sau să contribuie la luarea lor, sesolicită acordarea de priorităţi etc.

- acordurile interinstitu ţ ionale – încadrate din categoria actelor nenumite-considerate a fi mai apropiate de declaraţiile politice de intenţie decât deangajamentele juridice formale ce obligă într-un sens textual precis3.

1 Actele adoptate potrivit Tratatului CECO erau deciziile, recomandările şi avizele (art.14).2 A se vedea, O. Manolache, op. cit . p. 169.3

A se vedea, J. Shaw, Law of the European Union, Third ed., Palgrave, Houndsmills,Basingstoke, Hamshire, 2000, p. 288 (aceste acorduri nu pot modifica tratatele de bază saulegislaţia secundar ă, dar pot să acţioneze pentru a completa procedurile existente).




După Maastricht, Tratatul Uniunii Europene prevedea ca acte ce pot fiadoptate în domeniile celor doi piloni interguvernamentali ai Uniunii: poziţiicomune, acţiuni comune şi strategii comune – în domeniul politicii externe şi desecuritate1, şi poziţii comune, decizii cadru şi decizii – în domeniul cooper ării

poliţieneşti şi judiciare în materie penală2

.De reţinut că singura ierarhie existentă era cea între tratate şi actele de dreptderivat, în timp ce între actele de drept derivat nu era stabilit nici un raportierarhic. Mai mult decât atât, nu existau dispoziţii în tratate care să permită identificarea naturii – legislative sau reglementare, a actelor f ăcând parte dindreptul derivat.

În aceste condiţii, clarificarea necesar ă a fost f ăcută de Curtea de Justiţie, careîn hotărârea „ Köster”3, va proceda la o relativă ierarhizare a dreptului derivat,f ăcând distincţia între acte de bază (adică acte legislative4), şi acte de execuţie(acte executive), prevăzând obligativitatea celor din urmă de a nu deroga de la

actele de bază. Chiar dacă nu foloseşte termenul de acte „legislative” pentru actelede bază5, ierarhia astfel stabilită permite identificarea actelor de bază ca fiind actelegislative ale Uniunii6.

Clarificarea Cur ţii nu rezolvă însă toate problemele legate de ierarhizareaactelor Uniunii, în special cu privire la regimul fiecăreia dintre aceste categorii deacte normative. Încercări de ierarhizare, nereuşite însă, vor fi întreprinse cu ocaziatratatelor de la Mastricht şi Amsterdam7.

Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, abandonat în 2005, realiza, înconsiderarea obiectivelor de simplificare şi democrartizare a sistemului juridic al

Uniunii Europene, o serie de clarificări, f ăcând distincţia între acte legislative şinelegislative şi consacrând termenii de „lege europeană” şi de „lege-cadrueuropeană”, f ăr ă însă a impune o procedur ă unică de elaborare a acestora.

Caracterizat în general prin prudenţă şi menajând sensibilităţile naţionale,Tratatul de la Lisabona renunţă la termenii de „lege” europeană şi „lege-cadru”europeană, menţinând însă conceptele de „act legislativ” şi „procedur ă legislativă”. Opţiunea îmbr ăţişată este cea de menţinere a actelor prevăzute înfostul articol 249 TCE, singura modificare survenind cu privire la decizie, care numai trebuie obligatoriu să indice destinatarii8. În consecinţă, acelea şi acte pot să fie legislative sau nelegislative în func ţ ie de procedura de adoptare.

1 Articolul 12 TUE.2 Articolul 34§2 TUE.3 C.J.C.E, 17. 12. 1970, Köster, cauza 25/70, Rec.1161.4 L. Guilloud, op. cit ., p. 155.5 O va face în alte hotărâri, ulterioare (spre ex: CJCE, 6 decembrie 2005, Marea Britanie contraComisia, cauza C-66/04, Rec. pp. I-1729).6 C. Blumann, La fonction legislative communautaire, LGDJ, Paris, 1995, p. 19.7 A se vedea, P. Y. Monjal, Recherches sur la notion de hierarchie des normes en droitcommunautaire, L.G.D.J., 2000; R. Kovar, La Déclaration n. 16 annexée du traité sur L’Union

européenne, chronique d’échec annocé, CDE, 1997, p. 3; E. Tizzano, La hierarchie de normescommunautaire, Rev. Marché unique, 1995, p. 319.8 Articolul 288 TFUE.




Astfel, pentru îndeplinirea funcţiei legislative, instituţiile europene pot adopta,în termenii articolului 288 TFUE, regulamente, directive, decizii, recomandări şiavize. Articolul 288 stipulează: „Regulamentul are aplicabilitate generală. Acestaeste obligatoriu în toate elementele sale şi se aplică direct în fiecare stat membru.

Directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire larezultatul care trebuie atins, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în ceea ce priveşte forma şi mijloacele. Decizia este obligatorie în toate elementele sale. Încazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceştia.Recomandările şi avizele nu sunt obligatorii”.

Această reglementare vine să r ăspundă necesităţii de simplificare a sistemului juridic al Uniunii, calificat ca fiind prea complicat şi, în consecinţă, scă pândînţelegerii majorităţii cetăţenilor europeni. Astfel, cele 15 instrumente juridicefolosite anterior – 5 instrumente comunitare dintre care 3 obligatorii:regulamentul, directiva şi decizia, şi 2 neobligatorii: recomandările şi avizele, 5instrumente ale Politicii Externe şi de Securitate Comune (PESC) : principii şiorientări generale, strategii comune, acţiuni comune, poziţii comune, decizii, 4instrumente folosite în domeniul Justiţiei şi Afacerilor Interne: poziţii comune,decizii-cadru, decizii, convenţii, cărora li se adaugă aşa-numitele decizii ”suigeneris”1, sunt reduse la un număr de 5.

Niciunul dintre aceste instrumente juridice nu beneficiază de o for ţă juridică superioar ă celorlalte, alegerea unuia sau altuia urmând să fie determinată nu demateria în care se adoptă, ci de obiectivul urmărit.

Dispărând împăr ţirea pe piloni a Uniunii, aceste 5 instrumente se vor aplica de

o manier ă nediferenţiată ansamblului politicilor Uniunii. Doar procedura deadoptare va putea să difere, în funcţie de politicile avute în vedere. Astfel, suntstabilite două categorii de proceduri: procedura legislativă ordinar ă şi procedurilegislative speciale (articolul 298 TFUE).

Procedura legislativă ordinar ă este procedura ce constă în adoptarea, la propunerea Comisiei, a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii prinvotul Consiliului Uniunii în codecizie cu Parlamentul European2. În anumitedomenii Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor, organeconsultative ale Uniunii, sunt asociate la luarea deciziilor.

Procedura legislativă ordinar ă se aplică în 83 de domenii, printre care:serviciile de interes economic general (art. 14 TFUE); iniţiativele cetăţeneşti (art.24 TFUE); aplicarea regulilor de concurenţă politicii agricole comune (art. 42TFUE); politica agricolă comună (art. 43 TFUE ); excluderea unui stat membrudin anumite activităţi din sfera de aplicare a dispoziţiilor cu privire la dreptul de

1 În practica instituţiilor, s-a înregistrat o proliferare a actelor atipice sau nenumite, care nu intra înnomenclatorul articolului 249 TCE, şi care aveau diferite finalităţi: documente de poziţie, deorientare (căr ţi albe sau verzi), de propuneri sau de informare.2

Constând în patru etape (prima lectur ă, a doua lectur ă, concilierea şi a treia lectur ă), această procedur ă nu difer ă foarte mult de procedura prevăzută anterior în art. 252 din Tratatul instituindComunitatea Europeană (TCE), cunoscută drept procedura de codecizie.




stabilire (art. 51 alin. (2) TFUE); extinderea beneficiului dispoziţiilor cu privire la prestările de servicii la resortisanţii unui stat ter ţ stabiliţi în Uniune (art. 56 alin.(2) TFUE); liberalizarea serviciilor în anumite sectoare determinate (art. 59 par. 1TFUE); imigrarea şi lupta împotriva traficului de fiinţe umane (art. 79 par. 2

TFUE); cooperarea judiciar ă în materie penală (art. 82 par. 1 şi 2 TFUE); Eurojust(art. 85 par. 1 alin. (2) TFUE); Europol (art. 88 par. 2 alin. (1) TFUE); măsurilenecesare pentru utilizarea monedei Euro (art. 133 TFUE); sănătatea publică (art.168 par. 4 TFUE); fondurile structurale (art. 177 alin. (1) TFUE); energia (art. 194 par. 2 TFUE) ş.a.

Procedurile legislative speciale privesc orice alte proceduri de adoptare prezăzute în tratate. În temeiul articolului 289 § 2 TFUE, acestea se adoptă decătre Parlamentul European cu participarea Consiliului sau de către Consiliu cu participarea Parlamentului European. Se consider ă că pentru adoptarea unui act,

prin această procedur ă, este necesar ă realizarea unanimităţii în cadrul Consiliului, precum şi obţinerea unei aprobări din partea Parlamentului, observându-se că, înacest fel, statele membre dispun de un veritabil drept de veto, în timp ce membriiParlamentului European au un rol mai mic, deoarece nu mai deţin aceleaşiatribuţii ca în cazul procedurii legislative ordinare1.

Procedura legislativă specială urmează a se aplica în special în domenii precum spaţiul de libertate, securitate şi justiţie, fiscalitatea şi bugetul, precum şicu privire la unele aspecte de natur ă fiscală legate de aplicarea anumitor politicicomune.

În ceea ce priveşte ierarhia actelor Uniunii, în comparaţie cu dispoziţiaanterioar ă (articolul 249 TCE), căreia i se reproşa tocmai absenţa unei ierarhii anormelor, dispoziţia respectivă mulţumindu-se să precizeze tr ăsăturile fiecărui tipde act, f ăr ă să abordeze aspectul autorităţii lor 2, Tratatul de la Lisabona stabileşteo ierarhie între normele europene şi stabileşte două tipuri de acte: actelelegislative, stabilite prin procedur ă legislativă ordinar ă sau specială ( Articolul 289TFUE ) şi acte nelegislative, care la rândul lor pot fi de două categorii:

- actele delegate, ce modifică sau completează anumite elemente neesenţialeale unui act legislativ şi care sunt adoptate de către Comisie sub controlulParlamentului European şi al Consiliului Uniunii ( Articolul 290 TFUE ),

- acte de executare, ce stabilesc modalităţile de punere în aplicare a actelorlegislative ( Articolul 291 TFUE ).

Această nouă clasificare permite stabilirea unei ierarhii de norme mai precisă.Tratatul stabileşte o diferenţiere netă între actele legislative şi cele inferioare,

dispunând că în cazul în care examinează un proiect de act legislativ, Parlamentul

1 A. Fuerea, Aspecte evolutive ale mecanismului decizional potrivit Tratatului de la Lisabona, învolumul Dinamica dreptului românesc după aderarea la Uniunea Europeană, Ed. Universul Juridic,Bucuresti, 2010.2

Curtea de Justiţie venind să acopere par ţial această lacună prin statuarea superiorităţii tratatelor şia principiilor generale de drept asupra actelor de drept derivat şi, în cadrul acestora din urmă, întreactele de bază şi cele de execuţie.




European şi Consiliul se abţin de la adoptarea de acte care nu au fost prevăzute de procedura legislativă aplicabilă domeniului respectiv (articolul 296 TFUE).

Importanţa acestei precizări rezidă în faptul că ea duce la concluzia că un actlegislativ nu va putea lua decât forma unui regulament, a unei directive sau a

unei decizii, şi nu a unei recomandări sau a unui aviz.Pe de altă parte, înscrierea posibilităţii pentru Parlament şi Consiliu de adelega Comisiei, printr-un act legislativ, competenţa de a adopta acte f ăr ă caracterlegislativ şi cu domeniu de aplicare general, care completează sau modifică anumite elemente neesenţiale ale actului legislativ, permite celor două instituţii să se debaraseze de aspectele de factur ă tehnică, concentrându-se asupra celor deimportanţă fundamentală şi, în consecinţă, să desf ăşoare o activitate legislativă mai eficientă.

Nu în ultimul rând, statuarea acestei ierarhii a actelor Uniunii are rolul de aasigura o aplicare cât mai uniformă a actelor legislative care, având caractergeneral, nu vor putea face obiectul unor proceduri contencioase, în cadrul acestora particularii trebuind să facă dovada unei afectări directe şi individuale pentru aataca actul. Persoanele fizice şi juridice ar trebui să aibă însă posibilitatea de aataca un act de executare, dată fiind funcţia subordonată, accesorie a acestui tip deact, chiar daca ele beneficiază de un caracter general.

3.3. Regimul juridic al actelor de drept derivat

Articolul 288 TFUE

„Pentru exercitarea competențelor Uniunii, instituțiile adoptă regulamente, directive, decizii,recomandări și avize.Regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale și seaplică direct în fiecare stat membru.Directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul caretrebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele.Decizia este obligatorie în toate elementele sale. În cazul în care se indică destinatarii, deciziaeste obligatorie numai pentru aceștia.Recomandările și avizele nu sunt obligatorii”.

A. Regulamentul

Regulamentul este principalul izvor al dreptului derivat, actul cel maiimportant aflat la dispoziţia instituţiilor Uniunii Europene, având aplicabilitategenerală, fiind obligatoriu în toate elementele sale şi direct aplicabil în fiecare statmembru.

- Aplicabilitatea generală, ca tr ăsături definitorie a regulamentului constă încaracterul nedeterminat, neindividualizat al situaţiilor la care se aplică, formularealui în abstract (asemănător cu legile interne), în vederea aplicării sale la un numărnedeterminat de persoane şi în mod repetat, unor situaţii obiectiv definite.






Parlamentului, CES sau CoR) alte concomitente adoptării (motivarea în fapt şi îndrept a hotărârii luate), altele ulterioare adoptării regulamentului (publicarea saobligatorie în Jurnalul Oficial al UE).

Regulamentul intr ă în vigoare în 20 de zile de la dat publicării, dacă o altă

dată nu este menţionată în textul său.

B. Directiva

Ca şi regulamentul, directiva face parte din categoria actelor obligatorii însă,spre deosebire de primul, directivă obligă statul membru căruia i se adresează numai în privinţa rezultatului ce trebuie atins, lăsând autorităţilor naţionale posibilitatea de a alege forma şi mijloacele de realizare efectivă. Astfel, directivaapare ca un instrument legislativ indirect, sau o lege-cadru, un instrument de

armonizare a drepturilor naționale.Înscrierea directivelor în categoria actelor ce pot fi adoptate la nivelul Uniunii

a fost determinată de necesitatea ca, alături de uniformizarea juridică realizată prinintermediul regulamentului, să se găsească şi o formulă care să permită statelormembre aplicarea dreptului Uniunii ţinând cont de particularităţile naţionale.

De regulă, directivele sunt emise de către Consiliu și/sau de Parlament, ori decătre Comisie, putând avea caracter legislativ sau nelegislativ. Din punctul devedere al destinatarilor, directiva poate avea caracter general sau individual.

Directivele sunt obligatorii, ele stabilesc însă în sarcina statelor o obligaţie derezultat și nu de mijloace. Prin directive se stabilesc, de regulă, doar obiectivele deatins, urmând ca statele să aprecieze asupra mijloacelor şi formei de implementarea acestuia, cu respectarea unor termene impuse.

Această libertate de alegere a statelor în privinţa mijloacelor şi formei deaplicare a directive a înregistrat în ultima perioadă o restrângere, în tot mai multematerii care presupun un grad mare de precizie instituţiile Uniunii stabilind eleînsele măsurile de implementare ce trebuie luate pentru a se asigura o deplină eficacitate în dreptul intern.

Directivele trebuie transpuse în dreptul intern al statelor cărora li se adresează, pentru ca rezultatul urmărit să fie atins, ceea ce presupune modificarea legislaţieinaţionale sau adoptarea unor prevederi legale în domeniile care fac obiectul ei. Netranspunerea unei directive presupune o încălcare a obligațiilor ce revinstatelor, putând determina angajarea r ăspunderii statului respectiv.

Transpunerea (implementarea) directivei nu presupune introducerea acesteiaîn ordinea juridică naţională, ci luarea la nivel intern, a unor măsuri de executare adirectivei, acestea din urmă f ăcând parte din dreptul intern.

În ceea ce priveşte efectul direct al directivei, acesta a f ăcut obiectivul unorvi controverse doctrinare şi jurisprudenţiale. Deşi din Tratatul CEE (art. 189,




alin. 3), ca dealtfel nici din noua reglementare (art. 288 TFUE) nu reieseexistenţa unui efect direct al directivei, Curtea de Justiţie a recunoscut, îndeciziile sale, aplicabilitatea directă a directivelor, considerând că, fiind acteobligatorii, particularii au dreptul să le invoce în faţa jurisdicţiei naţionale sau

comunitare1. Astfel, în cazul în care autorităţile naţionale nu iau măsurilenecesare pentru transpunerea directivei în mod corespunzător (cu respectareatuturor cerinţelor de securitate şi certitudine juridică) în dreptul intern, statulrespectiv nu s-ar putea prevala de propria sa culpă pentru a refuza jurisdicţiilorsale dispoziţii de natura să producă efectele directe2. Jurisprudenţa europeană recunoaşte posibilitatea pentru autorităţile naționale de a aplica direct odirectivă, adică de a o aplica f ăr ă ca aceasta să fi fost transpusă în prealabil lanivel naţional, dacă termenul de transpunere stabilit a expirat. Potrivit

jurisprudenţei Cur ţii, „o administraţie, inclusiv comunală, are obligaţia de aaplica dispoziţiile articolului 29 paragraful 5 din Directiva 71/105 a Consiliuluişi să îndepărteze aplicarea acelor dispoziţii ale dreptului naţional care nu suntconforme cu aceasta”3.

Efectul direct al directivei (deci posibilitatea pentru particulari de a invoca în justiţie o directivă împotriva unui stat membru) se poate manifesta numai camodalitate de sanc ţ ionare a netranspunerii ei în termenele stabilite sautranspunerii defectuoase şi numai dacă obliga ţ ia impusă statului prin directivă este necondi ţ ionat ă şi suficient de precisă.

Chiar şi în situaţiile când se acceptă aplicabilitatea directă a directivei, aceastanu poate fi invocată de particulari decât împotriva autorităţilor publice ale statelormembre (are un efect direct vertical), neputând fi invocată în raporturile dintre particulari (nu are deci şi un efect direct orizontal)4.

În cazul în care un stat membru nu-şi îndeplineşte obligaţia de a transpunedirectiva în legislaţia naţională, persoanele vătămate prin această netranspunere pot să pretindă repararea daunelor suferite, cu condiţia ca rezultatul prevăzut dedirectivă să comporte atribuirea de drepturi în beneficiul persoanelor, conţinutulacestor drepturi să fie identificabil pe baza dispoziţiei directive şi să existe o

legătur ă cauzală între încălcarea obligaţiei ce incumbă statului şi daunele suferitede persoana lezată5.Adoptarea directivei se face cu respectarea aceloraşi condiţii de fond şi de

timp cerute şi în cazul regulamentului, directivele, înainte de publicare,comunicându-se persoanelor interesate (statelor membre), producând efecte juridice de la data notificării.

1 CJCE, 4 decembrie 1974, Van Duyn, cauza 41/74.2 Hotărârea CJCE din 5 aprilie 1979 în cauza Ratti, 148/78 .3

CJCE 22 iunie 1989, Fratelli Costanzo, Cauza 103/88, Rec. p. 18394 Hotărârea CJCE din 26 februarie 1986 în cauza Marshall.5 CJCE, 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur, Cauzele conexate C-46/93 şi C-48/93.




C. Decizia

Decizia era în tratatele anterioare un act comunitar cu caracter individual,obligatoriu în toate elementele sale pentru cei cărora li se adresa – state membre,

instituţii comunitare, persoane fizice sau juridice. În această reglementare,deciziile nu cuprindeau reguli generale, aplicabile unor categorii abstracte dedestinatari, ci se adresau unor subiecţi determinaţi.

Potrivit art. 288 par. 4 TFUE, ”Decizia este obligatorie în toate elementelesale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia”. Decizia își pierde astfel caracterul său de act exclusiv individualf ăr ă însă ca prin aceasta să se realizeze o dublare a regulamentului pentru că, spredeosebire de acesta, decizia privește un subiect individul, o speță concretă.Consacrarea posibilității de a lua forma unui act în care destinatarii nu trebuie

precizați vine să acopere o practică deja existentă, în care sub această denumireerau adoptate anumite hotărâri în cazuri prevăzute sau nu în tratate, a cărorvaloare juridică trebuia analizată de la caz la caz, în funcție de conținutul lor și deobligațiile prevăzute.

Prin decizie, instituţiile abilitate pot conferi drepturi sau pot impune obligaţii, pot autoriza o acţiune sau pot să cear ă abţinerea subiectelor de a face ceva, sau potsă dea explicaţii cu privire la o altă decizie.

O decizie poate fi adoptată ca act legislativ de Parlament și Consiliu, prin procedur ă legislativă ordinar ă, sau doar de Consiliu, printr-o procedur ă specială,iar în calitate de act nelegislativ, de Consiliul European, Consiliu, Comisie sau

Banca Centrală Europeană.Decizia este obligatorie în toate elementele sale, caracteristică prin care se

aseamănă cu regulamentul şi se distinge de directivă.Decizia are aplicabilitate imediată şi directă, ea fiind receptată, integrată în

dreptul intern al statelor membre din momentul adoptării, f ăr ă să fie necesar ă luarea unor măsuri naţionale pentru transpunerea ei şi având un efect direct,destinatarii şi ter ţii putând să se prevaleze de ea în justiţie.

Pentru invocarea unor decizii adresate statelor membre, acestea trebuie să satisfacă totuşi criteriile de claritate, precizie şi necondiţionalitate, să nu lase nici

un fel de marjă de apreciere discreţionar ă în ceea ce priveşte executarea sa1

.Ca şi directivele, deciziile se comunică celor interesaţi, producând efecte juridice de la data notificării şi se publică în Jurnalul Oficial.

D. Recomand ările şi avizele

Spre deosebire de celelalte acte emise de instituţiile Uniunii, recomandările şiavizele nu au for ţă juridică obligatorie şi, pe cale de consecinţă, nu pot ficontestate în justiţie.

1 Hotărârea CJCE din 6 octombrie 1970 în cauza Franz Grad/ Finanzamt Trautstein, cauza 9/70.




Recomandarea este în general folosită pentru a orienta pe destinatar cu privirela linia de conduită pe care să o adopte.

Avizul reprezintă un punct de vedere, o opinie a unei instituţii a Uniunii cu privire la o chestiune concretă. El poate fi emis din oficiu sau la cererea

persoanelor interesate ori a statului membru sau a altor instituţii europene şi nu produce efecte juridice. Nu sunt avute în vedere aici avizele adoptate în cadrul procedurilor legislative prin care se adoptă acte obligatorii (acestea neadresându-se unor subiecte exterioare), ci doar acele avize care exprimă poziţia instituţieieuropene de la care emană.

Avizele nu sunt însă lipsite de orice efect juridic. Spre exemplu, în procedurade constatare a încălcării obligațiilor, nerespectarea ”avizului motivat” al Comisieio abilitează pe aceasta să sesizeze Curtea de Justiție. În cazul recomandărilor,

Curtea a considerat de asemenea că acestea nu sunt lipsite de orice efect juridic, pronunțându-se în sensul luării în considerare a lor de către judecătorii naţionalidacă sunt susceptibile să clarifice unele dispoziţii interne, în scopul de a se asiguradeplina lor aplicare sau dacă sunt destinate să completeze dispoziţiile dreptuluicomunitar obligatoriu1.

E. Alte acte (acte ”atipice” sau ”nenumite”)

În practica instituțiilor Uniunii s-a înregistrat o proliferare a actelorinstituțiilor ieșind din sfera nomenclatorului actelor Uniunii stabilit prin tratate,unele dintre acestea împrumutând denumirea unui act prevăzut în tratat, f ăr ă aavea caracteristicile acestuia, altele nevând vreo acoperire în categoriile prevăzutede tratate.

Intr ă în această categorie:- actele care reglementează activitatea internă a instituţiilor - regulamentele

interne, care, cel puțin în cazul instituțiilor cu rol decizional, se impun acteloradoptate de acestea, fiind invocabile împotriva lor în fața Cur ții de Justiție;

- rezoluțiile, programele de acțiune sau comunicările, care reprezintă manifestări de intenție sau de orientare politică f ăr ă catacter constrângător. Acesteinstrumente atipice, calificate de doctrină ca instrumente de ”soft law”2,

1 Hotărârea CJCE din 13 decembrie 1989 în cauza Grinaldi Fonds de maladies professionelles,cauza C-322/88.2 Ansamblul instrumentelor juridice atipice cu un statut juridic incert, precum recomandari, opinii,comunicari, linii directoare, note, instrumente-cadru etc., emise de catre Comisia Europeana sau de

Consiliu, care, deşi nu beneficiaza de forta juridica obligatorie, nu sunt lipsite de orice efect,formeaza ceea ce lieratura de specialitate a numit „ soft law”, pentru a le deosebi de instrumentele juridice cu caracter constrangator (tratate, recomandari, directive) ce formeaza ceea ce se numeşte






internaţionale. Acordurile încheiate de Uniune în cadrul relațiilor sale externeleagă în egală măsur ă instituțiile Uniunii și statele membre.

Aceste acorduri intr ă în ordinea juridică a Uniunii f ăr ă nici o transformare, dinmomentul intr ării lor în vigoare. Locul pe care ele îl ocupă în ordinea juridică

unională este unul de subordonare f ăr ă de sursele dreptului primar (tratateleatribuind competenţe în domeniul încheierii de acorduri internaţionale, acestea dinurmă nu ar putea să le contravină), însă au o for ţă juridică superioar ă în raport cusursele dreptului derivat1.

Principalel tipuri de acorduri încheiate de Uniune pot fi grupate în:- acorduri comerciale şi de cooperare economică, încheiate cu state nemembre

şi organizaţii internaţionale;- acorduri de parteneriat şi asociere cu state membre;- acorduri de asociere cu state care se pregătesc să devină membre ale Uniunii

Europene.Încheierea acestor acorduri se desf ășoar ă după procedura prevăzută de art.

218 TFUE, fiind negociate, cel mai adesea2, de Comisie, în baza autorizării datede Consiliul şi în conformitate cu directivele stabilite de acesta, Consiliuladoptând decizia privind încheierea acordului după aprobarea ParlamentuluiEuropean.

§5. Principiile generale de drept

Alături de izvoarele primare, izvoarele derivate şi acordurile internaţionale,sunt considerate izvoare ale dreptului Uniunii (izvoare nescrise) şi principiilegenerale de drept, la care se recurge în scopul interpretării şi completării regulilordecurgând din izvoarele scrise. Acesta s-au degajat progresiv din jurisprudențaCur ții de Justiție, aducând o contribuție importantă la formarea dreptului UniuniiEuropene.

Locul acestor principii în ierarhia normelor juridice ale Uniunii este de unul

de superioritate faţă de actele de drept derivat şi acordurile internaţionale, dar desubordonare faţă de tratatele Uniunii.

În literatura de specialitate3, principiile generale ale dreptului au fostclasificate în trei categorii:

a) Principii juridice obligatorii care sunt o moştenire comună a EuropeiOccidentale, ca o formă a dreptului natural (intr ă în această categorie principile

1

TPI, 22 ianuarie 1997, Opel Austria/Consiliul, cauza T 115/94.2 O procedura specială fiind prevăzută în domeniul PESC.3 O. Manolache, op.cit ., p. 22.






Fac parte din categoria drepturilor omului astfel enunţate dreptul lainviolabilitatea domiciliului, dreptul de a forma sindicate, dreptul de a alege şi dea fi ales, dreptul la respectarea vieţii private etc., toate acestea reprezentând principii deja recunoscute de Curtea de Justiţie1.

Tratatul de la Lisabona înscrie elementul esențial al acestui principiu,nediscriminarea, printre valorile comune ale Uniunii, aplicații particulare primindîn materie de egalitate între femei și bărbați, egalitate de de șanse în general saulibertate de circulație.

Potrivit acestui principiu, astfel cum s-a degajat el din jurisprudența Cur ții,situațiile comparabile nu trebuie să fie tratate de o manier ă diferită decât dacă diferența de tratament este obiectiv și rezonabil justificată printr-un obiectivlegitim2.

§6. Cutuma şi Jurisprudenţa

Calificarea cutumei şi a jurisprudenţei Cur ţii Europene de Justiţie ca izvoareale dreptului Uniunii a fost contestată.

Astfel, în ceea ce priveşte cutuma, se consider ă că noutatea dreptului Uniunii,caracterul său relativ recent, nu a permis formarea unei cutume (ca practică îndelungată, relativ repetată şi continuă) şi, în orice caz, o cutumă nu ar puteaapărea ca urmare a neîndeplinirii de către un stat a obligaţiilor care-i incubă sau înurma unei practici instituţionale modificând tratatele. O astfel de practică, fiind

împotriva legii, ea poate fi înlăturată pe calea unui control jurisdicţional.Statutul jurisprudenţei ca izvor de drept este, de asemenea, contestat, datorită confruntătii unei astfel de recunoașteri cu concepţia „continentală” cu privire la posibilitatea ca precedentul să creeze o regulă de drept. În sistemului de dreptromano-germanic (sau continental ), preponderent la nivelul statelor membre aleUniunii, deși se recunoaște importanța jurisprudenței, statutul acesteia este incert,în timp ce în dreptul anglo-saxon (common law) aceasta este pe primul loc înierarhia izvoarelor dreptului.

În pofida acestei confruntări între cele două sisteme de drept, nu se poate

ignora rolul pe care Curtea de Justiţie îl are în asigurarea unităţii de interpretare, înumplerea lacunelor dreptului Uniunii, în dezvoltarea acestuia. Multe dintreconceptele de bază ale dreptului Uniunii precum efectul direct, prioritatea,aplicabilitatea directă etc, au fost create prin jurisprudenţa Cur ţii, aceastaîndeplinind astfel o funcție cvasi-normativă. Curtea a combinat în jurisprudența satrasăturile caracteristice ale celor două sisteme de drept, f ăr ă a se atașa definitiv devreunul dintre acestea.

1 Încălcarea de către un stat membru a unuia dintre drepturile fundamentale poate să ducă chiar la

suspendarea anumitor drepturi ale statului respectiv în cadrul Uniunii, în conformitate cu art. 7TUE.2 CJCE, 29 aprilie 2004, Novartis, cauza C-106/01.






ordinea juridică naţională sunt două componente ale aceleiaşi ordini, tratateleinternaţionale aplicându-se imediat şi direct în ordinea juridică naţională, f ăr ă să fie necesar ă transpunerea lor în norme juridice interne. Norma juridică internaţională se va aplica însă cu titlul de drept internaţional.

Îmbr ăţişarea monismului a fost determinată de exigenţele integr ării europene,de imperativul asigur ării unei aplicări uniforme a dreptului comunitar în toatestatele membre cu aceeaşi for ţă juridică. Această orientare a creat însă o serie dedificultăţi pentru statele cu tradiţie dualistă (Germania, Italia, Marea Britanie,Danemarca etc), care au trebuit să-şi modifice reglementările interne şi să recunoască aplicabilitatea imediată şi directă a dreptului european.

Aplicabilitatea imediată a dreptului Uniunii presupune naşterea în sarcinadestinatarilor a obligaţiei de respectare şi aplicare a normei unionale imediat ceaceasta a fost adoptată (de fapt, după publicarea în Jurnalul Oficial), f ăr ă a fi

necesar ă trecerea vreunui termen sau îndeplinirea vreunei alte formalităţi detranspunere a acesteia în norme juridice interne1. Aplicarea normei europene se vaface cu titlul de drept unional, nu cu titlul de drept naţional.

Întregul drept al Uniunii este de aplicabilitate imediată, indiferent de izvoarelesale.

1.2. Efectul direct al dreptului Uniunii

Ca o consecinţă a aplicării sale imediate, dreptul Uniunii Europene produce un

efect direct, în sensul că este susceptibil de a crea drepturi şi obligaţii nu numai pentru statele membre, ci şi pentru particulari. Această caracteristică a dreptuluicomunitar de a produce un efect directe este de esenţa ordinii juridice a UniuniiEuropene, prin aceasta deosebindu-se în mod evident de dreptul internaţional, printre subiectele căruia nu figurează persoanele fizice sau juridice, acesteaneputând fi titulare de drepturi şi obligaţii direct din normele dreptului internaţional.

Efectul direct al dreptului Uniunii constă, aşadar, în aptitudinea acestuia de acrea drepturi şi obliga ţ ii concrete pentru persoanele fizice şi juridice din statelemembre şi în posibilitatea acestora de a invoca normele Uniunii în fa ţ a

instan ţ elor na ţ ionale şi organelor unionale. Dacă în ceea ce priveşte legislaţia secundar ă efectul direct este prevăzut înmod expres în tratate (în cazul unora dintre acestea2), Curtea de Justiţie a stabilit

sunt două ordini distincte şi separate, normele dreptului internaţional neavând valoare obligatorie pentru dreptul intern, o normă internaţională putându-se aplica în dreptul intern doar dacă estetransformată într-o normă internă.1 În cauza Comisia/Italia (Hotărârea din 14 dec. 1979), Curtea de justiţie a interzis preluareaconţinutului normativ al unor acte comunitare în norme juridice interne.2

De exemplu, art. 189 (2) TCE, care prevedea că un regulament este direct aplicabil în toatestatele membre. În mod similar, art. 288 par. 2 TFUE, după Lisabona, arată că regulamentul ”seaplică direct în fiecare stat membru”.




că acelaşi efect produce şi legislaţia primar ă, persoanele fizice sau juridice putându-se prevala de dispoziţiile tratatelor pentru a intenta o acţiune în justiţie1.Motivându-şi această soluţie, Curtea a ar ătat că ordinea juridică comunitar ă este onouă ordine legală, autonomă, ale cărei subiecte nu sunt doar statele membre, ci şi

resortisanţii acestora. Independent de dreptul naţional, dreptul comunitar creează pentru particulari nu numai obligaţii, ci le confer ă şi drepturi, acestea din urmă rezultând nu numai dintr-o atribuire explicită, ci pot apărea şi ca un drept corelatival unei obligaţii instituite prin tratate în sarcina statelor membre. Neîndeplinireade către stat a obligaţiei impuse de dreptul comunitar dă dreptul resortisanţiloracestuia să o invoce în faţa instanţelor judiciare naţionale şi comunitare.

Unele dintre normele juridice ale Uniunii beneficiază de un efect directcomplet , în sensul că drepturile pe care ele le confer ă sau obligaţiile pe care leimpun pot fi invocate atât în raporturilor cu instituțiile Uniunii sau cu cele

naţionale („efect vertical”), cât şi în raporturile cu ceilalţi particulari („efectorizontal”). Au un astfel de efect: unele dintre dispoziţiile tratatelor Uniunii carecreează în mod expres drepturi şi obligaţii pentru particulari; regulamentul ca principală sursă a dreptului derivat al Uniunii, precum şi deciziile instituţiilorUniunii care îi au ca destinatari pe resortisanţii statelor membre.

Efectul direct se deduce din conținutul actului în discuție, criteriile deapreciere fiind caracterul necondi ț ionat și suficient de precis al dispozițiiloracestuia2. O normă este necondiționată atunci când determină comportamentulautorității care trebuie să o pună în aplicare. Ținută să aplice actul, aceasta nu

dispune de nici o putere de apreciere. Conținutul normei este suficient de precisatunci când aceasta stabilește clar drepturile și obligațiile la care dă naștere.Aceste criterii de apreciere se aplică atât în ceea ce privește tratatele, cât și

regulamentele, refuzându-se, spre exemplu să se recunoască acest efect unuiregulament care necesita luarea unor măsuri naționale de aplicare3.

Instanţa europeană a decis că şi prevederile din decizii pot avea efect direct ,cu respectarea aceloraşi condiţii: să fie suficient de clare, precise, necondiţionateşi să nu depindă de măsuri de implementare.

În cazul altor norme ale Uniunii, efectul direct este limitat, ele putând fi

invocate numai în raporturile particularilor cu autorităţile statale. Astfel, în ceea ce priveşte efectul direct al directivelor acesta este condiţionat de transpunerea lor în

1 Hotărârea în cauza Van Gend et Loos al cărei obiect a fost acţiunea introdusă de o firmă olandeză de transport împotriva autorităţii vamale naţionale care crescuse taxele vamale la produsechimice importate din RFG, invocându-se art. 12 din Tratatul CEE care interzice statelor membresă introducă noi taxe vamale sau să le mărească pe cele existente în comer ţul din interiorulspaţiului comunitar.2 CJCE, 5 aprilie 1979, Ratti, Cauza 148/78, Rec. 1979, p. 1629, punctul 20 ; CJCE, 26 ianuarie1984, Clin-Midy/Belgia, Cauza 301/82, Rec. p. 251, punctul 29 ; CJCE, 7 iulie 1981, Rewe, Cauza

158/80, punctul 43.2 CJCE, 22 iunie 1989, Fratelli Costanzo, Cauza 103/88, Rec. p. 1839, punctul 32.3 CJCE, 11 ianuarie 2001, Monte Arcosu, cauza C-403/98.








§2. Rolul statelor membre în aplicarea dreptului Uniunii Europene

2.1. Obliga ț ia de respectare a dreptului Uniunii Europene

Fiecare stat membru este responsabil de punerea în aplicare în cadrulsistemului juridic naţional a dreptului Uniunii Europene (transpunerea întermenele stabilite, conformitate şi aplicare corectă). Dacă edictarea dreptuluicomunitar este concentrată la nivelul autorităţilor Uniunii Europene, acestea nudispun, în schimb, de un monopol la nivelul punerii sale în aplicare, care,dimpotrivă, este încredinţată de regulă autorităţilor naţionale1.

Cooperarea statelor membre la aplicarea dreptului Uniunii poate lua formaexecutării deciziilor europene de către aparatul administrativ naţional, a asigur ăriirespectării normelor Uniunii, chiar şi prin constrângere, prin intermediul

sistemului judiciar sau chiar a unor intervenţii la nivel legislativ pentrucompletarea dispoziţiilor acestora. Rezultă, aşadar, că efectivitatea dreptuluieuropean depinde în mare mă sur ă de ac ţ iunea normativă , administrativă şi judiciar ă a statelor membre.

De o manier ă generală, statelor membre le revine obligaţia de a aplica dreptulUniunii cu bună credinţă, o obligaţie ce reprezintă transpunerea unei regulifundamentale a dreptului internaţional – pacta sunt servanda, în virtutea căreiastatele membre ale Uniunii Europene nu pot invoca propriul drept intern pentru ase sustrage unei obligaţii internaţionale, şi, deci, unională. Această obligaţie este

definită de o manier ă foarte clar ă de art. 4 alin. (3) TUE: „În temeiul principiuluicooper ării loiale, Uniunea şi statele membre se respectă şi se ajută reciproc înîndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Statele membre adoptă oricemăsur ă generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor care decurgdin tratate sau care rezultă din actele instituţiilor Uniunii. Statele membrefacilitează îndeplinirea de către Uniune a misiunii sale şi se abţin de la oricemăsur ă care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii.” In plus,conform art. 291 alin. (1) TFUE: „Statele membre iau toate măsurile de dreptintern necesare pentru a pune în aplicare actele obligatorii din punct de vedere

juridic ale Uniunii.”Acest enunţ extrem de concis cu privire la rolul statelor membre trebuie, f ăr ă îndoială, să fie completat de alte dispoziţii ale tratatelor Uniunii care stabilesc însarcina lor anumite interdicţii sau care obligă puterile publice naţionale la anumiteacţiuni.

Dispoziţiile enunţate mai sus reprezintă baza a ceea ce doctrina şi Curtea deJustiţie2 au numit „obligaţia de loialitate comunitar ă”, inspirată din principiul„fidelităţii federale” ce funcţionează în statele de tip federal şi care impune ca

1 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 442.2 CJCE, 15 ianuarie 1986, Comisia/Belgia, cauza 52/84, Rec., p. 89




statele membre şi instituţiile comunitare să colaboreze cu bună credinţă, curespectarea strictă a dispoziţiilor tratatelor, în vederea asigur ării, prin aplicarea denorme comune, a realizării obiectivelor Comunităţii.

Modalităţile practice de exercitare a acestei obligaţii au fost explicitate prin

jurisprudenţa Cur ţii, care s-a sprijinit pe dispoziţiile fostului articol 10 TCE pentrua întări obligaţiile stabilite prin alte dispoziţii ale tratatului sau prin actele de dreptderivat. Curtea a stabilit mai multe obligaţii concrete ce incumbă statelor în ceeace priveşte dreptul Uniunii.

Astfel, una dintre cele mai importante consecinţe ale obligaţiei de loialitateconstă în aceea că, în numele securităţii juridice, statele membre nu trebuie să adopte sau să menţină în vigoare norme de drept intern susceptibile de a eliminaefectul util al dreptului Uniunii1.

O altă consecinţă importantă constă în faptul că statul este singurulresponsabil de executarea regulamentelor şi de transpunerea directivelor întermenul stabilit, abţinându-se în această perioadă să adopte măsuri care ar puteacompromite rezultatele urmărite prin directivă2.

Principiul cooper ării loiale între instituţii şi statele membre obligă, deasemenea, statele membre să r ăspundă în termene rezonabile la cererile deinformaţii formulate de Comisie ca urmare a unei plângeri privind o violare adreptului Uniunii, permiţând astfel Comisiei să-şi exercite misiunea de a veghea laaplicarea tratatului şi a dispoziţiilor luate de către instituţii în aplicarea acestuia3.

2.2. Executarea administrativă a dreptului Uniunii Europene

Intervenția statelor membre în aplicarea dreptului Uniunii Europene secircumscrie, cel mai adesea, funcţiei de executare a normelor stabilite la niveleuropean prin intermediul aparatului administrativ naţional. Este vorba de oadministrare indirect ă, ce intervine în absenţa unei administraţii europenedeconcentrate, revenind în primul rând statelor membre sarcina de a asiguraexecutarea pur administrativă a dreptului Uniunii prin adoptarea de deciziiindividuale şi realizarea de acte materiale.

Doctrina evocă chiar existenţa unui principiu al administr ării indirecte, proclamat oficial (chiar dacă f ăr ă for ţă obligatorie) în Declara ţ ia numărul 43anexat ă Tratatului de la Amsterdam, potrivit căreia „punerea în aplicare, pe planadministrativ, a dreptului comunitar, incumbă de principiu statelor membre”. Maimult chiar, pe fondul distincţiei dintre administrarea directă şi indirectă, expresie a partajului de competenţe ce funcţionează la nivelul Uniunii Europene, şi în

1 CJCE, 16 noiembrie 1977, Inno/ATAB, cauza 13/77, Rec. 2115; CJCE, 3 martie 2009, cauzeleC-205/06 Commisia/ Austria şi C-249/06 Comisia / Suedia.2 CJCE, 17 decembrie 1970, Cauza Scheer, aff. 30/70, Rec. p. 1197; CJCE, 6 mai 1982, Cauza

Fromme/BALM, aff. 54/81, rec. p. 1449.3 CJCE, 25 mai 1982, Cauza Comisia/Olanda, cauza. 96/81, Rec. p. 1791; CJCE, 24 iunie 1992,Comisia/Grecia, cauza C. /137/91, Rec., p. I-4023.




condiţiile intensificării, în practică, a colabor ării între autorităţile naţionale şi celeeuropene în punerea în aplicare a politicilor europene, se vorbeşte chiar deexistenţa unei „co-administr ări”, a unei administra ţ ii compuse1 sau a unei„execut ări partajate”2, unii autori văzând în aceasta un nou model 3.

În orice caz, administrarea directă reprezintă excepţia4

, iar regula administr ăriiindirecte are ca raţiuni, pe lângă absenţa unei administraţii comunitare de teren(care, din motive ţinând de eficacitate şi de gestiunea costurilor, nici nu este avută în vedere), principiul proximităţii, înscris în art. 1 TUE, potrivit căruia deciziileUniunii trebuie să fie luate cât mai aproape posibil de cetăţeni, dând eficacitate, înacelaşi timp, principiilor subsidiarităţii şi propor ţionalităţii în favoarea statelormembre. Prin intermediul acestui sistem de punere în aplicare a legislaţieieuropene statele membre îşi conservă un drept de control în aplicarea dreptuluiUniunii.

Rolul major jucat de statele membre în punerea în aplicare a legisla ţiei

europene nu s-a bucurat de o caracterizare specială în textele tratatelorcomunitare, cu excepţia unor dispoziţii punctuale, referitoare în special latranspunerea directivelor 5 şi a deciziilor-cadru6 şi a clauzei de loialitate prevăzutede art. 10 TCE.

În absenţa unor reglementări precise şi riguroase cu privire la rolul statelormembre în executarea dreptului comunitar, Curtea de Justiţie a adus o serie de precizări care converg spre ideea că această competenţă nu constituie o simplă facultate ci o veritabilă obligaţie7. Astfel, Curtea a apreciat că „în conformitate cu principiile generale care stau la baza sistemului instituţional al Comunităţii şi care

reglementează relaţiile dintre Comunitate şi statele membre, revine statelormembre, în virtutea articolului 5 CEE, de a asigura pe teritoriile lor executareareglementărilor comunitare”8. În plus, în jurisprudenţa sa recentă9, Curtea a statuat

1 E. Schmidt-Assmann, Le modele de l’administration composee et le rol du droit administratifeuropeenne, RFDA, 2006, p. 1246.2 J. Ziller, Execution centralisee et execution partagee, în J. D. de la Rocher (coord.), L’executiondu droit de l’Union, entre mecanismes communautaires et droits nationaux, Edition Bruylant,2009, p. 114.3 J. Ziller, Les concepts d’administration directe, d’administration indirecte et de co-

administration et les fondements du droit administratif europeenne, in J.- B. Auby, J. D. de laRoche, Droit administratif europeen, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 235; Cl. Franchini, Les notionsd’administration indirecte et des co-administration, in J.-B. Auby, J. D. de la Roche, Droitadministratif europeen, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 2454 Înregistrându-se, chiar şi in materii precum concurenţa, o renaţionalizare par ţială a aplicăriiregulilor, urmare a adoptării regulamentului 1/2003.5 Articolul 249 TCE6 Articolul 34 TUE7 L. Guilloud, op. cit., p. 119.8 Hotărârea CJCE din 21 septembrie 1983, în cauza Deutsche Milchkontor (cauzele conjuncte205-215/82), Rec. p. 2633, punctul 17. Argumente similare se regăsesc şi în alte hotărâri ale

Cur ţii: CJCE, 2 februarie 1989, Olanda/Comisia, Cauza 262/87, Rec. 225; TPI, 4 februarie 1998,Bernard Laga, Cauza T-93/95, Rec. II 195, p. 33.9 CJCE, 13 martie 2007, Unibet, Cauza C-432/05, Rec., p. 2271, punctul 44.




în sarcina autorităţilor naţionale o obligaţie de a interpreta propriile puteri într-unmod care să asigure cea mai bună executare posibilă a dreptului Uniunii.

Autorităţile naţionale ce intervin în aplicarea dreptului Uniunii acţionează întotdeauna „în calitate de organe ale unui stat membru”1. În virtutea acestui

caracter statal, ele nu sunt supuse niciunei puteri ierarhice a instituţiilor europene,acestea din urmă neputându-le transmite deci instrucţiuni sau să li se substituie,ori să modifice sau să anuleze deciziile pe care autorităţile statale le adoptă2.

2.3. Autonomia institu ț ional ă și procedural ă a statelor membre

În punerea în aplicare a dreptului Uniunii, autorităţile naţionale conservă oautonomie instituţională şi procedurală recunoscută chiar de către Curtea deJustiţie3. Această autonomie presupune, în principal, că protecţia drepturilor pe

care justiţiabilii le dobândesc urmare a dispoziţiilor Uniunii direct invocabile esteasigurată în cadrul sistemelor juridice naţionale şi prin intermediul instrumentelor juridice interne. În consecinţă, dreptul naţional este cel care determină naturaautorităţilor chemate să intervină şi puterile acestora.

Autonomia instituţională şi procedurală a statelor membre reprezintă astfel„expresia unei suveranităţi prezervate”4. Semnificaţia concretă a acestei autonomiieste aceea că statele membre trebuie să pună la dispoziţia Uniunii ansamblulmijloacelor de care dispun pentru a-şi îndeplini misiunea lor executivă, având însă dreptul de a alege aceste mijloace atât în ceea ce priveşte organele însărcinate cu

executarea, cât şi procedurile şi formele aplicabile pentru punerea în executare adreptului Uniunii.

A. Principiul autonomiei institu ţ ionale

Absent din tratatele comunitare însă considerat în doctrină a fi un principiufundamental al ordinii juridice comunitare5, autonomia instituţională a statelormembre, care presupune libera alegere de către statele membre a organelorînsărcinate cu punerea în aplicare a dreptului Uniunii este rezultatul

jurisprudenţei comunitare, care a identificat acest principiu în hotărârea International Fruit Company6 şi l-a reiterat ulterior de mai multe ori,confirmându-i importanţa. Astfel, Curtea consider ă că „atunci când dispoziţiile

1CJCE, 9 martie 1978, Cauza Simenthal, 106/77, Rec. p. 629 şi urm. Referirea este f ăcută cu privire la judecătorul naţional.2 L. Guilloud, op. cit ., p. 119.3 Chiar dacă aceasata a încercat, in timp, să o limiteze.4 R. Mehdi, L’autonomie institutionelle et procedurale et le droit administratif , în J.-B. Auby,

J. D. de la Roche, Droit administratif europeen, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 687.5 L. Malo, Autonomie locale et Union europeenne, Bruxelles, Bruylant, 2010, p. 349.6 CJCE, 15 decembrie 1971, International Fruit Company, Cauzele 51-54/71, Rec., p. 1116 şi urm.




tratatului sau ale regulamentelor recunosc puteri statelor membre sau le impunoligaţii de aplicare a dreptului comunitar, problema de a şti de ce manier ă exercitarea acestor puteri şi executarea acestor obligaţii poate fi încredinţată decătre statele membre unor organe determinate ţine doar de sistemul constituţional

al fiecărui stat membru”1. Nu depinde, aşadar, de dreptul Uniunii dacă executarea actelor adoptate de

instituţiile europene ţine de autorităţile legislative sau executive ale statelormembre, dacă este încredinţată autorităţilor centrale sau locale ori chiar unoragenţii sau oficii mai mult sau mai puţin autonome în raport cu statul sau cucolectivităţile locale. Statele membre pot chiar să însărcineze persoane juridicesau fizice de drept privat cu această executare, cu condiţia de a dispune demijloace pentru a se asigura că acestea se achită de misiunea lor cu respectareadreptului Uniunii2. Se consider ă, într-adevăr, că „revine tuturor autorităţilor

statelor membre, fie că este vorba de autorităţi ale puterii centrale de stat,autorităţi ale unui stat federal sau alte autorităţi teritoriale, de a asigura respectarearegulilor comunitare în cadrul competenţelor lor”3. Curtea a apreciat că acest principiu are aplicabilitate inclusiv în cazul competenţelor exclusive aleComunităţii4.

Nu doar determinarea autorităţilor administrative competente în plan intern, cişi alegerea jurisdicţiilor naţionale competente este supusă principiului autonomieiinstituţionale5, Curtea apreciind că „apar ţine ordinii juridice a fiecărui statmembru desemnarea jurisdicţiei competente pentru tranşarea litigiilor care implică

drepturi individuale, derivate din ordinea juridică comunitar ă, fiind înţeles totuşică statele membre poartă responsabilitatea asigur ării, în fiecare caz, a unei protecţii efective a acestor drepturi”6.

B. Autonomia procedural ă a statelor membre

Autonomia de care beneficază statele membre în exercitarea funcţiei lor deexecutare a dreptului Uniunii nu este doar una instituţională, ci se recunoaşteacestora şi o autonomie procedurală, ce presupune că organele interne însărcinate

cu executarea determină ele însele actele care trebuie să fie adoptate şi procedurilede punere în aplicare.

1 Punctul 3 din Hotărârea Cur ţii în cauza International Fruit Company, precitată.2 J. Ziller, Execution centralisee et execution partagee, în J. D. de la Rochere (coord.), L’executiondu droit de l’Union, entre mecanismes communautaires et droits nationaux, Bruxelles, Bruylant,2009, p. 126.3 CJCE, 12 iunie 1990, RFG/ Comisie, Cauza C-8/88, Rec. p I-2321 şi urm, punctul13.4 CJCE, hotărârea Sukkerfabriken, cauza 151/70, Rec., p. 1.5

CJCE, 19 decembrie 1968, Societe Salgoil/ Ministere du comerce exterieur de la Republiqueitaliene, Cauza 13/68, Rec., p. 661.6 CJCE, 9 iulie 1985, Piercarlo Bozzetti/ Invernizzi SpA, Cauza 179/84, Rec., p. 2301, punctul 17.




Ca şi în cazul autonomiei instituţionale, apariţia şi consacrarea principiuluiautonomiei procedurale decurge dintr-o construcţie jurisprudenţială. Daca laînceputul jurisprudenţei sale judecătorul comunitar s-a limitat la a oferi un gradminim de orientare din acest punct de vedere1, statuând că modul în care trebuie

protejate interesele unei persoane afectate nefavorabil prin încălcarea dreptuluicomunitar cade în sarcina sistemului de drept naţional2, ulterior a oferit o serie delămuriri, precizând că punerea în aplicare a dreptului comunitar de către state seface cu respectarea formelor şi a procedurilor prevăzute de către dreptul lor 3.

Autonomia procedurală se aplică, în egală măsur ă, jurisdicţiilor interneînsărcinate cu punerea în aplicare a dreptului Uniunii, în măsura în care statelesunt singurele competente în ceea ce priveşte determinarea remediilor legale.Acestora le revine, în temeiul dreptului lor naţional, să stabilească jurisdicţiilecompetente, căile de atac şi regulile de sesizare şi de derulare a acţiunii în faţainstanţelor respective. Curtea a considerat că revine judecătorului naţional să determine „printre diversele proceduri ale ordinii juridice interne pe cele care sunt potrivite pentru protejarea drepturilor individuale conferite de dreptul comunitar”4 şi, mai recent, să asigure efectul deplin al acestor dispoziţii, înlăturând, din oficiudacă este necesar, aplicarea oricărei dispoziţii contrare a legislaţiei naţionale5,inclusiv o normă de procedur ă6, f ăr ă a trebui să solicite sau să aştepte eliminarea prealabilă a acestei dispoziţii naţionale pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituţional.

Dreptul procedural al statelor membre nu este însă armonizat în măsura încare să nu facă necesar ă nici o competenţă a UE în acest domeniu astfel că, în

timp, Curtea de Justiţie a trebuit să abandoneze abordarea potrivit căreia, în cazulîn care nu există reguli comunitare în materie, ţine de responsabilitatea statelormembre determinarea condiţiilor în care drepturile decurgând din normele Uniuniiurmează să fie protejate. Astfel, Curtea a impus două cerinţe „comunitare” în privinţa condiţiilor naţionale7: cerin ţ a echivalen ţ ei şi cerin ţ a efectivit ăţ ii căilorna ţ ionale pentru aplicarea dreptului Uniunii. Sub rezerva îndeplinirii acestordouă cerinţe, revine în principal statelor membre desemnarea autorităţilorcompetente şi a modalităţilor procedurale aplicabile acţiunilor destinate să asigure protecţia drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar 8, f ăr ă ca statele

1 P. Craig, G. de Burca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden ţă şi doctrină, Ed. aIV-a, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 382.2 Hotărârile Humblot/Belgia (Cauza 6/60, ECR 559) sau Societe Salgoil ( precitată).3 CJCE, 11 februarie 1971, Norddeutsches Vieh und Fleischkontor/Hauptzollamt Hamburg St.Annen, Cauza 39/70, Rec. p. 48.4 CJCE, 4 aprilie 1968, Gebruder Luck/ Hauptzollamt Koln-Rheinau, Cauza 34/67, Rec., p. 359.5 A se vedea în acest sens Hotărârea din 9 martie 1978, Simmenthal, 106/77, Rec., p. 629, punctul 24,

precumşi Hotărârea din 19 noiembrie 2009, Filipiak, C-314/08, punctul 816 Hotărârea Cur ţii din 5 octombrie 2010 în cauza Elchinov, C-173/09.7

P. Craig, G. de Burca, op. cit , p. 384.8 A se vedea în acest sens, CJCE, 16 decembrie 1976, Rewe-Zentralfinanz şi Rewe-Zentral, Cauza33/76, Rec. p. 1989, punctul. 5 ; CJCE, 14 decembrie 1995, Peterbroeck, Cauza C-312/93, Rec.




să fie obligate, în principiu, să creeze alte căi legale decât cele existente pentruasigurarea respectării dreptului naţional1, cu condiţia ca acestea să nu facă imposibilă exercitarea dreptului în practică2.

C. Limit ări ale autonomiei institu ţ ionale şi procedurale a statelor membre Necesitatea de a asigura o aplicare uniformă şi de a garanta o protecţie

eficientă a drepturilor decurgând din normele comunitare, mai ales în condiţiilecreşterii diversităţii sistemelor naţionale ca urmare a ader ărilor succesive, adeterminat, aşadar, introducerea progresivă pe cale jurisprudenţială a unor limit ări ale principiiilor autonomiei instituţionale şi procedurale a statelor membre. După cum se apreciază în doctrină, „dialectica autonomie/uniformitate reprezintă esenţa procesului de integrare juridică”3.

Recursul la instituţiile naţionale pentru a asigura punerea în aplicare adreptului Uniunii face ca efectivitatea acestuia să depindă de eficienţa autorităţilorstatale. În aceste condiţii, este previzibilă apariţia unor soluţii divergente înaplicarea legislaţiei europene care nu sunt de conciliat cu principiile primatului şiaplicării uniforme a dreptului Uniunii şi care justifică limitarea, pe de o parte decătre Comisie, în calitatea sa de „gardian al tratatelor”, şi pe de altă parte de către judecătorul european, a modalităţilor de punere în aplicare4. Linia de conduită pecare statele membre se văd nevoite să o urmeze în exercitarea competenţelor lorde executare este astfel destul de clar stabilită5.

În ceea ce priveşte principiul autonomiei instituţionale a statelor membre,limitele acestuia derivă din faptul că indiferent de gradul de independenţă aorganismelor însărcinate cu executarea legislaţiei sau politicilor Uniunii, statulr ămâne responsabil faţă de Uniune pentru efectivitatea acestei executări şirespectarea principiilor şi regulilor stabilite în tratate, în jurisprudenţa Cur ţii deJustiţie şi în dreptul derivat6. În acelaşi timp, r ăspunderea statelor membre esteangajată pentru prejudiciile cauzate particularilor ca urmare a unei încălcări a

I-4599, punctul. 12 ; CJCE, 13 martie 2007, Unibet, Cauza C-432/05, Rec. p. I-2271, punctul. 39şi CJCE, 12 februarie 2008, Kempter, Cauza C-2/06, Rec. p. I-411, punctul 57.1Făcând astfel ca punerea în aplicare a dreptului european să nu antreneze „bulversarea sistemului

juridic naţional”, ci doar o serie de adaptări - C. Blumann, L. Dubouis, Droit institutionnel del´Union Européenne, Litec, Paris, 2007, p. 578.2CJCE, 2 februarie 1988, Barra/Belgia, Cauza 309/85, Rec. 355; CJCE, 11 iulie 2002,Marks&Spencer/Commissioners of Customs and Excise, Cauza C-62/00, Rec. I-6325.3 D. Simon, Le sisteme juridique communautaire, PUF, ediţia a III-a, 2001, p. 157.4 L. Guilloud, op. cit ., p. 125.5 A. Berramdane, J. Rossetto, op. cit ., p. 376.6 J. Ziller, Execution centralisee et execution partagee, în J. D. de la Rochere (coord.), L’executiondu droit de l’Union, entre mecanismes communautaires et droits nationaux , Bruxelles, Bruylant,2009, p. 127.




dreptului Uniunii, recunoscută prin hotărârea Francovich1 şi în jurisprudenţaulterioar ă bazată pe aceasta2, indiferent care ar fi organul de stat autor al violării3.

Dacă statele membre dispun de competenţa suverană de a stabili naturaorganelor însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii şi puterile acestora, acestea nu

beneficiază însă de o libertate deplină de apreciere, autonomia acestora fiindorientată şi controlată pentru a se evita abaterile care pot conduce la încălcareadreptului Uniunii. Comisia Europeană este cea care veghează, în principal, lacorecta aplicare a dreptului Uniunii de către statele membre. Această atribuţie de„gardian al tratatelor” este prevăzută în art. 17 TUE (“...Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene.”)şi a fost completată prin jurisprudenţa Cur ţii, care a reţinut existenţa încompetenţa Comisiei a unei ”misiuni generale de supraveghere” care îi permite să vegheze la modul în care statele respectă obligaţiile ce le revin în temeiultratatelor şi a deciziilor luate în aplicarea acestora4. Comisia dispune decompeten ţ e preventive, de natura dreptului de informare, care reiese din mai multedispoziţii ale tratatului, completate de competenţe extinse de verificare, sau chiarrepresive, cum este cazul în dreptul concurenţei (în materia ajutoarelor de stat).

În ceea ce priveşte autonomia procedurală a statelor membre, Curtea a stabilitcă trimiterea la regulile naţionale operează în absenţa unor dispoziţii dearmonizare a drepturilor naţionale de procedur ă existente în dreptul Uniunii, iar judecătorul naţional nu poate aplica acţiunii fondate pe încălcarea dreptuluiUniunii reguli mai stricte decât cele aplicate acţiunilor naţionale având acelaşiobiect ( principiul echivalen ţ ei, sau al tratamentului naţional)5 şi, în toate cazurile,

protecţia asigurată justiţiabililor trebuie să fie efectivă ( principiul efectivit ăţ ii)6

. Înconsecinţă, jurisdicţiile naţionale trebuie să asigure aplicarea dreptului UniuniiEuropene cu o eficacitate şi o rigoare echivalente cu cele cerute pentru aplicaredreptului naţional7.

1 CJCE, 19 noiembrie 1991, Francovich şi Bonifaci, Cauzele C. 6/90 şi C. 9/90, Rec, I-5402.2Principiul responsabilităţii statului pentru încălcarea dreptului comunitar este recunoscut încă dinanii’60, jurisprudenţa CJCE exprimând concluzii în direcţia obligării la reparare. În hotărârea

Humblot/Belgia ( Cauza 6/60, Rec. 559 ), Curtea a considerat că, dacă ea „constată într-o hotărârecă un act legislativ sau administrativ emanând de la autorităţile unui stat membru este contrardreptului comunitar, acest stat este obligat, în temeiul articolului 86 din Tratatul CECO, să revoceactul în cauză şi să repare efectele ilicite pe care le-a produs ”.3 CJCE, 5 martie 1996, Braserie du pecheur şi Factorame, Cauze conjuncte C-46/93, şi C-48/93,Rec., p. I-1029.4 CJCE, 5 mai 1981, Commission/Olanda, Cauza 804/79, Rec. p. 1045.5 A se vedea în acest sens şi CJCE, 12 septembrie 2006, Cauza Eman şi Sevinger/ College van

Burgemeester en Wethouders van Den Haag , C-300/2004, Rec. I-80556 CJCE, 9 iulie 1985, Cauza Bozetti, precitată.7 În hotărârea pronunţată în Cauza Rewe, Curtea afirmă că: „orice tip de acţiune prevăzută dedreptul naţional trebuie să poată fi utilizată pentru asigurarea respectării regulilor comunitare ce au

un efect direct în aceleaşi condiţii de admisibilitate şi procedur ă ca cele care se cer pentruasigurarea respectării dreptului naţional” – Cauza Rewe Handelgesellschaft Nord MBH şi alţii,Aff. 158/80, Rec. p. 1805.




Cu privire la principiul echivalenţei, potrivit unei jurisprudenţe constante,acesta impune ca toate normele aplicabile acţiunilor să se aplice f ăr ă distincţie atâtacţiunilor întemeiate pe încălcarea dreptului Uniunii, cât şi celor similare întemeiate pe nerespectarea dreptului intern1. Totuşi, acest principiu nu poate fi interpretat în

sensul că obligă un stat membru să extindă regimul său intern cel mai favorabil în privinţa tuturor acţiunilor introduse într-un anumit domeniu de drept2.

2.3. Rolul judecătorului na ț ional în aplicarea dreptului Uniunii

Controlul aplicării dreptului Uniunii de către autorităţile statelor membrerevine în primul rând jurisdicţiilor naţionale, care sunt instanţele de drept comunîn această privinţă, CJUE exercitând doar o competenţă de atribuire, care se

reduce la minimul necesar pentru asigurarea autonomiei dreptului Uniunii3

. Cuexcepţia cazurilor în care competenţa este expres dată CJUE, magistratul naţionaleste acela care pune în practică dreptul Uniunii, beneficiind de o competenţă deplină în exercitarea funcţiei sale de judecător de drept comun în dreptul Uniunii.

Rolul judecătorului național ar putea fi rezumat astfel:a) Judecătorul naţional este garantul drepturilor dobândite de particulari în

temeiul dreptului Uniunii, orice persoană putând invoca direct în faţa instanţelornaţionale încălcarea unui astfel de drept printr-o dispoziţie a dreptului naţional sau printr-o practică legislativă, administrativă sau judiciar ă.

În caz de încălcare a drepturilor pe care dreptul unional le confer ă particularilor prin neaplicarea sau aplicarea defectuoasă de către un stat a uneinorme europene, ori prin adoptarea sau menţinerea în vigoare a unei legi contrare, judecătorul naţional are posibilitatea de a obliga statul vinovat la repararea prejudiciilor suferite de aceştia4. Judecătorul naţional nu trebuie să impună condiţii mai restrictive decât cele aplicabile în cazul reclamaţiilor asemănătoare denatur ă internă. Responsabilitatea statului intervine pentru orice formă de încălcarea dreptului Uniunii (netranspunerea unei directive, menţinerea sau adoptarea unei

1A se vedea în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 1998, Edis, C-231/96, Rec., p. I-4951, punctul 36, Hotărârea din 1 decembrie 1998, Levez, C-326/96, Rec., p. I-7835, punctul 41,Hotărârea din 16 mai 2000, Preston și al ț ii, C-78/98, Rec., p. I-3201, punctul 55, Hotărârea din 19septembrie 2006, i-21 Germany și Arcor , C-392/04 și C-422/04, Rec., p. I-8559, punctul 62,

precum şi Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, punctul 33.2 Hotărârea Levez, citată anterior, punctul 42, Hotărârea Transportes Urbanos y ServiciosGenerales, punctul 34.

3G. Isaac, M. Blanquet, op. cit , p. 351.4 Autor al violării dreptului comunitar poate fi, potrivit jurisprudenţei Cur ţii (hotărârea din 30septembrie 2003, Cauza Kobler/Austria, C-224/01), chiar şi un organ jurisdicţional hotărând în

ultimă instanţă (prin neaplicarea normelor comunitare), caz în care responsabilitatea statuluisubzistă şi obligă la repararea prejudiciilor. A se vedea în acest sens şi Jean Paul Jacque, op. cit ., p. 595.




legi contrare unui regulament) şi indiferent care ar fi autorităţile publice autoareale violării.

Prin jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit trei condi ţ ii ce se cer a fi îndeplinite pentru a putea fi angajată r ăspunderea statului:

- regula de drept încălcată trebuie să aibă ca obiectiv conferirea de drepturi particularilor iar conţinutul acestor drepturi să poată fi identificat;

- încălcarea dreptului să fie evidentă (spre exemplu, „să rezulte dintr-onecunoaştere manifestă şi gravă de către autoritatea respectivă a limitelor care seimpun puterii sale de apreciere” - Brasserie du Pêcheur et Factortame);

- să existe o legătur ă de cauzalitate între încălcarea obligaţiei ce incumbă statului şi prejudiciul suferit de particular.

În ceea ce priveşte întinderea obligaţiei, aceasta trebuie să fie adecvată, însensul că trebuie să permită compensarea integrală a prejudiciilor suferite1.

b) În temeiul principiului primatului dreptului Uniunii, judecătorul intern arecompetenţa de a anula deciziile interne contrare normelor unionale (mai ales însituaţia în care această „neconformitate” a fost constatată pe calea unei acţiuni înneîndeplinirea obligaţiilor 2), de a face inaplicabilă orice dispoziţie naţională cediminuează eficacitatea dreptului Uniunii3 şi de a alege soluţiile naţionale celemai potrivite pentru garantarea drepturilor justiţiabililor decurgând din dreptulUniunii.

În plus, el este chemat să suplinească absenţa măsurilor de transpunere şi să se substituie legiuitorului care nu a transpus sau a transpus incorect o directivă saudecizie, dându-i eficiență, cu condiţia ca acestea să aibă un caracter clar şi precis4.

§3. Puterea sancționatorie a Uniunii Europene

Dacă în sens comun sancţiunea desemnează orice măsur ă represivă, destinată să pedepsească, în considerarea naturii specifice şi originale a dreptului UniuniiEuropene, mecanismele sancţionatorii concepute la nivelul Uniunii au în acelaşitimp rolul de a asigura respectarea şi executarea efectivă a unui drept sau a unei

obligaţii, dar şi pe acela de a repara orice prejudiciu produs prin nerespectareaunui act de drept primar sau derivat5.Spre deosebire de drepturile naţionale, „puterea represivă” a Uniunii Europene

are ca obictiv, înainte de toate, de a garanta o aplicare uniformă şi armonioasă adreptului său, de a asigura primatul şi efectul direct al ordinii sale juridice.

1 Hotărârea Marshall II din 2 august 1993, cauza C.271/91, I. 4400.2 CJCE, 13 iulie 1972, Comisia/ Italia, cauza 48/71, Rec. p. 5293

Hotărârea Cur ţii în Cauza Simenthal, precitată.4 CJCE, 5 aprilie 1979, Ratti , cauza 148/78.5 C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 533.




Uniunea Europeană deţine o putere de sancţionare destul de largă şidiversificată, iar instituţiile Uniunii (în principal Comisia şi Curtea de Justiţie)sunt deţinătoarele primare ale acestei puteri.

R ăspunderea statelor membre pentru neaplicarea sau aplicarea

necorespunzătoare a normelor Uniunii poate îmbr ăca, în principal, forma unor sanc ţ iuni pecuniare, dar şi a unor sanc ţ iuni de natur ă politică.

a) Sanc ț iuni pecuniareÎn ceea ce priveşte mecanismul sanc ţ iunilor pecuniare, acesta a fost dezvoltat

de către Curtea de Justiţie ca r ăspuns la mecanismele clasice, creându-se astfel onouă cale de drept bazată pe constrângeri financiare. Caracterul pur declaratoriu alhotărârii pronunţate de Curte într-o acţiune în neîndeplinirea obligaţiilordecurgând din dreptul Uniunii, care se limitează la a constata încălcarea, f ăr ă să prevadă şi sancţiuni, a f ăcut ca procentul de neexecutare a acestui tip de hotărâri

să fie destul de mare. Pentru a determina de o manier ă mai eficientă statelemembre să respecte dreptul Uniunii, în jurisprudenţa Cur ţii (Cauza Francovich din 19 noiembrie 1991) confirmată ulterior prin Tratatul de la Maastricht, a fostinstituită o procedur ă de aplicare de sancţiuni pecuniare statelor care nu respectă hotărârile Cur ţii de constatare a încălcării dreptului Uniunii.

Reglementată de articolul 260 TFUE, această procedur ă este la dispoziţiaComisiei care, dacă apreciază că un stat nu a luat măsurile necesare pentruexecutarea unei hotărâri de încălcare a dreptului Uniunii, emite un aviz motivat cu privire la elementele cu privire la care statul nu s-a conformat deciziei Cur ţii şi

acordă un termen pentru conformare. În cazul în care statul în cauză persistă în anu adopta măsurile solicitate, Comisia poate, într-o a doua fază a acestei etape, să sesizeze Curtea de Justiţie şi să solicite condamnarea statului vinovat la plata uneisume forfetare sau a unei penalităţi de întârziere cu titlu cominatoriu. În plus, dacă nerespectarea obligațiilor decurge din necomunicarea măsurilor naționale detranspunere a unei directive, Comisia poate cere Cur ții prin chiar cererea inițială obligarea statului respectiv la plata unei sume forfetare sau a unei penalități cutitlu cominatoriu, al căror cuantum îl precizează. Aceste sume nu au deci rolulde a repara un prejudiciu, ci de a sancţiona încălcarea unei obligaţii.

Pentru a face mai constrângător acest mecanism, Comisia a declarat că vasolicita în principal plata de penalităţi al căror cuantum va fi stabilit în funcţie detrei criterii ce urmăresc aplicarea efectivă a dreptului Uniunii: gravitateaîncălcării, durata acesteia şi necesitatea ca sancţiunea să fie un factor descurajant, pentru prevenirea viitoarelor încălcări ale dreptului Uniunii, ţinând însă cont decapacitatea de plată a statului membru vizat1 .

Grecia a fost primul stat membru condamnat să plătească penalităţi în temeiularticolului 288 CE. Cuantumul acestora a fost stabilit la 20 000 de euro pe zi deîntârziere, începând să curgă de la data pronunţării hotărârii prin care au fost

1 Comunicările Comisiei 96/C242/07 din 21 august 1996 cu privire la punerea în aplicare aarticolului 171CE şi 97/C 63/02 din 28 februarie 1997 privind metoda de calcul a penalităţilor.




stabilite până la punerea în executare a primei hotărârii a Cur ţii1. În 2003, Spaniaa fost condamnată la plata unor penalităţi de 624 150 de euro pentru neexecutareaunei hotărâri a Cur ţii2, iar Franţa este primul stat condamnat în baza articolului288 CE atât la plata unei sume forfetare (în cuantum de 20.000 000 de euro), cât

şi a unor penalităţi de întârziere (57 761 250 euro pentru fiecare perioadă de şaseluni începând de la pronunţarea hotărârii)3.

Deşi criticat pentru modul arbitrar de stabilire a sancţiunilor aplicabile,mecanismul instituit prin articolele 226 şi 228 CE (actualele articole 258 si 260TFUE) şi-a dovedit în practică eficienţa, simplul fapt al anunţării de către Comisiea intenţiei de a sesiza Curtea determinând, în multe situaţii, conformarea statuluiîn cauză. În alte cazuri, conformarea statului intervine într-un anumit termen de la pronunţarea hotărârii Cur ţii de aplicare a sancţiunilor pecuniare4.

În practica mai recentă, condiţiile impuse statelor membre în sensul

îndeplinirii obligaţiei de aplicare a dreptului Uniunii au fost înăsprite, Franţa fiindcondamnată la sfâr şitul anului 2008 la plata a 10.000.000 de euro pentrutranspunerea tardivă a Directivei 2001/18/CE din 12 martie 2001 cu privire laorganismele modificate genetic, şi aceasta chiar dacă la data pronunţării acesteihotărârii îşi îndeplinise obligaţiile5.

O altă formă de sancţionare pecuniar ă a statelor membre pentru încălcareaobligaţiilor comunitare este cea aflată la dispoziţia Comisiei care poate, în principal în exercitarea atribuţiilor de execuţie delegate de Consiliu, în domenii precum ajutoarele de stat sau gestiunea fondurilor comunitare, să controlezemodul cum sunt gestionate acestea şi să aplice sancţiuni. Spre deosebire de

sancţiunile evocate anterior, care sunt de natur ă jurisdicţională, sancţiunileaplicate de Comisie sunt sanc ţ iuni administrative şi constau în obligarea larecuperarea sumelor pl ătite ilegal sau corec ţ ii financiare ce pot consta inamânarea plăţilor, reducerea tranşelor ulterioare de plăţi sau în recuperarea baniloralocaţi6.

1 Este vorba de o hotărâre din 7 iulie 1992 prin care a fost constatată încălcarea a două directivedin 1975 şi 1987 privind tratamentul deşeurilor - CJCE, 4 iulie 2000, Commisia/Grecia, cauza C387/97, Rec. p. I-05047.2

CJCE, 25 noiembrie 2003, Comisia/Spania, cauza C-278/01.3 CJCE, 12 iulie 2005, Commisia/Franţa, Cauza C 304/02, Rec., p. I-06263.4 Este, spre exemplu cazul Franţei, care după ce a depăşit cu 10 ani termenul de transpunere aDirectivei 85/374 din 25 iulie 1985 privind protecţia victimelor produselor defectuoase, atranspus-o necorespunzător, fiind condamnată în acest sens în 2002. Întrucât nu a aplicat hotărâreainiţială a Cur ţii, în 2006 a fost obligată la plata unei penalităţi de 31 650 euro pe zi de întârziere, lamai puţin de o lună de la pronunţarea celei de-a doua hotărâri a Cur ţii, intervenind transpunereacorectă a directivei.5 Prin hotărârea din 9 decembrie 2008, Commisia/Franţa, Republica Cehă, C-121/07. În acest caz,Curtea a apreciat că întârzierea excesivă este sancţionabilă, de la data pronunţării hotărârii deconstatare a încălcării şi până la adoptarea măsurilor de transpunere durând prea mult timp

(aproape 4 ani), în condiţiile în care după prima condamnare termenul de transpunere trebuie să fie„foarte scurt”.6 Potrivit rapoartelor sale, Comisia recuperează anual aproximativ un miliard de euro.




Nu în ultimul rând, prin puterea sa reglementar ă, Consiliul Uniunii poateaplica şi el sancţiuni statelor membre. Acestea pot îmbr ăca forma aşa-numitelor„sancţiuni inteligente”, adoptate, spre exemplu, pentru a întâmpina acte teroriste1.

b) Sanc ț iuni politiceAlături de sancţiunile pecuniare, consecin ţ ele de natur ă politică ce decurg din

violarea de către un stat a obligaţiilor ce-i incumbă potrivit dreptului Uniunii nusunt mai puţin importante, ele vizând însăşi capacitatea statului respectiv de a-siîndeplini obligaţiile ce decurg din calitatea de membru al Uniunii Europene.

Din acest punct de vedere, consecinţele de imagine pe care la atrage oîncălcare a obligaţiilor statale, constatată printr-o hotărâre a Cur ţii de Justiţie, potfi mai grave decât sancţiunile pecuniare aplicate.

Un mecanism concret de aplicare de sancţiuni politice2, în caz de violare

gravă şi persistentă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, a fost stabilit prinTratatul de la Amsterdam şi preluat cu ocazia reformelor ulterioare ale tratatelor.Acest mecanism, prevăzut în art. 7 TUE, stabileşte consecinţele ce decurg pentruun stat din încălcarea gravă şi persistentă a drepturilor fundamentale şi un sistemde suspendare a aplicării anumitor drepturi decurgând din tratate. Astfel, potrivitdispoziţiilor menţionate, Consiliul, reunit la nivel de şefi de stat sau de guvern,hotărând în unanimitate la propunerea unei treimi din statele membre sau aComisiei şi după obţinerea avizului conform al Parlamentului European, poateconstata existenţa unei încălcări grave şi persistente a principiilor enunţate în ar. 6alin. (1) TUE, de către un stat membru, după ce a invitat guvernul acelui statmembru să-şi prezinte observaţiile. În cazul în care a fost f ăcută constatareamenţionată la alineatul (2), Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, poatedecide să suspende anumite drepturi care îi revin statului membru în cauză înurma aplicării tratatului, inclusiv dreptul de vot în Consiliu al reprezentantuluiguvernului acelui stat membru. Procedând în acest fel, Consiliul ţine seama deeventualele consecinţe ale unei astfel de suspendări asupra drepturilor şiobligaţiilor persoanelor fizice şi juridice

O altă consecinţă de natur ă politică a încălcării obligaţiilor unionale,aplicabilă în cazul noilor state membre, este aceea a activării „clauzelor de salvgardare”, ca soluţie de ultim recurs. Ca măsur ă tradiţională în domeniulcomercial este prevăzută o clauză de salvgardare generală economică, ce poate fiactivată cu votul unanim al statelor reprezentate în Consiliu în cazul în care până la sfâr şitul a trei ani de la aderare vor apărea dificultăţi grave şi persistente într-un

1 A se vedea, în acest sens, concluziile avocatului general M. Poiares Maduro prezentate la16 ianuarie 2008 în Cauza C-402/05, P Yassin Abdullah Kadi /Consiliul și Comisia (Rec. 2008

p. I-06351).2 C. Castor, Le principe democratique dans le droit de l”Union Europeenne, Bruylant, Bruxelles,2011, pp. 357 și urm.




anumit sector economic sau care ar putea deteriora situaţia economică într-unanumit domeniu. Alte clauze generale, stabilite pentru statele care au f ăcut partedin ultimele două valuri de aderare, au constat într-o clauză de salvgardare legată de piaţa internă şi o clauză de salvgardare legată de justiţie şi afaceri interne.

Alături de acestea, pot fi impuse clauze suplimentare în domeniile sensibile pentrustatul ce urmează să devină membru.

Activarea unei clauze de salvgardare presupune o suspendare temporar ă aaplicării anumitor prevederi ale dreptului Uniunii Europene în domeniilerespective în relaţiile dintre noul stat membru şi oricare alt stat membru.

Măsurile nu vor fi menţinute mai mult decât este necesar şi vor fi ridicateatunci când respectivul angajament a fost îndeplinit.




BBIIBBLLIIOOGGR R AAFFIIEE

I. CURSURI, TRATATE, MONOGRAFII ȘI ALTE LUCR ĂRIDE SPECIALITATE

1. ANDREȘAN-GRIGORIU, B., Procedura întrebărilor preliminare,Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010;

2.

ANGHEL, I. M., Tratatul interna ț ional și dreptul intern, Ed. Lumina Lex,București, 1999;

3.

ANGHEL , I. M., Personalitatea juridică şi competen ţ ele Comunit ăţ ii/Uniunii Europene, Ed. Lumina Lex, București, 2006;4.

BARA, M., OLARU, A. A., Glosar privind Tratatul de la Lisabona - II ,Institutul European din România, Bucureşti, 2009;

5. BEAUD, O., Théorie de la Fédération, PUF, Paris, 2007;6.

BERCEA, R., Drept comunitar. Principii, Ed. C H Beck, 2007;7.

BERNARD, E., La spécificité du standard juridique en droit communautaire,Edition Bruylant, Bruxelles, 2010;

8. BERRAMDANE, A., ROSSETTO, J., Droit de l’Union Européenne.

Institutions et ordre juridique, Montchrestien, Paris, 2010;9.

BITSCH, M.-T., Histoire de la construction européenne, Editions Complexe,2004;

10. BLANQUET, M., La prise de décision dans le systeme de l'Union européenne,Bruylant, Bruxelles, 2011;

11. BLUMANN, C., La fonction législative communautaire, LGDJ, Paris, 1995 ;12. BRAULT, Ph., RENAUDINEAU, G., SICARD, F., Le Principe de

subsidiarité, Paris, La Documentation française, 2005;13.

CARTOU, L., L’Union européenne, 4-e éditions, Dalloz, Paris, 2002;

14.

CASTOR, C., Le principe démocratique dans le droit de L’Union Européenne, Bruyant, Bruxelles, 2011;15.

CHALTIEL, F., Le processus européen de décision après le traité de Lisbonne, Paris, La documentation française, 2010, 2e édition;

16. CLERGERIE, J-L., GRUBER, A., RAMBAUD, P., L’Union Européenne, 8e edition, Dalloz, Paris, 2010;

17.

CLERGERIE, J-L., Le principe de subsidiarité, Editions Ellipses, Paris,1997;

18. CORBETT, R., JACOBS, F., SHACKLETOR, M., Parlamentul European,

Ediţia a şasea, Ed. Monitorul Oficial, Bucureşti, 2007.19.

COTEA, F., Drept comunitar european, Ed. Wolters Kluwer, 2009;



Bibliografie 323

20. COUTRON, L., Droit de l’Union Européenne, Dalloz, Paris, 2011;21.

CRAIG, P., DE BURCA, G., Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden ţă şi doctrină, ediţia a IV-a, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009;

22. DE LA GUARDIA, R. M., PEREZ SANCHEZ, G. (coord.), Historia de la

integracion europea, Ariel, Barcelona, 2001;23.

DEHOUSE, F., Le Traite d’Amsterdam, reflet de la nouvelle Europe, CDE,1997;

24. DIACONU, N., Dreptul Uniunii Europene - Tratat , Ed. Lumina Lex,Bucureşti, 2008;

25.

DIACONU, N., Sistemul institu ţ ional al Uniunii Europene, Ed. Lumina Lex,Bucureşti 2001;

26. DONY, M., Droit de l’Union Européenne, Ed. de l’Université de Bruxelles,2010;

27.

DRAGOŞ, D. C., Drept comunitar european, Ed. Accent, Cluj-Napoca 2003;28. DRAGOŞ, D. C., Uniunea Europeană. Institu ţ ii. Mecanisme, Ed. All Beck,

Bucureşti, 2007;29.

DUBOS, D., Les juridictions nationales, juges communautaire, Dalloz, Paris,2001;

30. DUBOUIS, L., BLUMANN, C., Droit matériel de l’Union Européenne, 6e édition, Montchrestien, Paris, 2012;

31.

DUCULESCU, V., Dreptul integr ării europene, Ed. Lumina Lex , Bucureşti,2003;

32.

DUŢU, M., DUŢU, A., Dreptul contenciosului european, Ed. UniversulJuridic, Bucureşti, 2010;.33.

ECOBESCU, N., NIŢELEA, M., Manualul Consiliului Europei, Bucureşti,2006;

34. ESPOSITO, F., Vers un nouveau pouvoir citoyen? Des référendumsnationaux au référendums européen, Bruylant-Academia, Louvain-la-Neuve,2007;

35. FAVRET , J. M., Droit et pratique de l’Union européenne, 4-e edition,Gualino editeur, Paris, 2003;

36.

FONTAINE, P., Construc ţ ia europeană de la 1945 până în zilele noastre,Ed. Institutul European, Iaşi, 1998;37. FONTAINE, P., Une idée neuve pour l ’ Europe, C.E , 2000;38.

FUEREA, A., Drept comunitar european. Partea general ă , Ed. All Beck,Bucureşti, 2003;

39.

FUEREA, A., Manualul Uniunii Europene, ediţia a IV-a, Ed. UniversulJuridic, Bucureşti, 2010;

40. GIRAULT, R., (coord.), Identitate şi con ştiin ţă europeană în sec. al XX-lea,(traducere în limba română), Editura Curtea Veche, 2004;

41.

GROZA, A., Uniunea Europeană. Drept institu ţ ional , Ed. C. H. Beck,București, 2008;




42.

GUILLOUD, L., La loi dans l’Union Européenne. Contribution a ladefinition des actes legislatifs dans un ordre juridique d’intégration, LGDJ,Paris, 2010 ;

43. GYULA, F., Drept institu ț ional al Uniunii Europene, Ed. Hamangiu,

București, 2012;44. HAMON, D., KELLER, I. S., Fondements et étapes de la constructioneuropéenne, PUF, Paris, 1997;

45.

ISAAC, G., BLANQUET, M., Droit général de l’Union Européenne, 10e

edition, Dalloz, Paris, 2012;46.

ISPAS, G. L., Uniunea Europeană. Evolu ț ie. Institu ț ii. Mecanisme,Ed. Universul Juridic, București, 2012;

47.

JACQUE, J. P., Droit institutionnel de l’ Union Européenne, 3-e édition,Dalloz, Paris, 2004;

48.

JINGA, I., Uniunea Europeană – realit ăţ i şi perspective, Ed. Lumina Lex,Bucureşti, 1999;49. MALO, L., Autonomie locale et Union Européenne, Bruxelles, Bruylant,

2010;50.

MANIN, Ph., Les Communautes Europeenne, l’Union Europeenne, Pedone,1998;

51. MANIN, Ph., L’Union Européenne. Institutions, ordre juridique, contentieux,Paris, Pedone, 2005;

52. MANOLACHE, O., Tratat de Drept Comunitar, Ediţia a V-a, Ed. C.H. Beck,Bucureşti, 2006;

53.

MASSON, A., Droit communautaire. Droit institutionnel et droit matériel ,Larcier, Bruxelles, 2009;

54.

MAZILU, D., Integrarea europeană. Drept comunitar şi institu ţ ii europene,Ed. Lumina Lex, Bucureşti , 2001;

55.

MĂTUŞESCU, C., GILIA, C., Alegerile europene şi legitimitateademocratică la nivel comunitar, Ed. Bibliotheca, Târgovişte, 2009 ;

56. MĂTUŞESCU, C., Construc ţ ia europeană. Evolu ţ ia ideii de unitateeuropeană, Ed. Bibliotheca, Târgovişte, 2007;

57. McCORMICK, J., Understanding the European Union – a concise

introduction, Edition Palgrave, New York, London, 1999 ;58.

MILITARU, I. N., Dreptul Uniunii Europene, ed. a 2-a, Ed. UniversulJuridic, București, 2011;

59. MONJAL, P. Y., Recherches sur la notion de hiérarchie des normes en droitcommunautaire, L.G.D.J., 2000;

60.

MUNTEANU, R., Drept european, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1996;61.

PĂUN, N., PĂUN, A. C., CICEO, G., ALBU-COMĂ NESCU, R., Finalitatea Europei, Editura Fundaţiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca,2005;

62.

PESCATORE, P., L’ordre juridique des Communautés européennes,Bruylant, Bruxelles, 2007;



Bibliografie 325

63. PESCATORE, P., L’ordre juridique des Communautés européennes. Etudedes sources du droit communautaire, Bruxelles, Bruylant, 2006;

64.

PIRIS, J-C., The Future of Europe. Towards a Two‐Speed EU?, CambridgeUniversity Press, 2012;

65.

POPESCU, R. M., Întroducere în dreptul Uniunii Europene, Ed. UniversulJuridic, București, 2011;

66. PREDESCU, B. M. C., PREDESCU, I., ROIBU, A., Principiul subsidiarit ăţ ii, Ed. Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 2001;

67.

R ĂDULESCU, D. L., Organiza ţ ii regionale şi politici de cooperare, EdituraPro Universitaria, Bucureşti, 2013;

68. ROUX, J., Droit général de l’Union Européenne, 4e édition, Ed. Litec, Paris,2012;

69.

SHAW, J., Law of the European Union, Third ed., Palgrave, Houndsmills,

Basingstoke, Hamshire, 2000;70. SIDDJANKI, D., L’avenir fédéraliste de l’Europe, PUF, Paris, 1992;71.

SMITT, C., Théorie de la Constitution, PUF, Paris, 1993;72.

ŞANDRU, M., BANU, M., CĂLIN, D., Procedura trimiterii preliminare. Principii de drept al Uniunii Europene şi experien ţ e ale sistemului român dedrept , Ed. C. H. Beck, București, 2012;

73. ŞANDRU, M., Dreptul Uniunii Europene. Jurispruden ţă şi legisla ţ ie,

Ed. Universitar ă, Bucureşti, 2012;74. ŞTEFAN, T., ANDREŞAN-GRIGORIU, B., Drept comunitar , Editura C. H.

Beck, Bucureşti, 2007;75.

ŞTEFAN, T., Introducere în dreptul comunitar , Editura C. H. Bech,Bucureşti, 2006;

76. TOSATO, G. L., (ed.), The European Union in the 21st century. Perspectives from the Lisbon treaty, Centre for European Policy Studies, Brussels, 2009;

77.

ŢINCA, O., Drept comunitar material , Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003;78. UNGUREANU, D., Tratatele Fundamentale ale Uniunii Europene, Editura

C. H. Beck, Bucureşti, 2010;79.

VAHLAS, A., Appartenance a l’Union européenne, în Le Traité établissant

une Constitution pour l’Europe, Presses Universitaires de Strasbourg, 2005; 80. VARNEY, M., (ed.), The European Union Legal Order after Lisbon, Kluwer

Law International, 2010;81.

VĂTĂMAN, D., Dreptul Uniunii Europene: curs universitar , Ed. UniversulJuridic, București, 2010;

82. VOICU, M., Introducere în dreptul european, Ed. Universul Juridic,Bucureşti, 2007;

83.

VOICU, M., Uniunea Europeană înainte şi după Tratatul de la Lisabona,Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009 ;

84.

ZORGBIBE, Ch., Histoire de la construction européenne, 2e ed., Ed. PUF,Paris, 1997;




II. STUDII, ARTICOLE

1. ANGHEL, I. M, Despre natura juridică a Actului de aderare a României laUniunea Europeană , în Revista română de drept comunitar, nr. 2/2005;

2.

ANGHEL, I. M., Tratatul de la Lisabona. Reperele lui definitorii, în Revistaromână de drept comunitar, nr.1/2010;

3. AZOULAI, L., Pour un droit de l’exécution de l’Union Européenne, in L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droitsnationaux, sous la direction de J. D. de la Rochere, Edition Bruylant, 2009;

4. BLUMANN, C., L’apport du droit de retrait a la qualification juridique de L’Union Européenne, în L’Union Européenne – Union de droit, Union desdroits, Mélanges en l’honneur du Professeur Philippe Manin, Editions A.Pedone, Paris, 2010;

5.

CHALTIEL, F., La constitutionnalisation de l’ Union Européenne. Visionscroisées des Etats Membres, în L’Union européenne – Union de droit, Uniondes droits, Mélanges en l’honneur du Professeur Philippe Manin, Editions A.Pedone, Paris, 2010;

6.

CONSTANTIN, S., Reconsiderarea subsidiarit ăţ ii şi echilibrul puterilor înUE în lumina Tratatului de la Lisabona şi dincolo de acesta, Revista română de drept comunitar, nr. 3/2010;

7. CRAIG, P., Subsidiarity, a Political and Legal Analysis, Journal of CommonMarket Studies, vol. 50, 2012;

8.

DAUSES, M., Prioritatea dreptului comunitar European în raport cudreptul intern al statelor membre ale Uniunii Europene, în Dreptul, nr.6/2003;

9.

DAVIES, G., Subsidiarity: The Wrong Idea, in the Wrong Place, at theWrong Time, în Common Market Law Review, 43, 2006;

10.

DE LA ROCHERE, J. D., Rapport de synthèse, in Droits nationaux, droitcommunautaire: influences croisées. En hommage a Louis Dubois, Paris: Ladocumentation Française, 2000;

11. DEMESMAY, C., MARCHETTI, V., Le Traité de Lisbonne en discussion :quels fondements pour l'Europe?, Institut Français des RelationsInternationales - I.F.R.I., Les notes de l'Ifri N°60, Paris, 2009;

12. DUCULESCU, V., Principiul subsidiarit ăţ ii – principiu fundamental alTratatului Constitu ţ ional European, în Revista de Drept Comercial, Serie

nouă, anul XIV, nr.1/2004;



Bibliografie 327

13.

FERRAN, E., Can Soft Law Bodies be Effective? The Special Case of the European Systemic Risk Board , în European Law Review, Volume 35, Number 6, December 2010;

14. FUEREA, A., Aspecte evolutive ale mecanismului decizional potrivitTratatului de la Lisabona, în volumul Dinamica dreptului românesc după aderarea la Uniunea Europeană, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2010;

15. JACQUET, J.-M., L’émergence du droit souple (ou le droit «réel» dépassé par son double), Etudes à la mémoire du Professeur B. Oppetit, Litec, 2009;

16. JINGA, I., Conferin ţ a interguvernamental ă: Între a ştept ări şi realitate, înRevista română de drept comunitar, nr. 2/2003;

17. MEHDI, R., L’autonomie institutionnelle et procédurale et le droit

administratif , în J.-B. Auby, J. D. de la Roche, Droit administratif européen,Bruxelles, Bruylant, 2007;18. MOROIANU, E., Le Traite de Lisbonne (2007) modifiant le Traite sur

L’union Europeenne et le Traite instituant la Communaute Europeenne: sonintegration dans les orders juridiques nationaux, în Curentul Juridic, nr.4/2010 ;

19.

PREDESCU, B. M. C., Tratatul de la Lisabona – continuitate şi noutate în gândirea institu ţ ional ă a Uniunii Europene, în Revista română de drept

comunitar, nr. 2/2010;20. R ĂDULESCU, D. L., Grupurile de interes economic europene, Sesiunea decomunicări ştiinţifice a Universităţii Nicolae Titulescu, Bucureşti, Lex etScientia, vol. I, Editura Cartea Universitar ă, 2005;

21.

ȘTEFĂ NESCU, B., Trimiterea prejudiciar ă în fa ț a CJCE , Revista română de drept comunitar nr. 1/2003;

22. ŢINCA, O., Aplicarea principiului subsidiarit ăţ ii în Comunitatea Europeană, în Revista română de drept comunitar, nr. 2/2003;

23.

ŢINCA, O., Jurispruden ţ a Curtii de Justi ţ ie a Comunit ăţ ilor Europenereferitoare la principiul cooper ării loiale între statele membre şi institu ţ iilecomunitare, Revista română de drept comunitar nr. 3/2007;

24. ŢINCA, O., Viitorul cadru institu ţ ional al Uniunii Europene, în Revistaromână de drept comunitar, nr. 1/2003;

25. TIZZANO, A., La personnalité international de l’Union, în Mélanges enhommage a Michel Waelbroeck, Bruylant, Bruxelles, 1999;

26. TIZZANO, A., Quelques observations sur le développement des

compétences communautaires, Revue du marché unique européen, n. 4/1998;

Date post:	05-Jul-2018
Category:	Documents
Upload:	remus
View:	220 times
Download:	0 times

Drept Institutional Al UE

Documents