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Política y Sociedad, 2010, Vol. 47 Núm. 3: 67-91 67

Estructura institucional y organización territorial local en España: fragmentación

municipal, asociacionismo confuso, grandesciudades y provincias supervivientes

Local Institutional Structure and Territorial Organization in Spain:

Local Associationism, Large Cities and Surviving Provinces

José Manuel RodRígUEz ÁlvaREz

Facultad CC. Políticas y Sociología. [email protected]

Recibido: 25.5.10Aprobado definitivamente: 6.7.10

RESUMEN

Este artículo ofrece una visión de las estructuras locales en España, un país con un gran número de muni-cipios (más de 8.110) pero sin una política dirigida a la racionalización y simplificación de esa fragmenta-ción. El asociacionismo local ha acreditado ser un movimiento demasiado anárquico, en el que los munici-pios celebran acuerdos por razones muy diversas y prestan todo tipo de servicios, pero sin una pauta común.Peor aún, un gran número de mancomunidades realmente no funcionan y sólo existen sobre el papel.Este mapa local fragmentado es muy desequilibrado porque casi el 40 por ciento de las población españo-la reside en un pequeño grupo de 62 municipios con más de 100.000 habitantes, que representan el núcleodel poder local en España. El tradicionalmente uniforme mapa local español, basado en el modelo francés,ha introducido por ver primera un modelo específico para las grandes ciudades en 2003, teniendo en cuen-ta la complejidad de su gobierno y su contexto de gobernanza. También las dos principales ciudades espa-ñolas –Madrid y Barcelona– disponen de leyes especiales aprobadas por las Cortes Generales en 2006.Sin embargo, las áreas metropolitanas funcionales españolas presentan un bajo perfil institucional debi-do a la resistencia de las Comunidades Autónomas –el nivel político regional con potestades legislativaspara crearlas o suprimirlas– para institucionalizar esas áreas urbanas, que son percibidas como potencia-les competidores políticos.Finalmente, el tradicional segundo nivel local, la provincia, ha experimentado un sustancial recorte desus competencias tras la creación de las Comunidades Autónomas en 1979-1983. En teoría, el principalpapel de la provincia es la cooperación económica, técnica y jurídica con los municipios pequeños ymedios, pero realmente este papel puede ser perfectamente desempeñado por las Comunidades Autóno-mas y la provincia representa de hecho un terreno para el clientelismo político y un espacio privilegia-do y confortable para las élites políticas locales que perfectamente puede suprimirse, especialmente en elcontexto de una profunda crisis económica y de reducción de los recursos públicos.

PalabRaS clavE: Mapa local, fragmentación municipal, asociacionismo municipal, mancomunidades,consorcios, grandes ciudades, áreas metropolitanas, regímenes locales especiales, provincias.

José Manuel Rodríguez Álvarez Estructura institucional y organización territorial local en España

68 Política y Sociedad, 2010, Vol. 47 Núm. 3: 67-91

abStRact

This paper offers a vision of the local structures in Spain, a country with a large number of municipalities(more than 8.110) without any policy addressed to the rationalization and simplification of suchfragmentation. The local associationism has proved to be a mostly anarchic movement, where municipalitiesmake arrangements for very different reasons and delivering all kind of services, but without a commonpattern. Even more, a large number of “mancomunidades” (voluntary associations of municipalities)actually doesn’t work and exists only in theory.This fragmented local map is very unbalanced because almost 40 per cent of the Spanish population livesin a small group of 62 municipalities with more than 100,000 inhabitants, which represent the core of thelocal power in Spain. The traditionally uniform Spanish local legal framework –based in the Frenchmodel- has introduced for the first time a specific model for the largest cities in 2003, taking into accountthe complexity of their government and governance context. Also the two main Spanish cities –Madridand Barcelona– have special laws approved by the Spanish Parliament in 2006.Nevertheless, the Spanish functional metropolitan areas present a low institutional profile due to theresistance of the Autonomous Communities –the regional level with legislative powers to establish orsuppress them– to institutionalize these urban areas as they are perceived mostly as political competitors.Finally, the traditional second local level, the province, has experienced a substantial cutback of its com-petences after the establishment of the Autonomous Communities in 1979-1983. In theory, the main roleof the province is the economical, technical and legal cooperation with the small and medium size muni-cipalities, but actually this role could be implemented by the Autonomous Communities, and the provin-ces means an arena for the political clientelism and a privileged and comfortable space for the local poli-tical elites that could perfectly be suppressed, especially in a context of deep economic crisis andreduction of public resources. .

KEywoRdS: Local structure, municipal fragmentation, municipal associations, consortia, inter-municipal co-operation, large cities, metropolitan areas, special local systems, provinces.

SUMaRIo

Introducción. 1. Una aproximación al sistema municipal español. 2. El mapa asociativo municipal enEspaña. 3. Las grandes ciudades y de las áreas metropolitanas en España. 4. El nuevo régimen especialpara las grandes ciudades. 5. La provincia: ¿una superviviente afuncional? 6. Conclusiones. Bibliografía.

INtRodUccIÓN

En este artículo voy a abordar algunas de lascaracterísticas de la estructura territorial deEspaña en el nivel local, marcada por la frag-mentación territorial; por el uniformismo jurídi-co –sólo roto tardíamente por el establecimien-to de regímenes especiales, para los grandescentros urbanos; por un asociacionismo insufi-ciente y anárquico y por el escaso reconoci-miento institucional de los fenómenos metropo-litanos; y, finalmente, por la supervivenciaagonizante de un segundo nivel –el provincial–que se ha convertido en residual después de lacreación y consolidación de las ComunidadesAutónomas en el nivel regional.

España presenta, de entrada, un mapa localfragmentado como todos los del sur de Europa, ycon una enorme diversidad municipal en térmi-nos territoriales, demográficos y económicos,que voy a abordar estableciendo categorías basa-das esencialmente en las escalas de población.

Esa fragmentación y diversidad obliga, porun lado, a un fuerte movimiento asociativo,especialmente en el mundo rural. Sin embargo,como veremos, ese movimiento –concretadoespecialmente en la figura de las mancomunida-des– es irregular y caótico en sus manifestacio-nes. Poco juego ha dado, por otra parte, la insti-tución comarcal, escasamente impulsada por lasComunidades Autónomas, a quienes competesu creación. En cambio, es significativo el juegodel asociacionismo “vertical”, representado porlos consorcios.

Por otra parte, en el nivel de las aglomera-ciones urbanas, los fenómenos de instituciona-lización de tales espacios son escasos y frágiles,debido al escaso entusiasmo de las Comunida-des Autónomas en fortalecer estructuralmenteespacios que pueden resultar en ocasionesimportantes competidores políticos. Este artí-culo presenta la evolución del tratamiento jurí-dico de nuestros espacios metropolitanos, queha sido diverso pero poco intenso, como severá.

Desde el punto de vista de la respuesta insti-tucional a la diversidad municipal, si se dejaaparte el residual sistema de concejo abiertopara los municipios de menos de cien habitan-tes, el único fenómeno significativo –y mucho sise tiene en cuenta el conjunto de población afec-

tada, es el régimen especial para las grandes ciu-dades –metafóricamente denominadas “munici-pios de gran población”, junto con los sustan-cialmente similares regímenes especiales deMadrid y Barcelona. Estos regímenes tratan deofrecer una respuesta institucional a la comple-jidad que presentan las grandes ciudades comoorganismos institucionales. Voy a presentar laevolución del establecimiento de esos regíme-nes urbanos especiales, que constituyen la granexcepción al uniformismo del régimen munici-pal español.

Finalmente, se aborda el segundo discutido ydiscutible nivel institucional del mundo localespañol, la provincia, gravemente herida en sulegitimidad y funcionalidad tras la generaliza-ción del mapa autonómico, excepto en aquellosterritorios donde el segundo nivel local goza tra-dicionalmente de un nivel competencial propiosustantivo –el caso de los territorios históricosdel País Vasco, como también el del segundonivel institucional en los archipiélagos pobla-dos, las islas–, que se refuerza por la eleccióndirecta de sus máximos órganos colegiados, adiferencia de la provincia de régimen común.

La conjunción de estos fenómenos hace pre-cisa, como veremos, una profunda reconsidera-ción de los mapas institucionales locales enEspaña.

1. UNa aPRoXIMacIÓN al SIStEMaMUNIcIPal ESPaÑol

España es un país de profundos desequili-brios territoriales. Con unos 505.000 kilómetroscuadrados y cerca de 47 millones de habitantes,presenta una de las densidades de poblaciónmás bajas de Europa occidental, cerca de 93habitantes por kilómetro cuadrado.

Sin embargo, estas cifras globales son muyengañosas, y ofrecen un panorama muy distintosi se segregan sobre una base regional o si seagrupan los municipios por tramos de pobla-ción. Y ello porque España presenta, en primerlugar, una muy desigual densidad de poblaciónen sus distintas regiones, muy alta en la perife-ria y muy baja en el centro, con la excepción dela Comunidad de Madrid. Baste señalar que elconjunto de las Comunidades Autónomas queintegran la Meseta Central española, excluida



Madrid –es decir, Castilla y León, Castilla laMancha y Extremadura– más Aragón, suponenmenos de ocho millones de habitantes en unasuperficie de casi 265.000 km2, es decir, en un

territorio muy similar, en términos de dimen-sión, al de países europeos tan significativoscomo Italia o el Reino Unido, que cuentan cadauno con cerca de sesenta millones de habitantes.



tabla 1Número de municipios españoles por tramos de población (datos demográficos a 01-01-2009)

tamaño tramo Nº de municipios %

Pequeños 0/5.000 6.808 83,9295,15

Medios 5.001/20.000 910 12,22

Medios/grandes 20.001/50.000 249 3,07grandes 50.001/100.000 83 1,02 4,85Muy grandes Más de 100.000 62 0,76

total 8.112 100,00 100,00

Fuente: Dirección General de Cooperación Local e Instituto Nacional de Estadística.

tabla 2Número de habitantes en los municipios de cada tramo de población (datos a 01-01-2009)

% tamaño tramo Población %

Pequeños 0/5.000 6.025.920 12,8931,8995,95

Medios 5.001/20.000 8.880.661 19,00

Medios/Grandes 20.001/50.000 7.312.406 15,644,04 Grandes 50.001/100.000 5.854.113 12,52 68,11

Muy grandes Más De 100.000 18.672.707 39,95

Total 46.745.807 100,00 100,00


tabla 3Medias de habitantes en cada tramo de población (datos a 01-01-2009)

tramo Población Nº de municipios Media de habitantes/Municipio

0/5.000 6.025.920 6.808 8855.001/20.000 8.880.661 910 9.11120.001/50.000 7.312.406 249 29.36750.001/100.000 5.854.113 83 70.531Más de 100.000 18.672.707 62 301.172

TOTAL 46.745.807 8.112 5.727


En cambio, si se tiene en cuenta la fragmen-tación del mapa municipal español (Cuadros nº1 y nº 2), se observa que más del 39,95% de lapoblación española se concentra en un reducidoconjunto de 62 municipios con más de 100.000habitantes; es decir, el 0,76% de los municipiossuman en el año 2009 una población total decasi 19 millones de personas. Y si se tiene encuenta el conjunto de municipios de poblaciónsuperior a los 50.000 habitantes (unos 145),suman más de 24,5 millones de habitantes esdecir, más del 52,47 por ciento de la poblaciónespañola, A su lado, más del 85 por ciento delos 8.112 municipios españoles no superan los5.000 habitantes, representando solamente el12,89% de la población total del país.

Mientras la población media de los 62municipios más poblados es de 301.172 habi-tantes, los 6.808 municipios más pequeñosofrecen una población media de sólo 885 habi-tantes (Cuadro nº 3).

Estos datos nos permiten llegar a una prime-ra conclusión, paradójica pero bastante eviden-te, si se considera el país en su conjunto: Espa-ña es, esencialmente, una sociedad muy urbanaradicada en un territorio mayoritariamente rural.Las concentraciones urbanas contrastan conenormes espacios casi desérticos en términosdemográficos, y, con la excepción del islote deMadrid, sólo en las Comunidades Autónomascosteras (y en algunos casos sólo en sus zonascosteras) encontramos algo que pueda llamarseuna densa red urbana de ciudades grandes ymedias y de pueblos significativos, como ocu-rre, por ejemplo, en Cataluña, la ComunidadValenciana, Andalucía, el País Vasco o Asturias.

Obviamente, esta afirmación no podría repe-tirse a escala de cada una de las ComunidadesAutónomas aisladamente consideradas, peronos ofrece un buen marco de reflexión paracomenzar este artículo. Por otra parte, esta rea-lidad es, al menos parcialmente, fruto del dese-quilibrado modelo de desarrollo económico yterritorial implantado en España a partir delPlan de Estabilización de 1958, y consolidadoen el tardofranquismo, para ser frenado y prác-ticamente eliminado sólo con la consolidacióndel modelo del Estado autonómico y las nuevaspolíticas públicas desarrolladas por las Comuni-dades Autónomas en los ámbitos territorial yeconómico. Aquel modelo supuso, de hecho, el

abandono y la emigración en amplias zonasrurales, que no conocieron políticas de fortaleci-miento de los municipios “cabeceras” de lascomarcas o áreas naturales, lo que habríasupuesto al menos un serio intento de articula-ción del mundo rural sobre modelos sostenibles.De forma paralela, se produjo una emigraciónmasiva hacia un reducido número de ciudades yhacia las franjas costeras, donde el turismoactuaba de motor principal del desarrollo eco-nómico, originándose una situación absoluta-mente desequilibrada que marca el sistema deespañol de asentamientos de población de formadefinitiva.

De que esa situación no es positiva, cabenescasas dudas, pero tampoco los hay de que unaconjunción de intereses municipales y supramu-nicipales, que responden esencialmente a lógi-cas políticas y de consolidación de los espaciosde juego de la clase política, hacen difícil unareforma necesaria desde otras lógicas eficientis-tas, planificadoras y prestacionales.

2. El MaPa aSocIatIvo MUNIcIPalEN ESPaÑa

España es un país que, como el resto de losdel sur de Europa, nunca ha tenido una políticasistemática de reducción del número de munici-pios. En la actualidad, incluso, sería imposiblela existencia de una verdadera política nacionalen esta materia, pues la competencia en la mate-ria ya no pertenece al Estado, sino a las Comu-nidades Autónomas. Tampoco estas parecen dis-puestas a abordar un tema políticamente tancomplejo como el de la reducción del número demunicipios, e incluso parecen bastante satisfe-chas con la situación actual, que favorece la pre-ponderancia del nivel regional sobre el local enEspaña, determinada por el sistema de repartode competencias entre los diversos niveles depoder territorial, claramente favorable a lasComunidades Autónomas, que gestionan yamás del 50 por ciento de los recursos humanosde todas las Administraciones Públicas.

La fragmentación municipal y necesidades deeconomía de escala han conducido, en cambio, ala proliferación de las “mancomunidades” enEspaña como solución funcional a este problema.Las mancomunidades se crean mediante una aso-



ciación voluntaria de municipios, que determinanen los estatutos de la mancomunidad, de comúnacuerdo, las obras o servicios que constituyen suobjeto, sus órganos de gobierno, su funciona-miento y la financiación de la mancomunidad.

La legislación básica de régimen local, con-tenida en la Ley 7/1985, de 2 de abril (LRBRL),establece un marco de amplia libertad para laconstitución de mancomunidades. Como mani-festación libre del derecho de asociación inter-municipal, garantizado también en el artículo10.1 de la Carta Europea de la AutonomíaLocal, no se contiene una regulación sobre elcontenido de las mancomunidades, que se regu-la por sus estatutos, y las Comunidades Autóno-mas sólo pueden regular el procedimiento de sucreación –siempre en un marco de respeto alprincipio de libertad de asociación.

Por otra parte, la Ley 57/2003, que modificala LRBRL, refuerza las potestades de las man-comunidades, al disponer que éstas tendrán enle ejercicio de sus competencias las mismaspotestades que corresponden a los municipiosasociados, salvo que en sus estatutos se dispon-ga otra cosa.

En el marco de ese amplio derecho de aso-ciación se han constituido en España unas 1.024mancomunidades. El ritmo de constitución fuemuy alto en la segunda mitad de los años ochen-ta y en los años noventa. Así, mientras que en1986 había 108 mancomunidades registradas, en

1990 había 352, en 1995 unas 826, en el 2001ya se alcanzaban las 977, y por fin en el 2007 sellegó a las 999. A partir de entonces el ritmo seha ralentizado hasta las 1.024 del año 2009,habiéndose alcanzado una cierta saturación. Elcuadro 3 refleja la evolución del número de man-comunidades en España desde el año 1986.

Este incremento del número de mancomuni-dades no responde a ninguna política sistemáticani a ninguna planificación. No hay una políticade fomento del asociacionismo municipal a nivelnacional –a diferencia de lo que ocurre, porejemplo, en Francia, con su compleja y coheren-te política de la intermunicipalidad, ni a nivelregional, donde, como se ha señalado, no hay uninterés especial en fortalecer el municipalismo.

Tampoco ha habido interés alguno en fomen-tar el asociacionismo municipal por parte delsegundo nivel local en España, constituido porla provincia, porque reducida ésta en la prácticaa una entidad para la cooperación económica,técnica y jurídica con los municipios de su terri-torio, tiende a ver a las mancomunidades comocompetidores potenciales.

El movimiento de las mancomunidades hasido fruto puramente de la voluntad asociativade los municipios, si bien se debe a necesidadesobjetivas de unir recursos y medios para poderalcanzar las economías de escala necesariaspara la eficaz y eficiente prestación de determi-nados servicios.



tabla 4Evolución del número de mancomunidades (1986-2009)

año Nº de mancomunidades año Nº de mancomunidades

1986 108 1998 8091987 158 1999 8261988 219 2000 8391989 269 2001 8771990 352 2002 9081991 472 2003 9231992 541 2004 9331993 612 2005 9521994 659 2006 9771995 691 2007 9991996 736 2008 10121997 779 2009 1024

Fuente: Dirección General de Cooperación Local (Ministerio de Política Territorial).



En la actualidad, 6.181 de los 8.114 munici-pios españoles existentes en 2010 se encuentranintegrados en al menos una mancomunidad, esdecir, el 76.18% (cuadro nº 5). El porcentaje esinversamente proporcional a la población: amenos habitantes más necesidad de asociarse.

El movimiento asociativo presenta aspectosbastante anárquicos. Numerosos municipiosestán asociados a dos o más mancomunidades.Ello se debe a que si bien en un principio losmunicipios se asociaban normalmente para unsólo fin, con el paso del tiempo lo han idohaciendo para un conjunto de fines, de formaque en la actualidad el número de mancomuni-dades de fin único (402)y las plurifuncionales(622) se ha ido distanciando a favor de estasúltimas. En este sentido, se puede afirmar que elmovimiento asociativo ha evolucionado encuanto a su naturaleza. El cuadro 6 refleja el

número de municipios asociados a más de unamancomunidad.

Por otra parte, las mancomunidades ofrecenun panorama absolutamente diverso en cuanto asu tamaño y a su población. Así, la mancomuni-dad mayor en cuánto al número de municipiosreúne a 81, mientras que la más pequeña sólo a2, siendo la media de 8 municipios.

En cuanto a la población conjunta se refiere,la mancomunidad más pequeña sólo tiene 172habitantes, y la mayor 3.036.369. La poblaciónmedia es de 35.615 habitantes. El cuadro 7 ofre-ce la distribución de las mancomunidades espa-ñolas sobre la base de la población asociada.

Hay que tener en cuenta, además, que estascifras oficiales esconden una realidad significati-vamente más modesta. Aunque en España nuncase ha realizado ninguna investigación seria alrespecto, ni desde la Administración ni desde el

tabla 5Número de municipios mancomunados por tramos de población (2010)

Población (hab.) Nº de municipios Nº de municipios % de municipiosen el tramo mancomunados

Hasta 5.000 6.810 5.254 77.15%De 500.1 a 20.000 910 677 74.39%De 20.001 a 50.000 249 178 71.49%De 50.001 a 100.000 83 48 57.83%De 100.001 a 500.000 56 21 37.50%De 500.001 a 1.000.000 4 1 25.00%Más de 1.000.000 2 1 50.00%TOTAL 6.181 8.114 76.18%


tabla 6Municipios asociados a más de una mancomunidad (2010)

Nº de mancomunidades Nº de municipios % del total de municipios mancomunados

Asociados a 1 5.254 66.91%Asociados a 2 677 24.30%Asociados a 3 178 6.50%Asociados a 4 48 1.83%Asociados a 5 21 0.44%Asociados a 6 1 0.02%


ámbito universitario, lo cierto es que hay indi-cios racionales para concluir que una buena partede estas mancomunidades nunca llegaron a fun-cionar de manera efectiva, o dejaron de hacerloen un momento determinado de su existencia.

En verano de 2004 el Ministerio de Adminis-traciones Públicas, partiendo de base de datos delas mancomunidades entonces registradas, solici-tó al Ministerio de Economía y Hacienda infor-mación sobre cuáles de ellas no habían remitidoa dicho Ministerio sus Presupuestos durante loscinco años anteriores. Este dato es fundamental,porque, por una parte, todas las AdministracionesPúblicas deben enviar sus presupuestos a dichoministerio, y, por otra, la inexistencia de presu-puesto demuestra la inactividad absoluta de unainstitución, y más durante un periodo tan prolon-gado de tiempo.

Las cifras no pudieron ser más descorazona-doras, pues alrededor de 300 mancomunidadesno habían remitido sus presupuestos al Ministe-rio de Economía y Hacienda durante ese largoperiodo de tiempo. Prueba de que muchas veceshay un fuerte voluntarismo político en la crea-ción de instituciones de este tipo, y luego resul-ta mucho más difícil ponerlas en marcha. O deque una vez funcionado, se pierde el impulsoinicial, normalmente por falta de liderazgo polí-tico suficiente o por desacuerdos entre los muni-cipios asociados. Y sin embargo estos fenóme-nos no se reflejan en las estadísticas oficialesporque en España, cuando se crea una institu-ción jurídica y deja de operar, normalmentenadie se ocupa de disolverlas, con lo que elmapa institucional está plagado de “zombies

jurídicos” y ofrece un panorama distorsionadopor su no eliminación de las estadísticas.

Por otra parte, hay un tener en cuenta que elpanorama asociativo municipal en España no seagota con las mancomunidades. Si éstas repre-sentan el asociacionismo horizontal voluntarioentre municipios, hay que tener en cuenta ade-más otro fenómeno de asociacionismo horizon-tal intermunicipal obligado, representado por las“comarcas”, y el asociacionismo vertical conotras Administraciones Públicas, representadopor los “consorcios”.

Por lo que se refiere a las asociaciones for-zosas de municipios, se trata de agrupacionescreadas por leyes de las Comunidades Autóno-mas denominadas “comarcas”, que comprendenlos municipios de espacios con característicasgeográficas, económicas y culturales comunes.Sólo dos de las diecisiete Comunidades Autóno-mas han llegado a crear comarcas en todo suterritorio, como circunscripciones propias. Setrata de Cataluña, donde hay 41, y Aragón, queen la actualidad se divide en 32. También haydivisión en comarcas en una de las tres provin-cias vascas (Álava, donde hay 7), y la Comuni-dad de Castilla y León ha creado una en suextremo nor-occidental, fronterizo con Galicia,denominada El Bierzo, justamente por sus sin-gularidades cercanas a la de esa otra ComunidadAutónoma española.

Pero la gran alternativa a las mancomunidadesse encuentra en los consorcios, constituidos pormunicipios y otras Administraciones públicas–provincias, Comunidades Autónomas o Adminis-tración del Estado–, admitiendo todo tipo de com-



tabla 7Número de mancomunidades según población asociada (2010)

Población (habitantes) Nº de mancomunidades Porcentaje sobre el total

Hasta 5.000 369 36.04%De 5.001 a 20.000 325 31.74%De 20.001 a 50.000 174 16.99%De 50.001 a 100.000 79 7.71%De 100.001 73 7.13%De 500.001 a 1.000.000 2 0.20%Más de 1.000.000 1 0.10%


binaciones e incluso la participación de entidadesprivadas sin finalidad de lucro y con fines concu-rrentes con los de las Administraciones públicasconsorciadas, especialmente fundaciones.

En España hay más de 1.000 consorcios conparticipación de entidades locales, su régimenjurídico es extremadamente flexible, pueden uti-lizarse para prestar casi cualquier clase de servi-cio público y se rigen por los estatutos aproba-dos por las partes que los integran.

Las Administraciones superiores a los muni-cipios suelen preferir los consorcios porque enellos, de hecho, se encuentran en una posicióndominante frente a los municipios en muchoscasos, especialmente frente a los de pequeña ymediana dimensión, de manera que para unaprovincia o una Comunidad Autónoma, un con-sorcio de residuos o de aguas, por ejemplo,constituyen medios excelentes para poder supe-ditar a los municipios en esos ámbitos y hacersecon el control efectivo de servicios municipales.

3. laS gRaNdES cIUdadES y dE laS ÁREaS MEtRoPolItaNaS EN ESPaÑa

Dentro de esa realidad local española, el sis-tema urbano, aún habiéndose desarrollado a sal-

tos y de forma compulsiva y desordenada, ofre-ce una potencia y un dinamismo indiscutibles.Si son 62 los municipios que superan los100.000 habitantes, dentro de ese grupo hay unimportante conjunto de trece grandes ciudadesque, sin contar sus conurbaciones o áreas metro-politanas funcionales, superan los 300.000 habi-tantes (Cuadro nº 8).

Estas trece grandes ciudades suman unos10,14 millones de habitantes, más del 21,69%de la población española, sin contar con lasconurbaciones existentes en muchas de ellas.

Sin embargo, lo cierto es que el peso especí-fico de todas estas ciudades en el sistema urbanoespañol no depende solamente de la poblaciónde estos municipios aisladamente considerados,sino también de la existencia e importancia deuna conurbación de la que constituyen la ciudadcentral. Así, en el caso de Zaragoza, Córdoba yMurcia, se trata de municipios de enorme exten-sión territorial, donde los desarrollos urbanísti-cos periféricos al núcleo urbano central se pro-ducen en el propio término municipal. No existeuna conurbación o un área metropolitana funcio-nal, en el sentido de un conjunto de ciudadesadministrativamente diferenciadas, entre las quese produce un continuum urbanizado. Lo mismoocurre en el caso de Valladolid, si bien el terri-torio de este municipio es sensiblemente inferior.



tabla 8las trece grandes ciudades españolas con más de 300.000 habitantes

(población y superficie del término)

Municipio Población (01-01-2009) Superficie (kilómetros cuadrados)

Madrid 3,255,944 605.77Barcelona 1,621,537 98.21Valencia 814,208 134.63Sevilla 703,206 141.31Zaragoza 620,419 1,063.14Málaga 568,305 395.13Murcia 436,870 885.96Palma de Mallorca 401,270 208.63Las Palmas de G.C. 381,847 100.55Bilbao 354,860 41.31Alicante/Alacant 334,757 201.27Córdoba 328,428 1,255.24Valladolid 317,864 197.46

Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

Estas cuatro ciudades, fuera de sus términosmunicipales, carecen prácticamente de un cintu-rón urbano que incremente su población deforma apreciable.

En cambio, las otras ciudades de este gruposon núcleos de áreas metropolitanas funcionalesmás o menos amplias, que deben ser considera-das para tener en cuenta la verdadera posiciónrelativa de estas ciudades en el sistema urbanoespañol, que en algunos casos cambia sensible-mente si se tiene en cuenta esta circunstancia. Esel caso de Barcelona, donde al millón y medio dehabitantes de su municipio hay que añadir otrostres de su área metropolitana funcional. YMadrid, el mayor municipio de Europa occiden-tal en términos demográficos, con más de tresmillones de habitantes, supera los seis millones ymedio si se tiene en cuenta su área metropolita-na funcional, incluyendo los corredores delHenares y de Toledo. Madrid y Barcelona cons-tituyen, pues, dos de las mayores conurbacionesde Europa Occidental en términos demográficos,ocupando Madrid la tercera posición inmediata-mente detrás de las de París y Londres, a las quese ha acercado notablemente los últimos años.

Pero también ocurre muy claramente en Bil-bao, que ocupando la décima posición de estalista de grandes ciudades y con un territorio muyreducido, es sin embargo el centro de la granconurbación de la Ría de Bilbao, conjunto demunicipios que supera el millón de habitantes.Desde esta perspectiva, Bilbao se colocaríaposiblemente en el quinto lugar en el sistemaurbano español, inmediatamente detrás deValencia y Sevilla1, cuyas áreas funcionales seacercan a 1,4 millones de habitantes, mientrasque la de Málaga también se acerca al millón.

En el caso de las grandes ciudades insularesespañolas, Las Palmas de Gran Canaria y Palmade Mallorca, se da una relación metropolitanacon el resto de la isla, de dimensiones bastantereducidas (unos 1.560 km2 en el caso de GranCanaria, y unos 3.640 km2 en el de Mallorca).Ello supone que la población del área metropo-litana funcional se eleva a más de 800.000 habi-tantes en caso de Las Palmas de Gran Canaria(cuya naturaleza metropolitana resulta másobvia, por las reducidas dimensiones de la isla ysu elevada densidad de población) y una cifrasimilar en el caso de Palma de Mallorca2.

Teniendo en cuenta las áreas metropolitanasfuncionales reales, de acuerdo con los estudiosrealizados en 1994 por el Ministerio de Econo-mía y Hacienda para la aplicación de la Iniciati-va URBAN en España, y que mantienen suvigencia en buena medida a estos efectos, laEspaña urbana podría clasificarse en las catego-rías indicadas en el Cuadro nº 9.

La importancia del sistema urbano español yde nuestras grandes ciudades no se vio acompa-ñada nunca, hasta principios de los años sesenta,por una regulación específica para estos munici-pios. El régimen local español, inspirado históri-camente en el modelo continental o francés, secaracterizaba por un acusado uniformismo, esta-bleciendo esencialmente el mismo modelo orgá-nico-funcional para todos los municipios, conindependencia de su población, o como muchointroduciendo algunas variantes a partir de estra-tos de población muy bajos. El régimen de lasgrandes ciudades en su conjunto, hasta que sedictan las Leyes especiales de Barcelona yMadrid en 1960 y 1963, respectivamente, eraidéntico al de los restantes municipios.



1 En España no se han realizado estudios rigurosos, partiendo de flujos de personas, mercancías, tráfico y comunicaciones, ode densidad de la urbanización, para delimitar, al menos de forma aproximada, las áreas metropolitanas funcionales. En algunoscasos su existencia es muy visible, dada la densidad de la conurbación física (Bilbao, Barcelona, Madrid). El Estudio sobre lasGrandes Ciudades y sus Áreas de Influencia elaborado en el año 2001 por el MAP utiliza, de forma reconocidamente aproxima-tiva y primaria, la población de los municipios existentes en una distancia determinada (unos 30 kms.) a partir del territorio delmunicipio central. Pero este criterio es muy engañoso, pues las circunstancias varía notablemente según los casos. En algunossupuestos, la orografía hace que treinta kilómetros supongan una línea bastante recta, y en otros, en cambio, es muy accidentada.En algunos casos (Murcia, Zaragoza) la delimitación del área de influencia utilizando este criterio es absolutamente artificioso,porque las grandes dimensiones del término municipal hacen que la ciudad funcional se haya acabado mucho antes de llegar a lasfronteras del término municipal.

2 Esta clara metropolitanización no se da, sin embargo, en la tercera gran isla española, la de Tenerife, ya que si bien su pobla-ción es muy similar a la de Gran Canaria, su superficie es bastante superior (unos 2.034 km2), con un sistema urbano muy dis-tinto al de esta última, sin la acusada macrocefalia de Las Palmas de Gran Canaria, y con una capital (Santa Cruz de Tenerife)mucho menos significativa en el sistema urbano español (unos 217.000 h., 160.000 menos que su vecina).

No obstante, la relevancia de algunos proble-mas ineludibles que afectaban a las grandes ciu-dades españolas determinó la promulgación deuna serie de disposiciones que atendían las exi-gencias de determinados servicios para solucionarlas necesidades existentes. Así ocurrió, por ejem-plo, en materia de abastecimiento de aguas, detransportes y de vivienda. En materia de aguas, yase había creado a mediados del siglo XIX el Canalde Isabel II, y en Barcelona se estableció muyposteriormente un organismo análogo, medianteel Decreto de 30 de mayo de 1955, dependiente,como el anterior de la Administración del Estado.Y en materia de transportes se aprobaron sendos

planes para Madrid el 12 de mayo de 1956, y paraBarcelona el 26 de diciembre de 1957 (ENTRENA

CUESTA, 1976, pp. 318 y ss).Va a ser la perspectiva urbanística la que va a

servir de soporte a los primeros intentos de refor-ma, a partir de los años cuarenta, abriendo unavía de ruptura del tradicional uniformismo muni-cipal, para ofrecer una respuesta al proceso urba-nizador que está dando lugar a la formación defenómenos metropolitanos en algunas ciudadesespañolas (BASSOLS COMA, 1973, pp. 550 y ss.),si bien dentro del contexto de un sistema políti-co autoritario, que le confiere un acusado nomi-nalismo. Así surge el “Gran Madrid”, mediante



tabla 9clasificación por categorías de la España urbana

N

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda (1994).

Áreas metropolitanasinternacionales

Áreas metropolitanasnacionales-regionales

Áreas en proceso demetropolitanización

otras áreas urbanas

Ofrecen una estructura bipolar del sistema

Centros de servicios especializados paraamplias regiones

Centros terciarios subregionales

Con una población superior a los 150.000 h.

– Madrid– Barcelona

– Valencia– Bilbao– Sevilla– Málaga– Zaragoza– Las Palmas de Gran Canaria

– Palma de Mallorca– Vigo-Pontevedra– Gijón-Oviedo-Avilés– Alicante-Elche– Murcia– Valladolid

– Granada– Córdoba– Cádiz-Jerez– Vitoria– Santander– Santa Cruz de Tenerife– Pamplona– Salamanca– San Sebastián– Burgos– Almería– León– Tarragona

la Ley de 25 de noviembre de 1944, desarrolladael 1 de marzo de 1946; el “Gran Bilbao”,mediante la Ley de 17 de julio de 1945, desarro-llada también el 1 de marzo de 1946, y el “GranValencia”, mediante Ley de 18 de diciembre de1946, desarrollada el 14 de octubre. Todos estosorganismos constituían corporaciones adminis-trativas con personalidad jurídica propia.

Se trata de normas con una preocupación emi-nentemente urbanística. Para atender la necesidadde formular un Plan de Urbanismo que abarquelas nacientes metrópolis supramunicipales, quedesbordan los límites municipales de la ciudadcentral, se crean órganos de tal ámbito, pero denaturaleza estatal, con representaciones minorita-rias de los entes locales afectados, con funcionesde gestión y coordinación de las competenciasurbanísticas municipales y los intereses estatales.

Esta legislación favorece la anexión por lasgrandes ciudades centrales de los municipioslimítrofes, normalmente pequeños municipiosalcanzados por el crecimiento de aquélla. Espe-cialmente es el caso de Madrid, cuyo términomunicipal creció notablemente con la anexiónentre 1948 y 1954 de 13 municipios vecinos, lamayor parte de ellos actualmente distritos de lacapital (Aravaca, Canillas, Canillejas, Fuenca-rral, Hortaleza, El Pardo, Barajas, Vallecas,Villaverde, Carabanchel Alto, CarabanchelBajo, Chamartín de la Rosa y Tetuán), pasandosu término municipal de 68 km2 a 607 km2.

El criterio que se siguió para Barcelona fuedistinto3, ya que la Ley de 3 de diciembre de1953 creó la Comisión de Urbanismo de Barce-lona y su Comarca, a la que se encomendó eldesarrollo del Plan Comarcal y el establecimien-to de los servicios públicos de interés comarcal,abandonando y superando los esquemas anexio-nistas, como expresamente declara su Exposi-ción de Motivos. Por otra parte, en esta opciónpesaron las peculiaridades de la comarca delBarcelonés, que constituye en sentido propio unaconurbación, en el sentido de que muchos de losmunicipios que rodean Barcelona no se explicanexclusivamente en función de ésta, sino quegozan de una sustantividad histórica, económica

y sociológica propia, constituyendo sistemas derelaciones sociales relativamente autónomos,con independencia de la continuidad física quehace casi imperceptibles los límites de sus térmi-nos (ENTRENA CUESTA, 1976, p. 320).

El siguiente momento histórico relevantedesde una perspectiva institucional es la aproba-ción de la Ley de 7 de noviembre de 1957, quefaculta al Gobierno para establecer un régimenmunicipal especial orgánico y económico paraMadrid y Barcelona, así como para otras ciuda-des cuyo número de habitantes e importancia desus problemas lo aconsejen, pero no para el con-junto sustantivo que es el área metropolitanaque se articula en torno a esas ciudades. Pero nopuede dejar de destacarse que se trata de la pri-mera norma en la historia del Derecho localespañol que supera el uniformismo municipalen el aspecto formal, al articular un sistema deestructuras orgánicas y de gestión diferente delcomún, aunque se trata de regímenes otorgadoso cedidos, diferentes al de carta –norma de natu-raleza reglamentaria dictada en el ejercicio de lapotestad de autoorganización, prevista en el artí-culo 94 de la Ley de Régimen Local de 1955,pero nunca puesta en práctica–.

En todo caso, no deja de resultar paradójicoque, mientras la legislación de los años cuarentamarginaba los aspectos del gobierno local, con unafuerte estatalización de la intervención sobrelas áreas metropolitanas, esta nueva normativa sedesinteresa de las implicaciones supramunicipales,olvidando el rasgo esencial de la gran ciudad denuestros días y causa de la mayor parte de sus pro-blemas, como es su carácter de ciudad tentacular,replegándose sobre sí mismas las ciudades centra-les, lo que resta eficacia a las propuestas innova-doras que contiene (BASSOLS COMA, 1985, p.596).

La Ley de 1957 fue desarrollada mediante unDecreto legislativo de 23 de mayo de 1960, queestableció el régimen especial de Barcelona, y porotro Decreto legislativo de 1 de julio de 1963, quehizo lo propio con el de Madrid. Se trata de leyesque responden a una misma filosofía municipalis-ta eficientista, claramente inspirada en algunosmodelos del municipalismo norteamericano. La



3 No obstante, a fines del siglo XIX, en 1897, Barcelona había experimentado también una extraordinaria expansión territo-rial y demográfica con la anexión de los municipios de Gràcia, Sant Andreu del Palomar, Sant Martí dels Provençals, Sant Ger-vasi de Cassoles, Sants y Les Corts de Sarrià. Posteriormente sería anexionado Sarrià en 1921.

idea directriz es la consecución de la eficacia en lagestión municipal, colocando en primer plano lapreeminencia de los órganos ejecutivos sobre losrepresentativos o colegiados, esquema que agudi-za sus efectos en el contexto de un régimen nodemocrático (BASSOLS COMA, 1985, p. 596).

Este idea esencial se materializa mediante laarticulación de una visión gerencial de la figuradel Alcalde, un Alcalde “fuerte” competencial-mente y con un mandato de seis años, designadodirectamente por el Jefe del Estado, asistido porunos funcionarios directivos, denominados Dele-gados de Servicios (seis), que gestionan las gran-des áreas municipales. A su vez, se crea unaComisión Ejecutiva, integrada por el Alcalde, porlos Tenientes de Alcalde (tres, designados por elAlcalde en Barcelona, y por el AyuntamientoPleno en Madrid), por concejales y por los Dele-gados de Servicios, que desarrolla las funcionesordinarias de gestión municipal, correspondiendoal Pleno municipal solamente las grandes deci-siones y los actos de control superior.

Otra novedad significativa es la desconcen-tración territorial que las Leyes especiales deBarcelona y Madrid imponen, mediante la crea-ción de las Juntas de Distrito, que agrupan variosbarrios o zonas de cada una de ambas ciudades,sirviendo de marco para la gestión desconcentra-da de algunos servicios, esbozando apenas sumodelo orgánico-institucional, integrándose porconcejales y por representantes de cada Distrito.

Asimismo estas Leyes contienen algunasespecialidades financieras (esencialmente, elestablecimiento de una tasa por estacionamien-to de vehículos, y la creación de un arbitriosobre la radicación de empresas industriales ocomerciales).

La notable desconexión en estas Leyes espe-ciales con las zonas de influencia de las dos gran-des ciudades españolas no es óbice para que seesbocen en ellas algunos planteamientos que pos-teriormente serán abordados de nuevo y desarro-llados por otras disposiciones, Así ocurre, en elcaso de Barcelona con la creación de la Comisión

de Urbanismo y Servicios Comunes, que será elantecedente de la posterior área metropolitana demediados de los años setenta; y, en el caso deMadrid, se prevé el traspaso al municipio de ser-vicios típicamente municipales gestionados por elEstado o entes de él dependientes en razón de lacapitalidad, al tiempo que se encomienda al Ayun-tamiento capitalino la promoción de la coordina-ción de los municipios de la periferia de la ciudad.

La promulgación de estas Leyes especiales nopodía soslayar, sin embargo, la existencia de unarealidad metropolitana en ambas grandes ciuda-des, que en el caso de Madrid fue rápidamenteabordada por la Ley de 2 de diciembre de 1963,sobre el Área Metropolitana de Madrid4, queabarcaba a la capital y a 22 municipios limítrofes,con una superficie de 1.706 km25. El eje de la Leyse centraba en el ámbito urbanístico, previendo laformulación conjunta de un Plan General deUrbanismo para toda el Área, estableciéndose unaúnica autoridad para la coordinación de las com-petencias urbanísticas estatales y locales: LaComisión de Planeamiento y Coordinación delÁrea Metropolitana (COPLACO), con la natura-leza de organismo autónomo estatal, integrada porrepresentantes de los ministerios afectados, elAlcalde y tres representantes del Ayuntamiento deMadrid y dos Alcaldes en representación de los 22municipios del Área. Se continúa, pues, en elnivel metropolitano, con el proceso de estataliza-ción orgánica sobre un nivel de regionalizaciónfuncional, con escaso papel para los municipiosafectados, excepto el capitalino, al que se asignaun especial protagonismo en materia de gestiónurbanística mediante la creación de un organismoautónomo municipal especializado, la Gerenciade Urbanismo de Madrid, que incluso puedeactuar fuera de su termino municipal previoacuerdo de la COPLACO. Por otra parte, estenuevo modelo de organización urbanística paranada afecta al modelo orgánico-funcional de losAyuntamientos del Área, que continúan sujetos alrégimen municipal común, excepto Madrid, quesigue el régimen de su Ley especial.



4 Como ha recordado BASSOLS COMA (1985, p. 599), la redacción de esta ley fue precedida de un muy valioso Informe de unaComisión de Expertos que analizó las experiencias de Derecho comparado de la época, y en especial la ley francesa de 1961 sobrecreación del Distrito de la Región de París y el Informe de la Comisión Real Herbert de 1960 sobre la reforma del Gran Londres;no obstante, la mayor parte de las propuestas más innovadoras de la Comisión de Expertos fue rechazada.

5 Posteriormente, mediante Decreto de 28 de septiembre de 1964, se agregó el municipio de Las Rozas al Plan General deOrdenación Urbana de Madrid, elevándose a 24 el número de municipios incluidos en él.

Posteriormente, se elaboraría en el contextodel III Plan de Desarrollo Económico y Social de1972 un Proyecto de Ley de Bases del RégimenLocal en enero de ese mismo año que, por vezprimera, rompe definitivamente con el uniformis-mo del régimen municipal, previendo una ampliadiversidad tipológica de regímenes locales aten-diendo a la realidad de los distintas modalidadesde sistemas de asentamientos humanos en elterritorio. Este ambicioso modelo no encontróplasmación normativa, presentándose, en cam-bio, un texto mucho más conservador en la Ley41/1975, de 19 de noviembre, en el que se preve-ían las denominadas Entidades MunicipalesMetropolitanas, integradas por un Consejometropolitano, cuyos miembros debían elegirsepor cada uno de los Ayuntamientos incluidos ypor la Diputación provincial, asumiendo losAyuntamientos la ejecución de las materias noatribuidas al Consejo Metropolitano. Esta Ley nollegó a ponerse en práctica, derogándose en 1978.

Precisamente el Decreto-ley de 24 de agostode 1974, por el que se constituye la EntidadMunicipal Metropolitana de Barcelona, vino aser una especie de anticipo del modelo de la Ley41/1975, actualizando el régimen urbanísticoespecial de 1953 y de 1960, al tiempo que incor-poraba innovaciones urbanísticas que verían laluz con carácter general en la inmediata reformade la Ley del Suelo de 1956, operada en 1975 yen el Texto Refundido de 1976 (BASSOLS COMA,1985, p. 601). Básicamente, esta entidad, califi-cada expresamente como entidad municipal,está destinada a la ejecución de la figura delPlan director metropolitano, finalizando así laetapa en la que el impulso de la acción metro-politana se encomendaba a organismos estata-les, si bien el proceso de municipalización esaún incompleto, al persistir un organismo esta-tal desconcentrado de fiscalización de la acciónmetropolitana (LLISET BORRELL, 1975).

El marco jurídico español cambia sustancial-mente con la promulgación de la Constituciónde 6 de diciembre de 1978, la celebración enabril de 1979 de las primeras elecciones localesdemocráticas y el establecimiento en el periodode 1979 a 1983 del modelo políticamente des-centralizado del “Estado autonómico”. La Cons-titución, que consagra expresamente la autono-mía local en sus artículos 137 y 140, prevé laposibilidad de agrupaciones de municipios dife-

rentes de la provincia, pero no contiene previ-sión alguna expresa sobre las grandes ciudadesni sobre las áreas metropolitanas.

Unos primeros efectos del nuevo régimendemocrático se producirían en nuestro terreno,siendo manifestaciones significativas el RealDecreto-ley 11/1980, de 26 de septiembre, queestablece el régimen jurídico de la revisión delPlan del Área Metropolitana de Madrid, incre-mentando el protagonismo de los municipiosdel Área en detrimento del la COPLACO, y laLey vasca de 18 de diciembre de 1980, queextinguió la Corporación administrativa delGran Bilbao, sin sustituirla por ningún mecanis-mo institucional de alcance metropolitano, nigeneral ni sectorial.

Por otra parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril,Reguladora de las Bases del Régimen Local, laley local de la democracia, es manifiestamenteheredera del tradicional uniformismo del régi-men local español, sin que contuviera hasta lareforma de 2003 previsión alguna sobre un régi-men específico para las grandes ciudades, limi-tándose a establecer un régimen común –conalgunas diferencias, reforzadas por la reformaoperada por la Ley 11/1999, de 21 de abril–entre los municipios de más de 5.000 habitantesy los de menos en orden a la existencia necesa-ria o potestativa de algunos órganos, y previen-do asimismo un régimen de Concejo abiertopara los municipios de menos de 100 habitantes,o los que tradicionalmente se hubiesen regidopor este sistema de democracia directa.

En el sistema originario de la LRBRL, losregímenes especiales constituyen unos sistemasresiduales, menores y limitados, cuyo estableci-miento es competencia del legislador autonómico,a su vez constreñido por la prohibición básica delestablecimiento de regímenes singulares (art. 9).

Por lo que se refiere a las áreas metropolita-nas, en el sistema de la LRBRL no son entidadesbásicas, sino de configuración autonómica, con-teniendo solamente un pequeño precepto básicosobre su régimen jurídico (art. 43), correspon-diendo a las Comunidades Autónomas su crea-ción, supresión y regulación. Su creación debehacerse mediante ley de la correspondienteComunidad Autónoma “previa audiencia de laAdministración del Estado y de los Ayuntamien-tos y Diputaciones afectados [...] de acuerdocon lo dispuesto en sus respectivos Estatutos”.



En la mayoría de los Estatutos de las 17Comunidades Autónomas se contienen previsio-nes que permiten, de manera directa o indirectainstitucionalizar áreas metropolitanas. Menciónespecial merecen el País Vasco y Madrid, que, apesar de comprender dos de las mayores conur-baciones españolas, no contienen previsiónalguna expresa sobre la posibilidad de crearáreas metropolitanas, si bien el Estatuto Vascoprevé la posibilidad de que en el seno de losTerritorios Históricos puedan reconocerse“demarcaciones territoriales de ámbito munici-pal que no excedan de los límites provinciales”(art. 22), y en la Comunidad de Madrid se dis-pone que los municipios “podrán agruparse concarácter voluntario para la gestión de servicioscomunes o para la coordinación de actuacionesde carácter funcional o territorial, de acuerdocon la legislación que dicte la Comunidad, en elmarco de la legislación básica del Estado” (art.3.2), señalando asimismo que “Por la Ley de laAsamblea de Madrid se podrán establecer,mediante la agrupación de municipios limítro-fes, circunscripciones territoriales propias quegozarán de plena personalidad jurídica”, y pre-viendo también el otorgamiento de un régimenespecial de capitalidad para la ciudad deMadrid, aprobado mediante ley estatal, que“determinará las relaciones entre Institucionesestatales, autonómicas y locales, en el ejerciciode sus respectivas competencias” (art. 6).

En todo caso, la competencia autonómicapara crear, modificar y suprimir áreas metropo-litanas ha estado avalada por la jurisprudenciadel Tribunal Constitucional, cuya Sentencia214/1989, de 21 de diciembre, señala en su Fun-damento Jurídico 4º, refiriéndose a éstas y aotras entidades locales no básicas (las comarcasy las “entidades locales menores”) que “entranen cuanto a su propia existencia en el ámbito dedisponibilidad de las Comunidades Autónomasque dispongan de la correspondiente competen-cia”, y que “se trata, en consecuencia, de unasEntidades con un fuerte grado de “interioriza-ción” autonómica, por lo que, en la determina-

ción de sus niveles competenciales, el Estado nopuede sino quedar al margen. Corresponde,pues, en exclusiva a las Comunidades Autóno-mas determinar y fijar las competencias de lasEntidades locales que procedan a crear en susrespectivos ámbitos territoriales”.

Creemos que esta afirmación no ofrecedudas para los otros tipos no básicos de entida-des locales, pero difícilmente podría hoy soste-nerse con solvencia que las áreas metropolita-nas, que se caracterizan normalmente porgenerar flujos de personas, bienes y serviciossuprarregionales e internacionales, constituyenentidades “con un alto grado de interiorizaciónautonómica”. Cualquier especialista en políticasurbanas, sea cual sea su perspectiva y su bagajeprofesional, podría sorprenderse en la actuali-dad ante semejante afirmación tan tajante, queni el momento de su formulación parecía corres-ponder a la realidad urbana existente, y que hoyen día, en el marco de un mundo crecientemen-te urbano y globalizado, parece totalmente des-contextualizada.

En todo caso, lo cierto es que el interés de lasComunidades Autónomas en afirmar su compe-tencia en esta materia no se ha debido a un inte-rés especial en la creación de áreas metropolita-nas, sino justamente a lo contrario: ostentar elmonopolio regulador para no ejercerlo, o hacerlobajo fórmulas “ligeras” y monofuncionales, oincluso simplemente para suprimir las institucio-nes metropolitanas preexistentes, que las Comu-nidades Autónomas, en el contexto de un antilo-calismo de partida, concebían como potencialescompetidores políticos, al igual que ocurrió conlas provincias, si bien en este caso con mayorfundamento, tratándose de una institución que, ensu dimensión de entidad local, ha entrado en unacrisis existencial con la implantación del Estadoautonómico, justificándose funcionalmente sobretodo por la acusada fragmentación de nuestromapa municipal, generando un grave inframuni-cipalismo frente al que las Diputaciones preten-den aparecer como auxiliadoras y solícitas insti-tuciones (JIMéNEZ BLANCO, 1992, p. 250)6.



6 Aparte de su inequívoca dimensión clientelar, tanto frente a los municipios que la integran, manifestada especialmente a lahora de desarrollar la cooperación económica, jurídica y técnica, como en el papel que cumple como “aparcamiento” privilegia-do de una amplia clase política local.

Así, si ya vimos que el Parlamento vasco pro-cedió a disolver en 1980 el Gran Bilbao, en elcaso de Cataluña, la Entidad Municipal Metro-politana de Barcelona fue suprimida por la Leycatalana 7/1987, de 4 de abril, por la que se esta-blecen y regulan actuaciones públicas especialesen la conurbación de Barcelona y en las Comar-cas comprendidas dentro de su zona de influen-cia, que derogó el Decreto-ley 5/1974, de 24 deagosto. En su lugar, se establecieron dos Entida-des Metropolitanas de naturaleza sectorial, puesla realidad de la conurbación no podía eludirse:la Entidad Metropolitana del Transporte, queincluye a 18 municipios, y la Entidad Metropoli-tana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento deResiduos, integrada por 32 municipios.

Nadie duda de que la mayoría de Convergèn-cia i Unió en el Parlamento de Cataluña sirvió deinstrumento para zanjar el control por la izquier-da catalana de la Entidad Metropolitana, sustitu-yendo una entidad rival, que concentraba lamayor parte de la población y del PIB de Cata-luña, con fuerte contenido político, por esasáreas sectoriales, donde domina, pues, la tecno-cracia sobre la política. Una solución inspiradaen la aplicada por los Gobiernos Thatcher en elReino Unido para el también incómodo y retadorGreater London Council, entonces liderado porun combativo Ken Livingstone. No obstante,unos 30 municipios –la mayor parte de los com-prendidos en la antigua Entidad metropolitana–constituyeron en 1988 como respuesta una Man-comunidad de Municipios del Área Metropolita-na de Barcelona, de naturaleza plurifuncional(ciertas funciones urbanísticas, promoción eco-nómica, mercados, ...), pero limitada por laimposibilidad de incluir el objeto de las dosáreas metropolitanas sectoriales antes citadas.No obstante, esta circunstancia pone de relievela intercambiabilidad de las formas organizativasterritoriales: como alguien ya ha destacado acer-tadamente, mancomunidades, comarcas y áreasmetropolitanas acaban, al final, por no ser tandiferentes (JIMéNEZ BLANCO, 1992, p. 351).

Un camino más largo y azaroso condujo auna solución similar en Valencia. Bajo gobiernoregional del PSOE, la Ley valenciana 5/1986,de 19 de noviembre, suprimió la Corporaciónadministrativa “Gran Valencia”, que fue susti-tuida por la Ley valenciana 12/1986, de 3 dediciembre, por el Consell Metropolità de l’Hor-

ta, un área metropolitana plurifuncional, queagrupaba a 44 municipios. Este organismo teníapor finalidades generales la planificación con-junta y la gestión supramunicipal en las mate-rias de su competencia, que incluían el ciclohidráulico, los residuos sólidos, el urbanismo,incendios, mataderos, transportes y su infraes-tructura. Posteriormente, la Ley valenciana4/1995, de 16 de marzo, del Área Metropolitanade l’Horta, intentó paliar determinadas disfun-cionalidades de la citada entidad referentes a suscompetencias y organización.

Más tarde, ya con mayoría del Partido Popular,la Ley valenciana 8/1999, de 3 de diciembre,suprimió el Área Metropolitana de l’Horta, yfinalmente, y como en el caso catalán, la Leyvalenciana 2/2001, de 11 de mayo, vino a estable-cer dos áreas metropolitanas funcionales enValencia: la Entidad Metropolitana de ServiciosHidráulicos, que integra a 45 municipios, y laEntidad Metropolitana para el Tratamiento deResiduos, que comprende a los mismos munici-pios.

Por lo que se refiere a Madrid, ofrece unpanorama diferente y singular. La viejaCOPLACO fue primero modificada en 1979, yfinalmente sus servicios fueron trasferidos porOrden de 16 de junio de 1983 a la Comunidadde Madrid. Pero lo verdaderamente relevante esque, en el caso de la capital del Estado, existe unverdadero gobierno metropolitano en forma deregión política (es decir, posiblemente la formaóptima para un gobierno metropolitano eficaz).

Cuando se implantó el “Estado Autonómico”,había tres posibles opciones para Madrid (PIñAR

MAñAS, 1983, pp. 23-31): integrarla en Castilla-la Mancha; crear una suerte de “distrito federal”con la ciudad y parte de su antigua zona metro-politana, distribuyendo el resto del territorio de laprovincia de Madrid entre las Comunidades veci-nas; o constituir una Comunidad Autónoma conel territorio de la provincia de Madrid. La prime-ra opción encontraba la resistencia de los parla-mentarios y políticos castellano-manchegos, quepreveían una región controlada desde Madrid ypor su clase política, en la que temían encontrar-se bastante marginados. La segunda opción noparecía fácil ni viable. La tercera era más cómo-da, por adecuarse al mapa provincial y ser cohe-rente con las inercias históricas e institucionales.Fue esta última solución la finalmente adoptada.



No puede decirse que el territorio de laComunidad de Madrid coincida de maneraexacta con el del área metropolitana funcionalde Madrid. Por una parte, no abarca parte de loscorredores de Toledo y Guadalajara, que seextienden hasta ambas capitales castellano-manchegas. Por otra, si bien engloba la mayorparte de dicha área funcional, a la misma se aña-den comarcas de montaña o rurales cercanas a lacapital, aunque fuertemente vinculadas a ésta.

En todo caso, su creación en 1983 se ha reve-lado como un rotundo éxito, fruto de una decisiónacertada, que ha conferido a Madrid un gobiernoregional poderoso y dinámico, dotado de las mis-mas competencias que cualquier otra ComunidadAutónoma española, muchas de las cuáles resul-tan decisivas desde una perspectiva metropolita-

na (urbanismo y ordenación del territorio, vivien-da, transportes, desarrollo económico, asistenciasocial, ...) a las que se unen, en el caso de Madrid,dos servicios típicamente locales –los servicioscontra incendios (excepto en la capital) y el com-pleto ciclo hidráulico, al haberle sido transferidoen Canal de Isabel II– y otro clásicamente metro-politano o de conurbación: el metro.

Esa Comunidad Autónoma urbana y capitali-na, verdadero gobierno metropolitano político,ha sabido construir con los grandes agentes eco-nómicos –esencialmente la patronal (CEIM) ylos grandes sindicatos– un modelo de corte neo-corporativista, que establecido primero por losgobiernos socialistas presididos por JoaquínLeguina, fue luego continuado con bastanteéxito por el Partido Popular bajo el liderazgo de



tabla 10la evolución de la institución metropolitana en España, por áreas

N

Fuente: Elaboración propia.

Madrid

barcelona

valencia

bilbao

Ley sobre el ÁreaMetropolitana deMadrid. Creación dela COPLACO (1963)

Creación de la“Entidad MunicipalMetropolitana deBarcelona” (1974)

Supresión del“GranValencia” y creacióndel “ConsellMetropolità del’Horta” (1986)

Supresión del “GranBilbao” (1980)

Creación de laComunidad deMadrid transferenciaa la misma de losservicios de laCOPLACO (1983)

Supresión de la“Entidad MunicipalMetropolitana deBarcelona” (1987)

Creación de la“Entidad Metropolitade l’Horta” (1995)

“Gran Madrid”(1944)

Ley deBarcelona y suComarca (1953)

“Gran Valencia”(1946)

“Gran Bilbao”(1945)

Creación de la “EntidadMetropolitana delTransporte” y de la “EntidadMetropolitana de ServiciosHidráulicos y Tratamiento deResiduos” (1987), y de laMancomunidad deMunicipios del ÁreaMetropolitana de Barcelona(1988).

Supresión de la “EntidadMetropolita de l’Horta” yCreación de la “EntidadMetropolitana de ServiciosHidráulicos” y de la “EntidadMetropolitana para elTratamiento de Residuos”(2001)

Alberto Ruiz-Gallardón, facilitando la gober-nanza y el desarrollo regional (RODRíGUEZ

ÁLVAREZ, 2002, pp. 124).En definitiva, Madrid constituye la gran

excepción en el panorama metropolitano espa-ñol dominado hoy en día por la desconfianzahacia estas instituciones de las ComunidadesAutónomas, que, como mucho, parecen sólodispuestas a reconocer la necesidad de ofrecerrespuestas institucionales por vía sectorial, y portanto fragmentada, a las exigencias de actuaciónconjunta de nuestras grandes conurbaciones.

Pero debemos, para finalizar este análisis,volver al tratamiento normativo de las grandesciudades, en sí mismas consideradas, con inde-pendencia de sus áreas circundantes. Desde losaislados hitos que son las Leyes especiales deBarcelona de 1960 y de Madrid de 1963, no hahabido ruptura alguna de la uniformidad delrégimen municipal español hasta el año 1998,en que se promulga la Carta Municipal de Bar-celona, y, por fin, el año 2006, con la aprobaciónde la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que seregula el Régimen Especial del municipio deBarcelona, y la Ley 22/2006, de 4 de julio, deCapitalidad y Régimen Especial de Madrid,

muy similares en sus soluciones orgánico-fun-cionales al régimen especial establecido para lasgrandes ciudades por la Ley 57/2003.

Por lo demás, como ya se ha señalado, la Ley7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Basesdel Régimen Local (LRBRL), siguió anclada enel profundo uniformismo que ha marcado histó-ricamente el sistema local español, y en estesentido puede afirmarse que es una ley profun-damente conservadora. Con respecto a los regí-menes especiales de Madrid y Barcelona, selimita a declararlos vigentes en su disposiciónadicional sexta, pero sólo “salvo en lo que seoponga, contradiga o resulte incompatible conlo establecido en la presente Ley”, lo que redu-ce a su mínima expresión las especialidadesorgánico-funcionales de ambas ciudades.

La importante reforma operada en la LRBRLpor la Ley 11/1999, de 21 de abril, afecta a ladisposición adicional sexta, ya que añade unapartado tercero a la misma que permite a lasComunidades Autónomas respectivas, median-te ley, actualizar esos regímenes especiales, ainstancia de los Ayuntamientos interesados, acuyos efectos este precepto viene a establecerlas posibles modificaciones sobre el régimen



tabla 11Modalidades de organización de espacios metropolitanos utilizados en España

N


corporación de derecho Público estatal(estatalización del fenómeno metropolitano)

Área metropolitana como entidad localplurifuncional

Área metropolitana como entidad local sectorial

Región política (comunidad autónoma)

Mancomunidad de municipios

Gran Madrid (1944), Gran Bilbao (1945), GranValencia (1946), COPLACO (Madrid, 1963)

Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona(1974), Consell Metropolità de l’Horta (1986),Entidad Metropolitana de l’Horta (1995)

Entidad Metropolitana del Transporte y de la EntidadMetropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratamientode Residuos de Barcelona (1987); y EntidadMetropolita de l’Horta y Entidad Metropolitana deServicios Hidráulicos y Entidad Metropolitana para elTratamiento de Residuos de Valencia (2001)

Comunidad de Madrid (1983)

Mancomunidad de Municipios del ÁreaMetropolitana de Barcelona (1988)

común que podrán establecerse por esta vía, quese limitan a la denominación de los órganosnecesarios –aspecto este meramente semánticoy formal–, a la posibilidad de delegar ciertascompetencias en las Comisiones del Pleno, y auna cierta redistribución de las competenciasdel Alcalde, el Pleno y la Comisión de Gobier-no en favor de ésta última.

En realidad, esta modificación de la disposi-ción adicional sexta, negociada políticamentepor el Ayuntamiento de Barcelona y el Ministe-rio de Administraciones Públicas, a la que seavino también el Ayuntamiento de Madrid, yapoyada posteriormente por la mayoría de lasfuerzas parlamentarias, pretendía dar cobertura auna previa alteración del régimen local básicoque se había operado por la Ley del Parlamentode Cataluña 22/1998, de 30 de diciembre, por laque se aprueba la Carta Municipal de Barcelona,de acuerdo con la previsión contenida en el apar-tado segundo de la disposición transitoria prime-ra de la Ley catalana 8/1987, de 15 de abril,Municipal y del Régimen Local de Cataluña.

Por exponerlo sucintamente, la Carta Muni-cipal de Barcelona contenía un modelo orgáni-co-funcional diferenciado del común por elreforzamiento del ejecutivo municipal, tanto delAlcalde como de la Comisión de Gobierno, el

órgano colegiado de gobierno designado por elAlcalde de entre los Concejales, que pasa atener competencias propias, mientras que elrégimen común sólo ostenta aquellas que ledeleguen el Alcalde y el Pleno, constituyendo,pues, un auténtico “cajón de sastre”. Tambiénprevé diversos mecanismos de participaciónciudadana no contemplados en la LRBRL (ini-ciativas ciudadanas, Consejo de la Ciudad,audiencias generales,...). Por otra parte, la Cartatambién refuerza competencialmente al Ayunta-miento de Barcelona en numerosos ámbitos sec-toriales, lo que sin embargo no colmaba lasdemandas de Barcelona, que reivindicaba yaspiraba a una Ley Especial estatal que le otor-gase nuevas atribuciones en materias de la com-petencia de la Administración central. Tampocose puede decir que el régimen especial aprobadofinalmente por la Ley 1/2006 suponga una satis-facción a las pretensiones competenciales deBarcelona, y los avances son más simbólicosque reales. Sin embargo, sus especialidadesorgánico-funcionales vienen a asegurarse alregularse en una Ley estatal.

Por lo que se refiere a Madrid, el artículo 6de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, deEstatuto de Autonomía de la Comunidad deMadrid, prevé la aprobación mediante Ley esta-



tabla 12Régimenes especiales para Madrid y barcelona

N


Madrid

barcelona

Derogación parcialde la Ley Especialpor la LRBRL(1985)

Derogación parcialde la Ley Especialpor la LRBRL(1985)

Posibilidad de ciertasespecialidadesorgánico-funcionalesintroducidas en ladisposición adicionalsexta de la LRBRLpor la Ley 21/1999

Posibilidad de ciertasespecialidadesorgánico-funcionalesintroducidas en ladisposición adicionalsexta de la LRBRLpor la Ley 21/1999

Ley Especial de 1963

Ley Especial de 1960

Pendiente de Ley decapitalidad prevista en elEstatuto de la Comunidad deMadrid desde 1983 hasta laaprobación de la Ley22/2006, de 4 de julio, deCapitalidad y RégimenEspecial de Madrid

Carta Municipal deBarcelona, aprobada por Leycatalana 22/1998, y Ley1/2006, de 13 de marzo, porla que se regula el RégimenEspecial del municipio deBarcelona

tal de un régimen especial de capitalidad, previ-sión que quedó inédita hasta el año 2006. Loque se debía a lo incómodo que resultaba para elEstado aprobar una Ley que no dejaría de levan-tar suspicacias en algunas otras ciudades espa-ñolas, que consideraban, con razón o sin ella,que las “cargas” de la capitalidad son muy infe-riores a los beneficios que ésta comporta para laVilla de Madrid, para que además se compensenaquellas financieramente, sin duda alguna unode los objetivos esperables de la ley de capitali-dad. Prueba de su carácter inconfortable para elEstado es que han pasaron casi 25 años para suaprobación7.

Por lo tanto, el panorama histórico de losregímenes especiales para nuestras dos mayoresciudades se limita, hasta ahora, al reflejado en elCuadro nº 12.

4. El NUEvo RÉgIMEN ESPEcIalPaRa laS gRaNdES cIUdadES

Las siete mayores ciudades españolas delmomento (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla,Zaragoza, Málaga y Bilbao) habían constituidoa comienzos de los años noventa un grupo olobby propio, sin personalidad jurídica pero bas-tante activo durante la primera mitad de la déca-da, llamado “las siete grandes”, el “Grupo 7” oel “C-7”. Este lobby no había reivindicado unmodelo orgánico-funcional singular para esegrupo de ciudades, sino que su objetivo eraesencialmente lograr una Ley de Grandes Ciu-dades, que fortaleciera competencial y financie-ramente a esos municipios (RODRíGUEZ ÁLVA-REZ, 2002, p. 311).

Los Alcalde de estas ciudades se reuníanperiódicamente en alguno de sus municipiospara armonizar sus posiciones y ofrecer un fren-te conjunto, aparte de los cauces de la Federa-

ción Española de Municipios y Provincias(FEMP), lo que llegó a causar molestias en elseno de la dirección de la gran asociación deentidades locales de ámbito estatal, que su Pre-sidente, Francisco Vázquez, Alcalde de A Coru-ña, incluso hizo explícitas.

En todo caso, la actividad de este lobby sefue relajando durante la segunda mitad de ladécada de los noventa, hasta llegar a la inactivi-dad absoluta8. Lo que no significa que algunosde esos Ayuntamientos siguiesen reivindicandoun fortalecimiento competencial y financiero delas grandes ciudades, especialmente Barcelona.

Esta era la situación cuando en el año 2001,siendo Ministro de Administraciones PúblicasJesús Moreno Posada, se elaboró en la DirecciónGeneral para la Administración Local un Infor-me sobre las Grandes Ciudades y las Áreas deInfluencia Urbana, que contenía un amplio estu-dio comparado de la regulación de las grandesciudades y de las áreas metropolitanas en diver-sos países europeos y americanos, una exposi-ción de los antecedentes históricos españoles,una serie de propuestas y una relación de gran-des ciudades españolas y de sus áreas de influen-cia, incluyendo abundante material estadístico.

Este Informe fue sometido a la entoncesrecién creada Comisión de Entidades Locales delSenado el 11 de octubre de 2001, donde sirvió debase para un amplio debate y discusión, que seprolongó hasta marzo de 2003, con intervencio-nes de profesionales de diversa procedencia.

En marzo de 2003 se produjeron dos hechosde gran relevancia. El primero fue que el Con-greso de los Diputados aprobó una Proposiciónno de Ley presentada conjuntamente por elGrupo parlamentario Popular y el Socialista, enla que se instaba al gobierno a presentar en elCongreso un Proyecto de Ley tendente a lamodernización del Gobierno Local, en el que,entre otros extremos, se estableciera un régimen



7 En todo caso, su aprobación parecía necesitar pasar, en términos políticos, por la concesión de alguna compensación aBarcelona, como así ocurrió con su Ley especial, previa incluso a la de Madrid, lo que no puede dejar de sorprender en tér-minos constitucionales.

8 Ello puede deberse, parcialmente, a que el principal motor e inspirador del grupo era el Ayuntamiento de Barcelona, que encierta medida veía colmadas una parte de sus aspiraciones con la Carta Municipal de Barcelona, aprobada a fines de 1998, deci-diendo a partir de entonces seguir un camino de negociación singularizada con el Estado, implicando en él a la Generalitat deCataluña. Por otra parte, ya desde antes, un creciente número de ciudades de este grupo, en un principio mayoritariamente socia-lista, pasaron a ser gobernadas por el PP, lo que restó cohesión y continuidad a la labor del grupo.

local específico para los municipios de granpoblación, con una regulación orgánico-funcio-nal adecuada a sus necesidades, estableciendolas grandes líneas de tal reforma. Asimismo seinstaba al Gobierno para el desplegamiento dela actividad necesaria para dar cumplimiento ala previsión del artículo 6 del Estatuto de Auto-nomía de la Comunidad de Madrid, sobre elrégimen especial de capitalidad, y para dar cum-plimiento a la moción aprobada por el Senado el19 de febrero de 2002, por la que se instaba alGobierno a presentar un Proyecto de Ley queotorgue al Ayuntamiento de Barcelona las capa-cidades y competencias que se recogen en laCarta Municipal de Barcelona, sin perjuicio deque “en lo que no sea específico de dicha ciudadse pongan en marcha los instrumentos quehagan posible la aplicación de dicha regulacióna las restantes ciudades que por su dimensión ycapacidad de gestión compartan las mismasnecesidades y problemas” (sic).

El segundo hecho relevante fue la aprobaciónpor el Pleno del Senado el 26 de marzo de 2003de un Informe sobre las Grandes Ciudades y lasÁreas de Influencia Urbana, previamente apro-bado por la Comisión de Entidades Locales de laCámara Alta, que es sustancialmente coinciden-te, en sus líneas básicas, con la proposición delCongreso antes citada, si bien aborda algunostemas esenciales no tratadas en ésta, como laampliación de las competencias sectoriales delas grandes ciudades y la necesidad de abordar elhecho metropolitano, materias ambas en las queel protagonismo corresponde esencialmente a lasComunidades Autónomas, sin perjuicio de laexistencia de algunos ámbitos sectoriales rele-vantes de la competencia del Estado, como lajusticia municipal y la seguridad ciudadana.

A partir de este momento se aceleró la ela-boración del Anteproyecto de Ley de Medidaspara la Modernización del Gobierno Local que,entre otras medidas, propone la introducción enla LRBRL de un nuevo Título X, dedicado aregular el régimen especial de los que denomina“municipios de gran población”. El Consejo deMinistros, en su reunión de fecha 6 de junio de2003, aprobó el texto como Proyecto de Ley,remitiéndolo al Congreso de los Diputados parasu tramitación parlamentaria, siendo aprobadafinalmente como la Ley 57/2003, de medidaspara la modernización del gobierno local.

La Ley se refiere a las grandes ciudades,perifrásticamente, como “municipios de granpoblación”. Esta nominación intenta huir de lapolémica que la expresión “gran ciudad” gene-raba entre los municipios españoles, habiendoun elevado número de candidatos a entrar en elgrupo por razones de simbología política e ins-titucional y orgullo local. Aún así, no ha sidoposible escapar a las inevitables presiones deesta naturaleza, en un terreno tan propicio a lassusceptibilidades, y menos aún en un periodoelectoral, lo que hizo rebajar la barrera, inicial-mente pensada en los 500.000 habitantes y mástarde en los 300.000, cifras éstas que se acercanmás a lo que se suele entender por “grandes ciu-dades” en Europa.

En efecto, en la Ley se distinguen tres gruposo categorías de “municipios de gran población”.El primero está formado por todos los munici-pios de más de 250.000 habitantes, que vendría acoincidir, grosso modo, con las grandes ciuda-des españolas. El segundo, comprende las capi-tales de provincias de más de 175.000 habitan-tes, y cuya inclusión justifica la memoria delproyecto de Ley por la mayor complejidad quesiempre comporta el hecho de ostentar una ciu-dad esa condición capitalina. Finalmente, hayuna tercera categoría, constituida por los munici-pios que sean capitales de Comunidad Autóno-ma o sedes de las instituciones autonómicascorrespondientes, así como las ciudades de másde 75.000 habitante cuyas especiales caracterís-ticas económicas, sociales, históricas o cultura-les así lo permitan (un verdadero cajón de sastre)si así lo decidiesen las Asambleas Legislativasrespectivas.

Dos aspectos fundamentales de esta Ley, porlo que se refiere a los “municipios de granpoblación” son que su alcance es esencialmenteorgánico-funcional, y no competencial, y queafecta a tales municipios, pero no aborda elhecho metropolitano. Por lo que se refiere al pri-mer aspecto, debe tenerse en cuenta que lo quese está abordando es una reforma de la LRBRLpara crear un régimen especial, y que el marcopropio para reforzar las competencias de lasgrandes ciudades son las leyes sectorialescorrespondientes a cada ámbito de actuaciónpública, bien autonómicas (y debe tenerse encuenta que la mayor parte de las demandas delas los municipios españolas se dirigen a este



ámbito), bien estatales (en algunas materiasmenos numerosas, pero relevantes, como segu-ridad ciudadana o justicia). No obstante, es evi-dente que un régimen especial completo para lasgrandes ciudades exige ese reforzamiento com-petencial, lo que requiere un esfuerzo sectorialtanto por parte de las Comunidades Autónomascomo por parte del Estado, que hasta ahora se havenido retrasando y poniendo detrás de las, sinduda importantes, reformas orgánico-funciona-les y estructurales, y que se ve retrasada porsuponer una renuncia o un sacrificio competen-cial –y por tanto de poder– por parte de los nive-les de poder territorial supralocales.

El segundo aspecto –la ausencia de trata-miento del fenómeno metropolitano– se debe aque, de acuerdo con la ya vieja doctrina delTribunal Constitucional –cuya aplicabilidadcuestionamos en el contexto socioeconómico einstitucional actual (tanto nacional como inter-nacional)– se trata de un ámbito de la exclusi-va competencia de las Comunidades Autóno-mas. Volvemos a enfrentarnos ahora –aunquepor razones distintas a las tradicionales, en estecaso, por la distribución constitucional y esta-tutaria de competencias, entendida de unamanera determinada– al tradicional problemade nuestro ordenamiento de no dar una res-puesta a ambas dimensiones simultáneamente–el gobierno de las grandes ciudades en sí mis-mas consideradas, y el de las áreas metropoli-tanas funcionales. También aquí habrá que exi-gir un difícil y generoso esfuerzo a lasComunidades Autónomas, por lo que compor-ta de cesión de protagonismo en estas áreas,pero asimismo una reinterpretación avanzada yacorde con las exigencias de un mundo globa-lizado del papel y las responsabilidades delEstado en el establecimiento y la regulación delas áreas metropolitanas, que deberían sermucho más activos que los actuales, siempreen un contexto de colaboración con los muni-cipios y las Comunidades Autónomas.

Las grandes novedades de esta Ley son, entodo caso, su modelo organizativo –que secaracteriza esencialmente por la creación de unejecutivo fuerte, claramente separado del Plenoen sus funciones, integrado por el Alcalde y unaJunta de Gobierno Local cuyos miembros sonnombrados y separados libremente por aquél,pudiendo no ser electos la mitad de cuyos

miembros–, la creación de todo un nivel dedirectivos públicos locales, el impulso concedi-do a la participación y a la defensa de los ciuda-danos y la creación de un Observatorio urbano.

5. la PRovINcIa: ¿UNaSUPERvIvIENtE aFUNcIoNal?

No se puede olvidar, finalmente, al segundonival clásico del gobierno local en España, lacapitidisminuida provincia. Su otrora papel sus-tancial en la Administración española, tanto en elmarco de la Administración periférica del Esta-do, como en el papel de Administración localprestadora, son irreconocibles después del granproceso descentralizador experimentado porEspaña desde la Constitución de 1978.

De territorio esencialmente prestador de ser-vicios, la provincia y sus instituciones han pasa-do a otro de espacio neto de clientelismo y apar-camiento político escasamente justificabledesde perspectivas de racionalidad institucionaly administrativa. Lo que no significa que, preci-samente, tras su subsistencia se encuentre otralógica, mucho más poderosa casi siempre: lapolítica.

La LRBRL centró la provincia en la funciónde asistencia económica, técnica y jurídica a losmunicipios, función que se desarrolla en parti-cular sobre los de dimensión pequeña y media.Las otras funciones de la provincia, o son gené-ricas y difusas (la defensa de los intereses pro-vinciales) o bien sólo pueden desarrollarse enrealidad sobre la base de la colaboración con losmunicipios en el ejercicio de sus competencias(la prestación de servicios de ámbito provin-cial), dada la carencia de una lista concreta deactividades prestacionales reservadas a las pro-vincias, a diferencia de los municipios. A eso haquedado reducida en lo esencial la provinciatras la creación de las Comunidades Autónomas,que además han dictado prácticamente sinexcepción leyes de coordinación de las Diputa-ciones provinciales, cuando tienen naturalezapluriprovincial.

En realidad el eje de la actividad provincialfueron durante mucho tiempo los planes provin-ciales de obras y servicios, cuya regulación ycoordinación se establece por el Estado, queademás los financia parcialmente.



Ese modesto papel de la provincia de régi-men común explica y justifica que los miembrosde las Diputaciones provinciales no sean elegi-dos por los ciudadanos, sino por los concejalesde entre ellos mismos. Pero en realidad esas fun-ciones también podrían prestarse perfectamentepor las Comunidades Autónomas sin que nadafuese peor que hasta ahora. La excusa de que lasprovincial consiguen mantener en el nivel locallas competencias municipales es muy pobre,entre otras razones porque para legitimarse lasprovincias necesitan municipios pequeños, y sevuelven enemigas encarnizadas de cualquierintento de racionalización del mapa municipal.

Las provincias de régimen común necesitancomo el agua la existencia de pequeños ymodestos municipios para seguir justificando suexistencia en el marco del Estado autonómico,en el que constituyen en eslabón institucionalmás débil con mucha diferencia, y perfectamen-te prescindible. Nada tiene que ver, por ejemplo,con la relevancia del departamento francés, nisiquiera con la más dotada provincia italiana.

¿Por qué sobrevive, pues, este cuarto niveladministrativo en España? Simplemente, y sobetodo, porque es un formidable aparcamientopolítico, que permite colocar a más de mil dipu-tados provinciales, más su aparato de asesores,secretarias, personal auxiliar, etcétera. Y quegenera el correspondiente gasto de funciona-miento. Cuando un político local desea unacarrera ascendente y sus apoyos no llegan máslejos, o se le está “rodando” para esa carrera, laDiputación es una etapa muy frecuente. Cuandoun político autonómico pierde fuelle, la Diputa-ción es una posición de consolación para que lacarrera descendente no sea tan dura.

No se trata, obviamente, de que las Diputa-ciones no hagan cosas, incluso cosas necesarias.La pregunta es si esas cosas no se pueden hacerperfectamente por las Comunidades Autónomas–como lo demuestran sobradamente las Comuni-dades uniprovinciales– ahorrando estos aparatospolítico-administrativos que no sirven para otracosa, y que responde esencialmente a una lógicapolítica y no de servicio. Y también si no es horade plantearse una reforma del mapa municipalque permita una Administración local unitaria–de un solo nivel) y no dual (donde el segundonivel, además, carece de facto de competenciaspropias sustantivas especificadas por la ley).

La pregunta es especialmente pertinente enunos tiempos de profunda crisis estructural de laeconomía que va a durar muchos años, en la quese les están imponiendo numerosos sacrificios alos ciudadanos, y que va a exigir medidas racio-nalizadoras del sector público. Está por ver silos ámbitos de juego de la política pura y duraaceptarán sacrificios en este contexto.

6. coNclUSIoNES

España es un país que, a pesar de sus grandesdimensiones en términos euro-occidentales y subaja densidad media de población, posee unasociedad esencialmente urbana, concentrada enun pequeño grupo de grandes ciudades, centrosalgunas de ellas de importantes conurbaciones.El mapa español aparece dominado territorial-mente por los municipios pequeños y medios,con una enorme fragmentación que habría queempezar a cuestionar seriamente, pero son laszonas urbanas, escasas en área, los que marcan lapauta del poder local.

Los mecanismos de solución a los problemasderivados de esa fragmentación, a falta de unapolítica de fusión de municipios, se han acredi-tado insuficientes, en términos generales. Así, elmapa de mancomunidades es arbitrario y enmuchos casos comprende instituciones que, defacto, no funcionan. Tampoco la institucióncomarcal ha alcanzado éxito, existiendo sola-mente en Cataluña, Aragón y Álava, más el ais-lado caso del Bierzo en Castilla y León. Encambio, los consorcios parecen tener un futuromás prometedor, si bien acaban fortaleciendo laposición de las entidades de mayor dimensión, ypor ello debilitando a los municipios.

Por otra parte, el Derecho local español se hacaracterizado tradicionalmente por un acentuadouniformismo y por el temor a la diversidad orgá-nico-funcional y competencial, estableciendo concarácter general el mismo régimen para todos losmunicipios, con independencia de su población.Tan sólo constituyeron excepciones significativaslos regímenes metropolitanos para Madrid, Bar-celona, Valencia y Bilbao, y las Leyes especialesde Madrid y Barcelona, establecidos todos ellosdurante el régimen del General Franco.

Con el restablecimiento del régimen demo-crático y la consolidación del denominado



“Estado de las Autonomías” se perpetuó e inclu-so se acentuó el sesgo uniformista en el nivellocal: las nuevas Comunidades Autónomas,marcadas por una tendencia neocentralista conrespecto a los gobiernos locales, percibieroncomo rivales reales o potenciales a los nivelesintermedios de gobierno local –provincias yáreas metropolitanas– debilitando a las primerasy suprimiendo las segundas en cuanto institu-ciones plurifuncionales, sustituyéndolas en elcaso de Barcelona y Valencia por áreas metro-politanas monofuncionales de inspiración that-cheriana y tecnocrática.

Tan sólo constituye una excepción a esta ten-dencia Madrid, cuya Comunidad Autónomaconstituye, de hecho, un gobierno metropolita-no en forma de región política de elección direc-ta, si bien su origen no responde, teleológica-mente hablando, a la intención de constituir taltipo de gobierno, sino que se inserta en el com-pletamiento del modelo político del Estado delas Autonomías, comenzándose sólo a posterio-ri a destacar su dimensión metropolitana.

Por lo que se refiere a los regímenes muni-cipales singulares de Madrid y Barcelona, laaprobación en 1985 de la LRBRL limitó susespecialidades, al supeditar su vigencia a laconformidad de sus previsiones con la Leybásica estatal, y sólo con la reforma del régi-men local de 1999 se volvió a permitir la intro-ducción en ellas de ciertas especialidades orgá-nico-funcionales, mediante ley autonómicapromulgada a instancias de los citados Ayunta-mientos. Esta inercia uniformista se rompe porprimera vez de manera clara y para un gruposignificativo de “municipios de gran pobla-ción” por la Ley 57/2003, de Medidas para laModernización del Gobierno Local, que, esen-cialmente, establece un nuevo modelo orgáni-co-funcional para esos municipios, con claraseparación entre el Pleno y el ejecutivo local,fortaleciendo los órganos directivos; potenciala participación ciudadana y los mecanismosde defensa de los vecinos; e impulsa una ges-tión económico-financiera más moderna, efi-ciente y eficaz, conteniendo diversas previsio-nes modernizadoras incardinables en loscriterios de la Nueva Gestión Pública.

Se trata de un indudable acierto, en términosgenerales, el impulso de esta reforma, pero elestablecimiento de una nueva política urbana

para España exige, a la vez, incidir sobre elámbito competencial, reforzando la presencia delas grandes ciudades españolas en numerosaspolíticas sectoriales de proximidad, buena partede ellas –pero no todas– de la competencia delas Comunidades Autónomas, lo que supondrásuperar una inercia negativa por parte de éstascon respecto al fortalecimiento de los gobiernoslocales de su territorio.

Además, en la actualidad, Barcelona yMadrid gozan de un verdadero régimen especialactualizado, constituido en el caso de Barcelonapor la Carta Municipal aprobada en 1998 por elParlamento de Cataluña, y por su Ley estatalespecial de 2006, mientras que en el caso deMadrid en el mismo año se promulgó su Ley decapitalidad prevista en el Estatuto de Autonomíade Madrid desde 1983.

Pero el establecimiento de esa política sobrelas grandes ciudades también exige ineludible-mente la consideración de la realidad metropo-litana, ámbito éste en el que también hay quecontar con las Comunidades Autónomas ysuperar sus resistencias. No obstante, no esmenos importante superar la obsoleta jurispru-dencia constitucional sobre la materia, que notiene en cuenta la clara incidencia suprarregio-nal e incluso internacional de numerosas áreasmetropolitanas funcionales, lo que no sólo legi-tima, sino que también reclama un mayor pro-tagonismo estatal en la regulación, delimitacióny establecimiento de las áreas metropolitanasinstitucionales que afecten a esos territoriosurbanos, sin perjuicio de las competencias delas Comunidades Autónomas y actuando encolaboración con ellas y con los gobiernoslocales afectados.

Por último, es momento, y más en un con-texto de crisis económica de largo plazo queobliga a pensar en términos de profunda eficaciay eficiencia económica e institucional, para elreplanteamiento no sólo del papel, sino de laexistencia misma de la provincia en el sistemainstitucional español, sobre todo después de laconsolidación de las Comunidades Autónomas.Las diputaciones se encuentran, por la lógicamisma de su supervivencia, en la primera líneade los obstáculos para una racionalización delmapa local español. Un mapa que ya está nece-sitado de una intervención decidida en esadirección.



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