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SINE QUA NON
fRANCIS fUKUYAMA
La construccin del Estado Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXl
Ttulo original: StateMBuilding. Governance and World Order in the Twenty~firsc Century
Traduccin: Mara Alonso Francis Fukuyama 2004 Ediciones B, S.A., 2004.
Bailn, 84 - 08009 Barcelona (Espaa) www.edicionesb.com
Impreso en Argentina-Printed in Argentine ISBN: 84-666-1811-2 Depsito legal: B. 7.677-2004 Supervisin de Produccin: Carolina Di Bella Impreso en papel obra Copybond de Massuh. Impreso por Prnting Books, Mario Bravo 837, Ave!laneda, Buenos Aires, en el mes de febrero de 2005. Todos los derechos reservados. Bajo las sanciones establecidas en las leyes, queda rigurosamente prohibida, sin autorizacin escrita de los titulares del copyright, la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamienoo' informtico, as como la distribucin de ejemplares mediante alquiler o prstamo pblicos.
A Marty Lipset
Algunos fragmentos de las conferencias en las que se basa el presente libro fueron tambin pronunciados en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y en la Agencia de Estados U nidos para el Desarrollo Interna-cional (USAID ); quisiera expresar mi agradecimiento a Enrique Iglesias, presidente del BID, y a Ann Phillips, de la Oficina de Poltica y Coordinacin de Programas de USAID por organizar esos actos. Las exposiciones de al-gunas partes del captulo 3 fueron realizadas en el Miller Center de la Universidad de Virginia, en el Carr Center de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universi-dad de Harvard, en el Transatlantic Center de la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS), en la Es-cuela Maxwell de la Universidad de Syracuse y en el Fondo Alemn Marshall.
La inestimable colaboracin de mis ayudantes de investigacin Matthias Matthijs, Krisztina Csiki, Matt Miller y, especialmente, la de Bjorn Dressel, result fun-damental en la tarea de reunir el material para el libro. De igual forma, el apoyo de mi ayudante, Cynthia Do-roghazi, fue de gran utilidad en muchas de las diferentes fases del proyecto.
Por ltimo, quisiera darle las gracias a mi familia, una vez ms, por el respaldo que me ha ofrecido a lo largo del proceso de escritura de ste libro.
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Elementos ausentes en la estatalidad
El Estado es una antigua institucin humana cuyo origen se remonta a unos diez mil aos atrs, cuando s~rgieron las primeras sociedades agrcolas en Mesopotam1a. Por otra parte, en China ha existido durante miles de aos un Estado con una burocracia muy bien preparada. En cuanto a Europa, el Estado moderno que dispone de grandes ejrcitos, poderes tributarios y una burocracia centralizada capaz de ejercer una autoridad soberana en un amplio territorio es mucho ms reciente, puesto que se origin hace unos cuatrocientos o quinientos aos, cuando se consolidaron las monarquas francesa, espa-ola y sueca. El surgimiento de estos Estados y su ca-pacidad para proporcionar orden, seguri~ad, leyes _Y derechos de propiedad fue lo que hizo pos1ble el creCi-miento del mundo econmico moderno.
Los Estados poseen una amplia variedad de funcio-nes, tanto para lo bueno como para lo malo. El mismo poder coactivo que les permite defender los derechos ~e propiedad y procurar seguridad pblica, les permite tambin confiscar la propiedad privada y vulnerar los derechos de sus ciudadanos. El monopolio del poder le-
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gtimo que ejercen los Estados permite que los indivi-duos puedan escapar en sus pases de lo queJ:Iobbes de-nomin la guerra de todos contra todos>>, pero cons-tituye, a la vez, la causa de conflictos y guerras en el mbito internacional. La labor de la poltica moderna ha consistido en domar el poder del Estado, orientar su ac-tividad hacia propsitos considerados legtimos por las personas a las que sirve y regular el ejercicio del poder con' el Estado de derecho.
En este sentido, los Estados modernos no pueden ca-lificarse de universales. En zonas muy extensas del mun-do tales como el frica subsahariana, no existan antes , del colonialismo europeo. Tras la Segunda Guerra Mun-dial, la descolonizacin provoc un boom de construc-cin de Estados en todo el mundo en desarrollo que dio buenos resultados en pases como la India o China, pero que no fue ms all del nombre en muchas otras partes de frica, Asia y Oriente Prximo. El ltimo imperio europeo en caer, la antigua Unin Sovitica, inici un proceso muy similar con resultados diversos y en mu-chas ocasiones igual de conflictivos.
El problema de los Estados dbiles y la necesidad de construir Estados proceda, por tanto, de muchos aos atrs, pero los atentados del11-S lo hicieron ms eviden-te. La pobreza no constituye la causa directa del terroris--mo: quienes organizaron los atentados contra el World Trade Center y el Pentgono en esa fecha procedan de familias de clase media, y su evolucin hacia el radicalis-mo no se produjo en sus pases de origen, sino en Europa Occidental. Sin embargo, los atentados arrojaron luz so-bre un asunto clave para Occidente: la oferta del mundo moderno es muy atractiva porque conjuga la prosperi-dad material de las economas de mercado con la libertad
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poltica y cultural de la democracia liberal. Se trata, pues, de una combinacin que resulta objeto de deseo para cantidades ingentes de personas y as lo demuestra el flu-jo prcticamente unilateral de inmigrantes y refugiados que se desplazan desde pases menos desarrollados a otros ms desarrollados.
Sin embargo, la l'lloderni~ad 4elQ.ccident~;;1ib~ml r.e~ sulta difcil de alc~nzar para muchas sociedades d~lmundo. Si bien alg~l1s pases de Asia Oriental han llevado a
~abo esta transicin con xito a lo largo de las dos lti-mas dcadas, otros pases del mundo en desarrollo se han estancado o incluso han experimentado una regresin durante el mismo periodo. La cuestin que cabe plan-tearse es, por tanto, si las instituciones y los valores del Occidente liberal son verdaderamente universales o si, por el contrario, como mantendra Samuel Huntington (1996), representan nicamente el resultado de la evo-lucin de unos hbitos culturales procedentes de una determinada parte de las sociedades del norte de Europa. El hecho de que los gobiernos occidentales y los organis-mos de desarrollo multilateral no hayan sabido ofrecer un mayor grado de ayuda y asesoramiento til a los pa-ses en desarrollo desmerece los elevados fines que tratan de promover.
EL DISCUTIDO PAPEL DEL ESTADO
Se puede afirmar, sin temor a equivocarse, que lapo-ltica del siglo XX estuvo tremendamente determinada pr las controversias acerca del tamao y la fuerza del Estado. El alcance de la actividad estatal, fuera del terre-no militar, no era extremadamente extenso en Gran Bre-
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taa ni en el resto de primeras potencias europeas, ; en Estados Unidos era ms reducido an. No haba im puestos sobre la renta, programas contra la pobreza < normas de seguridad alimentaria. Con el transcurso de siglo y tras vivir la guerra, la revolucin, la depresin : de ~evola guerra, ese or-den liberal mundial se derrum lo-y a Estado liberal minimalista fue sustituido en gra1 parte del mundo por otro sumamente ms centralizado: activo.
Una corriente de dicho proceso condujo a lo qu Friedrich y Brzezinski (1965) denominaron el ~~ta~
compaas de comercializacin agrcola que provocaron efectos negativos en la productividad (Bates, 1981, 1983 ).
Como reaccin a esta tendencia, instituciones finan-cieras internacionales (IFI) como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, junto al gobier-no de Estados Unidos, recomendaron enrgicamente una serie de medidas enfocadas a reducir el grado de in-tervencin estatal en los asUntos econmicos; se trataba de un paquete de medidas al que uno de sus autores (Williamson, 1994) atribuy la denominacin de y al que sus detractores en La-tinoamrica llamaron neo liberalismo>>. El consenso de Washington ha sido atacado sin descanso a principios del siglo XXI no slo por parte de los manifestantes antiglo-balizacin, sino tambin por parte de crticos acadmi-cos con una mayor formacin en economa (vase Ro-drik, 1997; Stiglitz, 2002).
Al analizarlo con perspectiva, puede decirse que no haba nada de malo en el consenso de Washington en s: los sectores estatales de los pases en desarrollo consti-tuan en multitud de casos un obstculo para el cre-cimiento y, ante eso, la solucin a largo plazo pasaba por la liberalizacin econmica. El problema resida, ms bien, en que a pesar de que los Estados requeran recor-tes en ciertas Krea~, necesitaban ser, simultneamente, fortalecidos en otras, cosa que, en teora, los economistas que impulsaron la reforma de la liberalizacin econmi-ca entendan a la perfeccin. Sin embargo, durante este periodo, el nfasis recay de forma contundente sobre la reduccin de la actividad estatal, lo que podra con-fundirse o malinterpretarse deliberadamente como una tentativa de disminuir la capacidad estatal a todos Jos. niveles. pesar de que eCprograma de COf1Stf\lccin _de
.. .-.'--. ._ .... , ' - ---- - ---- .
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.Estado revesta, como mnimo, la misma importancia que el de.reduccin de Estado, el peso y la relevancia que se le atnbuyeron fueron muy inferiores. Como con-secuencia, en muchos pases .la reforma econmica de liberalizacin produjo unos resultados diferentes a los esperados. En algunos de ellos, de hecho, la ausencia de U,:!~ar~()Jnstitucio!1al adecuado dio lugar, trasl1ibera-!r_z:acrn, a una situacin ms grave que la que se habra Proacido sin la reform El bl .d. ' . . .. ------- ..... . . _ a. pro ema resr ro en un error. conceptual bsicc)cometido a la hora de desglosar los drferentes elementos constitutivos de estatalidad y comprender la relacin que guardaban con el desarrollo econmico. '
ALCANCE FRENTE A FUERZA
Comenzar el anlisis de la funcin del Estado en de-sar~ollo .formulando la siguiente pregunta: Estados Umdos tiene un Estado fuerte o un Estado dbil? Lipset ( 19?5) ~es~ondi de forma clara al afirmar lo siguiente: las rnstrtucwnes estadounidenses han sido diseadas ex-presamente para debilitar o limitar el ejercicio del poder por parte del Estado. Estados Unidos naci de una revo-lucin contra la autoridad estatl yla consecuente cultu-ra poltica antiestadista qued reflejada en limit~ciones del poder del Estado tales como el gobierno constitu-cional, que garantiza la proteccin de los derechos indi-viduales, la separacin de poderes, el federalismo, etc. Lipset seala que el Estado social estadounidense se esta-bleci ms tarde y permanece mucho ms limitado que en otras democracias avanzadas (por ejemplo, carece de un sistema sanitario con cobertura universal), que sus
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mercados estn mucho menos regulados y que fue de los primeros pases en replegar el Estado social en las d ca-das de 1980 y 199-o:
Hay, asimismo, otro aspecto en el que el Estado esta-dounidense es muy fuerte. Max Weber (1946) defini el Estado como unacomunidad humana que reivindica (con xito) el ni.o;;:opolio del uso legtimo de la fuerza fsica dentr de un territorio determinado. La esencia de 1; estatalid~d es, en otras palabras, la apcacin d las leyes: la capacidad ltima de eirviar aa1guien con unifor-ffiy: pistola para que imponga el cumplimento de las leyes del Estado. A este respecto, el Estado estadouni-dense es extraordinariamente fuerte: cuenta con una gran abundancia de organismos encargados de la aplicacin de las leyes en los mbitos federal, estatal y local para ha-cer cumplir desde las normas de trfico hasta la ley de comercio, o perseguir la violacion f!Jndamental de la De-claracin de Derechos. Los estadounidenses, por diver-sas y complejas razones, no son respetuosos con las leyes si se les compara con ciudadanos de otras democracias avanzadas (Lipset, 1990), lo que no significa que carez-can de un amplio sistema de justicia civil y penal, a me-nudo sumamente punitivo, que cuenta con un conside-rable contingente de fuerzas de seguridad.
Dicho de otra forma: Estados Unidos tiene un siste-ma de gobierno limitado que histricamente ll;t restrin-gido el alcance de la actividad est~taCDentro de este al-cance, su capacidad de elaboracin y de aplicacin de leyes y polticas es muy elevada. Existe, por supuesto, un justificado cinismo por parte de muchos estadouniden-ses acerca de la eficiencia y la sensatez de su gobierno (vase, por ejemplo, Howard, 1996). Sin embargo, el marco legal de que dispone Estados Unidos es la envidia
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de gran parte del mundo: aquellos estadounidenses que se quejan del trato que reciben los conductores en el departamento local de vehculos de motor deberan in-tentar obtener el carn de conducir o tramitar una infrac-cin de trfico en Ciudad de Mxico o en Yakarta.
Resulta conveniente, por tanto, distinguir entre el al-cance de las actividades estatales, que-consiste en las dife-rentes funciones y objetivos que asumen los gobiernos, y la fuerza del poder del Estado o la capacipadde los Es-tados para programar y elaborar polticas y aplicar las leyes en rigor y transparencia\ que equivale a foque se denomina hoy e~ da capacidad estatal o institucional. Una de las razones por las que ritiitrp concepto de est-talidad resulta confuso es que el trmino
Grfico l. Funciones del Estado. (Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1997.)
Informe sobre Desarrollo Mundial de 1997 del Banco Mundial (Banco Mundial, 1997) contiene una posible lis-ta de funciones estatales dividida en tres categoras que equivalen a las funcionesmnimas>>,
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Funcin del Estado
Grfico 3. Capacidad del Estado (hipottica).
la fuerza de las instituciones estatales que haya sido am-pliamente aceptado. ~os diferentes organismos del Est_a-do pueden estar situados en diferentes puntos de este eJe. Un pas como Egipto, por ejemplo, dispone de un apara-to interno de seguridad muy eficaz y, sin embargo, no es capaz de llevar a cabo con eficiencia tareas tan simpl~s como la tramitacin de solicitudes de visados o la auton-zacin de licencias para pequeos negocios (Singerman, 1995). Otros pases, como Mxico y Argentina, han ob-tenido unos resultados relativamente buenos al reformar algunas instituciones estatales como el banco central y, sin embargo, otros no tan buenos a la hora de controlar la poltica fiscal o prestar un servicio de educacin ? de sanidad pblica de buena calidad. Por tanto, la capaCidad
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del Estado puede oscilar considerablemente segn las [;;~~iones del mismo (grfico 3).
Del re~~vado empeo orientado a fortalecer la cali-dad institucional en los aos noventa surgi un impor-tante nmero de ndices que ayudana situar a los pases a lo largod~L~je Y.-Uno de_~llos es el_ildice de Percep~in a .. CorrupCii; elaborado por Transparency Internatio-n.f y que est basado en datos de estudios procedentes sobre todo de colectivos empresariales que trabajan en diferentes pases. Otro de ellos lo constituyen las puntua-ciones que una empresa privada rene en la International Country Risk Guide (Gua Internacional de Riesgo del Pas), desglosadas en tres categoras separadas: .corrup-. cin, ley y orden y calidad burocrtica. Adems, el Ban-co Mundial ha desarrollado unos indicadores de gober-nanza que incluyen a 199 pases. (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2003; los indicadores de seis aspectos de la gobernanza estn disponibles en www.worldbank.org/ wbilgovernancelgovdata2002. Existen tambin indica-dores ms generales de derechos polticos tales como el ndice de libertad poltica y libertades civiles de Freedom House, que engloba la democracia y los derechos indivi-duales en un solo indicador numrico, o _Polity IV, una base de datos sobre las caractersticas de los regmenes polticos.'
Si combinamos estos dos elementos de alcance y fuerza en un solo grfico, obtenemos una matriz como la del grfico 4. La matriz se divide claramente en cuatro cuadrantes con consecuencias muy diferentes para el
1. Esta base de datos ha sido elaborada por Monty Marshall y Keith Juggers y se puede consultar en www.cidcm.umd.edu.! inscr.lpolity.
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' .
Cuadrante 1 Cuadrante II
Cuadrante IU Cuadrante IV
Alcance de las instituciones estatales
Grfico 4. Estatalidad y eficacia.
crecimiento econmico. Desde el punto de vista de los economistas, lo ideal es estar situad~ en el cuadrante I, que conjuga un alcance limitado de las funciones estata-les con una alta eficacia institucional. Naturalmente, el crecimiento econmico se estancar si un Estado se acer-ca demasiado al origen del eje y fracasa en el desempeo de funciones mnimas como la proteccin de los dere-chos de propiedad, pero se supone que el crecimiento ir disminuyendo a medida que los Estados se desplacen ha-cia la derecha del eje X.
El xito econmico no constituye, en modo alguno, la nica razn por la que es preferible un alcance de-terminado de las funciones estatales; muchos europeos
sosti~J:lenque la eficiencia al estilo estadounidense se ob-tiene a costa de la justicia social y, en lugar del cuadrante I, prefieren estar situados en el II. Por otra parte, el peor lugar a ocupar, en trminos de rendimiento econmico, es el cuadrante IV, en el que un Estado ineficaz asume una ambiciosa serie de actividades que no puede llevar a
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Francia Japn
Estados Unidos URSS
Turqua Brasil
Sierra Leona
Alcance de las funciones del Estado
Grfico 5. Matriz de estatalidad.
cabo correctamente. En este espacio, por desgracia, es donde hay que ubicar a un gran nmero de pases.
He colocado un grupo de pases dentro de esta ma-triz a modo ilustrativo (grfico 5). Estados Unidos, por ejemplo, tiene un Estado menos extenso que Francia o que Japn; en ningn momento ha tratado de gestionar amplias transiciones sectoriales mediante la asignacin de crditos, como hizo Japn en su poltica industrial de las dcadas de 1960 y 1970, del mismo modo que ti\mpo-co disfruta de una burocracia de alta calidad ymxima categora como la que posee Francia gracias a sus gran-des coles. No obstante, la calidad de la burocracia esta--dounidense es ostensiblemeni;:J:l~Ita q~e l~ d~ lama-yor parte de los pases en desarrollo. Turqua y Brasil, por el contrario, han caailzado una gran proporcin de su PIB en los sectores estatales, han nacionalizado indus-trias y han regulado y protegido un amplio conjunto de actividades econmicas.
No resulta posible ubicar con precisin a los pases
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en los distintos cuadrantes por la sencilla razn de que la capacidad del Estado vara en un mismo pas de unos organismos administrativos a otros. Japn tiene un Es-tado de bienestar menos extenso que Francia o Alema-nia si medimos su tamao en funcin del total de ingre-sos transferidos o de sus programas sociales. A cambio, emplea una normativa (por ejemplo, la proteccin de pequeos negocios familiares de venta al por menor) y cuenta con determinadas instituciones microeconmicas como el sistema salarial de jubilacin y el empleo vitali-cio en el sector privado que proporcionan una red de se-guridad social equivalente. Sin embargo, histricamente las polticas industriales de Japn han sido ms interven-cionistas que las de la mayora de los Estados occidenta-les y el nivel de regulacin interna ha sido muy elevado. De ah que no est muy claro si se debera ubicar a la izquierda o a la derecha del Estado de bienestar tpico europeo.
Asimismo, hay que tener presente que, a medida que pasa el tiempo, los pases pueden cambiar de lugar den-tro de la matriz. De hecho, una de las cualidades de la matriz es que demuestra la naturaleza dinmica de los cambios en la estatalidad. As, la Unin Sovitica pas de ser un Estado con un extenso alcance (sin propiedad privada, por ejemplo) y un grado moderado de fuerza en cuanto a las capacidades administrativas, a convertir-se en un Estado con un alcance de las funciones mucho ms reducido y un grado de capacidad estatal igualmen-te disminuido. Lo mismo puede afirmarse de Japn, que en las dos ltimas dcadas ha realizado esfuerzos poco decididos para favorecer la liberalizacin del mercado, privatizando algunas empresas estatales y liberalizando algunas industrias nacionales (principalmente por la
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Japn 1980
Numzd,nd.J995 /
~pn2001 Nueva Zelanda 1981
Rusia2000
Alcance de las funciones del Estado
URSS 1980
Grfico 6. Cambios producidos con el transcurso del tiempo en la fuerza de las instituciones estatales y en el alcance de las funciones estatales.
presin internacional) mie!)tras observaba cmo su tan Y
te abocado a la crisis, ya que la deuda se haba disparado y la reduccin de la cuenta corriente era constante. El primer paquete de reformas impulsado en 1984 provoc la fluctuacin del dlar neozelands; dichas reformas su-primieron, adems, los controles de divisas, los subsi-dios agrcolas y al consumidor, las licencias de importa-cin y los incentivos a la exportacin; se sustituy la estructura de impuestos sobre la renta y las ventas por un impuesto de base amplia sobre el consumo y se pri-vatizaron, asimismo, industrias estatales (Comisin de Servicios Estatales de Nueva Zelanda, 1998). Todas estas medidas constituan un paquete destinado a reducir el alcance estatal en Nueva Zelanda. Pero con la apro-bacin de la Ley del Sector Estatal en 1988, comenz una segunda fase de reforma que pretenda fortalecer la capacidad administrativa de los organismos estatales centrales remanentes. Con estas reformas se crearon de-partamentos para archivar los informes financieros men-suales conforme a las normas de contabilidad comercial y, al mando de dichos departamentos, se coloc a direc-tores ejecutivos a los que se contrat temporalmente con contratos que estipulaban los requisitos para acceder a estos cargos; tambin se increment la capacidad de ac-cin administrativa para permitir que el cambio en la combinacin de inversiones se empleara para obtener el rendimiento convenido y se estableci un sistema de rendicin de cuentas mediante acuerdos, a modo de con-trato, dentro del gobierno (Schick, 1996; Boston y otros, 1996). Nueva Zelanda, de este modo, se habadesplaza-do a mediados -de los anos noventa hacia el codiciado noroeste.
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ALCANCE, FUERZA Y DESARROLLO ECONMICO
El programa de desarrollo de muchas instituciones fi-nancieras internacionales (IFI) cambi drsticamente en la dcada de los noventa de un modo que puede ilustrar-se como sigue: no hay duda acerca de que es mejor estar en el cuadrante I que en el cuadrante IV, pero es mejor disponer de instituciones fuertes y un Estado extenso y estar en el cuadrante Il, o contar con instituciones dbi-les y un Estado limitado y ocupar un lugar en el cuadran-te III? A principios de los noventa muchos economistas preferan el cuadrante III y para justificarlo se basaban en que los mercados se organizaran por s solos o en que las instituciones y las capacidades estatales remanentes de alguna forma se ocuparan de s mismas. El llamado CQnsensoge Wasping_t_on_consista en unalista razonabl~
de_~~~4Ld
o Trayectoria I Trayectoria IV "O ~ l ~ ~ "' - Trayectoria "O ~ N " V Trayectoria &:
Alcance de las funciones del Estado
Grfico 7. Trayectorias de reforma.
de capacidades estatales que eran dbiles o incluso ine-xistentes. La austeridad que exigan las polticas de esta-bilizacin y adaptacin estructural se convirti, en deter-minados pases, en un pretexto para recortar la capacidad del Estado no slo en las actividades situadas a la dere-cha del eje X, sino a todos los niveles. Dicho con otras pa-labras: mientras que la trayectoria ideal habra sido la de reducir el alcance e incrementar, al mismo tiempo, la fuer-za (trayectoria I en grfico 7), muchos pases redujeron tanto el alcance como la fuerza, desplazndose as en di-reccin sureste (trayectoria II). Finalmente, en lugar de acabar en el cuadrante I, acabaron en el cuadrante III.
Un cambio de esta ndole se produjo en el frica sub-sahariana en el ltimo cuarto del siglo XX. Los regmenes del frica subsahariana se califican habitualmente de i, es decir, son regmenes en los que el poder poltico est al servicio de una red clientelista de partidarios del dirigente del pas Qoseph, 1987; Fatton, 1992). En algunos casos, como el de Mobutu Sese Seko en
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Zaire, los modelos neopatrimoniales derivan en lo que Evans (1989) califica de comportamiento depredador>>, que consiste en que un solo individuo se apodera de una gran parte de los recursos de la sociedad. En otros, equi-vale simplemente a un sistema de captacin de rentas -es decir, el uso del sector pblico para redistribuir los dere-chos de propiedad en beneficio de un inters particular-con el ~u~ se favorece a una nica familia, tribu, regin o grupo etmco. Tal y como seala Van de Walle (2001 ), el r-gimen neopatrimonial, normalmente encarnado por el cargo del presidente, convive codo con codo con la buro-cracia racional weberiana, instaurada en muchos casos en la poca colonial y que trata de rutinizar las tareas de la administracin pblica. La red neopatrimonial se ve mu-chas veces amenazada por la existencia del sector estatal moderno y se disputa los recursos con l. .
Como consecuencia de la doble naturaleza de ese Es-tado africano, los programas de estabilizacin y adapta cin estructural impuestos por los pases donantes en las dcadas de los ochenta y los noventa tuvieron un efecto contraproducente y distinto al deseado. La comunidad internacional donante haba instado a recortar el alcance estatal a travs de la puesta en marcha de programas de liberalizacin y adaptacin ortodoxos pero dado que, en materia poltica, los regmenes neopatrimoniales tenan la ltima palabra, la condicionalidad externa fue final-mente usada como pretexto para llevar a cabo recortes en los sectores del Estado moderno y a la vez proteger, e in-cluso ampliar, el alcance del Estado neopatrimonial. As pues, las inversiones en infraestructuras bsicas como ca-rreteras o salud pblica cayeron de forma drstica a lo largo de un periodo de veinte aos y lo mismo sucedi con las inversiones en educacin y agricultura. Paralela-
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mente, la inversin en los llamados gastos de soberana como fuerzas militares, servicios diplomticos y puestos vinculados a la Presidencia incrementaron de form~ ~adical (en Kenia, por ejemplo, los funcionarios del mmis-terio de la Presidencia ascendieron de 18.213 en 1971 a 43.230 en 1990). Ningn donante internacional o bilate-ral dese en ningn momento tal resultado, pero tam_ro-co ninguno supo cmo plantear una serie de med1~as para 'evitarlo, ya que el control de la evolucin poltica local no estaba en sus manos.
A pesar de que muchos de los defen~ores del cons~nso de Washington ahora no dudan en af1rmar que hab1an comprendido la importancia de las instituciones, el mar-co legal y el orden correcto de aplicacin de las refor:na~, lo cierto es que, desde finales de los ochenta hasta pnnci-pios de los noventa, las cuestiones del eje_ Y referen.tes a la capacidad del Estado y a la construccin_ ~el mtsmo brillaron por su ausencia en el debate pohnco. Hubo muy pocas advertencias por parte de quienes el~boraron esa poltica desde Washington acerca de los pel~gro~ que supona impulsar la liberalizacin sin las mstttucw~es adecuadas. De hecho, los impulsores, en general, ten~tan en aquel moment_o a pensar que ~ua:l~uier ~ra2do de libe-ralizacin era meor que su total mex1stenc1a.
2. Esto fue lo que caracteriz el planteamiento de los funciona-rios de la administracin Clinton en el momento en el que Corea del Sur ingres en la Organizacin para la Cooperacin Y el De~arrol_lo Econmicos (OCDE), as como en su poltica respecto a Tarland1a, por ejemplo, cuando a principios de la dcada.de l_~s noventa no se advirti apenaS lo que poda suponer la liber~1Zac10n p:ematura de la cuenta de capital. Vase David Sanger y N1cholas Knstof: How U.S. Wooed Asia To Let Cash Flow In, The New York Times (16-2-1999) secc. A, p. l.
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Fue necesaria la crisis econmica de Asia en 1997-1998 y los problemas de Rusia y otros pases poscomu-nistas para reflexionar sobre estas cuestiones y, slo a partir de entonces, comenz a fraguarse el cambio. Las crisis financi.,ras sufridas por Tailandia y Corea del Sur estaban, en ambos casos, relacionadas con la liberaliza-cin prematura de la cuenta de capital, ya que sta se produjo en ausencia de unas instituciones reguladoras adecuadas que pudieran supervisar a los sectores banca-rios nacionales, que se vieron de pronto desbordados por enormes cantidades de capital extranjero a corto pla-zo (Lanyi y Lee, 1999; Haggard, 2000). Observndolo ahora con perspectiva, parece no haber duda de que, en esas circunstancias, un reducido grado de liberalizacin puede resultar ms peligroso que ninguno. Corea del Sur, por ejemplo, liberaliz su cuenta de capital porque se le impuso como requisito para ingresar en la OCDE, y lo hizo sin la correspondiente apertura de sus merca-dos de acciones o una inversin directa extranjera ms fuerte. Como consecuencia, los inversores extranjeros que aspiraban a beneficiarse del milagro econmico co-reano colocaban su dinero en cuentas a corto plazo, de las que podan retirarlo ante el ms mnimo signo de conflic-to. Cuando la cuenta corriente surcoreana comenz a de-teriorarse en 1996-1997, su divisa pas a sufrir -una inso-portable presin tras la retirada del capital a corto plazo. Esta situacin cre el marco para la crisis econmica de finales de 1997.
En Rusia y en otros pases poscomunistas, el proble-ma era un tanto diferente. La privatizacin de las empre-sas estatales constituye, sin lugar a dudas, un objetivo apropiado de la reforma econmica, pero requiere un grado considerable de capacidad institucional para !le-
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varla a cabo correctamente. La privatizacin crea, ine-vitablemente, asimetras de gran magnitud en la infor-macin cuya correccin corresponde a los gobiernos. El patrimonio y los derechos de la propiedad deben ser co-rrectamente reconocidos, valorados y transferidos con total transparencia; los derechos de los nuevos accionis-tas minoritarios deben protegerse a fin de evitar prcticas como la liquidacin y venta de activos, el desvo de acti-vos unneling) y otros abusos. Por tanto, si bien la pri-vatizacin conlleva una reduccin del alcance de las fun-ciones del Estado, requiere asimismo mercados activos Y un elevado grado de capacidad estatal. La inexistencia de dicha capacidad en Rusia tuvo como consecuencia que muchos de los activos privatizados no acabaran en ma-nos de empresarios que pudieran sacarles productividad. La apropiacin de los recursos pblicos por parte de los denominados oligarcas contribuy enormemente a la deslegitimacin del Estado ruso poscomunista.
Este nuevo reconocimiento de la prioridad de la fuer-za sobre el alcance se ve reflejado en un comentario que realiz en 2001 Milton Friedman, decano de los econo-mistas ortodoxos del libre mercado. Milton apuntaba que, diez aos antes, l habra aconsejado tres cosas .a los pases que vivan una transicin del socialism~:
Porcentaje del PIB que representa la recaudacin tributaria 60
50 o o o
o
40 o
B o o o o 30 o r:g o
0 o o o o
20 :Jo o
o o
10 o o
o
o 100 1.000 10.000 100.000
PIB real per cpita en dlares segn PPA de 1985 (escala log)
Grfico 8. ndice de recaudacin fiscal frente a Producto Interior Bruto per cpita.
(grfico 8). Es decir, que los pases ms ricos suelen ser los que canalizan una mayor proporcin de la riqueza nacional a travs de los sectores pblicos (Banco Mun-dial, 2002). Los datos de la recaudacin fiscal constitu-yen, sin duda, un baremo para medir el alcance del Esta-do especialmente en los pases con los mayores niveles de PIB per cpita, pero refleja tambin la capacidad ad-ministrativa (las IFI emplean cada vez ms este criterio). De esto se deduce que existe un nmero indeterminado de pases que desearan poder absorber una mayor pro-porcin del PIB a travs de impuestos y, sin embargo, no tienen capacidad para ello porque no pueden controlar el cumplimiento de las obligaciones fiscales ni aplicar el de-recho fiscal. La existencia de una correlacin positiva tan significativa entre la recaudacin fiscal y el nivel de des a-rrollo indica que, en general, los efectos negativos del al-
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canee excesivo del Estado quedan, a la larga, compensa-dos por los efectos positivos de una mayor capacidad ad-ministrativa.'
LA NUEVA SABIDURA POPULAR
Gran parte de lo expuesto hasta ahora sobre la im-portancia de la fuerz;a del Estado actualmente se day; por sentado en la comunidad dedicada a polticas de de-sirollo, que, como mnimo desde 1997, viene reiterando la mxima de que las institucionesimportan>> (Banco Mundial, 1997; Banco Mundial, 201 ):Lpreocupacin acerca de la fuerza del Estado, a la que se le han asigna-do encabezamientos como la gobernanza, la capaci-d.ad del Est.ado~> o , ha figurado siempre baJO diferentes epgrafes en la economa del de-sarrollo. Esto lo puso de relieve Hernando de Soto en su libro The Other Path (1989), en el que le recordaba a la comunidad del desarrollo que los derechos de propiedad formales y, en un sentido ms amplio; el buen funciona-miento de las instituciones legales resultaban fundamen-tales para la eficiencia. De Soto (1989, 134) envi a sus investigadores para que indagaran cunto tiempo se tar-
d~ba en ob:ener una licencia para ~n negocio pequeo en Lima, Peru; 1 O meses, 11 orgamsmos y 1.231 dlares despus, regresaron con la autorizacin legal para abrir un negocio. El mismo proceso en Estados Unidos o en
3. Algunas formas de retencin tributaria, tales como los aran-celes y otros impuestos sobre las actividades comerciales internacio-nales, resultan inequvocamente perjudiciales para el crecimiento (Banco Mundial, 2002).
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Canad llevara menos de dos das. La ineficiencia de este proceso constitua una barrera significativa para la c~eacin de nuevos negocios y esto, observ De Soto, obliga-ba a los empresarios pobres a introducirse en un sector informal. Dicho sector informal era dinmico y a menu-do conformaba la nica fuente de adquisicin de deter-minados productos y servicios en los barrios pobres, pero la ausencia de derechos de propiedad exigibles y
for~ales reduca las perspectivas de inversin e impeda que los pequeos negocios pudieran convertirse en gran-des empresas.
La comunidad dedicada a polticas de desarrollo se halla, por tanto, en una posicin paradjica. La era pos-terior a la guerra fra comenz estando bajo el dominio intelectual de los economistas, que apostaron con firme-za por la liberalizacin y por un Estado ms pequeo. Diez aos despus, muchos economistas han llegado a la_ conclusin de que algunas de las variables ms i!llp()rtan: tes que afectan al des'arrollo no tenan relacin alg~na con la economa y s con las instituciones y la poltica. En la estatalidad haba un elemento ausente y que estaba an por explorar -laC()Il_S~r1lccil1de.l Est~li.s-, un as-pecto del desarrollo que la persi)eCtiva i:etrada en el al-cance del Estado haba ignorado. As pues, muchos eco-nomistas se vieron obligados a desempolvar libros sobre administracin pblica que databan de cincuenta aos atrs o a reinventar la rueda para elaborar estrategias an-ticorrupcin.
Hoy en da, la afirmacin de que las instituciones 1 constituyen la variable clave del desarrollo forma parte
ya de la sabidura popular y, durante los ltimos aos, numerosos estudios han proporcionado documentacin emprica que demuestra que efectivamente es as (vanse,
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entre otros, Robinson y Acemoglu, 2000; Easterly, 2001; Van de Walle, 2001). Existe, adems, una amplia y cre-ciente bibliografa sobre las instituciones y el desarrollo institucional (vase Klitgaard, 1995; Grindle, 1997, 2000; Tendler, 1997; Banco Mundial, 1997, 2000, 2002).
No obstante, deberamos mostrarnos prudentes ante toda forma de sabidura popular. Woolcock y Pritchett (2002) abordan el problema e! e
LA OFERTA DE INSTITUCIONES
Si el asunto central que estamos tratando de com-prender es la capacidad institucional, comencemos pre-guntndonos qu instituciones resultan esenciales para el desarrollo econmico y cmo deberan disearse. Son cuatro los aspectos interrelacionados y jerarquizados dentro de la estatalidad que debemos abordar: (1) diseo y gestin de la organizacin, (2) diseo del sistema pol-tico, (3) base de legitimacin y (4) factores culturales y estructurales.
Diseo y gestin de la organizacin
Aplicar este primer nivel de diseo y gestinde la or-ganizacin es una tarea que corresponde, cuando se trata del sector privado, al campo de las ciencias empresariales (y escuelas de negocios) y cuando se trata del sector p-blico, a la administracin pblica. La administracin pblica es un campo extenso y muy desarrollado que se compone de un gran nmero de subdisciplinas especiali-zadas. Consiste en un conjunto de conocimientos en el que. se pueden adquirir fcilmente formacin y titula-cin. A pesar de que se han tratado de formalizar en re-petidas ocasiones los conocimientos sobre organizacio-nes para aglutinarlos en un bloque terico semejante a la teora microeconmica (algunos economistas los con-sideran, de hecho, una rama de la microeconoma), los resultados no han sido del todo satisfactorios. En el cap-tulo 2 de este libro se abordar la cuestin del estado de las ciencias de la administracin pblica y por qu no pueden unificarse en una teora de las organizaciones.
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Diseo del sistema poltico
El segundo aspecto de la estatalidad est relacionado con el diseo institucional en el mbito del conjunto del Estado y no de los diferentes organismos que lo componen. Se trata, de nuevo, de un rea muy amplia del conocimiento que en muchos aspectos compete al cam-po de lo que, hablando en trminos generales, llamamos ciencias polticas. Las ciencias polticas se centraron en el diseo de instituciones polticas y legales durante el periodo previo a la Segunda Guerra Mundial, un enfo-que que, tres.o cuatro dcadas despus, qued eclipsado por interpretaciones ms sociolgicas y estructurales de las instituciones y su funcionalidad. Antes de los aos ochenta, resultaba habitual afirmar que las instituciones / no importaban o que estaban determinadas por la
se, por ejemplo, Diamond, 1990), la unidad de intencin y el mecanismo de equilibrio de poderes (Haggard y Mc-Cubbins, 2001) o la dispersin y la concentracin de po-der (Macintyre, 2003). Dado que los objetivos econmi-cos compiten con otros tales como la distribucin justa o el equilibrio tnico en la mayora de las sociedades, no puede existir un conjunto ptimo de instituciones, sino nicamente instituciones que traten de hacer prevalecer uros fines sobre otros.
Adems, una misma institucin puede fomentar o disminuir el crecimiento econmico dependiendo de que existan instituciones complementarias que fomenten su
'- funcionalidad. Por ejemplo, el federalismo y la descen-tralizacin se han considerado mtodos adecuados para intensificar la respuesta poltica y el apoyo del gobierno al crecimiento econmico (vase, a modo de ejemplo, Weingast, 1993). Sin embargo, en Rusia, el escaso cum-plimiento de las obligaciones fiscales llev a los gobier-nos locales a competir con el gobierno federal por unos ingresos de rentas pblicas procedentes de la misma base de impuestos (Banco Mundial, 2002). Dado que en el mbito local se dispona de un mejor acceso a la informa-cin, la situacin desemboc en un colapso de la recau-dacin fiscal en el mbito federal durante los aos no-venta. Asimismo, el federalismo fiscal constituye una de las razones por las que Argentina ha registrado tantas di-ficultades a la hora de controlar el dficit presupuestario (Saiegh y Tommas, 1998), un problema del que tambin Brasil se ha visto aquejado.
Unos resultados de similar complejidad podran ob-tenerse en funcin del diseo de las instituciones de la rama ejecutiva. Juan Linz (1990) inaugur un extenso debate sobre los mritos atribuibles a los sistemas presi-
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dencial~s frente a los obtenidos por los sistemas parla-mentanos . . J; este respecto, el autor argumentaba que la concentracwn de poder en el vencedor y los periodos fi-jos que establece el presidencialismo tendan a fomentar la inesta~ilidad y la ilegitimidad en Latinoamrica y en otras regiones donde era un rasgo importante del diseo constitucional. Otros observadores destacaron que esto no era debido al presidencialismo en s, sino ms bien al tipo de sistema electoral empleado en la rama legislativa, que_ ~a provoca.do a menudo problemas como e.!_I2LQq),t~o ?.ohtic,o (por eemplo, la combinacin del sistemapre-
~~d~ncial con reJ>resent_acin legislativa proporcional, t1p1ca en gran parte de Latinoamrica: vase Horowitz 1990; Lijphart, 1996; Lardeyret, 1996; Cowhey y Hag~ gard, 2001 ). La tendencia hacia las polticas de captacin de rentas y los favoritismos se ve alimentada por una serie de c~ndiciones tales como los distritos electorales pluri-nommales, las circunscripciones geogrficamente peque-as y los sistemas de representacin proporcional de lis-tas abiertas, aunque la implantacin del favoritismo en el sistema de partidos depende enormemente del orden his-trico en que se hayan producido la expansin del sufra-gio y la reforma burocrtica (Shefter, 1993 ). Todas estas investigaciones aportan un abundante realismo contex-tua!, pero resultan relativamente limitadas como teora del diseo de un sistema poltico ptimo.
Base de legitimacin
El tercer aspecto de la estatalidad se halla estrecha-mente relacionado con la cuestin del diseo institucio-nal sistmico, aunque su alcance es superior, ya que .con-
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templa tambin la dimensin normativa. Es decir, las instituciones estatales, en su conjunto, no slo deben cooperar de forma adecuada en un sentido administra-tivo, sino que deben, adems, concebirse como insti-tuciones legitimadas por la sociedad correspondiente. En Political Order in Changing Societies (1968), Samuel Huntington afirmaba que estos dos elementos se poUna buena institucin estatal es aquella que atiende con eficiencia y transparencia las necesidades de sus clientes, es decir, de los ciudadanos del Estado. En reas como la poltica monetaria, los objetivos son relativamente senci-llos (la estabilidad del precio de la moneda) y pueden ser alcanzados por tecncratas relativamente distanciados de la sociedad. Ah reside el motivo por el que los bancos centrales se construyen mediante sistemas que los prote-gen expresamente de la presin poltica democrtica a corto plazo. Sin embargo, en sectores como la educacin primaria y secundaria, la calidad del rendimiento del or-ganismo pblico depende en gran medida del apoyo que ste reciba de los consumidores finales del servicio gu- / bernamental. Resulta complicado imaginar una buena labor en estas reas con unos tecncratas que trabajaran apartados de las personas a las que sirven. As pues, la democracia, adems de poseer valor legitimador, desem- ,, pea un papel funcional en la gobernanza.
Contamos con una extensa bibliografa que demues-tra la correlacin entre el desarrollo y la democracia (va-se, entre otros, Lipset, 1959; Diamond, 1992; Rowen, 1995; Barro, 1997; Roll y Talbott, 2003). Przeworski y lvarez (1996) sostienen que el grado de desarrollo no aumenta las probabilidades de emprender una transicin hacia la democracia, pero s de reemprender una transi-cin hacia el autoritarismo. Sin embargo, ser la relacin inversa -si la democracia contribuye al desarrollo o lo perjudica-lo que nosotros trataremos de analizar aqu, ya que no podemos dar por sentada la bondad del desa-rrollo. Aunque el consenso general en torno a esta cues-tin ha cambiado notablemente a lo largo de los ltimos treinta o cuarenta aos, la relacin contina siendo com-pleja y ~o siempre positiva.
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Hubo un periodo en el que varios autores se posicio-naron a favor de una transicin autoritaria (Huntington, 1967), una visin que todava hoy es bien acogida en Asia Oriental, donde ha generado resultados relativamente positivos. Muchos economistas polticos dan por sentado que la reforma econmica exige austeridad, recortes labo-rales y otro tipo de alteraciones a corto plazo y, por tanto, suscitan oposicin poltica y reacciones violentas. La re-form, por tanto, pueden llevarla a cabo, bien regmenes autoritarios capaces de suprimir las reivindicaciones so-ciales, bien una elite tecnocrtica apartada o protegida de las presiones polticas. Haggard y Kaufmann (1995) consideran que la transicin democrtica es problemtica porque libera apetencias de beneficios gubernamentales reprimidas que contradicen los objetivos de la reforma.
En los ltimos aos ha pasado a estar mucho ms de moda la postura de Sen (1999), que afirma que la demo-cracia constituye tanto un objeto de desarrollo en s mis-ma como una herramienta: para el crecimiento econmi-co. Existen varias razones que sustentan este argumento. Resulta evidente, por ejemplo, que no es el autoritarismo per se el que determina los resultados econmicos, sino la calidad del dirigente autoritario y de los tecncratas que lo asesoran. El conjunto de los pases con regmenes autoritarios podra marchar bien si estuvieran todos go-bernados por Lee Kwan Yew; sin embargo, dado que con tanta frecuencia estn bajo el mando de un Mobutu o un Marcos, no resulta sorprendente que los regmenes autoritarios presenten una mayor disparidad que los de-mocrticos en cuanto a los resultados del desarrollo. En este sentido, los regmenes democrticos cuentan al me" nos con algunos mecanismos de control institucional para combatir las peores formas de incompetencia o ra-
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pacidad: a los malos dirigentes se les puede expulsar del gobierno mediante el voto.
Los pases autoritarios, adems, tienen problemas a largo plazo con la legitimidad. Muchos han tratado de legitimarse a s mismos mediante su capacidad para favo-recer el crecimiento, pero cuando ste cesa o se torna de-cadencia (como ocurri en la Indonesia de Suharto en 1997 -1998), la legitimidad desaparece y surge la inesta-bilidad. Los pases democrticos tienen una capacidad superior para sobreponerse a los reveses econmicos porque su legitimidad procede de la democracia misma (por ejemplo, Corea del Sur en 1997-1998). Al mismo tiempo, se han dado ejemplos significativos de pases de-mocrticos como Polonia o Nueva Zelanda que han op-tado por llevar a cabo duras reformas econmicas.
En definitiva, la relacin emprica entre la democra-cia y el desarrollo contina siendo compleja y ambigua: no confirma las transiciones autoritarias como el mtodo general de aplicacin de reformas econmicas, ni la de-mocratizacin como estrategia de crecimiento. El estu-dio de campo de Barro (1997) pone de manifiesto que la democracia guarda una correlacin positiva con el creci-miento cuando el nivel de desarrollo es reducido, pero se torna negativa cuando se trata de niveles medios de PIB per cpita. El favoritismo y la captacin de rentas (en Turqua, Argentina y Brasil), el populismo (en Venezue-la) y la corrupcin (en Pakistn con Bhutto y Sharif) continan siendo vicios democrticos. No resulta en ab-soluto sencillo indicar una clara relacin causal entre la ola de ~mocratizacin que experiment. el fric.a subsa-hariana durante los aos noventa y las hgeras meJoras re-gistradas en el rendimiento econmico del continente en ese mismo periodo.
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Factores culturales y estructurales
El cuarto aspecto de la estatalidad que atae ;.]a capa-cidad institucional es subpoltico y hace referencia a las normas, los valores y la cultura. Gran parte de la reciente discusin mantenida en torno a estos asuntos en la co-munidad del desarrollo se ha situado bajo la rbrica de capital social. Las normas, los valores y la cultura influ-yen sobre todo en la parte de la oferta de instituciones, ya que son elementos que favorecen o entorpecen, segn el caso, la creacin de determinados tipos de institucio-nes formales; no obstante, intervienen tambin en la par-te de la demanda, en la que generan ciertas necesidades y fobias institucionales.
Generalmente se piensa, por una parte, en las institu-ciones formales y, por otra, en las normas informales o valores culturales, como si se tratara de conceptos aleja-dos desde el punto de vista conceptual y metodolgico (los estudios sobre economa institucional aplican equ-vocamente el trmino
tucional y de equilibrio de poderes interno; sin embargo, al final, la responsabilidad de controlar la actuacin de dicho gobierno y exigirle que responda, corresponde a la poblacin a la que supuestamente sirve. Una sociedad organizada en grupos cohesionados -ya sea en forma de asociaciones de padres y profesores, organismos de control u organizaciones de defensa de los intereses de un colectivo- es mucho ms probable que exija y ob-tenga transparencia que una formada por individuos desorganizados. Por otra parte, la sociedad civil puede acabar creando grupos de inters que practiquen la cap-tacin de rentas y cuyo objetivo no consista en exigir una mayor transparencia, sino un incremento del alcance de los subsidios estatales o la sustitucin del gobierno por la sociedad civil. El que prevalezca un desenlace u otro depende en menor medida del diseo institucional que de la naturaleza de la propia sociedad civil.
El conocimiento transferible sobre las instituciones
La oferta de instituciones consiste, por tanto, en un mnimo de cuatro componentes, resumidos en la tabla 1. N o existen dudas acerca de que el grueso del cono-cimiento transferible se halla en el primer componente, es decir, en la administracin pblica y en el diseo y la gestin de las organizaciones por separado. En este micrombito, las organizaciones pueden modernizarse, destruirse, crearse de nuevo o gestionarse para bien o para mal mediante mtodos que recurren a la experiencia histrica de un amplio conjunto de pases. La teora de las organizaciones o la teora de la administracinpbli-ca pueden transferirse en la misma medida en que pue-
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Tabla 1. Componentes de la capacidad institucional Componente
Gestin y diseo organizacional
Diseo institucional
Base de legitimacin
Factores sociales y culturales
Disciplina
Gestin, administracin pblica, economa
Ciencias polticas, economa, derecho
Ciencias polticas
Sociologa, antropologa
Transferibilidad Al u
Media
Media~baja
Baja
den formalizarse. En el captulo 2 tratar el asunto de qu grado de formalizacin es posible.
En los componentes segundo y tercero se hallan tambin algunos conocimientos transferibles: el diseo institucional en el mbito del sistema y, en particular, el diseo de sistemas polticos democrticos viables. De hecho, la creacin de Estados Unidos entre 1776 y 1789 fue precisamente un intento de elaborar un sistema pol-tico democrtico basado tanto en criterios tericos de diseo como en la experiencia institucional de otros pa-ses. Las constituciones de Alemania y Japn elaboradas en la posguerra fueron tambin fruto de un esfuerzo pre-meditado de diseo.
El problema con este nivel no reside en la inexistencia de conocimierrtos tiles, sino ms bien en que las opor-tunidades para aplicarlos son escasas. Rara vez se crea de nuevo todo el sistema de un pas y, cuando ste ya est creado, se imponen las dependencias de la trayectoria (es decir, la probabilidad de permanecer en una trayectoria debido a los costes que supone modificar un conjunto de instituciones ya existentes) y esto dificulta las reformas (Krasner, 1984). Con frecuencia, la creacin de unas con-diciones polticas propicias para la aplicacin de grandes reformas institucionales es producto de crisis de una u
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otra ndole, es decir, crisis externas, como una guerra o la presin de gobiernos extranjeros, o internas, como una revolucin o una depresin econmica.
El cuarto componente de la estatalidad por la parte de la oferta, es decir, las normas y los valores culturales, puede manejarse mediante la poltica pblica y slo den-tro de un margen. Los valores culturales son, en realidad, fruto de la educacin, del liderazgo y de la interaccin con otras sociedades y, adems, cambian con el transcur-so de los aos. Por ejemplo, la calidad de los tecncratas econmicos de ms alto nivel en Latinoamrica ha au-mentado enormemente a lo largo de los ltimos treinta o cuarenta aos gracias a la formacin que han recibido en Norteamrica y Europa. As, se llevan consigo valores profesionales de transparencia y rendicin de cuentas que provocan efectos indirectos en sus propios pases. No obstante, no hay que perder de vista que los cambios en la sociedad requieren mucho tiempo y, a corto plazo, los valores culturales slo se pueden modificar en mi-crombitos: en organizaciones concretas, en escuelas o en pueblos.
LA DEMANDA DE INSTITUCIONES
, Pasar ahora de la oferta de instituciones a la deman-da de las mismas, sin la cual el desarrollo y la reforma institucional no pueden tener lugar. Los economistas suelen contar un chiste en el que un economista y un es-tudiante van caminando por la calle y, de pronto, el estu-diante ve un billete de cien dlares en la acera. El es tu-diante se agacha para recogerlo y entonces el economista le explica que es imposible que el billete est ah porque,
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si estuviera, ya lo habra cogido otra persona (Olson, 1996 ). Dicho de otra forma: los economistas tienden a pensar que, si existe un incentivo, ste causar automti-camente un comportamiento. Sin embargo, la realidad demuestra que las instituciones econmicas no siempre generan su propia demanda. Aunque para el conjunto de la sociedad sea positivo disponer de unas buenas institu-ciones, cada acuerdo institucional produce ganadores y perdedores y, sin duda, estos ltimos defendern supo-sicin. En otros casos el problema puede resultar cogni-tivo: la sociedad puede que no entienda la eficiencia o ine- , ficiencia, segn el caso, de instituciones alternativas, lo que equivale a no caer en la cuenta de que hay un billete de cien dlares en el suelo.
En los ltimos aos, el campo de la economa poltica ha prestado una enorme atencin a las condiciones que generaran una demanda interna de buenas instituciones y reforma poltica. Gran parte de esta investigacin se ha llevado ~bo bajo el ttulo de teora poltica de la elec-cin racional y funciona por supuestos similares a los que subyacen tras los modelos de optimizacin racional de los mercados: se presupone la existencia de un marco ins-titucional estable y negociaciones voluntarias sobre las distintas normas institucionales. Los diferentes actores polticos (propietarios, sindicatos, burcratas) se sientan a la mesa con intereses econmicos especficos que pue-den verse beneficiados o perjudicados por los diversos acuerdos institucionales; la teora del juego se aplica a menudo para comprender los distintos tratos que se pue-den alcanzar para llevar a cabo la reforma (por ejem-plo, compensaciones p;:ra los perdedores). En el caso de North y Weingast (1989), los autores explican que, tras la Revolucin Gloriosa de 1688 surgi la proteccin de los
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derechos de propiedad en Inglaterra como una solucin al problema del compromiso creble que gener el ejerci-cio arbitrario del poder por parte de la Corona, una solu-cin exigida por los ganadores de la revolucin.
Estas explicaciones resultan a menudo incompletas e insatisfactorias porque la teora del juego demuestra que, en casi todas las coyunturas histricas, existe normal-mente un nmero de posibles equilibrios polticos esta-bles. Muchos de ellos producen acuerdos institucionales que no son ptimos, lo que nos lleva a plantearnos la pregunta de por qu la demanda de buenas instituciones ha surgido en momentos concretos de la historia. Es probable que la respuesta resida, en gran medida, en la existencia de unas circunstancias histricas extraordina-rias. Greif (1993), por ejemplo, aplica la teora del jue-go para explicar cmo los comerciantes magrebes del siglo XI emplearon coaliciones multilaterales para impo-ner contratos a los agentes en un entorno carente de au-toridades polticas generales que proporcionaran un mar-co legal, y cmo este sistema resultaba ms eficiente que los mecanismos bilaterales de aplicacin de las leyes. Sin embargo, la creacin de dicha coalicin result posible, en gran parte, gracias a una serie de condiciones previas tales como el hecho de que los comerciantes magrebes formaran parte de una red social de judos que haba emigrado de Bagdad al norte de frica. Estos comer-ciantes establecieron vnculos entre sus miembros con-forme a una ley del comerciante que serva como mtodo de control ex ante, no tanto de la conducta con-tractual, sino de la conducta cultural. As pues, aunque la institucin era racional, histricamente haba sido fruto de muchas circunstancias contingentes y no racionales que difcilmente podran repetirse en otros contextos.
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En otros casos, no es un conflicto interno lo que ge-ner:; la demanda de instituciones, sino ms bien una con-mocin exgena grave como una crisis monetaria una
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reces?n, una hiperinflacin, una revolucin o una gue-rra. T!lly (1975) basa su famosa explicacin del auge del Estado-nacin europeo en que fue la necesidad de decla-rar una guerra a mayor escala lo que gener una deman-da de recaudacin fiscal, de capacidad administrativa y de centralizacin burocrtica en Estados como Francia
' Espaa y Suecia. En la historia estadounidense, la guerra y la seguridad nacional han resultado, sin duda, fuentes
funda~entales de construccin de Estado; las etapas postenores a la Guerra Civil, las dos guerras mundiales y la guerra fra fueron todas ellas productivas respecto a la
c~nstrucci'\ del Estado (Porter, 1994 ).4 Existen tambin eJemplos claros de este tipo fuera de Occidente. Tal fue el caso de la llegada de los barcos negros al mando del co-mo~~ro Perry, que condujo a las reformas del periodo Me1~1 en Japn, o la entrada de Napolen en Egipto, que llevo a la reforma otomana en la dcada de 1830.
Sin embargo, Sorensen (2001) ha destacado que la guerra ha constituido un estmulo de construccin de Estado para el mundo en desarrollo mucho menos efec-:ivo que para Europa o Japn. Las razones son comple-as y no del todo claras. Sorensen sugiere que para los pases de desarrollo tardo resultara sencillo adquirir tecnologa militar sin necesidad. de poner en marcha re-formas institucionales drsticas para hacer uso de ella.
4. Un caso ms reciente lo constituye la creacin de un nuevo Departam~nto .de Seguridad Nacional-:el primer nuevo departa-mento mmtstenal que se crea desde los aos setenta- en respuesta a los atentados del11-S.
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Adems, el sistema internacional impuesto tras la Segun-da Guerra Mundial ha intensificado la inviolabilidad de las fronteras internacionales y ha tratado de hacer cum-plir la norma de la no conquista; en estas condiciones, la amenaza de la extincin nacional como una consecuen-cia de la guerra ha dejado de constituir un aliciente para la construccin del Estado.
La mayora de los casos en los que la construccin del Estifoy la reforma nstitucional han culminado con xi-fo;"se han producido en sociedades que han generado una fuerte demanda nacional de instituciones y poste-riormente las han creado desde cero, las han importado del exterior o han adaptado modelos extranjeros a las condiciones locales. ste fue el caso de la Europa moder-na temprana, de Estados U nidos tras la revolucin e~tadounidense, de Alemania, Japn y Turqua en el SI-glo XIX, de Corea del Sur y Taiwn en la dcada de 1960 y de Chile y Nueva Zelanda en los aos setenta y ochen-ta. Si la demanda interna es suficiente, en generallaof~r,~ ta ;e$"ilde; aunque es .. cierto que "la calidad_-~ 4i.~J:l:a ________ ;p ____ --------ra---------- oferta ha variado de unas uca as a otras. - -- -- - - --: ;~ de!nstiruCi-;;nes o de reforma Una demanda nacto --~----------------"'---,_,_.,_,,.,-~~'-;'"'"""'''''''""""'""'"''''"'~-"""'""""'""''""-"'"'~~=""""' .. - ' ' ' in~tit~c!ona:l insuficiente es el nic? y rns\mportan\e
obstculpar~ el .de_s~r~iHcii~~!it~~i~!?:al de J()~.P~f~s pobres: 'n\1 dem~nd; in;~ficiente es normalmente ~1 p~o
duct~- de una crisis o de circunstancias extraordmanas que no crean ms que una pequea ventana p_ara la refor-ma. En ausencia de una fuerte demanda nacwnal, la de-
\manda de instituciones debe generarse de forma externa. 'sta puede proceder de una de dos fuentes. La primera
/lnonsiste en las diversas condiciones. que ~c~~paan al ajuste estructural, el programa O la fmanctac!On d: pro-yectos de organismos de ayuda, donantes y enudades
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crediticias. La segunda es el ejercicio directo del poder poltico por parte de autoridades externas que han rei- J\),,.,J, .. vindicado el papel de la soberana en Estados fracasados,/! u;,;J "("' u;,_ . :;,, ;A ,;~{1.',,.;:;,
La experiencia que tenemos en cuanto a las tcnicas y las perspectivas de generacin de demanda de institucio-nes desde el exterior es tan amplia-como d~salei:adora. Ms de tres o cti.mo dcadas empleando la. condicionali~ dad para llevar a cabo reformas econmcas "derri\le5tran que sta no funciona a menos que exista una importante demanda nacional de reforma por parte de la elite dd pas, como ocurri en breves periodos en Argentina y M_1'i
tricos donde esto ha sucedido con xito se reduce, por desgracia, a un pequeo conjunto. Los ejemplos ms ho-tables proceden de la historia del colonialismo europeo. Los britnicos, sobre todo, fueron capaces de crear en al-gunas de sus colonias instituciones duraderas como la administracin pblica de la India y los sistemas legales de Singapur y Hong Kong, que han sido ampliamente reconocidos por constituir la base, en el primer caso, de la de~ocracia que lleg tras la independencia y, en el se-gundo, del crecimiento econmico. Los japoneses tam-bin dejaron algunas instituciones duraderas d1lrante el periodo colonial en Taiwn y Corea; a pesar del odio que profesan muchos coreanos hacia Japn, Corea del Sur ha tratado de reproducir muchas de las instituciones japo-nesas que incluyen desde las fusiones industriales hasta el gobierno de partido nico.
En algunas ocasiones, a Estados Unidos se le atri-l:Juye el mrito de la construccin, en la posguerra, de las naciones de Alemania y Japn, donde fue una fuerza de ocupacin. En cuanto a la capacidad administrati-va que es objeto de estudio en este libro, no hay duda de que nada 4e eso sucedi, Tanto Alemania como Japn eran Estados burocrtics-fuertes mucho antes de que Estados Unidos los derrotara; de hecho, fue precisamen-te la fuerza de sus Estados lo que desde el principio los convirti en grandes potencias que constituan una ame-naza para el sistema internacional. En ambos pases, el ap_a,rto 4el. Estado sobrevivi a la guerra y se mantuvo durante la posguerra, con algunas modificaciones sin apenas relevancia. Lo que. Estados Unidos s llev a cabo con xito fue, por un lado, el cambio en los dos pases de la base de legitimacin del autoritarismo a la democracia y, por otro, la expulsin de los miembros de los regme-
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r
nes anteriore.s que haban come.nzado la E l . . . . . guerra. n e caso de Japn, la ocupain estadounidens~ ;t'lbestim eno~m~mente la competencia y la cohesin de la buro-craCI~ aponesa y prcticamente lo nico que hizo fue cambiar_ a.lgunos a:t~s cargos. En Alemania, el gobierno dem~c:atlco posbehco pidi a la ocupacin aliada que le permlt!era conservar en vigor una ley del periodo nazi que r:gulaba su tan encomiada' admiil.lstraci~ pfibli;;-; .. Tan solo 1.000 de los 53.000 funcionarios piblcos fij-;;;
exp~ls~dos en un primer momento fuero.vfirtalmente resmmdos (Shefter, 1993 ). "'
.Estados Unidos ha intervenido y/o actuado como au-~-ond.a~ ~e ocup_acin en muchos otros pases com;~~ ba, F:hpl~as, Hait, la Repblica Dominicana, Mxico, Pa-nama, Nicaragua, Corea del Sur y Vietnam del Sur (Boot ~003) En cada uno de estos pases, Estados Unidos s~
.mvolucr en lo referente a la construccin de la nacin celebrar elecciones, tratar de acabar con los caudillos ; con la corrupcin y fomentar el desarrollo econmico. C?rea del Sur fue el nico pas que alcanz un creci-U:Iento econmico .a la;~~ plazo, logrado gracias al pro-P10-~~fuerzo del pa1s asat_lco.m
todo la comunidad de las ONG, deberan ser prudentes a la hora de levantar expectativas sobre la eficacia a largo plazo de su nueva mxima de construccin de capaci-dades.
En realidad, la gravedad del problema es an mayor: la comunidad internacional no se encuentra nicamente limitad~-~~ ~ canticl~cl de capacidad que es capaz de construir, sino que, adems, ~~_c-66-
pretenden proporcionar directamente dichos servicios a los usuar!cis11alS.'iffltin{;:;;;;;:tr;;; triunfa prctica-mente siempre, dados los alicientes que presenta para los propios donantes. Si bien muchos de ellos creen que pueden trabajar simultneamente para alcanzar ambas metas, en la prctica, el suministro directo de los servi-9ios acaba casi siempremencscabado-ra:capacd:iaq el go birno lal ti ee--ira -:o-orC:oar"esos ;~~os -..... .. . .. . . . .. .. ... . ___ .. P. . P .... P. .................................... - .. .
~r.'i~ios una vez fii1ali?:
el desempeo directo de estas funciones por parte del pas donante supone una prestacin de los servicios de asistencia sanitaria mucho ms eficiente. Sin embargo, cuando el organismo de ayuda externa~a,l~a:r;;;~"Uc!m~
dergobl~ijgJ()sal,JaJl!"llfin deest~ti1timo deja de con-sistir-e-; el suministro de servicios y queda reducida- a la
~elacin y a la coordinacin con el donante extranjero. As, la burocracia local aprende un tip(). 4_~ ta_reas inade~ cuadas, _nunca se hace cargo de la asistencia ~anit~~!a y ve c~;~n ~uchoscasos, los profesionales ms cualifica-dos de que dispone se marchan para colaborar con el pas extranjero. La diferencia entre los recursos puestos a dis-posicin del gobierno local y del pas donante resulta enorme en la mayora de los casos y supone que este l-timo se quede con frecuencia marginado a la hora de tomar decisiones sobre los objetivos del proyecto y su puesta en marcha.
A pesar de los esfuerzos realizados por IFI como el Banco Mundial para invitar a una mayor participacin local en el diseo de los programas, ~_p_r,gJ?l:ITia~e)!l:
de,s.Et:\l> que para las personas bienintencionadas resulta, al igual que la condicionalidad, complicado de aplicar._ En-tre tanto, la construccin de capacidad queda reducida a meras palabras y desde el exterior slo se contribuye al desplazamiento constante de la capacidad institucional.
Tal y como expondr en el captulo 3, ~_::oblema no desaparece, sino que, bien al contrario,_~t; __ a_l?rava cuandoi;-i!lftl!ecia externa llega hasta la const!l!:~E~2.11 - --- -- ., ; -- ---;------ - '"""' '" __ ,_;t ___ a-;;;-ndi3;!la1dad. Si de la nacwny sm lag\s~
