Financing Confederation / Le financement de la Confédération: Introduction

Canadian Public Policy

Financing Confederation / Le financement de la Confédération: IntroductionAuthor(s): Anthony ScottSource: Canadian Public Policy / Analyse de Politiques, Vol. 8, No. 3 (Summer, 1982), pp. 283-289Published by: University of Toronto Press on behalf of Canadian Public PolicyStable URL: http://www.jstor.org/stable/3549400 .

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Financing Confederation/ Le financement de la Conf6deration

Introduction

Financing Confederation was released by the Economic Council of Canada in March 1982. Its ten chapters have inspired comments not only on the Council's policy views but also on the entire economic side of federalism. The subject of federal finance, heating up in Canada for perhaps a dozen years, came to a boil in 1981 and 1982, an avalanche of conferences and official documents providing the fuel. Financing Confederation neatly outlines many of the issues. While nominally concerned only with Ottawa's own policy decisions about grants to the provinces, the Council's report cannot avoid also taking into account the constitutional, budgetary and energy-policy questions which seem also to have been settled (for a short time at least) in the same hectic months during which the next five years' federal-provincial grant pattern was being resolved.

Indeed the public must have found it nearly impossible to distinguish among the com- ponents of the veritable tidal wave of federal-provincial literature that has jammed the mails and weighed down desks in the 1980s. Many speakers and writers have, reasonably enough, not bothered to specify whether their utterances were directed to the constitution, energy, or financial issues. There has been an unusually wide availablility of platforms, and of routes by which grievances might be dealt with.

Financing Confederation is the third of three recent sets of documents. Parts of it are com- mented on by the authors of the papers in this symposium. Some of them, themselves participants in studies and hearings, also comment on the other two.

The first document is the report of the special parliamentary task force on federal- provincial fiscal arrangements, Fiscal Federalism in Canada, a group chaired by Herb Breau, M.P. This substantial volume was released in August 1981.

The second is the collectivity of position papers and trial balloons suggesting the position of the federal government as voiced by the Minister of Finance. To Mr. MacEachen's official November 1981 budget speech must be added his submissions to the Breau task force and to finance ministers' and first ministers' conferences, to Parliament in debate, and to accom- pany his final March 1982 version of the Federal-Provincial Fiscal Arrangements and Estab- lished Programs Financing Act (Bill C-97). Some of these, in turn, were responsive to provincial ministers' representations, speeches and budget messages; and all these of course were linked to the almost-simultaneous energy talks and constitutional controversies.

The third is the report of the Economic Council of Canada, Financing Confederation. It is based on internal staff work and on special studies by advisors and consultants, some of them to be published. Although footnotes and appendices cite these and other studies, it is not a technical report on the economics of federal finance but a 'consensus report' by the Council itself. (An interim shortened version was published in time for the last round of federal- provincial talks in early 1982.) It must be said that because of publication lags the Council's



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report does not take the task force's nor the Minister's proposals into account; it must then be seen as a somewhat detached contribution to the whole subject of Canadian fiscal federalism rather than as evidence of engagement in heated current debate. Lags also may have affected the value of the Finance Minister's own contributions: it is said that his calculations, based on rising oil prices, were later and perhaps hastily revised as these prices fell, and so various provinces' future economic fortunes tumbled.

The purely political debate on the Act, overshadowed as it has been by other matters, has failed to contribute much to the larger questions of federal structure, powers and centralization. Provincial politicians have certainly been heard from, but most have confined themselves to almost-traditional concerns. Their speeches have urged that existing levels of Estab- lished Programs Financing (EPF) of post-secondary education and medical services be main- tained, rather than contracted as the federal Minister of Finance seemed to be proposing in his November 1981 budget message. As well, both the have and the have-not provinces anxiously re-endorsed the general principle of equalization grants, arguing only that they should become more predictable and stable. In various ways the provinces also took stands on questions such as the degree of uniformity in tax-based definition ('tax harmonization'), and on the use of co-ordination institutions or instruments to facilitate consistent macro fiscal policy. But their stands differed.

These political speeches, especially those of the provincial finance ministers, showed an unsurprising preoccupation with local political problems: how to pay for provincial services without raising visible taxes; how to retain control of politically advantageous spending func- tions; how to promote local employment and development; and how to be seen to be winning for their own taxpayers a larger share of the federal pie, and so on. The federal stance also fitted into analogous traditional patterns.

However, more 'academic' concerns do seem to have made some impression over the years. The constitutional debates may have helped here. In any case all participants no longer seem to be embarrassed to be found exploring aspects of 'efficiency' in production, migration and administration and of 'fairness' in distribution. Invoking these two criteria may not seem very adventurous to academics, but it goes well beyond the vocabulary of earlier dialogues. Fifteen years ago neither politicians nor the Economic Council's own annual Reviews were willing to suggest any goal except fiscal equity itself and the equally ill-defined 'regional development'. While the latter did imply an admission that some regions' growth lagged well behind that of the nation as a whole, there were few attempts to deal with regional economic backwardness and with inter-regional equity at the same time.

All the more reason therefore to welcome the Council's Financing Confederation, an eleven chapter consensus report. By way of introduction, the Council first identifies ten 'issues'. These are questions of high principle, such as whether the present system of federal finance tends to make total government too large. But most of them are never again addressed. Instead the Council applies itself to reaching conclusions on a shorter list of more practical matters. These are analysed in chapter-length discussions, chapters on which the authors in the present series comment. A paraphrase of the Council's own summary chapter follows: (1) Is there evidence of such fiscal imbalance between the two levels of government as to justify Ottawa's reducing provincial grants? The Council finds that such imbalance is con- ceivable but is not evident (chapters 1 and 6). Douglas Auld (but none of our other authors) comments on this question. (2) Does having an Equalization grant system increase locational efficiency in the allocation of resources? The Council's answer is yes. It rejects the claims of some economists (myself long among them) that grants can distort labour and capital migration and so lead to an inefficient



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location of these factors. It finds instead that an equalization program is essential to the efficient functioning of the economy. This finding has been formulated for the Council by Robin Boadway and Frank Flatters: technical by-products of their contribution have been widely presented, for instance in the forthcoming issue of the Canadian Journal ofEconomics. The argument, which has regional ramifications, is discussed below by Norrie, Percy and Wilson. The whole argument depends on a belief that migration is responsive to fiscal differ- ences: John Vanderkamp comments on both the Council's migration research and its theory on this subject. (3) Is there a comprehensive, general definition of equity (beyond mere inter-provincial equalizing of the availability of government services) that can be used to justify the equalization program? Council, finding that there is, spells it out, but adds a modification to take account of provincial rights to near-exclusive enjoyment of resource revenues. Norrie, Percy and Wilson probe the Council's conclusions about what equity demands from an equalization system. David Cameron objects that the Council treats equity as fundamental, and the federal constitution only as a source of obstacles. (4) Are there improvements that can be made to the present formula for determining the amount of each province's equalization grant? The Council offers two recommendations: to include the local government property tax, and to modify, eventually, the calculation of equalization entitlements involving disparities in natural resource revenues. This second recommendation, which is fairly elaborate, is not recommended for the short run. Jean- Thomas Bernard and Norrie, Percy and Wilson comment on the practice and theory of this recommendation. (5) Can the system of determining EPFpayments be improved? The Council offers several recommendations, some of them concerned with clarifying whether health and education payments are conditional on performance or object, and what the responsibilities of the federal government ought to be in setting and enforcing the conditions. A. Rodney Dobell and Cameron touch on this subject. (6) Can the system be improved so that the two levels at which taxes are collected and spending undertaken are co-ordinated? This subject is an expanding one within the general field of fiscal federalism. The Council in effect endorses and reinforces the present tax- collection agreements. As for the once-popular argument that greater centralization of taxa- tion and spending are essential for mobilizing government's efforts to stabilize incomes and prices, it takes a moderate view. Although federal-provincial co-ordination could prevent contradictory policies, stabilization policy need not enter into federal-provincial finances. (Of course, the Council favours the payments to particular provinces being stable and predictable: smoothed out.) Douglas Auld writes about this question. (7) Are there improvements in the grant determination process that can increase provincial participation, and accountability? The Council discusses the politics and the process at some length, recommending that Parliament itself play a larger role. Dobell's discussion of this question suggests that Canada's federal-provincial grant system may have reverted to a cen- tralized paternalism. The Council's suggestions on participation may be irrelevant as a com- mentary on what has actually been happening.

Our criticisms of the Council's synthesis of political and economic federalism have been written at short order. They do indicate that more clear thinking and more factual research is necessary. But no critic should be interpreted as deploring the Report. Compared with its predecessors the Council's new volume moves federal finance discussion from partial to general analysis and so challenges Canadians to develop their preferences and trade-offs about



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more relevant choices. It attempts to link theory and practice. And taken with the parliamentary task force's even better discussion of accountability and national standards, it helps to replace moralizing with an injection of realism about process and (sometimes) politics. From it can arise better definition of goals and choices and so less debate at cross purposes. This must surely be the best kind of success.

Anthony Scott.

Note: A list of references appears after the series of articles.

Introduction

En mars 1982, le Conseil Economique du Canada publiait un document intitul6 Le financement de la Confiddration. Les dix chapitres de ce document ont suscite des commentaires, non seulement sur les options politiques du Conseil, mais aussi sur tous les aspects Bconomi- ques du feddralisme. La question des finances f6derales, question br-lante depuis une dizaine d'annees au Canada, a finalement eclat6 au grand jour en 1981 et 1982, a la suite de la publication d'une veritable avalanche de documents officiels et de comptes rendus de conf6rences. Le financement de la Confiddration a le mdrite de presenter trbs clairement plusieurs des problemes. Le Conseil s'interessait avant tout aux d6cisions politiques fbderales proprement dites au sujet des versements aux provinces; mais son analyse n'a pu qu'aborder par la m6me occasion les questions de la constitution, du budget et de la politique 6nerg6tique, problemes qui semblent avoir 6t6 r6gl6s dans la mWme periode f6brile oi les ententes f6d6rales- provinciales des cinq prochaines annees 6taients conclues.

En realite, le public a duf se perdre complbtement dans les labyrinthes des documents du

Fed6ral et des provinces qui, depuis deux ans, se sont empiles sur les tables de travail et ont accapare une bonne partie du courrier. D'ailleurs nombre d'intervenants n'ont pas cru bon, avec raison, de specifier si leurs discours concernaient la constitution, l'6nergie ou les finances. Il y a eu un large Bventail d'occasions qui se sont offertes de d6battre de chacun des griefs.

Le financement de la Confiddration est le troisieme d'une r6cente serie de documents. Les auteurs des textes de ce symposium en commentent chacun une partie. Les deux documents

pr6cedents font l'objet de commentaires de la part des participants qui ont eux-memes pris part a des enquetes et des etudes sur la question.

Le premier document est le rapport d'une commission parlementaire sp6ciale sur les arrangements fiscaux entre le Federal et les provinces. Le fdddralisme fiscal au Canada est le produit de la commission presid6e par le d6pute Herb Breau. Le rapport substantiel a paru en ao-t 1981.

Le volume deux contient une collection d'articles et de ballons d'essai visant & 6tudier la position du gouvernement f6ddral, telle que formulae par le Ministre des Finances. Au discours officiel du budget de novembre 1981 par M. MacEachen, on doit ajouter ses pr6sentations devant la commission et devant les conferences des Ministres des Finances et des Premiers Ministres, devant le parlement, et son intervention au sujet de la Loi C-97, Loi sur les accords fiscaux entre le gouvernement f~ddral et les provinces et sur le financement des programmes 6tablis, pr~sent~e en mars 1982. Quelques-unes de ces interventions venaient en r6ponse aux



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representations faites par les ministres provinciaux, aux messages et discours du budget; evidemment, tout cela s'inserait aussi dans la controverse constitutionnelle et dans les pourparlers sur l'6nergie qui faisaient rage en m6me temps.

Enfin, Le financement de la Confidgration est le troisieme de ces rapports publids par le Conseil Economique du Canada. Ce document s'appuie sur le travail interne du personnel a l'emploi du Conseil et sur des etudes specialisees, dont certaines seront publides, effectu6es par des consultants exterieurs pour le compte du Conseil. Or, meme si des notes en bas de page et des appendices renvoient a ces tudes et ' d'autres du meme type,Lefinancementde la Con- fedkration n'est pas un rapport technique sur les aspects economiques des finances f6derales; il s'agit plutbt d'un 'rapport de consensus' au niveau du Conseil lui-meme. (Une version pro- visoire a pu paraitre au moment de la derniere ronde de pourparlers entre le Fed6ral et les provinces au debut de 1982.) On doit dire qu'a cause des delais de publication, le rapport du Conseil ne tient pas compte des propositions de la commission d'enquete, ni de celles du Ministre. On doit donc considerer ce document comme une contribution plut6t ind6pendante au ddbat g6neral sur le f6d6ralisme fiscal au Canada, plut6t que la preuve d'un engagement de la part du Conseil dans un climat de discussion surchauff6. Les delais ont peut-etre aussi

affect6 la valeur des interventions du Ministre des Finances: on dit que ses calculs, bas6s sur la montee des prix du p6trole, ont do etre revises ulterieurement, d'une maniere peut- -tre trop hitive, au moment oi les prix ont chute. Et, ainsi, plusieurs options 6conomiques des provinces s'en sont trouv6es perturb6es.

Relegu* r l'ombre des autres sujets de discussion, le debat purement politique sur la Loi C-97 n'a pas vraiment donne lieu a une meilleure comprehension des questions plus vastes de structures f6derales, de pouvoirs et de centralisation. Bien sir, les hommes politiques provinciaux se sont exprimrs publiquement, mais la plupart se sont born6s a des inquietudes presque traditionnelles. Dans leurs discours, ils ont instamment demand6 que les niveaux existants du FPE pour l'enseignement post-secondaire et les services de sante soient maintenus, plutbt que mis sous forme de contrats, comme semblait le proposer le message du budget present6 par le Ministre des Finances en novembre 1981. De la meme maniere, les provinces plus riches comme les moins nanties se sont empress6es de redonner leur appui aux principes gendraux de la perequation et ont demand6 uniquement que les versements soient plus pr6visibles et plus stables. Les provinces ont aussi diversement exprim6 leurs points de vue sur le degre d'uni- formite dans la definition bas6e sur I'imp6t ('harmonisation fiscale') et sur l'utilisation d'instruments et d'institutions de coordination, destines a faciliter l'6mergence de politiques fiscales macro6conomiques consequentes. Mais toutes ces positions variaient.

Ces discours politiques, surtout ceux des ministres provinciaux des finances, d6montraient une preoccupation, qui ne devrait pas nous surprendre, pour les probl6mes politiques locaux: comment payer pour les services provinciaux sans augmentation des imp6ts visibles; comment garder le contrble des domaines de d6pense politiquement avantageux; comment promouvoir le d6veloppement et l'emploi local; comment montrer aux 61lecteurs que l'on remporte la plus grande part du morceau f6ddral; et ainsi de suite. La position f6derale correspondait elle aussi g des raisonnements traditionnels analogues.

Pourtant, des questions plus 'acad6miques' semblent avoir pr6valu au cours des annees. Les d6bats constitutionnels ont do aider ici. En tout cas, les intervenants ne semblent plus 6tre gends B l'id6e d'6tudier les aspects de l"efficacit6' dans la production, la migration et I'administration, et de l'6quit6 dans la distribution. L'6vocation de ces deux termes peut paraitre bien inoffensive en milieu acad6mique, mais elle va beaucoup plus loin que les termes des discussions pric6dentes. Il y a quinze ans, ni les hommes politiques, ni les expos6s annuels du Conseil Economique n'admettaient d'autres objectifs que ceux de l'6quit6 fiscale proprement



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dite et du 'developpement regional,' un concept bien mal d'fini. Ce dernier terme supposait que la croissance de certaines regions venait loin derriere celle du pays tout entier; mais on a

peu souvent tent6 de resoudre a la fois le probleme du retard dconomique regional et celui de l'Yquite entre les regions.

Il y a donc lieu de se rejouir de la parution du Financement de la Confideration du Conseil Economique, un rapport-consensus de onze chapitres. En guise d'introduction, le Conseil identifie dix problemes. Ce sont 1 des questions de principe, a savoir si le systeme actuel des finances f6derales a tendance a rendre le secteur gouvernemental dans son ensemble trop grand. Mais, une fois ces questions posies, on ne les revoit plus. Le Conseil s'applique plut6t a tirer des conclusions sur quelques sujets plus pratiques. Ces sujets appAraissent sous forme de chapitres que, tour a tour, les auteurs de la presente s6rie viendront commenter. Voici, auparavant, une paraphrase du sommaire propose par le Conseil lui-meme: (1) Y a-t-il preuve d'un desequilibre fiscal suffisant entre les deux niveaux de gouvernement pour qu'Ottawa soit justifie de rdduire les octrois aux provinces? Le Conseil reconnait qu'un tel d6s6quilibre est concevable, mais qu'il n'est pas evident (Chapitres 1 et 6). Douglas Auld (et aucun autre de nos intervenants) commente cette question. (2) Avoir un systeme de perequation augmente-t-il l'efficacite quant a la localisation dans l'allocation des ressources? Le Conseil repond par l'affirmative et rejette l'id6e de certains dcono- mistes (y compris moi-mdme) que les transferts de p6r6quation peuvent deformer les migrations de main-d'oeuvre et de capital et ainsi conduire a une localisation inefficace de ces facteurs. Le Conseil trouve qu'au contraire, un programme de perequation est essentiel au fonctionne- ment efficace de l'economie. Ce sont Robin Boadway et Frank Flatters qui formulent cette position au nom du Conseil: ils ont d'ailleurs fait paraitre des articles connexes, par exemple dans le prochain numero de la Revue canadienne d'Economique. Ici, Norrie, Percy et Wilson discutent de cet argument qui a des ramifications regionales. En fait, tout le debat gravite autour de l'idee que la migration depend en partie des diff6rences fiscales. John Vanderkamp commente ' la fois la recherche effectuee par le Conseil sur le sujet de la migration et de sa thdorie sur le sujet. (3) Y a-t-il une d6finition globale et g6nerale de l'6quit6 (au-deli de la simple p6requation entre les provinces des services gouvernementaux disponibles) que l'on puisse utiliser pour justifier le programme de p6requation? Le Conseil affirme que oui, et s'applique a la formuler, mais ajoute une clause qui vise a tenir compte des droits des provinces

' profiter quasi ex-

clusivement des revenus provenant des ressources. Norrie, Percy et Wilson examinent les conclusions du Conseil au sujet de tout ce qu'exige le concept d'6quit6 d'un systeme de pr&e- quation, tandis que David Cameron s'oppose a ce que le Conseil Economique considere l'quit' comme fondamentale, tout en ne voyant dans la constitution fdedrale qu'une source d'obstacles. quation, tandis que David Cameron critique ceux qui ont tendance a classifier tout compor- tement politique en terme de recherche de l'efficacit6 et de l'equit6. (4) Peut-on ambliorer la formule actuelle qui permet de d6terminer la part de chaque province dans la pdrCquation? Le Conseil recommande deux choses: inclure les taxes fonci~res des gouvernements locaux et modifier 6ventuellement le calcul des droits $ la pdriquation met- tant en cause les disparitis au niveau des revenus provenant des ressources naturelles. Cette deuxieme recommendation, d'une assez grande complexit6, ne s'applique pas au court terme. Jean-Thomas Bernard, et Norrie, Percy et Wilson commentent tous les c6t6s pratiques et thboriques de cette recommandation. (5) Le syst~me qui permet de determiner les paiements FPE peut-il-~tre ambliorb? Le Conseil fait plusieurs recommandations. Quelques-unes d'entre elles visent & d6finir plus clairement si les paiements pour la sant6 ou l'6ducation devraient d~pendre de la performance ou de l'objet, et & clarifier les responsabilitis que le gouvernement f~ddral doit assumer dans l'6tablissement et l'application de ces conditions. A. Rodney Dobell et Cameron discutent de ces questions.



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(6) Peut-on ameliorer le systeme de sorte que les deux niveaux de perception des imp6ts et de d6penses publiques puissent etre coordonnes? Voila un sujet dont l'importance grandit dans le domaine du f6deralisme fiscal. En fait, le Conseil appuie et renforce les ententes actuelles sur la perception des imp6ts, mais reste plut6t modere sur I'argument autrefois po- pulaire qu'une centralisation accrue des imp6ts et des d6penses est essentielle, dans toute entreprise de stabilisation des prix et des revenus de la part du gouvernement. Mdme si une coordination entre le Fed6ral et les provinces peut empecher l'6mergence de politiques con- tradictoires, les politiques de stabilisation, elles, ne doivent pas n6cessairement faire partie des finances f6derales-provinciales. (Bien ser, le Conseil opte pour que les paiements a certaines provinces soient stables et previsibles.) Douglas Auld traite de cette question. (7) Peut-on augmenter la participation des provinces et leur responsabilit6 devant le gouvernement f6deral en amiliorant le processus de d6termination des paiements? Le Conseil examine assez longuement les politiques et les processus et recommande que le Parlement lui-meme joue un r61e accru. Dans sa discussion de ce probldme, Dobell suggere que le systeme canadien de versements entre le F6deral et les provinces revient probablement

' une sorte de paternalisme centralis6. Les suggestions du Conseil en vue d'une meilleure participation ne s'appliquent pas tellement, si on regarde ce qui est vraiment arrive.

Notre critique de la synthese faite par le Conseil sur le f6d6ralisme 6conomique et politique a ete formulke a broile-pourpoint. Elle indique, dans l'ensemble, que l'on a besoin d'une meilleure reflexion et de recherches mieux etay6es sur ce probl6me. Mais nos critiques ne diplorent nullement la parution du Rapport, au contraire. Compare aux documents pr6c6dents, le nou- veau rapport du Conseil fait passer la discussion sur les finances f6ddrales de l'analyse partielle a une vue plus gendrale, et force les Canadiens a d6finir leurs pref6rences et leurs compromis dans la recherche d'options plus pertinentes. On y tente de joindre la theorie et la pratique. Et, dans le cadre de la tres bonne discussion sur les normes nationales et sur la responsabilite. propos6e par la commission d'enqu'te parlementaire, le document nous aide a remplacer un enonce moralisateur par une injection de realisme au sujet des processus et des politiques. De tout cela sortira une meilleure definition des buts et des choix et on perdra moins de temps a d6battre des objectifs diffus. C'est li sirement un signe 6vident de succes.

Anthony Scott

Note: Une liste de ref6rences se trouve apres la s6rie d'articles.



Date post:	20-Jan-2017
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