i
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
“FALTA DE MOTIVACIÓN EN LAS RESOLUCIONES
ADMINISTRATIVAS HIDROCARBURÍFERAS”
CARÁTULA
Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título de:
ABOGADA
Freire Palomino Mónica Patricia
TUTOR: Dr. Bayardo Paredes Escobar Msc.
Quito, Mayo - 2016
ii
DEDICATORIA
A Dios, por su infinita misericordia y bondad
por ser mi fuerza, mi guía cada día
y por ser promesa en profecía.
A mis padres por su apoyo
incondicional en el transcurso de mi vida y
mi carrera.
A mi amado esposo Wilmer,
de quién he recibido amor, comprensión y calidez.
A mis hijos Karen, Jossua y Benjamín que está por nacer
quienes han sido mi motivación,
para culminar mi carrera.
A mi hermana Fernanda
quien ha sido ejemplo de superación y fortaleza.
Mónica Freire Palomino.
iii
AGRADECIMIENTO
Mi sentimiento profundo de agradecimiento a mis padres, por brindarme su ayuda y
consejos a diario, por contribuir en mi proceso de educación y en la vida misma.
A todos mis profesores quienes a lo largo de estos años llenaron mi vida de sus
conocimientos y experiencias para quienes constituyen ser los facilitadores en el deseo
insaciable de convertirme en una profesional de mi país y poder devolver los beneficios
que mi patria me ha brindado.
De manera especial mi sincero agradecimiento al Doctor Bayardo Paredes, pilar
fundamental en la realización de la presente, quien dedicó su tiempo, paciencia, sabiduría
y vastos conocimientos para guiarme en el camino acertado a fin de llevar a buen término
la ejecución de este trabajo investigativo.
Mónica Freire Palomino
iv
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD
Quito, marzo del 2016
Yo, MÓNICA PATRICIA FREIRE PALOMINO, portadora de la cédula de ciudadanía
Nro.171775366-7, en mi calidad de autora de la investigación, libre y voluntariamente
declaro que el proyecto de investigación titulado: “Falta de motivación en las
resoluciones Administrativas Hidrocarburíferas”, es de mi plena absoluta autoría,
original y no constituye plagio o copia alguna, constituyéndose en documento único, como
mandan los principios de la investigación científica, de ser comprobado lo contrario me
someto a las disposiciones legales pertinentes.
Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad.
Mónica Patricia Freire Palomino
C.C.: 171775366-7
Telf.: 0983442563
Correo: [email protected]
v
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL
Yo, MÓNICA PATRICIA FREIRE PALOMINO, en calidad de autora del Proyecto de
investigación realizado sobre “Falta de motivación en las resoluciones Administrativas
Hidrocarburíferas”, por la presente autorizo a la UNIVERSIDAD CENTRAL DEL
ECUADOR, hacer uso de todos los contenidos que me pertenezcan o de parte de los que
contiene esta obra, con fines estrictamente académicos o de investigación.
Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente autorización,
seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6, 8, 19
y demás pertinentes a la Ley de Propiedad Intelectual y su Reglamento.
Quito, marzo del 2016
Mónica Patricia Freire Palomino
C.C.: 171775366-7
Telf.: 0983442563
Correo: [email protected]
vii
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL DE GRADO
Los miembros del Tribunal de Grado, aprueban el Trabajo de Investigación titulado:
“Falta de motivación en las resoluciones Administrativas Hidrocarburíferas”,, de
acuerdo con las disposiciones reglamentarias emitidas por la Carrera de Derecho de la
Facultad de Jurisprudencia, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Central del
Ecuador para título de Pregrado.
Quito, Junio de 2016
Para constancia firman:
TRIBUNAL DE GRADO
PRESIDENTE
VOCAL VOCAL
viii
ÍNDICE DE CONTENIDO
DEDICATORIA .................................................................................................................... ii
AGRADECIMIENTO .......................................................................................................... iii
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD .......................................................................... iv
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL ..................................................... v
APROBACIÓN DEL TUTOR ............................................................................................. vi
ÍNDICE DE CONTENIDO ................................................................................................ viii
INDICE DE ANEXOS ........................................................................................................ xv
ÍNDICE DE TABLAS ........................................................................................................ xvi
ÍNDICE DE GRÁFICOS................................................................................................... xvii
RESUMEN ....................................................................................................................... xviii
ABSTRACT ....................................................................................................................... xix
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 1
CAPÍTULO I ......................................................................................................................... 3
EL PROBLEMA.................................................................................................................... 3
1.1 DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL ................................................... 3
1.2 IDENTIFICACIÓN DE LOS NUDOS CRÍTICOS ELEMENTOS A SER
RESUELTOS......................................................................................................................... 4
1.3 PREGUNTAS DIRECTRICES ................................................................................. 4
1.4 IDENTIFICACIÓN DEL FENÓMENO ................................................................... 5
1.5 OBJETIVOS .............................................................................................................. 5
1.5.1 OBJETIVO GENERAL ........................................................................................ 5
1.5.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ................................................................................ 5
1.6 JUSTIFICACIÓN ...................................................................................................... 6
ix
CAPÍTULO II ........................................................................................................................ 7
MARCO TEÓRICO .............................................................................................................. 7
2.1 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN ............................................................. 7
2.2 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICO – DOCTRINARIA................................................ 10
2.3 FUNDAMENTACIÓN LEGAL ................................................................................... 13
2.4 PLANTEAMIENTO IDEOLÓGICO A DEFENDER .................................................. 14
2.5 DETERMINACIÓN DE LAS VARIABLES................................................................ 14
2.5.1 VARIABLES INDEPENDIENTES ....................................................................... 14
2.5.2 VARIABLES DEPENDIENTES ........................................................................... 14
TÍTULO I ............................................................................................................................ 15
1. ORIGEN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO .......................................................... 15
1.1 ANTECEDENTES AL DERECHO ADMINISTRATIVO .................................... 15
1.2 El DROIT ADMINISTRATIF FRANCÉS ............................................................. 15
1.3 El DERECHO ADMINISTRATIVO ECUATORIANO ........................................ 17
1.3.1 Del Imperio Incaico hasta la Época Colonial ......................................................... 17
1.3.2 De la Revolución Liberal al siglo XX .................................................................... 18
1.4 EL DERECHO ADMINISTRATIVO ..................................................................... 22
1.5 FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ............................................... 23
1.5.1 Clases de Fuentes................................................................................................. 23
Fuentes Formales ............................................................................................................. 23
Fuentes no Formales ........................................................................................................ 23
1.5.2 La Constitución.................................................................................................... 23
1.5.2.1 De los Principios .............................................................................................. 26
1.5.3 La Ley .................................................................................................................. 27
1.5.3.1 Características .................................................................................................. 28
1.5.4 Reglamento .......................................................................................................... 29
x
1.5.4.1 Características .................................................................................................. 29
1.5.5 Decreto................................................................................................................. 29
1.6 ANTECEDENTES A LA LEY DE HIDROCARBUROS...................................... 30
1.7 AGENCIA DE REGULACIÓN Y CONTROL HIDROCARBURÍFERO ............ 32
1.7.1 Competencia ........................................................................................................ 32
TÍTULO II ........................................................................................................................... 34
2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA VALORACIÓN DE LA
MOTIVACIÓN ................................................................................................................... 34
2.1 FUNCIÓN ADMINISTRATIVA .................................................................................. 34
2.1.1 El Estado ................................................................................................................. 34
2.1.1.1 Funciones del Estado ........................................................................................... 35
2.1.1.2 El Derecho ........................................................................................................... 37
2.2 FENÓMENOS DE DESCENTRALIZACIÓN ............................................................. 39
2.3 CONTENIDO DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ........................................ 40
2.3.1 Actos y Hechos Administrativos ............................................................................ 40
2.3.1.1 Actos Jurídicos .................................................................................................... 41
2.3.1.2 Hechos Jurídicos .................................................................................................. 41
2.3.2 Diferencias entre Acto Jurídico y Hecho Jurídico .................................................. 41
2.4. TIPOS DE ACTOS .................................................................................................. 42
2.4.1 Simples Actos de la Administración ...................................................................... 42
2.4.2 Actos Administrativos ............................................................................................ 43
2.4.3 Contratos Administrativos ...................................................................................... 43
2.4.4 Hechos administrativos........................................................................................... 43
2.5 EL ACTO ADMINISTRATIVO .................................................................................. 43
2.5.1 Definición ............................................................................................................... 44
2.5.2 Clasificación ........................................................................................................... 46
xi
2.5.3 De los Efectos Jurídicos ........................................................................................ 46
2.6 CONTRATO ADMINISTRATIVO .............................................................................. 47
2.6.1 Características ......................................................................................................... 48
2.6.2 Diferencias con el Acto Administrativo ................................................................. 49
2.7 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES ...................................................................................................... 49
2.7.1 Procedimientos Constitutivo................................................................................... 50
2.7.2 Procedimiento Impugnatorio .................................................................................. 50
2.7.2 Principios Constitucionales .................................................................................... 51
2.7.2.1 Principio de Juridicidad o Legalidad ................................................................... 51
2.7.2.2 Principio de Contradicción .................................................................................. 53
2.7.2.3 Principio de Oficialidad ....................................................................................... 53
2.7.2.4 Principio de Celeridad ......................................................................................... 53
2.7.2.5 Principio de Publicidad ........................................................................................ 53
2.7.3 El Procedimiento .................................................................................................... 54
2.7.4 El Ius Puniendi........................................................................................................ 55
2.7.5 Silencio Administrativo y la Petición .................................................................... 58
2.7.6 De Los Recursos ..................................................................................................... 60
2.7.6.1 Sede Administrativa ............................................................................................ 61
2.7.6.2 Sede Jurisdiccional ............................................................................................. 64
2.7.7 Contenido de la Demanda....................................................................................... 66
2.7.7.1 Sentencia .............................................................................................................. 67
TÍTULO III .......................................................................................................................... 68
3. ANÁLISIS DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA HIDROCARBURÍFERA
SANCIONADORA ............................................................................................................. 68
3.1 LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS ........................................................... 68
3.2 DESVIACIÓN DE PODER .......................................................................................... 69
xii
3.2.1 Existencia de Arbitrariedad .................................................................................... 70
3.2.2 Actos Ilógicamente Motivados ............................................................................... 71
3.3 LA MOTIVACIÓN ....................................................................................................... 71
3.4 LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA HIDROCARBURÍFERA ......................... 75
3.4.1 El Éxito de la Fundamentación ................................................................................... 75
3.5 ANÁLISIS SUCINTO ................................................................................................... 82
3.5.1 De los Fundamentos de Hecho ............................................................................... 82
3.5.2 De los Fundamentos de Derecho ............................................................................ 83
3.6 CRITERIO VALORATIVO.......................................................................................... 84
TÍTULO IV.......................................................................................................................... 86
4. EL PROCEDIMIENTO DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS EN EL
DERECHO COMPARADO ................................................................................................ 86
4.1 DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL PERUANO ..................... 86
4.1.1 Constitución Política de Perú ................................................................................. 86
4.1.1.1 Derecho de Petición ............................................................................................. 86
4.1.2 Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo ........................................ 87
4.2 DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL MEXICANO .................. 87
4.2.1 Derecho Constitucional .......................................................................................... 87
4.2.1.1 Derecho de Petición ............................................................................................. 87
4.2.2 Ley Federal del Procedimiento Administrativo ...................................................... 88
4.3 DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL ESPAÑOL ...................... 89
4.3.1 Derecho Constitucional .......................................................................................... 89
4.3.2 Ley del Régimen Administrativo ........................................................................... 89
4.3.2.1 De la Motivación ................................................................................................. 89
4.4 DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL CHILENO ...................... 90
4.4.1 De la Función Pública............................................................................................. 90
xiii
4.4.2 Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos
de los órganos de la Administración del Estado. ............................................................. 91
4.4.2.1 Imparcialidad ....................................................................................................... 91
CAPÍTULO III .................................................................................................................... 93
MARCO METODOLÓGICO ............................................................................................. 93
3.1 TIPOS DE INVESTIGACIÓN ...................................................................................... 93
3.1.1 Investigación histórica ............................................................................................ 93
3.1.2 Investigación Documental ...................................................................................... 94
3.1.3 Recolección de datos .............................................................................................. 94
3.1.4 Investigación descriptiva ........................................................................................ 94
3.1.5 Investigación bibliográfica ..................................................................................... 94
3.1.6 Investigación de campo .......................................................................................... 95
3.2 POBLACIÓN Y MUESTRA ........................................................................................ 95
3.3 DEFINICIÓN DE LOS MÉTODOS ............................................................................. 97
3.4 DEFINICIÓN DE LAS TÉCNICAS ............................................................................. 98
3.4.1 El Fichaje ................................................................................................................ 98
3.4.2 La Encuesta............................................................................................................ 98
3.5 DEFINICIÓN DE LOS INSTRUMENTOS.................................................................. 99
3.6 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS ........................................... 100
CAPÍTULO IV .................................................................................................................. 130
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................ 130
RECOMENDACIONES ................................................................................................... 131
CAPÍTULO V.................................................................................................................... 132
LA PROPUESTA .............................................................................................................. 132
5.1. TÍTULO DE LA PROPUESTA. ....................................................................... 132
5.2. ANTECEDENTES DE LA PROPUESTA............................................................. 134
xiv
5.3 JUSTIFICACIÓN .................................................................................................... 135
5.4. OBJETIVOS ............................................................................................................ 136
5.4.1 Objetivo General................................................................................................... 136
5.4.2 Objetivos Específicos ........................................................................................... 137
5.4.3 Resultados esperados ........................................................................................... 137
5.5. DATOS INFORMATIVOS ................................................................................... 138
5.5.1 Ubicación Sectorial y Física ............................................................................... 138
5.5.2. Mapa ................................................................................................................... 138
5.6. BENEFICIARIOS ................................................................................................. 139
5.7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE LA PROPUESTA. ............... 139
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...............................................................................140
xv
INDICE DE ANEXOS
Anexo 1............................................................................................................................... 144
Anexo 2: Resolución Administrativa ..................................................................................144
xvi
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla No. 1 .................................................................................................................... 95
Tabla No. 2 .................................................................................................................. 100
Tabla No. 3 .................................................................................................................. 101
Tabla No. 4 .................................................................................................................. 102
Tabla No. 5 .................................................................................................................. 103
Tabla No. 6 .................................................................................................................. 104
Tabla No. 7 .................................................................................................................. 105
Tabla No. 8 .................................................................................................................. 106
Tabla No. 9 .................................................................................................................. 107
Tabla No. 10 ................................................................................................................ 108
Tabla No. 11 ................................................................................................................ 109
Tabla No. 12 ................................................................................................................ 110
Tabla No. 13 ................................................................................................................ 111
Tabla No. 14 ................................................................................................................ 112
Tabla No. 15 ................................................................................................................ 113
Tabla No. 16 ................................................................................................................ 114
Tabla No. 17 ................................................................................................................ 115
Tabla No. 18 ................................................................................................................ 116
Tabla No. 19 ................................................................................................................ 117
Tabla No. 20 ................................................................................................................ 118
Tabla No. 21 ................................................................................................................ 119
Tabla No. 22 ................................................................................................................ 120
Tabla No. 23 ................................................................................................................ 121
Tabla No. 24 ................................................................................................................ 122
Tabla No. 25 ................................................................................................................ 123
Tabla No. 26 ................................................................................................................ 124
Tabla No. 27 ................................................................................................................ 125
Tabla No. 28 ................................................................................................................ 126
Tabla No. 29 ................................................................................................................ 127
Tabla No. 30 ................................................................................................................ 128
Tabla No. 31 ................................................................................................................ 129
xvii
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico No. 1 ............................................................................................................... 100
Gráfico No. 2 ............................................................................................................... 101
Gráfico No. 3 ............................................................................................................... 102
Gráfico No. 4 ............................................................................................................... 103
Gráfico No. 5 ............................................................................................................... 104
Gráfico No. 6 ............................................................................................................... 105
Gráfico No. 7 ............................................................................................................... 106
Gráfico No. 8 ............................................................................................................... 107
Gráfico No. 9 ............................................................................................................... 108
Gráfico No. 10 ............................................................................................................. 109
Gráfico No. 11 ............................................................................................................. 110
Gráfico No. 12 ............................................................................................................. 111
Gráfico No. 13 ............................................................................................................. 112
Gráfico No. 14 ............................................................................................................. 113
Gráfico No. 15 ............................................................................................................. 114
Gráfico No. 16 ............................................................................................................. 115
Gráfico No. 17 ............................................................................................................. 116
Gráfico No. 18 ............................................................................................................. 117
Gráfico No. 19 ............................................................................................................. 118
Gráfico No. 20 ............................................................................................................. 119
Gráfico No. 21 ............................................................................................................. 120
Gráfico No. 22 ............................................................................................................. 121
Gráfico No. 23 ............................................................................................................. 122
Gráfico No. 24 ............................................................................................................. 123
Gráfico No. 25 ............................................................................................................. 124
Gráfico No. 26 ............................................................................................................. 125
Gráfico No. 27 ............................................................................................................. 126
Gráfico No. 28 ............................................................................................................. 127
Gráfico No. 29 ............................................................................................................. 128
Gráfico No. 30 ............................................................................................................. 129
xviii
TEMA: “Falta de Motivación en las Resoluciones Administrativas
Hidrocarburíferas”
Autor: Mónica Patricia Freire Palomino
Tutor: Dr. Paredes Escobar Bayardo Msc.
RESUMEN
La finalidad de la presente investigación es analizar la falta de motivación en las
resoluciones administrativas hidrocarburíferas debido a lo complejo que resulta cada
resolución administrativa en materia de hidrocarburos, en especial las tipificadas y
sancionadas por los artículos 77 y 78 de la Ley de Hidrocarburos, que por su
tratamiento lógico jurídico difiere según su especie. Motivar un acto administrativo no
se reduce a una formalidad, esta investigación ha acudido al concepto “razón suficiente”
para señalar que la motivación del acto deberá exponer los argumentos puntuales que
describan de manera clara, detallada y precisa las razones de la autoridad pública para
emitir una resolución administrativa hidrocarburífera sancionadora. Un proceder distinto
violaría el sustento constitucional y convertiría este requerimiento en un simple requisito.
Por ello existen errores de la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero al
momento de motivar sus resoluciones administrativas; nuestro objetivo primordial es
analizar las consecuencias jurídicas ocasionadas en perjuicio de los administrados y las
posibles acciones legales de carácter administrativo, judicial y hasta constitucional que se
podrían plantear en contra de la administración pública, para tutelar o precautelar sus
legítimos derechos e intereses.
PALABRAS CLAVES: RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA/ HIDROCARBUROS/
MOTIVACIÓN/ AGENCIA DE REGULACIÓN Y CONTROL HIDROCARBURÍFERO/
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
xix
TITLE: “Failure to justify hydrocarbon Administrative Resolutions”
Author: Mónica Patricia Freire Palomino
Tutor: Dr. Paredes Escobar Bayardo Msc.
ABSTRACT
The purpuse of this investigation is to analyze the lack of grounds in hydrocarbon
administrative resolutions based on the complexity of each administrative resolution
related to hydrocarbons, particularly those typified and passed by article 78 of the
Hydrocarbons Law which, due to their logical legal treatment, which are being delayed
according to each type. Stating grounds for administrative act is not limited to a formality.
This investigation has resorted to the concept of “enough grounds” to submit specific
arguments that describe clearly, accurately and in detail the public authority´s reasons to
pass such resolutions. Otherwise, the constitutional basis would be infringed and turn this
requirement in a simple requisite. This is why there are many errors committed by the
Hydrocarbons Regulating and Control Agency at the time of setting the grounds. Our main
goal is to analyze the legal consequences and damages created to the administered
individuals and possible legal, administrative, and even constitutional actions that could be
filed against the public administration to protect legitimate rights and interests.
KEYWORDS: ADMINISTRATIVE RESOLUTION/ HYDROCARBONS/
MOTIVATION7 HYDROCARBONS REGULATING AND CONTROL AGENCY/
PUBLIC ADMINISTRATION.
1
INTRODUCCIÓN
El Derecho Administrativo tiene aplicación directa en la práctica del derecho,
principalmente a consecuencia del desarrollo alcanzado en tema hidrocarburífero, que a
través de interpretación jurisprudencial, en la actualidad resulta posible hablar de un
procedimiento administrativo sancionador, pero previo la motivación en la resolución
emitida por la Autoridad Administrativa la cual está regida por principios y preceptos que
le son propios, en la investigación haremos énfasis principalmente en la falta de
motivación de resoluciones administrativas hidrocarburíferas.
En nuestro país es muy importante analizar las consecuencias jurídicas que genera la
falta de motivación o falsa motivación jurídica, no solo desde el punto de vista de la
nulidad del acto administrativo, sino también los efectos que genera su incumplimiento en
la sociedad y en los administrados. En materia administrativa hidrocarburífera es el
administrado quien en ocasiones ha expresado sus quejas ante la tipificación y la sanciones
que la administración pública encasilla en el artículo 78 de la Ley de Hidrocarburos
vigente, motivo por el que estableceré mediante nuestra investigación si existe falta de
motivación en las resoluciones administrativas hidrocarburíferas sancionadoras.
Por ello el objetivo de esta investigación es generar varias propuestas para la
socialización de las consecuencias jurídicas que genera la falta de motivación de los actos
administrativos en materia hidrocarburífera, tendiente a implementar mecanismos de
defensa para evitar la vulneración de los legítimos derechos de los administrados o sujetos
de control.
El trabajo se encuentra estructurado por el Capítulo I, el cual trata del problema, su
planteamiento, formulación, los objetivos de la investigación, la justificación e
importancia. En el Capítulo II, trata acerca del marco teórico, en el cual constan los
antecedentes de la investigación, además de su fundamentación teórica, el posicionamiento
personal, la hipótesis, las variables y las definiciones conceptuales y operacionales de las
variables. El Capítulo III, trataremos sobre el tipo de investigación realizado, la población
y muestra, elaboración de instrumentos. El Título I estará compuesto de todos los
antecedentes del Derecho Administrativo, su evolución histórica además de sus fuentes
2
destacando al Derecho Constitucional, el Título II explicaremos al acto administrativo
como su contenido y el proceso administrativo como tal; el Título III nos referiremos a la
Resolución Administrativa Hidrocarburífera y un análisis sucinto, el Título IV nos
referiremos al aporte de la legislación comparada, el Capítulo IV las conclusiones y
recomendaciones del proyecto; el Capítulo V se refiere a la Propuesta, antecedentes,
justificación y objetivos, los datos informativos, conclusiones y recomendaciones de la
propuesta. Finalizando con la Bibliografía y anexos.
3
CAPÍTULO I
EL PROBLEMA
“FALTA DE MOTIVACIÓN EN LAS RESOLUCIONES
ADMINISTRATIVAS HIDROCARBURÍFERAS”
1. DETERMINACIÓN DEL FENÓMENO
La normativa sobre hidrocarburos en el Ecuador ha sido reformada, incluido el
ámbito administrativo y especialmente en materia hidrocarburífero, ya que la ley de
hidrocarburos es la que fija los parámetros que regulan al administrado o sujeto de
control que es sancionado por la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero
(ARCH), en el ámbito de las infracciones hidrocarburífero.
Los actos administrativos surgen como principal figura jurídica que parte del
ámbito de la aplicación del derecho administrativo, considerando que todos los
servidores u órganos de la administración pública, hacen uso de potestades legales y
también constitucionales a través de los actos administrativos, que a priori gozan de
principios de legalidad y legitimidad.
Con lo mencionado se plasman en las resoluciones administrativas, situación
que no constituye mecanismo de protección jurídica del administrado, esto debido a
falta de motivación, que en un procedimiento administrativo acarrea nulidad de lo
actuado.
1.1 DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL
El problema nace cuando la autoridad administrativa no tiene claro que la
motivación no es una simple explicación, fundamentar una decisión es diferente, pues
para fundamentar es necesario justificar los motivos que conducen a razonamiento,
mediante el examen de presupuestos fácticos y normativos, la explicación solo
4
requiere de indicación de motivos o antecedentes causales de una acción, es decir,
señalar el motivo lógico que le ha permitido a la Administración Pública emitir una
resolución administrativa hidrocarburífera sancionadora, sin mayores connotaciones.
Con estos antecedentes, podríamos sostener que la motivación constituye un
elemento intelectual, de contenido crítico, valorativo y lógico que consiste en el
conjunto de razonamientos de hecho y de derecho en el que el juez apoye su decisión.
El ejercicio de este poder es discrecional, de allí que proceda aplicar sanciones
por cualquier falta a los deberes funcionales, sin necesidad que estén motivadas como
hecho sancionador, por lo cual, la enumeración de los hechos punibles se haga vía
reglamentaria no tiene carácter limitativo.
1.2 IDENTIFICACIÓN DE LOS NUDOS CRÍTICOS ELEMENTOS A SER
RESUELTOS
Entre los nudos críticos en la falta de motivación en las resoluciones administrativas
hidrocarburífera existen:
1) Mecanismos de defensa para evitar la vulneración de los legítimos
derechos de los administrados o sujetos de control.
2) Causas que generan falta de motivación en las resoluciones
administrativas hidrocarburíferas, y
3) Las consecuencias que pueden generan la falta de motivación en las
resoluciones administrativas hidrocarburíferas.
1.3 PREGUNTAS DIRECTRICES
¿Cuáles son los requisitos para la motivación en resoluciones administrativas
hidrocarburíferas?
¿Cuáles son los efectos jurídicos que contrae la falta de motivación en una resolución
administrativa hidrocarburífera?
5
¿De qué manera puede afectar a los administrados la falta de motivación en una resolución
administrativa hidrocarburífera?
¿Por qué es importante motivar una resolución administrativa?
¿Cuáles son las posibles causas de la falta de motivación en una resolución administrativa
hidrocarburífera?
1.4 IDENTIFICACIÓN DEL FENÓMENO
“Falta de motivación en las resoluciones administrativas hidrocarburíferas”
¿Por qué existe falta de motivación en las resoluciones administrativas hidrocarburíferas?
1.5 OBJETIVOS
1.5.1 OBJETIVO GENERAL
Analizar si las resoluciones administrativas hidrocarburíferas cumplen con los
requisitos establecidos en la legislación ecuatoriana, garantizando derechos y principios
constitucionales.
1.5.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Determinar la posibilidad que tiene la administración para que se realice una
inducción del marco legal a los servidores públicos que realizan acciones de control
en temas de hidrocarburos, exclusivamente de motivación en resoluciones
administrativas, previo a una sanción administrativa.
Analizar las posibles causas y dificultades que pudieran afectar a la administración
en el momento de emitir una resolución administrativa hidrocarburífera
sancionadora sin la motivación correspondiente, lesionando derechos de los
administrados.
6
Analizar los efectos jurídicos que causan la falta de motivación en resoluciones
administrativas hidrocarburíferas sancionadoras.
1.6 JUSTIFICACIÓN
El problema de hidrocarburos, no ha sido objeto de poca investigación y
análisis jurídico, más aún en resoluciones administrativas hidrocarburíferas
sancionadoras que se emiten sin la motivación suficiente, eludiendo el debido proceso
que se debe respetar en el mismo por parte de los servidores públicos; en lo
mencionado expertos de la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero,
mencionan cuando exista infracción hidrocarburífera dentro del procedimiento
administrativo sancionador que lleva la administración, en referencia al artículo 78 de
la Ley de Hidrocarburos, siendo primordial que la administración como el
administrado deban conocer con claridad que el acto administrativo tiene valides
jurídica cuando contiene el relato de hechos que producen una presunta infracción; la
cita de la norma que se ha infraccionado con el hecho; la explicación de qué forma se
ha transgredido la norma; y, la cita de la norma legal que permite sancionar tal hecho
para aplicar una sanción por transgredir la normativa hidrocarburífera.
Una vez determinado que procedimiento se realiza al momento de verificar
una presunta infracción hidrocarburífera, que inicia con el levantamiento de un acta
de control y luego para concluir con la emisión de una resolución administrativa
sancionadora, en la cual determinamos que no se realiza el análisis respectivo para
emitirlo, violentando no solo la normativa hidrocarburífera sino la Constitución de la
República del Ecuador, hecho que da cabida a la responsabilidad personal del servidor
público o los servidores públicos quienes emiten dichas resoluciones y que una vez
comprobada la falta de motivación acarrea nulidad.
Con la falta de motivación de un acto, procedimiento o resolución administrativa
estamos frente a una violación de un Derecho Constitucional, en tal virtud se genera la
violación al debido proceso que tiene el administrado. Por consecuencia si en momento de
resolver un expediente administrativo no se enuncian las normas o principios jurídicos en
que se funda, o no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho, el
acto administrativo se considerara nulo.
7
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
2.1 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
En nuestro país, al igual que en América Latina y Europa, esta rama de la
ciencia jurídica no tuvo mayor relevancia hasta principios del siglo XIX, pero en los
últimos años ha tomado vital importancia, especialmente por el creciente
intervencionismo del Estado en todos los espacios.
El Derecho Administrativo, tiene notoriedad en el ámbito público, su
normativa soluciona las disputas surgidas del ejercicio de la función administrativa
por diferentes órganos y servidores de la administración pública.
Desde los inicios en nuestras actividades hidrocarburíferas, fue inevitable que
se estableciera una ley para que las actividades hidrocarburíferas permanezcan
normadas ya que el aparecimiento del petróleo en nuestro país fue determinante ya
que es un importante recurso que representa la mayor parte de los ingresos fiscales y cuyo
manejo de un marco legal que permita un control a sujetos registrados como
administrados, teniendo como resultado la denominada Ley de Hidrocarburos y sus
respectivas sanciones hidrocarburíferas.
La noción del acto administrativo como actividad de la administración pública
se configura dentro del Estado de Derecho, cuyos antecedentes surgieron luego de la
Revolución Francesa de 1789, en donde se planteó el mito de la separación absoluta
de poderes, pues antes los actos administrativos eran conocidos como actos del Rey,
actos de la Corona o actos del Fisco.
El principio de libertad era concebido en esa época, como una garantía jurídica
y con apego del Estado a la ley, los administrados adquirieron importante instrumento
jurídico para oponerse a todo sacrifico de sus derechos e intereses cuando estos
fueren exigidos fuera de ley. Los súbditos se convirtieron, con la transformación del
8
absolutismo en Estado de Derecho, en ciudadanos y dejaron de ser lo primero y,
como tales pasaron a ser sujetos de derechos.
El comienzo del principio de legalidad, que surge a su vez en el principio de
competencia, fue muy promisorio al vincularse a la libertad del hombre y, por lo
tanto, la administración se vinculaba al principio de legalidad solamente de manera
negativa, es decir, sólo podía hacer todo aquello que la ley no lo prohibiera.
Conforme a este principio, la administración disponía de un gran marco de libertad al
obrar; “este espacio libre” quedaba sujeto sólo a valoración de los funcionarios y no
se sometía a orden jurídico alguno, salvo que implícitamente o expresamente se vaya
contra la primacía de la ley.
Este precepto de vinculación negativo de la administración al principio de
legalidad tuvo muchos reparos por doctrina administrativa contemporánea, pues no
era posible sostener al accionar administrativo fuera de orden legal y a la mera
discreción de los funcionarios, lo cual no armoniza con el Estado de Derecho.
La legalidad revolucionaria dio origen a lo que hoy conocemos como: el acto
administrativo, que se somete a conocimiento y control de la propia administración
pública.
Por este sentido, y con nacimiento en la constitución alemana, se propició la
vinculación positiva de la administración a la ley, en el sentido de que la totalidad de
la actividad pública administrativa debe estar sometida a una norma legal previa. De
aquí nace el famoso precepto: El Estado solamente puede realizar lo que está
expresamente establecido en la ley.
Los actos administrativos pueden ser dictados por diversas funciones del
Estado, estando la función ejecutiva, debiendo aclarar que los demás poderes o
funciones del Estado también emiten actos administrativos. Si bien el órgano
legislativo, tiene su misión natural, que es dictar normas con carácter de ley; el
órgano judicial, tiene su misión natural que es la de administrar justicia y ejecutar lo
juzgado; cada órgano o poder del Estado tiene sus propias atribuciones. Cada uno
cuenta con dependencias que organizan el personal y por consiguiente pueden dictar
9
actos administrativos, de allí la importancia de conocer los fundamentos teóricos del
acto administrativo en nuestro país. Todo acto administrativo está regulado por el
derecho administrativo, pues la administración pública también realiza otros actos,
regulados por el derecho privado.
En ese sentido, la actividad administrativa simplemente debía limitarse a la
simple aplicación de la ley realizando una abstracción genérica de la norma en el
accionar administrativo, sin importar que en esencia el acto administrativo sea
consecuencia ineludible del ejercicio de la función administrativa tendiente a
satisfacer directa e inmediatamente el interés público.
La Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero, como el organismo
técnico-administrativo, encargado de regular, controlar y fiscalizar las actividades
técnicas y operacionales en las fases de la industria o actividad hidrocarburífera que
realicen las empresas públicas o privadas, nacionales, extranjeras, empresas mixtas,
consorcios, asociaciones u otras formas contractuales y demás personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras que ejecuten actividades hidrocarburíferas en el
Ecuador, tiene atribuciones de aplicar multas y sanciones por las infracciones en
cualquier fase de la industria hidrocarburífera, por incumplimientos de los contratos e
infracciones, que se encuentran en los determinados cuerpos legales y sus
reglamentos.
Al ser una Entidad Pública, el más alto deber del Estado es disponer de los
bienes y servicios de óptima calidad y controlar en todas las etapas la s actividades
hidrocarburíferas en razón que el Estado se reserva el derecho de administrar, regular,
controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de
sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia. Los sectores estratégicos de
decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud
tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental, y deberán orientarse al
pleno desarrollo de los derechos y al interés social. Se consideran sectores estratégicos, la
energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables,
el transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el
espectro radioeléctrico, el agua, y los demás que determine la ley.
10
El importante rol que desempeña el sistema jurídico en materia administrativa,
al instituirse como un mecanismo de control que evite y sancione posibles abusos de
poder cometidos por los servidores de la administración pública, representando a un
instrumento palpable para garantizar los legítimos derechos constitucionales de los
administrados.
2.2 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICO – DOCTRINARIA
Antes de realizar el análisis sobre los aspectos que engloba la noción de acto
administrativo, es indispensable analizar definiciones doctrinales referentes al tema
que se está desarrollando.
Para los autores (García de Enterría & Fernández, 2013), definen al acto
administrativo como: “La declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo
realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de
la potestad reglamentaria”. (p. 23)
(Diez, 1985): “Una declaración unilateral de un órgano del Poder Ejecutivo en
ejercicio de una función administrativa, que produce efectos jurídicos en relación a
terceros. (p. 202)
(Dromi, 1983), expresa:
El acto administrativo es uno de los medios jurídicos por los cuales se expresa
la voluntad estatal, justamente con el acto de gobierno o político, los simples
actos de la administración, los contratos administrativos y los reglamentarios,
constituyen los modos o formas jurídicas de exteriorización de la voluntad
administrativa del Estado. (p.1895)
(Canasi, 1984), manifiesta: “Así entendido el acto administrativo puede
definirse como un acto voluntario de un poder público, dentro de la esfera de su
competencia, que tiene por objeto crear una relación jurídica exorbitante de Derecho
Privado. (p.101)
11
(Rojas Arbeláez, 1985), sostiene que: “La situación jurídica individual es
generada por la función administrativa, tomada ésta en sentido estricto, y emana
también del acto administrativo, que no es otra cosa que la realización de la función
administrativa.(p.111)
(Espinosa, 1987), indica: “Una delcaracion general especial de una autoridad
administrativa, en ejercicio de sus propias funciones y que se refiere a derechos,
deberes o intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de
ellas. (p. 22)
El profesor (Zavala Egas, 2005), reza al acto administrativo como: “una
herramienta, es el medio o instrumento por el que se ejercen las potestades que la Ley
asigna a las administraciones públicas para que éstas puedan operar y construi r o
reconstruir la realidad satisfaciendo el interés público. (p. 15)
Hemos considerado tomar en cuenta una cantidad considerable de la definición
del acto administrativo, debido a que su interpretación varía de acuerdo a la
naturaleza jurídica de cada país latinoamericano, sin embargo la definición del jurista
Dromi nos parece la más acertada y por ende su aplicación a nuestra legislación
conforme a lo estipulado en el ERJAFE. Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina.
Con lo referido enmarcamos el panorama internacional a la motivación de los
actos administrativos que reflejan las razones que inclinan al funcionario en sentido
positivo o negativo tomando como antecedente las normas legales y los hechos
materiales o situaciones fácticas que precedieron a la expedición del acto normativo.
La motivación se contrae en definitiva a explicar el por qué del acto normativo
y su razón de ser, con ello una formalidad sustancial cuya ausencia, insuficiencia,
error o falsedad puede llevar a la nulidad del actor normativo. La plena correlación
entre los argumentos esgrimidos por el administrador sobre el derecho y los hechos y
la resolución adoptada frente a efectos que el acto normativo va a producir, constituir
la ecuación jurídica para hablar de una verdadera, sustancial, inequívoca y
concordante motivación.
12
Por otra parte el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha
manifestado que la motivación de acto normativo dependerá muchas veces de su
propia naturaleza y de los efectos que el acto normativo pueda producir, por lo que en
unos actos tal motivación puede tener una extensión mayor que en otros, pero en todo
caso deberá contener antecedentes necesarios mínimos para expedición del acto
normativo, lo que en otras palabras significa que la motivación debe aparecer de
manera clara y no equívoca las razones legales y de hecho en las cuales se basa el
acto normativo.
La motivación, en consecuencia, procede, en los términos trascritos, al dictar
por primera vez un acto normativo, especialmente de carácter secundario. Sin
embargo esta motivación, en cuanto se fundamenta en disposiciones de derecho,
puede desaparecer jurídicamente por citar normas derogadas en el tiempo, o sea con
disposiciones legales que ya no se encuentran vigentes y en las que el funcionario se
base para motivar el acto emanado de la administracion publica.
La motivación del acto administrativo constituye un elemento de
trascendencia, puesto que la misma Constitucion obliga a que un acto administrativo
siempre deba ser motivado, es decir, justificado. Lo refuerza (Bielsa, 1963) “un acto
es motivado en derecho cuando la parte dispositiva o resolutiva es precedida de una
exposicion de razones o fundamentos (motivos) que justifican las decisiones respecto
a los efectos juridicos”.(p.85)
De lo dicho se puede concluir que no existe motivación si no se ha expresado
en la sentencia el por qué del razonamiento judicial, esto es, cuando el razonamiento
no ha sido exteriorizado por el juzgador. Por ello, en nuestro derecho positivo la falta
de motivación se refiere tanto a la ausencia de expresión de la motivación como a la
de explicación de los fundamentos de hecho y de derecho en que se basa el fallo.
La necesidad de exteriorización de los motivos de la decisión, sobre la propia
dinámica de formación de la motivación, obliga a quien adopta una decisión a operar
desde el principio con parámetros de racionalidad expresa y de conciencia autocrítica
mucho más exigentes. Pues no es lo mismo resolver conforme a una corazonada que
hacerlo con criterios idóneos para ser comunicados. (Serra Rojas, 1983), manifiesta:
13
Como requisito de forma de los actos administrativos, que se ha impuesto en
determinados casos la exigencia en el propio acto sus fundamentos, los motivos
que lo justifican. Consiste concretamente e la expluicación y enumeracion de
las razones que han llevado a la Administración a dictar el acto administrativo.
Pensemos que no solo el poder ejecutivo debe motivar lo que hace. Las Leyes
tienen sus expsociones de motivos y las sentencias son el ejemplo perfecto de
un acto motivado. La importancia de la motivacion reside en que es la case para
un posterior control o fiscalziacion administrativa o jurisdiccional, debiendose
establecer la necearia relacion de causalidad entre los presupestos de hecho, el
Derecho aplicado y la decision adoptada. (p. 155)
La motivación de la sentencia constituye un elemento intelectual, de contenido
crítico, valorativo y lógico, que consiste en el conjunto de razonamientos de hecho y
de derecho en que el juez apoya su decisión.
Por otra parte motivar es una necesidad y obligación que ha sido puesta en
relación con la tutela judicial efectiva. Efectivamente es básicamente un derecho-
deber de decisiones judiciales. Deber porque vincula ineludiblemente a los órganos
judiciales y derecho, de carácter público y naturaleza subjetiva, porque son titulares
de la misma todos los ciudadanos que acceden a los tribunales con el fin de recabar la
tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos de esta manera la
motivación se concreta como criterio diferenciador entre racionalidad y arbitrariedad.
De lo expuesto, se deduce que los actos administrativos deben estar
justificados, deben decir las razones por las cuales fueron adoptados. Los fudamentos
de hecho y derecho que motivaron una decision. A ello se le denomina tambien
“motivacion”.
2.3 FUNDAMENTACIÓN LEGAL
Ley de Hidrocarburos y su Reglamento.
Constitución de la República del Ecuador.
Código Orgànico de la Funciòn Judicial.
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva
14
2.4 PLANTEAMIENTO IDEOLÓGICO A DEFENDER
La falta del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la
República del Ecuador genera la falta de motivación en las resoluciones
administrativas hidrocarburíferas.
2.5 DETERMINACIÓN DE LAS VARIABLES
2.5.1 VARIABLES INDEPENDIENTES
CAUSAS
Motivación.
Resoluciones administrativas hidrocarburíferas.
2.5.2 VARIABLES DEPENDIENTES
EFECTOS
Aplicación del artículo 77 y 78 de la Ley de Hidrocarburos
15
TÍTULO I
1. ORIGEN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1.1 ANTECEDENTES AL DERECHO ADMINISTRATIVO
Desde sus orígenes el Derecho Administrativo ha estado presente así en la época
feudal el poder era administrado directamente por el señor feudal; donde su actividad se
centraba en la administración del inmueble. El acaparamiento de la riqueza hizo que se
establezcan las denominadas monarquías.
Con la conformación del capitalismo; y su dominio total de las burguesías nacía
otro modelo en que su principal ideología era el laissez-faire, laissez-passer,
administración que basaba su política en el mantenimiento interno que se determina
Estado, donde los poderes estaban ya divididos y la administración reglamentada por un
orden jurídico.
La administración difiere del término Derecho Administrativo, para el ilustre doctor
(Viteri Llerena, 1998, pág. 24)
El comienzo de la Administración con el moderno sentido de la palabra hay que
situarlo en el momento en que el poder soberano supera su materialización en la
posición patrimonial y en los derechos de soberanía singulares y se objetiviza
en la ejecución de los cometidos estatales de índole general.
1.2 El DROIT ADMINISTRATIF FRANCÉS
La Revolución Francesa de 1789 da origen a los acontecimientos de transcendencia
para la humanidad, que con el pensamiento de los eruditos Diderot, Voltaire y
Montesquieu, se consolida una gran repercusión de ideología liberal. Naciendo de esta
forma un ordenamiento jurídico estructurado, los asuntos entre los administrados y la
administración se eleven a un Tribunal que no sea común sino ante una jurisdicción
especial.
16
En el Estado de cualquier parte del mundo su organización dependerá de una
evolución política, económica y social, para determinar el origen de la administración
dependerá de los factores nombrados, de esta manera su principal origen lo encontramos en
Francia con la creación de “Tribunales” con una jurisdicción que conoce y resuelve las
controversias entre la administración y los administrados. Dicha situación no ocurría en
países vecinos como en Inglaterra donde las controversias entre la administración y el
administrado se ventilaban ante jueces comunes con aplicación de leyes comunes
“common law” el sistema llamada “rule of law”.
El problema en Francia radicaba que los cargos judiciales era una propiedad
privada de los jueces; éstos eran heredados, prestados o incluso donados, pues estamos
frente a una monarquía en la cual el rey era el que dictaba las leyes y reglamentos reales
pero el Parlamento los aplicaba en el juzgamiento y sancionaba los diversos delitos.
En palabras de (Vélez García, 1996, pág. 4):
Los parlamentos representaban los intereses de la clase privilegiada, eran una
pieza clave de sus mismos cuadros, estaban incrustados en el rango de la
nobleza, así la mayoría de las veces sus miembros hubieran llegado a él no por
la sangre, sino surgiendo desde abajo desde la mesocracia.
Para la monarquía entonces la palabra administración se refería al gobierno central
del Estado, y el término general de administración se refería a la administración de la cosa
pública y precisamente la vía judicial ya era claramente diferenciada de la vía
administrativa. Por lo tanto el rey era el que administraba, tal vez por la complejidad de sus
decisiones delegaba esta facultad; la de administrar o más bien las vendía a los
funcionarios que se convertían en propietarios del cargo.
Los reclamos, las peticiones de los denominados súbditos eran evidentes aunque la
monarquía no permitía que las cortes se pronunciaran en tal asunto, la relación era escasa,
“nadie podría pensar que a las personas durante aquella época se les reconocería libertades,
los derechos individuales y las garantías sociales que hoy consagran las constituciones de
los países civilizados.” (Vélez García, 1996, pág. 8)
17
Francia era sin dudas la cuna del inicio del Derecho Administrativo, a pesar que
los Parlamentos eran los que ahora se mantenían contra toda clase de resoluciones de los
intendentes, de los realizadores materiales de la administración. Precisamente quien
resolvía estas controversias era el Consejo Real, con el rey Luis XVI empieza a darse oídos
y los parlamentos que tenían la facultad de administrar justicia de a poco fueron perdiendo
el fuero. Que lo perderían en su totalidad con la Revolución Francesa de 1789.
Naciendo así el “Droit Administratif” en su acepción francesa era considerado
como el conjunto de reglas o sistemas normativo en el cual deben entenderse incorporados
no solo los modelos jurisprudenciales, sino las disposiciones legales o reglamentarias de
carácter administrativo, a nuestro criterio tenía un carácter orgánico que daba origen al acto
administrativo, emanado de la administración que gozaba de independencia respecto a la
justicia judicial.
Con todos estos antecedentes, determinamos que el Derecho Administrativo nace
por la división de los poderes. El Estado con una organización plena permite que existan
libertades entre la autoridad y los administrados. El Derecho Administrativo siempre
dependió de modificaciones que se realizaron en el Estado en sus actividades y funciones
conforme al sistema capitalista.
1.3 El DERECHO ADMINISTRATIVO ECUATORIANO
1.3.1 Del Imperio Incaico hasta la Época Colonial
En nuestro país, en sus diversas etapas o hitos; podemos mencionar el imperio
incaico, que como sabemos su organización fue determinante para gobernar a los pueblos
aborígenes. La importancia de esta época radicaba en el manejo y cuidado de su
patrimonio, una administración que podría describirse perfecta a su tiempo, esto debido a
que las relaciones entre el imperio y los indígenas pese a un estado de esclavitud indirecta,
existían actos que era reglamentados como por ejemplo el de intercambio de pieles de
animales basado en una especie de normatividad que permitía una relación directa de
administrados y la administración.
18
El Derecho Administrativo ha existido toda la historia de la humanidad con otra
configuración de términos, así: con los descubrimientos de territorios en América, ya se
empezaba administrar por parte de los europeos, dominios que consagraban un cierto tipo
de administración en el manejo y consagración de los territorios.
Las características de organización administrativa y territorial estaban divididas
pero bajo la orden de un solo personaje “el rey” con la colaboración del Consejo de Indias,
del que se desprendían los virreinatos, mismos que ejercían poderes de gobernación que
fungían papeles de autoridades locales.
El soberano ejercía funciones que inevitablemente necesitaban de servidores “como
la gubernativa; de justicia, militar y de hacienda, a la que posteriormente se agregaría la
política en cuanto acercamiento del rey a los súbditos americanos” (García, 1970, pág.
313)
Existiendo de tal forma una división tanto política, social, económica, tanto el rey
como el virrey a nuestro criterio realizaban los mismos actos. Las audiencias constituían
cuerpos administrativos de una justicia real; sus competencias comprendían una totalidad
de asuntos contenciosos, civiles e incluso criminales.
Las audiencias para esa época de la conquista y de la colonización correspondieron
a la necesidad de acercar la justicia al nuevo mundo en razón de que en los primeros años
los litigios y contenciones tenían que ser enviados a España. (García, 1970)
Como consecuencia de ello pese a la monarquía en la que se encontraba una
administración regular, podemos mencionar que sí existió un derecho administrativo entre
el súbdito y el rey, de acuerdo a cada actividad planteada en el sometimiento de patrimonio
inmueble.
1.3.2 De la Revolución Liberal al siglo XX
El liberalismo fue el cimiento para la conformación del capitalismo, con su
premisa mayor de la división de los poderes, En el siglo XIX, con la característica
19
principal del Estado terrateniente y burgués conformaron un gran poder ejecutivo y
administrativo sin control jurídico interno.
En el esquema liberal del Estado, tuvo un papel limitado a la preservación de la
seguridad, mantenimiento del orden interno, manejo de las relaciones externas y
de las finanzas públicas, si bien se crearon, fusionaron o suprimieron
organismos oficiales se procedió a redistribuir funciones y operar cambios en
los cuadros burocráticos. (Viteri Llerena, 1998, pág. 28)
Con Eloy Alfaro como presidente, su revolución consolidó un Estado Liberal con la
división de poderes y con las atribuciones hacia el ejecutivo y a la administración pública;
con la consigna de la Revolución Francesa de 1789 como guía a sus propósitos se
encaminaba una nueva época donde ya existía las posibilidades de impugnar en la función
judicial. El Derecho Administrativo cobró fuerza con la explotación de los recursos
naturales, desarrollando principios de auto tutela interna y externa con la conformación de
los llamados Tribunales Contenciosos Administrativos esto con la Constitución de 1967 y
además se expide la Ley de Jurisdicción Contenciosa Administrativa en 1968, los cuales
conocían de actos, hechos y contratos de carácter administrativo.
Teniendo de esta manera a la Constitución; a la Ley de Hacienda; y la Ley de
Régimen Administrativo como el aspecto más importante de la Revolución Liberal de
1895. Creándose ministerios como el del Interior, Relaciones Exteriores, Guerra y Marina.
(Pérez, 2006, pág. 31)
Con la reforma constitucional de 1978 en el año de 1992 y 1993 se dictaron normas
para regular la estructura, la actividad y el procedimiento administrativo, por medio de un
Estatuto de Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva, en la cual se centra la
administración pública central e institucional.
EL ERJAFE expedido en el régimen de Durán Ballén en Registro Oficial 411 de 31
de marzo de 1994 en los que se permitían los procesos de privatización y de concesión de
las actividades económicas y de los servicios públicos, pero que ampliaba la jurisdicción
contenciosa administrativa a los hechos y contratos administrativos; no exigía el
agotamiento de la vía administrativa para interponer los recursos judiciales, introducía la
20
figura del silencio administrativo positivo y otros mecanismos para agilizar la actividad
administrativa y derogar de manera sui géneris la Ley de Régimen Administrativo cuando
se expedía al referido Estatuto. (Granda Aguilar, 2010)
Con la referida cita queremos argumentar que las reformas de los años noventa
permitieron fortalecer la tutela judicial de las decisiones administrativas al transformar y
desconcentrar al Tribunal Contencioso Administrativo, dependientes de la función judicial
y al someter a sus sentencias a Recurso de Casación para una de las salas especializadas de
la Corte Suprema de Justicia.
Con la actual Constitución de 2008, el Derecho Administrativo acarrea una gran
responsabilidad como:
Superar la crisis del Estado y el Derecho; por el intento de privatización y
desmoronar los principios públicos por parte del derecho privado.
El Orden jerárquico del sistema jurídico ecuatoriano rescata la soberanía nacional
frente a convenios y tratados internacionales, poniendo a salvo la primacía de los Tratados
Internacionales que reconocen los Derechos Humanos, sin desconocer la posibilidad y
necesidad de una integración complementaria y soberana de los pueblos. (Fernández,
2002, pág. 45)
Otra consideración de gran importancia es la brindada por el profesor ecuatoriano
Egas que menciona. “la Constitución del 2008 en su articulado 2261; esto parece quedar en
la retórica, ya que si se considera de aplicación inmediata y que no necesiten un desarrollo
legislativo secundario para su ejecución, no existe en nuestro país una cultura y normas
que obliguen eficazmente a quienes ejercen el poder hacer efectivo el respeto de estos
derechos. (Zavala Egas, 2009)
1 Constitución de la República. Art. 226. “Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o
servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y
facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución.
21
Con lo establecido nuestro derecho administrativo ecuatoriano debe acoplarse a las
nuevas formas; principios; procedimientos y sanciones que crea la Constitución para que
los determinados órganos puedan ejercer las garantías constitucionales.
Recursos para las Garantías de Derechos y la Ley de Control Constitucional,
dictada por la Asamblea controlada por el Gobierno, que restringe su cobertura,
al convenir el recurso de protección en subsidiario a la no existencia de
procedimientos legales para impugnar las decisiones administrativas arbitrarias
y otorga a la administración potestad para impugnar los fallo judiciales ante la
Corte Constitucional, con lo que resulta casi imposible que las y los ciudadanos
puedan controlar la arbitrariedad estatal y gubernamental y hagan prevalecer sus
derechos. (López, Pérez Ordoñez, & Otros, 2009, pág. 134)
Nuestro nuevo derecho administrativo ecuatoriano tiene que desarrollar procesos de
simplificación y agilización administrativa, para evitar duplicaciones que colapsaron
anteriormente el estado intervencionista y con ello realizar un retroceso en la historia.
Debería desarrollarse nuestro Derecho Administrativo tomando en cuenta los
principios constitucionales2 de esta manera dejando el tradicional modelo normativo
neoliberal.
La gestión administrativa debe aplicar estos nuevos preceptos constitucionales en el
progreso de beneficiar a las y los ciudadanos que a la propia administración que siempre ha
estado revestida de prerrogativas.
Como bien lo señala el profesor (Granda Aguilar, 2010):
Los principios de autotutela y tutela de los derechos de los ciudadanos por parte
de la propia administración y de los órganos jurisdiccionales constitucionales y
de la función judicial, requiere de una renovación legislativa; con la expedición
de una ley común que regule la Administración Pública, en todas sus esferas,
con una actividad jurídica y procedimientos administrativos claros que tutelen
los derechos de los ciudadanos que están establecidos en la Constitución,
limitando las potestades discrecionales.
2 Constitución de la República. Art. 227.- La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige
por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación.
22
Nos queda afrontar estos nuevos retos en el derecho administrativo ecuatoriano, en
donde se haga respetar y garantizar la Constitución, hacer expedito los derechos que en ella
están contemplados; hacer efectiva las garantías constitucionales para que el administrado
pueda estar en iguales condiciones.
1.4 EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho administrativo encuentra su camino en el Estado cuya finalidad será
cumplida por éste en sus diversas áreas, la Constitución de la República que a nuestro
criterio es mal llamada de la República fundamentando en que cada Estado es una sociedad
debidamente organizada, la misma que prepara la actividad que realiza el Estado con la
Administración.
Como lo refuerza el jurista argentino (Mayer, 1982, pág. 4) “se llama Estado
Constitucional al ejercicio pleno de actividades administrativas realizadas por la división
de los poderes”
Con lo establecido, la actividad del Estado se concentra en la administración,
delegada por funcionarios dependiendo de cada actividad a realizar, en lo que nos compete
el sector hidrocarburifero la cual es una actividad plenamente pública.
Bajo la premisa “cuando no se trata de actividad judicial o legislativa se está
hablando de administración como una nueva actividad, teniendo en común estas
actividades al gobierno de cada Estado que influye en cada una de sus actividades.
El Estado cumple sus diversas finalidades con la justicia, la legislación y la
administración. La legislación comprendida como las reglas generales establecidas por el
soberano para ser cumplidas, la justicia como el mantenimiento del orden jurídico
mediante el poder público y la administración para el cumplimiento de actividades del
Estado bajo un orden jurídico.
El derecho de los administrados o también denominado derecho subjetivo que
acarreca efectos jurídicos si no existe una debida aplicación, si existe desconocimiento por
23
parte de autoridad administrativa tomando en consideración que dichos derechos están
amparado en la Constitución y en los instrumentos internacionales.
Los derechos de interés público a diferencia del derecho subjetivo traerán
consecuencias en masa, por ejemplo la contribución que se realiza para las construcciones
de caminos, escuelas, etcétera. Dichos incumplimientos afectará a todo el conglomerado de
determinadas zonas urbanas o rurales.
1.5 FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho Administrativo, supone principios, normas y al analizar las normas
surgen las fuentes, éstas son los hechos o actos de conducta que suministran criterios de
objetividad para que una comunidad sepa cual es el derecho que le rige.
1.5.1 Clases de Fuentes
Las fuentes del Derecho Administrativo podemos clasificarlas en formales o
fuentes no formales y fuentes directas o indirectas.
Fuentes Formales: Son los hechos o actos de conducta que surgen directamente del
Estado.
Fuentes no Formales: surgen de hechos o actos diferente a la actuación estatal, mas bien
son actuaciones impuestas por los particulares, ejemplo la costumbre en una comunidad de
una creencia que ciertos comportamientos son obligatorios.
1.5.2 La Constitución
La Constitución es la clave de la bóveda, el principal instrumento donde se
consagran los derechos y garantías fundamentales, esta norma servirá de sustento y
justificación de toda la normativa, teniendo como objetivo la compatibilidad entre ella y
demás normas.
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La Constitución como norma suprema, es aplicable directamente por pertenecer al
universo del ordenamiento jurídico. Con las características de aplicabilidad inmediata, de
vinculación directa, y con efectos obligatorios para todos los órganos del Estado
incluyendo a los administrados que conforman parte del órgano del Estado.
La Constitución es la ley suprema del Estado y no podrá existir normativa,
decretos, ordenanzas o tratados internacionales cuyo contenido sea contradictorio u
opuesto a la carta magna de lo contrario se declarará nulo todo procedimiento, lo expuesto
lo hemos estudiado con la referencia de la pirámide de Hans Kelsen. Así: “Kelsen consibe
el ordenamiento jurídico como una pirámide cuya cúspide se encuentra la Constitución
como norma normarum que, dada su superioridad jerárquica, le da validéz al resto de las
normas integrantes del ordenamiento.” (Monroy Cabra, 2007, pág. 160),
La Constitución prevalece sobre cualquier otra norma legal. Lasdisposiciones
de leyes orgánicas y ordinarias, decretos leyes, decretos, estatutos, ordenanzas,
reglamentos, resolusiones y otros actos de poderes públicos, deberán mantener
conformidad con sus disposiciones y no tendrán valor si, de algún modo
estuvieren en contradicción con ella o alteraren con sus prescripciones. Si
hubiere conflicto ente normas de distinta jerarquía, las cortes, tribunales, jueces
y autoridades administrativas lo resolverán, mediante la aplicación de la norma
jerárquicamente superior. (Pérez, 2006, pág. 59)
Este principio el de la jerarquía de la Constitución es aceptado en la mayoría como
fuente trascedental de nuestra organización jerárquica, naturalmente que los tratados
internacionales tienen esa fuerza sobre las constituciones que han sido visto por juristas
como un interés para el dominio en otros Estados, sin embargo nuestra Constitución tiene
claramente definido que no existirá poder superior que la emanada por la voluntad del
pueblo.
Las fuentes del Derecho son: la ley; la ordenanza; el estatuto y la costumbre. Como
bien lo menciona (Mayer, 1982, pág. 161): “la fuente suprema del derecho es la ley
constitucional, es decir, la ley emitida según las prescripciones de la Constitución”
25
En nuestro ordenamiento jerárquico está determinada en nuestra (Constitución de la
República del Ecuador, 2008), en los siguientes parámetros: artículo 424:
La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del
ordenamiento jurídico. Las normas, los actos del poder público deberán
mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario
carecerán de eficacia jurídica.
La Constitución, y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados
por el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la
Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder
público.
En el artículo. 425.- El orden jerárquico de aplicación de las normas será el
siguiente:
La Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas;
las leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los
decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los
demás actos y decisiones de los poderes públicos.
En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional,
las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores
públicos, lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica superior.
La jerarquía normativa considerará, en lo que corresponda, el principio de
competencia, en especial la titularidad de las competencias exclusivas de los
gobiernos autónomos descentralizados.
La relación del Derecho Administrativo con la Constitución es natural, de acuerdo
a las facultades que emerge la administración pública con sus administrados, sin embargo
las leyes orgánicas son las llamadas a la organización y funcionamiento del Estado y sus
instituciones, algunas de ellas ni siquiera tienen el carácter de orgánicas un ejemplo de ello
el Código Orgánico de la Producción, se desconfigura la naturaleza del Código del Trabajo
a Ley Laboral reforma de abril de 2015.
26
Para (Zavala Egas, 1995, pág. 37), es necesario el cuestionamiento si la
Constitución representa una fuente del Derecho Administrativo pues es preciso determinar
si es directamente vinculante para los órganos llamados a cumplirla o si sólo lo es en forma
indirecta, esto es, a través del legislador y mediante la ley.
La Constitución es vinculante y de efectos obligatorios directo para todas las
intituciones, organos integrantes del Estado incluyendo a los individuos que representen el
poder máximo de un determinado territorio.
En nuestro derecho administrativo, la Constitución es una fuente transcedental dado
su carácter imperativo como orden jurídico pleno que regula la estructura y el
funcionamiento administrativo.
Por otra parte el procedimiento administrativo no es jurisdiccional, es decir, la
administración no ejercerá funciones judiciales, únicamente se centrará en los actos
administrativos a los cuales esté sujeto el procedimiento administrativo.
Por lo tanto es fuente principal del Derecho Administrativo la ley constitucional
porque atañe la relación que se produce en la administración, entre el poder público y el
súbdito y contiene reglas de derecho que determinan esta relación, cuando se habla de una
ley constitucional se presupone una ley con contenido. (Mayer, 1982, págs. 161, 162)
1.5.2.1 De los Principios
Las normas constitucionales son en todo su sentido jurídicas, tienen sanción en caso
de incumplimiento y su aplicación es inmediata y garantista; el orden jerárquico del
derecho internacional se configura a nuestro ordenamiento interno.
La constitución es importante para cada Estado, sin embargo lo que a nuestro
criterio prevalece son los principios y valores universales, nuestro país ha ratificado una
serie de tratados internacionales uno de ellos el de Derechos Humanos que en su
articulado trae consigo una serie de principios que de rigor siempre prevalecerán sobre la
Constitución.
27
Lo plasmado lo fundamento en el pensamiento de (Gordillo, 2014, pág. 3), quien
menciona:
Los grandes valores de razonabilidad, justicia, son ahora admitidos como
supremos. Los textos normativos son así instrumentales para el logro de tales
fines. El sistema jurídico universal, pierde sentido el enfatizar la Constitución,
no porque tenga menos importancia que antes, bien al contrario, sino porque
hay algo todavía más importante que ella.
Esta teoría del ilustre pensador jurídico es acertada; debido a la complejidad que
existe en el momento de interpretar la norma suprema, es necesario tomar en consideración
que los principios de derechos humanos siempre deberán interponerse a cualquier
jurisdicción.
1.5.3 La Ley
La ley en nuestro ordenamiento jurídico la encontramos en segunda escala por
debajo de la Constitución, dividida en leyes orgánicas y ordinarias, anteriormente nos
habríamos referido a éste tema.3
La definición que tenemos en nuestro Código Civil no abarca a una norma en
general, así reza el artículo 1: “La ley es una declaración de la voluntad soberana que,
manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite. Son leyes
las normas generalmente obligatorias de interés común”
Definición que se refiere sólo a una ley emanada por el poder del pueblo. Para
(Zavala Egas, 1995, pág. 55):
3 Constitución de la República. Art. 133.- Las leyes serán orgánicas y ordinarias. Serán leyes orgánicas:
1. Las que regulen la organización y funcionamiento de las instituciones creadas por la Constitución.
2. Las que regulen el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales.
3. Las que regulen la organización, competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos autónomos descentralizados.
4. Las relativas al régimen de partidos políticos y al sistema electoral.
La expedición, reforma, derogación e interpretación con carácter generalmente obligatorio de las leyes orgánicas
requerirán mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional. Las demás serán leyes ordinarias, que no podrán modificar ni prevalecer sobre una ley orgánica.
28
Excluye actos normativos sin ese rango como, por ejemplo, sentencias
expedidas por la Corte Constitucional o la Corte Nacional de Justicia, pues cada
una según la Constitución es definitiva y de efectos generales o la
jurisprudencia obligatoria que, en casación, se forma con los requerimientos del
artículo 19 de la ley No. 27
La definición de nuestro Código Civil es fundamentada en principios universales
que, como ya lo mencionamos son de origen francés; que su cimiento más claro era de
hacer de la ley la fuente principal del ordenamiento jurídico.
Zavala, nos menciona que aquí el problema es que la ley es la manifestación de la
voluntad de los parlamentos, al cual le damos una base de razón pero la voluntad del
pueblo está reflejada por la democracia.
1.5.3.1 Características
La ley, es de carácter imperativo y obligatorio porque implica un mandato una
expresión de la declaración de la voluntad soberana a la cual debemos obedecer y acatar
como tal.
Sancionadora porque de la desobediencia se puede obtener como consecuencias
sancionatorias de carácter civil, penal e inclusive administrativas. El desconocimiento de la
ley acarrea sanciones como la privación de la libertad hasta la afectación de caracteres
patrimoniales.
Irretroactividad de las leyes según el código civil en artículo 74, prescribe la ley no
dispone sino para lo venidero no tiene efecto retroactivo.
La irretroactividad no es aplicable a la ley administrativa sobre todo aquellas que
afectan los servicios y servidores públicos ya que se encuentran subordinadas a lo que el
legislador disponga, en otras palabras regido por sus propia normatividad.
4 Código Civil. La ley no dispone sino para lo venidero: no tiene efecto retroactivo; y en conflicto de una ley posterior con otra anterior.
29
1.5.4 Reglamento
El reglamento desde un punto de vista sustancial responde al concepto de ley,
porque es una legislación en sentido material, supone formulación de normas genéricas,
abstractas que prevén supuestos de hechos que se pueden dar indefinidamente en el tiempo
y se verifican llevan consecuencias jurídicas prevista por la normas. El reglamento,
constitucionalmente es atribuido al poder ejecutivo.
El reglamento es el conjunto de normas jurídicas, de común aplicación dictadas por
la función ejecutiva, o la administración pública general todo esto para el mejor manejo de
las instituciones creadas por el Estado. Entre las atribuciones y deberes del Presidente de la
República está expedir reglamentos para el cumplimiento de las leyes.5
1.5.4.1 Características
El reglamento determina detalles de la aplicación de una ley determinada; mientras
que la ley determina las normas jurídicas generales sobre una materia determinada.
El reglamento emana de la función ejecutiva o de la administración pública en
general como ya lo señalamos en la Constitución; mientras que la ley emana de la función
legislativa.6
El reglamento se subordina a una ley determinada mientras que la ley puede
modificar y derogar el reglamento.
1.5.5 Decreto
El decreto es una de las funciones que posee la función Ejecutiva7, a la que se la
llama también función gubernamental. Consta de normas que van a generar derechos
5 Constitución de la República. Art. 147.- Son atribuciones y deberes de la Presidenta o Presidente de la República,
además de los que determine la ley: 13. Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin
contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la administración. 6 Constitución de la República. Art. 120.- La Asamblea Nacional tendrá las siguientes atribuciones y deberes, además
de las que determine la ley: 6. Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter
generalmente obligatorio. 7 Ibídem. Art. 147.- 5. Dirigir la administración pública en forma desconcentrada y expedir los decretos necesarios para su integración, organización, regulación y control.
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expedidos por el órgano de la administración pública. A diferencia de la ley no son la
expresión de la voluntad del legislador.
El decreto, rige y su alcance es general a todos los órganos de la administración
pública. Decretos que son referidos únicamente a materia económica y de asuntos de
carácter de urgencia.
1.6 ANTECEDENTES A LA LEY DE HIDROCARBUROS
El derecho minero constituye una base fundamental para nuestro país debido a la
importancia que tiene el petróleo como fuente natural de ingresos económicos, sin
embargo el mismo mineral ha sido devaluado. El Estado es el responsable de regular,
administrar, controlar y gestionar los recursos no renovables que son considerados por
nuestra Constitución como un sector estratégico.
El sector hidrocarburífero ecuatoriano se encuentra regulado por la Ley de
Hidrocarburos Nº 1459, publicada en el Registro Oficial Nº 322 del 1 de octubre de 1971;
y, codificada mediante Decreto Supremo No. 2967 de 6 de noviembre de 1978, publicado
en el Registro Oficial No. 711 de 15 de noviembre de 1978, y sus posteriores reformas.
Desde el año 1971 comienza una época de notable importancia en el desarrollo del país en
lo económico, político y social más aún si consideramos el desarrollo científico y
tecnológico que se encuentra en evolución pero que lastimosamente por falta de expertos
en la materia no se ha podido utilizar a su máximo potencial estos recursos mineros
especialmente el petróleo. Así el petróleo como recurso natural no renovable y estratégico
de acuerdo a nuestra Constitución, como lo mencionamos anteriormente es el principal
baluarte de la riqueza del Estado, cuyo manejo este asegurado con instrumentos legales
nacionales que permitan un mayor manejo de la riqueza hidrocarburífera.
Por lo mencionado son aceptables las reformas a la Ley de Hidrocarburos para el
mejor control, manejo de los hidrocarburos que han estado en ocasiones en dominio
extranjero; sin embargo, es necesario impulsar el desarrollo de las actividades
hidrocarburíferas, de esta manera generar producción en los campos petroleros, donde
prevalezca esquemas contractual de prestación de servicios.
31
Es de importancia restablecer el sector hidrocarburífero para que, al amparo de las
normas constitucionales, se establezcan relaciones entre el Ministerio Sectorial, sus
entidades adscritas, las empresas públicas, y la participación de empresas mixtas y
públicas, en que se establezcan claramente cuáles son sus atribuciones y competencias para
su control, gestión, manejo de la política hidrocarburífera.
Con la Constitución de 2008 se establecieron parámetros que involucran una
nueva administración de los recursos no renovables, así en el artículo 261 establece que el
Estado central tendrá competencias sobre los recursos energéticos; minerales,
hidrocarburos, hídricos, biodiversidad y recursos forestales. Además en el artículo 313 del
mismo cuerpo normativo señala que se consideran sectores estratégicos la energía en todas
sus formas y los recursos naturales no renovables y en el artículo 408 de la Constitución
establece que son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado los
recursos naturales no renovables y, en general los productos del subsuelo, yacimientos
minerales y de hidrocarburos. El Estado participará en los beneficios del aprovechamiento
de estos recursos, en un monto que no será inferior a los de la empresa que los explota.
Con lo manifestado surge la nececidad de reformar la Lay de Hidrocarburos de
1971, con la denominada Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y Ley del Régimen
Tributario Interno publicada en Registro Oficial No. 244 de 27 de julio de 2010,con la
cual se establece una el estado serie de parámetros entre la administración pública y el
administrado que analizaremos posteriormente.
Con esta reflexión nos enfocamos a dar algunas definiciones y conceptos de la
escencia del derecho administrativo.
Para el doctor (Reyes Ponce, 2004, pág. 23), considera que la administración: “es
el conjunto de reglas para lograr la máxima eficiencia en las formas de estructurar y
manejar un organismo social”
El ecuatoriano (Granja Galindo, 1992, pág. 33), define al derecho administrativo:
“es la rama del Derecho Público que regula la actividad del Estado y de los organismos
públicos entre sí y con lo ciudadanos para el cumplimiento de los fines administrativos”
32
Afianzandonos al concepto de (Dromi R. , 2004, pág. 151), sobre el Derecho
Administrativo:
Conjunto de normas y principios que regulan y rigen el ejercicio de una de las
funciones del poder, la administración. Por ello, el derecho administrativo es el
régimen jurídico de la función administrativa y trata sobre el circuito jurídico
del obrar administrativo.
A nuestro criterio el Derecho Administrativo, es una ciencia dedicada al estudio
directo y eficaz del manejo de actividades relacionadas con las funciones que debe cumplir
el Estado, en la que la única condición por excelencia es una línea recta cumplida por el
Estado y la otra mitad de la línea cumplida por los administrados que son los denominados
súbditos.
1.7 AGENCIA DE REGULACIÓN Y CONTROL HIDROCARBURÍFERO
La Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero, órgano del Estado naciente
para el control neto de las actividades hidrocarburiferas de nuestro país la Agencia de
Regulación y Control Hidrocarburífero será una institución de derecho público, adscrita al
Ministerio Sectorial con personalidad jurídica, autonomía administrativa, técnica,
económica, financiera y patrimonio propio.
Con la reforma a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley de Régimen Tributario
Interno, publicado en el Registro Oficial No. 244 de 27 de julio del 2010, sustituye el Art.
11 de la Ley de Hidrocarburos, que, dispone la creación de la Agencia de Regulación y
Control Hidrocarburífero, como organismo técnico – administrativo encargado de regular,
controlar y fiscalizar las actividades técnicas y operacionales en las diferentes fases de la
industria hidrocarburífera.
1.7.1 Competencia
En la última reforma realizada en 2010 a la (Ley de Hidrocarburos, 2010) y a la ley
del Régimen Tributario Interno, está establecida una competencia fundamental para el
interés del presente trabajo en el articulado número 5 letra e) y que expresa:
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Art. 5.- Sustitúyase el Art. 11 de la Ley de Hidrocarburos Son atribuciones de la
Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero, las siguientes:
a. Regular, controlar y fiscalizar las operaciones de exploración, explotación,
industrialización, refinación, transporte, y comercialización de hidrocarburos;
b. Controlar la correcta aplicación de la presente Ley, sus reglamentos y demás
normativa aplicable en materia hidrocarburífera;
c. Ejercer el control técnico de las actividades hidrocarburíferas;
d. Auditar las actividades hidrocarburíferas, por sí misma o a través de
empresas especializadas;
e. Aplicar multas y sanciones por las infracciones en cualquier fase de la
industria hidrocarburífera, por los incumplimientos a los contratos y las
infracciones a la presente Ley y a sus reglamentos;
f. Conocer y resolver sobre las apelaciones y otros recursos que se interpongan
respecto de las resoluciones de sus unidades desconcentradas;
g. Intervenir, directamente o designando interventores, en las operaciones
hidrocarburíferas de las empresas públicas, mixtas y privadas para preservar los
intereses del Estado;
h. Fijar y recaudar los valores correspondientes a las tasas por los servicios de
administración y control;
i. Ejercer la jurisdicción coactiva en todos los casos de su competencia;
j. Solicitar al Ministerio Sectorial, mediante informe motivado, la caducidad de
los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos, o la revocatoria de
autorizaciones o licencias emitidas por el Ministerio Sectorial en las demás
actividades hidrocarburíferas; y,
k. Las demás que le correspondan conforme a esta Ley y los reglamentos que se
expidan para el efecto.
Con lo establecido una de las atribuciones de la Agencia de Regulación y Control
Hidrocarburífero será la de aplicar multas y sanciones por las infracciones en cualquier
fase de la industria hidrocarburífera, por los incumplimientos a los contratos y las
infracciones; entre las cuales citaremos una de las tantas infracciones que previamente no
han sido motivadas de conformidad al principio del debido proceso constitucional, por lo
hemos considerado que merece mayor atención entre la jerarquía de la administración con
el particular, tema que lo analizaremos posteriormente.
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TÍTULO II
2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA VALORACIÓN DE LA
MOTIVACIÓN
2.1 FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
2.1.1 El Estado
La Función Administrativa está desarrollada por el Estado; como mencionamos
anteriormente el Estado, toda sociedad se organiza de acuerdo a sus formas políticas; el
Estado es una de esas formas de organización, no es una organización única porque el
Estado se ha conformado desde su historia hablando desde el siglo XV al siglo XVI a
través de elaboraciones teórica que conforma ese elemento, uno de los grandes exponentes
que recordamos es Maquiavelo.
El Estado supone la existencia de un territorio donde se asienta una población
organizada bajo un orden, orden que da la existencia de un poder el cual es ejercido a
través de la formulación de un ordenamiento jurídico. Sus elementos como ya sabemos
primeramente basados en la escuela francesa:
La población, elemento básico para la supervivencia del Estado
Un territorio dado por un ámbito geográfico delimitado por límites políticos
incluido el espacio aéreo; la plataforma submarina; y la extraterritorialidad que
supone que ámbitos fuera del territorio del Estado le competen a ciertos territorios
esto basados en el derecho internacional.
El poder público, dado por la organización misma de esa población; en donde se da
el ejercicio del poder público, el nivel gubernativo determinado como tal
determinará las conductas para la coexistencia de todos los habitantes para lograr
los intereses comunes.
35
El Estado conformado como tal, está bajo un ordenamiento jurídico, surgiendo el
principio de legalidad (que nace en la Revolución Francesa de 1789); ese poder que va a
ejercer el gobierno para poder cumplir los cometidos estatales y hacer la existencia misma
del Estado debe someterse a ese mismo ordenamiento jurídico que el propio Estado dicte o
sancione.
El avance del Estado de Derecho bajo el principio de legalidad que superó la etapa
del autoritarismo, y permitir la coexistencia por un lado el principio de autoridad necesario
para poder lograr los objetivos genéricos y por otro lado el conjunto de los derechos y
garantías fundamentales de los particulares o llamados los administrados; el Estado que
administra y las personas físicas o jurídicas que son los administrados.
2.1.1.1 Funciones del Estado
Con el Estado organizado, sus funciones serán múltiples en su orden existencial y a
partir de la existencia del poder existe distribución funcional materializada en funciones
básicas como la constituyente; cuando se dictan las normas fundamentales que organizan
un determinado Estado.
Con las ideas de Montesquieu: en cada Estado hay tres clases de poderes: Por el
legislativo, el príncipe o el magistrado hace las leyes para cierto tiempo o para siempre, y
corrige o deroga las que están hechas. Por el ejecutivo, hace la paz o la guerra, envía o
recibe embajadores, establece la seguridad y previene las invasiones y por el judicial,
castiga los crímenes o decide las contiendas de los particulares.
Ese poder, distribuido en distintos órganos fundamentales clásicos como el órgano
legislativo8, órgano ejecutivo9 y órgano judicial10 que dan lugar a la tradicional división de
8Constitución de la República: Art. 118.- La Función Legislativa se ejerce por la Asamblea Nacional, que se integrará
por asambleístas elegidos para un periodo de cuatro años. La Asamblea Nacional es unicameral y tendrá su sede en
Quito. Excepcionalmente podrá reunirse en cualquier parte del territorio nacional. La Asamblea Nacional se integrará
por:
1. Quince asambleístas elegidos en circunscripción nacional.
2. Dos asambleístas elegidos por cada provincia, y uno más por cada doscientos mil habitantes o fracción que supere los
ciento cincuenta mil, de acuerdo al último censo nacional de la población. 9Constitución de la República: Art. 141.- La Presidenta o Presidente de la República ejerce la Función Ejecutiva, es el
Jefe del Estado y de Gobierno y responsable de la administración pública. La Función Ejecutiva está integrada por la
Presidencia y Vicepresidencia de la República, los Ministerios de Estado y los demás organismos e instituciones
36
poderes. En nuestro Estado ya contamos con la función de Transparencia y Control
Social11 y una quinta la denominada función electoral12.
Estos poderes que se distribuyen para cumplir un objeto jerárquico están
centralizados en un solo poder que es el poder público, cada uno de estos órganos con sus
diversas funciones:
La función legislativa tiene la de desarrollar normas; con consecuencias jurídicas
que está prevista en la norma mientras que la norma este vigente, así se dicta normas para
regular conductas.
La función vinculada con la ejecución de normas constitucionales, referido a
relaciones internacionales, las relaciones entre los poderes entre sí y la de seguridad interna
del Estado, esta función es desarrollada por el poder ejecutivo.
La función que desarrolla el Estado cuando existen conflictos de intereses entre
particular o particulares y el Estado, cuando no hay solución entre estos conflictos está
llamada se recure a un órgano imparcial y para eso se crea el poder judicial.
La función residual y que es amplia es la función administrativa, la cual está
desarrollada por el Estado por el poder ejecutivo; que no es la legislativa ni la política, ni la
jurisdiccional ejercida por el judicial.
necesarios para cumplir, en el ámbito de su competencia, las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las
políticas públicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas 10Constitución de la República: Art. 167.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por los
órganos de la Función Judicial y por los demás órganos y funciones establecidos en la Constitución. 11Constitución de la República: Art. 204.- El pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público, en
ejercicio de su derecho a la participación. La Función de Transparencia y Control Social promoverá e impulsará el
control de las entidades y organismos del sector público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que
presten servicios o desarrollen actividades de interés público, para que los realicen con responsabilidad, transparencia y
equidad; fomentará e incentivará la participación ciudadana; protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y
prevendrá y combatirá la corrupción. 12Constitución de la República: Art. 217.- La Función Electoral garantizará el ejercicio de los derechos políticos que
se expresan a través del sufragio, así como los referentes a la organización política de la ciudadanía. La Función
Electoral estará conformada por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral. Ambos órganos
tendrán sede en Quito, jurisdicción nacional, autonomías administrativa, financiera y organizativa, y personalidad
jurídica propia. Se regirán por principios de autonomía, independencia, publicidad, transparencia, equidad,
interculturalidad, paridad de género, celeridad y probidad.
37
La función administrativa entonces podríamos mencionar que es la actividad
continua, diaria solucionada por el Estado para satisfacer los cometidos, necesidades de la
población. Ejemplo construcción de obras públicas, prestar servicios públicos.
La Administración Pública no es entendida como una persona jurídica distinta del
Estado, ésta función se conforma a partir del poder ejecutivo a través de una compleja
trama de órganos que van estructurando y va a desarrollar esa función administrativa.
Entonces la función administrativa es exclusiva del poder ejecutivo, pero los otros
poderes pueden desarrollar función administrativa, ejemplo el poder legislativo contrata
suministro para su funcionamiento, con un carácter residual.
2.1.1.2 El Derecho
Toda esta función y caracterizando al Estado de Derecho y sujeto al principio de
legalidad, es la idea clara del Estado con un ordenamiento jurídico donde surge el Derecho.
Derecho no es más que el conjunto de principios y normas que regulan la conducta
de los individuos de un Estado, para permitir la convivencia de los mismos y que todas las
conductas estén configuradas al bien común.
Las diversas actividades estarán sujetas al principio de legalidad; la relación del
Estado y los administrados debería estar equilibrado. Ésta relación nos lleva a dos ámbitos
el derecho público y el derecho privado.
En el Derecho Público, las relaciones que surgen del interés privado y el interés
público; suele existir mayor balance al interés público, un ejemplo la expropiación que sí
está protegido con el pago justo (indemnización) del inmueble.
En el Derecho Privado, las relaciones se enlazan intereses por igual entre el
público y el privado, intereses que están dados en la misma jerarquía, tenemos normas
civiles, de comercio, etc.
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El derecho público en el que encontramos la diversas ramas una de ellas el Derecho
Constitucional conformado por normas fundamentales del cual parte todo el ordenamiento
jurídico y como directa aplicación de normas constitucional hay otras normas del cual está
el Derecho Administrativo que va a regular el desarrollo de la actividad administrativa.
El control de esta actividad administrativa, estará basado por el principio de
legalidad dicho control administrativo está dado por el mismo control de la administración;
en las reclamaciones y recursos administrativos por parte de los administrados, en segundo
lugar el control está dado por las competencias que tiene el legislativo y el control judicial
que analiza si la actividad administrativa estará adecuado al ordenamiento jurídico, en
nuestro problema planteado si existió o no motivación en las resoluciones administrativas
hidrocarburiferas se podrá declaró nulo13 dichos actos o resoluciones.
Para definir y dar diversos conceptos del acto administrativo, inicialmente debemos
saber que es la función administrativa; dada que es quien emana los actos administrativos
del estado.
El profesor uruguayo (Sayagués Lazo, 1963, pág. 22), define la función
administrativa en los siguientes términos: “es la actividad estatal que tiene por objeto la
realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica, mediante
actos jurídicos”
En nuestras palabras la función administrativa es toda actividad que realizan los
órganos de la administración, pero a este criterio debemos complementar que la función
administrativa no está concentrada en un órgano central sino en una verdadera actividad de
diversos órganos administrativos sean centralizados o descentralizados.
Por otra parte los órganos legislativos y judiciales también realizan actos
administrativos en su organización interna. Entonces la actividad que realiza la
13Constitución de la República: Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: 7) l) Las resoluciones de
los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o
principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los
actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se consideraran nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.
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administración pública lo realiza mediante actos jurídicos, son verdaderas declaraciones de
voluntad.
2.2 FENÓMENOS DE DESCENTRALIZACIÓN
El Estado no es el único que desarrolla la función administrativa que es regulado
por el Derecho Administrativo; porque existen fenómenos de descentralización de tipo
político-funcional que originan otros sujetos públicos a diferencia del Estado.
Fenómeno de descentralización Político-Funcional.- A partir de la existencia del
Estado existen otros niveles de gobierno, dependiendo de cada Constitución14. Así el nivel
de gobierno provincial que desarrollara funciones administrativas, referidas a materias
reservadas para cada provincia.
Cada gobierno contará con su propia autonomía, independencia, los gobiernos
autónomos descentralizados generarán sus propios recursos financieros y participarán de
las rentas del Estado, de conformidad con los principios de subsidiariedad, solidaridad y
equidad. (Art. 270 Constitución)
Existe otro nivel de gobierno como es el provincial15 y municipal16, el cual es un
fenómeno de descentralización política puesto que existe un gobierno superior, en la que
cada sistema tendrá sus atribuciones propias, diferentes a la administración centralizada.
14Constitución de la República: Art. 251.- Cada región autónoma elegirá por votación a su consejo regional y a su gobernadora o gobernador regional, que lo presidirá y tendrá voto dirimente. Los consejeros regionales se elegirán de
forma proporcional a la población urbana y rural por un período de cuatro años, y entre ellos se elegirá una
vicegobernadora o vicegobernador. Cada gobierno regional establecerá en su estatuto los mecanismos de participación
ciudadana que la Constitución prevea. 15Constitución de la República: Art. 263.- Los gobiernos provinciales tendrán las siguientes competencias exclusivas,
sin perjuicio de las otras que determine la ley:
1. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera
articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial. 2. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas.
3. Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas.
4. La gestión ambiental provincial.
5. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego. 6. Fomentar la actividad agropecuaria.
7. Fomentar las actividades productivas provinciales.
8. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias. En el ámbito de sus competencias
y territorio, y en uso de sus facultades, expedirán ordenanzas provinciales. 16 Constitución de la República: Art. 264.- Los gobiernos municipales tendrán las siguientes competencias exclusivas
sin perjuicio de otras que determine la ley:
1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera
articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural.
40
Concluyendo la actividad administrativa, es desarrollada por el Estado o atravesó
de su administración y por la provincia a través de su administración y por sus entes
autárquicos y a su vez por los municipios.
2.3 CONTENIDO DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
2.3.1 Actos y Hechos Administrativos
Las formas jurídicas conocidos como actos o hechos jurídicos; en primer lugar el
acto es la exteriorización de voluntad de juicios que emanan de las personas jurídicas
pública a través de los órganos que tienen competencias para formular estas declaraciones.
En varias ocasiones las declaraciones no existen sino existen comportamientos u
operaciones técnicas que revisten consecuencias jurídicas a ello se lo llama hechos
administrativos.
En primer lugar los actos administrativos vendrían a ser la declaración de voluntad;
mientras que los hechos administrativos son las actuaciones materiales, todo lo
mencionado en ejercicio de la función administrativa, que como señalamos no se concentra
en un solo órgano administrativo.
Como sabemos todo acto y todo hecho produce efectos jurídicos directos y no
jurídicos:
2. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.
3. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
4. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos
sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley. 5. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de mejoras.
6. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su territorio cantonal.
7. Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los
espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley. 8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios
públicos para estos fines.
9. Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.
10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.
11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y
lagunas.
41
2.3.1.1 Actos Jurídicos
La administración producirá efectos jurídicos directos; como es el nacimiento,
modificación y extinción de un derecho; o como bien lo señala Cabanellas “el hecho
depende de la voluntad humana que ejerce algún influjo en el nacimiento, modificación o
extensión de las relaciones jurídicas”. Los actos no jurídicos, decisiones producidas por la
administración que no producirán efectos jurídicos.
2.3.1.2 Hechos Jurídicos
Todo hecho productor de efectos para el Derecho se denomina hecho jurídico;
entonces los hechos jurídicos son las determinadas conductas de la administración que
produce determinados efectos jurídicos; en este punto no existiendo la voluntad humana o
casi imposible de ser evitados, un ejemplo con la muerte de una persona se procederá a la
apertura del testamento y consecuentemente la herencia; la posesión de un bien inmueble
con el tiempo sabemos que por normas civiles se llega a la prescripción ese es un efecto
jurídico de un hecho jurídico.
2.3.2 Diferencias entre Acto Jurídico y Hecho Jurídico
La diferencia radica en la impugnación, únicamente los actos jurídicos son
susceptibles de impugnación mediante recurso administrativo.
Los actos jurídicos estarán encaminados a producir efectos jurídicos inmediatos
como es la modificación del orden jurídico; produciendo la creación de derechos y deberes,
no así el hecho jurídico no produce éstos efectos jurídicos.
(Gordillo, 1969, pág. 23), nos interpone una reflexión no tan acertada pero la
consideramos muy valiosa:
La característica del acto administrativo, es una presunción de legitimidad y la
consiguiente obligación del particular de cumplirlo, como también, el
nacimiento de los términos para impugnarlo. Esto no ocurre con el hecho
42
administrativo, pues no existen normas positivas que le otorguen tal presunción,
ni proceden recursos contra ello.
En nuestro régimen si existe una determinación clara que los hechos
administrativos son susceptibles de impugnación17, cuando las personas afectadas por
hechos administrativos deberán denunciarlo o presentar el reclamo. Este punto lo
analizaremos posteriormente cuando nos remitamos a la falta de motivación en las
resoluciones administrativas hidrocarburiferas.
Todo acto es sancionable con la nulidad; mientras que los hechos contraen
responsabilidad a la administración.
Mientras el acto, es la declaración de la voluntad; los hechos son las actuaciones
materiales.
Tanto el acto como el hecho, tienen iguales semejanzas y en mucho de los casos
existen confusión por su similitud; esto por la expresión de la voluntad.
2.4. TIPOS DE ACTOS
Con el análisis planteado hemos llegado a la siguiente consideración. Los actos de
la administración se distinguen en:
2.4.1 Simples Actos de la Administración
Son actos preparatorios de los actos administración que no producen efectos
jurídicos, ejemplo de ello podremos decir los dictámenes que conforman la voluntad
administrativa que va a terminar manifestándose en un acto administrativo.
17 ERJAFE. Art. 79.- IMPUGNACION.- Las personas afectadas por hechos administrativos deberán denunciarlos o
presentar el respectivo reclamo ante la autoridad correspondiente. Si formulado el reclamo la Administración lo niega,
se podrá impugnar dicha decisión ya sea en sede administrativa o judicial. Cuando los hechos administrativos afectaren
una garantía constitucional de forma cierta e inminente será posible su impugnación en la forma prevista en la Constitución.
43
2.4.2 Actos Administrativos
Es la declaración de voluntad efectuada en ejercicio de su función administrativa
que produce efectos jurídicos.
2.4.3 Contratos Administrativos
Participan de la noción de contrato en general, así lo establecido en nuestro Código
Civil. La administración va a necesitar realizar contratos administrativos con particulares
poniendo en juego el interés público y el interés particular.
2.4.4 Hechos administrativos
Por el contrario, es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas
materiales que produce efectos jurídicos directos o indirectos.
2.5 EL ACTO ADMINISTRATIVO
Al iniciar el presente título queremos focalizar el origen de todo proceso
administrativo que naturalmente inicia con el acto administrativo y concluye con las
resoluciones administrativas las cuales en muchas de las ocasiones no han sido motivadas
por parte de la administración pública.
Para iniciar este enlace, queremos dar una serie de definiciones del acto
administrativo, que en nuestra investigación pudimos darnos cuenta que no existe una
definición exacta sobre el acto administrativo; y es que su complejidad da a veces una serie
de confusiones como por ejemplo muchos consideran que un reglamento es parte de un
acto administrativo18 pues es un error porque presentan ciertas características comunes, su
naturaleza jurídica es diferente y se encuentran sometidas a regímenes jurídicos distintos.
18 ERJAFE. Art.65. “Acto Administrativo, es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa.
44
Con lo mencionado trataremos de involucrar esta problemática de acuerdo a nuestra
investigación que aquí presentamos, sin más fundamentaremos nuestras palabras con las
siguientes definiciones.
2.5.1 Definición
Para (Dromi R. , 2004, pág. 1998): “el acto administrativo, es toda declaración
unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos
generales en forma directa.”
El ecuatoriano (Borja y Borja, 1995, pág. 139), define al acto administrativo en los
siguientes términos: “es una clase o especie del acto estatal. Esta especie comprende actos
que a la vez constituyen, a la vez, creación y ejecución de derecho.”
Para (Cabanellas De Torres, pág. 22): “es la decisión general o especial que, en
ejercicio de sus funciones, toma la autoridad administrativa, y que afecta a derechos,
deberes, intereses de particulares o entidades públicas”
Para (García de Enterría & Fernández, 2013, pág. 23), definen al acto
administrativo como: “La declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo
realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
potestad reglamentaria”.
El acto administrativo es la mayor actuación de la administración; estas
definiciones que hemos enunciado tienen común algunos términos que, lo detallaremos en
el siguiente análisis:
Declaración de Voluntad: con ésta expresión nos referimos a la voluntad de
conocimientos, de juicio de valor, por ejemplo el otorgamiento de una licencia es una
declaración de voluntad; expedir las calificaciones de Derecho Constitucional de los
alumnos de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Central del Ecuador, esa es
una declaración de conocimiento; resolver resoluciones administrativas constituye una
declaración de juicio.
45
Los actos administrativos tienen esa particularidad únicamente ser declaratorias de
voluntad; por ello establecimos otro tipo de voluntades que también son asumidas como
acto administrativo. Sin embargo los analistas e investigadores administrativos concluyen
que el acto administrativo es considerado en esencia como tal únicamente con la
declaración pura y simple de voluntad.
Legitimidad, “el acto administrativo es perfecto cuando tiene todos los elementos
esenciales que lo constituyen y han cumplido su ciclo de formación” (Gordillo, “El Acto
Administrativo”, 1969, pág. 54)
De la misma manera el (Código Tributario, 2015), en cuanto a la legitimidad
expresa: “Art. 82.- Presunción del acto administrativo.- Los actos administrativos
tributarios gozarán de las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad y están llamados a
cumplirse; pero serán ejecutivos, desde que se encuentren firmes o se hallen
ejecutoriados.”
Gordillo nos da ese acertado comentario para comprender la legitimidad o la
eficacia del acto administrativo, si bien los actos administrativos gozan de presunción de
legitimidad no es menos cierto que la Administración Pública puede suspender su eficacia,
esto porque existe un interés público por motivo de conveniencia, debido a que a nuestro
criterio la jerarquía de la administración siempre estará por encima del particular.
Los actos administrativos carecen de vicios e irregularidades como es el caso del
presente estudio cuando existiendo una irregularidad, se procede hasta la resolución
administrativa en donde se suele motivar bajo criterios objetivos sin fundamentación legal,
practica doctrinaria y se procede a sancionar a particulares, en este caso existe desde su
cimiento un acto administrativo con vicios que son graves los mismos que son nulos como
así lo establece la Constitución bajo el principio del debido proceso. Como bien lo dice
(Gordillo, 2014, pág. 69), en otro de sus tomos: “el vicio manifiesto destruye precisamente
la presunción de legitimidad, el acto nulo no debe tener presunción de legitimidad”
Para concluir este pequeño análisis del acto administrativo, queremos mencionar
que es el génesis de todo efecto jurídico y naturalmente existirán efectos directos, nos
referimos al contrato administrativo para centrarnos en la Agencia de Regulación y Control
46
que realiza las correspondientes verificaciones de un derivado del petróleo como es la
gasolina, con la facultad de inspeccionar calidad, cantidad, aire, etc.
2.5.2 Clasificación
Fuente: Gameo Casado, Eduardo.
Esta clasificación que nos brinda el profesor Gameo es muy adecuado de acuerdo a
las consecuciones que nos hemos planteado por lo cual la tomamos en cuenta y que nos
servirá posteriormente para el análisis de los actos administrativos.
2.5.3 De los Efectos Jurídicos
Como hemos mencionado anteriormente el acto administrativo difiere del hecho
administrativo; el acto produce efectos jurídicos que modifican un orden jurídico creando
derechos o deberes. Con lo cual mencionamos algunas de las características del acto
administrativo:
Efectos Jurídicos, partimos que todo acto que produzca efectos jurídicos es
susceptible de impugnación, de hecho consideramos que si no existe efectos no existe actos
jurídicos, más bien serían simples actos administrativos.
47
El efecto debe ser directo e inmediato, efecto que no depende únicamente de la
expresión de voluntad de la mente que emite el acto, es decir, dependerá también de las
condiciones prevista por la ley.
Ahora existen actos administrativos que producen efectos antijurídicos que están
viciados de nulidad y sin embargo no pierde la cualidad de ser acto administrativo.
Lo establecido lo fundamentamos con el criterio del profesor uruguayo (Sayagués
Lazo, 1963, pág. 56), que menciona: “Por principio general, todo acto productor de efectos
jurídicos directos dictado en ejercicio de la función administrativa, es siempre Acto
Administrativo”
Con lo expresado, el acto administrativo será considerado como tal así caiga en el
plano antijurídico, o en el ámbito del derecho privado, sus características lo hacen tener
facultades mixtas, dado que el acto administrativo abarca una gama de prerrogativas como
los reglamentos, los contratos.
2.6 CONTRATO ADMINISTRATIVO
Los contratos administrativos, tienen las características propias y generales del
código civil19, definición que a nuestro criterio existen confusiones de términos ya que la
convención no tiene las mismas características que el contrato; ya que el convenio es un
acuerdo de voluntades para crear, trasmitir, modificar o extinguir derechos y obligaciones,
mientras que el contrato crea y trasmite derechos y obligaciones.
Con esta reflexión, decimos que un contrato administrativo es una declaración de
voluntad que va a regular sus derechos, es un medio para satisfacer los intereses de las
partes. Existiendo contratos entre particulares regulados por el derecho privados; la
administración necesita celebrar contratos con particulares para cumplir sus cometidos
tratando que el régimen sea equilibrado entre la relación del particular debido a la
19Código Civil. Art. 1454.- Contrato o convención es un acto por el cual una de las partes se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada pate puede ser una o muchas personas.
48
supremacía de satisfacer el interés público; así por ejemplo existen diversos contratos que
el estado ecuatoriano celebra con particulares.20
2.6.1 Características
En los contratos administrativos además de existir ese vínculo jurídico entre la
administración y particulares; suelen existir contratos administrativos entre los sujetos
públicos, es precisamente en estos tipos de contratos en los que existen las denominadas
cláusulas exorbitantes, las mismas que si estuviesen en un contrato de derecho privado
serían ilícitas o inusuales, son validad porque lo primordial del contrato será siempre el
interés público; ejemplo un contrato de concesión de obra pública.
La administración tendrá la facultad de modificar el objeto del contrato, respetando
los límites expresos que están determinados en el contrato. En determinados casos la
administración también podrá extinguir el contrato.
La regla fundamental en el derecho privado es que los efectos de los contratos
afectan únicamente a las partes que intervinieron.
Si, el Estado está persiguiendo el interés público, al contratar va a ser que
necesariamente esos efectos recaigan con particulares que no son precisamente con quien
contratan; por ejemplo un contrato de concesión de servicios públicos donde se pacta la
tarifa entre la administración y los concesionarios del servicio público; tarifa que va a ser
pagada por los particulares por lo que son usuarios, de esta manera causando efectos a
terceros.
20Ley de Hidrocarburos. Art 12. Son contratos de participación para la exploración y explotación de hidrocarburos,
aquéllos celebrados por el Estado por intermedio de la Secretaría de Hidrocarburos, mediante los cuales delega a la contratista.
Art 13. Son contratos de asociación, aquéllos en que la Secretaría de Hidrocarburos contribuye con derechos
sobre áreas, yacimientos, hidrocarburos u otros derechos de su patrimonio, y en que la empresa asociada contrae el
compromiso de efectuar las inversiones que se acordaren por las partes contratantes. Art. 16.- Son contratos de prestación de servicios para la exploración y/o explotación de hidrocarburos,
aquéllos en que personas jurídicas, previa y debidamente calificadas, nacionales o extranjeras, se obligan a
realizar para con la Secretaría de Hidrocarburos, con sus propios recursos económicos, servicios de exploración
y/o explotación hidrocarburífera, en las áreas señaladas para el efecto, invirtiendo los capitales y utilizando los equipos, la maquinaria y la tecnología necesarios para el cumplimiento de los servicios contratados.
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En el modo de selección que elige la administración difiere de los contratos
privados, el procedimiento de la actividad administrativa, el procedimiento básico llamado
licitación pública en la cual se permite compulsar ofertas entre distintos postulantes que
quieren contratar con la administración para lograr adjudicar la contratación a aquella
oferta más conveniente dando transparencia a todo el actuar administrativo existiendo así
los principios de publicidad, de contradicción debido a que la administración controla las
ofertas y cada postulante se impugnan entre si y el principio de igualdad, debido a que
todos los oferentes se encuentran en las mismas condiciones.
2.6.2 Diferencias con el Acto Administrativo
Si existe acuerdo de voluntades en la formulación y bilateralidad en los efectos,
estamos hablando de un contrato administrativo ya que si no existe esa bilateralidad
simultánea es un acto administrativo por su característica de unilateralidad.
Como lo dijimos anteriormente, los contratos se rigen por normas y principios
especiales y sólo se reduciría a las normas y principios de los actos unilaterales.
Existen actos administrativos que producen actos jurídicos de carácter general a
ellos se los llama reglamentos administrativos que como los contratos tienen su propio
régimen especial que lo diferencia de cualquier acto de la administración.
2.7 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES
El procedimiento es el camino conformado de secuencia de actos sistematizados
que nos llevan al cometimiento de una finalidad, más aún si hablamos del derecho
administrativo cuyo objetivo será el fin público. Siempre habrá que entender que en este
procedimiento existirá una causa y efecto.
El procedimiento será una garantía para el administrado, el artículo 23 y 66 de la
(Constitución de la República del Ecuador, 2008), establece potestades que tiene el
administrado contra el administrador:
50
Art. 23.- Las personas tienen derecho a acceder y participar del espacio público
como ámbito de deliberación, intercambio cultural, cohesión social y promoción
de la igualdad en la diversidad. El derecho a difundir en el espacio público las
propias expresiones culturales se ejercerá sin más limitaciones que las que
establezca la ley, con sujeción a los principios constitucionales.
Art. 66.- Se reconoce y garantizará a las personas:
23. El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las
autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas. No se podrá dirigir
peticiones a nombre del pueblo.
El procedimiento está regulado por el Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva (ERJAFE), pero en determinados ministerios tienen sus propios
procedimientos, es decir, no existe una unidad procedimental en el Ecuador. Sin embargo
podemos resaltar dos procedimientos muy claves:
2.7.1 Procedimientos Constitutivo
Es el que va a establecer el nacimiento de un derecho.
2.7.2 Procedimiento Impugnatorio
Los principios nacen de la doctrina, la jurisprudencia y especialmente de la
Constitución; éstos principios iniciarán el camino en el procedimiento, más aún en nuestra
administración pública por lo tanto nos referiremos a algunos de ellos que están en el texto
constitucional.
El órgano que controla la actividad entre la autoridad y el administrado es el
Tribunal Contencioso Administrativo; el control de la legalidad principio que está
contemplado en el artículo 226 de la Constitución.
51
2.7.2 Principios Constitucionales
La Constitución posee principios diferenciados como son los que garantizan
derechos fundamentales y los que forman parte de las actividades del Estado como la
cultural, la económica y social pero no para generar un derecho subjetivo, únicamente para
sus cometimientos políticos, de esta manera (Zavala Egas, 2003, pág. 240), menciona
acerca de los principios constitucionales: “La Constitución contiene una serie de principios
como contenidos de normas jurídicas que, en su calidad de tales tienen plena vigencia y
surten efectos jurídicos” por supuesto para generar un ambiente de bienestar existe una
diferenciación de principios entre los cuales mencionamos los siguientes:
2.7.2.1 Principio de Juridicidad o Legalidad
Este principio lo encontramos en el texto constitucional en el artículo 226, nos
permitimos señalar los siguientes articulados para el correspondiente análisis:
Art. 225.- El sector público comprende:
1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa,
Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social.
2. Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado.
3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el
ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para
desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado.
4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos
autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos.
Art. 226.- Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las
servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una
potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean
atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones
para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los
derechos reconocidos en la Constitución.
52
Con el control de la legalidad estamos refiriéndonos al principio jurisdiccional del
artículo 226, todos debemos cumplir con el marco que establece la norma jurídica vigente.
Este principio de juridicidad que expresa la Constitución:
Art. 227: “La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se
rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración,
descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación”
Las autoridades públicas son responsables del cumplimiento de todas las
obligaciones que la Constitución y la Ley emana y en concordancia con el artículo 84 del
ERJAFE21, todas las autoridades deben ejercer dichas potestades.
La competencia no tiene el mismo significado que la potestad; la primera nace de la
ley y la potestad nace de la Constitución; jerárquicamente la competencia está por debajo
de la potestad.
De lo expresado, dan a la existencia de potestades regladas, las que están regladas
por el derecho y las potestades discrecionales cuando no hay norma previa que regule la
actuación del funcionario, es el problema porque el funcionario público tendrá libertades.
El principio de juridicidad, fijará las potestades, la autoridad actuará con
racionalidad, es decir, que esa libertad no será abusiva o totalitaria como pasaba antes de la
revolución francesa.
Un ejemplo que ya mencionamos anteriormente podría ser el de expropiación a un
particular, existe un interés común entendido que beneficiará necesidades colectivas y por
otra parte el interés particular, lo denominamos interés no común que será afectado, si se
actúa con una potestad discrecional deberá basarse en principios como es el interés común,
el respeto, un valor justo y sobretodo una motivación de las actividades a realizarse.
21 ERJAFE, Art. 84.- DE LA COMPETENCIA.- La competencia administrativa es la medida de la potestad que
corresponde a cada órgano administrativo. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan
atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se ejerzan en la forma prevista en este estatuto.
53
En nuestro problema, cuando existe el ejercicio de esas potestades estamos
convencidos que una motivación objetiva no es suficiente para el cobro de multas al
administrado ya que no existe normatividad de competencia y de potestad para el ejercicio
de sus funciones.
2.7.2.2 Principio de Contradicción
Este principio es el que faculta al ciudadano a contraponer a la Administración
Pública una valoración de sus derechos para que garantice sus intereses, basados en la
igualdad, principio que debe estar establecido para peticionar en caso de que exista falta de
motivación en resolución administrativa hidrocarburifera para establecer igualdad de
jerarquía.
2.7.2.3 Principio de Oficialidad
Lo entendemos como el principio en el que la Administración Pública deberá hacer
lo que la ley le ordena sin previa petición del interesado, prestará los servicios con calidad,
prontitud inmediatamente.
2.7.2.4 Principio de Celeridad
Principio que dependerá de la nitidez, en donde lo primordial es la eficacia,
eficiencia del cual nos habla el artículo 227 del texto constitucional. Entendiéndose por
eficiencia la no repetición de actuaciones y su actuación en el menor tiempo posible.
2.7.2.5 Principio de Publicidad
La administración pública si va a ir contra intereses del ciudadano o del particular
deberá existir una previa notificación de esas resoluciones; debe existir constancia y debe
estar su actuación debidamente fundamentada y motivada en los tiempos que establezca la
ley.
54
2.7.3 El Procedimiento
En el procedimiento el acto administrativo siempre deberá estar concretamente
perfeccionado, es decir, motivado para que emerja en procedimiento administrativo, en
dicho acto administrativo deben constar elementos fácticos, hechos jurídicos, principios
jurídicos y derechos.
La existencia del nexo causal entre los fundamentos de hecho y los fundamentos
de derecho, es una relación de pertinencia es fundamental para que exista la motivación, si
no existe este nexo causal consecuentemente no existirá motivación y ese acto
administrativo será nulo.
El acto administrativo si se llegara a determinar que es nulo deberá ser confrontado
por el particular más aún si éste está causando perjuicio, se deberá verificar el contenido
del acto administrativo, las formalidades, los elementos, su competencia para ejercer
acción inmediata.
El acto administrativo que causa gravamen y está contraria a derecho, la
revocatoria debe ser inmediata, ese acto administrativo revocado surge otro nuevo acto
administrativo que reemplaza al anterior.
Todos los actos como dijimos son presuntamente legítimos, bajo los principios de
legalidad y auto tutela administrativa. Sin embargo al verificar lo contrario se puede
impugnar al causar efectos de intereses y además se puede revocarlo.
Por otra parte existiendo actos administrativos que afectan derechos de un
determinado particular siendo esos efectos que no puedan ser reparados, se puede pedir que
esos efectos se suspendan, dicha suspensión está estancada hasta que se verifique si existe
violación a derechos.
55
2.7.4 El Ius Puniendi
La sanción es la aplicación directa administrativa que se realiza de conformidad con
las potestades y competencias, éste derecho es muy diferente al derecho penal, pues se trata
de sancionar, multar, quitar licencias.
Las actuaciones de gravamen llevarán consecuencias irreparables e irreversibles, se
tendrá claridad que se cumpla el principio de legalidad, la sanción deberá existir norma
previa que tipifique la sanción señalando hechos de sanción:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de
cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las
siguientes garantías básicas:
3. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al
momento de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal,
administrativa o de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista
por la Constitución o la ley. Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o
autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada
procedimiento.
Principio de ley previa, determina que no puede haber sanción administrativa si no
existe la norma previa, el principio de legalidad en el momento de la sanción veremos si
existió norma previa. La norma jurídica de tipo legal.22 Así, en nuestra (Ley de
Hidrocarburos, 2010), en el artículo 78 se establece las siguientes sanciones:
Ley de Hidrocarburos. Art. 78.- La adulteración en la calidad, precio o volumen
de los derivados de petróleo, incluido el gas licuado de petróleo y los
biocombustibles, será sancionado por el Director de la Agencia de Regulación
y Control Hidrocarburífero, la primera ocasión, con una multa de veinticinco a
cincuenta remuneraciones básicas unificadas para los trabajadores en general; la
segunda ocasión, con multa de cincuenta a cien remuneraciones básicas
unificadas para los trabajadores en general y la suspensión de quince días de
22 Constitución de la República. Art. 132.- La Asamblea Nacional aprobará como leyes las normas generales de interés
común. Las atribuciones de la Asamblea Nacional que no requieran de la expedición de una ley se ejercerán a través de
acuerdos o resoluciones. Se requerirá de ley en los siguientes casos: 2. Tipificar infracciones y establecer las sanciones correspondientes.
56
funcionamiento del establecimiento; y, la tercera ocasión con multa de cien a
doscientas remuneraciones básicas unificadas para los trabajadores en general y
la clausura definitiva del establecimiento.
Cuando los responsables de las irregularidades descritas en el inciso anterior
sean las comercializadoras de combustibles, incluido gas licuado de petróleo y
biocombustibles, las multas serán multiplicadas por diez. Para efecto de
determinar la calidad del combustible líquido derivado de hidrocarburos,
incluido gas licuado de petróleo o biocombustible, PETROCOMERCIAL
abastecedora, o quien haga sus veces, dará las facilidades necesarias para que el
organismo calificado, de acuerdo con la Ley del Sistema Ecuatoriano de
Calidad, certifique su calidad previa al abastecimiento a la comercializadora. El
certificado de calidad incluido el uso de trazadores de identificación inequívoca
del combustible vendido en cada terminal, será otorgado por alguna de las
verificadoras autorizadas a operar en el país y aplicando las normas nacionales e
internacionales de calidad. La muestra y el análisis deberán someterse a las
normas internacionales vigentes para tales procesos.
El que deliberada y maliciosamente rompiere el sello de seguridad fijado por la
Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero en los surtidores de
expendio de combustibles al público o de cualquier forma alterare los sistemas
mecánicos, eléctricos o electrónicos, con el objeto de disminuir las cantidades
de expendio, será sancionado con una multa de hasta veinticinco
remuneraciones básicas unificadas para los trabajadores en general la primera
ocasión; de veinticinco hasta cincuenta remuneraciones básicas unificadas para
los trabajadores en general la segunda ocasión; y, de cincuenta hasta setenta y
cinco remuneraciones básicas unificadas para los trabajadores en general la
tercera ocasión. La multa se impondrá de forma motivada, utilizando
criterios de valoración objetivos, como: gravedad de la infracción,
negligencia, daño producido, alcance de la remediación, volumen de ventas,
perjuicio al Estado y al consumidor y otros que se consideren pertinentes
guardando proporcionalidad con la infracción, de conformidad con lo que se
establezca en el Reglamento.
Se considera circunstancia agravante, que quien incurra en esta infracción sea el
propietario o el administrador responsable de una estación de servicio; en este
caso las multas se duplicarán. Tales propietarios o administradores no serán
responsables por los actos maliciosos de terceros. De las sanciones impuestas
por el Director de la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero, se
podrá apelar ante el Ministro del ramo. Para el cobro de las multas previstas en
57
esta Ley, se otorga jurisdicción coactiva a la Agencia de Regulación y Control
Hidrocarburífero, de conformidad con lo dispuesto en el Código de
Procedimiento Civil.
Para la apelación o interposición de cualquier otro recurso, se acompañará el
documento que justifique el pago de la multa impuesta, caso contrario será
denegado.
Para los efectos de este artículo y los siguientes, las autoridades, dignatarios,
servidores, empleados y trabajadores de la Agencia de Regulación y Control
Hidrocarburífero que realizan funciones de control del cumplimiento de las
normas de esta Ley, presentarán su declaración patrimonial juramentada al
inicio y término de sus funciones, debiendo actualizarla anualmente. La omisión
o incumplimiento de esta obligación será causal para la destitución, remoción o
terminación del vínculo contractual con quien omitiere o incumpliere.
Con el texto citado, queremos rescatar que la imposición de algunas multas no se
ajusta a la realidad económica que atraviesa el país pese a la reforma que se dio a la Ley de
Hidrocarburos y Ley del Régimen Tributario Interno publicada en Registro Oficial No. 244
de 27 de julio de 2010, no fue suficiente para aplicar una adecuada sanción administrativa
y más aún con la vigencia del Código Orgánico Integral Penal, sin embargo las sanciones a
la par de no estar correctamente estructuradas llevan consigo un vicio por parte de la
administración el cual es la falta de motivación en las resoluciones administrativas
hidrocarburíferas debido a que como lo hemos señalado desde el inicio no existe una
debida motivación de carácter legal, basada en normas principios, reglas tradicionales del
Derecho, únicamente se sujetan a criterios objetivos los cuales los analizaremos en el tercer
título del presente trabajo.
Por otra parte el principio del debido proceso, si el administrado fue defendido y si
existió el derecho de prueba, si en la actuación existió la notificación por parte de la
administración, si su defensa estuvo basado en orden propio por un abogado; estos puntos
deben ser tomados en cuenta.
58
En la Resolución sancionatoria deberá existir la motivación, en donde debe existir
el nexo causal al cual ya nos referimos, ese nexo donde existan los puntos claros y
precisos. Dicha resolución sancionatoria debe ser clara y expresa.
2.7.5 Silencio Administrativo y la Petición
Lo contrario al acto administrativo a nuestro criterio es el llamado silencio
administrativo, esto porque existe una falta de expresión de la voluntad de la
administración pública.
Para el profesor ecuatoriano (Secaira Durango, 2004, pág. 209), “es la falta de
pronunciamiento de los poderes públicos, respecto de las solicitudes o reclamos
formulados por los administrados.”
Cuando existe inactividad por parte de la Administración estamos involucrando al
silencio administrativo, el cual produce un acto de carácter presuntivo a favor del
administrado. Si no validan la petición se podrá recurrir ante el juez, artículo 28 (Ley de
Modernización, 2015)23 si el derecho está siendo afectado. Nuestro texto constitucional
también dispone el derecho de petición en el artículo 66 numeral 23: “el derecho a dirigir
quejas y peticiones individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atención o
respuestas motivadas. No se podrá dirigir peticiones a nombre del pueblo.”
23 Ley de Modernización. Art. 28.- DERECHO DE PETICION.- Todo reclamo, solicitud o pedido a una autoridad
pública deberá ser resuelto en un término no mayor a quince días, contados a partir de la fecha de su presentación,
salvo que una norma legal expresamente señale otro distinto. En ningún órgano administrativo se suspenderá la
tramitación ni se negará la expedición de una decisión sobre las peticiones o reclamaciones presentadas por los administrados. En todos los casos vencido el respectivo término se entenderá por el silencio administrativo, que la
solicitud o pedido ha sido aprobada o que la reclamación ha sido resuelta en favor del reclamante. Para este efecto, el
funcionario competente de la institución del Estado tendrá la obligación de entregar, a pedido del interesado, bajo pena
de destitución, una certificación que indique el vencimiento del término antes mencionado, que servirá como instrumento público para demostrar que el reclamo, solicitud o pedido ha sido resuelto favorablemente por silencio administrativo, a
fin de permitir al titular el ejercicio de los derechos que correspondan. En el evento de que cualquier autoridad
administrativa no aceptare un petitorio, suspendiere un procedimiento administrativo o no expidiere una resolución
dentro de los términos previstos, se podrá denunciar el hecho a los jueces con jurisdicción penal como un acto contrario al derecho de petición garantizado por la constitución, de conformidad con el artículo 212 del Código Penal, sin
perjuicio de ejercer las demás acciones que le confieren las leyes. La máxima autoridad administrativa que comprobare
que un funcionario inferior ha suspendido un procedimiento administrativo o se ha negado a resolverlo en un término no
mayor a quince días a partir de la fecha de su presentación, comunicará al Ministro Fiscal del respectivo Distrito para que éste excite el correspondiente enjuiciamiento.
59
Por lo tanto cuando se quiera reclamar, peticionar incluso se puede dirigir quejas
amparados por la Ley de Modernización y el ERJAFE24se podrá establecer ante la
negligencia e inobservancia de la administración.
Dado esto el maestro (Viteri Llerena, 2007, pág. 6), tiene el siguiente criterio:
La eficiencia, no se produce y que por el contrario la Administración omite
cumplir con esta obligación, deja fenecer los plazos o términos establecidos por
la ley, sin que de su parte exista un pronunciamiento expreso a las pretensiones,
peticiones, recursos, etc., planteados por los administrados.
Por supuesto que a nuestro criterio existe una desigualdad en el ordenamiento
jerárquico en relación del Administrado frente a la Administración, cabe señalar que
existiendo normas, principios y reglas a favor del particular sigue existiendo ese régimen
de desigualdad como si se tratara un retroceso antes de la Revolución de Estados Unidos y
la Revolución Francesa.
Llegando al silencio administrativo negativo, donde la autoridad ha negado las
peticiones, quejas del administrado pese a que por principio de iniciativa existió una
arbitrariedad al no pronunciarse a favor en contra del administrado. “La ley entonces suple
el silencio de la administración, y crea una ficción jurídica a la que se le denomina acto
administrativo negativo presunto.” (Secaira Durango, 2004, pág. 213)
Consideramos que existe desigualdad de condiciones pese a la expresión de
voluntad que emana la autoridad pública, pese a que el texto constitucional describe
detalladamente los precedentes y toda garantía siempre será la Administración la que se
encuentre en un rango jurídico superior de desigualdades frente al administrado.
24 ERJAFE. Art. 115.- Obligación de resolver.
2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución será el correspondiente al silencio administrativo, salvo el
caso de los procedimientos iniciados de oficio, en los cuales la resolución deberá ser expedida en un plazo que no podrá exceder los 60 días, salvo lo previsto en leyes especiales.
Art. 206.- Plazo.- En los procedimientos de los órganos y entidades sometidos al presente estatuto de la Función
Ejecutiva el plazo máximo para resolver cada uno de dichos procedimientos será el de dos meses contados a partir de la
recepción de la petición o reclamo como máximo, salvo que una ley especialmente establezca un plazo diferente para la resolución de un procedimiento por parte de los citados órganos y entidades.
60
2.7.6 De Los Recursos
El Estado garantizará a los individuos a ejercer la defensa de sus derechos cuando
estos estén con gravamen, como señalamos anteriormente el administrado puede hacer uso
de sus potestades frente al Estado más concretamente a la Administración Pública.
Para (Mejía Salazar, pág. 13), considera que: “tanto en vía judicial como en vía
administrativa, el derecho general de impugnar los actos de la autoridad pública se
encuentran instrumentados principalmente a través de los recursos”
Los instrumentos que tiene el administrado para ejercer facultades frente a la
administración a nuestro criterio son verdaderas acciones que mueven el aparato
administrativo, a ellos los denominan recursos.
“Los recursos administrativos constituyen oportunidades que la legislación crea a
favor de la administración para que ésta agote todos sus esfuerzos en beneficio de la
legalidad de sus actos y de los derechos del administrado.” (Secaira Durango, 2004, pág.
232)
Para (Fraga & Fraga, 2002, pág. 379):
El recurso administrativo se trata de un acto de naturaleza jurisdiccional ya que
existe una controversia entre el particular y la Administración que ha realizado
el acto, de modo que esta última tiene que poner fin a dicha controversia.
García de Enterría, citado por Sarango, afirma: “los recursos administrativos son un
verdadero Privilegio de la administración pues obliga al particular a concurrir ante ella
misma para que reexamine los casos y solo agotados sus instancias puedan formularse
impugnaciones judiciales.”
A nuestro criterio, el recurso administrativo constituye el arma del administrado y
excepcionalmente de la Administración pues es ella la que debe demostrar que el acto
administrativo que genero efectos jurídicos es perfecto para de esta manera desechar toda
actuación por parte del particular.
61
La inacción por parte de la autoridad recae como acción penal a parte de la sanción
administrativa correspondiente. Los recursos administrativos se interponen en sede
gubernativa o administrativa y judicial.
El recurso contencioso-administrativo puede interponerse por las personas
naturales o jurídicas contra los reglamentos, actos y resoluciones de la
Administración Pública o de las personas jurídicas semipúblicas, que causen
estado, y vulneren un derecho o interés directo del demandante.
También puede interponerse el recurso contencioso-administrativo contra
resoluciones administrativas que lesionen derechos particulares establecidos o
reconocidos por una ley, cuando tales resoluciones hayan sido adoptadas como
consecuencia de alguna disposición de carácter general, si con esta se infringe la
ley en la cual se originan aquellos derechos. (Ley de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, 2015) Arts. 1 y 2
2.7.6.1 Sede Administrativa
2.7.6.1.1 Recurso de Reposición
El recurso de reposición es la actividad impugnatoria que realiza el administrado
frente a la misma administración que dictó el acto administrativo para lograr la
reformatoria, revocación del mismo acto.
En sede administrativa en vía gubernativa, todos los recursos son remedios que
toma el administrado, el particular para enderezar la violación al principio de legalidad
para el restablecimiento de la juridicidad.
Recurso de Reposición25 se interpone en 15 días donde la autoridad lo resolverá en
60 días, de forma motivada favoreciendo o rechazando dicho recurso.
25 ERJAFE. Art. 174.- RECURSO DE REPOSICIÓN: “1. Los actos administrativos que no ponen fin a la vía
administrativa podrán ser recurridos potestativamente, a elección del recurrente, en reposición ante el mismo órgano de
la administración que los hubiera dictado o ser impugnados directamente en apelación ante los ministros de Estado o
ante el máximo órgano de dicha administración. 2. Son susceptibles de este recurso los actos administrativos que afecten derechos subjetivos directo del administrado.
62
2.7.6.1.2 Recurso de Apelación
Para (Mejía Salazar, pág. 48): “la apelación es aquella vía de impugnación
ordinaria por medio de la cual, una parte solicita que el superior revise la actuación del
inferior o subordinado, pretendiendo su revocación, reforma o sustitución”
“Es aquel que se lo propone ante un órgano de la administración pública,
perteneciente a una entidad diferente a aquella de la cual emanó la decisión que provoca su
interposición.” (Secaira Durango, 2004, pág. 235)
Recurso es conocido también como Recurso de Jerarquía o Alzada; son
susceptibles de este recurso los actos administrativos que afecten derechos subjetivos
directos del administrado. La autoridad pública tiene para emitir y notificar la resolución
de este recurso es de dos meses caso contrario al no existir pronunciamiento alguno se
entenderá como aceptado.
El artículo 176 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva26 señala:
Las resoluciones y actos administrativos, cuando no pongan fin a la vía
administrativa, podrán ser recurridos en apelación ante los ministros de Estado
o ante el máximo órgano de dicha administración. El recurso de apelación podrá
interponerse directamente sin que medie reposición o también podrá
interponerse contra la resolución que niegue la reposición. De la negativa de la
apelación no cabe recurso ulterior alguno en la vía administrativa.
2.7.6.1.3 Recurso Extraordinario de Revisión
El profesor (Secaira Durango, 2004, pág. 236), nos brinda su criterio del recurso de
revisión en los siguientes términos:
26 ERJAFE. RECURSO APELACIÓN. Art. 177.- Plazos. 1. El plazo para la interposición del recurso de apelación será
de 15 días contados a partir del día siguiente al de su notificación. Si el acto no fuere expreso, el plazo será de dos meses
y se contará, para otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el
recurso, la resolución será firme a todos los efectos. 2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de dos
meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se entenderá favorable el recurso. 3. Contra la resolución de
un recurso de apelación no cabrá ningún otro recurso en vía administrativa, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos aquí establecidos.
63
La interposición de este recurso está restringida a aquellos casos en los cuales
se justifique que los actos impugnados adolecen de evidentes errores jurídicos o
fácticos, esto es no respondan a su verdad material y objetiva; cuando existan
hechos supervenientes de tanta importancia que afecten su esencia cuando los
documentos o informaciones que sirvieron de base para que se emita el acto
hayan sido declarados falsos en vía judicial; o cuando el acto se hubiere
expedido para el cometimiento de un delito.
Este recurso se lo interpone porque se ha afectado el texto constitucional, la ley o
reglas normativas. También se puede interponer el recurso de revisión cuando los
fundamentos de hechos o existen nuevos elementos de juicios que lleven a determinar
nuevas situaciones.
Las condiciones para la interposición de este recurso las encontramos normadas en
el Art. 178 del (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva,
2015).
a) Que hubieren sido dictados con evidente error de hecho o de derecho que
aparezca de los documentos que figuren en el mismo expediente o de
disposiciones legales expresas;
b) Cuando con posterioridad aparecieren documentos de valor trascendental
ignorados al expedirse el acto o resolución que se trate;
c) Cuando en la resolución hayan influido esencialmente documentos o
testimonios falsos declarados en sentencia judicial, anterior o posterior a aquella
resolución; y,
d) Cuando la resolución se hubiere expedido como consecuencia de uno o
varios actos cometidos por funcionarios o empleados públicos tipificados como
delito y así declarados en sentencia judicial firme. El recurso de revisión se
podrá interponer en el plazo de tres años a partir del inicio de su vigencia en los
casos de los literales a) y b), y de tres meses a partir de la ejecutoria de la
sentencia condenatoria, siempre que no hayan transcurrido cinco años desde el
inicio de la vigencia del acto de que se trate en los otros casos. El órgano
competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la
inadmisión a trámite, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas
previstas en este artículo. El órgano competente para conocer el recurso de
64
revisión deberá pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino
también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
Este recurso extraordinario procede incluso para que la autoridad de mayor
jerarquía como lo pudimos verificar sea un Ministerio pueda revisar los actos de las
entidades inferiores a su jerarquía, adscritas a dicho ministerio. El nexo causal que deba la
administración resolver estará dado por la motivación sin motivación no puede existir
rechazo o aceptación del mencionado recurso extraordinario de revisión.
2.7.6.2 Sede Jurisdiccional
Empezaremos dando el criterio del maestro (Morales Tobar, 2011), quien considera
que lo contencioso es una controversia y que la jurisdicción es la solución de cuestiones de
controversias; por lo tanto debe llamarse justicia administrativa a lo que se llama
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Con lo mencionado; los recursos que existen en lo contencioso administrativo son:
Recurso Subjetivo o de Plena Jurisdicción y, el Recurso Objetivo o de Anulación.
2.7.6.2.1 Recurso Subjetivo o de Plena Jurisdicción
Cuando existiere un acto administrativo que ha sido desconocido, negado o no
reconocido por parte de la administración pública, el particular puede impugnar e
interponer el recurso subjetivo, en palabras de (Secaira Durango, 2004, págs. 251, 252):
El derecho subjetivo es el conjunto de reconocimientos o prerrogativas que la
ley u otros cuerpos jurídicos, reconoce a favor de las personas. Por manera que,
el recurso subjetivo o de plena jurisdicción permite al juzgador determinar la
validez y eficacia jurídica del acto administrativo recurrido y ordenar el
restablecimiento de los derechos subjetivos que han sido desconocidos.
(Jaramillo Ordoñez, 2003, pág. 27), considera que:
El recurso subjetivo es uno de los mecanismos de control en el régimen
democrático que nos ofrece el Estado social de derecho, a favor de toda persona
que ha sufrido agravio por voluntad de la Función Administrativa,
65
restableciendo los derechos vulnerados reconocidos por el ordenamiento
jurídico y declarando al mismo tiempo la nulidad del acto transgredido.
El inciso segundo del artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa respecto a este recurso señala: “El recurso de plena jurisdicción o subjetivo
ampara un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no
Reconocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se trata”.
Este se da de actos administrativos de inter partes, es decir, no solo se refiere a una
persona, los actos administrativos tienen la característica de ser concretos y se agota con su
efectuación. Se buscará el reconocimiento del derecho declarado y que ha sido negado y el
tiempo para interponer el recurso es de 90 días de término.
2.7.6.2.2 Recurso de Anulación u Objetivo
El maestro (Secaira Durango, 2004, pág. 248), nos propone el siguiente criterio:
Este recurso opera cuando las personas naturales o jurídicas, con interés directo,
impugnan una decisión administrativa de carácter general, pretendiendo
únicamente la tutela de la norma jurídica objetiva; es decir su propósito es
lograr la nulidad de la resolución pública para reestablecer el imperio jurídico
afectado.
El inciso tercero del artículo 3 de la (Ley de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, 2015), dispone:
El Recurso de Anulación, objetivo o por exceso de poder, tutela el
cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo, y puede
proponerse por quien tenga interés directo para deducir la acción solicitando al
Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal.
Por supuesto que el recurso objetivo en tanto se contraría una norma de orden legal;
cuando una norma reglamentaria que está en contra de la ley a ese reglamento se pide su
nulidad.
66
Este recurso se da de actos normativos cuyos efectos son erga omnes; que no se
agotan. El típico caso de expropiación a un número de personas de cincuenta que mediante
acto administrativo se les expropie aquí el número de personas no importó sino que se
regula conductas de forma general, El acto administrativo por otra parte no se agota. El
tiempo para interponer el recurso es tres años.
2.7.7 Contenido de la Demanda
Se interpondrá el recurso ante la autoridad que se demanda en este caso ante el
Tribunal Contencioso Administrativo, de acuerdo al Código Orgánico de la Función
Judicial; Sala de lo Contencioso Administrativo de lo Judicial.
Nombres y apellidos del legitimado activo, ya no es sujeto en vía gubernativa se lo
llama así, aquí ya no hay juez y parte sino un tercero independiente e imparcial que
verifica el acto impugnado.
Se demanda contra el Estado, aquí hay que aclarar que existe la legitimación
pasiva; la impugnación se hará contra la máxima autoridad y contra el órgano que emitió el
acto.
Luego se deberá establecer todos los antecedentes de hecho, es decir, los elementos
probatorios y los antecedentes de derechos que los encontramos en principios, normas y
jurisprudencia.
Se formula la pretensión para que se declare la nulidad del acto o la invalides del
acto y consecuentemente que se deje sin efectos y pedir la reparación si el acto ha causado
efectos con gravamen.
La calificación de la demanda, donde se verá si la demanda constituye susceptible
de seguir el proceso, posteriormente se da veinte días a la administración pública para que
conteste donde se señalará que el acto está perfecto, que está motivado, que se ha dado
bajo los principios constitucionales y si está bajo el debido proceso, con ello la
administración pública logrará que se deseche la demanda.
67
Se señala domicilio para notificaciones, al Estado se le pide reconvención que es
una contrademanda que contiene todos los elementos de la demanda.
Se abre el periodo de prueba por diez días, con todas las pruebas que la ley permite
excepto la confesión judicial que no es admitida.
Posteriormente se pide autos para sentencia si la sala no ha dictado autos en
relación en ese periodo de los doce días, se pedirá audiencia en estrados para que los
magistrados tengan conocimientos cabales.
2.7.7.1 Sentencia
Tanto para la sentencia y de la resolución primero se determinará la competencia
del tribunal, posteriormente se procederá a la calificación de la demanda, si hay temas que
puedan invalidar el procedimiento o pueda llevar a la nulidad, hacer la relación de todo el
proceso y motivar la sentencia que debe cuando se alega se motiva la sentencia de manera
clara y concreta con todos los suficientes sustentos, la misma que debe estar notificada.
Con la sentencia ya se podrá interponer el recurso de casación ante la sala de la
Corte Nacional de Justicia, que no es más que la oposición ante los términos de la
sentencia, la casación pondrá fin a una instancia.
Por otra parte el recurso de anulación es en el que no hay prueba solo se discute la
situación de pleno derecho.
Con todo lo manifestado, hemos recopilado lo que posteriormente analizaremos en
las resoluciones administrativas hidrocarburiferas, verificando si existe la suficiente
motivación y si el principio del debido proceso que reza en la Constitución está
activamente vinculado a la realidad de los administrados y si está debidamente aplicada,
tomando en consideración que la jerarquía de la administración pública siempre ha estado
por encima del particular.
68
TÍTULO III
3. ANÁLISIS DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA HIDROCARBURÍFERA
SANCIONADORA
3.1 LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
Al iniciar el presente estudio, queremos destacar que nuestra investigación también
es de carácter técnico-práctico debido a la complejidad que resultan la actuación de la
administración pública, dicha complejidad la vemos clarificada en las resoluciones y
sentencias tanto en la vía contenciosa administrativa y en la vía judicial de ésta como
última instancia que es la interposición del recurso de casación ante la Corte Nacional de
Justicia.
Las resoluciones como ya lo habíamos mencionado, en vía administrativa es la que
resuelve mediante un acto administrativo, resolución que se materializa como tal, mientras
que en vía judicial es mediante una sentencia.
En el proceso administrativo como tal, nos concretaremos a realizar un análisis
profundo del por qué la administración pública en el momento de emitir las resoluciones
administrativas hidrocarburífero no motivan adecuadamente.
Empezaremos mencionando que la actividad administrativa siempre tendrá
prerrogativas superiores frente al administrado, esto porque existe un interés de por medio;
el interés público al cual se lo interpondrá ante el particular.
Las resoluciones administrativas hidrocarburíferas deben estar suficientemente
motivadas con criterios que rebasen el ámbito objetivo. Que como bien lo señala (Alonso
Mas, 1998, pág. 15): “es necesario que la administración recurra a criterios materiales en
las fundamentaciones...”
69
Naturalmente a nuestro criterio también debe existir una fundamentación basada en
principios que conlleven a la lógica jurídica, esto es, de extraer la premisa mayor, la
premisa menor y obtener una conclusión jurídica basada en fuentes del Derecho que como
ha sido tradición se logre argumentar una debida y lógica motivación, donde exista el nexo
causal.
Como lo hemos mencionado anteriormente la noción del interés general es tan
amplia, que el razonamiento administrativo es casi nulo en cualquier resolución
administrativa aparecerá conforme al interés público, éste razonamiento humano debería
compensarse mediante una adecuada motivación.
La amplitud del interés general o público, hace que existan muchas resoluciones y
muchos objetivos que, cuando la norma no predetermina explícitamente el fin del interés
general al que sirve, o cuando da facultades a la Administración para que sus actuaciones
sea no abusivas, para introducir valores de interés general en sus diversas actuaciones, se
produce a nuestro criterio una desigualdad en la administración en general.
3.2 DESVIACIÓN DE PODER
Es menester mencionar que el poder de la administración es muy amplio y el
mismo poder a nuestro criterio ha sido mal interpretado por la administración, como
sabemos del texto constitucional encomienda una serie de poderes públicos a la
administración, dichas facultades o poderes a nuestro criterio están de alguna manera mal
utilizadas y así los demás principios, leyes y reglamentos con dichas atribuciones hacen
mal uso de sus facultades y los vemos reflejados en los actos administrativos y
consecuentemente en sus efectos jurídicos que acarrean.
Cuando el funcionario o servidor administrativo actúa con esas prerrogativas fuera
del ámbito de la ley nos encontramos en lo que lo denominamos desviación de poder;
cuando la Administración Pública se aparta de la ley estamos hablando de una conducta
antijurídica.
Existiendo así una serie de finalidades que pueden afectar derechos de los
particulares o administrados, por ejemplo la finalidad netamente personal de la
70
Administración sea lucrativa, el acto administrativo estará plenamente viciado, rompiendo
el esquema de las sanciones a las cuales puede estar sometido el servidor público de
acuerdo a nuestra constitución en el artículo 76 número 7, letra l, y en el ERJAFE artículo
114.27
Naturalmente se ha hecho público cuando la administración ha favorecido a
terceras personas lo cual conlleva a más de lo mencionado anteriormente a infracciones o
delitos de tipo penal, osea no es extraño en nuestra legislación dadas las condiciones en
que la Administración Pública se encuentra con una gama de prerrogativas propias y
otorgadas por la Constitución de la República del Ecuador.
Pero el caso más común de desviación de poder es el que se encarga de otorgar
beneficios a la misma administración que a nuestro criterio el servidor pretende ejercer el
poder de la ley en indebido beneficio a la administración.
3.2.1 Existencia de Arbitrariedad
Cuando un acto administrativo padece de vicios estamos hablando de una conducta
antijurídica, por lo tanto un acto administrativo debe ser razonable, en esto el profesor
(Gordillo, 2014, pág. 45), nos expone el siguiente punto de vista:
El principio de razonabilidad es también aplicable a las leyes: pero lo que
fundamentalmente interesa con los actos administrativos es fundamentalmente
las sentencias o resoluciones administrativas; porque su similar naturaleza
formal aplicable justifica la aplicación analógica de los respectivos principios y
caracteres del principio de razonabilidad.
Cuando una resolución administrativa tiene a nuestro criterio un cierto sentido de
arbitrariedad y decimos en cierto sentido porque se debe cumplir lo que la Constitución y
las leyes ordenan, pues dichas actuaciones violentan los derechos de los particulares
porque deciden cosas no sometidas a decisiones y simplemente las omiten.
27
ERJAFE. Art. 114. Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de la Administración Pública
Central que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y
adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los
derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad o retraso en la tramitación de procedimientos.
71
Por lo tanto, la discrecionalidad y la arbitrariedad son cuestiones diversas, pero los
efectos jurídicos siempre serán consecuencias de estas actuaciones por parte de la
administración.
3.2.2 Actos Ilógicamente Motivados
El acto administrativo no puede ser objeto de una arbitrariedad o dicho esto
contradictorio a la lógica del derecho, sin embargo existe a nuestro criterio estas
actuaciones por parte de la Administración Pública. Por lo tanto un acto administrativo
fundado fuera de la lógica y sin razonamiento causal es un acto nulo y por lo tanto
arbitrario.
Naciendo así las falacias no formales, es decir, esos razonamientos que aparentan
ser correctos cuando la realidad es que son falsos y sustenticos de ser actos anulables, es
decir, no existe fundamento para esclarecer el acto administrativo, por lo cual sus efectos
son inmediatos y directos contra el administrado y siempre serán consecuencia de dichas
actuaciones arbitrarias.
3.3 LA MOTIVACIÓN
El Ecuador como estado de Derecho se rige por normas, principios, reglas
nacionales e internacionales bajo un ordenamiento jurídico; sin embargo al existir
controversias entre el Administrado y la autoridad judicial, la autoridad administrativa,
debe estar sujeta bajo un ordenamiento jurídico que consta en nuestra legislación en el
Código Orgánico de la Función Judicial, del cual emana sus obligaciones y deberes
fundamentales.
En el ERJAFE el artículo 122 menciona:
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos se realizará de
conformidad con lo que dispone la Constitución y la ley y la normativa
aplicable. La falta de motivación entendida ésta como la enunciación de las
normas y de los hechos particulares, así como la relación coherente entre éstas y
aquellos produce la nulidad absoluta del acto administrativo o resolución.
72
Siempre el nexo causal, esto es los antecedentes de hecho y los fundamentos de
Derecho serán el cimiento de la administración de justicia tanto en vía contencioso
administrativo; como en vía judicial, confrontando lo expresado el Dr. Del Pozo Larrea,
en un extracto del diario “la hora” menciona: “en cuanto a administrar justica se trata, una
de las limitaciones de mayor importancia es la exigencia de MOTIVACION en todas y
cada una de las decisiones que se adopten por parte de quienes ostentan el poder.”
Dicho del modo más simple y conciso, el que las resoluciones administrativas o los
fallos judiciales deban ser motivados significa que en ellos deben constar las razones o los
motivos en que se sustenta la respectiva decisión que es adoptada al final.
Nuestra Constitución ampara y garantiza la siguiente libertad que, como ya lo
habíamos enunciado en títulos pasados “el derecho a dirigir quejas y peticiones28
individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atenciones o respuestas motivadas”29,
por supuesto este derecho será el perfecto instrumento para atacar a las irregularidades que
nos expresa la Administración Pública.
Por lo tanto lo mencionado es una obligación constitucional, y está previsto en el
literal l del numeral 7 del artículo 76 del mismo cuerpo legal, que establece.
Art. 76 de la Constitución de la República del Ecuador. Garantías básicas del
Debido Proceso:
7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá
motivación si en una resolución no se enuncian las normas o principios
jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los
antecedentes de hecho.
28 Ley de Modernización. Art. 28: Todo reclamo, solicitud o pedido a una autoridad pública deberá ser resuelto en un
término no mayor a quince días, contados a partir de la fecha de su presentación, salvo que una norma legal
expresamente señale otro distinto. En ningún órgano administrativo se suspenderá la tramitación ni se negará la
expedición de una decisión sobre las peticiones o reclamaciones presentadas por los administrados. En todos los casos
vencido el respectivo término se entenderá por el silencio administrativo, que la solicitud o pedido ha sido aprobada o que la reclamación ha sido resuelta en favor del reclamante. Para este efecto, el funcionario competente de la
institución del Estado tendrá la obligación de entregar, a pedido del interesado, bajo pena de destitución, una
certificación que indique el vencimiento del término antes mencionado, que servirá como instrumento público para
demostrar que el reclamo, solicitud o pedido ha sido resuelto favorablemente por silencio administrativo, a fin de permitir al titular el ejercicio de los derechos que correspondan. En el evento de que cualquier autoridad administrativa
no aceptare un petitorio, suspendiere un procedimiento administrativo o no expidiere una resolución dentro de los
términos previstos. 29 Constitución de la República. Art. 66; numero 23
73
Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren
debidamente motivados serán nulos. Las servidores o servidores responsables
serán sancionados.
La (Ley de Modernización, 2015), también fundamenta este principio en su artículo
31 y menciona: Motivación:
Todos los actos emanados de los órganos del Estado, deberán ser motivados. La
motivación debe indicar los presupuestos de hecho y las razones jurídicas que
han determinado la decisión del órgano, en relación con los resultados del
procedimiento previo. La indicación de los presupuestos de hecho no será
necesaria para la expedición de actos reglamentarios.
Por otra parte la incongruencia de la (Ley de Hidrocarburos, 2010), en el artículo
78, afirma en cuanto a la motivación y contradice el contenido de estos principios
doctrinarios y legales en los siguientes términos:
La multa se impondrá de forma motivada, utilizando criterios de valoración
objetivos, como: gravedad de la infracción, negligencia, daño producido,
alcance de la remediación, volumen de ventas, perjuicio al Estado y al
consumidor y otros que se consideren pertinentes guardando
proporcionalidad con la infracción, de conformidad con lo que se establezca en
el Reglamento.
Con los antecedentes expuestos, queda claro que la jerarquía de la Constitución es
superior a una ley orgánica u ordinaria como es la presente Ley de Hidrocarburos; por lo
que el Administrado está en condiciones de realizar sus impugnaciones, interponer sus
recursos ante la arbitrariedad que se presume existe en la administración.
Un simple criterio de valoración objetivo no constituye un fundamento
indispensable para interponer una pena pecuniaria, el manifiesto de un raciocinio común
cae fuera de los principios tradicionales del Derecho; y más aún si existe suficiente
normatividad como fuente para ser detallada, por lo tanto creemos que existe un grave
error legislativo y queremos hacer notar a los asambleístas que es necesaria una mayor
valoración a lo que respecta el nexo causal.
74
Por lo tanto la motivación constituye un derecho constitucional que toda persona
puede solicitar, exigir, peticionar o accionar y es una obligación para la autoridad
administrativa que debe acatar caso contrario su inobservancia acarrea la nulidad del acto y
de acuerdo al texto constitucional una sanción inmediata al sancionador.
El texto constitucional tiene como premisa mayor que. “los actos administrativos,
resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados serán nulos y el
servidor público será sancionado, a nuestro criterio la responsabilidad es muy grande
debido a que se establece el término “debidamente motivado” considerando que debe
existir una motivación perfecta o sin error de parte de la administración; todo ello acarrea
la nulidad total de la actuación y nos hace notar que la motivación deberá ser clara, precisa
y exacta.
Es evidente que el texto constitucional marca la pauta general de lo que se debe
entender por esta exigencia, al advertir que “no habrá motivación si en la
resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no
se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Sin duda,
esta parte es la de mayor relevancia, pues, queda expuesto con absoluta
claridad, que son dos las condiciones ineludibles para que una resolución o
fallo cuente la motivación necesaria que le otorgue validez: citar el fundamento
legal y su adecuación a los hechos debidamente explicada. (Del Pozo Larrea)
Por lo tanto, el verdadero y completo requerimiento, es la debida motivación y con
ello, la observancia de los principios que inspiran la administración de justicia, como la
profesionalidad, la imparcialidad, la honestidad, la rectitud, el apego a la verdad procesal,
etc., que debe tener toda autoridad administrativa o judicial, se activa con mayor vigor y
más fuerza, sencillamente, por tratarse de una orden expresa de la Constitución.
Para concluir estos párrafos queremos mencionar que la falta de motivación es un
vicio de carácter formal y merecen una mayor enunciación de sanción a la administración;
dado que tanto el texto constitucional como las respectivas leyes administrativas hacen una
simple enunciación de la responsabilidad a los funcionarios o servidores administrativos,
no así con el particular o administrado que deviene una serie de sanciones.
75
Como la motivación es una conducta racional de los hechos consideramos que es
fundamental y necesaria en las resoluciones administrativas hidrocarburíferas, es por ello
que la motivación debe tener la característica de ser exigible tanto en los actos
administrativos como en las resoluciones y fallos. La falta de motivación traerá como lo
hemos manifestado a lo largo del trabajo investigativo, la nulidad del acto, resolución o
cualquier actividad emanada por la administración ya que padece de un vicio a nuestro
parecer el más grave de la Administración, con ello queremos expresar que es tan
indispensable la motivación que sin ella todas las pretensiones de la administración no
tienen validez; son ilegales e inconstitucionales. Todos estos antecedentes lo
demostraremos a continuación en las resoluciones administrativas hidrocarburíferas que las
analizaremos para dar realce a ésta investigación.
3.4 LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA HIDROCARBURÍFERA
3.4.1 El Éxito de la Fundamentación
Fundamentos de Hecho
En el presente análisis que realizaremos nos basaremos fundamentalmente a la
petición que hace la administrada por indebida aplicación una sanción en contra de su
representada PETROAMAZONAS EP, la cual es asistida por el Ingeniero Oswaldo
Madrid Barrezueta como Gerente General, domiciliado en la ciudad de Quito de profesión
Ingeniero de 48 años de edad y de estado civil casado y de acuerdo al artículo 177 del
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva interpone el
Recurso de Apelación que como ya hemos señalado en un título anterior al referirnos a los
recursos es debidamente un derecho para quien lo interponga si se determinan falencias por
parte de la Administración.
Como bien lo señalamos el acto administrativo serà la consecuencia para producir
los llamados efectos jurídicos directos hacia el administrado pero cuando los mismos
rebasan límites nos encontramos con los recursos que son interpuestos por el administrado
aquí uno de ellos el de subida o llamado de apelación.
76
Del expediente administrativo Nro.0132-2014 emitido por la Agencia de
Regulación y Control Hidrocarburífero, suscrita la resolución por Martha Toledo Directora
de la Agencia mencionada a los 11 días del mes de noviembre de 2014 se impuso una
multa de 4. 380.00 por incumplimiento del artículo 30 de la ley de hidrocarburos. El 26 de
enero de 2015 se desestimó el Recurso de Reposición y se interpuso la misma multa.
El 15 de septiembre de 2014 la (ARCH) apertura el expediente administrativo por
supuestas inobservancia al artículo 30 de la Ley de Hidrocarburos debido a la falta de
contestación por parte de PETROAMAZONAS EP a un oficio por parte de la ARCH que
solicita resolución sobre una enajenación o retiro de bienes correspondientes a los años
2012, mismo que se pidió un plazo el cual fue concedido por parte de la ARCH misma
contestación que se realizó el 16 de octubre de 2014.
El 16 de octubre de 2014 se contesta a los oficios de la ARCH en los cuales se
menciona los fundamentos respecto a las ilegítimas impugnaciones entre las cuales se
destacan las siguientes:
Impertinente invocación de norma debido a que el artículo 30 de la Ley de
Hidrocarburos se presenta de una forma taxativa para el cumplimiento de una obligación
para los contratistas.
Por otra parte el artículo 30 de la ley de hidrocarburos sanciona el presupuesto de
haber enajenado, grabado o enajenado bienes sin contar con autorización de la ARCH pero
con lo expuesto PETROAMAZONAS EP si contaba con los permisos como se hace
constar en el anexo.
Respecto a la contestación por parte de la representada PETROAMAZONAS EP
se señaló que el artículo 30 de la Ley de Hidrocarburos no señala como incumplimiento la
contestación a la que se refiere la ARCH, sino más bien se refiere al incumplimiento que se
realice sin la autorización de la ARCH.
El 22 de noviembre de 2014 mediante resolución emitida por la ARCH se impone
una multa a PETROAMAZONAS EP y el 3 diciembre del mismo año
PETROAMAZONAS EP interpuso el recurso de reposición todo por lo cual dicho acto
77
administrativo transgrede el ordenamiento legal hidrocarburífero lesionando derechos
constitucionales. Y finalmente el 26 de enero de 2015 se desvinculo el recurso de
reposición interpuesto por PETROAMAZONAS EP y rectificando la sanción antes
mencionada.
Fundamentos de Derecho.
Entre los derechos y garantías vulneradas y sancionadas se hace mención a las
siguientes disposiciones legales:
Art. 129.- Nulidad de pleno derecho.
1. Los actos de la Administración Pública son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes: a. Los que lesionen, de forma ilegítima, los derechos y libertades consagrados
en el artículo 24 de la Constitución Política de la República;
b. Los dictados por órgano incompetente por razón de la materia, del tiempo o del
territorio;
c. Los que tengan un contenido imposible;
d. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
ésta;
e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos de la administración, sean colegiados o no;
f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición; y,
g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
Con esta norma y de acuerdo a los antecedentes antes mencionados queda claro que
existe nulidad de acuerdo a los principios de legalidad y publicidad, en primer término el
principio de legalidad como ya lo hemos señalado anteriormente es el que nace de la
Constitución.
78
Con lo mencionado la nulidad está dada por parte de la ARCH y se lo fundamenta
con los principios constitucionales de legalidad y tipicidad los mismos que se refieren a: en
primer punto el principio de legalidad señalando la supuesta inobservancia de
incumplimiento del artículo 30 de la Ley de Hidrocarburos, en el cual supuestamente no
existió contestación a oficios de la ARCHI que los solicitó y como se analizó no existe una
infracción si es que no existe respuesta a esas solicitudes más el artículo 30 de la Ley de
Hidrocarburos menciona los tipos de sanción que merecen multa por lo cual cae fuera del
plano de una simple contestación.
Art. 30.- Los contratistas o asociados no podrán enajenar, gravar o retirar, en el
curso del contrato, parte alguna de los bienes a que se refiere el artículo anterior, sin
autorización de la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero. La negligencia, el
descuido o el dolo en la conservación de los bienes referidos en aquél artículo, que son
propiedad virtual del Estado, acarrearán responsabilidad civil y penal de acuerdo con las
leyes.
Un contratista o asociado no puede gravar o retirar bienes que fueron adquirido
para los fines del contrato, sin contar con la autorización de la ARCH y que habrá
responsabilidad si existe negligencia, descuido o dolo en la conservación de dichos bienes
y no especifica nada a una contestación de oficios. Es decir, esta disposición no establece
obligación de cumplimientos de información a la ARCH.
Art. 226.- Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las
servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal
ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la
Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus
fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución.
Es claro que el texto constitucional obliga a los servidores públicos a realizar
únicamente lo que está en la norma y en tal razón bajo ningún concepto pueden
extralimitarse. Corroborando con lo mencionado el artículo 30 en ninguna de sus partes
establece sanciones por la no entrega de informes solicitados por la ARCH.
79
Con lo mencionado la ARCH tuvo una actuación ilegítima e ilegal y se extralimitó
en el ejercicio de sus funciones haciendo una interpretación muy extensiva en la norma
facultad única que solo le corresponde al legislador y por excepción al ejecutivo.
Por otra parte el Principio de Tipicidad, el cual es universalmente conocido en el
aspecto que si no existe infracción y consecuentemente sanción si previamente no existe
una ley que lo prevea como tal.
Nuestro texto Constitucional así lo clarifica: Art. 76.- En todo proceso en el que se
determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido
proceso que incluirá las siguientes garantías básicas:
3. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de
cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra
naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Sólo se
podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del
trámite propio de cada procedimiento.
El texto constitucional obliga a los servidores públicos a realizar únicamente
aquello que la ley expresa y no a atribuirse de prerrogativas como lo ha hecho la ARCH, de
tal manera que la ARCH no debió continuar con la sustanciación del expediente
administrativo.
La falta de motivación, el artículo 30 de la Ley de Hidrocarburos es una disposición
que establece una obligación para los contratistas o asociados como sujetos sometidos y si
bien PETROAMAZONAS EP, es sujeto de control de la ARCH, éste no tiene dicha
calidad ya que por mandato es una empresa pública que realiza exploración y explotación
de hidrocarburos como una atribución propia del Estado y que fue creado mediante
Decreto Ejecutivo 314 y publicado en Registro Oficial de 14 de abril de 2010.
Art. 315.- El Estado constituirá empresas públicas para la gestión de sectores
estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de
recursos naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades económicas. Las
empresas públicas estarán bajo la regulación y el control específico de los organismos
80
pertinentes, de acuerdo con la ley; funcionarán como sociedades de derecho público, con
personalidad jurídica, autonomía financiera, económica, administrativa y de gestión, con
altos parámetros de calidad y criterios empresariales, económicos, sociales y ambientales.
Los excedentes podrán destinarse a la inversión y reinversión en las mismas empresas o
sus subsidiarias, relacionadas o asociadas, de carácter público, en niveles que garanticen su
desarrollo. Los excedentes que no fueran invertidos o reinvertidos se transferirán al
Presupuesto General del Estado.
En todos los casos que se deben dar de baja a los bienes que por su uso son
desechados, siempre con la autorización de la ARCH, es así que en el caso del expediente
administrativo motivo que origino el recurso de apelación, se demuestra que
PETROAMAZONAS EP si contaba con la correspondiente autorización. Todos sus bienes
son de posesión del Estado Ecuatoriano por lo cual es un contra sentido que se impute al
propio Estado, por lo expuesto dicho expediente administrativo no se encuentra
debidamente motivado ya que no existe la relación pertinente y coherente entre los
preceptos normativos con los hechos alegados. Ante lo expresado tanto en el texto
constitucional como en el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, señala lo siguiente:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de
cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes
garantías básicas:
7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si
en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos
administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se
consideraran nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.
Art. 122.- Motivación. 1. La motivación de los actos que pongan fin a los
procedimientos se realizará de conformidad con lo que dispone la Constitución y la ley y la
normativa aplicable. La falta de motivación entendida ésta como la enunciación de las
81
normas y de los hechos particulares, así como la relación coherente entre éstas y aquellos
produce la nulidad absoluta del acto administrativo o resolución. El acto deberá ajustarse a
lo dispuesto en el Reglamento para el Control de la Discrecionalidad de los Actos de la
Administración Pública.
De los argumentos presentados se colige que los actos administrativos impugnados
son nulos de pleno derecho por falta de carácter de motivación toda vez que: en el
expediente administrativo y la resolución del expediente administrativo no existe la debida
concatenación lógica, pertinencia y coherente entre la norma cuyo incumplimiento se
imputa en relación con el supuesto hecho generador y la resolución del recurso de
reposición, la administración no expone razones por las cuales de desestima los
argumentos válidos que fueron planteados por la PETROAMAZONAS EP.
La Inexistencia de la Infracción, luego de esta pequeña síntesis se colige que tanto
en la contestación del expediente administrativo como el recurso de reposición se dio
contestación al oficio solicitado por la ARCH, el mismo que estaba detallado
minuciosamente de todas las resoluciones que fueron requeridas, las resoluciones
mencionadas no establecen un plazo para su ejecución por lo que ARCH no puede alegar
que PETROAMAZONAS EP no ha realizado ejecución de las mismas dentro de los plazos
establecidos. Ante lo mencionado el Código Civil ecuatoriano menciona:
Art. 1510.- El plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación, y
puede ser expreso o tácito. Es tácito el indispensable para cumplirla. No podrá el juez, sino
en casos especiales que las leyes designen, señalar plazo para el cumplimiento de una
obligación. Sólo podrá interpretar el concebido en términos vagos u oscuros, sobre cuya
inteligencia y aplicación discuerden las partes.
Art. 1567.- El deudor está en mora: 1. Cuando no ha cumplido la obligación dentro
del término estipulado, salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor
para constituirle en mora; 2. Cuando la cosa no ha podido ser dada o ejecutada sino dentro
de cierto espacio de tiempo, y el deudor lo ha dejado pasar sin darla o ejecutarla; y, 3. En
los demás casos, cuando el deudor ha sido judicialmente reconvenido por el acreedor.
82
La ARCH al no haber establecido un plazo perentorio para la ejecución de las
resoluciones no se puede alegar que PETROAMAZONAS EP, haya concurrido en mora
en la ejecución de las resoluciones, con lo cual queda demostrado que existió falta de
motivación, violación al debido proceso, lesión a los principios de legalidad y tipicidad, en
estas condiciones se interpone el Recurso de Apelación de acuerdo a lo expuesto en el
texto constitucional en su articulado 76, en la Ley de Hidrocarburos en los artículos
122,129,175 y 176 además de los establecidos en el Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva. El recurso es aceptado por parte de la
Administración y se deja sin efecto el cobro de la multa interpuesta por parte de la ARCH
quien además debería sancionar a sus funcionarios por el mal desempeño
anticonstitucional y bajo el ordenamiento legal hidrocarburífero.
3.5 ANÁLISIS SUCINTO
3.5.1 De los Fundamentos de Hecho
De la presente resolución administrativa, se desprendió que la Agencia de
Regulación de Control Hidrocarburífero (ARCH), procede a sancionar a
PETROAMAZONAS EP, de la cual dicha resolución no fue motivada y se menciona que
dicha persona jurídica había infringido al artículo 30 de la Ley de Hidrocarburos.
En primer lugar, el Representante Legal de PETROAMAZONAS EP, es el
Ingeniero Oswaldo Madrid Barrenzueta, él mismo que bajo la resolución administrativa
hidrocarburífera 132-2014-DJ-MF, interpuso el Recurso de Reposición con fecha 26 de
enero de 2015, dicho recurso fue desestimado por la administración argumentando
insolvencia al artículo 30 de la Ley de Hidrocarburos.
Los contratistas o asociados no podrán enajenar, gravar o retirar, en el curso del
contrato, parte alguna de los bienes a que se refiere el artículo anterior, sin
autorización de la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero. La
negligencia, el descuido o el dolo en la conservación de los bienes referidos en
aquél artículo, que son propiedad virtual del Estado, acarrearán responsabilidad
civil y penal de acuerdo con las leyes.
83
Además la (ARCH), estableció que la administrada no había contestado algunos
informes ante lo cual PETROAMAZONAS EP, se pronunció en audiencia de estrados y
argumento que también había solicitado prórroga de tiempo para realizar dicha
contestación. Además se dio a conocer que la Agencia de Regulación de Control
Hidrocarburífero había realizado una falsa impugnación.
Con fecha 11 de noviembre de 2014, la Agencia de Regulación de Control
Hidrocarburífero emite una resolución y sanciona a PETROAMAZONAS EP, con una
multa de 4.380.00 USD, los fundamentos de PETROAMAZONAS EP en su Recurso de
Reposición eran fundamentalmente porque se mencionaba que la Agencia de Regulación
de Control Hidrocarburífero había lesionado derechos constitucionales y legales.
3.5.2 De los Fundamentos de Derecho
Para recabar lo que ya hemos mencionado en este presente trabajo enunciaremos
los fundamentos tópicos que jamás deben faltar al momento de una resolución; de esta
manera el artículo 129 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva manifiesta claramente: “La motivación de los actos que pongan fin a los
procedimientos se realizará de conformidad con lo que dispone la Constitución y la ley y la
normativa aplicable. La falta de motivación entendida ésta como la enunciación de las
normas y de los hechos particulares, así como la relación coherente entre éstas y aquellos
produce la nulidad absoluta del acto administrativo o resolución. El acto deberá ajustarse a
lo dispuesto en el Reglamento para el Control de la Discrecionalidad de los Actos de la
Administración Pública” y, por otra parte la Ley de Modernización.
Al referirnos a los principios constitucionales, establecemos dos principios que han
sido vulnerados por parte de la administración pública, el principio al cual ya nos hemos
referido anteriormente el de legalidad y el de tipicidad; el primero enmarca todo el
conglomerado legal común, el segundo relativo a la existencia de norma expresa.
La defensa se argumentaba con el artículo 30 de la Ley de Hidrocarburos que
establecía lo siguiente: el contratista o el asociado no podrán gravar o retirar el curso del
contrato, parte de los bienes y la responsabilidad sería cuando exista negligencia, descuido
o dolo en la conservación de dichos bienes.
84
La motivación, como bien lo señala el Representante de PETROAMAZONAS EP,
es la enunciación de normas y hechos particulares, así como la relación coherente entre los
éstos y si carece de estos se produce la nulidad absoluta del acto administrativo o de las
resoluciones.
En la sustanciación y en la resolución del expediente administrativo no existe la
debida concatenación lógica, pertinencia y coherencia entre las normas, las causas y los
efectos tienen que ir de la mano para establecer las correspondientes consecuencias.
Todo esto debido a la falta de responsabilidad, acatamiento de las normas,
principios y reglas por parte de la Administración que en sus accionares consideran que
motivar es enunciar criterios lógicos a veces un tanto subjetivos, pero el alcance de ésta
nulidad siempre dependerá de la destreza del Profesional del Derecho, que en éste
expediente está a cargo de un Ingeniero como representante de PETROAMAZONAS EP,
lo cual tiene mucho valor ejemplificativo.
Por lo tanto la administración ha incurrido en una violación de tipo legal y
constitucional, como el Ingeniero claramente lo ha demostrado al fundamentar todos los
antecedentes de hecho y de derecho, que a nuestro criterio es la forma correcta de
interponer una ejemplificación al sector estatal, como corolario crítico un ingeniero ha
podido establecer el nexo causal estrictamente haciendo notar que la preparación del
Profesional del Derecho está aún en camino y deber fundamental como estudiantes,
egresados de la Facultad de Derecho regirnos bajos un estricto estudio-práctico que nos
conlleve a un ejercicio profesional más adecuado, dando el claro ejemplo a la
Administración Pública el por qué y las razones fundamentales de una equilibrada
administración administrativa y judicial.
3.6 CRITERIO VALORATIVO
Nuestro criterio, a ésta resolución administrativa hidrocarburífera podemos
destacar en los siguientes puntos a ser tomados en cuenta:
85
De las resoluciones administrativas hidrocarburíferas; existe estadísticamente un
porcentaje elevado que no motivan dichas resoluciones, situación preocupante para la
Administración Pública, específicamente a la Agencia de Regulación y Control
Hidrocarburífero (ARCH), entidad que cae en la misma circunstancia cuando de sancionar
se trata.
Las sanciones para los servidores públicos a nuestro criterio están debidamente
tipificadas, sin embargo las mismas no reflejan la realidad social, política y económica;
esto en consideración a las sanciones que se establecen al Administrado, cuyas sanciones
por incumplimiento a la ley ascienden a montos irracionales, tanto así que dichas multas en
muchas resoluciones que se han impuesto rebasan la lógica económica.
Los principios constitucionales son vulnerados en primera instancia desde el
momento en que se establece la arbitrariedad por parte de la Administración Pública que a
su concepto la motivación constituye enunciados lógicos objetivos, cuando constan el texto
constitucional establecido que de no motivarse los actos o resoluciones se acarrea a
posibles sanciones penales, administrativas y civiles a los servidores públicos.
A nuestro criterio las resoluciones administrativas hidrocarburíferas deberían
escapar del aspecto administrativo, es decir salir del concepto de la vía contenciosa
administrativa e involucrarse más en la vía judicial debido a la complejidad que acarrean
los actos administrativos o de las mismas resoluciones, así como la autoridad que no sea
juez y parte.
La ley de Hidrocarburos pese a que ha tenido la reforma en el año 2010, existen
incongruencias como las que hemos señalado anteriormente, una ley de 1978 y
conjuntamente con otras leyes, reglamentos y estatutos a nuestro parecer no se encuentran
ajustadas a la realidad petrolera del país; empezando desde las sanciones administrativas y
concluyendo con lo establecido en el texto constitucional.
86
TÍTULO IV
4. EL PROCEDIMIENTO DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS EN EL
DERECHO COMPARADO
4.1 DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL PERUANO
4.1.1 Constitución Política de Perú
4.1.1.1 Derecho de Petición
En el numeral 23 del artículo 66 de la Constitución de la República del Ecuador
establece como derecho de libertad: “el derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y
colectivas a las autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas. No se podrá dirigir
peticiones a nombre del pueblo dirigir quejas” mientras que la Constitución de Perú
supone como un derecho en el artículo 2 numeral 20: “derecho de formular peticiones,
individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada
a dar al interesado una respuesta y también por escrito dentro del plazo legal, bajo
responsabilidad.”
Indudablemente que la expresión derecho y libertad difiere en sus acepciones
conceptuales, sin embargo se habla en ambas concepciones de dos partes interesantes a
nuestros cometidos: la primera el derecho de formular una petición esto como hemos
analizado anteriormente bajo principios constitucionales que garantizan derechos; en el
caso pertinente la anulabilidad del acto administrativo o al menos el reconocimiento de
derechos; en segundo lugar la responsabilidad de la autoridad pública a nuestro criterio
existe una desigualdad entre el administrado y la administración; lógicamente la
administración pública tendrá muchas más prerrogativas.
Además la Carta Política menciona en el artículo 148 que: “las resoluciones
administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción
contencioso-administrativa.”, en este sentido tiene una gran diferenciación ya que habla de
motivación mientras que el texto constitucional peruano nos habla de una regulación en
87
cuanto a los tiempos en los que se debe obtener una respuesta por parte de la autoridad y
consecuentemente las posibles sanciones.
Las acciones en nuestra legislación no son más que los recursos en vía
administrativa, que son los alzada o de Reposición, el de subida o Apelación y el Recurso
Extraordinario de Revisión.
4.1.2 Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo
En la legislación peruana se rescata un principio fundamenta en el artículo 2
número 2 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo en el cual establece lo
siguiente:
Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso
administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de
entidad pública o administrado. Algo que nuestro criterio en nuestro texto constitucional
como determinadas leyes y reglamento lo atiende de segundo plano, pues en la mayoría o
por no decir en el 90% de las resoluciones administrativas se establece como orden
primordial el interés común y bajo ese precepto en la mayoría de las resoluciones
administrativas hidrocarburíferas se interponen multas y oras sanciones.
A nuestro criterio personal en el país existe una desigualdad del principio de
igualdad procesal, pese a que la Ley de Modernización, la Ley de Hidrocarburos y demás
decretos y ordenanzas proveen de prerrogativas al administrador público, éstas a nuestro
criterio son juez y parte en la contienda administrativa.
4.2 DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL MEXICANO
4.2.1 Derecho Constitucional
4.2.1.1 Derecho de Petición
88
El Estado Federal de México, también consagra en su texto constitucional la
importancia que tiene los derechos fundamentales en expresión máxima de peticionar una
queja frente a las resoluciones o fallos en los siguientes términos:
Artículo 8o. “Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del
derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica
y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los
ciudadanos de la República.
Así fundamentando aún más lo mencionado tomando palabras de Nava Negrete,
Alfonso: se trata de una obligación por pare de la administración y un derecho
cumbre directo por pare del administrado acudir a sus reclamos mediante una
petición sin requisito alguno. (Nava Negrete, 1995, pág. 75)
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya
dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.”
El derecho de petición es únicamente escrito y ante la máxima autoridad de la
entidad pública lo cual nos parece innecesario en nuestra legislación también se presume
de hecho y derecho que la petición es por escrito basada rígidamente en las condiciones
que se establezca en la ley.
4.2.2 Ley Federal del Procedimiento Administrativo
Esta ley mexicana consagra principios que nuestras leyes no las contemplan de una
forma directa; así se establece que en toda resolución, acto y procedimiento tendrá como
orden principal el interés público. Así lo señala taxativamente el artículo número 1:
“Artículo 1.- Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a
los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal.”
Por otra parte se menciona que el procedimiento administrativo termina con la
resolución, es decir en la legislación mexicana no existe la vía judicial, en ese país solo
existe una única justicia administrativa, lo que a nuestro criterio debería referirse como
ejemplo debido a que la vía contenciosa administrativa es una vía un tanto arbitraria y
89
debería llamársela justicia administrativa como bien lo habíamos señalado anteriormente
en palabras del Dr. Marco Morales.
4.3 DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
4.3.1 Derecho Constitucional
En el texto constitucional español al igual que las analizadas anteriormente se
menciona el derecho de petición en las mismas condiciones en el artículo 9: 3. La
Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las
normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos.
La Administración Pública sirve con un interés general, colectivo, pero ello no
equivale a mencionar que el interés público es un dominio absoluto de la administración,
dada sus condiciones ha hecho que exista un poder subjetivo a condiciones, por lo tanto
dicha administración no debería tomarse tan en serio su papel pues no es dueña de las
entidades del Estado ni tampoco lo es del procedimiento administrativo, pero cosa
contraria a nuestra apreciación la vivimos en la práctica desde el momento mismo de
expedir una resolución administrativa impugnada por un particular que considera que se
están violentando sus derechos constitucionales al ámbito que va a encontrar en
desventajas precisamente por las atribuciones que siempre tendrá la Administración
Pública.
4.3.2 Ley del Régimen Administrativo
4.3.2.1 De la Motivación
Tomamos ahora del régimen español un aspecto fundamental que hemos enunciado
en todo el camino de esta investigación el cual es la motivación, y así en su artículo
menciona las siguientes consideraciones.
Artículo 54.- Motivación. “Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho:
90
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial
y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así
como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136
de esta Ley.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de
plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que
deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva se realizarán de conformidad con lo que dispongan las normas
que regulen sus convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.
Con el referido artículo nos explica que la motivación es un fundamento de hecho y
de derecho; en definitiva este aporte es considerable debido a que se hace una enunciación
taxativa que se debe motivar pero más allá de ese criterio se debe motivar todo actuación
de la administración como fundamento de esas mismas actuaciones.
La falta de motivación, a nuestro criterio es un gravísimo problema de forma, ya
que se comete el error de determinar si la resolución contiene informes y dictámenes que
en mucho de los casos vendría a suplantar a la motivación, como lo señala la ley española
las diversas formas en que se establece una motivación, creemos que si existe un informe
detallado reemplazará directamente a la motivación ya que su contenido es expreso y
detalla los fundamentos de hecho e incluso los fundamentos de derecho.
4.4 DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL CHILENO
4.4.1 De la Función Pública
91
El texto constitucional nos brinda un aporte en cuanto al ejercicio de la función
pública, de ésta se refiere en los siguientes términos:
“Artículo 8° El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto
cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones.
Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen, sin embargo, sólo una ley de quórum
calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad
afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las
personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.
Dicho esto, es fundamental mencionar que toda actuación de la administración
pública debe estar controlada y constituir una obligación principal del Estado hacer
respetar los determinados principios y demás normatividad para que de esta manera no
exista una desigualdad en los actos administrativos en las resoluciones que devengan de
esas actuaciones.
Como bien lo señala el artículo 18 del texto constitucional “toda persona tiene
derecho a defensa jurídica en la forma que la ley señale y ninguna autoridad o individuo
podrá impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado, si hubiere sido
requerida.” Dado el principio de defensa en vía administrativa o jurídica el acceso no
estará negado y se considerará la igualdad de las partes.
4.4.2 Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los
Órganos de los órganos de la Administración del Estado.
4.4.2.1 Imparcialidad
Para referirnos a otro tema de gran importancia y que lo hemos redactado durante
toda esta investigación es la imparcialidad, que desde el punto de vista de la actuación en
la relación jurídica existente entre la Administración Pública y el Administrado.
92
En el Principio de imparcialidad, la Administración debe actuar con objetividad y
respetar el principio de probidad consagrado en la legislación, tanto en la sustanciación del
procedimiento como en las decisiones que adopte.
Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos
actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven
de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan
recursos administrativos.
Éste antecedente ya lo hemos manifestado anteriormente, pero es de gran aporte lo
que la legislación chilena nos propone, pues en nuestra normativa se presume de hecho que
existe una imparcialidad desde los poderes del Estado hasta las actuaciones de la
administración pública.
93
CAPÍTULO III
MARCO METODOLÓGICO
3.1 TIPOS DE INVESTIGACIÓN
La investigación como el conjunto de conocimientos ordenados y sistematizados
guardan una estrecha relación entre sí proporcionando tanto al estudiante como al
profesional métodos científicos adecuados para desarrollar conocimientos y de esta manera
hacer una pequeña contribución al Estado.
Para el presente trabajo investigativo me basé en los tipos investigativos, como es la
investigación de campo, que nos permitirá estar en contacto con quienes son el motivo de
esta investigación como son los funcionarios de la Agencia de Regulación y Control
Hidrocarburífero de la ciudad de Quito, los Directores Jurídicos, Patrocinadores Judiciales
y Coactiva, la Secretaría General, funcionarios internos, abogados en el libre ejercicio de la
profesión específicamente al Derecho Administrativo y Derecho Constitucional y
estudiantes de las diversas universidades con lo cual nos permita tener un panorama amplio
de información con la que podamos establecer conclusiones claras y fundamentadas con la
experiencia de cada una de las personas mencionadas. El presente trabajo investigativo lo
he realizado con las distintas fuentes que han servido para desarrollo del mismo, como
fuentes documentales, estadísticas, históricas, netamente hemos utilizado una investigación
documental.
3.1.1 Investigación histórica
Los antecedentes históricos constituyen una fuente necesaria y vital para encontrar
una solución al problema planteado; bases históricas que serán el cimiento para
fundamentar un presente sin equívocos o sin pretender caer en mismos errores anteriores,
con lo expresado este tipo de investigación nos ha permitido tener un amplio panorama de
la realidad hidrocarburífera y todo el proceso administrativo.
94
3.1.2 Investigación Documental
Este tipo de investigación es necesaria para complementar la investigación de
campo, la investigación histórica y otras más por nombrar debido a la gran escala que
existe en una investigación.
3.1.3 Recolección de datos
Con esta investigación podemos establecer las conclusiones y recomendaciones del
trabajo que estamos realizando, datos que servirán para obtener los objetivos planteados.
3.1.4 Investigación descriptiva
Además de los tipos de investigación antes señalados, es necesaria la investigación
descriptiva, ya que debemos describir la situación actual de las resoluciones
administrativas y su carencia de motivación en el mismo objeto del presente trabajo
práctico investigativo, para lo cual es necesario contar con datos estadísticos
proporcionados por la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero.
3.1.5 Investigación bibliográfica
Hemos realizado el presente trabajo investigativo en base a conocimiento científico,
doctrinario y práctico jurídico; teniendo como cimiento en los diferentes enciclopedias,
libros, periódicos y más documentos que permiten desarrollar y adquirir mayor
conocimiento, el mismo que lo hemos establecido en la ciudad de Quito en las bibliotecas
de la ciudad, adquiriendo notable experiencia como investigadores por la lectura adquirida
durante el tiempo a realizarse nuestra investigación.
Con éste tipo de investigación ha sido posible determinar algunas falencias en
cuanto a la ley de hidrocarburos se refiere, ya que la tesis doctrinaria resulta ser más
eficiente que la práctica que se realiza en la ARCH, nos referimos al momento de expedir
resoluciones administrativas la cuales no se encuentran fundamentadas, pese a que la
Constitución establece garantías, con lo mencionado queremos rescatar que la
investigación bibliográfica es esencial para fundamentar cada palabra descrita.
95
3.1.6 Investigación de campo
Esta investigación ha sido de trascendental importancia para la obtención de los
resultados deseados, ya que con ella hemos podido enmarcar la verdadera realidad de los
actos administrativos, el debido proceso, las resoluciones administrativas, por ello éste tipo
de investigación tan perfecta y práctica nos ha permitido estar relacionados con las
autoridades, funcionarios y demás empleados del Derecho Administrativo para obtener
nuestras propias conclusiones.
3.2 POBLACIÓN Y MUESTRA
Siendo la población la totalidad o el universo, es necesario señalar que no se puede
investigar a toda la población de tal manera que se va a seleccionar una parte de la misma a
través de un método estadístico de muestreo de la población a fines a esta investigación, es
decir de personas que tienen relación e interés directo con la presente investigación.
Tabla No. 1: Población y Muestra
POBLACIÓN MUESTRA
Estudiantes de Derecho 10
Abogados en libre ejercicio profesional. 10
Funcionarios ARCH 10
TOTAL 30
Elaborado por: Mónica Patricia Freire Palomino
N = Total de la Población (30)
n = Tamaño de la Muestra
(e)2 = margen de error aceptado (0.005)2
96
n = N
(E)2 (N-1) + 1
n = 30
(0.05) 2 (30-1) + 1
n= 30
(0.0025) (29) +1
n = 30
(0.0725) + 1
n = 30
1.0725
n = 28
97
3.3 DEFINICIÓN DE LOS MÉTODOS
Método Analítico.- Realizaremos la desmembración de un todo; descomponiéndolo en sus
partes o elementos para observar las causas, la naturaleza y los efectos. Se presentaran
conceptos, principios, leyes o normas de las cuales se extraerán conclusiones o
consecuencias para el estudio de la investigación.
Método Científico.- Estableceremos relaciones entre los hechos y enunciar leyes que
expliquen los fenómenos físicos del mundo y permitan obtener, con estos conocimientos.
Método Histórico.- Mediante este método analizaremos y compararemos, como ha ido
evolucionando a través de la historia las diferentes concepciones, por parte de la
Administración Hidrocarburífera, en las diferentes épocas, hasta llegar a la época actual.
Método Exegesis.- Consiste en la interpretación y explicación de la norma; se explica el
contenido, se expone el sentido y se determina el alcance de la ley y las expresiones que la
originaron en la forma como el legislador la elabora, tratando de desempeñar la intención y
voluntad del autor, su autenticidad e intencionalidad, para su aplicación por parte de la
administración o entidades del Estado.
Método Descriptivo.- Este tipo de método sirve para hacer un estudio del problema pero
analizándolo en el tiempo presente. Este método utilizaremos para estudiar un caso
específico el artículo 78 de la Ley de Hidrocarburos y la falta de motivación, para poder
plantear una solución a este problema.
Método Lógico Deductivo.- Mediante ella se aplican los principios descubiertos a casos
particulares, a partir de un enlace de juicios. Este método me permitirá un análisis que
ayuden a la aplicación de la normativa correcta y la relación coherente de los hechos.
Método de Abstracción.- Es un proceso importantísimo para la comprensión del objeto,
mediante ella se destaca la propiedad o relación de las cosas y fenómenos nos ayudará a
determinar cuáles son las verdaderas causas para la falta de motivación en el levantamiento
de las Actas de Control Hidrocarburíferas.
98
Método Dialéctico.- Este método al igual que el histórico nos ayudará a comprender como
ha ido evolucionando y transformándose a lo largo de los años para que se origine una
motivación de un acto administrativo.
Método Hipotético-Deductivo.- En base a la investigación que realizaremos a rechazar o
afirmar preguntas de nuestra investigación y plantearemos conclusiones y
recomendaciones para solucionar el problema objeto del estudio.
Métodos Inductivo y Deductivo.- A partir del análisis de fuentes bibliográficas,
documentales, electrónicas y expertas, se construirá un sistema de recomendaciones
tendientes a mitigar la problemáticas, en una suerte de proceso de síntesis creadora de
nuevos conocimientos.
3.4 DEFINICIÓN DE LAS TÉCNICAS
Las técnicas de investigación nos ayudarán a transformar cada uno de los datos
obtenidos para resaltar la información útil y segura; que sirva para la estructura de la
investigación; determinando los elementos constitutivos para la formación de este
problema jurídico.
3.4.1 El Fichaje
Técnica que nos ha contribuido demasiado en este trabajo investigativo, debido a
que toda la información como son datos de los estudiosos constitucionales como
administrativos ha quedado en nuestro conocimiento y en nuestra biblioteca personal como
institucional.
3.4.2 La Encuesta
Esta técnica es demasiadamente importante porque hemos recabado una serie de
preguntas que nos permitirán obtener valiosos resultados, que a pesar de ser una técnica
cerrada en la cual los encuestados no pueden dar sus opiniones sino únicamente se
concretan a responder a las preguntas, es de importancia obtener un porcentaje sobre la
99
problemática que enfrentan las resoluciones administrativas no motivadas generadas por la
administración.
Con esta técnica se recaban información sobre la población que haya sido
seleccionada para formar parte de este trabajo en este caso los funcionarios de la Agencia
Reguladora de Control Hidrocarburífera, así como secretarios, procuradores y abogados en
libre ejercicio profesional del derecho, de tal manera que en base a cuestionarios
previamente elaborados se procede a realizar una serie de preguntas cerradas, lo cual nos
permitirá obtener datos preliminares para poder establecer conclusiones en el presente
trabajo.
3.5 DEFINICIÓN DE LOS INSTRUMENTOS
Los instrumentos a ser utilizados en nuestra investigación: el cuestionario, la
encuesta y la entrevista.
100
3.6 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
CUESTIONARIO 1: DIRIGIDO A ESTUDIANTES DE LA CARRERA DE DERECHO
DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL
Pregunta No.1: Según su criterio el acto administrativo es:
a) Declaración Unilateral
b) Declaración Discrecional
Tabla No. 2
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
Declaración Unilateral 26 87
Declaración Discrecional 4 13
TOTAL 30 100
Gráfico No. 1
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de personas encuestadas, el 87% considera que el acto administrativo es una
declaración unilateral y tan solo el 13% considera que es un acto discrecional, lo cual
demuestra que el conocimiento es bueno en cuanto a esta definición.
87%
13%
DeclaraciónUnilateral
DeclaraciónDiscrecional
101
Pregunta No. 2: Cree usted que la Ley de Hidrocarburos requiere una reforma?
Tabla No. 3
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 25 83
NO 5 17
TOTAL 30 100
Gráfico No. 2
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados de la Universidad Central del Ecuador, el 83% declaro que la
ley de hidrocarburos merece una reforma y el 13% manifestó que la normatividad satisface
la realidad hidrocarburífera.
83%
17%
SÍ
NO
102
Pregunta No. 3: Piensa usted, el Principio del Debido Proceso, ha cumplido su función de
sancionar a los servidores por no motivar debidamente sus resoluciones administrativa?
Tabla No. 4
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 10 33
NO 20 67
TOTAL 30 100
Gráfico No. 3
Análisis.
Del 67% considera que no ha existido una suficiente aplicabilidad del principio consagrado
en el Código Político y tan solo el 33% considera que si se ha aplicado el principio del
debido proceso.
0
20
40
60
80
SÍ NO
SÍ NO 33 67
33
67
103
Pregunta No. 4: Cree usted que la motivación está debidamente establecida en nuestra
Constitución de la República articulo 76 letra L), y que es suficiente para ejercer acciones
contra los servidores públicos.
Tabla No. 5
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 25 83
NO 5 17
TOTAL 30 100
Gráfico No. 4
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los estudiantes el 83% manifestaron que si está reconocida la motivación y que es
suficiente para ejercer las debidas impugnaciones contra las y los servidores administrativos;
mientras que el 17 % señalo que no es suficiente y que debe plantearse mejor el movimiento de la
motivación.
0
50
100
SÍ NO
83 %
17 %
104
Pregunta No. 5: Usted considera que es lo mismo una resolución administrativa sea
considerada ilegal que nula?
Tabla No. 6
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 2 7
NO 28 93
TOTAL 30 100
Gráfico No. 5
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados, el 93% considera que no es lo mismo que una resolución
administrativa sea ilegal que nula, mientras que el 7% considera que es la misma
circunstancia.
0
20
40
60
80
100
SÍ NO
7 %
93%
105
Pregunta No. 6: Considera usted que en la práctica la Constitución de República como la
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, hacen respetar el
debido proceso a los administrados en cuanto a las resoluciones administrativas
hidrocarburiferas?
Tabla No. 7
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 15 50
NO 15 50
TOTAL 30 100
Gráfico No. 6
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100%, existen ideas compartidas en que la Constitución de República como la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional remiten adecuadamente al
principio del debido proceso.
50; 50%
50; 50%SÍ
NO
106
Pregunta No.7: Para usted la ley de hidrocarburos vigente, es apropiada para el control
procesal en nuestro régimen jurídico.
Tabla No. 8
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 22 73
NO 8 27
TOTAL 30 100
Gráfico No. 7
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis
El 73% de los estudiantes mencionó que la ley de hidrocarburos es apropiada para el
manejo de la administración hidrocarburífera, mientras que el 27% considera que se
necesitan mejores instrumentos del Derecho Minero para que el proceso administrativo sea
más rígido.
0
20
40
60
80
SÍ NO
73%27%
107
Pregunta No. 8: Considera que las resoluciones administrativas hidrocarburiferas al no ser
motivadas están violentando las garantías constitucionales?
Tabla No. 9
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 28 93
NO 2 7
TOTAL 30 100
Gráfico No. 8
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
El 97% de los estudiantes de la carrera de derecho, establecieron que las resoluciones
administrativas no estando divididamente motivadas causarán un gravamen al
administrado, mientras que tan sólo el 3% de los estudiantes de derecho mencionaron que
no afecta la falta de motivación en las resoluciones administrativas hidrocarburífero.
SÍNO
93%
7%
108
Pregunta No. 9: Considera usted que existen grandes desigualdades entre el administrado
y la administración pública, al momento de expedirse las resoluciones hidrocarburíferas.
Tabla No. 10
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 27 90
NO 3 10
TOTAL 30 100
Gráfico No. 9
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
El 90% de los estudiantes mencionaron que si existe grandes desigualdades entre la
administración pública y el administrado y el 10% de los estudiantes cree que existe el
principio de igualdad de partes.
0
20
40
60
80
100
SÍ NO
90 %
10%
109
Pregunta No.10: De la siguiente premisa mencione cual es la verdadera: “Motivar una
resolución administrativa hidrocarburifera” es:
a) Emitir criterios de valoración objetivos.
b) Enunciar normas y principios jurídicos en que se fundamente
Tabla No. 11
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
Emitir criterios de valoración
objetivos 5 17
Enunciar normas y principios
jurídicos en que se fundamente 25 83
TOTAL 30 100
Gráfico No. 10
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis
Del 100%, el 17% de los estudiantes mencionaron que motivar una resolución administrativa
hidrocarburifera es emitir criterios de valoración objetivos, mientras que el mayor
porcentaje del 83% considera que motivar es enunciar normas y principios jurídicos en que
se fundamente.
17%
83%
Emitir criterios devaloraciónobjetivos
Enunciar normasy principiosjurídicos en quese fundamente
110
CUESTIONARIO 2: DIRIGIDO A ABOGADOS EN LIBRE EJERCICIO
PROFESIONAL
Pregunta No.1: Según su criterio el acto administrativo es:
a) Declaración Unilateral
b) Declaración Discrecional
Tabla No. 12
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
Declaración Unilateral 26 87
Declaración Discrecional 4 13
TOTAL 30 100
Gráfico No. 11
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los abogados consultados, el mayor porcentaje del 87% tiene conocimiento
que el acto administrativo es una declaración unilateral, mientras que solo el 13% tenía
otra apreciación en cuanto al acto administrativo, sin embargo la mayoría consideraba que
la definición de acto administrativo es muy compleja porque acarrea una serie de
elementos pero entre ellas la unilateral es la esencia de dicha definición.
0
20
40
60
80
100
DeclaraciónUnilateral
DeclaraciónDiscrecional
87%
13%
111
Pregunta No.2: Cree usted que la Ley de Hidrocarburos requiere una reforma?
Tabla No. 13
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 10 33
NO 20 67
TOTAL 30 100
Gráfico No. 12
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis
El 67% de los profesionales del Derecho considera que si debe haber una reforma a la ley
de hidrocarburos y tan solo el 33% considera que no es necesaria dicha reforma al cuerpo
legal.
0
20
40
60
80
SÍ NO
33 %67%
112
Pregunta No. 3: Piensa usted el Principio del Debido Proceso, ha cumplido su función de
sancionar a los servidores por no motivar debidamente sus resoluciones administrativas?
Tabla No. 14
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 1 3
NO 29 97
TOTAL 30 100
Gráfico No. 13
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis
El porcentaje es altamente significativo, así el 97% considera que no ha cumplido su
función de sancionar a los servidores por no motivar debidamente sus resoluciones
administrativas, el 3% considera que si existe una debida motivación.
3%
97 %
113
Pregunta No. 4: Cree usted que la motivación está debidamente establecida en nuestra
Constitución de la República articulo 76 letra L), y que es suficiente para ejercer acciones
contra los servidores públicos.
Tabla No. 15
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 26 87
NO 4 13
TOTAL 30 100
Gráfico No. 14
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados, el 87% considera que es suficiente para el ejercicio de
acciones y recursos contra los servidores administrativos y el 13% no es suficiente y que
debe existir mayor apego a instrumentos nacionales e internacionales para el pleno
ejercicio de los derechos contra los servidores administrativos.
SÍ NO
87%
13%
114
Pregunta No. 5: Usted considera que es lo mismo una resolución administrativa sea
considerada ilegal que nula?
Tabla No. 16
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 30 100
NO 0 0
TOTAL 30 100
Gráfico No. 15
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis
El total del porcentaje considera que en una resolución administrativa cuando carece de
vicios es declarada nula y es ilegal.
SÍ NO
115
Pregunta No. 6: Considera usted que en la práctica la Constitución de República como la
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, hacen respetar el
debido proceso a los administrados en cuanto a las resoluciones administrativas
hidrocarburiferas?
Tabla No. 17
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 7 23
NO 23 77
TOTAL 30 100
Gráfico No. 16
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados, el 77% considera que en la práctica Constitución de
República como la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional,
hacen respetar el debido proceso y el porcentaje restante que no existe una debida
aplicación.
23%
77%
SÍ
NO
116
Pregunta No.7: Para usted la Ley de Hidrocarburos vigente, es apropiada para el control
procesal en nuestro régimen jurídico
Tabla No. 18
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 10 33
NO 20 67
TOTAL 30 100
Gráfico No. 17
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados, el 67% considera que la ley de hidrocarburos no es adecuada
para el control procesal administrativo pues establecieron que el ERJAFE es el instrumento
más apropiado al tema administrativo, el 33% considera que sí existe un control por parte
de la ley de hidrocarburos.
117
Pregunta No. 8: Considera que las resoluciones administrativas hidrocarburiferas al no ser
motivadas están violentando las garantías constitucionales?
Tabla No. 19
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 30 100
NO 0 0
TOTAL 30 100
Gráfico No. 18
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
La totalidad de los encuestados coincidieron que las resoluciones administrativas
hidrocarburíferas al no ser motivadas están violentando las garantías constitucionales.
0
20
40
60
80
100
SÍ NO
100%
0
118
Pregunta No. 9: Considera usted que existen grandes desigualdades entre el administrado
y la administración pública, al momento de expedirse las resoluciones hidrocarburiferas
Tabla No. 20
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 28 93
NO 2 7
TOTAL 30 100
Gráfico No. 19
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
El 93% de los abogados considera que existe una desigualdad en la jerarquía de los
administrados frente a la administración y el 17% considera que existe una igualdad entre
partes.
93% 7;%SÍ
NO
119
Pregunta No. 10: De la siguiente premisa mencione cual es la verdadera: “Motivar una
resolución administrativa hidrocarburífera” es:
a) Emitir criterios de valoración objetivos.
b) Enunciar normas y principios jurídicos en que se fundamente
Tabla No. 21
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
Emitir criterios de valoración objetivos 2 7
Enunciar normas y principios jurídicos
en que se fundamente 28 93
TOTAL 30 100
Gráfico No. 20
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis
En esta pregunta, los encuestados tenían confusiones pero el 7% respondió que motivar
como lo considera nuestra ley de hidrocarburos es emitir criterios de valoración objetivos
lo cual es la respuesta afirmativa o correcta mientras que el 97% considera que motivar es
enunciar normas y principios jurídicos en que se fundamente.
7%
93%
Emitir criterios de valoración objetivosEnunciar normas y principios jurídicos…
120
CUESTIONARIO 1: DIRIGIDO A FUNCIONARIOS DE LA AGENCIA DE
REGULACIÓN Y CONTROL HIDROCARBURÍFERA
Pregunta No.1: Según su criterio el acto administrativo es:
a) Declaración Unilateral
b) Declaración Discrecional
Tabla No. 22
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
Declaración Unilateral 29 97
Declaración
Discrecional 1 3
TOTAL 30 100
Gráfico No. 21
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
De todos los encuestados, el 97 considera que el acto administrativo es una declaración
unilateral mientras que el 3% considera que es una declaratoria discrecional.
0
50
100
DeclaraciónUnilateral Declaración
Discrecional
97 %
3%
121
Pregunta No. 2: Cree usted que la Ley de Hidrocarburos requiere una reforma?
Tabla No. 23
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 2 7
NO 28 93
TOTAL 30 100
Gráfico No. 22
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
De todos los encuestados el 93% menciono que el cuerpo legal merece una nueva reforma
de acuerdo a las exigencias de la sociedad y solo el 10% mencionaron que están conformes
con el cuerpo normativo.
7%
93%
SÍ
NO
122
Pregunta No. 3: Piensa usted el Principio del Debido Proceso, ha cumplido su función de
sancionar a los servidores por no motivar debidamente sus resoluciones administrativa?
Tabla No. 24
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 27 90
NO 3 10
TOTAL 30 100
Gráfico No. 23
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados de servicio público el 90% mencionó que el principio del
debido proceso, ha cumplido su función de sancionar a los servidores por no motivar
debidamente sus resoluciones administrativa, mientras que sólo el 10% considera lo
contrario a la premisa señalada.
90%
10%
SÍ
NO
123
Pregunta No. 4: Cree usted que la motivación está debidamente establecida en nuestra
Constitución de la República articulo 76 letra L), y que es suficiente para ejercer acciones
contra los servidores públicos.
Tabla No. 25
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 27 90
NO 3 10
TOTAL 30 100
Gráfico No. 24
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados tan sólo el 10% considera que la motivación no está
debidamente establecida en nuestra Constitución y no es suficiente para ejercer acciones
contra los servidores; mientras el 90% considera que existe una adecuada aplicación.
0
20
40
60
80
100
SÍ NO
90%
10%
124
Pregunta No. 5: Usted considera que es lo mismo una resolución administrativa sea
considerada ilegal que nula?
Tabla No. 26
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 15 50
NO 15 50
TOTAL 30 100
Gráfico No. 25
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados, encontramos una dualidad compartida en que consideran
que la nulidad y le ilegalidad son términos similares.
50%50%
SÍ
NO
125
Pregunta No. 6: Considera usted que en la práctica la Constitución de República como la
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, hacen respetar el
debido proceso a los administrados en cuanto a las resoluciones administrativas
hidrocarburiferas?
Tabla No. 27
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 29 97
NO 1 3
TOTAL 30 100
Gráfico No. 26
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis
Del 100% de los
Encuestados, el 97% de los servidores público mencionaron que la práctica la Constitución
de República como la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, hacen respetar el debido proceso a los administrados en cuanto a las
resoluciones administrativas hidrocarburíferas, mientras que el 3% tiene criterio opuesto.
0
20
40
60
80
100
SÍ NO
97%
3%
126
Pregunta No.7: Para usted la ley de hidrocarburos vigente, es apropiada para el control
procesal en nuestro régimen jurídico
Tabla No. 28
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 26 87
NO 4 13
TOTAL 30 100
Gráfico No. 27
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados, considera que la ley de hidrocarburos vigente, es apropiada
para el control procesal en nuestro régimen jurídico mientras el resultante porcentaje del
13% considera que la normatividad no es suficiente para el control procesal.
87%
13%
SÍ
NO
127
Pregunta No. 8: Considera que las resoluciones administrativas hidrocarburiferas al no ser
motivadas están violentando las garantías constitucionales?
Tabla No. 29
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 29 97
NO 1 3
TOTAL 30 100
Gráfico No. 28
Fuente: Investigación de campo. Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados, el 97% considera que las resoluciones administrativas
hidrocarburiferas al no ser motivadas están violentando las garantías constitucionales;
mientras que solo el 3% considera que las resoluciones administrativas no contraen
gravamen por la motivación.
97%
3%
1
2
128
Pregunta No. 9: Considera usted que existen grandes desigualdades entre el
administrado y la administración pública, al momento de expedirse las resoluciones
hidrocarburiferas
Tabla No. 30
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
SÍ 25 83
NO 5 17
TOTAL 30 100
Gráfico No. 29
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis.
Del 100% de los encuestados el 83% de los encuestados menciona que existen grandes
desigualdades entre el administrado y la administración pública, al momento de expedirse
las resoluciones hidrocarburiferas, el 17% considera que no existen diversas desigualdades
entre los administrados y la administración.
83%
17%
SÍ
NO
129
Pregunta No. 10: De la siguiente premisa mencione cual es la verdadera: “Motivar una
resolución administrativa hidrocarburifera” es:
a) Emitir criterios de valoración objetivos.
b) Enunciar normas y principios jurídicos en que se fundamente
Tabla No. 31
OPCIÓN FRECUENCIA PORCENTAJE
Emitir criterios de valoración
objetivos 26 87
Enunciar normas y principios
jurídicos en que se fundamente 4 13
TOTAL 30 100
Gráfico No. 30
Fuente: Investigación de campo.
Elaborado por: Mónica Freire
Análisis
Del 100% de los funcionarios encuestados, el 87% considera mmotivar una resolución
administrativa hidrocarburifera es emitir criterios de valoración objetivos, el 17%
considera que motivar es enunciar normas y principios jurídicos en que se fundamente.
87%
13% Emitir criterios devaloración objetivos
Enunciar normas yprincipios jurídicosen que sefundamente
130
CAPÍTULO IV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
Con la exposición investigativa, hemos llegado a las siguientes conclusiones.
1. La Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero, debe formular una petición
donde los servidores públicos administrativos tengan conocimiento sólidos del
Derecho Constitucional, Derecho Administrativo y Derecho Minero para evitar
posibles inconvenientes como es el caso de motivar una resolución administrativa o
un acto administrativo hidrocarburífero.
2. Con un porcentaje amplio de resoluciones administrativas hidrocarburíferas donde
no existe motivación expresa por parte de la administración, se colige que la misma
ARCH en general deben tener claro cuál es el objeto de las resoluciones y no
únicamente remitirse a la Ley de Hidrocarburos en su artículo 78.
3. A mayor motivación en las resoluciones administrativas hidrocarburífero, mayor
será la calidad del ejercicio de sus funciones cuando exista impugnación por parte
de los administrados.
4. La Administración Pública con las actuaciones referidas debería crear un nuevo
Tribunal a nuestro criterio personal una única Justicia Administrativa.
5. Con la falta de motivación en las resoluciones administrativas hidrocarburíferas
existe una evidente infracción constitucional, principalmente al principio del debido
proceso consagrado en el artículo 76, número 7 letra L, como consecuencia muchas
resoluciones administrativas hidrocarburíferas que han sido impugnadas han sido
desechadas cuyos efectos son negativos para la misma administración.
131
RECOMENDACIONES
1. La autoridad administrativa debería ser más imparcial con la creación de un órgano
especial; para que las partes en igualdad de condiciones puedan argumentar sus
pretensiones en determinados actuaciones.
2. El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, como la
Ley de Modernización y demás leyes, reglamentos e instrumentos jurídicos
deberían sufrir una modificación más clara, especialmente en la motivación que
como podemos darnos cuenta en la actualidad existen confusiones comunes y
tomando en consideración que tan sólo un artículo se le dedica a este concepto
fundamental que tiene el Derecho Administrativo como cimiento de sus
actuaciones.
3. La premisa del interés común, debe ser aceptada muy aparte del interés común
debido a que ha sido el justificativo que siempre la Administración Pública
encuentra en el caso de los contratos administrativos y los actos administrativos
para ejercer sus prerrogativas y esto provoca una notable ventaja con el particular o
administrado.
4. La Ley de Hidrocarburos de 1978, siendo una norma de carácter activo que pese a
la pequeña reformas que ha sufrido en 2010, que a nuestro criterio merece mayor
atención con las sanciones que se interponen al administrado, tomando en cuenta
que el salario básico unificado no corresponde a una realidad del siglo veinte.
5. Cuando una Resolución administrativa hidrocarburífera no se encuentre
debidamente motivada, las sanciones constitucionales, legales deben recaer sobre
los servidores o funcionarios públicos que aparte de los famosos llamados de
atención se debería sumergir a una de las penas que establece el Código Orgánico
Integral Penal pues muchos de los efectos administrativos pueden ser los pioneros
de extinción de las actividades de los administrados.
132
CAPÍTULO V
LA PROPUESTA
5.1.TÍTULO DE LA PROPUESTA.
Falta de motivación en las Resoluciones Administrativas Hidrocarburíferas,
analizando e identificando los factores fundamentales que no permiten realizar una debida
motivación, por parte de los funcionarios de la ARCH, vulnerando los derechos e intereses
del Administrado.
Con el desarrollo del marco teórico y los diversos títulos planteados hemos
demostrado que nuestro objetivo general ha quedado claramente identificado, al inicio
hemos señalado los antecedentes fundamentales del Derecho Administrativo, el Derecho
Minero y por supuesto el Derecho Constitucional. Posteriormente aclaramos el camino del
acto administrativo del cual se desprenden sus efectos para posteriormente hablar del
procedimiento y demás derechos, principios y garantías constitucionales.
Con la presente investigación, hemos especificado que la expresión motivar no es
una simple para el actuar del Derecho Administrativo, sino que, sus límites son de
trascendental importancia para su subsistencia debido a que el nexo causal es lo que
determinará la fundamentación del por qué se resuelve aceptar alguna impugnación, un
recurso o una pretensión por parte del administrado o desechar algún recurso en vía
administrativa o judicial por parte de la Administración Pública.
La Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero (ARCH), tiene una gran
responsabilidad; el de controlar las actividades hidrocarburíferas y determinar infracciones
por parte de los administrados en el caso de contratos administrativos. El Director Agencia
de Regulación y Control Hidrocarburífero, o su Delegado, al hacer uso de sus facultades y
atribuciones que le otorga la Ley de Hidrocarburos, le da la potestad discrecional de
imponer la multa en los artículos 77 de hasta quinientas (500) remuneraciones básicas
unificadas para los trabajadores en general y 78, Con multa desde veinticinco (25) a
cincuenta (50) remuneraciones básicas unificadas para los trabajadores en general. Dichas
sanciones como lo analizamos en una resolución administrativa hidrocarburifera no se
133
ajusta a nuestra realidad y si dichas sanciones no se encuentran motivadas los efectos
jurídicos serán de mayor gravedad.
Consecuentemente, en el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva al igual que la (Ley de Modernización, 2015), en sus artículos 122 y 31
respectivamente tienen como concepto:
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos se realizará de
conformidad con lo que dispone la Constitución y la ley y la normativa
aplicable. La falta de motivación entendida ésta como la enunciación de las
normas y de los hechos particulares, así como la relación coherente entre éstas
y aquellos produce la nulidad absoluta del acto administrativo o resolución.
Todos los actos emanados de los órganos del Estado, deberán ser motivados. La
motivación debe indicar los presupuestos de hecho y las razones jurídicas que
han determinado la decisión del órgano, en relación con los resultados del
procedimiento previo. La indicación de los presupuestos de hecho no será
necesaria para la expedición de actos reglamentarios.
Sin embargo en la (Ley de Hidrocarburos, 2010), fuente para la Agencia de
Regulación y Control Hidrocarburífero, en su articulado número 78 menciona que para la
sanción se establecerá la motivación bajo la premisa: “la multa se impondrá de forma
motivada, utilizando criterios de valoración objetivos”, dichos criterios objetivos son
utilizados por la ARCH para justificar su actuación como lo demostramos en la resolución
planteada de PETROAMAZONAS EP.
El texto constitucional en el artículo 76 por su parte clarifica que:
El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías: l) Las
resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá
motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios
jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los
antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no
se encuentren debidamente motivados se consideraran nulos. Las servidoras o
servidores responsables serán sancionados.
134
Con todo lo dicho, se aclara que la ARCH al interponer sanciones como en el caso
de la resolución estudiada fue de un monto que ascendía a 4.380.00 USD, fue desechada
bajo una motivación detallada por el representante de PETROAMAZONAS EP, con lo
expresado comprobamos que existió una vulneración y lesión a los principios
constitucionales: a el principio de legalidad, al principio de tipicidad, al de celeridad e
inclusive al debido proceso, en cuanto a la normatividad como ya lo señalamos al ERJAFE
y a la Ley de Modernización.
De esta manera nuestro objetivo general ha quedado plenamente identificado como
lo señalamos en el plan de proyecto de investigación que fue presentado en la gloriosa
Universidad Central del Ecuador, esperando que esta investigación sea analizada por el
personal administrativo principalmente por la Agencia de Regulación y Control
Hidrocarburífero.
5.2. ANTECEDENTES DE LA PROPUESTA
Para el desarrollo de los antecedentes de la presente propuesta, se ha tomado en
cuenta varios aspectos basados en la normativa hidrocarburífera, Constitución de la
República del Ecuador, ERJAFE, Ley de Modernización, que se refieren al tema
investigado y sobre todo se ha tomado en cuenta las resoluciones emitidas por la ARCH,
sin descartar los criterios emitidos por varios autores en los que se ha respaldado la
presente propuesta.
Para desarrollar los antecedentes de la propuesta, de manera exacta se procede a
realizar un análisis del concepto de acto y de hecho administrativo, así también el concepto
de motivación dentro de una resolución administrativa hidrocarburífera, concluyendo que
es estrictamente necesario se rijan a la aplicación de la Constitución de la República del
Ecuador.
Los actos administrativos surgen como principal figura jurídica que parte del
ámbito de aplicación del derecho administrativo, considerando todos los servidores u
órganos de la administración pública, hacen uso de potestades legales y también
135
constitucionales a través de actos administrativos, que a priori gozan de principios de
legalidad y legitimidad.
La Ley de Hidrocarburos en el Ecuador ha sido reformada en el año 2010 y su
última modificación en el año 2014, siendo que desde su creación en el año 1978 ha
sufrido escasas reformas, incluido el ámbito administrativo analizando que la Ley de
Hidrocarburos y su Reglamento es la que fija los parámetros que regulan al
administrado o sujeto de control que es sancionado por la Agencia de Regulación y
Control Hidrocarburífero, en lo que respecta a las infracciones hidrocarburíferas.
Con lo mencionado se plasman en Resolución Administrativa, situación que no
constituye mecanismo de protección jurídica del administrado, esto debido a falta de
motivación, que en un procedimiento administrativo que acarrea nulidad en todo lo
actuado.
5.3 JUSTIFICACIÓN
La presente propuesta se la ha realizado en virtud del abuso de los servidores
públicos en este caso expertos en derecho de la Agencia de Regulación y Control
Hidrocarburífero, cuando existe una infracción hidrocarburífera dentro del
procedimiento administrativo sancionador que lleva la administración, en referencia
al artículo 77 y 78 de la ley de hidrocarburos, siendo primordial que la administración
como el administrado deban conocer con claridad que el acto administrativo tiene
valides jurídica cuando contiene el relato de hechos que producen una presunta
infracción; la cita de la norma que se ha infraccionado con el hecho; la explicación de
qué forma se ha transgredido la norma; y, la cita de la norma legal que permite
sancionar tal hecho para aplicar una sanción por transgredir la normativa
hidrocarburífera.
El problema en materia hidrocarburífera, ha sido objeto de una extensa
investigación y análisis jurídico, complementándose en las resoluciones
administrativas hidrocarburíferas sancionadoras que son emitidas por la ARCH, sin la
debida motivación, eludiendo el debido proceso que se debe respetar en el mismo.
136
Una vez determinado que procedimiento se realiza al momento de verificar
una presunta infracción hidrocarburífera, que inicia con el levantamiento de un acta
de control para concluir con la emisión de una resolución administrativa
sancionadora, determinamos que no se realiza el análisis respectivo para emitir
violentando no solo la normativa hidrocarburífera sino la Constitución, hecho que da
cabida a la responsabilidad del servidor público o los servidores públicos quienes emiten
dichas resoluciones y que una vez comprobada la falta de motivación acarrea nulidad.
Con la falta de motivación de un acto, procedimiento o resolución administrativa
estamos frente a una violación de un derecho constitucional, en tal virtud se genera la
violación al debido proceso que tiene el administrado. Por consecuencia si en el momento
de resolver un expediente administrativo no se enuncian las normas o principios jurídicos
en que se funda, o no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de
hecho, el acto administrativo, se considerara nulo.
El presente trabajo se enfoca en la obtención de criterios mediante encuestas
realizadas a los estudiantes de Derecho, a los Abogados en libre ejercicio, a los
funcionarios de la ARCH, las cuales se irán desarrollando en el transcurso de la
presente investigación, y así en base a estos criterios y al análisis de una resolución
emitida por la ARCH, obtendremos como resultado el detalle exacto de la falta de
motivación en las resoluciones administrativas hidrocarburíferas.
Al finalizar la presente justificación, es preciso resaltar que es indispensable
analizar por qué no se cumple estrictamente las normativas vigentes que amparan al
Administrado el momento que la Administración debe emitir una resolución
debidamente motivada, porque el derecho del Administrado no puede ser transgredido
por ninguna autoridad administrativa o judicial.
5.4. OBJETIVOS
5.4.1 Objetivo General
137
Analizar si las resoluciones administrativas hidrocarburíferas cumplen con los
requisitos establecidos en la legislación ecuatoriana, garantizando derechos y principios
constitucionales.
5.4.2 Objetivos Específicos
Determinar la posibilidad que tiene la administración para que se realice una
inducción del marco legal a los servidores públicos que realizan acciones de control
en temas de hidrocarburos, exclusivamente de motivación en resoluciones
administrativas, previo a una sanción administrativa.
Analizar las posibles causas y dificultades que pudieran afectar a la administración
en el momento de emitir una resolución administrativa hidrocarburífera
sancionadora sin la motivación correspondiente, lesionando derechos de los
administrados.
Analizar los efectos jurídicos que causan la falta de motivación en resoluciones
administrativas hidrocarburíferas sancionadoras.
5.4.3 Resultados esperados
Reducir la vulneración de derechos en contra del Administrado al emitir
resoluciones administrativas hidrocarburíferas sancionadoras, al no cumplir con los
requisitos de la motivación.
Formular una petición al Ministerio de Hidrocarburos, referente a la Agencia de
Regulación y Control Hidrocarburífero, en donde los servidores públicos
administrativos tengan un conocimiento sólido con respecto a Derecho
Constitucional, Derecho Administrativo y Derecho Minero para evitar posibles
inconvenientes como es el caso de motivar una resolución administrativa o un acto
administrativo hidrocarburífero.
138
5.5. DATOS INFORMATIVOS
5.5.1 Ubicación Sectorial y Física
El desarrollo de la presente investigación se encuentra localizado para su
implementación en la República del Ecuador, en la Provincia de Pichincha, en el Distrito
Metropolitano de Quito, en el Sector La Armenia, Av. América y Av. 10 de Agosto.
La investigación es realizada en el Sector de La Armenia, porque la Agencia de
Regulación y Control Hidrocarburífero se encuentra ubicada en las calles Manuela
Cañizares y Lola Quintana y se realizaron encuestas a los funcionarios; en el sector de la
Av. América se realizaron encuestas a los estudiantes de la Universidad Central del
Ecuador, Facultad de Jurisprudencia, Ciencias Políticas y Sociales, Escuela de Derecho y
en el sector de la Av. 10 de Agosto y Mañosca queda ubicado en Tribunal Contencioso de
lo Administrativo en donde se realizaron encuestas a los Abogados en libre ejercicio.
5.5.2. Mapa
139
5.6. BENEFICIARIOS
Los beneficiarios de la propuesta de la presente investigación son los
Administrados a quienes vulneran derechos e interés; la Agencia de Regulación y Control
Hidrocarburífero como Administración Pública; los Abogados en libre ejercicio como
defensores de derechos; los estudiantes de Derecho de la Universidad Central del Ecuador,
para nutrirse de conocimiento respecto a esta investigación.
5.7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE LA PROPUESTA.
Conclusiones de la Propuesta
Con la investigación realizada, hemos llegado a las siguientes conclusiones:
Realizando el análisis amplio de resoluciones administrativas hidrocarburíferas en
donde no existe motivación expresa por parte de la Administración, se demuestra que la
Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero debe tener claro que no debe basarse en
formatos o modelos antiguos y caducos para emitir las resoluciones sancionadoras, sino
aplicar estrictamente lo que manifiesta la Constitución.
La ARCH, como Administración Pública y entidad adscrita al Ministerio de
Hidrocarburos debe ejercer sus funciones y competencias sin eludir los requisitos para
motivar una resolución administrativa.
Recomendaciones de la Propuesta.
Los profesionales en Derecho que laboran en la ARCH deben tener conocimientos
sólidos en Derecho Constitucional, Derecho Administrativo y demás normativa que se
relacione con la materia de hidrocarburos, para evitar que se lesionen derechos que tienen
los Administrados.
140
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