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C olombia Internacional 65, ene - jun 2007, Pp 192, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp 112 - 133

recibido 22/04/07, aprobado 15/05/07

Laura Cristina Silva*

EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN DEL TLCentre Colombia y Estados Unidos

THE NEGOTIATION PROCESS OF THE COLOMBIA

- UNITED STATESFree Trade Agreement

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El proceso de negociación del TLC entre Colombia y Estados Unidos • Laura Cristina Silva

ResumenEste artículo explora el proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio entreColombia y Estados Unidos. Mediante el análisis de las diferentes tácticas y accionesllevadas a cabo por los actores (gobiernos, congresistas, empresarios, sociedad civil), asícomo del contexto político, se busca definir cuál y qué tan efectiva fue la estrategia denegociación del gobierno colombiano para buscar el respaldo, tanto de los negociadoresde los otros países como de los actores domésticos, sobre lo que se estaba negociando. Elartículo concluye que si bien el gobierno del Presidente Álvaro Uribe obtuvo el apoyojusto al interior del país, su estrategia hacia el exterior no fue eficaz debido a que ignoróla política doméstica no sólo de Estados Unidos, sino también de Ecuador y Perú. Elestudio se apoya en el “juego de dos niveles”, modelo de política exterior que explica lasconexiones entre diplomacia y política doméstica en negociaciones internacionales.

Palabras clave: Tratado de Libre Comercio, negociación, estrategia, planointernacional, plano doméstico, win-set.

AbstractThis article explores the negotiation process of the Free Trade Agreement betweenColombia and the USA. It analyzes the actions and tactics developed by the actors(members of the Government and the Congress, entrepreneurs, civil society), as well asthe political context, in order to identify the Colombian negotiation strategy and studyits effectiveness.This means evaluating how well the government manage to reconcilethe negotiation with the counterpart and with the domestic actors. The conclusionshows that, although President Alvaro Uribe got enough support from ColombianCongress and entrepreneurs, his diplomatic strategy was not efficient because it ignorednot only the USA domestic policy, but also Ecuador’s and Peru’s. The analysis issupported on the “two-level games” model, which explains the connections betweendomestic policy and diplomacy in international negotiations.

Key words: Free Trade Agreement, negotiation, strategy, international level,domestic level, win-set.

* Economista y Polítologa de la Universidad de los Andes, Colombia. Correo Electrónico: [email protected]

Introducción

D esde que el Represen-tante Comercial deEstados Unidos, Robert

Zoellick, confirmó en agosto de 2003que su país iniciaría conversaciones parala firma de un Tratado de Libre Comer-cio con Ecuador,Perú y Colombia, se hasuscitado en la opinión pública un grandebate sobre las negociaciones y losalcances del acuerdo. A pesar del cubri-miento periodístico, de las columnas deopinión, de los foros organizados pordiferentes entidades,entre otros, la mayo-ría de los análisis que se han elaborado enColombia sobre el TLC son estudiostécnicos que evalúan su impacto enalgunos bienes y servicios o en el creci-miento económico y el empleo. Lamen-tablemente el estado del arte sobre losaspectos políticos es bastante escaso, nohay documentos que hayan hecho segui-miento a todo el proceso de negociacióne, incluso, los estudios existentes se reali-zaron cuando aún no había culminadoeste proceso1.

Como consecuencia, existenmuchos vacíos en la literatura, entre loscuales se pueden señalar:

• Falta estudiar con mayor deteni-miento las acciones que llevaron acabo (o que no ejecutaron) losequipos de los países durante lasnegociaciones y sus repercusiones,y analizar las diferentes prácticasde los actores domésticos. Ello conel fin de identificar las estrategiasde negociación, sus fortalezas ydebilidades.

• Tampoco se ha explicado porqué, aunque en un inicio la nego-ciación era plurilateral, a lo largode las rondas de negociación sefueron dividiendo los intereses delos países andinos, por lo cual elTLC se convirtió en tres tratadosbilaterales2.

• Los análisis realizados hasta ahorano han tenido en cuenta las reper-cusiones que tuvieron algunosaspectos ajenos a la negociación,tales como los procesos electoralesen los países participantes, o laaprobación de otros TLC en elCongreso estadounidense, entreotros.

• Aún no existe un estudio queexplique de manera integral quéfalló durante el proceso de nego-ciación para que actualmente elCongreso norteamericano tengaen vilo la ratificación del TLC conColombia.

• En general, falta mayor precisiónsobre la forma como el gobiernocolombiano buscó garantizar el res-paldo de los actores domésticos a loque se iba pactando en la negocia-ción del tratado con Estados Uni-dos, con Ecuador y con Perú..Asimismo,, el análisis de las tácticaselaboradas por el gobierno paraalcanzar este objetivo abre la posibi-lidad de evaluar en cuáles fue exito-so y en cuáles no.

Teniendo en cuenta los puntosarriba mencionados, el objetivo delpresente artículo es estudiar el proce-

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1 Por ejemplo Espinosa (2005), Pulecio (2005), Camacho (2006), Cornejo (2006) y Flores (2006).2 Al final sólo fueron dos, el TLC Perú-EE.UU y el TLC Colombia-EE.UU, pues con la llegada de Rafael Correa (claro opo-

sitor del Tratado) a la presidencia de Ecuador, se suspendieron las negociaciones entre este país y EE.UU.

so de negociación del TLC Colom-bia-Estados Unidos, y las diferentesestrategias, circunstancias y accionesque incidieron de una u otra formaen el mismo. Sin embargo, debido aldéficit de investigaciones previassobre el tema, el análisis exploratorioque se presenta, partirá de una des-cripción de los hechos transcurridosdurante el período de negociacionesdel tratado y de ratificación en losCongresos de los respectivos países3.Como el razonamiento se centra en elproceso de toma de decisiones de losdiferentes actores que intervinieronen estas fases, y con el fin de evaluarqué tan bien negociaron, es de granutilidad acudir a un modelo teóricode política exterior que sirva comoguía del estudio.

Ese modelo es el “juego de dosniveles”, elaborado por Robert Put-nam. Es un marco teórico que muestralas conexiones entre diplomacia y polí-tica doméstica en negociaciones inter-nacionales, señalando especialmente elpapel que cumple el gobierno nacional,pues éste, para lograr que el tratado seapolíticamente viable, debe lidiar almismo tiempo tanto con los negocia-dores del otro país como con los acto-res internos para garantizar sulegitimidad.

Esta propuesta teórica lograsuperar la distinción tradicional quese ha realizado en el contexto de las

relaciones internacionales entre teorí-as que recurren a explicaciones basa-das en el sistema internacional (porejemplo, las teorías realista y liberal), yaquéllas que se enfocan en analizarcómo las variables domésticas molde-an el comportamiento de los estados(por ejemplo las teorías estado-céntri-cas y las que se concentran en lasociedad).Aunque “el comportamien-to de la política exterior es una reac-ción a estímulos externos e internos”(Rosenau 1980: 118), esta diferencia-ción se ha hecho por razones analíti-cas para interpretar por qué y cómolos estados se relacionan.

Sin embargo, el TLC entreColombia y Estados Unidos es unejemplo que evidencia que en unanegociación internacional intervie-nen variables domésticas e interna-cionales y que para llegar a unacuerdo es indispensable lidiar conambas; el “juego de dos niveles”resulta útil para explicar cómo selogra este equilibrio.

A continuación, se hará unaexposición detallada sobre este marcoteórico, el cual explica la intercone-xión entre factores domésticos y sis-témicos4, con el fin de entender enqué forma este andamiaje determinatanto el desarrollo de la negociacióncomo los términos finales del acuer-do. En los acápites que le siguen, apli-cando el anterior modelo, se tratarán

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3 A partir de comunicados de prensa del Ministerio de Comercio y del USTR, artículos de prensa de periódicos (El Tiem-po, El Espectador, Portafolio, La República) y de revistas (Semana, Cambio, Dinero); oficios y cartas enviadas entre el equi-po negociador colombiano y algunos gremios empresariales, organismos de control y ONGs (derechos de petición,consideraciones que según estos grupos el gobierno debía tener en cuenta, comentarios, convocatorias a reuniones, entreotros).También se acudió a fuentes directas de información por medio de entrevistas a: jefes o miembros del equipo nego-ciador colombiano, representantes de empresas y gremios económicos de los sectores de telecomunicaciones y propiedadintelectual, representantes de ONGs en defensa de los medicamentos genéricos, representantes de gobiernos locales y unveedor ciudadano que hizo seguimiento al tema de biodiversidad.

4 Es decir, del sistema internacional.

las propuestas que en un principiocada país presentó y cómo llegaron aellas, para después discutir el procesode negociación del TLC entreColombia y Estados Unidos, primeroen el plano internacional y luego enel doméstico. Para esto, se documen-tarán las diferentes relaciones que el“juego de dos niveles” contempla yque se evidenciaron en esta negocia-ción: entre los equipos de los países,entre el gobierno colombiano y losactores domésticos, entre los actoresdomésticos de cada país, y entre elgobierno colombiano y los actoresdomésticos de la contraparte.

Para finalizar, posterior al desa-rrollo argumentativo, se pretendeconcluir que, independientemente delos efectos del tratado sobre el comer-cio exterior y la economía colombia-na, el proceso de negociación para elgobierno colombiano fue de aprendi-zaje, lo cual se traduce en una estrate-gia de negociación mal estructurada.Ello debido a que el gobierno delpresidente Uribe ignoró los efectosque podían tener los actores domésti-cos y la política interna de los demáspaíses negociantes, tanto de EstadosUnidos como de Ecuador y Perú. Sinembargo, en Colombia el presidentelogró obtener los medios y apoyosjustos para sacar adelante esta iniciati-va comercial que, si bien tienemuchos detractores, también tieneadeptos que consideran que benefi-ciará la competitividad del país.

1. El “juego de dos niveles”Como se mencionó ante-

riormente, el “juego de dos niveles”desarrollado por Robert Putnam5 esun modelo que logra superar la dis-tinción realizada por la mayoría delos marcos teóricos entre el planonacional y el internacional, al expli-car cómo interactúan simultánea-mente las variables domésticas ysistémicas mediante un juego de dosniveles:

• En el primer nivel, Nivel I, se da lanegociación en el ámbito interna-cional, en la que se formula una pro-puesta que será sujeta a laaprobación de las partes negociado-ras; en este nivel, “los gobiernosnacionales buscan maximizar supropia habilidad para satisfacer laspresiones domésticas,mientras mini-mizan las consecuencias adversas delos procesos internacionales” (Put-nam 1993: 436).

• En el segundo nivel, Nivel II, en elinterior de cada grupo, sus inte-grantes discuten si ratifican o no lapropuesta planteada, es decir, es lanegociación a nivel nacional, en lacual “grupos domésticos persi-guen sus propios intereses me-diante presiones al gobierno paraque adopte políticas que les seanfavorables, mientras los políticosbuscan poder por medio de coali-ciones con estos grupos de inte-rés” (Putnam 1993: 436).

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5 En 1988, Robert D. Putnam publicó por primera vez el modelo “Diplomacy And Domestic Politics:The Logic Of Two-Level Games” en la edición de verano de la revista International Organization 42. Sin embargo, cinco años más tarde, en1993, editó junto con Peter Evans y Harold Jacobson, el libro Double-Edged Diplomacy. Internacional Bargaining and Domes-tic Politics, en el cual desarrollan el modelo y lo aplican a estudios de casos de negociaciones internacionales sobre seguri-dad, asuntos económicos y relaciones entre norte y sur. En la introducción de este libro, Andrew Moravcsik estudia conmayor detenimiento los componentes del modelo inicial de Putnam. A continuación se hará un resumen del “juego dedos niveles” a partir de las lecturas de Putnam y de Moravcsik.

Por su parte, el presidente ysu equipo negociador no sólo apare-cen en los dos niveles, sino que ade-más tienen la tarea de hacer viable lanegociación en los dos (Ver GráficoNo.1), es decir, deben lograr balance-ar su estrategia diplomática, de talforma que ésta logre ser apoyada porlos actores locales. En otras palabras, eljuego de dos niveles es un proceso

interactivo en el que el gobierno decada país debe velar constantementepor que lo que negocie en el planointernacional sea apoyado por susconstituyentes y a la inversa, que loque negocie en el plano domésticologre la aprobación del equipo nego-ciador de la contraparte.

El “juego de dos niveles” sos-tiene que cada uno de los países par-

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ticipantes en la negociación elaboraun win-set, o en otros términos, unacanasta que engloba todas aquellaspropuestas de posibles acuerdos delNivel I que serían ratificados en surespectivo plano doméstico. Demanera que, entre mayor sea ladimensión del win-set, mayor probabi-lidad de políticas coincidentes y, porlo tanto, de aprobación de las pro-

puestas (Ver Gráfico No. 2). Por elcontrario, entre más reducido sea elnúmero de acuerdos propuestos,,mayor riesgo de “desertar involunta-riamente”, es decir, que el negociadoren el Nivel I no logre cumplir la pro-mesa pactada con los grupos de sunación en Nivel II, porque falló laratificación en el primer nivel (Put-nam 1993: 439).


Gráfico 1. Interacción entre Niveles I y II

Gobierno/Presidente de país B

Gobierno/Presidente de país A

Empresarios Organismos de control

Congreso

NegociacionesNivel II

NegociacionesNivel I

Sociedad civil

Fuente: Modificación de la autora al Gráfico No. 1 (p.6) de: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURIS-MO (2005). La Negociación del TLC de Colombia con Estados Unidos. Disponible en web:http://www.tlc.gov.co/VBeContent/Documentos/tlcsept2005/participacion/cartilla2.pdf

Sin embargo, el autor señala queel tamaño del win-set puede verse afec-tado por los siguientes tres factores(Putnam 1993: 443-452):

i) Las preferencias, la distribución depoder y las posibles coalicionesentre los participantes en el NivelII son determinantes. Estas depen-den de qué tan homogéneos seanlos grupos de interés, pues deserlo, la discusión giraría alrededorde lograr la aprobación del tratadoen el Nivel I ya que la ratificaciónen el Nivel II estaría garantizada.Pero si no lo son, el negociadorprincipal tiene que analizar, entrelas preferencias de cada uno de losgrupos de interés nacionales, quése debe sacrificar y a cambio dequé, con el fin de identificar elpunto de equilibrio en el cual hayala menor pérdida de votos y seaposible aprobar una propuesta.Existen también ciertas estrategiasque el autor denomina “enlacessinérgicos” (synergistic issue linkage),en las que, para buscar ratificarciertos temas que no se encontra-ban originalmente en el win-setdoméstico, el hombre de estadorelaciona su consecución con la

negociación de un acuerdo inter-nacional (Moravcsik 1993: 25). Porejemplo, los gobiernos tienden avender la idea de que la firma detratados de libre comercio conotras naciones es indispensablepara la generación de empleo.

ii) Las instituciones políticas en las cua-les se mueve el Nivel II, ya que losarreglos institucionales tanto forma-les como informales junto con elnivel de autonomía del hombre deestado para reformar estos arreglos,logran aumentar (o disminuir) eltamaño del win-set. Algunas estrate-gias de este tipo, que puede llevar acabo el presidente para modificar elwin-set, consisten en: a) manipular lainformación que él junto con suequipo negociador dan a los actoresinternos, b) reforzar la disciplina delpartido de gobierno, c) realizar“pagos secundarios” (side-payments)para buscar el apoyo de ciertos gru-pos (especialmente los swing-groups, esdecir, los que ni ganan ni pierden conel acuerdo, pues es menos costosoconseguir su apoyo que el de aquellosgrupos que son fuertes opositores alacuerdo), d) modificar la agendainterna del gobierno, entre otros(Moravcsik 1993: 25-26).

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Gráfico 2. Dinámica de los win-sets

Fuente: Elaboración de la autora

Win-set de país A:Propuestas de posibles acuerdos del Nivel I que serían ratificados en el plano doméstico de A

Texto finaldel tratado

Win-set de país B:Propuestas de posibles acuerdos del Nivel I que serían ratificados en el plano doméstico de B

Otra táctica que puede usar elgobierno nacional es alterar las restric-ciones domésticas de la contraparte.Para ello puede buscar apoyo en cons-tituyentes del otro país, ante lo cualpuede realizar “pagos secundarios”,ofrecerles beneficios (por ejemplo amultinacionales que tengan presenciaen ambos países) o hacerles más costo-sa la no aprobación del tratado a estosagentes. También puede recurrir a loque se conoce como “reverberación”(reverberation); ésta se presenta cuandolas acciones de un país alteran lasexpectativas que grupos sociales delotro país tienen sobre el tratado, lo cualpuede suceder por persuasión, porejemplo, a través de la visita de un pre-sidente al otro país, o por el mismocurso de la negociación que hace quela opinión pública cambie su visión deltratado. Sin embargo, para que estofuncione, es indispensable que este tipode amenazas sean creíbles (Moravcsik1993: 29).

iii) Las estrategias de negociación delos negociadores en el Nivel I. Engeneral, la estrategia tradicional deexpandir el win-set para hacerlomás abarcador, explicada anterior-mente, es conocida como “relajarlas reglas” (cutting slack). Una estra-tegia contraria, denominada “atarlas manos” (tying hands), consisteen que los negociadores en elNivel I, la mesa internacional, tie-nen incentivos para presentar a sucontraparte un win-set que esmenor al que en “realidad” sería,con el fin de buscar que la contra-

parte ceda aún más. Aquí entra ajugar un papel central la (in)certi-dumbre, es decir, es clave que lacontraparte crea que el win-set quele están proponiendo es aquél quelogra obtener apenas los votosnecesarios para su ratificación enel Nivel II (Moravcsik 1993: 28).

Según Putnam, un win-set másabarcador, obtenido por una mayorautonomía del gobierno a nivel nacio-nal, le permite obtener un acuerdo conmayor facilidad pero al mismo tiempodebilita su posición de negociación anivel internacional, y viceversa.Es decir,un win-set amplio se vuelve desventajo-so, porque hace que, en el momento de“regatear” una propuesta, la contraparteejerza mayores presiones sobre el pro-ponente del win-set, lo cual significaque la capacidad negociadora de esteúltimo es más débil. Asimismo, un win-set que es pequeño debido a restriccio-nes domésticas6 puede ser ventajoso,puesto que le da mayor poder de nego-ciación a su proponente en la medidaen que incita al otro a ceder con el finde buscar una propuesta que sí logreaceptación en los dos niveles (Putnam1993: 441).

Y aunque el juego de dos nivelesse centra en el papel que cumple elequipo negociador (el cual representa algobierno nacional y la voluntad del pre-sidente) en conseguir una negociaciónexitosa simultáneamente en el planodoméstico y en el internacional, laestructuración del modelo en dos nive-les da cabida para contemplar que exis-ten tácticas que realizan los grupos

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6 Se presenta cuando el negociador le dice a su contraparte que si bien le gustaría aceptar su propuesta, ésta no sería apoyadadentro del país (Putnam 1993: 441).

sociales de cada uno de los países nego-ciantes tanto en el Nivel I como en el II(Ver Gráfico No.3). Por ejemplo, puedeocurrir que empresarios y/o gruposciviles de ambos países realicen “alianzastransnacionales”, o que funcionariospúblicos, por ejemplo, congresistas (tam-

bién de ambos países) realicen “alianzastransgubernamentales”. Ello con el finde cooperar o intercambiar los resulta-dos finales del acuerdo, de fortalecer suposición frente a otros grupos sociales, ode hacer oposición a uno o a ambosgobiernos (Moravcsik 1993: 32).

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2. La construcción de win-setsEstados Unidos ha venido traba-

jando en la elaboración de su win-setpor muchos años. Según Cornejo(2006), Espinosa (2005), Flores (2006) yPulecio (2005), este país tiene comoestrategia comercial mundial firmar tra-tados de libre comercio bilaterales, loscuales son muy similares en contenidocon el fin de buscar, por medio de ellos,que los países socios realicen concesio-nes a la potencia que no habían hecho

anteriormente en la OMC. De estamanera, Estados Unidos pretende ase-gurar que cuando se regrese a unanegociación en este plano multilateral,la institución le otorgue las concesionessolicitadas previamente (por ejemplo,patentes de primer y segundo uso demedicamentos), dado que en esemomento tendrá el apoyo de sus socios.

Como afirma Putnam (1993),una restricción institucional quereduce el tamaño de este win-set es


Gráfico 3. Papel de los grupos domésticos de ambos países, su relación entre ellos y con el gobierno nacional

Fuente: Modificación de la autora al Gráfico No. 1 (p.6) de: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA YTURISMO (2005). La Negociación del TLC de Colombia con los Estados Unidos. Disponible en web:http://www.tlc.gov.co/VBeContent/Documentos/tlcsept2005/participacion/cartilla2.pdf

Gobierno/Presidente de país A

Gobierno/Presidente de país B

Empresarios del país B

Sociedad civil del país B

Congreso del país B

Empresarios del país B

Sociedad civil del país A

Congresodel país A

NegociacionesNivel II del país B

NegociacionesNivel II del país A

que el Congreso norteamericanoestableció una Ley, el Trade Promo-tion Authority, TPA, la cual funcionacomo mecanismo de control alUSTR, el que, a su vez, es el enteencargado de adelantar las negocia-ciones con otros países. La Ley le defi-ne a este organismo cómo y qué debenegociar, pero también creó un grupode supervisión, el COG (Congressio-nal Oversight Group), que se encargade “analizar y hacer sugerencias alRepresentante de Comercio sobre losobjetivos de la negociación, las estra-tegias y su cumplimiento. El COGpuede acudir incluso al ejecutivo paraconsultas especiales sobre ciertos pro-ductos agrícolas, pesqueros, textiles uotros bienes sensibles” (Camacho2006: 141).

Dentro de las solicitudes que lepide el Congreso al USTR es que cadanuevo acuerdo negociado tenga un plusrespecto del anterior. De manera que,teniendo en cuenta lo antes propuesto,el win-set presentado a Colombia en elinicio de la negociación (así como a lospaíses centroamericanos en el CAFTA)fue armado a partir del TLC que Esta-dos Unidos acordó con Chile (USTR,2001, 02 de abril: párr. 3). Sin embargo,tuvo ciertas modificaciones. Durante lanegociación del TLC Colombia-EE.UU., se encontraba en proceso deratificación en el Congreso estadouni-dense el CAFTA, el cual tuvo variasdificultades relacionadas con concesio-nes que afectaban sectores como el azu-carero y el textilero.Ante esto, el equipoestadounidense realizó ciertas modifica-ciones a su win-set en el tratado conColombia, pues de no hacerlo, noobtendría el apoyo necesario de loscongresistas para su aprobación (Dinero(a) 2005, 02 de septiembre).

Colombia, por su parte, para defi-nir su win-set, construyó una “matriz deasuntos e intereses”, en la cual se especi-ficaba cada uno de los puntos que debíanser debatidos por capítulo, que era lomáximo que se desearía pedir sobre elmismo, así como el umbral mínimo hastael cual se podía ceder (aquel límite enque, ir más allá significaba negociar algoque era inconstitucional), e incluía lo quese consideraba iba a ser la posición deEstados Unidos al respecto, según loobservado en las negociaciones conChile y Centroamérica. Esta matriz fueobtenida en dos etapas:el primer paso fueuna discusión entre las diferentes entida-des del gobierno nacional, para, pasoseguido,consultarla con el sector privado,el que ayudó a valorar cuáles eran lospuntos prioritarios y a agregar algunostemas que no habían sido contempladospor el gobierno (L.A. Madrid, Comuni-cación personal, 02 de marzo, 2007).

De la “matriz de asuntos e inte-reses” salió un win-set, que inicialmen-te fue planteado de manera verbal y quese concretó en un texto para la terceraronda. Éste contenía todos aquellospuntos que constituían el escenarioideal, es decir, lo máximo que se desea-ría pedir, teniendo en cuenta los intere-ses de Estados Unidos (L.A. Madrid,Comunicación personal, 02 de marzo,2007). Esto incluía propuestas con lasque se deseaba que los estadounidensesno adoptaran con los andinos algunasmedidas que ya han obtenido pormedio de otros TLC y que eran perci-bidas como amenazas para los sectoresproductivos (como el desmonte de lafranja de precios para productos agríco-las americanos) o para la salud públicade Ecuador, Perú y Colombia (Ministe-rio de Comercio, Industria y Turismo2004, 20 de mayo).

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3. Negociación en el Nivel IEl 30 de abril del 2003, el presi-

dente colombiano Álvaro Uribe Vélezlanzó la propuesta a Estados Unidos desuscribir un tratado de libre comercioentre los dos países. Varios factorespudieron haber llevado a esta propuesta:i) el estancamiento de las negociacionesdel ALCA (Área de Libre Comercio delas Américas) por las diferencias entrealgunos dignatarios de la región, ii) lacercanía del gobierno Uribe con elgobierno Bush, iii) la proximidad de laterminación del ATPDEA (Ley de Pre-ferencias Arancelarias Andinas y deErradicación de Drogas) y iv) el hechode que otros países de condicionessocioeconómicas similares hubieran oestuvieran negociando tratados de estetipo con Estados Unidos7. En agosto deese mismo año, Robert Zoellick, repre-sentante comercial de Estados Unidos,anunció la disposición de su país parafirmar un TLC no sólo con Colombia,sino, además, con aquellos países andinosque estuvieran adscritos al ATPDEA, esdecir, Perú, Ecuador y Colombia8.

El 18 de mayo de 2004 se dioinicio a las rondas de negociación. Enla primera ronda, Estados Unidos dioa conocer su win-set y propuso sutexto como base de negociación. Losandinos, por un lado, se dedicaron arealizar preguntas sobre este texto,relacionadas con identificación deintereses de los estadounidenses o con

esclarecimiento de normatividad uotros aspectos que les eran desconoci-dos. Pero, por otro lado, el equipocolombiano promovió la idea de quedurante las primeras cuatro rondas lospaíses andinos expusieran sus sensibili-dades, en lugar de entrar directamentea negociar diferentes ofertas de inter-cambio. Para el gobierno de Colombiaesto significó una gran táctica:

En el caso de la negociación delTLC de Colombia con EstadosUnidos se introdujeron variasinnovaciones: durante la etapapreparatoria se desarrolló unametodología de negociación queresultó de gran provecho paraconstruir y fortalecer la posiciónnegociadora colombiana. Poresta razón, Colombia propuso aEstados Unidos, en unión conPerú y Ecuador que acogieronnuestra metodología, que las pri-meras rondas se centraran en ladiscusión de los intereses de lospaíses andinos en la negociación(Ministerio de Comercio, Indus-tria y Turismo 2005: 23).

La estrategia incluyó la presenta-ción por parte de los países andinos,para la tercera ronda, de un texto quecontenía sus solicitudes de desgravacióny, en las demás mesas, algunos textoscon propuestas alternativas que trataban

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7 En la región, primero fue México con el NAFTA, luego Chile, para la fecha países centroamericanos se encontraban nego-ciando el CAFTA, y más recientemente Panamá también procedió a negociar un tratado de libre comercio con EstadosUnidos.

8 Ésta fue la excusa perfecta para dejar a Venezuela por fuera del tratado, teniendo en cuenta las diferencias y tensiones entreel presidente Chávez y el presidente Bush (Hugo Chávez no sólo fue crítico del TLC andino-Estados Unidos, sino tam-bién del ALCA). Por su parte Bolivia, aunque recibiera beneficios del ATPDEA, estaría como observador durante las nego-ciaciones con posibilidad de adherirse más adelante al tratado. Por problemas de inestabilidad política en el interior delpaís, Bolivia no era considerado por Estados Unidos como un país “elegible” para negociar un Tratado de Libre Comer-cio. De todos modos, ante la llegada de Evo Morales a la presidencia de Bolivia, su participación cesó ante las críticas deéste al gobierno norteamericano.

temas en que había divergencias conEstados Unidos o que no habían sidocontemplados inicialmente por él (porejemplo, el tema de biodiversidad fueincluido en la negociación por iniciati-va de los andinos). Sin embargo, comoanteriormente se comentó, este win-setcolombiano –y andino- (que fueexpuesto al principio de manera oral ydespués escrita) era muy maximalista,no en términos de su tamaño, sino deposeer aspiraciones muy elevadas. Estetipo de estrategia de plantear un win-setcon propuestas un tanto idealistas, enrealidad es, en términos de Moravcsik(1993), una táctica de “atar las manos”,pues hace que el tamaño del win-set searelativamente pequeño al representarlos escenarios ideales para una de laspartes, pero que no serían aceptados enel Nivel I por la otra.Además, el win-setde Estados Unidos era pequeño, puesen el Nivel I muchos de sus puntos noeran respaldados por los países andinos.Por lo tanto, durante esta primera etapadel proceso de negociación se observóque los textos no se encontraron(Recordar Gráfico No.2), es decir, nohubo propuestas coincidentes.

Esta estrategia se basó en la ideade que era necesario hacerle ver cons-tantemente al equipo estadounidenseque Colombia era un aliado político deEstados Unidos en la región (Pulecio2005). En términos del “juego de dosniveles”, este plan consistió en una“reverberación por persuasión”, con laque el Presidente de la República buscócambiar la percepción de Estados Uni-dos sobre el tratamiento que le debía

dar al tratado con Colombia. Sinembargo, su efectividad fue nula desdeun principio, pues incluso en la prime-ra ronda, la jefe de negociaciones deEstados Unidos, Regina Vargo, declaróque, aunque su país reconocía el víncu-lo estratégico entre los dos países, debíatenerse muy claro que la negociacióndel TLC era comercial, mas no unanegociación sobre la lucha contra elterrorismo y las drogas (Portafolio2004, 17-21 de mayo: párr.7). Es más, elsólo hecho de que Estados Unidos dije-ra que no negociaba sólo con Colom-bia era una señal de que no habría taltratamiento preferencial.

Según J. Pulecio (Comunicaciónpersonal, 27 de febrero 2007), para lacuarta ronda fue evidente que la dele-gación estadounidense connotó que eltratado era el que ellos presentaron elprimer día de negociación, y que cuan-do los andinos quisieran dejar de hablarde sus sensibilidades se pasaría a discutirese texto. Como resultado de las presio-nes, los países andinos aceptaron basarseen el texto de Estados Unidos9, con locual hasta ahí llegó la estrategia colom-biana de estructurar la negociación alre-dedor de la búsqueda de un tratoespecial. De ahí en adelante, EstadosUnidos se limitó a escuchar las inquie-tudes de la contraparte, sin comprome-terse a dar respuesta a las solicitudeshechas (Portafolio 2005, 18-22 de abril:párr.12); si se retoma la teoría realista seentiende, en buena medida, por qué erade esperarse que este país hiciera uso desu poder para moldear los resultados dela negociación a su favor; pero también,

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9 Esto se puede apreciar en los informes que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentaba tras cada rondapara cada una de las mesas. Los informes se encuentran disponibles en web: http://www.tlc.gov.co/eContent/cate-gorydetail.asp?idcategory=720&idcompany=37.

porque muchas de las peticiones que leshicieron no se encontraban dentro delmargen de maniobra establecido por elTrade Promotion Authority, TPA. Esdecir, constantemente Estados Unidosutilizó la estrategia de “atar las manos”de Moravcsik (1993), justificando queesas propuestas no serían aceptadas porsu Congreso, pues así había sido dis-puesto por el TPA.

Esa jugada de los andinos deempezar a relajar/expandir su win-setdespués de aceptar el texto america-no, conocida en el “juego de dosniveles” como “relajar las reglas”,inmediatamente hizo que el equiponorteamericano perdiera credibilidadsobre el win-set original presentadopor Ecuador, Perú y Colombia; ladelegación andina mandó la señal deque podía ceder en sus peticiones sinque eso dificultara el proceso de acep-tación en cada uno de sus países, locual innegablemente debilitó su posi-ción negociadora. Uno de los ejem-plos más radicales es que rápidamente,en la sexta ronda en Tucson (EstadosUnidos), los andinos cedieron en des-mantelar el Sistema Andino de Fran-jas de Precios, que se suponía era unode los temas hipersensibles que sedebía negociar con gran precaución,especialmente porque el equipo co-lombiano consideraba que podían seraplicados otros mecanismos de pro-tección (Portafolio 2004, 13-17 deseptiembre: párr.12).

Como consecuencia, la tenden-cia general fue que a lo largo de lasrondas los andinos expandieron cada

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vez más su win-set hasta acercarse al quefue planteado desde un principio porEstados Unidos. Aunque también seobservaron algunas concesiones porparte de éste: realizaron propuestas deintercambio que fueron aceptadas porlos andinos o aceptaron algunas elabo-radas por estos últimos10. Empero, estaestrategia al mismo tiempo debilitócada vez más la posición negociadorade los andinos frente a Estados Unidos,pues se fue minando con la dispersióngradual entre Perú, Ecuador y Colom-bia. A medida que pasaba el tiempo,más se dividían sus posiciones y más seacercaban individualmente a la poten-cia para negociar bilateralmente.

La separación de los países andi-nos puede entenderse por varias razo-nes. Una de ellas es que los paísesandinos se confiaron en que era sufi-cientemente fuerte presentar una posi-ción conjunta basada en la normatividadque comparten en la CAN. Pero no vie-ron lo que Estados Unidos sí percató:que las peticiones realizadas por estepaís, que de una u otra manera incum-bían alguna de estas leyes, no afectabande manera similar a los tres países andi-nos. Podía ocurrir que sólo para uno deellos fuera un tema sensible porque ensu país perjudicaría a un sector econó-mico de gran tradición o tamaño; encambio, el tema en los otros países noera de gran importancia, frente a locual cedían ante la petición norteame-ricana y aceptaban continuar con lanegociación directamente con EstadosUnidos. Por ejemplo, en el tema desalud, mientras la industria farmacéuti-

10 Esto se puede apreciar en los informes que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentaba tras cada ronda y porcada mesa. Los informes se encuentran disponibles en web: http://www.tlc.gov.co/eContent/categorydetail.asp?idcate-gory=720&idcompany=37.

ca colombiana de genéricos producecerca del 70% de los medicamentosque se consumen en el país, en Perú lacifra no supera el 20%11. Otro caso esque Ecuador, Perú y Colombia presen-taron por separado a Estados Unidossus propias listas de desgravación deproductos.

Otra de las razones que debilitóla unidad andina fueron los procesoselectorales en cada uno de los tres paí-ses. Mientras estuvieron Alejandro Tole-do en Perú, Lucio Gutiérrez enEcuador y Álvaro Uribe en Colombia,hubo cierto voluntarismo político porparte de los tres gobiernos. No obstan-te, la crisis institucional en Ecuadorllevó a que, en las últimas rondas, cuan-do llegara a la presidencia Alfredo Pala-cio, éste anunciara que su país no iba afirmar un TLC con Estados Unidos.

Por otro lado, el entonces presi-dente peruano,Alejandro Toledo, estabadispuesto a cerrar negociaciones desdela novena ronda y a buscar acelerar lanegociación para que se lograra firmarel tratado antes de que él dejara la pre-sidencia de su país (Comunicación per-sonal, 27 de febrero 2007), según J.Pulecio, porque quería ser recordadoen Perú por haber firmado el TLC. Dehecho, el 5 de septiembre de 2005, estemandatario, junto con el equipo nego-ciador, visitó al presidente colombianopara buscar agilizar las negociacionesdel TLC (Dinero (b), 2005, 02 de sep-tiembre: párr. 4). El gobierno de Toledologró firmar el acuerdo (antes queColombia) y ratificarlo en el Congresoantes de que saliera del poder en juliode 2006.

Para Uribe, en cambio, eramejor dilatar la firma del TLC, puestenía encima su proceso de reelecciónpresidencial. Aunque el presidenteUribe confiaba en que sus altos índi-ces de popularidad le garantizarían sureelección, su margen de maniobradentro del país dependía de que fuerareelecto; mientras tanto, debía sercauto con el tema del TLC en plenacampaña electoral por las posicionesencontradas en el país (Dinero 2005,02 de septiembre: párr. 4).

De manera que el gobiernocolombiano y su equipo negociador nosupieron manejar las relaciones con susvecinos, ya que ignoraron las diferentescaracterísticas y hechos de los demáspaíses que podían afectar el TLC conEstados Unidos. En otras palabras, noera suficiente saber cuáles eran los inte-reses de las otras naciones en cadatema, también era necesario conocerpor qué esos eran los intereses y quémóviles estaban detrás de ellos, asícomo el contexto en el cual estabainmersa la negociación del TLC enesos países, incluyendo la favorabilidadpercibida por los grupos domésticos.Todo ello, con el fin de formular pro-puestas mucho más atractivas quetuvieran más ahínco en los demás paí-ses negociantes, y generar estrategiasque involucraran la manipulación deltamaño del win-set de los otros paísesalterando sus restricciones domésticas,tal como lo menciona Moravcsik(1993: 29).

El gobierno colombiano tampo-co se relacionó adecuadamente conactores domésticos en Estados Unidos.

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11 Cifras de ASINFAR facilitadas por A. Bravo.

El golpe más duro lo recibió ennoviembre de 2006 cuando las eleccio-nes renovaron el Congreso norteameri-cano y dieron como resultado unPartido Demócrata mayoritario. Fue ungolpe, porque, a pesar de que el gobier-no del presidente Uribe sostuvieradurante las negociaciones que se estabahablando al mismo tiempo con repre-sentantes republicanos y demócrataspara garantizar la ratificación del tratadoen el Congreso, en la práctica dichaestrategia bipartidista no se presentó.Esto,por dos razones, en primera instan-cia porque los equipos estadounidense ycolombiano que negociaron el TLChicieron caso omiso de las objecioneslaborales y ambientales que tradicional-mente hace el Partido Demócrata en elCongreso estadounidense a los acuerdoscomerciales internacionales (J. Pulecio,Comunicación personal, 27 de febrero2007); de ahí que ahora sea difícil para elembajador colombiano en Washingtonbuscar el apoyo de los demócratas paraun acuerdo que contiene temas queellos siempre han criticado. La segundarazón es que, aunque el gobiernocolombiano sabía que el futuro del TLCdependía de qué partido americanoobtuviera el mayor número de escañosdel Congreso en las elecciones de 2006,no esperaba que el Partido Republicanodejara de ser mayoría.

4. Negociación en el Nivel IIUna estrategia que se jugó el Pre-

sidente Uribe desde un principio con elpropósito de buscar el aval de los gruposeconómicos en el país, fue modificar laagenda interna del gobierno –ésta es unade las tácticas mencionadas por Moravc-sik (1993)- agregando una nueva políti-ca pública nacional que se discutiría a lapar de las negociaciones del TLC con

Estados Unidos: lo que se denominó la“Agenda interna para la competitividaddel país”, que como su nombre lo indi-ca se trata de un conjunto de políticas deinversión nacional especialmente deinfraestructura (carreteras, puertos, tele-comunicaciones,etc.), con el fin de haceral país más competitivo y atractivo parala inversión extranjera. Esta táctica logróel apoyo inmediato del sector empresa-rial, especialmente porque los proyectospor ejecutar se definen a partir de unproceso de deliberación entre ellos y elgobierno.

El gobierno colombiano tam-bién tuvo que lidiar con actores domés-ticos muy heterogéneos. Inicialmente,un gran número de gremios económi-cos se adhirió al Consejo GremialNacional, en un intento por homoge-neizar las posiciones. Sin embargo, eranevidentes las tensiones en el interior deesta organización, especialmente entreindustriales y agricultores, por los avan-ces que se hacían en propuestas de des-gravación para los bienes industriales,que no fueron ampliadas para los agrí-colas. Ante esto, el presidente de laANDI (Asociación Nacional de Indus-triales) enfatizó que su sector sería soli-dario con el agrícola y con el de losmedicamentos, y que no se cerraría lanegociación en los temas industrialeshasta que no se cerrara la de estos otroscapítulos (J. Pulecio, Comunicaciónpersonal, 06 de marzo 2007).A pesar deeste anuncio, para mitad de año de 2005(cuando ya se habían adelantado nueverondas), la estrategia del equipo nego-ciador colombiano para buscar lamanera de flexibilizar su win-set pero sinperder la aprobación de los actoresdomésticos –“relajar las reglas” en tér-minos de Moravcsik (1993)- se basó enpedirles a los empresarios que analiza-

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ran y se pusieran de acuerdo por cade-nas productivas (ya no por bienes) sobrecómo desgravar12.A partir de esos resul-tados se presentaría una propuestacolombiana a Estados Unidos.

No obstante, y como era previs-to, los empresarios no lograron ponersede acuerdo.Al mismo tiempo aumenta-ba la presión por terminar negociacio-nes antes de finalizar 2005 para que lostratados lograran pasar a aprobación porlos respectivos Congresos de cada país aprincipios de 2006.Ante las circunstan-cias, los Ministerios de Comercio y deAgricultura realizaron la tarea de esco-ger qué bienes en cada cadena produc-tiva desgravar y tomaron decisionesunilateralmente (J. Pulecio, Comunica-ción personal, 27 de febrero, 2007).

Aunque la acción generó moles-tias entre los empresarios, las críticas nopasaron a mayores. Por un lado, porquelos empresarios, así como el resto delpaís, percibían que los altos índices depopularidad del presidente Uribe leiban a garantizar su reelección en mayode 2006, lo cual implicaba que habríaTLC “sí o sí”. Por otro lado, el gobier-no nacional de todos modos debíagarantizar el apoyo a su estrategia porparte de los actores internos y del Con-greso de la República. Teniendo encuenta que el sector agrícola en el Con-greso colombiano es de mayoría uribis-ta y que varios de ellos son sectores“perdedores” con el tratado, para finalesde 2005 el presidente Uribe empezó a

hablar de, lo que en el “juego de dosniveles se conoce como un “enlacesinérgico”13 a través de “pagos secunda-rios”, una propuesta por fuera del trata-do que da provisiones al sector agrícola,la conocida Ley Agro Ingreso Futuro,como mecanismo de compensación delos subsidios agrícolas de Estados Uni-dos. Esta ley da apoyo económico porsubsectores agrícolas y al sector en con-junto en proyectos de competitividad.Otras salidas de este tipo (de “pagossecundarios”) por parte del gobiernonacional, según A. Bravo de ASINFAR(Asociación de Industrias Farmacéuti-cas Colombianas), fueron darle el mane-jo de los recursos de esta ley a la SAC(Sociedad de Agricultores de Colombia)y ofrecerle a FENAVI (FederaciónNacional de Avicultores de Colombia)14

la administración de los contingentes depollo que lleguen al país por cuenta delTLC (Comunicación personal, 09 demarzo 2007).

Para suplir las necesidades decoordinación entre el equipo negocia-dor y los actores domésticos, el Minis-terio de Comercio abrió varios canalesde comunicación. Previas a las rondasde negociación se realizaron reunionesentre ellos o hubo una constante comu-nicación por medio de oficios. Despuésde cada ronda, el gobierno nacionalorganizó una reunión en la Plaza de LosArtesanos en Bogotá D.C., en la cual serindieron cuentas sobre los avances y lospuntos pendientes de la ronda que aca-

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12 Es decir, como la propuesta original de desgravación de Estados Unidos no coincidía con la propuesta de desgravaciónandina incluida en el win-set inicial (armada a partir de pedidos de desgravación por cada bien), el gobierno colombianooptó por una nueva propuesta que resultara también del consenso de los empresarios; sólo que esta vez ellos debían esco-ger a qué bien de la cadena productiva preferían le fuera aplicado el arancel cero.

13 Condicionar la aprobación de una medida que no estaba originalmente en el win-set, a la negociación del acuerdo inter-nacional.

14 FENAVI representa un sector muy sensible durante las negociaciones del tratado, debido especialmente a la llegada al paísde cuartos traseros de pollo provenientes de EE.UU.

baba de pasar. Y para garantizar unainterlocución permanente durante lasrondas, se instauró de manera paralelaun sitio en el que se adelantaban las dis-cusiones entre los equipos negociadoresde cada país, un ‘cuarto’ al que asistieronlos gremios empresariales y represen-tantes de organizaciones civiles. Esteespacio se conoce como el “Cuarto deal lado”15, y a él llegaron por iniciativapropia estos actores.

Tales canales fueron mecanismosde rendición de cuentas para garantizarla legitimidad del tratado. Pero tambiéntenían como objetivo que entre el sec-tor privado y el sector público se logra-ra construir la posición negociadora delpaís para la próxima ronda. Sin embar-go, esto no siempre fue así.

Comparando el mecanismo del“Cuarto de al lado”con Estados Unidos,el equipo americano llegaba a la rondasabiendo hasta qué punto podía llegar;por el contrario, el equipo colombianoconstruía ese punto durante el transcur-so de la ronda, lo cual podía debilitar suhabilidad para proyectar una imagenfuerte al exterior (Putnam 1993: 451).Sin embargo, se debe reconocer que fueun mecanismo efectivo de consultoríadel equipo colombiano con los gremiosde la industria (ANDI) y de la agricultu-ra (SAC) para los asuntos que surgierondurante las rondas de negociación, nosiendo así para los demás actores, cuyosintereses no fueron defendidos por estasdos colectividades.

Pero además, otros agentes, espe-cialmente de sectores diferentes alindustrial y al agrícola, percibieron que

sus comentarios o propuestas no eranmuy tenidos en cuenta para la negocia-ción del día siguiente (M. López,Comunicación personal, 20 de abril2007).De hecho, estos agentes sostuvie-ron que fueron constantemente enga-ñados por el equipo negociador pues enrepetidas oportunidades se manipuló lainformación sobre los avances de lasrondas y se negoció por debajo demesa; lo cual los llevo a sentirse margi-nados por el gobierno de la negocia-ción (A. Bravo, Comunicaciónpersonal, 09 de marzo 2007). Esta sen-sación de que el gobierno y su equiponegociador les ocultaba y alteraba lainformación sobre el transcurso de lasnegociaciones es una táctica considera-da por Moravcsik (1993) en el “juegode dos niveles” para lidiar con las dife-rencias de opiniones sobre el tratado delos actores en el país.

Los actores domésticos buscaronsalidas de negociación en el exterior parano limitar sus oportunidades a las capa-cidades del equipo negociador; aunquealgunas veces lo hicieron con la media-ción del gobierno nacional, buscando“alianzas transgubernamentales”16, entérminos del “juego de dos niveles”.Otras veces directamente con actores delNivel II de los otros países, incluyendoEcuador y Perú. Sin duda alguna, loscontactos que tuvieron mayor efectofueron, en palabras de Moravcsik (1993),las “alianzas transnacionales”, que se rea-lizaron con el Partido Demócrata. Estetipo de recurso se convirtió,de hecho,enuna estrategia de “reverberación”, esdecir, las negociaciones que se dieron

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15 Este “Cuarto” es una iniciativa mexicana que tuvo origen en la negociación del NAFTA.16 Por ejemplo, por medio del Ministerio de Comercio se trató de buscar apoyo de la industria farmacéutica de genéricos de

EE.UU. Según Luis Ángel Madrid,ASINFAR logró el contacto con estas empresas gracias a una consultora, María FabianaJorge, pagada por Proexport, que fue contratada como asesora de la negociación, para que sirviera de punto de contacto.

entre los sindicatos colombianos, ONGsinternacionales defensoras de derechoshumanos y laborales, del medio ambien-te y de la salud, y miembros del PartidoPolo Democrático Alternativo (partidode oposición al gobierno de ÁlvaroUribe, que además es fuertemente apo-yado por las organizaciones sindicalesobreras), con congresistas demócratas ysectores que éstos representan, lograronque el Congreso norteamericano reali-zara correcciones a los capítulos Laboral,Ambiental y de Propiedad Intelectual.

Esto se produjo gracias a que, antelas objeciones demócratas a los últimosTLC firmados por la administraciónBush por no exigir a las contrapartesserios compromisos principalmentesobre legislación laboral y ambiental, yante su amenaza de no ratificarlos, elgobierno logró un acuerdo con este par-tido (que ahora es mayoría en el Con-greso) el 12 de mayo de 2007, en el quese hacen las correcciones solicitadas a losTLC. Dichas reparaciones conllevaroncierta modificación de los textos que yahabían sido firmados por el ejecutivo, locual implicó para el gobierno Bush uncambio institucional (otra de las tácticastenidas en cuenta por Moravcsik(1993)), un cambio en las reglas de juegoque antes establecían que una vez firma-do un tratado de libre comercio, su con-tenido no podía ser alterado por elCongreso.

ConclusionesEl “juego de dos niveles” es un

modelo de política exterior que aplica-do a una negociación internacional, porejemplo a un tratado de libre comercio,permite esclarecer las diferentes relacio-nes que se dan entre los gobiernosnegociantes y los actores domésticos delas partes involucradas que de una u otra

forma tienen que ver con la negocia-ción. El modelo define diferentes tácti-cas de negociación que se dan en elplano internacional (Nivel I) y en eldoméstico (Nivel II); al identificar estastácticas en las negociaciones del TLCentre Colombia y Estados Unidos selogró establecer qué acciones tuvieronéxito y cuáles no, qué factores impor-tantes no se tuvieron en cuenta, y quéaspectos debilitaron o fortalecieron laposición negociadora. Especialmente,tras la aplicación del “juego de dosniveles” se puede afirmar que el gobier-no colombiano no logró estructuraruna estrategia integral que tuviera encuenta las distintas variables domésticas(tanto de Colombia como de sus paísesvecinos y de Estados Unidos) e interna-cionales, así como las posibles tácticaspara lidiar con ellas –y que mencionanMoravcsik (1993) y Putnam (1993)- ypara llegar a un acuerdo.

La viabilidad política del TLCentre Estados Unidos y Colombia, esdecir, lograr un acuerdo en el Nivel I,que fuera ratificado en el Nivel IIcolombiano, estuvo en gran partemediada por el presidente colombiano.Álvaro Uribe siempre fue un acérrimodefensor del tratado y aunque no com-partiera las mismas preferencias (conrespecto al TLC) de varios actoresinternos, logró el apoyo de los gremiosmás importantes del país para garanti-zar que tuviera acogida la negociación:el de los grandes industriales y el de losgrandes latifundistas. Esto lo obtuvoutilizando dos tácticas mencionadaspor Moravcsik (1993: 30): reforzandosus apoyos políticos y minimizando laspérdidas del tratado. Para reforzar susapoyos políticos, el presidente sacó pro-vecho de su relación con los gremiosmás poderosos del país, fortaleció esos

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apoyos buscando la renovación de unCongreso de mayoría uribista, y utilizóun discurso hacia dentro (aunque notuvo efecto hacia fuera), sobre el trata-miento preferencial que recibiría deEstados Unidos por ser su aliado estra-tégico, con el fin de mantener la credi-bilidad de los actores domésticos sobrela capacidad negociadora del equipocolombiano.Asimismo, para minimizarlas pérdidas del tratado, programó una“Agenda Interna para la Competiti-vidad” y concedió pagos a sectoresinternos como la Ley “Agro, IngresoSeguro”.

Por otro lado, la estrategia delgobierno nacional, durante las primerasrondas, de entablar un diálogo en el quelas delegaciones de los países andinosmanifestaban cuáles eran sus intereses ysensibilidades, repercutió en confusio-nes del equipo estadounidense acercade si los textos que se iban a negociareran los de ellos o si los andinos pro-pondrían otros nuevos. Ello, puesto que,como era de esperar, ese diálogo nollevó a acuerdo alguno de negociación:en ningún momento se planteó unapropuesta de intercambios pues los paí-ses se centraron en defender sus posi-ciones: Estados Unidos su papel dehegemón en el sistema internacional, ylos países andinos, especialmenteColombia, su papel de aliado estratégi-co en la región.

Al final, gracias a una constanteflexibilización del win-set colombiano–“relajar las reglas” en términos deMoravcsik (1993)-, que empezó poraceptar como texto base el win-set esta-dounidense, se terminó con un acuer-do muy similar a los que ha venidoconstruyendo Estados Unidos a lolargo de diferentes TLC bilaterales. Talcomo ese país lo había previsto. A par-

tir de esto, se puede sostener que, sibien son inciertos los efectos de estetexto definitivo sobre la economíacolombiana y no es claro si las ganan-cias serán mayores que las pérdidas, elgobierno del presidente Uribe, juntocon su equipo, no supo negociar elTLC con Estados Unidos pues nologró estructurar una estrategia eficazde negociación.Y esto se ve reflejadoen un texto que, si bien no contradicelos intereses de todos los actores deColombia, consiguió sólo lo mínimoque justificaba una negociación de unTLC con la potencia mundial. Por lotanto, la apreciación general es queColombia aprendió a negociar con elpaís con el que debió sentarse ya prepa-rado para hacerlo, Estados Unidos.

Al observar cuáles de las tácticasdel “juego de dos niveles” fueron apli-cadas por el gobierno colombianojunto con los actores domésticos de losdemás países negociantes, resaltan todasaquellas cosas que éste no llevó a caboy que ignoró.

En la negociación con EstadosUnidos, desconoció el papel del Par-tido Demócrata en el Congreso y larelación entre los sectores que ellosrepresentan con sectores colombianosque hacen oposición al gobierno deUribe. De hecho se puede afirmar, enese sentido, que éstos últimos tuvie-ron una labor de lobby en EstadosUnidos (tanto con organizacionessociales como con el sector público)más exitosa que la estrategia delgobierno colombiano. Por otro lado,seguramente se hubiera ahorrado encostos políticos y económicos, yestructurado una mejor estrategia denegociación, si desde un principio lospaíses andinos hubieran reconocidoque Estados Unidos negocia con pre-

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cedentes y que no se iba a apartar deellos, debido a que unos países consi-deraran que merecían un tratamientodiferente y especial respecto de losotros países con que ha negociadoEstados Unidos.

En cuanto a las relaciones entrePerú, Ecuador y Colombia, tras elanálisis, es evidente que el gobiernocolombiano ignoró qué factorespodían mantener una posición con-junta entre los países, y qué otrospodían minarla. Hubo un desconoci-miento total de los procesos políticosy electorales en los países y sobrecómo éstos podían afectar las nego-ciaciones del TLC. Tampoco el equi-po colombiano buscó acercamientoscon el Nivel II de Ecuador y Perú nimostró interés por un mayor conoci-miento sobre las relaciones entre losactores domésticos de estos países ysus gobiernos. Sin duda, tales aspectosinfluyeron en que se terminara nego-ciando acuerdos bilaterales. Los pro-cesos electorales de estos paísesllevaron a que los intereses del presi-dente peruano Alejandro Toledo,quien buscó acelerar el acuerdo parafinalizarlo antes de que él saliera de lapresidencia, se alinearan rápidamentecon los intereses de Estados Unidos.Este último país, para ahondar en estaestrategia, aprovechó las diferenciasinherentes entre andinos relacionadascon sus esquemas productivos y nor-mativos. El presidente Uribe, en cam-bio, prefirió extender las negociaciones.Como resultado, el cierre con Perúllevó a que Colombia aceptara nego-ciar los puntos pendientes a partir de

lo que Perú negoció, en otras pala-bras, este país terminó negociandopor Colombia. Por su parte, Ecuadorno terminó las negociaciones, debidoa procesos desestabilizadores internos.

Lo que se observa actualmentees que el tratado tiene más dificultadespara su aprobación en Estados Unidosque en Colombia. Aunque los parti-dos opositores al gobierno de Uribehan tenido una gran disciplina y coor-dinación para debatir las consecuen-cias negativas del tratado, éstos no sonmayoría en el Congreso colombiano.Por lo cual hay gran seguridad de quepasará sin mayores contratiempos porel legislativo, pues la bancada uribistaresponderá al llamado del presidentepara que vote a favor de esta iniciati-va17. Por su parte, los actores domésti-cos críticos del TLC con EstadosUnidos, depositan sus esperanzas enque sea la Corte Constitucional la quedeclare inexequibles algunos puntosdel tratado, sin que se afecte la totali-dad del mismo. En cambio, la ratifica-ción del TLC está en vilo en elCongreso norteamericano, debido aque el Partido Demócrata no está dis-puesto a certificar a Colombia comopaís apto para el TLC. Las razones sonprincipalmente dos: los altos índicesde asesinatos de sindicalistas en el país(lo cual es rotundamente rechazadopor un partido, el Demócrata, quedefiende a los sindicatos), y los últi-mos escándalos políticos que invo-lucran a varios funcionarios delgobierno nacional y congresistasmiembros de partidos uribistas, conlos grupos paramilitares.

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17 De hecho, en el momento de la elaboración de este artículo, sólo faltaba un debate para la ratificación del TLC en el Con-greso colombiano.

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