Global Report on Human Settlements Series (Series title)

Сокращенная версия

ГЛОБАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ

Программа Организации Объединенных Наций

по населенным пунктам

ПЛАНИРОВАНИЕус тойчивых городов:

н а п р а в л е н и я с т р а т е г и и

ПЛАНИРОВАНИЕ УСТОЙЧИВЫХ ГОРОДОВ: НАПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИИ

ГЛОБАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ 2009

Сокращенная версия

Программа Организации Объединенных Наций по населенным пунктам

Лондон • Стерлинг, Вирджиния

Первая публикация доклада издательством «Ертскэн» в Великобритании и США в 2009 г.

www.earthscan.co.uk

© Программа Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ), 2009 г.

Электронная версия настоящей публикации и полный текст документа «Планирование устойчивых городов: глобальный доклад о населенных пунктах 2009» размещены на сайте:

http://www.unhabitat.org/grhs/2009

Все права защищены

Программа ООН по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ)П/Я 30030, Центральный почтамт, Найроби 00100, КенияТел.: (254-20) 762 3120Факс: +254 20 762 3477/4266/4267www.unhabitat.org

ОТКАЗ ОТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Применяемые обозначения, а также способ подачи материалов в данной публикации не подразумевают выражения какого-либо мнения Секретариата ООН в отношении юридического статуса какой-либо страны, территории, города или области, или их управления, экономических систем или уровня развития, и в том числе,и в отношении определения и установления их границ. Анализ, выводы и рекомендации отчета могут не отражать точку зрения Программы Организации Объединенных Наций по населенным пунктам, Совета управляющих Программы Организации Объединенных Наций по населенным пунктам и ее государств-членов.

ISBN: 978-92-113-1929-3 (Серия) 978-92-1-132424-2 (Том)

HS/008/12R

Оформление обложки – Сюзанна Харрис.

Издательстве «Ертскен» прилагает значительные усилия, чтобы минимизировать воздействие на окружающуюсреду и снизить выбросы углекислого газа, переработать и нейтрализовать выбросы углекислого газа от нашегопроизводства, в том числе связанные с публикацией настоящего доклада. Более подробную информацию о политике издательства в области охраны окружающей среды можно получить на сайте: www.earthscan.co.uk.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение IV

Основные тезисы: на пути к новой роли городского планирования VII

Выражение благодарности XII

1 Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования 1

2 Понимание многообразия городскихусловий 12

3 Возникновение и распространение современного городского планирования 22

4 Организационная и нормативно-правовая база планирования 33

5 Планирование, участие общественности и политика 44

6 Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов 56

7 Планирование и неформальная деятельность 67

8 Планирование, территориальная структура городов и обеспечение инфраструктуры 79

9 Мониторинг и оценка городских планов 89

10 Планирование образования 98

11 На пути к новой роли городского планирования 108

Справочные материалы 119

В докладе «Планирование устойчиво развивающихся городов: глобальный доклад о населенных пунктах2009» содержится оценка городского планирования как средства решения беспрецедентных проблем, стоящихперед городами XXI века, и повышения качества устойчивого городского развития. Сегодня признается, что вомногих странах мира системы городского планирования изменились лишь незначительно и нередко служат скорееисточником городских проблем, нежели средством улучшения окружающей среды и условий жизни людей. Учи-тывая это, основной аргумент Глобального доклада состоит в том, что в большинстве стран мира необходимо ме-нять существующие подходы к планированию и что надо найти ему новое место в обеспечении устойчивогогородского развития.

В Глобальном докладе отмечается, что в будущем городское планирование необходимо осуществлять сучетом факторов, влияющих на формирование городов XXI века, в том числе таких, как:● экологические проблемы, вызванные изменением климата, и чрезмерной зависимостью городов от автомо-

билей, работающих на природном топливе;● демографические проблемы: в развивающихся странах из-за быстрой урбанизации, стремительного роста

малых и средних городов и роста численности молодежи, а в развитых странах – проблемы угасающих горо-дов, старения городского населения и увеличение числа представителей различных этнических культур средижителей городов;

● экономические проблемы, связанные с неопределенностью развития экономики в будущем и серьезнымисомнениями в рыночных методах, порожденными нынешним мировым финансовым кризисом, а также рас-ширением неформальной деятельности в городах;

● нарастающие социальные и территориальные проблемы, в особенности разрастание городов и не предусмот-ренная планами застройка городских окраин;

● проблемы и возможности дальнейшего развития демократизации при принятии решений и улучшения знанийсвоих социальных и экономических прав у рядовых граждан.

В Глобальном докладе сделан важный вывод, что, хотя планирование в большинстве стран мира измени-лось относительно незначительно, тем не менее, в некоторых странах в последние десятилетия стали применятьновые методы. В их число входят стратегическое территориальное планирование, включение территориальногопланирования в функции государственного сектора, новые методы регулирования и организации землепользо-вания, участие общественности и развитие партнерских отношений между соседними городскими кварталами, ипланирование новых и более рациональных территориальных форм, таких как компактные города и новый ур-банизм. Однако многие развивающиеся страны сохраняют прежние принципы генерального планирования. Наи-более очевидная проблема такого подхода заключается в том, что он не позволяет большинству населенияустроить свою жизнь в быстро растущих и в основном бедствующих и неформальных городах, и часто напрямуюспособствует социальной и территориальной изоляции населения.

В Глобальном докладе содержится ряд основных положений, все они способствуют поиску новой роли пла-нирования в целях обеспечения устойчивого городского развития. Один из ключевых тезисов заключается в том,

IV Планирование устойчивых городов

ВВЕДЕНИЕ

что правительства все чаще должны брать на себя ведущую роль в городах, чтобы возглавить работу по осуществ-лению программ развития и обеспечить удовлетворение основных потребностей. Потребность в этом в значи-тельной степени стала следствием нынешнего мирового экономического кризиса, высветившего пределывозможностей частного сектора в восстановлении нормальной деятельности и последующего роста городов, атакже возможностей «рынка» решать большинство городских проблем. Ясно, что городское планирование должноиграть важную роль в оказании содействия правительствам в решении проблем городов XXI века.

Поскольку количество городов в мире увеличивается, важно, чтобы правительства воспринимали урбани-зацию как позитивный процесс и эффективное средство улучшения доступа к услугам и роста социально-эконо-мических возможностей.

Для того чтобы городское планирование играло более эффективную роль в проведении такого политическогокурса, странам необходимо разработать комплексную национальную стратегию развития городов.

В том, что касается перестройки структуры планирования, в Глобальном докладе содержится тезис о не-обходимости уделять особое внимание наращиванию возможностей по выявлению коррупции и подрыва властив планирующих органах, а также факторов, способствующих таким проявлениям. В частности, важно, чтобы в ор-ганизационном отношении городское планирование занимало место, позволяющее ему играть роль в созданиивозможностей инвестиций в города и обеспечения источников дохода при помощи оперативного реагирования,взаимодействия и координации территориальных вопросов государственной политики и инвестиций.

Чтобы такое участие было конструктивным, охватывало все слои населения и способствовало совершен-ствованию городского планирования, необходимо создать минимум условий. Среди них: политическая система,которая разрешает и поддерживает активное участие общественности; законодательная база политической иплановой деятельности на местах с конкретным указанием, как результаты участия общественности повлияютна разработку планов и принятие решений; и механизмы, обеспечивающие маргинальным группам населенияправо голоса в политике, которую проводят представительные органы власти, и право участия в планировании.

В Глобальном докладе перечислен ряд перспективных тенденций, позволяющих ликвидировать разрывмежду повесткой дня по спасению природы и повесткой дня по спасению городов, в том числе:● разработка устойчивых источников энергии в целях уменьшения зависимости городов от невозобновляемых

источников энергии;● повышение эффективности природоохранной деятельности и обеспечение возможностей использования от-

ходов в целях удовлетворения энергетических и материальных потребностей городов;● создание устойчиво развивающегося транспорта в целях уменьшения пагубного воздействия на окружающую

среду городов, зависимых от автомобилей, работающих на природном топливе; и● строительство «городов без трущоб» и решение неотложных проблем, вызванных дефицитом питьевой воды

и канализации, а также угрозой стихийных бедствий.

В докладе дается рекомендация как эффективно в три этапа реагировать на городскую неформальную дея-тельность: во-первых, признать определенную роль городского неформального строительства; во-вторых, внестипоправки в правила, законы и нормативные требования в целях содействия в осуществлении деятельности в не-формальном секторе и, в-третьих, укрепить законность систем планирования и нормативно-правового регули-рования. В данном процессе особенное значение имеют два аспекта: предложение альтернативы жителям трущоби неформальным предпринимателям в случае принудительного выселения (например, урегулирование проблем

VВведение

с незаконно застроенными территориями и их реконструкция) и стратегическое использование методов плани-рования (например, для создания инфраструктуры магистральных сетей, направленной застройки территории иреорганизации системы перераспределения земли).

Стратегическое территориальное планирование в сочетании с развитием инфраструктуры способствуетболее компактной городской застройке, ориентированной на общественный транспорт. В этом отношении суще-ственное значение приобретает увязка стратегического планирования с крупными строительными проектами иинвестиционными проектами развития инфраструктуры. В таких стратегических территориальных планах ключе-вым элементом является планировка инфраструктуры. И здесь наиболее важны связи вида «использование зе-мель - транспорт», они должны иметь приоритетное значение, а уже затем должны решаться вопросы другихвидов инфраструктуры, в том числе магистральных сетей водопровода и канализации.

В большинстве случаев в системе городского планирования отсутствуют мониторинг и оценка, составляющиенеотъемлемую часть функционирования системы. В Глобальном докладе предлагается ввести в систему город-ского планирования показатели мониторинга и оценки в качестве постоянных параметров наряду с индикаторами,соответствующими целям, задачам и общим принципам планов. В городских планах необходимо также четко иточно указывать принципы, методы и процедуру проведения оценки. Оценить итоги и результаты выполнениямногих крупномасштабных проектов нелегко, так как с течением времени в городах начинают действовать и ока-зывать влияние различные факторы и события. Поэтому имеет смысл сосредоточиться на зональных, сектораль-ным и районным планам, они меньше по масштабам и легче поддаются мониторингу и оценке.

Один из заключительных тезисов Глобального доклада состоит в том, что во многих учебных заведениях,где готовят специалистов по вопросам городского планирования, требуется обновить учебные программы. В част-ности, это имеет отношение ко многим развивающимся странам и странам с переходной экономикой, где учебныепрограммы не пересматривались в соответствии с требованиями и вызовами современности. В учебных заведе-ниях, готовящих специалистов по городскому планированию, необходимо внедрять новые концепции планиро-вания. Студентам нужно прививать навыки совместного планирования с участием общественности, участия вдискуссиях, развивать умение общаться и вести переговоры, понимать последствия стремительной урбанизациии городской неформальной деятельности, а также передавать опыт и знания того, как в ходе планирования учи-тывать проблемы изменения климата. Кроме того, надо признать, что система планирования «не оставляет безвнимания этические ценности», поэтому курс подготовки специалистов по городскому планированию долженвключать вопросы этики, обеспечения социальной справедливости и социально-экономических прав населения,а также вопросы устойчивого развития.

Глобальный доклад вышел в свет в тот момент, когда в мире проявляют повышенную заинтересованностьв возрождении городского планирования в контексте устойчивой урбанизации. Считаю, что доклад будет способ-ствовать не только повышению знаний о роли городского планирования в обеспечении устойчивого развития го-родов, но и поиску направлений реформы этого важного механизма.

Анна Каджумуло ТибайджукаЗаместитель Генерального секретаря ООН и Исполнительный директор

Программы ООН по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ)

VI Планирование устойчивых городов

Несмотря на то, что за сто лет с момента своего появле-ния в большинстве стран система городского планиро-вания не очень изменилась, в последние десятилетияряд стран идет по пути применения новых методов. Вих число входят: стратегическое территориальное пла-нирование; использование территориального плани-рования в целях интеграции функций государственногосектора с включением территориального аспекта;новые методы регулирования и организации земле-пользования; участие общественности и сотрудниче-ство на уровне соседних городских кварталов; новыеметоды генерального планирования с организациейработы по принципу «снизу-вверх», ориентированныена обеспечение социальной справедливости; и плани-рование новых территориальных форм, таких как ком-пактные города и новый урбанизм.

Однако во многих развивающихся странах сохра-няются прежние принципы генерального планирова-ния. Наиболее очевидная проблема такого подходазаключается в том, что он не позволяет большинствунаселения устроить свою жизнь в быстро растущих и восновном бедствующих и неформальных городах, ичасто напрямую способствует социальной и территори-альной изоляции населения. Во многих странах мирасистемы городского планирования пока еще не обла-дают достаточными возможностями, чтобы решать этуи другие проблемы городов двадцать первого века, ив силу этого требуют реформы.

Среди основных факторов, формирующих городадвадцать первого века, которые необходимо рассмат-ривать в рамках будущего городского планирования,во-первых, экологические проблемы, вызванные из-менением климата, и чрезмерной зависимостью горо-

дов от автомобилей, работающих на природном топ-ливе; во-вторых, демографические проблемы стреми-тельной урбанизации, угасающих городов, старениянаселения и увеличение числа представителей различ-ных этнических культур среди горожан; в-третьих, эко-номические проблемы, связанные с неопреде-ленностью будущего развития экономики и серьез-ными сомнениями в рыночных методах, вызванныминынешним мировым финансовым кризисом, а такжерасширением неформальной деятельности в городах;в-четвертых, нарастающие социальные и территори-альное проблемы, в особенности социальное и терри-ториальное неравенство, разрастание городов и непредусмотренная планами застройка городскихокраин, а также расширение городской территории; ив-пятых, организационные проблемы, связанные с го-родским управлением и изменением роли местного са-моуправления.

В качестве вклада в реформу систем городскогопланирования ниже предлагается несколько общих иконкретных направлений политики.

Общие направления политики

Необходимо, чтобы правительства стран и мест-ные органы власти чаще брали на себя ведущуюроль в больших и малых городах и возглавлялидеятельность по реализации программ развитияи обеспечению удовлетворения основных по-требностей. Данная потребность получает все болееширокое признание и является, в значительной мере,следствием нынешнего мирового экономического кри-зиса, высветившего пределы возможностей частного

VIIОсновые тезисы: к новой роли городского планирования

ОСНОВНЫЕ ТЕЗИСЫ: К НОВОЙ РОЛИ ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

сектора в восстановлении нормальной деятельности ипоследующего роста городов, а также возможностей«рынка» решать большинство городских проблем. Го-родское планирование должно играть важную роль воказании помощи правительствам в решении проблемгородов XXI века. Вместе с тем, во многих странах мирасистемы городского планирования пока еще не обла-дают достаточными возможностями решения про-блем, и в силу этого требуют реформы.

Реформированные системы планирования одно-значно и в полной мере должны заниматься решением серьезных постоянных и вновь воз-никших городских проблем, в особенности во-просами изменения климата, стремительнойурбанизации, нищеты, безопасности и нефор-мальной деятельности. Поскольку не существуетединой модели и методов городского планирования,применимых во всех регионах мира, реформирован-ные системы городского планирования должны бытьприспособлены под конкретную ситуацию, в которойони формируются, и должны быть способны решитьвозникающие проблемы. В развивающихся странах,особенно в Африке и Азии, приоритетное место в си-стеме городского планирования должны занять свя-занные между собой проблемы стремительнойурбанизации, городской нищеты, неформальной дея-тельности, трущоб и доступа к основным услугам. Вразвитых странах, странах с переходной экономикой инекоторых развивающихся странах системам город-ского планирования предстоит играть существеннуюроль в решении проблем, касающихся причин и след-ствий изменения климата и обеспечения устойчивогогородского развития. Во многих других странах мира,как развитых, так и развивающихся, городское плани-рование должно играть главную роль в повышениибезопасности в городах путем решения таких вопросов,как готовность к стихийным бедствиям, реконструкцияи восстановление после природных катастроф иливойн, а также борьба с насилием и преступностью.

Важнейшая предпосылка успеха систем городскогопланирования состоит в том, что страны должны опре-делиться с позицией в отношении роли населенныхпунктов и проблем урбанизации и в той или инойформе четко ее изложить в виде национальной поли-тики городского развития. Эта идея не нова, но по меретого, как мир приближается к тому моменту, когда го-родское население получит численное превосходство,становится как никогда важно, чтобы правительствастран признали, что урбанизация может быть позитив-ным процессом и предпосылкой улучшения доступа куслугам, экономическим и социальным возможностями повышения качества жизни. В этой связи необхо-димо, чтобы реформированные системы городскогопланирования больше уделяли внимания малым исредним городам, особенно в развивающихся странах,где акцент в вопросах планирования часто делается накрупные города. Кроме того, необходимо, чтобы странывключали различные аспекты демографических изме-нений в перечень вопросов политики городского пла-нирования, в особенности резкий рост численностимолодежи во многих развивающихся странах, угасаю-щие и приходящие в упадок города, а также стреми-тельное старение населения и увеличение числапредставителей различных этнических культур средижителей городов развитых стран.

Способность обеспечивать соблюдение норм и правил городского планирования, отсутст-вующих во многих развивающихся странах,должна иметь высокий приоритет, а сами норма-тивные документы должны быть разработанына основе стандартов, отвечающих реальнымусловиям. Системам городского планирования при-надлежит важная функция регулирования вопросовподготовки и застройки земельных участков при по-мощи утвержденных в законодательном порядке пла-нов и выдачи разрешений. Тем не менее, во многихрегионах, особенно в развивающихся странах, устарев-шие нормативные требования и стандарты строитель-

VIII Планирование устойчивых городов

ства, как это ни парадоксально, являются одной изглавных причин, препятствующих выполнению требо-ваний закона. Они основаны на опыте более богатыхпромышленно развитых стран и большинству город-ских жителей недоступны. Некоторые развивающиесястраны разрабатывают стандарты строительства, отве-чающие реальным условиям, однако эту работу не-обходимо активизировать и больше приложить усилийс тем, чтобы улучшить положение с соблюдением тре-бований закона и повысить законность городского пла-нирования в целом.

Конкретные направления политики

■ Организационная структура и нормативно-правовая база планирования

В ходе разработки и перестройки систем плани-рования особое внимание следует уделять вы-явлению того, какие возможности инвестиций и обеспечения средств существования, можносоздать, а также факторов, способных привестик коррупции в планирующих организациях и на-нести им ущерб. В частности, важно, чтобы в органи-зационном отношении городское планированиезанимало место, позволяющее ему выполнять функциив создании возможностей городского инвестированияи обеспечения источников дохода путем оперативногореагирования и взаимодействия. Кроме того, необхо-димо решительно бороться с коррупцией на уровнеместных органов власти с помощью соответствующихзаконодательных мер и надежных механизмов.

Городское планирование может и должно игратьважную роль в преодолении разобщенности вруководстве при выработке государственной по-литики и принятии решений, учитывая, что по-литика развития на местном и национальномуровнях и связанные с нею инвестиции имеюттерриториальный аспект. Планирование наиболее

эффективно позволяет преодолевать разногласияпутем налаживания горизонтальных и вертикальныхсвязей, используя земельные участки и территории какопорные точки, связывающие планирование со стра-тегией на других направлениях деятельности, таких,например, как создание инфраструктуры. Поэтому ре-гулирующие функции необходимо увязывать с инве-стированием и принятием решений на более широкомгосударственном уровне.

Чтобы добиться законного признания, системаправового регулирования должна соблюдатьпринцип равенства перед законом и восприни-маться как таковая. Важно признать, что регулиро-вание подготовки земельных участков и их застройкиосуществляется не только на основе действующего за-конодательства, но и на основе социокультурных норм.При разработке систем планирования необходимо учи-тывать все виды подготовки земельных участков и ихзастройки, как формальные, так и неформальные, и за-действовать механизмы защиты интересов малоиму-щих слоев городского населения и соблюдения их прави доступа к земле, жилью и собственности.

При реформе систем городского планированиянеобходимо признать нормативно-правовое ре-гулирование планирования направлено на за-щиту и развитие города. Утвержденные в законномпорядке планы и выданные разрешения регулируютсоотношение между публичными правами и правамичастных лиц при осуществлении строительства любогообъекта и дают право сохранить крупный обществен-ный капитал. Нормативно-правовая база с защитнымифункциями нужна для охраны финансовых средств, со-циальных возможностей и экологических ресурсов, ко-торые в противном случае могут пострадать в условияхлихорадочного развития. Функция же развития право-вой базы нужна для улучшения стандартов проектиро-вания зданий и территории, повышения качестважизни человека и общества, а также обеспечения ста-

IXОсновые тезисы: к новой роли городского планирования

бильности в сфере имущественных и земельных прав,в особенности там, где царит рыночная система.

■ Участие общественности, планирование и политика

Необходимо, чтобы правительства стран при-няли ряд минимальных, но вместе с тем крайневажных мер в отношении политической ситуациии нормативно-правовой базы, а также финансо-вых и людских ресурсов, и обеспечить, чтобы уча-стие общественности было конструктивным,охватывало все слои населения и способствовалоулучшению городского планирования. В числотаких мер входят: создание политической системы, ко-торая позволяет и поддерживает активное участие об-щественности и проведение реальных обсуждений и соблюдает обязательства в решении вопросов, свя-занных с потребностями и пожеланиями всех граждани инвесторов; создание нормативно-правовой базы городской политики и планирования с конкретным ука-занием, как результаты сотрудничества с обществен-ностью влияют на подготовку проектов и принятиерешений; обеспечение местных органов власти доста-точными функциями, ресурсами и правом самоуправ-ления в целях поддержки участия общественности;обеспечение соблюдения правительством и финанси-рующими организациями обязательств при распреде-лении ресурсов и оказании содействия в выполнениирешений, вытекающих из участия общественности в сфере планирования, и получение гарантий конкрет-ных результатов сотрудничества с общественностью; и повышение готовности специалистов и улучшение их навыков сотрудничать с общественностью, предостав-лять необходимые консультации по техническим вопросам и включать результаты участия обществен-ности в процессы планирования и принятия решений.

Необходимо, чтобы правительства стран и мест-ные органы власти совместно с неправитель-ственными организациями оказывали содейст-

вие в развитии динамично развивающегося граж-данского общества и обеспечивали создание эф-фективных механизмов участия общественности.Наличие хорошо организованных организаций граж-данского общества и достаточно информированногонаселения, способного использовать возможности уча-стия общественности в планировании и принятии ре-шений и играть эту роль в течение длительногопериода времени, имеет существенное значение дляобеспечения эффективного участия общественности вгородском планировании. Важно создать также меха-низмы, обеспечивающие социально изолированнымслоям населения право голоса в политике, которую про-водят представительные органы власти, и участия впроцедуре планирования.

■ Ликвидация разрыва между повесткойдня по спасению природы и повесткой дня по спасению городов

Чтобы преодолеть в городах разрыв между пове-сткой дня по спасению природы и повесткой дняпо спасению городов местным властям необхо-димо реализовать комплекс мер по обеспечениюэкологической безопасности на таких направле-ниях, как городское проектирование, энергоснаб-жение, инфраструктура, транспорт, ликвидацияотходов и трущобы. Такая политика и стратегия вклю-чают в себя: повышение плотности городской застройки на основе смешанной стратегии землеполь-зования; структуры энергопотребления с использова-нием возобновляемых источников энергии и нулевымбалансом выброса углекислого газа, главным образом,в целях снижения выбросов парниковых газов в рамкахосуществления мер по смягчению последствий изме-нения климата; меры по созданию экологически чистойинфраструктуры и широкого использования неболь-ших систем энергосбережения и водоснабжения в рам-ках развития городской экономики, что можетповысить чувство причастности к жизни города; мерыпо обеспечению устойчиво развивающихся транспорт-

X Планирование устойчивых городов

ных систем и сокращения потребления природного топ-лива, сдерживания тенденции разрастания городов иуменьшения зависимости от городского автомобиль-ного транспорта; эффективную охрану природы, в томчисле вторичное использование отходов и обеспечениекардинальных изменений в обменных процессах горо-дов, и эффективные методы создания «городов без тру-щоб» в более широких масштабах и с упором напроблемы доступа к питьевой воде и канализации, атакже ухудшение качества окружающей среды в горо-дах развивающихся стран.

Многие экологические инновации могут и должныбыть включены в системы нормативного городс-кого планирования и контроля развития террито-рии, включая стандарты планирования и строи-тельные нормы и правила. Реализовать стратегиюсовместного выполнения «зеленой» и «коричневой»повестки дня в городах невозможно без соответствую-щей надежной системы городского планирования.Кроме того, опыт последнего времени свидетельствуеттакже об эффективности нормативно-правового регу-лирования в сочетании с развитием партнерских отно-шений между государством, бизнесом и местнымнаселением в разработке и реализации новых идей ипрограмм в интересах устойчивого развития на местах.

■ Городское планирование и неформальнаядеятельность

Необходимо, чтобы правительства стран и органыместной власти признали важную роль нефор-мального сектора и обеспечили положительноереагирование системы городского планированияна данный факт, в том числе в законодательномпорядке. Чтобы эффективно реагировать на нефор-мальную деятельность, система городского планирова-ния и городское руководство должны действовать в три этапа: во-первых, признать положительную роль не-формального городского развития; во-вторых, обсудитьвопрос о пересмотре политики, законов и нормативно-

правовых актов в целях облегчения деятельности не-формального сектора и, в-третьих, укрепить законностьи эффективность систем планирования и регулированияна основе более реалистичных стандартов.В целях эффективного реагирования политики город-ского развития и планирования на неформальную дея-тельность необходимо принять и реализовать большеновых и испытанных методов в отношении застройкиземельных участков и использования городского про-странства. Первый метод – поиск альтернатив принуди-тельному выселению жителей трущоб и принуди-тельному переезду неформальных промышленныхпредприятий или их закрытию. Например, урегулиро-вать проблемы жилья и реконструировать незаконнозастроенные районы предпочтительнее, чем позволитьзапустение или разрушение. Второй метод – использо-вание механизмов планирования в стратегическихцелях, например, для создания инфраструктуры магист-ральных сетей, целенаправленной застройки террито-рии и реорганизации системы землепользования.Третий метод – взаимодействие с предпринимателями,занятыми в сфере неформальной деятельности для ре-шения вопросов использования общественной терри-тории и обслуживания, в том числе путем признанияправ собственности этих предпринимателей, выделениязон специального назначения для неформальной дея-тельности и предоставления основных видов услуг.

■ Планирование, территориальная структурагородов и создание инфраструктуры

Стратегическое территориальное планированиев сочетании с созданием инфраструктуры способ-ствует развитию компактных форм городскогостроительства, ориентированных на обеспече-ние доступности услуг и общественного транс-порта. Такой подход ведет к улучшению работыгородских служб, реагирующих на запросы различныхсоциальных слоев населения, улучшению состоянияокружающей среды, а также расширению экономиче-ских возможностей и обеспечения средств к существо-

XIОсновые тезисы: к новой роли городского планирования

ванию. Необходимо также признать важность соблю-дения прав пешеходов и владельцев безмоторноготранспорта. Кроме того, существенное значение имеетувязка со стратегическим планированием крупных ин-вестиционных проектов развития инфраструктуры икрупномасштабных проектов.

В целях обеспечения устойчивого развития го-родов и оказания содействия в предоставле-нии городских услуг местные городские властидолжны разрабатывать планы инфраструктурыкак основного элемента стратегического терри-ториального планирования. В планах инфраструк-туры наиболее важное место занимают связи междутранспортом и использованием территории, и ониимеют первостепенное значение, за ними идут другиевиды инфраструктуры, в том числе инфраструктура ма-гистральных сетей водопровода и канализации. Существенное значение для принятия совместного исогласованного технического решения имеет широкоеучастие заинтересованных сторон, но план инфраструк-туры также должен строиться на правильном анализеи понимании различных тенденций и факторов. Еще вплане необходимо предусмотреть механизмы защитыгородского неимущего населения от повышения стои-мости земли и спекуляции как возможных последствийсоздания новой инфраструктуры.

Необходимо, чтобы управлением ростом горо-дов занимались региональные органы власти,поскольку такое строительство может выходитьза рамки административных границ, что чащевсего и происходит во всех регионах мира. В этойситуации территориальное планирование должно слу-жить основой координации городской политики с круп-ными проектами инфраструктуры, гармонизациистандартов застройки, комплексного решения эколо-гических последствий урбанизации и платформой дляоткрытой дискуссии по этим вопросам.

■ Мониторинг и оценка городских проектовМониторинг и оценка должны как единое целоевходить в систему городского планирования в качестве постоянно действующей функции. Этипоказатели должны содержать четкие данные, соответ-ствующие целям, задачам и политике. Городские планыдолжны также четко отражать принципы, комплексмер и порядок проведения мониторинга и оценки. Сле-дует избегать лишних параметров и уделять основноевнимание показателям, позволяющим свободно полу-чать информацию.

Традиционные методы оценки, такие как анализэффективности затрат, анализ стоимости и эффек-тивности и оценка эффективности финансирова-ния, сохраняют свою актуальность – с учетомсуществующих ограничений на ресурсы местныхорганов власти. Появившийся в последнее время ин-терес к таким критериям, как показатели производи-тельности, окупаемость инвестиций и принципыуправления по результатам, означает, что в практикегородского планирования следует поддерживать этиколичественные методы оценки.

Любая оценка требует проведения широких консультаций и содействия всех заинтересован-ных кругов. Этого можно достичь, например, с помо-щью оценки городских проектов при участииобщественности. Опыт показывает, что такой методспособствует повышению качества и эффективностипланов благодаря глубокому пониманию вопросов иперспектив развития, которые в противном случаемогли бы оказаться упущенными в процессе формаль-ного принятия решений.

Мониторинг и оценка должны быть направленыглавным образом на выполнение планов дляокруга, района или квартала. Конечные результатыи итоги выполнения многих крупномасштабных про-ектов сложно оценить в связи с тем, что с течением вре-

XII Планирование устойчивых городов

мени в городах начинает происходить множество раз-личных событий и появляется много факторов, оказы-вающих влияние. Поэтому имеет смысл уделятьбольше внимания вопросам мониторинга и оценкитерриториального планирования в более узких масшта-бах, то есть на уровне округа, района и квартала.

■ Планирование образованияВо многих учебных заведениях назрела серьез-ная необходимость обновления и реформыучебных программ по подготовке специалистовв области городского планирования, особенно вразвивающихся странах и странах с переходнойэкономикой, где подобные программы не пере-сматривались и отстают от требований возни-кающих проблем и вызовов современности.В учебных заведениях, готовящих специалистов по го-родскому планированию, необходимо внедрять новыеконцепции планирования. В частности, важно уделятьбольше внимания вопросам обучения общественностинавыкам участия в процедуре планирования, инфор-мационного взаимодействия и проведения обсужде-ний. Обновленные учебные программы должны такжеспособствовать повышению знаний в ряде областей,часть из которых сегодня только появляются, а другиев прошлом игнорировались, в том числе такие, какстремительная урбанизация и городская неформаль-ная деятельность, города и изменение климата, город-ское экономическое развитие, стихийные бедствия итехногенные катастрофы, городская преступность и на-силие и проживание в городах представителей различ-ных этнических культур. В этом процессе важную рольдолжны выполнять краткие курсы по подготовке прак-тикующих специалистов по вопросам планирования иэкспертов в смежных областях.

Необходимо, чтобы учебные заведения по под-готовке специалистов в области городского пла-нирования обучали студентов работе в условияхлюбой складывающейся в мире ситуации, ис-

ходя из принципа, что «мир един». В развитыхстранах некоторые школы планирования не обучаютстудентов работе в условиях разных ситуаций, чтоограничивает мобильность выпускников и создает про-блемы для студентов из развивающихся стран, желаю-щих вернуться на родину и реализовать полученныезнания у себя дома. Концепция «мир един» в сфере об-разования по вопросам городского планирования – этопопытка исправить существующее положение, и ее не-обходимо поддерживать. Еще одной полезной меройможет служить повышение возможностей профессио-нальных организаций и международных ассоциацийпрофессиональных сообществ. Такие организации и ас-социации должны быть открыты для всех желающих,поскольку в системе городского планирования занятонемало специалистов, не имеющих профессиональногообразования в данной области.

Наконец, образование в области городского пла-нирования должно включать в себя обучение во-просам основных социальных ценностей и этики,поскольку система планирования не «безраз-лична в отношении ценностей». Соответственно,обучение должно охватывать такие направления, каксодействие в обеспечении социальной справедливостии социальных и экономических прав граждан, а такжеустойчивое городское развитие и проектирование го-родов, где проживают представители различных этни-ческих культур. В обучении вопросам социальныхценностей и этики главное место должно занимать при-знание и уважение существующих в обществе разли-чий, ибо невозможно осуществлять эффективноегородское планирование и вести поиск справедливыхрешений без понимания перспектив населения, лишен-ного гражданских прав и возможностей полученияуслуг.

XIIIОсновые тезисы: к новой роли городского планирования

Руководящий составРуководитель: Ойебанджи О. Ойеинка.Главный редактор: Найсон Д. Мутизва-Мангиза.

Авторы: основной состав сотрудников ООН-ХабитатНайсон Д. Мутизва-Мангиза; Бен С. Арима; Инге Енсен;и Эдлам Абера Емеру.

Авторы: приглашенные консультантыВанесса Ватсон (Главы 1, 3 и 11); Амбе Нджо (Главы 2 и3); Симин Давуди, Пэтси Хили и Джефф Вигар совместнос Микаэлем Мияле (Глава 4); Кэрол Ракоди (Главы 5 и7); Питер Ньюман (Глава 6); Элисон Тодес совместно сДжеймсом Думини (Глава 8); Марк Сизонс (Глава 9);Брюс Стифтель совместно с Хуаном Демерутисом, Анд-реа И. Фрэнком, Томасом Харпером, Даниэлем КвекуБаа Инкумом, Ликмен Ли, Хосе Хулио Лима, Али Мемо-ном, Теренсом Милстредом, Изабелой Миронович, Тум-сифу Нкия, Дидье Пари, Кристофером Сильвером иНилом Дж. Сипе (Глава 10).

Группа технической поддержки (ООН-Хабитат)Бестрис Базанье; Нелли Каньгете; Памела Мюраж иНаоми Мутизо-Киало.

Консультанты (ООН-Хабитат)Клаудио Асиоли; Субрамония Анатакришнан; КристинОклер; Даниэль Бийо; Фильеп Декорт; Мохамед Эль-Сиуфи; Шилар Фриска; Анжелин Абли; Мохамед Халь-фани; Сесилия Киеутия-Ньенга; Люсия Кивала; Анса

Масуд; Сесилия Мартинес; Джозеф Мазеланд; Жоси Ма-теру; Эдуардо Морено; Текла Мухоро; Клод Нгомзи;Лаура Петрелла; Ларс Ройтерсвард; Фрелерик Сальес;Вандия Сифорт; Поль Тейлор; Раф Тутс; Брайан Вильямси Николас Ю.

Международные консультанты (Члены Консультативного совета по инфор-мационной сети НП) 1

Сэмюэль Бабатунде Абгоба; Луис Альбрехтс; МарисаКармона; Новарат Коованитвонг; Сочэн Дун; АленДюран-Ласерв; Йозеф Хегедус; Альфонсо Ирахета; А.К.Хаин; Паула Хирон; Нельсон Саул младший; ВинеВ.Лалл; Хосе Луис Лесама де ла Торре; Ом ПракашМатур; Винни Митулла; Алоисий Моша; Питер Ньюман;Питер Нгау; Тумсифу Ионас Нкия; Дейке Питерс; КэролРакоди; Густаво Риофрио; Эллиот Склар; Мона Серагель-дин; Вина К. Шехаб; Ричард Стрен; Грэхем Типл; Люд-мила Я. Ткаченко; Виллем К.Т. ван Влит; Патрик Вейклии Белинда Юнь.

Другие международные консультантыМайкл Коэн; Дженни Кроуфорд; Роуз Гилрой; СьюзаннГанн; Клифф Хейг; Колин Хейлок; Джин Хилльер; Тед Кит-чен; Нина Лори; Скотт Леки; Али Маданджпур; ДжонПендлбери; Кристофер Роджерс; Мэгги Роу; Ричард Х.Шнейдер; Роберт Аптон и Пабло Ваджоне.

Издательская группа (издательство «Ертскэн»)Джонатан Синклер Вильсон; Хэмиш Айронсайд; ЭлисонКузнец и Андреа Сервис.

ВЫРАЖЕНИЕ БЛАГОДАРНОСТИ

1 В состав Консультативного совета Глобальной исследовательской сети по населенным пунктам входят опытные исследователи жилых поселений, пред-ставляющие различные регионы мира. Основная роль Консультативного совета – оказание консультативной помощи ООН-ХАБИТАТ по вопросам основ-ного содержания и подготовки Глобального доклада по населенным пунктам.

За последнее столетие городское планирование1 поправу стало отдельной отраслью знаний и профессией.В организационном плане оно приобрело законнуюсилу в сфере государственного управления, а такжестало одним из направлений деятельности рядовыхграждан и частных предприятий и получило развитиев виде единого комплекса идей в качестве руководствадля принятия решений в процессе планирования и обеспечения результатов городской деятельности.Иногда планирование рассматривают как мероприя-тие, позволяющее решать многие важные проблемыгородов, а иногда – как излишнее вмешательство государства в рыночную деятельность. Кроме того, впоследнее время можно услышать заявления, что сис-тема городского планирования в развивающихся стра-нах служит причиной многих городских проблем, и что,устанавливая нереальные нормативы, планированиеспособствует росту городской нищеты и социальногоотчуждения.

В настоящем докладе городское планированиерассматривается как важный механизм управлениядля решения проблем устойчивой урбанизации, стоя-щих перед городами XXI века. Во многих странах фак-торы, оказывающие влияние на развитие городов,

претерпели существенное изменение, однако системыпланирования мало в чем изменились и зачастую спо-собствуют возникновению городских проблем. Так недолжно быть: системы планирования можно изменитьтаким образом, чтобы они функционировали как эф-фективный механизм, способствующий осуществле-нию перемен в интересах устойчивого городского

Г Л А В А 1ГОРОДСКИЕ ПРОБЛЕМЫ И НЕОБХОДИМОСТЬ ПЕРЕСМОТРА ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Городское планирование – важный механизм управленияв решении проблем, стоящих перед городами XXI века© Билл Гроув / айСток

1 В настоящем докладе термин «городское планирование» имеет такое же значение, как и «планирование в большом городе» и «планирование в маломгороде», и по всему тексту доклада используется для обозначения планирования как в больших, так и в средних, и малых городах.

2 Планирование устойчивых городов

развития, а именно – делали города экологически чи-стыми и безопасными, эффективными в экономиче-ском отношении и способными обеспечить равныесоциальные возможности для всех слоев населения(см. врезку 1). С учетом гигантских масштабов проблем,стоящих перед городами, времени почивать на лаврахбольше нет: необходимо провести оценку систем пла-нирования и, при необходимости, пересмотреть их.

В будущем городское планирование необходимо осу-ществлять с учетом факторов, влияющих на социаль-ные и территориально-пространственные проблемыгородов и организационные структуры, призванные ихрешать. Кроме того, необходимо также учитыватьзначительные грядущие демографические и экологи-ческие проблемы.

ПРОБЛЕМЫ ГОРОДОВ XXI ВЕКА

Экологически устойчивое развитие городов требует решения следую-щих задач:

● сокращение выбросов парниковых газов и принятие серьезныхмер по адаптации к изменению климата и по смягчению его по-следствий;

● свертывание процесса разрастания городов и развитие компакт-ного строительства в городах, обеспеченных общественнымтранспортом;

● рациональное использование и сохранение невозобновляемыхресурсов;

● меры по предотвращению истощения возобновляемых ресурсов;● сокращение потребления электроэнергии и производства отходов

на единицу продукции и потребления;● переработка и утилизация отходов производства с использова-

нием технологий, не наносящих ущерба окружающей среде; и● уменьшение экологического следа городов.

Эти задачи можно выполнить только в том случае, если решать про-блемы урбанизации в контексте планирования и осуществления поли-тики на региональном, национальном и даже международном уровне.

При определении приоритетов и практических мер в отношенииустойчивого экономического развития малых и больших городов акцентследует делать на экономическое развитие на местах, что требует соз-дания материальных условий, необходимых для эффективной деятель-ности производственных предприятий, больших и малых, формальныхи неформальных. Сюда входят:

● надежная инфраструктура и система предоставления услуг, в томчисле водоснабжение, организация удаления отходов, транспорт,коммуникации и энергоснабжение;

● доступность земли и жилья в соответствующих местах и обеспече-ние гарантий владения;

● кредитно-финансовые учреждения и рынки, способные мобили-зовать инвестиционные средства и ссуды;

● работоспособные обученные трудовые кадры, обладающие над-лежащей квалификацией;

● правовая система, гарантирующая конкуренцию, ответственностьи права собственности;

● надлежащая законодательная база, предусматривающая мини-мальные недискриминационные и приемлемые на местах стан-дарты безопасных для здоровья рабочих мест, технологииобработки отходов и работы с загрязняющими выбросами, атакже меры по соблюдению таких стандартов.

В силу ряда причин особое внимание следует уделять поддержке не-формального городского сектора, представляющего важное значениедля устойчивого развития городской экономики.

Социальные аспекты урбанизации и экономического развития не-обходимо рассматривать в рамках повестки дня устойчивого развитиягородов. В Повестке дня Хабитат изложены соответствующие принципы,в том числе по оказанию содействия в таких областях, как:

● равный доступ к услугам и справедливое и добросовестное пре-доставление услуг;

● социальная интеграция путем запрета дискриминации и предо-ставления возможностей и пространства для практического взаи-модействия;

● планирование и управление с учетом гендерного равенства иограниченных физических возможностей и

● профилактика, снижение и ликвидация насилия и преступности.

Социальная справедливость признает необходимость решения вопро-сов на основе обеспечения прав, что требует равной доступности го-родских услуг «равноценного качества», наряду с соответствующимрешением вопросов, связанных с правами и потребностями социальноуязвимых слоев населения.

Вставка 1. Цели устойчивой урбанизации

Источник: частично адаптированные материалы ООН-Хабитат и Министерства международного развития Великобритании, 2002 г., стр. 18-27.

За последние несколько десятилетий глобальные из-менения, произошедшие в физической среде, эконо-мике, организационной структуре предприятий игражданском обществе, оказали существенное влия-ние на развитие городов.

Экологические проблемыВ экологической сфере сегодня наиболее серьезнуюозабоченность вызывает изменение климата. Измене-ние климата будет оказывать воздействие на все ос-новные стороны жизни населения мира, в том числе наобеспеченность водными ресурсами, производствопродовольствия, состояние здоровья и окружающуюсреду. По мере глобального потепления пострадаютсотни миллионов людей, вероятнее всего, в результатеголода, дефицита воды и наводнений в прибрежныхрайонах. Больше всего этой угрозе подвержены наибо-лее нуждающиеся страны и население этих стран.

Мировое потребление нефти как источника энер-гии способствует развитию урбанизации, и легкая до-ступность нефти позволяет использовать такие формыстроительства, как низкая плотность застройки и сти-хийный рост городов, что способствует появлению про-слойки населения, которое зависит от личныхавтомобилей. Существует взаимосвязь между рабо-тающей на нефти экономикой и изменением климата:выхлопные газы автомобилей и авиации в значитель-ной степени способствуют увеличению объема парни-ковых газов. Поскольку в эпоху, когда будут исчерпанызапасы нефти, придется оперировать методами ком-пактной городской застройки и развитием таких системдорожного движения, как общественный транспорт ипешеходные дорожки, сегодня перед планированиемвстают новые требования.

Урбанизация вносит изменения в окружающуюсреду и порождает новые угрозы, в том числе уничто-жает леса и подрывает склоны гор и холмов, что в итогеприводит к оползням и наводнениям. Наиболее уязви-мая часть населения – это один миллиард жителей го-родских трущоб, ибо существующие нормативныетребования городского планирования, как правило, недают им защиты.

Изменения в экономикеВ последние годы глобализация и структурная пере-стройка экономики оказали серьезное влияние на го-рода, как в развитых, так и в развивающихся странах.Особенно серьезному воздействию подверглись город-ские рынки труда, что свидетельствует о нарастающейполяризации в структурах занятости и доходов.

В промышленно развитых странах компании пы-таются добиться снижения производственных расходовза счет перемещения производства в развивающиесястраны, в менее развитые регионы развитых стран идаже в пределах города – из центральных районов наокраину.

Мировой экономический кризис по-разномувлияет на горожан. Нынешний мировой экономиче-

3Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования

ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ,ВЛИЯЮЩИЕ НА ИЗМЕНЕНИЯВ ГОРОДАХ

В сфере экологии сегодня наиболее серьезную озабоченность вызывает изменение климата© Клинт Спенсер / айСток

ский спад, начавшийся в 2008 году, ускорил структур-ную перестройку экономики и темпы роста безрабо-тицы во всех странах мира. Важнейший результатпроисходящих экономических процессов – стреми-тельное развитие неформальной экономики во всехкрупных городах, особенно развивающихся стран.

Таким образом, в перспективе городское плани-рование, как в развитых, так и в развивающихся стра-нах, будет осуществляться в условиях неравенства инищеты и широких масштабов неформальной деятель-ности.

Организационные измененияВ течение последних трех десятилетий во многих стра-нах мира произошли серьезные изменения в местномсамоуправлении, в результате чего ситуация в нихсильно отличается от той, в которой изначально заду-мывалось городское планирование.

Наиболее заметным изменением стало развитие городского политического устройства и переход от«правления» к «управлению». Так развитые страны реагируют на постоянно растущие сложности властныхструктур в условиях глобализации и многоуровневойсистемы руководства. В развивающихся странах кон-цепция городского управления развивается парал-лельно с процессом децентрализации и демократи-зации.

Изменения имели огромное значение для город-ского планирования, которое нередко трактовалось какпережиток прежней концепции государства всеобщегоблагоденствия и препятствие на пути экономическогоразвития и свободного рынка. Городское планирование,как правило, в значительной мере зависит от стабиль-ного, эффективного и ответственного местного само-управления, а также сильного гражданского общества.Во многих развивающихся странах эти факторы простоотсутствуют. В таких условиях городское планированиеи впредь будет оставаться неэффективным.

Изменения в гражданском обществеНачиная с 1960-х годов, в обществе постоянно растетнежелание пассивно воспринимать решения в сферегородского планирования, которые принимаются политическим руководством и техническими специа-листами. В конце концов, планирующие органы, при-знали, что запланированные меры реально можноосуществить, скорее всего, только в том случае, еслиони получат поддержку общественности. Успех плани-рования с участием общественности во многом обусловлен наличием тесных отношений между госу-дарством и гражданским обществом и степенью вос-приятия и поддержки демократии.

Система планирования воспринимает граждан-ское общество и его роль в планировании программтолько по одному признаку. В некоторых странах мираможно встретить примеры хорошо подготовленных об-щественных организаций, готовых обсуждать концеп-ции планирования, однако гражданское общество не всегда готово к такого рода деятельности. Если в Ла-тинской Америке организованное гражданское обще-ство – это типичное явление, то самые различныеформы оно приобрело в Африке, на Ближнем Востокеи в Азии, где общественные отношения, выходящие за рамки родственных связей и сохраняющие этниче-скую окраску, в значительной мере носят случайный,бессистемный и патерналистский характер.

Изменения в экономике и государственной системе, вхарактере гражданского общества, а также в характереи масштабах экологических проблем оказали серьезноевлияние на урбанизацию и рост городов, а также на со-циальные и территориально-пространственные тен-денции развития в городских поселениях.

Урбанизация и рост городовЗа последние три десятилетия в городах произошли не-виданные ранее глобальные преобразования.


ПЕРЕМЕНЫ В ГОРОДАХ

В 1950-1975 годах рост населения в мире в городах исельской местности происходил с одинаковым темпом,однако в последующий период чаша весов резко пере-весила в пользу городского населения. В 2008 годувпервые в истории свыше половины мирового населе-ния проживало в городах, а в 2050 году эта цифраможет возрасти до 70%. На диаграмме 1 показаны про-гнозы роста городского населения по регионам.

Социальные и территориальные изменения в городахПланирующие органы и городское руководство вынуж-дены все больше иметь дело с новыми формами и ме-

тодами освоения территории. В больших городах соци-альные и территориальные изменения развиваютсяпреимущественно в направлении дробления, выделе-ния и специализации функций и методов использова-ния территории.В бедных городах пространственные формы освоениятерритории вызваны главным образом тем, что мало-имущее население пытается добиться права собствен-ности на землю, расположенную в доступных местах изачастую в районах, непосредственно примыкающих кгороду. Данный метод занимает ведущее место в реа-лизации новых форм городского строительства по мереурбанизации сельской местности. Фактически, быстрыйрост городов происходит главным образом в районахна городской окраине.Большие города разрастаются вширь, поглощая близ-лежащие малые города, что приводит к созданию бес-конечного числа небольших поселков, расположенныхкольцом вокруг городов. В настоящее время в Вене-суэле в Латинской Америке сплошной полосой вдольпобережья вытянулись города Маракайбо, Баркиси-мето, Валенсия, Каракас, Барселона-Пуэрто-ла-Крус иКумана.


Диаграмма 1Городское население по регионам, 2005-2050 гг.

Примечание: в число странАзии не включена Япония.

Источник: ООН, 2008 г.

Городская нищета и рост трущоб требуют вновь обратитьособое внимание на городское планирование© Стивен Аллен / айСток

«Современное» городское планирование возникло вовторой половине XIX века главным образом в качествереакции на стремительный рост и загрязнение городовЗападной Европы в результате промышленной рево-люции. Утверждение в этом регионе мира городскогопланирования как одной из функций государства объяс-няется экономическим подъемом современного госу-

дарства со свойственной ему стратегией вмешатель-ства. «Перспективное видение» города, предложенноеосновоположниками городского планирования в Запад-ной Европе и США в конце XIX века, ставило своей цельюопределить задачи и формы проектирования, которое,в свою очередь, продемонстрировало завидную устой-чивость и сохраняло ее на протяжении XX века.

Планирование считалось технической задачейразработки планов местности и проектирования насе-ленных пунктов, при этом социальные, экономическиеи политические вопросы оставались вне его сферы.


Тип плана ОписаниеГенеральный план План местности с указанием на карте мест размещения и границ городских районов в

конкретный момент времени в будущем после «реализации» плана. Генеральными планаминазываются также планы в «окончательном виде» и «предварительные» планы.

Комплексный план Метод, согласно которому в системе городского планирования составляется полный и детальный план города (или городских административных районов). В прошлом этот терминтакже означал, что предстоит полный демонтаж городских районов и осуществление новогокомплексного плана.

Комплексный городской план Термин, который используют в Китае для обозначения городского генерального плана (Закон огородском планировании 1989 года)

Общий план Еще один термин, обозначающий генеральный план с указанием строительных норм и применение таких норм на конкретных участках. Как правило, сопровождается схемой распределения земли по зонам.

План застройки или планмикрорайона

План конкретной местности, зачастую местного масштаба, с указанием деталей, например,дорог, мест общественного пользования и границ.

Окончательный план илипроект детальной плани-ровки

План конкретной местности, где предстоят существенные изменения, как правило, в рамкахширокого стратегического или «структурного» плана или «схемы».

Стратегический план разви-тия территории

Термины «структурный план» и «стратегический план» тесно связаны, и сегодня шире используется второй термин. Стратегический план – широкомасштабный, выборочный план(или план первоочередных задач) развития территории, как правило, концептуально опреде-ляющий желательное направление застройки города на перспективу. Разработка стратегиче-ского плана происходит в условиях, когда принятие решения приобретает особое значение.

Директивный планили план застройки

Более общий термин для обозначения структурных и стратегических планов

План зонированияи использованиятерритории

Детальные планы местности или карты с указанием целей использования индивидуальных зе-мельных участков и с предоставлением землевладельцу (которым может быть и государство) конкретных прав и условий, касающихся использования и освоения земли. Теоретически, план зонирования территории совпадает с генеральным планом.

Нормативно-правовое регули-рование системы планирова-ния

Связано с правами и условиями, предусмотренными в планах зонирования территории, и законодательными требованиями в отношении процедуры предоставления или измененияправ землепользования, использования надворных построек и территории.

Таблица 1Определения различных типов городского планирования

ПОЧЕМУ ГОРОДСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ТРЕБУЕТПЕРЕМЕН?

Планирование связывалось с разработкой генеральныхпланов, предварительных проектов планировки и за-стройки с подробной схемой застроенного города так,как он выглядит в идеальном окончательном виде.Правовым механизмом воплощения в жизнь такогоперспективного видения города служила схема зони-рования территории.

С годами появился целый ряд различных терми-нов для обозначения проектных планов. В таблице 1приводятся основные термины, которые употреб-ляются в настоящее время.

Зарождение и развитие генерального планиро-вания происходило в условиях сильного влияния соци-альных ценностей развитых стран, что, однако непомешало распространению в XX веке данных форм го-родского планирования почти во всех странах мира.

С учетом слабых сторон генерального планиро-вания, в некоторых странах на смену ему пришли новыеметоды и планы, работа над которыми осуществляетсяс участием общественности, они отличаются большейгибкостью, стратегической направленностью и практич-ностью. Однако во многих регионах, в особенности вразвивающихся странах, генеральное планирование изональное использование городских территорий, как ипрежде, применяются для создания городской окру-жающей среды в духе модернизма.

Городские районы сегодня – это крайне сложные, бы-стро изменяющиеся структуры, формирующиеся подвлиянием целого ряда факторов местного и глобаль-ного значения, часто не поддающиеся управлению пла-нирующих органов и с помощью планов городскойзастройки. Существует значительный разрыв между

распространенными в настоящее время системамипланирования и внешним обликом городов XXI века.Во многих странах мира сохраняются устаревшиеформы планирования.

Наиболее очевидная проблема генеральногопланирования и городского модернизма заключаетсяв том, что они не в состоянии создать необходимыеусловия для устройства жизни большинства населенияв стремительно растущих, преимущественно бедныхгородах с неформальными поселениями. Весьма со-мнительно, чтобы люди, которые живут в подобныхусловиях, соблюдали нормативные документы о зони-ровании и использовании территории, рассчитанныена малые европейские города. Не удовлетворяющиетребованиям населения решения о зонировании тер-ритории и использовании земли способствуют строи-тельству неформальных поселений и разрастаниюгородов за счет небольших населенных пунктов, при-мыкающих непосредственно к городу. Возможно, ор-


«РАЗРЫВ» МЕЖДУ УСТАРЕВШИМИ МЕТОДАМИПЛАНИРОВАНИЯ И СОВРЕМЕННЫМИ ГОРОДСКИМИ ПРОБЛЕМАМИ

Ситуации, складывающиеся в период после стихийныхбедствий, дают городскому планированию уникальнуювозможность пересмотреть прежние методы городскогоразвития© Дуг Веб / айСток

ганы городского самоуправления сами создают условиясоциального и территориально-пространственного от-чуждения и вредного воздействия на окружающуюсреду в результате принятия неподходящих законов инормативных актов.

Еще один аспект планирования, требующий из-менения во многих регионах мира, касается места, ко-торое оно занимает в организационном отношении. Вомногих странах городское планирование недостаточноинтегрировано в систему городского управления и дей-ствует обособленно от деятельности других городскихдепартаментов и бюджетного процесса.

Серьезные проблемы XXI века, такие как стремительнаяурбанизация, изменение климата, спад мировой эконо-мики и дефицит природных ресурсов, сегодня возвра-щают мир обратно к системе планирования. Этипроблемы имеют существенное значение для террито-риальной структуры и деятельности населенных пунк-тов. По существу, они требуют вмешательствагосударства и радикального изменения облика городов,что предполагает востребованность планирования. Какпоказано ниже, планирование может стать важным ме-ханизмом решения некоторых стоящих перед городамизадач, в особенности проблем устойчивого городскогоразвития (экологических, экономических и социальных),устранения трущоб и нищеты, городской преступностии насилия, а также урегулирования ситуаций после кон-фликтов и стихийных бедствий.

Городская нищета и рост трущоб требуют вновьобратить серьезное внимание на городское планиро-вание. В разных стран мира около миллиарда обитате-лей трущоб живут в городах. Городское планированиеможет сыграть ключевую роль в достижении 11-й целиЦелей развития тысячелетия (ЦРТ), в соответствии с ко-торой предусматривается к 2020 году существенное

улучшение условий жизни, как минимум, 100 миллио-нов жителей трущоб за счет принятия решений, состав-ляющих альтернативу строительству новых трущоб.

По мере развития в странах урбанизации вопросустойчивого городского развития приобретает решаю-щее значение. Городское планирование может сыгратьважную роль в обеспечении устойчивого городскогоразвития. Достижение цели в создании устойчивых го-родов и содействие в сохранении климата требует пла-новых изменений, чтобы придать городам нужнуюформу с точки зрения территории и пространства иобеспечить систему предоставления услуг. Городскоепланирование позволяет направить проблему измене-ния климата в русло решения основных вопросов го-родского развития.

Методы планирования, проектирования и управ-ления городом могут способствовать повышению илиснижению уровня защиты и безопасности. Опыт пока-зывает, что при любом городском планировании и про-ектировании важно учитывать основы обеспечениябезопасности. Городское планирование может такжеспособствовать профилактике преступлений при по-мощи более эффективной организации управления ур-банизацией.

Важный этап на пути устойчивого городского раз-вития – участие городского планирования в урегули-ровании постконфликтных ситуаций. Кроме того,планирование позволяет эффективнее использоватьограниченные местные материальные, людские, тех-нические и финансовые ресурсы. Складывающиеся впериод после стихийного бедствий ситуации дают го-родскому планированию уникальную возможность пе-ресмотреть прежние пути городского развития иналадить эффективную работу с населением по обес-печению готовности к опасности и угрозам.


ПОЧЕМУ ВОЗРОЖДАЕТСЯИНТЕРЕС К ГОРОДСКОМУПЛАНИРОВАНИЮ?

За последние несколько десятилетий появилисьновые подходы к проблемам традиционного генераль-ного планирования. У большинства этих инициатив естьобщие моменты:

● Стратегический, а не комплексный; ● Гибкий, а не ориентированный на конечный

результат;● Нацеленный на принятие мер и выполнение;● Обусловленный действиями заинтересованных

сторон и общественности;● Отражающий появляющиеся новые городские

интересы;● Выполняющий роль консолидирующего фактора;● Акцентирующийся на самом процессе планирова-

ния.

Новые подходы к планированию классифициро-ваны по семи общим категориям:● Стратегическое территориальное планирование,

в которое включаются не все части города, а основ-ное внимание уделяется только тем аспектам ирайонам, которые представляют стратегическоеили важное значение для достижения целей ком-плексного плана;

● Интегрирование территориального планирова-ния в функции государственного или обществен-ного сектора, в том числе, включение террито-риально-пространственного аспекта в сектораль-ную стратегию;

● Новые методы регулирования и организации зем-лепользования как альтернатива принудительнойликвидации неформальных поселений, методыприменения механизмов планирования в целяхвоздействия на застройщиков в рамках проводи-мой стратегии, методы работы с застройщиками в

целях организации системы пользования обще-ственным пространством и обеспечения предо-ставления услуг, а также новые идеи относительноприменения правовых норм в системе планирова-ния в целях сбора информации о повышении стои-мости земли;

● Развитие сотрудничества с общественностью ипартнерскими организациями, включая такие на-правления, как «оценка состояния города с уча-стием общественности», «обучение и активныедействия с участием общественности» и «планиро-вание действий с участием общественности», в томчисле и «подготовка бюджета с участием обще-ственности»;

● Методы, получившие поддержку международныхорганизаций, в которых акцент сделан на конкрет-ные направления деятельности, такие как окру-жающая среда, преступность и стихийныебедствия, а также партнерство и сотрудничество собщественностью;

● Новые формы генерального планирования, при которых развитие инициативы происходит при участии общественности по принципу работы«снизу-вверх», они направлены на обеспечение со-циальной справедливости и ставят целью противо-действие операциям по спекуляции землей; и

● Планирование, направленное на создание новыхформ освоения территории, таких как компактнаягородская застройка и новый урбанизм, оба эти ме-тода служат реакцией на стихийное строительствои устойчивую урбанизацию.

Определение городского планирования, как оно употреб-ляется в докладе, приведено во вставке 2.


НОВЫЕ МЕТОДЫ ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГОРОД-СКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРИНЦИПОВ НОРМА-ТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Условия, в которых в разных странах мира про-исходит процесс городского планирования, очень раз-личны. Поэтому было бы ошибочно считать, что можноразработать единый новый метод планирования. Таким

образом, изложенные ниже принципы в форме вопросовможно использовать для оценки систем городского пла-нирования и как ориентир при применении пересмот-ренных методов городского планирования:


С течением времени определения городского планирования менялись, и сейчас в разных странах мира они различны. Согласно прежним взглядам,городское планирование означало планировку территории для установления контроля над использованием земли. Существующие в настоящее времяпринципы признают произошедшие организационные изменения и переход от правления к управлению, необходимое расширение масштабов пла-нирования и выход за рамки территории, а также контроль выполнения планов проектирования.

Городское планирование рассматривается сегодня как осознанная совместная деятельность, связанная с созданием или изменением обликамалого или большого города, городского района или более обширной территории, а также с реализацией результатов такой деятельности с учетомприоритетов, касающихся инвестиций в развитие территории, природоохранных мер, новых и реконструированных районов населенного пункта, фи-нансирования развития основной инфраструктуры и принципов регулирования использования территории. По общему признанию, планированиемзанимаются не только специальные городские и региональные планирующие органы, и поэтому целесообразно говорить о «системе планирования».Тем не менее, городское (и региональное) планирование имеет свои интересы, отличающие его, например, от экономического планирования илипланирования в сфере здравоохранения. В центре деятельности городского планирования стоит проблема территориального пространства, как ста-тического, так и мобильного; охрана «мест» и территорий особого значения; взаимодействие между различными организациями и сообществамирайона; и важные транспортные узлы и развязки, находящиеся на территории района.

Кроме того, планирование рассматривается сегодня как стратегическая, а не как комплексная деятельность, что предполагает избирательныйподход и особое внимание к проблемам, решение которых со временем окажет реальное влияние на судьбы территории. Кроме того, планированиеставит на первый план развитие из прошлого в будущее, что предполагает возможность выбора в настоящее время соответствующих мер с точкизрения их возможного влияния на формирование социальных и территориальных отношений в будущем. Такой образ будущего − это не только вопросполитической целесообразности в краткосрочной перспективе, он связан и с созданием проектов на несколько поколений вперед, особенно в том,что касается инвестиций в инфраструктуру, рационального использования природных ресурсов и качества жизни.

Термин «планирование» предполагает также метод управления, обусловленный политикой, проводимой на основе совместно разработанногокурса и решения о совместных действиях, принятого в отношении политики. Таким образом, планирование − это не рутинная техническая работа:оно формируется на основе очевидных ценностей, и, по существу, само по себе связано с принятием этических решений.

Вставка 2. Определение городского планирования

Источник: по материалам книги Хили, 2004 г.

● Признает ли система планирования нынешние и гря-дущие экологические проблемы и может ли она решать их, применяя методы, способствующиеустойчивому развитию?

● Признает ли система планирования социальнуюсправедливость и может ли она способствовать ееобеспечению? Может ли она способствовать выпол-нению всемирно признанных деклараций, таких какЦРТ?

● Видит ли система планирования поддержку и по-мощь в прогрессивных национальных конституцияхи международных соглашениях по обеспечениюсправедливости в отношении человека и его средыобитания?

● Соответствует ли система планирования распреде-лению конституционных прав и обязанностей?

● Признает ли система планирования многообразиеэтнических культур и социально-экономических итерриториально-пространственных проблем иможет ли она реагировать на них?

● Оказывает ли система планирования поддержку исодействие в проведении открытого диалога?

● Оказывает ли система планирования содействие всодержании и ремонте экологически устойчивых го-родских сооружений и систем инфраструктуры, спо-собствующих решению вопросов социальнойинтеграции и обеспечения горожан источниками до-хода?

● Признает ли система планирования значение нефор-мальной деятельности?

● Получает ли система планирования постоянную под-держку со стороны правительств, политических дея-

телей, деловых кругов и населения богатых и бедныхрайонов?

● Справляется ли система планирования с необходи-мость проявлять гибкость? Например, может ли онаосуществлять жесткий контроль в случае возникно-вения необходимости обеспечить защиту и социаль-ную интеграцию или в случае воздействия внешнихфакторов рынка?

● Считает ли система планирования, что планы и вы-полнение планов являются взаимосвязанными про-цессами, тесно связанными с бюджетом?

● Существует ли взаимосвязь между директивными истратегическими планами территориального про-ектирования и системой законов о земле и органи-зацией землепользования?

● Существует ли взаимосвязь между городскими пла-нами и более широкими законодательно оформлен-ными перспективными планами?

● Занимает ли система планирования место в органи-зационном отношении, позволяющее эффективновыполнять свою роль, и прочно ли его удерживает?

● Входит ли в систему планирования мониторинг иоценка городских планов?

● Существует ли связь между практикой планирова-ния, профессиональными планирующими организа-циями и системами образования в этой области?Обладают ли системы образования в области плани-рования возможностями выпускать достаточно ква-лифицированных специалистов?

● Осознается ли тот факт, что системы городского пла-нирования ограничены касательно соблюденияпринципов, изложенных выше в форме вопросов?

Настоящий доклад разбит на пять разделов:● В главах 1 и 2 содержится вступительная часть, в ко-

торой говорится о необходимости пересмотра город-ского планирования. Также в них рассматриваетсясостояние городов в разных странах мира.

● В главах 3, 4 и 5 основное внимание уделяется орга-низационным или процедурным вопросам город-ского планирования. Главы начинаются скомментариев относительно новых методов плани-рования и возникновения городского планированияв стиле модерн, далее рассматриваются тенденцииразвития факторов влияния, формирующих системупланирования в организационном и политическомотношении, и процедура принятия решений в си-стеме планирования.

● В главах 6, 7 и 8 упор сделан на содержание город-ского планирования или его материально-правовыеаспекты. В них рассматриваются вопросы, вызываю-щие в последнее время озабоченность – речь идето состоянии городской среды в контексте устойчивогоразвития, городской неформальной деятельности ипланирования инфраструктуры.

● В главах 9 и 10 рассматриваются вопросы монито-ринга и оценки планирования и образования в дан-ной области. Каждая из этих проблем в прошлом неполучала должного внимания.

● В главе 11 анализируются будущие возможные на-правления политики, необходимые для повышенияэффективности городского планирования и исполь-зования системы городского планирования как ос-новного механизма обеспечения устойчивогоразвития городов.


СТРУКТУРА ДОКЛАДА

Условия и ситуации, в которых в разных странах мираосуществляется планирование, очень различны. В на-стоящей главе рассматриваются следующие аспектыпроблемы многообразия городской обстановки: урба-низация и демографические тенденции; масштабы ипространственные формы городов; уровень экономи-ческого развития и нищеты; и угроза природных и тех-ногенных катастроф. Все эти вопросы и результатыпланирования рассматриваются в контексте городскихситуаций, существующих в промышленно развитыхстранах, странах с переходной экономикой и в разви-вающихся странах. Данная глава строится на предпо-ложении, что программы городского планированиявряд ли смогут достигнуть цели без правильного пони-мания многообразия условий городской обстановки.

В начале XX века мир стал свидетелем беспрецедентныхтемпов урбанизации. В период с 1950 года по 2007 годгорода росли в среднем на 2,6% в год. За этот периодчисленность мирового городского населения выросла вчетыре раза – с 0,7 до 3,3 миллиарда человек, таким об-

разом, масштабы урбанизации увеличились с 29% в1950 до 49% в 2007 году (таблица 2). Еще большего вни-мания заслуживает, пожалуй, тот факт, что в 2008 годучисленность мирового населения, проживающего в го-родах, превысила 50%. Ожидается, что эта тенденциясохранится, и согласно расчетам, в 2050 году в городскойместности будет проживать 70% населения мира.

Темпы роста мирового городского населенияснизились до 1,8% в год. В развитых странах масштабыурбанизации достигли 50% более половины веканазад, однако в развивающихся странах такие мас-штабы будут достигнуты не ранее 2019 года.

Развитые страныВ развитых странах мира урбанизация достигла наибо-лее высокого уровня. В городах проживает примерно74% населения (таблица 2). Отмечаются низкие темпыроста городского населения, средний темп в период с1975 года по 2007 год составил 0,8%, и ожидается, что впериод между 2025 и 2050 годом он снизится до 0,3%.В развитых странах увеличение численности городскогонаселения примерно на одну треть произошло за счетмиграции. Еще один демографический аспект – стре-мительное старение населения, о чем свидетельствуетвыросший процент жителей в возрасте от 60 лет и выше.

Г Л А В А 2ПОНИМАНИЕ МНОГООБРАЗИЯ ГОРОДСКИХ УСЛОВИЙ

УРБАНИЗАЦИЯ И ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ТЕНДЕНЦИИ

Страны с переходной экономикойВ странах с переходной экономикой основная демогра-фическая тенденция – отрицательный прирост населе-ния в некоторых городах. Отмечается, что в период с1990 года по 2005 год численность населения сократи-лась в 75% городов стран Восточной Европы. Причинойэтому стал рост миграции в страны Европейского Союза,негативные тенденции развития экономики, повыше-ние смертности и снижение рождаемости. Сокращениючисленности городского населения способствовал рас-пад Советского Союза, что оказало влияние на многиестороны городской жизни. Еще одна демографическаятенденция за последние несколько десятилетий – бы-строе старение населения.

Развивающиеся страныВ развивающихся странах в городах проживает около44% населения (таблица 2). Ожидается, что в 2050 годуэта цифра вырастет до 67%. В период с 1975 года по2007 год среднегодовой темп роста численности насе-ления составлял 3,1%. Согласно расчетам, в период с2007 года по 2025 год этот показатель снизится до 2,3%и в период с 2025 года по 2050 год – до 1,6%. Как пока-зано на диаграмме 2, в странах развивающихся регио-нов, в частности, в Африке и Азии, отмечаются самые

высокие темпы урбанизации. Этот факт можно отнестиза счет высоких темпов естественного прироста и уве-личения миграции населения из сельской местности вгорода. Важной демографической тенденцией в разви-вающихся странах является высокий процент моло-дежи (15-29 лет). В 2030 году 60% населенияразвивающихся стран, проживающего в городах, будетсоставлять молодежь в возрасте до 18 лет.

Планирование с учетом последствий урба-низации и демографических тенденцийУрбанизация и демографические тенденции, отмечен-ные выше, влекут за собой ряд весьма серьезных по-следствий для городского планирования в будущем.Наиболее важные из них вкратце рассмотрены ниже.

Статистика, свидетельствующая о темпах и мас-штабах городского развития, и связанные с нею потреб-ности вызывают тревогу. В определенном плане, этосоздает атмосферу негативного отношения к урбаниза-ции. Урбанизацию следует рассматривать как позитив-ный процесс и как условие повышения доступа куслугам и социально-экономическим возможностям,а также улучшения качества жизни населения страны.

Городское планирование в развивающихся стра-нах, в особенности в Африке и Азии, должно реагиро-

13Поминимание многообразия городских условий

РегионГородское население (в миллионах) Процент городского населения1950 1975 2007 2025 2050 1950 1975 2007 2025 2050

Весь мир 737 1518 3294 4584 6398 29,1 37,3 49,4 57,2 69,6

Более развитый регион 427 702 916 995 1071 52,5 67,0 74,4 79,0 86,0

Менее развитый регион 310 817 2382 3590 5327 18,0 27,0 43,8 53,2 67,0

Африка 32 107 373 658 1233 14,5 25,7 38,7 47,2 61,8

Азия 237 574 1645 2440 3486 16,8 24,0 40,8 5I,I 66,2

Европа 281 444 528 545 557 51,2 65,7 72,2 76,2 83,8

Латинская Америка и Карибский бассейн 69 198 448 575 683 41,4 6I,I 78,3 83,5 88,7

Северная Америка 110 180 275 365 402 63,9 73,8 8I,3 85,7 90,2

Океания 8 13 24 27 31 62,0 7I,5 70,5 7I,9 76,4

Таблица 2Глобальные тенденции урбанизации в 1950-2050 гг.

Источник: ООН, 2008 г. стр. 3-5

вать на стремительные темпы урбанизации. В численаиболее серьезных проблем, стоящих перед город-ским планированием на сегодняшний день и на после-дующие несколько десятилетий, вопросы обеспеченияпотребностей населения быстро развивающихся горо-дов в жилье, водоснабжении и канализации. Важнотакже, чтобы городское планирование надлежащимобразом организовало управление процессом город-ского развития, поскольку хаотический рост городовсоздает серьезные препятствия на пути устойчивого го-родского развития.

Городскому планированию в развивающихсястранах необходимо уделять внимание вопросам удов-летворения потребностей молодежи. Молодежь – наи-более активный и передовой отряд населения, но еслиоставить ее без работы, она может стать источникомсоциальных волнений. Планирование в интересах мо-лодежи предъявляет градостроительству особые тре-бования удовлетворять потребности в сфереобразования и обеспечивать учебную базу, а также ин-вестировать в развитие спорта и создавать места от-дыха и развлечений.

Проблемы планирования, вызванные «угаса-нием» городов, как в странах с переходной экономи-

кой, так и в развитых странах, ставят многочисленныевопросы, начиная с поиска решений, как покрыть рас-ходы инфраструктуры, работающей не на полную мощ-ность, и заканчивая выяснением возможностейальтернативного использования заброшенных объ-ектов социальной сферы, нескончаемых кварталов пу-стующих жилых домов, коммерческих предприятий ипромышленных объектов. Новых подходов требуетпланирование для стареющего городского населения,


6

5

4

3

2

1

01950�1960

1960�1970

1970�1980

1980�1990

1990�2000

2000�2010

2010�2020

2020�2030

2030�2040

2040�2050

Диаграмма 2Среднегодовые темпы изменения динамикироста городского населения

Источник: ООН, 2008 г.

Городскому планированию необходимо уделять вниманиевопросам удовлетворения потребностей молодежи© Джейкоб Вакерхаузен / айСток

поскольку стремительное старение населения требуетповышенного внимания сфер здравоохранения, от-дыха, транспорта и создания других условий для людейпожилого возраста.

Нарастающие волны миграции из других странозначают, что в города приходит мультикультурализм.Городскому планированию предстоит вести поиск уста-новления равновесия между представителями различ-ных этнических культур, стремящихся сохранить своюидентичность в городах, чтобы не допустить проявле-ния крайних форм дискриминации и городского рас-слоения. Городским планирующим органам предстоитучитывать все больше конфликтов вокруг культовыхзданий, погребальных церемоний, ритуального закла-ния животных и эстетики архитектуры.

Население мира, проживающее в городах и насчиты-вающее 3,3 миллиарда человек, распределено нерав-номерно между городскими поселениями разныхразмеров. Пятьдесят два процента городского населе-ния мира живет в городах с численностью населенияменее 500 000 человек. В развитых и развивающихсястранах картина одинаковая, в таких городах проживает,соответственно, 54 и 51 процент городского населения.По мере нарастания в городах тенденции демографиче-ского роста происходит расширение городской террито-рии. Одним из последствий данного процесса являетсярост крупных городов за счет поглощения соседнихмалых. Рост городов путем постепенного перерастанияв мегаполисы, застройки пригородов и расширения го-родской территории создает серьезные проблемы го-родскому планированию во всех странах мира.

Развитые страныВ целом, примерно 63% городского населения разви-тых стран сосредоточено в средних и малых городах, и

только 9,8% проживает в мегаполисах. Общим длякрупных городов развитых стран является снижениеплотности городской застройки, что еще больше услож-няет проблему стихийного роста городов.

Проблема разрастания городов наиболее остростоит в Северной Америке, где значительная часть на-селения имела автомобили уже в начале двадцатоговека. Менее остро эта проблема стоит в странах Запад-ной Европе, где та степень массовой автомобилизации,которая существовала в США уже в 1930-х годах, быладостигнута только в 1970-х.

Страны с переходной экономикойВ странах с переходной экономикой существует толькоодин мегаполис – Москва (10,4 миллиона человек), инет ни одного крупного города с населением от 5 до 10миллионов человек. Централизованная система при-нятия решений давала государству возможность осу-ществлять компактное строительство с высокойплотностью застройки и функциональными системамиобщественного транспорта. Отсутствие рынков недви-жимости способствовало распределению земли с по-мощью государственных, а не рыночных механизмов.Такие меры, вместе взятые, привели к строительствугородов с компактной застройкой, высокой степенью


РАЗМЕРЫ И ПРОСТРАНСТВЕННЫЕФОРМЫ ГОРОДОВ

Нарастающие волны иммиграции означают, что городастановятся мультикультурными© Альдо Мурильо / айСток

регулирования и руководящими центрами. Начав-шиеся в 1990-х годах политические и экономическиереформы эту систему постепенно меняют.

Развивающиеся страныВ развивающихся странах находится 14 из 19, суще-ствующих в мире мегаполисов, при этом в этих городахпроживает лишь 8,4% городского населения. Большаячасть городского населения (61,4%) живет в городах,насчитывающих менее одного миллиона жителей.Также в развивающихся странах существуют проб-лемы, связанные с застройкой пригородов. В частно-сти, застройка пригородных земель ведет к рас-ширению инфраструктуры и повышению расходов наоказание услуг. Преобладание городского строитель-ства – отличительная черта роста городов в развиваю-щихся странах, в частности в Латинской Америке иАфрике. В результате возникают серьезные проблемыпланирования, в особенности из-за того, что подобнаятенденция в строительстве способствует разрастаниюгородов, перенаселению и ухудшению качества окру-жающей среды.

Планирование с учетом размера и пространственных форм городовНесмотря на важное демографическое значение малыхи средних городов, усилия городского планирования вразвивающихся странах в гораздо большей степени со-средоточены на проблемах крупных мегаполисов.Чтобы малые и средние города могли реализовать своипотенциальные возможностям, они должны бытьвключены в повестку дня городского планированияразвивающихся стран в XXI веке.

Рост городов, будь то за счет застройки пригоро-дов в Северной Америке, стихийного строительства вАфрике или превращения городов в мегаполисы в Азиии Латинской Америке – все это результат непродуман-ных и неэффективных норм и правил градостроитель-ства. В число проблем, которые предстоит решать в этойсвязи городскому планированию, входят следующие:

многочисленные социальные, экономические, террито-риальные и экологические проблемы, включая рекон-струкцию неформальных поселений в пригородах;обеспечение общественного транспорта и других ма-гистральных сетей инфраструктуры; а также эффектив-ное планирование и управление в сотрудничестве сместными органами власти прилегающих территорий.

Один из главных вопросов, с которым в XXI векепредстоит иметь дело городскому планированию в раз-вивающихся странах, касается расширения масштабовнеформальной деятельности, связанной с современ-ным укладом жизни в городе. В городах развиваю-щихся стран соблюдение формальных требованийнередко связано с риском лишиться источников доходаи жилья, оно обостряет проблемы социальной изоля-ции, отчуждения и нищеты. Чтобы городское планиро-вание в развивающихся странах соответствовалосуществующим условиям и могло служить на благо об-щества, необходимо вести поиск новых путей решенияпроблемы неформальной деятельности.

Глобальная урбанизация происходит в условиях наибо-лее тяжелого экономического кризиса, разразившегосяв мире после 1945 года. Нынешний экономическийспад влечет за собой ряд последствий для городскойместности. Во-первых, в 2009 году ожидается падениетемпов экономического роста на 1,3%. Это означает,что на городское и капитальное строительство будетвыделяться меньше средств. Во-вторых, прогнозиру-ется повышение уровня безработицы в различных от-раслях экономики, в особенности в финансовой,строительной, автомобильной и обрабатывающей, атакже в сфере туризма, услуг и недвижимости – все онитесно связаны с развитием городов. Уровень безрабо-тицы в мире в 2008 году составлял 6%. Ожидается, чтов 2009 году он вырастет до 7,1%. В-третьих, вслед заростом безработицы, следует ожидать увеличения мас-


ГОРОДСКАЯ ЭКОНОМИКА В КОНКРЕТНОЙ СИТУАЦИИ

штабов нищеты. Более того, мировой экономическийкризис может усилить неравенство в распределениидоходов.

Развитые страныВ развитых странах вновь появляются такие проблемы,как нищета, дефицит жилья, преступность и другие со-циальные пороки, негативно влияющие на жизнь об-щества. Развитые страны также переживают наиболеетяжелый экономический спад со времен второй миро-вой войны, и ожидается, что в 2009 году темпы эконо-мического роста снизятся на 3,8%. Во многих развитыхстранах ухудшение экономического положения при-вело к росту безработицы, достигшей за последниегоды наиболее высокого уровня, что привело к нега-тивным последствиям в городской экономике. Начинаяс середины 1980-х годов, в развитых странах широкораспространенным явлением стало неравенство в рас-пределении доходов. Оно захватило большинствостран, при этом значительное увеличение неравенстваотмечалось в Канаде и Германии.

Страны с переходной экономикойПереходный период от плановой экономики к рыноч-

ной связан с резким повышением в бывших коммуни-стических странах уровня нищеты, безработицы и не-равенства. С началом восстановления экономики с 2000года уровень безработицы стал снижаться. Нынешниймировой экономический кризис может свести на нетдостигнутые успешные результаты. Так, ожидается, чтов государствах СНГ и странах Балтии в 2009 году темпыэкономического роста сократятся на 5,1% и 10,6%, со-ответственно. Кроме того, во всем регионе растет без-работица. В Латвии и Литве уровень безработицы посостоянию на февраль 2009 года составлял 14,4% и13,7%, соответственно. В России в январе 2009 года уро-вень безработицы достиг 8,1%, что является самымвысоким уровнем с марта 2005 года.

Развивающиеся страныВ развивающихся странах, в особенности, в Африке иАзии, города будут расти быстрыми темпами в усло-виях относительно ослабленной экономики. Несмотряна то, что мировой экономический кризис зародился вразвитых странах, он будет оказывать влияние и наэкономику городов развивающихся стран. Ожидается,что темпы роста экономики в развивающихся странахсократятся с 6,1% в 2008 году до 1,6% в 2009 году. Наряду с тем, что замедление экономического ростаспособствует росту безработицы и нищеты, этот процессможет привести к существенному сокращению финан-совых средств, выделяемых на государственные прог-раммы городского развития. Снижение экономи-ческого роста может подорвать возможности разви-вающихся стран в достижении Целей развития тысяче-летия. Экономический спад в развитых странах можетповлиять на поток зарубежных инвестиций, оказаниеофициальной помощи в целях развития и перевод фи-нансовых средств в развивающиеся страны.

Урбанизация в развивающихся странах происхо-дит в условиях увеличения масштабов нищеты, и однаиз территориальных форм проявления нищеты − эторазрастании трущоб. В трущобах живет более однойтрети городского населения развивающихся стран. С


Один из главных вопросов, с которым в XXI веке предстоитиметь дело городскому планированию в развивающихсястранах, касается расширения масштабов неформальнойдеятельности© ООН-Хабитат

этим явлением связана еще одна важная тенденция го-родской экономики в развивающихся странах – усиле-ние неравенства.

Планирование с учетом последствий развития городской экономики в условияхконкретной ситуацииВо многих развивающихся странах сходные проблемыгородской нищеты и распространения трущоб должнызанять ведущее место в повестке дня городского пла-нирования. Оно должно стремиться сократить мас-штабы нищеты путем осуществления программ винтересах малоимущего населения, в которых делаетсяупор на равноправие, участие общественности и соци-альную справедливость. Планирование позволяет ре-шать проблемы трущоб и неформальных поселенийпри помощи программ реконструкции, которые даютвозможность создания и улучшения инфраструктурыи предоставления основных услуг, таких как водоснаб-жение, канализация, вывоз мусора, прокладка дренаж-ных канав, уличное освещение, асфальтированныепешеходные дорожки и улицы.

За редким исключением в городах по всему мирурастет неравенство. Городское планирование может ре-шать проблемы неравенства путем перераспределенияресурсов, отдавая приоритетное значение городскимрайонам и населению с низким доходом. Сокращениюнеравенства в городах будет способствовать, в конеч-ном итоге, строительство школ, обеспечение основныхвидов медицинского обслуживания, водоснабжения иканализации в бедных кварталах. Городскому планиро-ванию в городах развивающихся стран предстоит иметьдело с проявлениями территориально-пространствен-ных проблем, вызванных различными формами соци-альной изоляции и отчуждения, с которыми сталки-ваются мигранты и национальные меньшинства.

В связи с продолжающимся мировым кризисоммногие страны находятся в состоянии экономическойнеустойчивости и переживают спад экономической ак-тивности. Это означает, что на государственные про-

граммы городского строительства будет выделятьсяменьше финансовых средств. В развивающихся стра-нах подобная ситуация окажет отрицательное влияниена программы городского развития, такие как проектыреконструкции и предотвращения строительства тру-щоб, а также программы восстановления городскойсреды и сокращения масштабов нищеты. Повлияет этои на задачи по достижению ЦРТ. Все эти соображенияподкрепляют важный тезис, что в вопросах городскогопланирования правительствам необходимо действо-вать в сотрудничестве с организациями гражданскогообщества и предприятиями частного сектора, как фор-мального, так и неформального.

В период, когда в результате мирового экономи-ческого кризиса в разных странах сокращаются воз-можности официального трудоустройства, городскоепланирование может сыграть ключевую роль в обес-печении источников дохода за счет развития городскойэкономики. Развитие городской экономики предпола-гает расширение прав и возможностей населения иразвитие сотрудничества местных органов власти,местной общественности, гражданского общества, атакже частного и государственного секторов в целяхстимулирования и повышения уровня экономическогоразвития в конкретно взятой местности. Кроме того, го-родское планирование создает возможности занятостиза счет организации гибкой системы землепользованияи зонирования территории, что позволяет использо-вать землю для разных целей, в отличие от системымонофункционального зонирования территории, поусловиям которой не допускаются некоторые виды дея-тельности.

В случае стихийных бедствий и техногенных катастрофгорода подвергаются серьезной опасности в силу це-


МЕСТОРАСПОЛОЖЕНИЕ ГОРОДА И УГРОЗА СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ ИТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ

лого ряда взаимосвязанных причин. Начиная с 1975года, в мире зарегистрировано четырехкратное уве-личение количества стихийных бедствий. Информацияо нарастании природных катаклизмов поступает совсех континентов, однако в среднем они чаще всегопроисходят в Африке, где лишь за последнее десятиле-тие их число выросло в три раза. Количество техноген-ных катастроф в период с 1975 года по 2006 годувеличилось в десять раз, при этом наибольшее числослучаев зафиксировано в Азии и Африке.

Месторасположение города является основнымфактором, позволяющим определить вид и циклич-ность угрожающих ему стихийных бедствий. Восемь из10 самых густонаселенных городов мира расположеныв районах тектонических разломов, и 90% этих городовнаходятся в местах, подверженных разрушительнымураганам (таблица 3). Прибрежные зоны благодаряудобному расположению отличаются высокой плот-ностью населения и концентрацией экономическойдеятельности. При этом, в связи с глобальным потеп-лением, жители приморских районов подвергаютсясерьезной опасности в случае повышения уровня моряи экстремальных метеорологических явлений, такихкак тропические циклоны и наводнения.

Развитые страныРазвитые страны подвержены наиболее распростра-ненным видам стихийных бедствий, таким как навод-нения, ураганы, землетрясения и извержение вулка-нов. Для населения развитых и развивающихся странпоследствия стихийных бедствий существенно отли-чаются. В абсолютном выражении развитые странынесут большой экономический урон и незначительныелюдские потери. Такое положение является следствиемкрупных капиталовложений в осуществление мер посмягчению последствий стихийных бедствий. Людскиепотери развитых стран вследствие природных катак-лизмов в общем количестве человеческих жертв вмире составляют менее 10%. По сообщениям в 1999году в США произошло в два или три раза больше сти-хийных бедствий, чем в Бангладеш; однако в Бангла-деш человеческих жертв было в 34 раза больше.Отличительной особенностью развитых стран являетсяналичие высокотехнологичных систем раннего пред-упреждения, обеспечение готовности к стихийным бед-ствиям и осуществление мер по уменьшениюопасности – всего этого нет во многих развивающихсястранах.


Город Население (в миллионах)

Источники риска стихийного бедствия

Землетрясения Извержение вулканов Ураганы Торнадо Наводнения Штормовой

прилив

Токио 35,2 Мехико 19,4 Нью-Йорк 18.7 Сан-Паулу 18,3 Мумбаи 18,2 Дели 15,0 Шанхай 14,5 Колката 14,3 Джакарта 13,2 Буэнос-Айрес 12,6

Таблица 3Десять наиболее густонаселенных городов и источники угрозы стихийных бедствий, 2005 г.

Источник: Чейф, 2007 г., стр. 116

Страны с переходной экономикойТерритории некоторых стран Восточной и ЦентральнойЕвропы отличаются сложным рельефом местности, истраны расположены в таких местах, где существуетугроза природных и техногенных катастроф. Многие изних не имеют выхода к морю, находятся в горах илиокружены крутыми горами, спокойствие которых частонарушает сейсмическая активность, проливные дожди,снежные лавины, оползни и землетрясения. В ноябреи декабре 2007 года в результате сильного наводненияпострадали Сербия, Черногория и Косово. Чаще сталитакже происходить в этом регионе и техногенные ката-строфы, например, в марте 2008 года произошел силь-ный взрыв на складе боеприпасов в Албании.

Развивающиеся страныВ развивающихся странах за последние тридцать летпроизошло наибольшее число природных и техноген-ных катастроф. С учетом того, что в этих странах урба-низация развивается быстрыми темпами, ониподвергают себя повышенной опасности стихийныхбедствий в будущем. Города развивающихся стран вразной степени страдают от последствий стихийныхбедствий. Это зависит от способности органов властисправляться с ситуациями в период до и после стихий-ного бедствия. Таким образом, природные катастрофыв развивающихся странах уносят больше человеческихжизней, чем в развитых странах. Практически 98% из211 миллионов пострадавших в результате стихийныхбедствий в период с 1991 года по 2000 год − жителиразвивающихся стран. Несмотря на то, что в этих стра-нах в абсолютном выражении экономические потериниже, чем в развитых странах, доля потерь в ВВПстраны в 20 раз выше.

Планирование с учетом угрозы стихийныхбедствий и техногенных катастрофТерриториальное планирование служит важным меха-низмом, который помогает в работе при решении про-блем снижения риска стихийных бедствий. Оно создает

основу для участия местных партнерских организацийв подготовке карт сейсмических районов и обеспеченияготовности местного населения. Такая деятельностьпредусматривает установление партнерских отноше-ний между местными органами власти, обществен-ными организациями и частным сектором. В числеглавных вопросов городского развития − снижениеугрозы стихийных бедствий. При решении этой про-блемы важное значение имеет применение уже из-вестных методов планирования, таких как зонированиегородской территории, участие общественности, гео-графическая информационная система и программаобеспечения информации и образования.

Городское планирование играет ключевую рольпри разработке строительных норм и правил, обеспечи-вающих нормы безопасности зданий в условиях город-ской окружающей среды. В большинстве страндействуют строительные нормы и правила соблюденияминимальных стандартов устойчивости сооруженийпротив стихийных бедствий. Вместе с тем, в некоторыхслучаях нормы и правила не соответствуют необходи-мым требованиям. Обеспечение соблюдения строитель-ных норм и правил, в особенности в развивающихсястранах, может стать одной из основных задач, с кото-рой предстоит иметь дело планированию.


Городское планирование может решать проблемы неравенства путем перераспределения ресурсов© ООН-Хабитат

Городское планирование выполняет важнуюроль по защите основных инфраструктур и услуг, такихкак электроснабжение, водоснабжение и канализация,телекоммуникации, транспортные системы и здраво-охранение. Защита таких жизненно необходимых си-стем инфраструктуры и предоставления услуг влияетна объем работ по реагированию и восстановлению, атакже сокращает дополнительные и косвенные рас-ходы, связанные, например, с нарушением товарныхпотоков и услуг в период после стихийного бедствия вгороде.

Городское планирование способствует восстанов-лению населенных пунктов после стихийного бедствия,ибо муниципальные власти и органы самоуправлениянаиболее подготовлены к координации действий припроведении восстановительных работ. В период послестихийного бедствия системе планирования важно со-трудничать с местными общественными организа-циями, агентствами международного развития игуманитарными организациями. Складывающаяся впериод после стихийного бедствия ситуация, в особен-ности в развивающихся странах, дает городскому пла-нированию уникальную возможность пересмотретьпрежние пути городского развития, повысить возмож-ности устойчивого развития населенных пунктов и на-ладить эффективную работу среди населения пообеспечению готовности к опасности.

Во всех городах мира, в особенности в разви-вающихся странах, в целях смягчения последствий из-менения климата в результате повышения уровняморя необходимо будет принимать меры по адапта-ции к таким последствиям и их смягчению. Городскоепланирование может оказать содействие в выполне-нии ряда таких мер. Меры по адаптации городов вле-кут за собой необходимость принятия разных посвоему характеру мер, таких как укрепление инфра-структуры, перемещение населенных пунктов в другое

место и совершенствование процесса устойчивого го-родского развития. Меры по смягчению последствийизменения климата за счет сокращения выбросов пар-никовых газов необходимо принимать немедленно,параллельно с мерами по адаптации. Таковы перспек-тивные направления работы городского планирова-ния.

Для того чтобы городское планирование могло эффек-тивно реагировать на множество разных ситуаций,складывающихся в городах, урбанизацию важно рас-сматривать как позитивный процесс. Помимо планиро-вания для быстро растущих городов необходимо будетуделять больше внимания малым и средним городам.Городскому планированию предстоит реагировать натакие проблемы, как резкий рост численности моло-дежи во многих развивающихся странах, «угасание» го-родов, стремительное старения населения имультикультурализм как в развивающихся странах, таки в странах с переходной экономикой. Городскому пла-нированию в двадцать первом веке предстоит решатьдвойную проблему нищеты и трущоб, а также иметьдело с расширением масштабов неформальной дея-тельности. В результате последствий нынешнего эконо-мического кризиса станет дефицитным финансированиегосударственных проектов развития городов и инфра-структуры. Такое положение дел, в свою очередь, ука-зывает на необходимость сотрудничества правительствс общественными организациями и частными предпри-нимателями при решении вопросов городского разви-тия. Наконец, во всех странах мира, но особенно вразвивающихся странах, городское планированиеможет стать важным механизмом решения одного изглавных вопросов городского развития − сниженияугрозы стихийных бедствий.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной главе говорится о возникновении и распростра-нении городского современного или модернистского пла-нирования. В главе также рассматриваются различныеновые или инновационные методы городского планиро-вания, попытки применения которых предпринимаютсякак в развитых, так и в развивающихся странах. Понятие«планирование в стиле модерн» употребляется приме-нительно к методу городского планирования, получив-шему развитие в период после промышленнойреволюции 1850-х гг. в Западной Европе и других разви-тых капиталистических странах. Новые подходы, о кото-рых говорится в настоящей главе, не следуетрассматривать в качестве универсальных моделей, при-менимых в любой ситуации. Планирование имеет своиобщие цели, задачи и разновидности, но форма, которуюони приобретают, определяется социальными и культур-ными нормами конкретных городов.

Городское планирование так же старо, как и первые по-селения, следы которых археологи находят на БлижнемВостоке, в Северной Африке, Латинской Америке, Азиии Африке в районах южнее Сахары.

Ближний Восток – колыбель древнейших горо-дов мира, при этом считается, что первым городом на земле был древний Иерихон. Надо было обладатьвысокой квалификацией, чтобы приготовить такойстроительный материал, как саманный кирпич длястроительства домов, или чтобы проложить широкийров, построить башню и другие найденные в Иерихонесооружения, а также, чтобы возвести стены, окружав-шие и защищавшие город от внешней опасности. Древ-ние города на плодородных землях междуречьяМесопотамии достигли вершины развития примерно в2800 году до нашей эры. Наиболее известный среди них– город-государство Урук – занимал территорию пло-щадью 1 100 акров, в нем проживало не менее 50 000человек.

В Западной Европе следы самого раннего город-ского планирования можно встретить в Греции и Италии.Место расположения и структура городов в эпоху, когдасуществовали эти две цивилизации, диктовались, глав-ным образом, требованиями военной стратегии.Афины, например, были расположены на вершине оди-ноко стоящего холма, укрепленного крепостными со-оружениями. Помимо окружавшей его крепостнойстены, были сооружены также Акрополь, служившийбольшой крепостью, и Агора – центр общественно-

Г Л А В А 3ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАСПРОСТРАНЕНИЕСОВРЕМЕННОГО ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

РАННИЕ ФОРМЫ ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

политической и экономической жизни города. В грече-ских городах улицы имели зигзагообразную форму, покане появилась «гипподамова система» планировки, став-шая впоследствии главным признаком городов в эпохуДревней Греции и Древнего Рима. Кривые улицы про-кладывались специально, по военным соображениям.Прямоугольная схема улично-дорожной сети появиласьв греческих поселениях только в VII веке до нашей эры.

В Латинской Америке в глубокой древности су-ществовали городские цивилизации майя, ацтеков иинков. Местом поселения майя был полуостров Юка-тан. Это племя приобрело широкую известность при-близительно в 250 году нашей эры, расселившись наюге нынешней территории Мексики, Гватемалы, запад-ного Гондураса, Сальвадора и северной части Белиза.Майя жили в городских поселениях уже в 2600 донашей эры. Империя инков простиралась примерно на2 500 тысячи миль от Кито в нынешнем Эквадоре дореки Мауле в Чили. Свидетельством тщательно проду-манной древней архитектуры инков служат храмы-пирамиды, дворцы и обсерватории. Городская инфра-структура инков включает правильно спланированныеи содержавшиеся в хорошем состоянии пешеходныедорожки, общая протяженность которых составляет 14 000 миль.

Города, относящиеся примерно к 3 500 году донашей эры, существовали в Мохенджо-Даро в долинереки Инд и в Хараппе (нынешний штат Пенджаб). В го-родах строились сооружения с пространственными фор-мами ажурной конструкции, создавались тщательноспланированные закрытые дренажные системы и про-кладывались широкие мощеные улицы. В ДревнемКитае города, как правило, строились по прямоугольнойсхеме улично-дорожной сети. Китайские города нередкобыли окружены крепостными стенами, как и городаДревней Греции. В Древнем Китае вплоть до эпохи ди-настии Тан (618-907 гг. н.э.) соблюдалось жесткое истрого централизованное городское планирование. С за-катом династии Тан появились децентрализованныесхемы планирования.

В Африке до наступления колониальной эпохипроцветали многочисленные малые и большие города:Мероэ, Аксум, Кумби-Салех, Тимбукту, Дженне, Ифе иГао на севере и западе Африки, а также Большое Зим-бабве, Килва, Софала, Момбаса и Занзибар – на юге ивостоке. Мероэ был основан приблизительно в 560 годунашей эры и служил столицей Мероитского царстваКуш. Вокруг некоторых городов строились каменныеили земляные стены. Стены, окружавшие древние го-рода, выполняли три важные функции: они определялиграницы населенного пункта, сдерживали его рост и за-щищали жителей от внешней опасности.

Урбанизация Восточной и Центральной Европыуходит корнями в историю на тысячи лет назад. Одиниз старейших городов Европы – Несебр (на территориисовременной Болгарии). На территориальную структуругорода влияние в значительной мере оказали греки,создавшие в регионе ряд поселений. Этим объясняютсяхарактерные особенности городской планировки, такие,например, как акрополь, храм Аполлона, агора и стенас фракийскими крепостными сооружениями. Долгая ис-тория и у Дубровника, основанного в VII веке. В Дубров-нике уже в 1272 году существовали разработанные навысоком техническом уровне нормы и правила город-ской планировки с элементами, позволявшими решатьпроблемы материального благосостояния населения,здравоохранения и санитарии.

23Возникновение и распространение современного городского планирования

Считается, что первым городом на земле был древний Иерихон© Стивен Фрейм / айСток

Планирование в стиле модерн возникло в Западной Европе во второй половине XIX века как реакция на стре-мительный рост городов и загрязнение окружающейсреды в результате промышленной революции. С самогоначала на него оказывали влияние две группы факторов– технические и идеологические. Первая группа факто-ров была обусловлена усилиями планирования по ней-трализации внешних негативных последствий инду-стриализации и урбанизации. Городское планированиеиспользовалось как средство достижения политическихи идеологических целей государства и правящего класса.Для городских жителей со средним и высоким уровнемдохода обычным делом было использование планиро-вания в качестве средства поддержания уровня цен нанедвижимость и недопущения в дом «нежелательных»жильцов с низким доходом, представителей этническихменьшинств и торговцев своего квартала.

В течение большей части XX века характерной особенностью планирования были следующие три элемента:● Планирование рассматривалось как выполнение

технического задания по разработке планов мест-ности и проектированию населенных пунктов и, сле-довательно, несмотря на то, что с его помощьюрешались социальные, экономические и политиче-ские вопросы, считалось, что не дело городскогопланирования вмешиваться в эти проблемы.

● Планирование подразумевало разработку гене-ральных планов и планов застройки с подробнойпроекцией застроенного города так, как он теорети-чески будет выглядеть в окончательном виде.

● Планирование рассматривалось как выполнениетехнического задания с соблюдением норм и пра-вил, обусловленных конкретным набором ценно-стей, описывающих среду обитания человека видеальном виде.

В Великобритании городское планирование нараннем этапе находилось под сильным влиянием ра-дикального и утопического социализма той эпохи и но-стальгии по деревенскому укладу жизни в средне-вековой Англии. Попыткой воссоздания деревенскойжизни в городах путем строительства экологически чи-стых городов стала одна из наиболее популярных кон-цепций планирования того времени, разработаннаяЭбенизером Говардом, – город-сад.

Во Франции благодаря идеям Корбюзье в 1920-хи 1930-х годах была реализована концепция идеаль-ного города в стиле модерн. Идеальный город сверкалчистотой, в нем царил порядок и осуществлялся строгийконтроль. Трущобы, узкие улицы и зоны многофункцио-нального назначения подлежали ликвидации. Иноепредставление об идеальном городе существовало вСША. Решение проблемы стремительной индустриали-зации Нью-Йорка, которое предложил Фрэнк ЛлойдРайт, приобрело форму застройки низкой плотности,рассредоточения жилья по всему городу с предостав-лением каждой семье по небольшому участку земли.

Пространственные формы, предложенные раз-ными системами планирования, были различными, ногенеральные планы, на основе которых они строились,имели много общего. Генеральный план функциониро-


ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПЛАНИРОВАНИЯ В СТИЛЕМОДЕРН

Город-сад – одна из наиболее популярных концепций пла-нирования своего времени, разработанная ЭбенизеромГовардом© Стивен Фрейм / айСток

вал в сочетании с системой архитектурно-планировоч-ного надзора за застройкой территории, которая слу-жила правовой основой реализации плана. Данная кон-цепция модернизма в планировании, возникшая какреакция на решение проблемы сочетания частного сцелым, получила широкое распространение в мире.

Во многих странах мира системы планирования за-имствовались или насаждались из-за рубежа. В неко-торых случаях эти зарубежные концепции существенноне изменились с тех пор, как их завезли. Системы пла-нирования строятся, исходя из конкретных данных сучетом места и времени, на которое они рассчитаны,при этом расчеты не всегда соответствуют условиямдругих стран и не всегда отвечают той ситуации, в ко-торую они попадают.

Идеи планирования в духе модернизма насажда-лись и заимствовались как в развивающихся странах,так и в странах с переходной экономикой. Основнымиканалами распространения концепций городского пла-нирования служили колониальные правительства,учебные заведения и научные учреждения, профессио-нальные ассоциации и печатные издания, агентствамеждународного развития и консалтинговые компании.

Страны с переходной экономикой: Восточная и Центральная ЕвропаВ Восточную Европу индустриализация и урбанизацияпришли позже, чем на Запад. Хотя уже в начале XX векастраны Восточной Европы стали обращать взоры наЗапад в поисках вариантов планирования для решенияпроблем собственных городов, развивавшихся быст-рыми темпами. Советский Союз старался избежать су-ществовавших на Западе неконтролируемых процессовгородского развития и концепций городского планиро-

вания, в которых: «…децентрализация, низкая плот-ность застройки и даже сокращение масштаба городоввоспринимались как разумная альтернатива». Поэтомутам особое внимание привлекла модель города-сада,предложенная Эбенизером Говардом. Помимо моделигорода-сада, была заимствована также концепция ком-плексного планирования, разработанная Патриком Гед-десом, и идея работы с генеральными планами.

Латинская АмерикаОсновное влияние на формы и структуру крупных го-родов Латинской Америки в течение всего прошлоговека оказывали французские концепции городскойпланировки. Например, следы идей Корбюзье просмат-риваются в структуре многих городов региона. Один изнаиболее известных проектов, реализованных подвлиянием идей Корбюзье – проект города Бразилиа,разработанный Лусио Костой, в котором городская тер-ритория разделена на функциональные зоны, вы-строены закрытые для транспорта кварталы и жилыекомплексы многоэтажных домов, созданы многочис-ленные зоны с зелеными насаждениями и отдан прио-ритет участникам дорожного движения. Костаиспользовал идеи Корбюзье в конструкции ДворцаГуштаву Капанемы, построенного в центре Рио-де-Жа-нейро, и в проекте планировки Бразилиа. С 1900-хгодов города в Латинской Америке растут темпами, ко-торые начинают вызывать тревогу, и в пригородах, помере того, как средний класс осваивает новые жилыерайоны, ведется стихийное строительство. Чтобы ис-править ситуацию, власти изменили модель «город-сад» на модель «пригород-сад», расположенный скореев черте города, а не за его пределами.

Юго-Восточная и Южная АзияНекоторые наиболее важные идеи городского планиро-вания пришли из стран, которые никогда не были коло-ниальными державами. Среди них заметное местозанимают США. Первым крупным городом в Азии, вос-принявшим американские идеи городского проектиро-


ШИРОКОЕ РАСПРОСТРАНЕНИЕ МОДЕРНИЗМА В ПЛАНИРОВАНИИ

вания, стал Багио, Филиппины. Город проектировал ос-нователь движения «За красивые города», известныйчикагский архитектор Дэниел Хадсон Бернхэм. Еще однаамериканская новинка городского планирования –микрорайон, эта идея пустила глубокие корни в Китае.

Колониальные власти Великобритании строилиновые населенные пункты и оказывали влияние на раз-витие уже существовавших городов в Индии, Шри-Ланке, Малайзии и на Мальдивах. Англичане принеслис собой новые, неизвестные ранее в этом регионе го-родские формы. При этом понятие пространственнойрасовой сегрегации, которое должно было отделять ев-ропейцев от «прочих других рас», было чуждо для этогорегиона, даже в такой стране, как Индия, где дискри-минация существовала как результат кастовой системыобщества. Что касается законодательного оформленияновых концепций, то в интересах разработки и реали-зации принципов планирования англичане способство-вали развитию городского планирования, внедрив врегионе собственную нормативно-правовую базу и ор-ганизационную структуру.

Ближний Восток и Северная АфрикаВ этом регионе распространению западных концепцийи моделей городского планирования в значительнойстепени способствовали колониальные власти евро-пейских держав. Они столкнулись с проблемой разви-тых густонаселенных мусульманских городов,обнесенных крепостными стенами, что не давало воз-можностей дальнейшего роста. Поэтому была разра-ботана новая схема планировки на основе европейскихпринципов, которая легла в основу создания европей-ских анклавов. В Алжире, Тунисе и Марокко такая схемагородской планировки стала отражением французскогостиля городского планирования. В новых районах по-явились прямые и широкие бульвары, разделявшиегородские кварталы, были проложены боковые улицы,обустроены участки территории между жилыми ком-плексами и выстроены многоэтажные дома, располо-жившиеся террасами и вытянувшиеся рядами вдоль

бульваров в центре города. Итальянские и английскиеколониальные строители разрабатывали более про-стые схемы, чем французские специалисты.

В целом, западные модели городского планиро-вания привели, как правило, к созданию двух типов го-родских образований. Мусульманские кварталы(медины), которые остались такими же, как и до коло-низации, и новые жилые массивы (или европейские го-рода), отвечавшие интересам европейского населения.Такая ситуация де факто привела к расовой сегрегациипо месту жительства.

Африка южнее СахарыВ районах Африки южнее Сахары распространение кон-цепций городского планирования происходило, в основном, в результате британского, немецкого, фран-цузского и португальского колониального влияния. Пла-нировка территории с применением зарубежныхметодов осуществлялась по-разному в отношении раз-ных слоев городского населения. Например, города де-лились на зоны: жилые кварталы с низкой плотностьюзастройки для европейцев; жилые кварталы со среднейплотностью застройки для африканских чиновниковили – как это происходило в Восточной и Южной Аф-рике – для выходцев из Азии и представителей другихрас и жилые районы с высокой плотностью застройкидля коренного населения. Территориально европейскиекварталы находились на некотором расстоянии от аф-риканских жилых районов, очевидно, по медицинскимсоображениям.

Нередко законодательство в области планиро-вания и решения городских властей о разделении го-родской территории на зоны полностью повторялонормы, разработанные в Европе и Великобритании вначале XX века. Во многих африканских странах до сихпор действуют правовые нормы, основанные на зако-нодательных актах в сфере планирования, существо-вавших в Европе и Великобритании в 1930-х и 1940-хгодах, в них внесены лишь небольшие изменения.После деколонизации правительства стран старались


укрепить территориально-пространственное планиро-вание и методы организации землепользования, суще-ствовавшие в колониальный период.

Проблемы модернистского городского планированияКритика в адрес планирования в стиле модерн все чащераздается в тех самых странах, где данная модель пла-нирования и появилась (в Западной Европе и США). Не-смотря на то, что многие страны мира предпринимаютсовместные усилия в поисках альтернативных путей,модернистское планирование по-прежнему практи-куется в различных странах, в том числе там, где этотметод подвергается серьезной критике. Планированиев стиле модерн остается доминирующим методом го-родского планирования в большинстве стран мира.

Существует ряд проблем, связанных с модер-нистским планированием:

● Ему не удается приспособиться под тот образжизни, который ведет большинство населения встремительно развивающихся, но в основном бед-ствующих, неформальных городах.

● Оно не учитывает серьезные проблемы XXI века.● Оно не позволяет общественным организациям и

другим заинтересованным сторонам эффективноучаствовать в планировании и организации управ-ления городскими районами.

● Соблюдение законодательства, регулирующегопланирование в стиле модерн, требует дополни-тельных, существенных расходов малоимущего на-селения и, как правило, создает трудности иотнимает много времени.

● В городах развивающихся стран не редкость, когдаавторами генеральных планов являются консуль-танты, живущие или получившие образование вразвитых странах. Многие из них имеют недоста-точное представление о масштабах нищеты и спе-цифическом характере урбанизации в городахразвивающихся странах или, как возможный ва-

риант, они принадлежат к старой школе модер-низма.

● Еще одна проблема, связанная с разработкой гене-ральных планов зарубежными специалистами, за-ключается в том, что ни планы, ни средства ихвыполнения не вписываются в рамки городскойкультуры организации управления.

● Пространственные формы, которые создаются наоснове планирования в стиле модерн, усиливаюттерриториально-пространственное и социальноеотчуждение и приводят к созданию экологическинеустойчивых городов. Во многих городах проектымодернизации связаны с разрушением старых, ис-торически сложившихся многофункциональныхрайонов, приспособленных для жилья, главнымобразом, малоимущего и немобильного населения.

Проблемы, связанные с планированием в стилемодерн и изменением экономических и экологическихусловий в городах, отчасти привели к появлению инно-вационных или современных методов городского пла-нирования.

Изложенные ниже методы не предлагаются как«готовые к использованию» модели и технические ре-шения. Правильно было бы сказать, предлагаютсяидеи, полученные опытным путем в «конкретной си-туации», которые можно учесть при решении специфи-ческих вопросов городского планирования в другихстранах. Новые методы поделены на семь общих кате-горий (см. таблицу 4). В значительной степени они пе-ресекаются между собой: в некоторых методах упорделается на процесс, в других – на конечный результати в отдельных случаях присутствует и то, и другое.


НОВЫЕ МЕТОДЫ ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Стратегическое территориальное планированиеСтратегическое территориальное планирование появи-лось в Западной Европе в 1980-х и 1990-х годах отчастикак реакция на проблемы генерального планирования.Стратегическое территориальное планирование вклю-чает в себя директивный долгосрочный проект плани-ровки территории и общие идеи концептуальногохарактера относительно территории, а не ее детальнуюпланировку. В связи с тем, что план стратегический, ос-новное внимание уделяется только вопросам и зонам,важным для решения общих задач планирования.

Проблема в том, что, когда к власти приходитновая политическая партия или новый мэр города,новый стратегический план нередко откладывается в

сторону, ибо дальнейшая его реализация может вос-приниматься как выражение доверия политическойоппозиции. Если стратегический план не реализуется вкомплексе с нормативно-правовым регулированиемсистемы планирования и не влияет на земельныеправа, как обычно бывает, то в этом случае мало чтоможет помешать частым изменениям стратегическогоплана или его отмене.

Территориальное планирование как средство объединения функций государственного сектораТерриториальное планирование выполняет важнуюроль в решении проблемы объединения различныхфункций городского управления в единую систему. В


Категория Тип Общие характеристики

Стратегическое территориальное планирование

• Стратегическое территориальное планирование в развитых странах

• Стратегическое территориальное планирование в развивающихся странах

• Барселонская модель стратегического территориального планирования

Влияние на планирование и характер директивного плана.Влияние барселонской модели на городские пространствен-ные формы: крупные, тщательно продуманные городскиепроекты.

Территориальное планирование как средство объединенияфункций в единую систему

Новая британская система планирования Комплексное проектирование городской застройки

Влияние на планирование и характер директивного плана. Важное значение роли планирования в системе управления.

Регулирование и организация землепользования

• Альтернатива принудительному выселению• Факторы влияния на участников застройки • Организация мест общего пользования и

системы предоставления услуг

Новые методы нормативно-правового регулирования в системе планирования; акцент на урегулирование проблемнеформальной деятельности.

Участие общественности и партнерские отношения

Планирование с участием общественности Партнерские отношения

Акцент на процесс планирования и отношения между государством и обществом.

Методы деятельностимеждународных учреж-дений и интересы кон-кретных секторов

Программа градостроительного проектирования Секторальные программы

Влияние на планирование и место системы планирования в организационной структуре. Связь секторальных программс конкретными проблемами.

Новое генеральное планирование

Новые методы планирования и нормы регулирования; влияние на спрос на землю.

Новые пространственныеформы

Новый «компактный город» Новый урбанизм

Акцент на городские формы, и снижение внимание к процессам. Реакция на строительство городов в стиле модерн и неустойчиво развивающиеся города.

Таблица 4Новые методы городского планирования

новой британской системе планирования, предусмат-ривающей региональную территориально-простран-ственную стратегию и схему городского развития,акцент делается на децентрализацию решений, а такжена объединение функций государственного сектора вединую систему и включение территориально-про-странственного аспекта в комплекс мер по отдельнымсекторам. Цель нового метода территориального пла-нирования, состоящая в «формировании развития тер-ритории путем координации политики и решенийсекторов, оказывающих влияние на развитие террито-рии», существенно отличается от целей прежней си-стемы планирования. В ЮАР главной целью новойсистемы комплексного планирования развития сталосогласование действий департаментов в системе город-ского самоуправления.

Система регулирования и организация землепользованияС точки зрения регулирования и организации земле-пользования, наиболее серьезные вопросы в системегородского планирования вызывает проблема нефор-мальной деятельности. В развивающихся странах истранах с переходной экономикой процесс расширениянеформально застроенных городских районов, как пра-вило, рассматривается как нежелательный – такие по-стройки необходимо ликвидировать и/или установитьконтроль за планировкой территории. Тем не менее, сегодня широко признано, что данный подход лишь обостряет нищету и социальное отчуждение.

В соответствии с новыми концепциями планиро-вания, предлагаются альтернативные варианты ликви-дации неформальных поселений, такие как легали-зация и реконструкция поселений; государственное ин-вестирование в развитие магистральных сетей инфра-структуры и изменение структуры развития; прове-дение работы с предпринимателями в сфере нефор-мальной деятельности и организация обслуживания иобустройства территории, а не принудительное пере-селение уличных торговцев на организованные рынки,

и сбор информации о повышении стоимости городскойземли для ее перераспределения.

Участие общественности и партнерские отношения в планированииУчастие общественности и партнерские отношениямежду государственным и частным сектором сталиважным элементом новых методов планирования. Теоретически, участие общественности в планированиидает населению широкие права и возможности и спо-собствует улучшению городского проектирования. Успешное участие общественности зависит от предпо-сылок, обусловленных политической ситуацией, право-вой базой и наличием ресурсов. На уровне сотруд-ничества между городскими кварталами успешно при-меняется метод совместной оценки городского развитияи доступный для всего населения метод совмест-ного обучения и совместных действий, затем следуетметод планирования с помощью организации обще-ственных действий. На городском уровне одним из наи-более известных новейших методов планирования наоснове сотрудничества является подготовка бюджета сучастием общественности. Впервые такой подход былапробирован в Порту-Алегри, Бразилия, впоследствииего стали применять и в других странах мира.


Теоретически, сотрудничество в мероприятиях по плани-рованию предоставляет общественности широкие воз-можности и способствует улучшению городскогопроектирования© ООН-Хабитат

Методы, предлагаемые международнымиорганизациямиНа протяжении последних двух десятилетий некоторыемеждународные организации предпринимали попыт-ки решать проблемы современного городского планиро-вания за счет включения специальных программ и мето-дов планирования в системы местного самоуправления.

■ Программа градостроительного проектирования

Программа градостроительного проектирования уч-реждена в 1986 году Всемирным банком совместно сКомиссией по населенным пунктам ООН (ООН-Хабитат),на сегодня это крупнейшая в мире программа градо-строительного проектирования. Программа направ-лена на оказание технического содействия и укреп-ление потенциала по пяти основным направлениям: го-родская территория, городская окружающая среда, го-родское финансирование, городская инфраструктура игородская нищета. Подобно другим концепциям пла-нирования последнего времени, в программе делаетсяпопытка возложить обязанности в сфере планированияна все департаменты городского управления, а нетолько на один отдел; оказывать содействие сотрудни-честву с общественностью в принятии решений; спо-собствовать развитию стратегического мышления впланировании и увязывать планы местных органоввласти с их выполнением, руководствуясь планамидействий и бюджетами.

■ Секторальные программыНаиболее важное значение представляют:

● Программа локализации Повестки дня на XXI век:программа принята по итогам встречи на высшемуровне по проблемам Земли в 1992 году. В нейпредусматривается оказание долгосрочного содей-ствия городам второго плана в качестве меры, направленной на включение или усиление в город-ских планах вопросов охраны окружающей среды.

● Программа устойчивого развития городов: сов-местная программа ООН-Хабитат и ЮНЕП, направ-лена на повышение потенциала местных органоввласти в сфере планирования и организации ме-роприятий по охране окружающей среды.

● Программа «За безопасные города»: программапредпринята по инициативе ООН-Хабитат в целяхрешения проблем городской преступности и наси-лия путем укрепления потенциала местных орга-нов власти по профилактике преступности.

● Программа уменьшения угрозы стихийных бед-ствий: учреждена ООН-Хабитат в целях оказаниясодействия странам в период восстановленияпосле стихийных бедствий и войн.

● Программа «Здоровые города»: программа пред-принята по инициативе Всемирной организациейздравоохранения, направлена на улучшение, раз-витие и поддержание в городах благоприятных дляздоровья условий окружающей среды.

● Глобальная кампания по управлению городами:инициирована ООН-Хабитат в 1999 году в целяхстимулирования городского планирования в инте-ресах малоимущего населения и обеспечения ра-венства. Ее цель – реализация идеи созданиягородов для всех слоев населения.


Важное значение имеет продвижение стратегии достижения равенства полов в число главных вопросовместных органов власти и планирова

© ООН-Хабитат

● Глобальная кампания по обеспечению гарантийвладения жильем: инициирована ООН-Хабитат в2002 году в целях улучшения условий жилья город-ского малоимущего населения путем обеспечениягарантий владения жильем в неформальных посе-лениях.

● Стратегия развития городов: осуществляется ас-социацией «Союз городов», стратегия развития го-родов направлена на оказание поддержкиместным органам власти в подготовке комплекс-ных долгосрочных и текущих планов городов приучастии всех секторов.

● Решение гендерных проблем: программа пред-усматривает оказание содействия в рассмотрениигендерных проблем в числе основных вопросовместных органов власти и планирования. Приме-рами служат программы подготовки бюджетов сучастием представителей мужского и женского на-селения и проведения мероприятий по обеспече-нию безопасности женщин.

Новые формы генерального планированияВ некоторых странах сохраняются традиционные гене-ральные планы и системы нормативно-правового ре-гулирования, но применяются эти механизмыпо-новому. В Бразилии считают, что «новые» генераль-ные планы отличаются от старых тем, что их разработкаорганизована по принципу «снизу-вверх» и в подго-товке планов принимает участие общественность,планы ориентированы на обеспечение социальнойсправедливости и направлены на противодействие спе-куляции земельными участками. Появился новый важ-ный механизм правового регулирования – особыезоны общественных интересов. Этот правовой меха-низм используется в отношении территорий, затраги-вающих «интересы общества». Он применяется сучетом динамики развития рынка недвижимости вцелях обеспечения контроля доступности земли, соци-ального жилья и защиты малоимущих слоев населения

от потери права собственности в случае падения рынкаи спекуляций.

Новые городские формы: «компактныйгород» и «новый урбанизм»В большинстве стран нормой строительства считаетсянизкая плотность застройки и разрастание городов, темне менее, в мире все чаще получают поддержку идеи«компактного города» и «нового урбанизма». В обще-городском масштабе метод компактного строительствасвидетельствует в пользу средней и плотной застройки.Широкое распространение получили меры по сдержи-ванию роста городского строительства и, как правило,они проводятся в жизнь путем установления конкрет-ных границ города или городской черты в целях сохра-нения природных ресурсов за городом и стимули-рования плотной застройки в пределах города.

Новый урбанизм основан на аналогичных прин-ципах развития территории, но в пределах городскихкварталов. Это идея многофункционального города сточечной застройкой и разными типами жилых зданий,компактными формами, привлекательной обществен-ной средой, безопасным для пешеходов уличнымландшафтом, четко определенными узловыми цент-рами и различными видами транспорта на выбор.Предприятия культурно-бытового обслуживания − ме-дицинские учреждения, библиотеки, предприятия тор-говли, государственные службы − находятся внепосредственной близости от узловых пересадочныхстанций общественного транспорта и основных пере-сечений дорог, что создает максимальные удобства.

31Города и изменение климата

Люди всегда со знанием дела планировали места посе-лений и так же будут поступать и впредь в обозримомбудущем. Однако на протяжении последнего столетиягородское планирование было тесным образом связанос глобальными процессами развития колониализма иимпериализма, и использовалось не в целях созданияфункциональных, устойчиво развивающихся городскихцентров. Таким образом, в разных странах мира быливосприняты модели планирования, не вполне отвечав-шие местным условиям. В свою очередь, проблемы

планирования в стиле модерн привели к появлениюновых методов. Краткий обзор новейших методов го-родского планирования в разных странах сделан не длятого, чтобы предложить универсальные решения, при-емлемые в любой ситуации, а для того, чтобы вы-яснить, не появляются ли в разных странах общие длявсех стран концепции. В данной главе делается пред-положение, что общность взглядов в мире существуети что местные органы власти в разных странах самиопределят, смогут ли эти концепции принести пользу вусловиях конкретной ситуации каждой страны.



В разных странах организационные и правовые струк-туры, в рамках которых функционируют системы плани-рования, существенным образом различаются междусобой с учетом ситуации, в которой осуществляетсяуправление, и его истории. Цели планирования и методыих достижения формируются в условиях конкретной си-туации, в которой осуществляется городское управление.Тут находит свое отражение позиция общества в отноше-нии следующих вопросов: как должны развиваться городские районы; как должны распределяться матери-альные блага, полученные в результате городского раз-вития, и каким по мере развития города должнооставаться соотношение между правами человека и ин-тересами общества. В отношении этих вопросов междуразличными слоями общества, как правило, возникаетнапряженность и конфликты. Активными участникамии факторами в этой борьбе нередко становятся городскиепланирующие органы и практика планирования.

В данной главе содержится обзор тенденций по-следнего времени в развитии отношений между систе-мой планировании и городским управлением, ролипланирующих органов и организационного оформленияметодов планирования. Здесь также рассматриваютсятакие вопросы, как значение законодательной базы и си-стем землепользования и земельной собственности, на

которых строится планирование, регулирующие функциипланирования и его роль в структурах власти, а такжезначение нормативно-правового регулирования, ресур-сов, площадок взаимодействия и заинтересованных сто-рон, участвующих в реализации городских планов иполитики планирования.

Современные городские системы характери-зуются сложным переплетением взаимосвязей междусубъектами деятельности, учреждениями, функцио-нальной деятельностью и организациями, занятымипланировкой территории. Одна из основных тенденцийсвязана с попыткой переосмысления отношений междуструктурами власти и обществом. В последние десяти-летия структурная перестройка городского управлениянашла отражение в ряде таких вопросов как:● Относительное снижение роли властей в организа-

ции управления социальными и экономическимиотношениями;

● Выполнение неправительственными организа-циями ряда функций государства на разных уров-нях территориального планирования;

Г Л А В А 4ОРГАНИЗАЦИОННАЯ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ПЛАНИРОВАНИЯ

ПЛАНИРОВАНИЕ И ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ


● Изменение иерархической формы структурыуправления и переход на более гибкие формы раз-вития партнерских отношений и связей;

● Смещение акцента с предоставления услуг госу-дарственными структурами и переход к разделе-нию обязанностей и организации предоставленияуслуг государством и гражданским обществом; и

● Децентрализация власти и делегирование прави-тельством полномочий региональным и местнымвластям.

Указанные тенденции способствовали тому, чтов планировании стало участвовать больше заинтере-сованных сторон, и в то же время они привели к раз-дроблению организационной структуры проек-тирования, увеличению количества ведомств, слож-ному переплетению отношений, изменениям в системесвязей, неравномерному распределению обязанностейв различных эшелонах власти и департаментах госуч-реждений, а также в неправительственных организа-циях, что привело к усилению роли рыночных сил ипутанице, когда невозможно разобраться, «кто чем за-нимается».

С учетом множества участников деятельности иинтересов, вовлеченных в работу по организации пла-нирования будущего городов, становится очевидным,что планирование – это не только разработка концеп-ций, принципов политики и программ, но и их реали-зация на основе коллективных действий. Именно вэтом контексте планирование рассматривается какформа городского (или местного) самоуправления, икак результат, тесно связано с соотношением сил.

Эффективность городского планирования и го-родского управления зависит не только от взятого насебя руководства и способностей осуществлять конт-роль за выполнением генерального плана, но и от силыубеждения, благодаря которой можно мобилизоватьразличные заинтересованные организации и руково-дящие круги в целях содействия коллективным инте-ресам. Вероятность предоставления прав и возмож-

ностей выше в том обществе, где существует децент-рализованная власть и ее деятельность носит откры-тый характер, что позволяет пользоваться принципомсдержек и противовесов. Там, где нет местной властиили отсутствует ее отчетность и открытость, а граждан-ское общество слабое, спор между тем, кто «имеетправо» и «имеет право контроля», обычно решается впользу последнего. В таких случаях урегулирование во-просов проектирования застройки населенного пунктастановится средством нажима, а не компромисса.

В развивающихся странах, начиная с конца 1990-х годов, «надлежащее городское управление» сталосвятым делом развития, и планирование считается егоускорителем. В то же время в мире все чаще признают,что городского управления − не просто управленческийпроцесс, а крайне политизированная борьба за распре-деление ресурсов и обеспечение качественного состоя-ния городов. Важно также отметить, что при всем том,что укрепление потенциала городского управления спо-собствует повышению эффективности системы и прак-тики городского планирования, усилия по совер-шенствованию систем и методов планирования могутспособствовать укреплению потенциала городскогоуправления.

Городское планирование – одна из главных обязанностейместных органов власти, как, например, в шанхайскомУправлении городского планирования в Китае

© Мик Райан / Алами

Городское планирование, как сфера деятельности го-родского управления, осуществляется с помощью ши-рокого круга институтов гражданского общества, ипланирование также не остается безучастным к их дея-тельности. В широком смысле, делая упор на обще-ственные институты, когда речь идет о развитиипланирования, внимание, согласно существующим нор-мам и порядкам, следует уделять «конкурирующим ра-циональным методам» различных участвующих в этомпроцессе организаций. Учреждения «системы» плани-рования уже сами по себе активно стимулируют эти про-цессы, принимая одни нормы и отклоняя другие. Важнотакже признать, что эти институты сами постоянно на-ходятся в процессе эволюции, когда взаимодействуютмежду собой и сталкиваются с вопросами, касающимисярешения проблем изменения мира.

В узком смысле, институты – это организации иучреждения, которые занимаются конкретными про-блемами и осуществляют деятельность в пределах ши-рокого круга определенных нормативов и методовработы. Система планирования и ее специализирован-ные организации и учреждения подпадают под такоепонятие институтов. Официальные системы планирова-ния обладают определенным набором публичных ичастных прав, правами государственных учреждений иимеют свои собственные механизмы координации дей-ствий и нормативные требования, которые опреде-ляются органами политической и законодательнойвласти.

Большинство ныне существующих систем плани-рования были разработаны в развитых странах в сере-дине XX века. Они основаны на том, что выполнениефункций в системе управления суверенного государствастроится по принципу иерархии. Действовавшая в мас-

штабах страны правовая база создавала основу регули-рования землепользования, давала право объединятьземельные участки и обеспечивала баланс интересовмежду публичными и частными правами при осуществ-лении деятельности, связанной с землепользованиеми застройкой земли. В масштабах страны определялисьтакже основные задачи национальной политики и пре-доставлялись гранты и субсидии для освоения конкрет-ного участка земли. Муниципальным органам властипоручалось готовить планы с кратким изложениемместной стратегии развития в свете политики высшихэшелонов власти, а также с учетом местных условий.Муниципальные власти должны были также зани-маться вопросами, связанными с застройкой и регули-рованием застройки земли в рамках требованийсистемы планирования, установленных на националь-ном и региональном уровне. Только после этого можнобыло считать, что факт освоения участка земли состо-ялся согласно условиям, оговоренным в официально со-гласованных планах. Во многих странах, как и следовалоожидать, этот механизм действительно работал. Вместес тем во многих других местах встречались различногорода неувязки.

В системе планирования не существует единой«модели» организационной структуры. Соответствую-щую структуру необходимо создавать в конкретныхусловиях с учетом перспектив развития городского хо-зяйства. При этом, несмотря на широкий круг различ-ных проблем, существует ряд важных вопросов, длярешения которых можно создать или разработать эф-фективную систему планирования. Они рассматри-ваются ниже.

Впрочем, реально процесс городского планиро-вания – это уже результат взаимодействия официальносуществующей структуры системы планирования с дру-гими сферами деятельности городского хозяйства, какформальными, так неформальными. Нередко звучаткритические замечания, что практика не дает результа-тов, прогнозируемых проектировщиками, занятыми всистеме планирования. Зачастую это происходит из-за

35Организационная и нормативно-правовая база планирования

ПЛАНИРУЮЩИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕОФОРМЛЕНИЕ МЕТОДОВПЛАНИРОВАНИЯ

того, что разработчики проектов не учитывают в рам-ках существующей организационной структуры усло-вия конкретной ситуации с присущими ей противо-речиями и конфликтами. В последнее время, следуяобщим тенденциям децентрализации управления, не-которые разработчики проектов добиваются большейгибкости планирования в рамках местного самоуправ-ления. Данная практика широко используется в Бра-зилии.

Существующие в разных странах правовые системывыполняют главную роль в определении масштабов,характера и места нормативных требований системыпланирования. Они определяют систему городскогоуправления, создают систему планирования и регули-рования застройки территории и определяют права го-родских планирующих органов и руководства. Впоследние годы каждое законодательство в областипланирования находится в значительной степени подвлиянием международных соглашений по правам че-ловека и национального законодательства по правамчеловека.

Правовая система важна, например, при разре-шении споров, связанных с планированием. В некото-рых странах, например в США, как часто отмеяают,законодательство стало главным механизмом форми-рования политики в сфере городского планирования.В других странах правовая система воздействует черезрезультаты решений различных судов и контроль заисполнением правил, узаконенных этими решениями. Похоже, что судебные тяжбы вокруг проблем плани-рования, становятся глобальной тенденцией. Это со-вершенно ясно видно в развитых странах, хотявозможность судебного разбирательства имеет важ-ное значение и в тех случаях, когда возникают колли-зии между обычным и процессуальным правом.

Если говорить о малоимущем населении, то го-сударственные учреждения не удовлетворяют их за-просам и/или являются, по их мнению, неэффек-тивными и незаконными. Например, во многих стра-нах Африки все чаще можно слышать, что правоваясистема регулирования отвода земли под жилищноестроительство, настолько перегружена бюрократиче-скими процедурами, нормами и правилами, что зе-мельные участки, согласно утвержденным планамвыделенные на строительство жилья, становятся не-доступными, и их недостаточно для строительстважилых кварталов для малообеспеченного населения.Если дело обстоит именно так, появляются неофици-альные пути обеспечения потребностей и возможно-стей, такие, например, как незаконное освоениеземли, раздел земельных участков и захват с цельюиспользования в личных интересах земли, выделен-ной для общественного пользования.

В законодательстве разных стран мира, равнокак и в культуре соблюдения правовых норм, суще-ствуют огромные различия. Например, граждане СШАсчитают правовую систему важным гарантом прав че-ловека. В других странах она нередко воспринимаетсякак нечто «пришлое», далекое и неспособное оценитьтот мир, в условиях которого проживают всю жизньбедные слои населения. В связи с этим, незаконныйраздел земли обычно считается более эффективными справедливым решением, нежели обременительнаяпроцедура коррумпированной системы планированияс дефицитным финансированием.

Таким образом, при разработке или пересмотресистемы планирования важно учитывать, что регули-рующая роль планирования строится на основе пра-вовой системы, которая определяет ряд основныхвопросов, в том числе:● Кто обладает правом освоения земли, и какое

место данное право занимает в организационномотношении?

● Какие существуют положения в отношении отводаземли под городское строительство?


ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ

● Какие существуют положения, предоставляющиесоответствующим заинтересованным сторонамправо участвовать в принятии решений по вопро-сам планирования и высказывать возражения?

● Каким образом и в какой мере общество получаетвыгоду от реализации программ строительствачастным сектором?

● Как разрешаются спорные вопросы?

Нормативно-правовое регулирование в системе плани-рования лежит на стыке общественных интересов, дея-тельности организаций, занимающихся вопросамиимущественных и земельных прав, и хозяйственногоосвоения земли. Поэтому, чтобы понять практику, свя-занную с городским планированием в условиях кон-кретной ситуации, необходимо учитывать, во-первых,конкретную организационную структуру в сфере иму-щественных и земельных прав и, во-вторых, динамикуразвития деятельности по освоению территории. В разных местах оба эти аспекта проявляют себя по-разному, как в самой стране, так и в отношенияхмежду странами. Данный вопрос имеет особенно важное значение, поскольку именно эти структуры от-вечают за существующее в обществе вопиющее нера-венство. Например, в Великобритании крупныеземлевладельцы играли важную роль в развитии про-цесса урбанизации в XIX веке. В отличие от этого, в се-редине XX века урбанизация в Швеции и Нидерландахнаходилась в руках государства, и все земли, предна-значенные под строительство, находились в государст-венной собственности. Данный факт оказал серьезноевлияние не только на характер урбанизации, но и наформирование строительных компаний, которые впо-следствии стали определять политику жилищногостроительства.

В городских условиях права собственности пре-вращаются в сложный клубок проблем. В большинствебольших и малых городов существуют различные си-стемы имущественных и земельных прав. Помимоофициальных прав собственности, действуют такжеобычное право и право, определяемое по признакуконфессиональной принадлежностью, а также различ-ные виды неформального права собственности. Ведутся также споры между различными обществен-ными «институтами» относительно того, какая системаправа имеет превалирующее значение.

Задача системы планирования – обеспечить дляобщества преимущества в результате участия в данномпроцессе влиятельных субъектов деятельности, как вэкономическом, так и в политическом отношении. Ино-гда можно слышать, что система планирования должнаиграть роль в «ослаблении» рыночных циклов путем


ПРАВО СОБСТВЕННОСТИНА ИМУЩЕСТВО И ЗЕМЛЮ И ПРОЕКТНЫЕОРГАНИЗАЦИИ

Содержать учетную документацию в порядке важно дляэффективной деятельности планирующих органов

© Уайлдскейп / Алами

стабилизации прогнозов, обеспечения в достаточномколичестве земельных участков под застройку и в ин-тересах экономики, может быть, даже действовать в«противофазе циклу».

В районах, где в целях улучшения жилищныхусловий постоянных жителей осуществляется рекон-струкция, малоимущие горожане обычно считают выгодным продать жилье, чтобы получить непосред-ственный доход, оплатить долги или высвободить обо-ротные средства и переехать в какой-нибудь менееудобный и менее обеспеченный жилой район.

Подобная практика заставляет городское плани-рование искать пути «управления» рынками земли инедвижимости и строительством в целом; уменьшатьизнос в результате эксплуатации; более справедливораспределять «права на город»; создавать благо-устроенные и удачно расположенные кварталы и вестипереговоры с целью получения преимуществ для об-щества.

Сфера деятельности, получившая название «системапланирования», связана с учреждениями, процеду-рами, механизмами и документами, которые действуютс разрешения государства, существуют на законном ос-новании и имеют отношение, главным образом, к пра-вам на строительство и использование жилья, земли инедвижимости. При всем разнообразии норм и правилосновной вопрос при разработке систем планированиязаключается в том, какое место занимает «власть» законодательства в системе городского управления и каким образом оно исполняется. Обычно считают, чтоправа заложены в решениях, которые принимают мест-ные органы власти, и в правовом обеспечении судебнойвласти. Впрочем, существует еще один фактор властныхполномочий – общественное признание.

Система планирования действует на разныхуровнях территориального планирования, начиная отстраны и заканчивая городскими кварталами. Счита-ется, что официально «органы» системы планированиявходят в состав местного самоуправления. Однако су-ществуют значительные различия в отношении того,на каком уровне городской власти и на каком направ-лении деятельности несет ответственность системапланирования. Существуют также различия относи-тельно организационного места принципа «сдержек ипротивовесов» в планирующих органах. Например, вКитае, Великобритании, Японии и некоторых странах спереходной экономикой, где существует система цент-рализованного планирования, правительство страныобладает широкими полномочиями в сфере планиро-вания и принимает решения об окончательном утвер-ждении городских планов.

На практику планирования серьезное влияниеоказывает распределение обязанностей в рамкахструктуры системы планирования. В государственнойсистеме, например, в законодательном порядке опре-деляется, кто обладает правом применения и измене-ния различных методов планирования и осуществ-ления контроля за их применением другими инстан-циями. В разных странах существуют разные варианты,однако ответственность чаще всего лежит на несколь-ких уровнях власти и распространяется на другие госу-дарственные учреждения и частные организации. Содной стороны, в таких странах, как Австралия, Канадаи США, на государственном уровне действует закон опредоставлении полномочий, или принимается судеб-ное решение, что позволяет муниципальным и регио-нальным органам власти разрабатывать свои методы.С другой стороны, правительства таких стран, как Кам-боджа, Китай, Япония и Великобритания, осуществляютстрогий контроль над системой и практикой планиро-вания. Аналогичным образом, в англоязычных афри-канских странах южнее Сахары организационная инормативно-правовая базы городского планированияв большинстве случаев входят в функции государства,


СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ, ПЛАНИРУЮЩИЕ ОРГАНЫ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕНОРМЫ

а в странах с федеральной системой правления – од-новременно в функции государства и провинций. В техслучаях, когда местные органы власти обладают ши-рокой автономией, ведущая роль принадлежит муни-ципалитету и департаменту городского планирования.Примером в этом случае служит Барселона, Испания,где произошли серьезные преобразования, и широкоизвестный случай «подготовки бюджета с участием об-щественности» в Порту-Алегри, Бразилия.

Помимо официальных и принятых в законода-тельном порядке программ планирования, широкоераспространение в мире получила тенденция созданияспециальных «партнерских» организаций, занимаю-щихся конкретными задачами строительства. В отдель-ных случаях организации, неофициально созданные поинициативе местного населения или гражданского об-щества, признаются де факто «планирующими органи-зациями» (см. вставку 3).

Многие страны мира делают акцент на децент-рализацию власти и передачу полномочий местномусамоуправлению. В таких странах Африки, например,как Ботсвана, Эфиопия, Кения, Нигерия, Танзания иУганда, в 1980-х и 1990-х годах вступили в силу законыо передаче функций, полномочий и предоставления

услуг непосредственно на места. Европейские страны,такие как Франция, Италия и Испания, также прошлиэтап передачи полномочий региональным органамвласти, хотя и с разной степенью автономии. При этомдецентрализация власти чаще всего происходила безособой нагрузки на ресурсы местной власти.

С учетом сложного характера современных го-родских систем, возможности эффективного городскогопланирования зависят от координации действий зави-сящих друг от друга участников данного процесса, какв рамках, так и вне рамок государственной структурыуправления. В настоящее время официальные функцииуправления, связанные с градостроительством, распре-деляются, как правило, между разными эшелонами го-сударственной власти и департаментами в системе


До последнего времени в Японии обязанности местного само-управления и городского планирования были недостаточно раз-виты. В результате борьбы гражданского общества в 1960-х годах взащиту заброшенных кварталов старой части города в Кобе властистали использовать новые методы управления в районе, где дляобеспечения перемен инициативу в разработке основных принци-пов благоустройства района взяли на себя горожане. Эта инициа-тива получила в Японии известность как «масицзукури» или«благоустройство городских кварталов». Таким образом родиласьсвоего рода система планирования по принципу «снизу – вверх».Благодаря этой инициативе в Кобе появился на свет неофициаль-ный «генеральный план», который впоследствии был официальнооформлен в виде закона страны и который дал право пользоватьсяновым методом. Полученный опыт, начиная с 1980-х годов, оказалвлияние на новые методы управления местных органов власти какв Кобе, так и в Японии в целом.

Вставка 3. Инициативы гражданского общества в сфере планирования в Кобе, Япония

Источник: Хили, 2008 г.

В развитых странах широко распространена практика публично вывешивать заявления на проведение строительных работ

© Питер Титмус / Алами

городского самоуправления, а также между местнымивластями и правительством страны. Эти функции за-трагивают также отношения, выходящие за пределырегиональных и национальных границ. Обеспечениегоризонтальной и вертикальной координации междуорганами власти различного уровня и между госу-дарством и неправительственными организациями, атакже объединение различных функций и обязатель-ных процедур стало серьезной проблемой эффектив-ного управления.

Городское планирование часто критикуют по поводутого, что вопросам реализации планов не уделяетсядолжного внимания. Проблемы с реализаций возни-кают, в частности, в тех случаях, когда разработка пла-нов осуществлялась в силу выполнения обязательств,необходимости соблюдения установленных закономнорм и по другим причинам или в связи с выполнениемкрупного политического проекта. Традиционное гене-ральное планирование отождествляло выполнениеплана с осуществлением контроля за развитием город-ской системы. Согласно более широкому подходу к пла-нированию, процесс планирования рассматривается каксовместное обучение всех участвующих в этом процессесторон. С этой точки зрения, методы выполнения плановне ограничиваются только лишь мерами регулированияи финансирования, они включают в себя и другие сред-ства, такие как совместная деятельность.

При выполнении основных задач городскогопланирования необходимо направлять усилия на мо-билизацию и координацию действий с привлечениемразличных средств и ресурсов. В таблице 5 показанынеобходимые средства и ресурсы для выполнения каж-дой задачи.

Как отмечалось выше, значение плана во многомзависит от юридической силы, данной ему в соответ-ствии с законом в результате решения правительства

страны или с учетом общепринятой практики. В тех си-стемах планирования, где право застройки закрепленов специальном решении о зонировании территории (какв некоторых штатах США), планы, содержащие такое по-ложение, имеют существенное значение при решениивопроса, какие работы разрешается производить на зе-мельном участке. В более гибких системах планирова-ния (таких, как в Великобритании) план – это скорееинформационный механизм, или констатация пожела-ний, что городские власти хотели бы видеть построен-ным в конкретном месте.

В последние десятилетия произошло значитель-ное смещение с масштабного генерального планиро-вания в сторону планирования, ориентированного напринятие решений с участием общественности и с упо-ром на конкретные городские районы и проекты. Этопривело к отделению ориентировочных стратегий раз-


ПОДГОТОВКА И ВЫПОЛНЕНИЕ ПЛАНА

Предоставление или отказ в предоставлении разрешенияна проектные работы – важный механизм архитектурно-планировочного надзора за застройкой территории

© Джон Китс / Алами

вития городских районов от планов, в которых предо-ставляются права на конкретную застройку. Во вставке4 приводится интересный случай из итальянской прак-тики, иллюстрирующий попытку подобного выделенияв стране, имеющей давнюю традицию генеральногопланирования в городах, где раньше вопросы город-ской стратегии рассматривались в сочетании с распре-делением прав на застройку.

Как уже отмечалось, нормы и правила город-ского планирования – важнейший механизм системыпланирования. Правила застройки нередко объеди-няются с нормами и правилами градостроительства.Последние приобретают все большее значение в целях,как стимулирования рациональных методов строи-

тельства, так и признания роли соответствующих строи-тельных технологий в развивающихся странах. Мест-ные органы власти, как правило, обладают и другимиважными юридическими правами. Один комплекс пра-вил касается объединения участков земли под про-екты крупной застройки или новой застройки старыхрайонов. Другой важный механизм, который обычносвязан с предоставлением разрешения на застройку,позволяет обсуждать условия вклада застройщика вразвитие инфраструктуры или выполнение других задачпо благоустройству городских районов. Существуюттакже возможности обжалования указанных норма-тивных решений, которые существенно отличаются вразных странах мира.


Задача Методы Постоянное регулирование происходящих перемен в городской окружающей среде

Ограничения (т.е. определение границ и т.п.)Требования (т.е. определение благоприятных для общества факторов)Организация управления «в пределах улицы»

Стимулирование строительства Застройка непосредственно государственным секторомПриобретение правительством недвижимости и земли под застройкуПрименение финансовых стимуловУсилия по мобилизации и координации деятельности

Стратегия, политика и планы Знания и информацияПодробный перечень основных принципов и критериевПланы и перспективыПодготовка планов, обладающих «силой закона»Меры по координации деятельности

Таблица 5Задачи и методы планированияИсточник: частично приводится по книге Личфильда и Дарина-Драбкина, 1980 г.

В начале 1990-х годов, после серии крупных коррупционных скандалов, связанных с денежными выплатами строительных компаний политическимпартиям, в Италии развернулась деятельность, направленная на разработку новых, стратегически ориентированных и технологически эффективныхметодов городского планирования. Регионы получили право определять механизмы планирования, а муниципалитеты получили подкрепление в видеправа избирать мэров. В планирующих органах Италии широко обсуждались вопросы, как преодолеть негибкость основного механизма планирования– piano generale regolatore − генерального плана городского строительства, в котором одновременно решались вопросы стратегического развития тер-ритории и конкретного зонального деления городской территории.

Работу параллельно проводили руководство административной области Ломбардия и городской совет Милана, которые разработали новый ком-плекс механизмов планирования. Они выделили в отдельные документы стратегический план (начиная с 2005 года, называется плановым докумен-том, documento di piano) и перечень прав и ограничений на застройку, ставших предметом плана мер регулирования, piano delle regole. Эти планыдополнялись планом системы предоставления услуг, piano dei servizzi. Цель третьего плана состояла в том, чтобы определить потребности в инфра-структуре, как в материальном, так и в социальном отношении. Эти потребности легли в основу практики публичного объявления тендера на производ-ство работ в сфере услуг. Указанные три документа составили основу комплексного плана нового типа – плана управления территорией или piano digoverno del territorio, который впоследствии пришел на смену прежнего генерального плана городского строительства, piano generale regolatore.

Вставка 4. Реформа системы планирования в Ломбардии, Италия

Источник: Хили, 2007 г., стр. 110-113.

Важный вопрос эффективного городского плани-рования – согласованность стратегии, политики и кон-кретных предложений с ресурсами, позволяющимирешить намеченные задачи. В систему планированияпостоянно привлекаются все новые и новые финансо-вые меры. В течение длительного времени правитель-ства применяли финансовые меры стимулирования исдерживания строительства в различных районахстраны, регионов и городов. Такие меры стимулирова-ния нередко применяются наряду с ослаблением мерпо ограничению проектных работ в конкретных рай-онах, например, в зонах обеспечения занятости в США,зонах свободного предпринимательства в Великобри-тании и специальных экономических зонах в ЮжнойАзии. При этом финансовые меры можно применять ив целях извлечения выгод для местного населения в ре-зультате застройки. В тех случаях, когда строительствоведут в основном частные застройщики, получила раз-витие практика проведения переговоров и достижениядоговоренностей относительно конкретного распреде-ления расходов по принципу «кто и за что платит».

В связи с возможностью заключения «закулис-ных» сделок или использования сильными застройщи-ками слабых муниципалитетов в переговорах повопросу использования общественных территории, ро-дилась идея применения альтернативного механизмав виде определенной стандартной платы, в зависимостиот размера и масштабов строительного объекта. Такаяплата взимается в виде налога, и в этом случае сохра-няется вероятность того, что деньги попадут в госу-дарственную казну или общие муниципальные фонды.Или же плата взимается в виде целевых сборов на соз-дание специальных общественных основных фондов.Таким образом, в условиях надлежащего городскогоуправления выплата застройщиком денежных взносов– это возможность реагировать на внешние факторы,возникающие в результате конкретных обстоятельств.

Сложной задачей является осуществление мер покоординации и интеграции деятельности, такие мерыдолжны находиться в центре внимания эффективного

городского планирования, и эта работа требует боль-шого опыта. Во многих странах мира отсутствие доста-точно квалифицированных кадров, обладающихнеобходимыми навыками и профессиональными зна-ниями, служит серьезным сдерживающим факторомэффективного городского планирования. В качестве ис-ключительного примера можно привести Камбоджу, гдеиз-за отсутствия профессиональных знаний и рабочейсилы после прекращения в конце 1990-х годов между-народного финансирования пришлось приостановитьработы в сфере городского территориального планиро-вания. Во многих других развивающихся странах дефи-цит местного квалифицированного персонала и утечкакадров служат основным тормозом на пути развитияэффективного городского планирования.

Важно, чтобы меры планирования были связаныс правильным пониманием местных условий. Город-ские территории даже в одном регионе страны могутотличаться географически и экономически. Поэтому,разрабатывая систему планирования и осуществляяего в условиях конкретной городской ситуации, важноуделять внимание:

● Сообществам и местным общественным организациям, которые работают на конкретныхнаправлениях деятельности и занимаются реше-нием задач городского развития и реализациейпланов;

● Заинтересованным сторонам, чья деятель-ность, интересы и ценности зависят от решения во-просов городского развития; и

● Существующим площадкам взаимодействиямежду заинтересованными сторонами и партнер-скими организациями.


Организационная структура системы городского пла-нирования оказывает серьезное влияние на методыработы и конечные результаты. Следовательно, когда«учишься на опыте других», важно понимать местнуюспецифику. Имея в виду это обстоятельство, следует от-метить некоторые уроки общей стратегии:

● В программах по совершенствованию систем пла-нирования следует уделять особое внимание ди-намике развития определенных организационныхструктур в конкретных странах, регионах и городах.

● Важно учитывать, каким образом планирующиеорганы связаны с официальными и фактическимиправительственными ведомствами и, в частности,важно учитывать степень децентрализации властии возможности горизонтальной и вертикальнойкоординации политики.

● Системы планирования применительно к исполь-зованию инвестиционных средств и нормативногорасходования ресурсов необходимо строить на ос-нове принципа сдержек и противовесов с цельюсдерживания самовольного принятия мер плани-рования влиятельными организациями.

● Системы планирования нуждаются в поддержкенормативной базы, определяющей права и обязан-ности, однако при этом желательно избегать из-лишней юридической казуистики и связанных снею строгих мер и процедур, требующих массу вре-мени.

● Меры планирования, в случае если они дают прак-тические результаты, выполняют важную роль вформировании конъюнктуры рынка земельнойсобственности и недвижимости.

● Регулирующая функция систем планированиядолжна действовать активно и как единое целое вкомплексе с функцией инвестирования в целях вы-свобождения потенциала различных участвующихв этом процессе субъектов деятельности и оказа-ния содействия в городском развитии.

● В случае если системам и методам планированияне хватает эффективности, уважения и доверия,вначале целесообразно сосредоточить усилия наосуществлении мер, которые дадут очевидныепреимущества многим горожанам и создадутпочву для большего уважения в будущем.



Основная тема данной главы − участие общественностии политика (в той мере, в какой она касается планиро-вания). В главе рассматриваются формы участия насе-ления в городском планировании, масштабы и характеручастия общественности в городском планировании вразличных странах мира и в различных политическихситуациях, а также новейшие методы в этой связи. Уч-тены усвоенные на опыте уроки по расширению участияобщественности в городском планировании.

Участие общественности предполагает, что планирова-ние – это не просто технократическое мероприятие, входе которого специалисты совместно с сильными мирасего принимают политические и технические решения.Это занятие связано с умением применять свое правоголоса, быстро реагировать и нести ответственность.Право голоса означает предоставление гражданам воз-можности высказать позицию и пожелания, как в ходевыборов, так и по другим каналам. Коллективные об-суждения и высказывание мнений при отсутствии бы-

строго реагирования не всегда влияют на принятиепредложения в отношении планов. Кроме того, прин-ципы и планы мало что значат, если они не определяют,как распределять ресурсы и принимать решения, по-этому существенное значение имеет ответственность –как добиться, чтобы высказанное мнение было услы-шано, а меры − приняты.

Г Л А В А 5ПЛАНИРОВАНИЕ, УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ И ПОЛИТИКА

ХАРАКТЕРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ И ФОРМЫ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ГОРОДСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ

Выборы дают гражданам возможность выразить свои пожелания

© Патрик Эррера / айСток

Участие общественности – обобщающий термин,он означает наличие целого ряда возможных формдеятельности, поэтому полезно научиться разбиратьсяв различных формах и целях участия общественности(таблица 6). Контроль со стороны населения над при-нятием решений, как правило, считается наиболее гиб-кой формой участия, способствующей осуществлениюпреобразований и расширению прав и возможностей.Такие формы деятельности, как коллективное обсуж-дение и непосредственное участие, обычно связываютс эффективностью и действенностью аргументов.

Вместе с тем совместные обсуждения предпола-гают, что ключевые решения принимаются третьимилицами, которые могут учитывать или не учитыватьвсе высказанные пожелания, в частности, позицию со-

циально отчужденных слоев населения. Более того, какв развитых, так и в развивающихся странах метод со-вместных обсуждений широко используется для того,чтобы узаконить ранее принятые решения, при этомконечные результаты воспринимаются выборочно, и,теоретически, властные структуры могут их игнориро-вать. Таким образом, участие общественности, помимоего функциональной роли, можно использовать чистов символическом смысле, как средство придания ре-шению законной силы.

В данном разделе кратко изложены глобальные тен-денции развития городского планирования и практикисотрудничества с общественностью и указаны факторы,позволяющие увидеть разницу в этом вопросе междуотдельными регионами и странами.

Развитые страны и страны с переходной экономикойВ развитых странах давно существует официально уста-новленный порядок, предусматривающий участие общественности в принятии решений по вопросам пла-нирования. Политическая система этих стран − демо-кратия, и избранные народом представители несутответственность за то, чтобы позиция их избирателейучитывалась, и сохранялся баланс конфликтующих ин-тересов.

В последние годы в развитых странах широко ис-пользуются различные методы и механизмы участияграждан в городском планировании, как на городском,так и на местном уровне. В некоторых странах, напри-мер, в Канаде, США и Австралии, правительства оказы-вают техническое содействие и финансовую помощьрядовым гражданам, чтобы те могли участвовать в об-

45Планирование, участие общесственности и политика

ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИРАЗВИТИЯ ГОРОДСКОГОПЛАНИРОВАНИЯ, УЧАСТИЯОБЩЕСТВЕННОСТИИ И ПОЛИТИКИ

Политика улиц и площадей дает горожанам возможностьзаявить о своей позиции, особенно в развитых странах

© Фотоархив Дэвида Хоффмана / Алами

щественных обсуждениях. Но даже в этом случае невсегда так просто привлечь к участию широкую обще-ственность, и в результате отдельным конкретным ор-ганизациям, объединенным общими интересами,удается продвигать свои интересы, а некоторые соци-альные слои населения бывают представлены в мень-шинстве (например, женщины, молодежь и этническиеменьшинства). Таким образом, широкое и полноправ-ное участие общественности в принятии решений оста-ется редким исключением.

В европейских странах с переходной экономикойхарактер деятельности с участием общественности вгородском планировании развивался иначе. В эпохукоммунистического правления участие общественно-сти считалось простой формальностью и приобрелоформу липовых открытых публичных обсуждений иторжественных церемоний, в ходе которых широкойпублике предоставлялась возможность ознакомитьсяс выставленными на стенде генеральными планами.Однако, начиная с 1989 года, большинство государств

с переходной экономикой приняли новые законы, в ко-торых содержатся положения об участии обществен-ности. Например, в Чешской Республике экологическиенекоммерческие организации выступали за участие об-щественности в слушаниях по вопросам планированиямероприятий в сфере охраны окружающей среды.

Тем не менее, даже в тех случаях, когда в странахс переходной экономикой делаются попытки расширитьмасштабы участия общественности, решение данноговопроса зачастую приобретает символический характер.В тех странах, где существовала централизованнаяформа правления, например, в России, сохраняютсясерьезные препятствия на пути участия общественно-сти. По существу, сохраняется метод генерального пла-нирования со свойственным ему идеализированнымпредставлением о будущем градостроении в масштабахгорода, что вызывает у населения небольшой интерес,в отличие от предложений по застройке микрорайонови строительству конкретных объектов. Еще одно пре-пятствие – недостаточно высокий уровень развития


Форма Что означает «участие общественности» для исполнительной власти

Что означает «участие общественности» для участников процесса

Номинальная Возможность продемонстрировать законным путем результаты деятельности, упредить оппозицию

Участие всех слоев населения в надежде получить возможность удовлетворения общественных и личных интересов

Совещательная Принятие решений на основе полной информации, не теряя контроля

Надлежащий анализ принципов и планов безопределенных гарантий относительно конечныхрезультатов по итогам совместных обсуждений

Прямое участие Результативность использования ресурсов реальных получателей материальных выгод, повышение экономической эффективности и улучшение перспективуспешной деятельности и предоставления услуг

Доступность городского коммунального хозяйстваи услуг, которые предоставляются, как правило,только тем горожанам, которые в состоянии ихоплатить

Представительная Устойчивое развитие; использование устоявшихся формобеспечения права голоса, повышение степени быстрогореагирования и соблюдение ответственности; наличиесредств сбора информации и обобщения различных позиций

Система нормативного регулирования, прямое и косвенное влияние

Гибкая, способствующаяпреобразованиям

Развитие партнерских отношений с неправительствен-ными организациями; совместное принятие и выполне-ние решений

Совместный анализ и разработка планов; предоставление населению возможности определять общие цели, принимать решения,контролировать расходование ресурсов и принимать меры

Таблица 6Форма и содержание деятельности с участием населения

гражданского общества и доминирующее положение внем немногочисленных крупных неправительственныхорганизаций (НПО), зачастую финансируемых Западом.

Африка южнее СахарыВ период после освобождения от колониального гос-подства и обретения независимости правительствастран региона пошли по технократическому пути пла-нирования национального развития, ограничивавшегопрямое участие граждан и заинтересованных сторон впланирования и принятии решений. Случаи радикаль-ного пересмотра законодательной базы, оставшейся внаследие от колониализма, встречаются редко, не-смотря на то, что даже такой технократический подходне мог служить практическим руководством по обес-печению быстрых темпов городского развития. Крометого, наступивший после получения независимости пе-риод омрачился пребыванием у власти нестабильныхправительств, что еще больше сдерживало усилениепроцессов, связанных с участием общественности впланировании.

Начиная с 1980-х годов, в связи с неспособностьюгосударственных учреждений обеспечить выполнениепланов городского развития и в силу отсутствия офи-циальных обязанностей государства перед большин-ством жителей, проживавших в неформальныхпоселениях, делались попытки пересмотреть законо-дательную базу городского планирования и взять навооружение практику планирования с участием обще-ственности. Масштабы деятельности в пользу демокра-тического участия общественности еще большерасширились после начавшихся в 1990-х годах процес-сов демократизации и децентрализации власти. Нодаже и в этом случае, как показывает пример такихстран, как Нигер, Камерун и Кот-д’Ивуар, более широ-кие возможности прямого участия общественностипредоставляют проекты реконструкции и восстановле-ния, а не разработка планов городского развития.

Коротко говоря, серьезные усилия вовлечь насе-ление в процедуру принятия решений – большая ред-

кость в большей части стран Африки южнее Сахары, инередко участие общественности принимает форму со-вместных обсуждений, по итогам которых неизвестно,дадут ли они какие-нибудь результаты. Более того, вэтих странах слабо развита организационная структураградостроительного проектирования и городского пла-нирования, и в ней постоянно происходят изменения.Большинство местных органов власти имеют ограни-ченную доходную базу, не обладают соответствующимитехническими и административными навыками и нерасполагают достаточной автономией. Таким образом,на практике решения принимаются техническими спе-циалистами на основе исходных данных, предостав-ляемых выбранными представителями.

АзияВ странах Южной Азии демократическая форма прав-ления не смогла пустить в городах глубокие корни. Не-смотря на то, что в некоторых местных органах власти,начиная с 1990-х годов, появились ростки демократии,методы городского планирования и его законодатель-ная база в этом регионе изменились не намного. Маловстречается примеров альтернативы общепринятомугенеральному планированию, которым при всех его не-достатках серьезно занимаются планирующие органи-зации. Недостаточно правовых норм, предусмат-ривающих участие в городском планировании народ-ных избранников, организаций частного сектора и го-родских жителей в целом. В городской администрациинасчитывается множество отделов, и власти на местахрасполагают ограниченными возможностями и ресур-сами.

Тем не менее, в некоторых странах региона до-стигнут прогресс в отношении участия общественностив городском планировании. В Индии, например, феде-ральными органами власти и органами власти штатовпринят ряд мер в целях расширения участия обще-ственности, а также улучшения реагирования и повы-шения степени ответственности органов власти на всехуровнях. Однако на практике местное самоуправление


в Индии сдерживается из-за ограниченных ресурсов,постоянного контроля правительств штатов за приня-тием решений и назначения чиновников со стороны.

Кроме того, во многих странах Восточной и Юго-Восточной Азии, особенно в странах с переходной эко-номикой, демократические традиции слабы, агражданские свободы и политические права огра-ничены. В этом регионе не в полной мере обеспеченывозможности стратегического и территориального пла-нирования городского строительства и роста городов,и во многих странах по-прежнему действуют устарев-шие законы. Нельзя сказать, что даже там, где в по-следние годы делались попытки расширитьдемократию, как например, в Индонезии, организациигражданского общества добились высокого уровня раз-вития. Помимо всего прочего, в силу ряда причин у на-селения отсутствует заинтересованность в участии, атакже в возможности принимать участие, в том числеиз-за опасений и недоверия к государственным орга-нам власти. Несмотря на то, что в ряде стран под дав-лением общественности принимаются меры в сферепредоставления основных услуг, в целом, однако, за-интересованные организации играют в городском пла-нировании минимальную роль.

Латинская Америка и Карибский бассейнВ странах Латинской Америки и Карибского бассейна до1980-х годов предпринимались отдельные попыткиввести в практику участие общественности в городскомпланировании. В 1980-х годах экономические кризисыи рост нищеты подорвали материальную базу политикифаворитизма и способствовали нарастанию требованийв целях осуществления политических перемен. В связис тем, что вновь избранные демократические прави-тельства нуждались в повышении доверия к своей по-литике, и в свете роста значимости городскогосамоуправления, некоторые страны региона стали про-водить эксперименты по участию общественности в го-родском управлении. Активная мобилизацияорганизаций гражданского общества способствовала

дальнейшему расширению процесса демократизации,как в масштабах всей страны, так и на местах.

В разных странах региона достигнута различнаястепень законодательного оформления участия обще-ственности на национальном и местном уровне, и этозависит, в основном, от политической ориентации пра-вительства. Там, где достигнуты договоренности о про-ведении коллективных обсуждений, расширилосьучастие общественности, и увеличились возможностипрямого реагирования на запросы населения. В этомотношении наибольшего успеха добились такиестраны, как Бразилия и Боливия.

В регионе произошли серьезные политическиеизменения и реализованы программы с участием об-щественности, однако, что касается методов планиро-вания, то они изменились не в той же степени, и непоспевают за новыми концепциями руководства в от-ношении городского управления. Сохраняются техно-кратические методы планирования и, хотя в отдельныхслучаях они дают положительные результаты, но чащевсего оказываются неэффективными и сдерживаютсяиз-за отсутствия политической воли, недостатка техни-ческих знаний и соответствующей информации. В то жевремя нередко планирование в значительной мере по-литизировано и подвергается манипулированию со сто-роны правящей элиты.

Некоторые страны и города все чаще признают не-обходимость прямого участия общественности в пла-нировании, предпринимаются настойчивые усилия впоисках новых путей широкого вовлечения заинтере-сованной общественности в процесс принятия реше-ний. Некоторые из этих методов рассматриваются вданном разделе.


НОВЫЕ ПОДХОДЫ К УЧАСТИЮ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ГОРОДСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ

Участие общественности в городском планированииФормы участия общественности в городском плани-ровании описываются различными терминами. Од-нако на практике они обладают общимихарактеристиками, в частности, это касается особогоакцента на такие вопросы, как определение потребно-стей и приоритетов, разработка технических решенийи согласование мероприятий, связанных с выполне-нием, эксплуатацией и обслуживанием. Процедуруопределения потребностей и приоритетов нередко на-зывают оценкой городских потребностей с участиемобщественности, тогда как предложения и механизмыреализации планов называют планированием со-вместных действий.

Форма участия общественности в совместнойоценке городских потребностей находит свое выраже-ние, главным образом, в сборе информации средиместного населения и предварительной оценке по-требностей. Поэтому такую информацию необходимосистематически пополнять общегородскими даннымис разбивкой по таким статьям, как предоставлениеуслуг, показатели материального благосостояния, со-циальные слои населения и т.п. Совместная оценка го-родских потребностей, к тому же, еще не означаетпринятия решения, и ее необходимо рассматриватьшире, в рамках планирования совместных действий.

Результаты участия общественности в деятель-ности на уровне работы с «местным населением», по-мимо всего прочего, зависят от источника инициативыи характера отношений между местным населением,НПО и существующей в городе административной иполитической системы. Иногда эти отношения носятхарактер сотрудничества, однако в равной мере дляних также характерны такие проявления, как фавори-тизм и противостояние сил.

Даже в том случае, когда участие общественно-сти в деятельности на уровне работы с местным насе-лением организовано должным образом, его важноувязывать с деятельностью городской администра-

тивно-политической системы. Это необходимо, потомучто кварталы, где проживает малоимущее население,не существуют вне зависимости от внешних экономи-ческих, организационных и политических условий кон-кретной ситуации, эти кварталы также не обладаютавтономией в отношении ресурсов.

Участие общественности в принятии стратегических решений и решений на городском уровнеПланирование на городском уровне важно при выра-ботке стратегической линии и принятии решений, свя-занных с большими территориями и более дли-тельными сроками, в отличие от ситуаций, которыеобычно обсуждаются при планировании совместныхдействий. Опыт участия населения на городском уровнеможно показать на примере совместной с представи-телями общественности подготовки бюджета и разра-ботки стратегии городского развития.

Совместная подготовка бюджетаМетод подготовки бюджета совместно с представите-лями общественности родился в Бразилии и сегодня,


Местные жители должны уметь разбираться в вопросахреализации планов и распределения ресурсов

© Фотоархив «Фотофьюжн» / Алами

после исторического опыта Порту-Алегри, этому при-меру широко следует страны Латинской Америки и дру-гих континентов. Основными элементами практикисовместной подготовки бюджета, взятой на вооружениев Порту-Алегри и во многих других городах, являютсяпроведение массовых региональных или тематическихсобраний, в которых вправе участвовать и голосоватьпо бюджетным вопросам любой гражданин страны,а также регламент, в соответствии с которым правилаучастия и обсуждения вопросов устанавливают самиучастники собрания.

Имеющиеся оценки показывают, что практикасовместной разработки бюджета, родившаяся в Порту-Алегри, способствует укреплению гражданского обще-ства и стимулирует развитие деятельности открытыхдемократических общественных организаций. Еслиучесть, что в прежние времена на принятие решенийоказывали влияние избранные группы, теперь, благо-даря новым методам работы, в богом забытые районыстали поступать инвестиции.

Как в самой Бразилии, так и в других странах,договоренности и результаты совместной подготовкибюджетов могут быть различными. Анализ накоплен-ного опыта показывает, что для успешной совместнойподготовки бюджета нужны определенные условия, втом числе сильные организации гражданского обще-ства; прочные традиции работы с участием обще-ственности; приемлемый уровень материальногоблагосостояния и единая правящая коалиция, готоваяпродвигать идею совместной работы с участием об-щественности. Важное значение для успешного про-движения данной практики имеет также открытыйхарактер деятельности, в том числе информация о на-личии ресурсов и единые критерии их перераспреде-ления. Еще одна важная задача – увязка совместнойподготовки бюджетов с долгосрочными городскимистратегическими планами и планами городского раз-вития.

Совместная подготовка бюджетаМетод подготовки бюджета совместно с представите-лями общественности родился в Бразилии и сегодня,после исторического опыта Порту-Алегри, этому при-меру широко следует страны Латинской Америки и дру-гих континентов. Основными элементами практикисовместной подготовки бюджета, взятой на вооружениев Порту-Алегри и во многих других городах, являютсяпроведение массовых региональных или тематическихсобраний, в которых вправе участвовать и голосоватьпо бюджетным вопросам любой гражданин страны, атакже регламент, в соответствии с которым правила уча-стия и обсуждения вопросов устанавливают сами участ-ники собрания.

Имеющиеся оценки показывают, что практика со-вместной разработки бюджета, родившаяся в Порту-Алегри, способствует укреплению гражданскогообщества и стимулирует развитие деятельности откры-тых демократических общественных организаций. Еслиучесть, что в прежние времена на принятие решенийоказывали влияние избранные группы, теперь, благо-даря новым методам работы, в богом забытые районыстали поступать инвестиции.

Как в самой Бразилии, так и в других странах, до-говоренности и результаты совместной подготовки бюд-жетов могут быть различными. Анализ накопленногоопыта показывает, что для успешной совместной под-готовки бюджета нужны определенные условия, в томчисле сильные организации гражданского общества;прочные традиции работы с участием общественности;приемлемый уровень материального благосостояния иединая правящая коалиция, готовая продвигать идеюсовместной работы с участием общественности. Важноезначение для успешного продвижения данной практикиимеет также открытый характер деятельности, в томчисле информация о наличии ресурсов и единые крите-рии их перераспределения. Еще одна важная задача –увязка совместной подготовки бюджетов с долгосроч-ными городскими стратегическими планами и планамигородского развития.


Стратегия городского развитияСтратегия городского развития означает выбор направ-ления деятельности с участием общественности в раз-работке плана действий, предусматривающего равныйрост городов, при этом формат, масштабы и приори-теты стратегии могут быть различными. Цель – обес-печение участия заинтересованных сторон вопределении задач, приоритетов, городских перспек-тив и планирования городского развития, а не простовыслушивание замечаний по предложенным проектампланов. Методы работы с участием общественностиставят целью достижение согласованных перспектив,задач и приоритетов города, выполнение комплексамер и планов действий, создание организационных ме-ханизмов выполнения проектов и организация мони-торинга и оценки.

Практика разработки стратегии городского раз-вития встретила широкую поддержку со стороны мест-ных органов власти, специалистов и международныхорганизаций. Применение данного метода дало поло-жительные результаты на таких направлениях деятель-ности, как: повышение координации действий исогласованности усилий местных и международныхпартнерских организаций; разработка и укреплениемеханизмов, предусматривающих методы совместнойи коллективной работы; повышение знаний о местныхпотребностях и приоритетах; анализ большего количе-ства технических решений, чем в условиях традицион-ного генерального планирования.

При этом отмечается и ряд общих для всех про-блем. Лишь в отдельных городах созданы механизмыоценки эффективной и систематической работы с уча-стием общественности, и она не всегда организационнооформлена в рамках постоянно действующего про-цесса планирования. Возникают также возражения всвязи с обширным и пространным характером сотруд-ничества с общественностью со стороны плановых ор-ганов, чиновников других ведомств и избранныхпредставителей народа. Кроме того, акцентированиевнимания на городском планировании с участием об-

щественности в ущерб более широкому политическомуподходу создает угрозу процессу и характеру планиро-вания, в то же время участие общественности можетоказаться несостоятельным в урегулировании глубокоукоренившейся проблемы – отсутствия равных полно-мочий.

Рассмотренные выше практические уроки свидетель-ствуют, что широкое и конструктивное участие обще-ственности можно стимулировать, руководствуясьизложенными ниже факторами.

Благоприятная политическая ситуация и системаОсновным определяющим фактором масштабов уча-стия общественности и его возможных результатов является общая политическая ситуация. Поэтому не-обходимо, чтобы правительства создали в своих странахтакую политическую обстановку, условия которой поз-воляют и способствуют активному участию обществен-ности и проведению подлинных переговоров, и вусловиях которой соблюдаются обязательства по реше-нию вопросов, связанных с потребностями и пожела-ниями всех граждан и заинтересованных сторон.

В этой связи, в последнее время в обсужденияхгородского управления особо отмечается, что органыгосударственной власти не могут и не должны брать насебя исключительную ответственность в сфере город-ского планирования и управления, а должны действо-вать в сотрудничестве с гражданским обществом ичастными организациями. Вовлеченность тех в пря-мую демократию и общую работу, направленную наобеспечение перемен, может способствовать укрепле-нию принципов демократии и привести к реформе го-сударственной политической системы. При этом


РАСШИРЕНИЕ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ГОРОДСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ

многие стоящие перед городами серьезные проблемыневозможно эффективно решать силами неправитель-ственных организаций. Для эффективного городскогоуправления нужны ответственные государственные по-литические институты, способные быстро реагировать.

Надежная законодательная база планирования и сотрудничества с общественностьюЧтобы участие общественности в планировании былореальным и эффективным, нужна надежная законода-тельная база, в которой будет четко прописано, какимобразом результаты участия общественности влияютна разработку планов и принятие решений. Хорошимпримером такого законодательства служит принятыйв Бразилии закон – Статут городов (вставка 5).

В 1990-х годах изменения в законах о местномсамоуправлении часто были направлены на развитиепроцессов демократизации и децентрализации, хотяв разных странах в разной мере происходило усиле-ние роли, увеличение ресурсов и расширение автоно-мии, которые центральные правительства хотелипредоставить местным органам власти. Нередко, од-нако, случается отставание с пересмотром законода-тельства в сфере планирования. В тех случаях, когдаэто происходит, важно, чтобы меры в отношении уча-стия общественности касались различных секторовпланирования городского развития и не ограничива-

лись только вопросами планировки городской терри-тории.

Внесения в законодательство положений о про-ведении коллективных и совместных обсуждений ещенедостаточно для того, чтобы реально обеспечитьравные обязанности для всех местных органов властибез четко оговоренных условий соблюдения таких по-ложений, поскольку права рядовых граждан на уча-стие в такого рода деятельности могут нарушаться врезультате возражений заинтересованных кругов, втом числе органов политической власти, и измененийв системе политического правления.

Понимание трудностей в работе с участиемобщественностиПринципы, на которых строится работа с участием об-щественности, и результаты такой деятельности в раз-ных местах различны. Поэтому, чтобы обеспечитьэффективность городского планирования, важно по-нимать недостатки методов работы с участием насе-ления и меры по их преодолению.

Например, в том случае, если участие малообес-печенных слоев населения в разработке проектных ре-шений не сопровождается широкими программамиперераспределения ресурсов, может случиться так,что в жилищных условиях населения могут произойтилишь незначительные улучшения. Участие местнойобщественности в разработке проектов, дающих не-


Принятие Бразилией в 2001 году закона о статуте городов стало принципиально новым событием в создании системы принятия решений го-родскими властями, учитывающей интересы всех слоев населения. Статут укрепляет роль городского самоуправления в разработке принци-пов и методов реагирования на множество проблем городского развития в Бразилии. В соответствии с Конституцией страны и Статутомгородов, в городах с населением свыше 20 000 человек муниципальные власти обязаны применять практику генерального, или комплекс-ного планирования.

Статут городов получил дополнительный стимул развития после создания в Бразилии в 2003 году министерства городов. Это ведомствосотрудничает со штатами, муниципалитетами, гражданскими организациями и частным сектором в сфере жилищного строительства, улуч-шения санитарных условий окружающей среды, транспорта и дорожного движения и в рамках выполнения других смежных программ.

В 2004 году создан Совет городов − еще один механизм демократического регулирования национальной политики городского разви-тия. Это коллегиальный орган, он имеет совещательный и дискуссионный характер и выполняет ведущую роль в разработке и реализациинациональной политики развития городов и других принципов и методов планирования.

Вставка 5. Статут города, Бразилия

Источник: Иразабал, 2008 г.

посредственные практические результаты, должно,поэтому, сопровождаться возможностями прямогоили косвенного участия в принятии решений, связан-ных с распределением ресурсов на городском уровне,в противном случае для местного населения достиг-нутые результаты могут оказаться утраченными ил-люзиями.

Кроме того, нельзя исключать, что некоторыекатегории заинтересованных сторон, например, мало-обеспеченные слои населения не смогут пользоватьсявозможностями коллективных и совместных обсуж-дений. Поэтому, помимо расширения представитель-ства и повышения эффективности участия такогонаселения в работе системы представительной власти,требуются конкретные меры, позволяющие обеспе-чить возможность и реальное участие этих граждан,в том числе путем повышения уровня информирован-ности и расширения организационных возможностей,а также планирования различного рода мероприятийи организованных акций, конкретно рассчитанных напотребности такого населения.

Ресурсы, необходимые для поддержки участия общественностиПрактика работы с участием общественности в обла-сти городского планирования требует материальныхресурсов и времени. Помимо выполнения официальнопредусмотренных обязательств, городские советы иплановые органы обязаны выделять достаточныелюдские и финансовые ресурсы на организацию и про-ведение подобной работы.

Необходимо также повышать готовность и улуч-шать навыки специалистов оказывать содействие вразвитии сотрудничества с общественностью, в пре-доставлении необходимых консультаций по техниче-ским вопросам и включении результатов работы сучастием общественности в процессы планированияи принятия решений.

Участие общественности ставит перед плано-выми органами также и ряд этических проблем. Зако-нодательные и нормативные акты, предусматри-вающие конкретные требования в отношении участияобщественности в планировании, работе профессио-нальных организаций и подготовке кадров плановыхорганов – все это имеет значение для плановых орга-нов с точки зрения этических норм, которыми они ру-ководствуются и обеспечивают себе защиту в техслучаях, когда на них пытаются оказать давление и до-биться нарушения определенных принципов.

Механизмы участия общественности, связанные с масштабами и целями планированияМетоды работы, предполагающие активное участие об-щественности, необходимо выбирать таким образом,чтобы они соответствовали масштабам и целям плани-рования. Опыт показывает, что вероятность активногоучастия общественности выше тогда, когда результатытакой деятельности видны в повседневной жизни насе-ления. И, напротив, сложнее добиться политической заинтересованности и расширения участия обществен-ности в делах, связанных с разработкой стратегического


Гражданский контроль за принятием решений – важнейшая форма предоставления общественности широких прав и возможностей

© Дэн Эткин / Алами

курса и долгосрочной политики и планирования, кото-рые многим горожанам представляются делом дале-кого будущего, и которые рассчитаны на болеедлительный период времени, нежели обычный срокпребывания у власти. Таким образом, по мере того, какрастут масштабы, в рамках которых необходимо прини-мать решения, неизбежно встает проблема, что в дея-тельности подобного рода принимать участие можеттолько незначительное число граждан, положение кото-рых зависит от решения этих проблем. В результате на-копленного опыта совместной работы в конкретныхпроектах участвующие в них местные организации могутпроявлять интерес к участию в решении более масштаб-ных проблем, получать более широкие права и возмож-ности и вносить конструктивные предложения порешению вопросов планирования в масштабах города.

Существует разница между периодически прово-димыми мероприятиями при активном участии обще-ственности, когда происходит процесс планирования илипересмотра планов, и постоянным участием обществен-ности в разработке программ, осуществлении посто-янного контроля, анализа политики и принятии решений.Мероприятия, которые представляются практически воз-можными с точки зрения периодической деятельности,не всегда возможно или целесообразно осуществлять вусловиях постоянной активности. Поэтому, чтобы обес-печить устойчивое развитие прямой демократии парал-лельно с представительной демократией, необходимо взаконодательном порядке закрепить каналы участия об-щественности и укрепить организационные возможно-сти малоимущих слоев городского населения, а такжезаручиться постоянной поддержкой со стороны избран-ников народа.

Условия и характерные особенности успешного участия общественностиАнализ практического опыта, рассмотренного в даннойглаве, показывает, что существуют следующие условияконструктивного участия общественности, охватываю-щего все слои населения:

● Соблюдение политическим руководством и испол-нительной властью взятых на себя обязательств;

● Надлежащая политика и законодательная базастраны, пользующиеся поддержкой в высших эше-лонах власти;

● Соответствующие политические механизмы в мас-штабах города, позволяющие обеспечить коорди-нацию действий и контроль исполнения решений;

● Широкое участие общественности, охватывающеевсе слои населения, в том числе, соответствующиезаинтересованные стороны, и многочисленные ка-налы участия общественности;

● Открытые, объективные, поддающиеся контролюпроцедуры, в то же время понятные, прозрачные и базирующиеся на четких основополагающихпринципах;

● Своевременность – благоприятные возможностиучастия общественности, позволяющие оказыватьвлияние на принятие решений;

● Высокая вероятность утверждения полученных ре-зультатов посредством установления первоочеред-ности и последовательности действий;

● Разграничение краткосрочных и долгосрочныхцелей с упором на быстрое продвижение в осу-ществлении отдельных мер краткосрочного харак-тера с целью придания законности и обеспечениясоблюдения обязательств, а также в ответ на пред-ложения, связанные с планами инвестирования истратегией финансирования;

● Профессиональная, самостоятельная и гибкая орга-низация деятельности плановых органов;

● Механизмы, соответствующие формам и целямдеятельности с участием общественности;

● Готовность добиваться согласованных решений, ру-ководствуясь практикой урегулирования конфликт-ных ситуаций;

● Оказание содействия и развитие сотрудничества сорганизациями гражданского общества и мест-ными общественными организациями и повыше-ние знаний на основе испытанных ими методов


организации малоимущего населения и обеспече-ния его прав и возможностей;

● Осуществление мониторинга и оценки в целях конт-роля выполнения и результатов работы и повыше-ния знаний на основе полученного опыта;

● Тесная связь, в соответствии с законодательством иреальной практикой, между различными направ-лениями городского планирования и управления итерриториальным планированием.

Все большее число городов переходит к методам ра-боты с участием общественности в системе городскогопланирования в тесной увязке с планами действий ипрограммами инвестирования. Как показывает полу-ченный за последние десятилетия опыт, основные по-ложительные уроки в этой области сводятся к следую-щему:

● Городское планирование и городское управлениеможно совершенствовать, руководствуясь мето-дами сотрудничества с общественностью, которыепредусматривают участие всех заинтересованныхсторон, дают возможность вырабатывать догово-ренности в отношении приоритетов, мероприятийи распределения обязанностей между соответ-ствующими учреждениями;

● Планирование с участием общественности в рамкахработы над проектом позволяет подготовить соот-

ветствующее проектное решение и дает местнымжителям возможность внести свой существенныйвклад, что способствует улучшению жизненныхусловий в местах проживания малообеспеченногонаселения;

● Участие жителей в работе по планированию и бла-гоустройству районов, где они живут и работают, атакже в подготовке местных бюджетов и разработкедетальных планов застройки дает положительныерезультаты, оно позволяет расширять масштабыдеятельности и выходить на уровень общегород-ского планирования.

Следует, однако, отметить, что участие обще-ственности в городском планировании в значительноймере носит лишь консультативный характер или пред-полагает непосредственное участие в обсуждениях, ноне дает участникам процесса существенных возможно-стей оказывать реальное влияние на планы и государст-венные расходы. Таким образом, как показано внастоящей главе, практика сотрудничества с обществен-ностью и достижение положительных результатов тре-буют создания благоприятных условий. В частности, этокасается механизмов широкого участия общественно-сти, предусматривающих содействие в осуществлениигражданского контроля за принятием решений. Крометого, необходимо также решить ряд проблем, чтобыучастие общественности было конструктивным, охва-тывало все социальные слои населения и способство-вало совершенствованию городского планирования.



Концепция устойчиво развивающихся городов пред-усматривает достижение целого ряда принципиальноважных целей, а именно: минимального потребленияневозобновляемых ресурсов; устойчивого потреблениявозобновляемых ресурсов и сохранения поглощающейспособности местной и глобальной границ поглощенияотходов. Реализация мер по достижению этих целейпозволяет установить связь между природной окру-жающей средой и городской средой обитания, илимежду «зеленой» и «коричневой» повестками дня. Вцентре внимания настоящей главы стоит вопрос, какрешались эти задачи в сфере городского планированияпрежде и как они решаются в настоящее время.

Городское планирование – одна из немногихпрофессий с конкретным кругом обязанностей на трехосновных направлениях устойчивого городского раз-вития: экономическом, экологическом и социальном,поэтому в центре внимания планирования должны сто-

ять задачи определения новых путей, позволяющих до-биться целостности технических решений. Также взначительной мере оно ориентировано на решениедолгосрочных проблем в силу того, что градостроитель-ство представляет собой непрерывный процесс. Такимобразом, если специалисты по вопросам городскогопланирования хотят оставить грядущим поколениямкакое-то реальное наследие, они должны выбрать путьустойчивого развития.

В деятельности по обеспечению устойчивогоразвития городов плановые органы, равно как и дру-гие специалисты по вопросам городского развития иполитическое руководство, стоят перед серьезнойпрактической дилеммой: как объединить две группывопросов «зеленой повестки дня» и «коричневой по-вестки дня», то есть проблемы природной окружаю-щей среды и среды обитания человека (см. таблицу 7).

«Коричневая» повестка дня имеет существен-ное значение для обеспечения условий городскойдеятельности, благоприятной для здоровья человека,и пригодной для жизни среды обитания и созданияэкономических возможностей, служивших на протя-жении всей истории существования городов движу-щим фактором городского развития. Города

Г Л А В А 6УВЯЗКА ПОВЕСТКИ ДНЯ ПО СПАСЕНИЮПРИРОДЫ С ПОВЕСТКОЙ ДНЯ ПО СПАСЕНИЮ ГОРОДОВ

УСТОЙЧИВОЕ ГОРОДСКОЕРАЗВИТИЕ: «ЗЕЛЕНАЯ» И«КОРИЧНЕВАЯ» ПОВЕСТКИДНЯ

постепенно поглощают территорию и потребляют ре-сурсы, например, электроэнергию, воду и материаль-ные средства, которые используются на строитель-ство зданий и на транспорте. В процессе городскойдеятельности полезные ресурсы превращаются в от-ходы. Сегодня результаты этой деятельности под-даются количественному определению однимпоказателем, который получил название «экологиче-ский след».

Функции «коричневой» повестки дня, как пра-вило, связаны с расходованием «зеленых» ресурсовгорода и, соответственно, с ухудшением окружающейсреды, если только город не вмешивается и не начи-нает заниматься вопросами городского планированияи рационального использования природных ресурсов.«Зеленые» природные экосистемы имеют естествен-ные пределы и объемы потребления, связанные с ихиспользованием. Задача городского планированиясостоит в том, чтобы найти пути интеграции двух по-весток дня, то есть сохранить природную окружаю-щую среду и в то же время добиться улучшения средыобитания человека.

В настоящее время в мире появился ряд новых важ-ных, хотя частично и пересекающихся тенденций, на-правленных на достижение синергетического действия«зеленой» и «коричневой» повесток дня. Их описаниеприводится ниже.

Развитие источников возобновляемой энергииВозобновляемые источники энергии дают городамвозможность создавать благоприятную для здоровьячеловека и пригодную для жизни среду обитания, со-кращать объемы потребления природного топлива исводить к минимуму последствия его потребления.Сегодня некоторые городские территории, начиная отрайонов и кончая отдельными зданиями, частично

57Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов

НОВЫЕ ПУТИ ВЗАИМНОГО ПОВЫШЕНИЯЭФФЕКТИВНОСТИ «ЗЕЛЕ-НОЙ» И «КОРИЧНЕВОЙ» ПОВЕСТОК ДНЯ: ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ

«Зеленая» повестка дня «Коричневая» повестка дняПриродные экосистемы – глобальные, региональные и местные, используемые городами как источники обеспечения услуг

Системы обитания человека, необходимые для созданияблагоприятной для здоровья и пригодной для жизни окружающей среды, и составляющие часть обменных процессов города

Экосистемы, обеспечивающие экологически чистое открытоепространство, используемые городом в целях сохранения биологического разнообразия и создания условий для отдыха

Системы удаления отходов на переработку и вывоза отходовиз городов, в том числе твердых и жидких отходов и вредныхвыбросов.

Водохозяйственные системы, используемые городами как естественный источник водоснабжения и место удаления отходов.

Энергосистемы, обеспечивающие городские службы энергией,теплом, кондиционированным воздухом и светом

Климатические и воздушные системы, обеспечивающие в городах необходимые благоприятные условия для здоровья человека.

Транспортные системы, обеспечивающие передвижение в городах. Включает горючее.

Другие виды услуг, связанные с экологией, в том числе сельскохозяйственные и лесохозяйственные системы, обеспечивающие города пищей и древесиной.

Строительные системы и стройматериалы, обеспечивающие материальную основу жизни в городах.

Таблица 7Особенности «зеленой» и «коричневой» повесток дня городской окружающей среды

получают электроэнергию благодаря технике и техно-логиям производства возобновляемой энергии.

В настоящее время существуют значительныевозможности использования солнечной, ветровой,гидро- и геотермальной энергии для городских целей.Такие города, как Ванкувер (Канада) и Крайстчёрч(Новая Зеландия) в течение десятилетий пользуютсяэлектроэнергией, поступающей с гидроэлектростанций.Однако, несмотря на то, что сегодня существуют про-екты использования в городах солнечной энергии, на-пример, во Фрайбурге (Германия), в мире пока неткрупных городов, которые бы полностью обеспечива-лись электричеством за счет возобновляемой энергии.Прогресс на пути к возобновляемой энергии будущегопотребует намного более широких обязательств со сто-роны городов на всех уровнях, в том числе на местноми региональном уровнях. Кроме того, в рамках город-ского планирования потребуется еще создать инфра-структуру обеспечения возобновляемых источниковэнергии для производства необходимого в масштабахгорода ее количества.

Дорожный транспорт также может стать важнымсоставным элементом на пути к развитию возобнов-ляемой энергии. Например, электромобили могут сыг-рать существенную роль в развитии источниковвозобновляемой энергии, которые смогут занять болеезначимое место в городской энергосистеме. Однакоэтот прорыв в развитии технологий предстоит еще вни-мательно изучить и позаботиться о том, чтобы городаиспользовали новые технологии в полной мере в целяхустойчивого развития, а не в целях оправдания стихий-ного роста городов.

Стремление создавать города с нулевымбалансом выбросов углекислого газаГлавная цель развивающейся тенденции в направлениисоздания «городов с нулевым балансом выбросов угле-кислого газа» – добиться, чтобы ни один дом, жилойквартал или предприятие не давали выбросов углекис-лого газа. В городах с нулевым балансом выбросов угле-

кислого газа экологический след можно уменьшить засчет рационального потребления энергии и замены при-родного топлива, что создает основу восстановленияокружающей среды и компенсации ущерба в биозоне.

В некоторых городах в рамках движения за соз-дание городов, свободных от выбросов углекислого газа,строительство экологически чистых жилых домов и зда-ний стимулируется или является обязательным. В Ни-дерландах, Дании и Германии, по крайней мере, уже втечение десяти лет существуют здания и жилые дома снулевым балансом выбросов углекислого газа. Сохране-ние зеленых насаждений и посадка деревьев также спо-собствуют сокращению объемов выбросов углекислогогаза и охлаждению зданий и жилых домов естественнымобразом, в результате чего сокращается расход электро-энергии на работу кондиционеров. Например, в городахАвстралии последствия выбросов углекислого газа транс-портом многочисленных городских автопарков пытаютсяснижать путем реализации программ озеленения.

Есть факты, указывающие на повышение чувстваответственности за уменьшение экологического следауглекислого газа в городах, однако важно, чтобы такиемеры стали предметом постоянного внимания в масшта-бах жилых кварталов и даже целых городов, с тем, чтобымир мог и далее продвигаться по пути создания «горо-дов, свободных от выбросов углекислого газа». По сутидела, вопрос о полном сокращении выбросов углекис-лого газа становится важной задачей городского разви-тия, при этом проблему потребуется решать в три этапа:сокращение, по возможности, потребления электро-энергии; расширение, по возможности, производстваэлектроэнергии с использованием возобновляемых ис-точников энергии и сокращения объема выбросов СО2 засчет приобретения квот на его выбросы.

Системы распределения энергоснабженияи водоснабженияПроцесс развития систем распределения энерго- и во-доснабжения в городах происходит в направлении пе-рехода от крупных централизованных систем к


небольшим системам в рамках городских кварталов.Системы распределения энерго- и водоснабжения поз-воляют уменьшить экологический след, посколькугород можно более эффективно обеспечить электро-энергией и водой, пользуясь преимуществами элек-тронных систем управления, и в частности, благодаряпланировке с тщательно продуманной системой водо-провода можно улучшить состояние экологии.

В крупных городах традиционный инженерно-технический подход к вопросам снабжения энергиейопределяется наличием крупных централизованныхпроизводственных мощностей и достаточно протяжен-ных систем распределения, по которым электроэнергияпередается на сравнительно большие расстояния. Этонерационально из-за ее потерь на линии, а также из-за того, что включение и отключение работающих поднагрузкой мощных энергосистем создает серьезнуюпроблему, поскольку, когда нагрузка не соответствуетобъему потребления, происходит сброс значительныхобъемов энергии.

Сегодня распределительную инфраструктуруможно встретить в различных городах мира, напри-мер, в Мальмё (Швеция) и Торонто (Канада). При раз-работке моделей систем энергоснабжения и водо-снабжения на уровне микрорайона городским комму-нальным службам предстоит работать совместно с го-родскими планирующими организациями при участииместного населения и руководства.

Расширение фотосинтезирующего пространства в рамках экологически чистой инфраструктурыЭнергоснабжение и обеспечение городского населенияпродовольственными продуктами и промышленнымиматериалами все чаще становятся составной частьюразвития городской инфраструктуры. Благодаря ис-пользованию в городах процессов фотосинтеза снижа-ется степень влияния городов на окружающую среду врезультате замены природного топлива, и данный про-цесс при повышенном внимании к природным экоси-

стемам может привести к серьезным положительнымизменениям.

В планировании наметилась положительная тен-денция в пользу расширения концепции городской инфраструктуры и включения в нее понятия «экологи-чески чистая инфраструктура», основу которой состав-ляет процесс фотосинтеза. Понятие экологическичистой инфраструктуры используется для обозначенияразличного рода отдельных «зеленых» и экологическихзон и экосистем, начиная от заболоченных территорийи кончая городскими лесопарками, приносящими ог-ромную пользу городам и городским жителям. Такоепонимание экологически чистой инфраструктуры в ка-честве составного элемента зоны экономической ак-тивности крупного города или мегаполиса позволилорасширить и включить в него фотосинтезирующие ис-точники возобновляемой энергии, сырье для местнойпродовольственной и сельскохозяйственной отрасли.В городах принимаются меры по созданию благопри-ятных условий развития устойчивого местного про-изводства продовольствия с учетом потреблениябольших объемов энергии при выращивании, перера-ботке и производстве продукции (см. вставку 6).


Ярким примером высоких расходов на электроэнергию при про-изводстве продуктов питания служат США. На производство однойкалории в рационе питания среднестатистического американцатребуется затратить приблизительно 10 калорий природного топ-лива. Следовательно, если ежедневный рацион одного человекасоставляет 2 000 калорий, то необходимо затратить около 20 000калорий, чтобы вырастить, произвести и доставить такому потре-бителю продукты питания. Это означает, что выращивание, про-изводство и доставка продуктов питания, потребляемых семьей изчетырех человек, ежегодно требует затрат энергоресурсов, равныхпочти 34 000 кВт/ч электроэнергии, или свыше 930 галлонов бен-зина. Для сравнения, средняя американская семья ежегодно по-требляет 10 800 кВт/ч электроэнергии, или около 1 070 галлоновбензина. Таким образом, в США на производство продуктов пита-ния потребляется столько же энергии, сколько на отопление домови заправку автомобилей.

Вставка 6. Потребление энергии напроизводство продуктов питания вСША

Источник: «Старрс», 2005 г.

Постепенный отказ от использования природ-ного топлива требует также серьезных усилий в поискеместорождений и местных источников строительныхматериалов. Такие усилия, в свою очередь, открываютновые возможности развития экономики на основе фо-тосинтеза. Разумеется, основное преимущество – этосокращение потребления энергии при производстветаких материалов.

Усиление мер по охране природыЖелая совершенствовать меры по охране окружающейсреды, города и регионы стараются воздерживаться отлинейных систем производства и переходят на круговыесистемы или системы с замкнутым циклом, при которыхзначительные объемы энергии и потребностей в мате-риалах покрываются за счет постоянного притока отхо-дов. В городах, где принимаются меры по охранеприроды, уменьшается экологический след в результатесокращения объема отходов и потребностей в природ-ных ресурсах, кроме того, в этот процесс города вклю-чают решение вопросов «зеленой» повестки дня.

Комплексное понимание энергоснабжения и во-доснабжения связано с представлением города в видесложной системы с обменными процессами, производ-ственными потоками и циклами, где конечные резуль-таты в основном считаются величинами с отрица-тельным значением (например, твердые отходы, сточ-ные воды) и рассматриваются как возможные исходныепроизводственные ресурсы, которые можно использо-вать в целях удовлетворения других городских потреб-ностей, в том числе потребности в электроэнергии. Курсна отказ от нынешнего понимания города как линейногомеханизма потребления ресурсов иногда называют повесткой дня экологической эффективности.

Обеспечение экологической эффективности необязательно связано только с применением новых тех-нологий, в больших городах этого можно добиться засчет активного использования людских ресурсов, как,например, в районе Каира Забалине, где действует про-изводство по переработке отходов. Можно привести

много других примеров того, как в городах странтретьего мира переработка отходов составляет не-отъемлемую часть деятельности местных отраслей эко-номики, в домах и на предприятиях по производствупродуктов питания.

Повышение чувства причастности к жизни городаРастет число городов и регионов, которые начинают вос-принимать устойчивое развитие в более общем смыслеслова как путь развития городской экономики, укрепле-ния особого чувства причастности к городской жизни, атакже как способ повышения качества жизни и воспита-ния чувства ответственности перед обществом. Чембольше городская экономика ориентирована на город ичем лучше она способна удовлетворять городские потреб-ности за счет внутреннего рынка, тем больше она умень-шает экологический след и способствует сохранениюважных характерных особенностей окружающей среды.

Когда люди ощущают причастность к жизни своегогорода и испытывают чувство единства с ним, у них по-является заинтересованность в том, чтобы открыть в го-роде свое дело.

В тех случаях, когда местное население тесно свя-зано с окружающей средой, городским наследием и уни-кальной культурой, общество создает надежнуюструктуру совокупного общественного капитала и дове-рия, составляющую основу здоровой городской эконо-мики. Такой подход к развитию местной экономики супором на создание общественного капитала на местахтесно увязывается с повесткой дня устойчивого развитиягородов. Например, экономия электроэнергии в опреде-ленной местности или регионе за счет использованиятаких источников энергии, как солнце, ветер и биомасса,также может стать частью стратегии развития городскойэкономики.

Устойчивое развитие транспортаВсе больше городов, жилых кварталов и регионов про-ектируются с учетом рационального расходования


электроэнергии, предлагаются варианты планировки спешеходными дорожками, с учетом развития обще-ственного транспорта и использования транспортныхсредств на возобновляемых источниках энергии. Го-рода, где транспортные системы развиваются ста-бильно, смогли уменьшить экологический след врезультате снижения потребления природного топливаи сокращения масштабов разрастания городов и зави-симости от инфраструктуры, рассчитанной на автомо-бильный транспорт.

Сегодня повестка дня крупных городов требуетшире использовать варианты устойчивого развитиятранспорта, для того, чтобы разгрузить уличное дви-жение и сократить объемы выбросов парниковыхгазов. Чтобы уменьшить экологический след города иулучшить условия его жизни, необходимо регулиро-вать рост численности легковых и грузовых автомоби-лей и связанного с ними потребления природноготоплива. К сожалению, во многих городах вопрос о со-кращении количества автомобилей на дорогах покаеще не стоит на повестке дня, и интенсивность улич-ного движения непрерывно растет.

В некоторых исследованиях отмечается, что в ре-шениях, принимаемых по вопросам территориальногопланирования, указывается, как использовать в горо-дах автомобили и как расходовать горючее. Среди спе-циалистов по вопросам городского планированиярастет также понимание, что устойчивое развитиетранспорта можно обеспечить только при том условии,что города будут больше уделять внимания таким про-блемам, как городская структура и плотность за-стройки; приоритетное значение инфраструктуры, в особенности с учетом повышенного внимания к об-щественному транспорту по сравнению с легковыми автомобилями, и планировка городских улиц, в част-ности, прокладка дорожек для пешеходов и велосипе-дистов в рамках рациональной организации дорожногодвижения.

■ Городская структура и планирование плотности застройки

Возможность существования систем различных видовтранспорта зависит от плотности городской застройки.Например, плотно застроенная центральная часть го-родов дает реальные возможности для развития об-щественного транспорта, тогда как города и при-городные районы с низкой плотностью, скорее всего,зависят от легковых автомобилей. Поэтому плотностьзастройки – важный инструмент в руках проектиров-щиков. Наиболее успешно он применяется в тех слу-чаях, когда в городе хорошо развита системаобщественного транспорта, или там хотят создать такуюсистему. В таких городах, благодаря реализации Тран-зитно-ориентированного проектирования (застройкигородских территорий с учетом доступа общественноготранспорта) уменьшается городской экологическийслед, сдерживается процесс стихийного разрастания го-


Все больше вызывают тревогу темпы роста количестваавтомобилей в городах, а, следовательно, и повышениеих зависимости от бензина

© Микаэл Дамкьер / айСток

родов и уменьшается зависимость от легковых авто-мобилей, а это уже близко к «зеленой» повестке дня го-родов. Таким образом, транзитно-ориентированноепроектирование дает городу возможность установитьчеткую городскую черту, поставить зеленый заслон исоздать условия для занятия сельским хозяйством, от-дыха, обеспечения биологического разнообразия идругих природных систем, в соответствии с «зеленой»повесткой дня. В США, например, перевод 60% новогостроительства на компактный метод застройки позво-лит сократить к 2030 году ежегодные объемы выбросовСО2 на 85 миллионов тонн в год.

■ Приоритеты инфраструктуры и планирование общественного транспорта

Инвестиции в развитие надежных и доступных город-ских транспортных систем – наиболее важная часть го-родской деятельности, дающая городам возможностьгибко реагировать на сокращение запасов нефти и сни-зить свой вклад в изменение климата. Городской транс-порт способствует не только экономии нефти, онспособствует изменению городской структуры такимобразом, чтобы можно было существенным образомснизить потребление нефти и сократить масштабы ис-пользования автомобилей, что необходимо для обес-печения надежного будущего.

Сегодня в качестве одного из основных страте-гических направлений, с помощью которого можно об-ратить вспять ситуацию, созданную в результатеширокого распространения частных легковых автомо-билей, считается развитие современного рельсовоготранспорта. Хотя выделенные полосы для городских ав-тобусов имеют более высокую пропускную способность,чем загруженные автомобилями городские улицы,важно использовать повышенную скорость рельсовоготранспорта, чтобы показать его преимущество в улич-ном движении над легковыми автомобилями. Свиде-тельством этого могут служить данные экспери-ментальных расчетов соотношения между «городскимобщественным транспортом и автомобильным движе-

нием», такие расчеты используются для иллюстрацииэффективности городского общественного транспортапо сравнению с автомобилем с точки зрения скоростиуличного движения. Рельсовый транспорт также имеетважное значение в силу того, что он способствует кон-центрации городской жизни в местах остановок, чтодает возможность создавать там комплексные тор-гово-развлекательные центры, необходимые для пре-одоления зависимости от легкового автомобиля, а то,что рельсовый транспорт работает на электричестве,снижает также зависимость города от нефти.

Современные электрические рельсовые системыполучают все более широкое развитие в городах раз-ных стран мира, при этом они одновременно позво-ляют решить проблемы надежного обеспечениятопливом, снизить углеродный след экономики в кон-тексте проблем изменения климата, постепенноуменьшить скопление транспорта и создать динамичноразвивающиеся городские центры. Китай, например,взялся проложить 120 000 км новых рельсовых дорогк 2020 году. В Дели, Индия, строится современноеметро, а в Австралии за последние 20 лет проложено172 км рельсовых путей.

■ Уличная планировка и организация дорожного движения

Когда в городах прокладываются скоростные шоссейныедороги, вслед за этим возникает зависимость от легко-вых автомобилей. Это происходит в связи с тем, что помере того, как скоростная магистраль становится пред-почтительным маршрутом движения, высокая скоростьна автострадах дает городу возможность расширятьсяза пределы городской черты. Строительство скоростныхдорог не способствует реализации ни «коричневой», ни«зеленой» повесток дня. Такой подход не дает городуэкономии на топливе, и исследования показывают, чтогорода не получают большой выгоды с точки зренияразгрузки дорожного движения, а поскольку именно вэтом состоит основной мотив строительства скоростныхмагистралей, представляется, что это напрасный труд.


Если, с другой стороны, город не прокладываетскоростные шоссейные дороги и предпочитает сосре-доточить усилия на общественном транспорте, он де-лает улицу важным составным элементом устойчивогоразвития транспортной системы. Рациональная орга-низация дорожного движения – это проблема «улиц, ане дорог», улицы используются для самых разныхцелей, а не только для максимального увеличения по-тока транспортных средств. Упор делается на повыше-ние эффективности движения при помощи созданиямаксимально комфортных условий для передвижениялюдей, а не автомобилей, и обеспечение удобств и без-опасности для всех участников уличного движения.Данный подход включает в себя тот принцип, что транс-портные средства и зоны общественного пользованиясоставляют единое целое. Таким образом, с этой точкизрения, скоростные дороги становятся не очень неудач-ным решением, поскольку не в полной мере являютсязонами общественного пользования.

Такие города, как Копенгаген, Цюрих, Портленд,Ванкувер и Торонто, выступающие против строитель-ства городских скоростных дорог, находятся в первыхрядах всемирного движения за устойчивое развитиетранспорта. Существует достаточно много фактов, сви-детельствующих об альтернативных решениях, напри-мер, прокладка дорожек для пешеходов и велоси-педистов заметно способствует улучшению городскойэкономики и интеграции «зеленой» и «коричневой» по-весток дня.

Строительство городов без трущобСегодня девиз «города без трущоб» – одна из важней-ших целей городского планирования в развивающихсястранах. Создания городов без трущоб потребует твор-ческих подходов, позволяющих модернизировать тру-щобы таким образом, чтобы они стали, если необразцом устойчивого развития, то уж точно модельюрешения наиболее острых проблем «зеленой» и «ко-ричневой» повесток дня, связанных с недостаточнымдоступом к питьевой воде и канализации неимущего

населения и с ухудшением состояния окружающейсреды.

Трущобы создают серьезную угрозу выполнению«зеленой» повестки дня, поскольку в большинстве слу-чаев фактически расположены в небезопасных местах,подверженных угрозе опасных природных явлений.Нередко трущобы лишают город возможности создатьприбрежную зону для защиты от наводнений или есте-ственной биофильтрации соседних заросших зеленьюпереувлажненных земель, при постройке домов накрутых склонах происходит серьезная эрозия почвы, ис учетом того, что для обитателей трущоб главнымсредством отопления служат дрова, зачастую бываеттак, что на землях вокруг города леса полностью выру-баются.

В то же время серьезной угрозе подвергается ивыполнение «коричневой» повестки дня для жителейтрущоб. Большинство трущобных жилищ построены изподручных материалов, которые обеспечивают лишьсамую элементарную защиту от опасных природных явлений. Как правило, там крайне ограничен доступ к чистой питьевой воде и безопасной для здоровья ка-


Выполнение «коричневой» и «зеленой» повесток дня подвергается в трущобах серьезной угрозе

© Иньес Гезелл / айСток

нализации, в результате чего возникают элементарныепроблемы со здоровьем. Электричество зачастую во-руют из электросети, и с его потреблением тоже связанонемало опасностей.

В настоящее время наблюдается тенденция уре-гулирования такой проблемы, как трущобы, путем реа-лизации комплекса мер на двух направлениях:во-первых, расширение масштабов реконструкции су-ществующих трущоб, и, во-вторых, проведение город-ской и жилищной политики, направленной напредотвращение строительства новых трущоб. Рекон-струкция трущоб связана, в основном, с выполнением«коричневой» повестки дня и касается обеспеченияправовых гарантий владения жильем, создания новойили модернизации действующей инфраструктуры и си-стемы коммунальных услуг, с использованием стан-дартов, удовлетворяющих необходимым требованиям.Итоги работы по реконструкции трущоб очевидны, онидают непосредственный результат, благодаря чему ме-няется к лучшему качество жизни городской бедноты,особенно в сфере охраны окружающей среды и здо-ровья населения.

Работа с местным населением и предоставлениеему возможности принимать участие в развитии го-рода и организации управления инфраструктурой поз-воляет жителям трущоб повышать материальноеблагосостояние и с чувством гордости добиваться ус-пехов в выполнении «зеленой» и «коричневой» пове-сток дня. Полученные результаты могут статьобразцом для подражания в обеспечении устойчивогоразвития, так как они позволяют сокращать объемыпотребления ресурсов и одновременно создавать бла-гоприятные для здоровья человека условия и привле-кательную для проживания горожан окружающуюсреду.

Планирование устойчивого городского развития, каквсякое долгосрочное планирование, требует управ-ления, выходящего за сферу действия рыночных сили способного создать доступную инфраструктуру и систему коммунальных услуг. Ниже в таблице 8 при-водятся шесть основных функций городского управ-ления, необходимых для обеспечения устойчивого городского развития. Там показаны также примерыразличных структур и механизмов, необходимых длявыполнения этих функций.

Проблемы, изложенные в настоящей главе, не-возможно решать эффективно без региональногоплана, в котором не представлен в полном объемегород и его регион. Города растут повсеместно, онипостепенно поглощают пригородные зоны прилегаю-щей сельской местности, и во многих странах давноуже назрела необходимость рассмотрения поставлен-ных в настоящей главе проблем в рамках всей терри-тории города с пригородами.


В некоторых странах применяются новые методы сокращения объема выбросов автомобилей

© Дэвид Парсонс / айСток

РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ «ЗЕЛЕНОЙ» И «КОРИЧНЕ-ВОЙ» ПОВЕСТОК ДНЯ С ПОМОЩЬЮ ГОРОДСКОГОПЛАНИРОВАНИЯ И ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

Назрела также необходимость в разработке эф-фективного законодательства, предусматривающегомеханизмы обеспечения соблюдения основных реше-ний и нормативных требований, касающихся исполь-зования земли. Городское планирование запуталось внормах и правилах регулирования, оставшихся в на-следство от прошлого, и они требуют пересмотра – од-новременно с поиском решений новых проблемустойчивого городского развития, с которыми прихо-дится сталкиваться. Крупные проекты и важные реше-ния по вопросам инфраструктуры надо рассматриватькак составную часть оценки развития, что может датьзначительную экономическую выгоду, сократить рас-ходы и создать необходимые условия в интересах обес-печения общественного блага.

В целях сохранения баланса интересов при такомподходе к регулированию необходимо, чтобы город-ское руководство взяло на себя также функцию оказа-ния содействия в застройке и позаботилось о том,чтобы демонстрация новейших идей и достиженийпроисходила в рамках укрепления партнерских отно-шений с органами власти, деловыми кругами и обще-ственностью. Все это можно привести в действие и

закрепить с помощью функции финансирования раз-вития, при этом можно использовать прежние денеж-ные ресурсы, такие как коммунальные и государ-ственные налоги, и новые денежные ресурсы, такие какпартнерство между государственным и частным сек-тором, систему бонусов и имеющиеся данные о повы-шении цен на землю.

Наконец, существует необходимость в организа-ции деятельности с участием общественности, с помо-щью которой можно разрабатывать и претворять вжизнь планы устойчивого развития. Необходимоукреплять совокупный общественный капитал по меревозникновения новых проблем. Этого невозможно до-биться без проведения открытых слушаний, способ-ствующих вовлечению общественности в обсуждениепроблем своего будущего. Сегодня многие городавключают в стратегию устойчивого развития решениетаких задач, как равенство и социальная справедли-вость, подразумевая под этим и гендерное равенство.В системе городского планирования испробованы раз-личные новые методы вовлечения общественности, итеперь надо попытаться добиться ее участия в повсе-дневной практике системы городского управления.


Функции городского управления Пример структуры/механизма

Региональное стратегическое планирование, выходящее за рамки полномочий местных органов власти в отношении транспорта, биологического разнообразия, проблем измененияклимата, водоснабжения, удаления отходов, жилья … и охватывающее всю территорию города с пригородами.

Региональные плановые органы

Установленный законом архитектурно-планировочный надзор за застройкой территории,предусматривающий меры регулирования по обеспечению конечных результатов в интересах общего блага и выполнение регионального плана в каждом отдельном жилом районе.

Планы городского строительства и реше-ния местных органов власти, утверждаю-щие проведение строительных работ и застройку территории.

Оценка проекта, позволяющая осуществлять контроль создания инфраструктуры и застройки территории в интересах общественного блага.

Плановый орган и орган, ответственный за охрану окружающей среды.

Функция архитектурно-планировочного надзора за застройкой территории, позволяющая организовать показ новейших идей и достижений в области устойчивого городского развития, в частности, проектов перепланировки и новой застройки старых районов.

Орган, ответственный за застройку территории.

Функция финансирования застройки, предусматривающая установление связи между про-граммами устойчивого развития и новейшими методами финансирования на этапе перемен.

Местные органы власти и региональный плановый орган.

Функция вовлечения общественности, позволяющая принимать решения, гарантирующие результаты устойчивого развития.

Все плановые органы.

Таблица 8Городское планирование и управление устойчивым городским развитием

Увязка «зеленой» и «коричневой» повесток дня– относительно новая для городов проблема, и ни одна,ни другая пока еще не могут в полной мере продемон-стрировать, как улучшить здоровье людей и удобствоих жизни при одновременном уменьшении экологиче-ского следа городов и улучшении состояния природнойокружающей среды. Эту задачу невозможно решитьбез обновления и пересмотра практики городского пла-нирования. Сегодня городским плановым органамважно вести поиск путей творческой интеграции новей-ших методов работы и включения их в число главныхвопросов деятельности систем городского планирова-ния и городского управления.

Крупнейшая проблема, с которой города столк-нутся в недалеком будущем, – организация управле-ния в условиях переходного периода, когда мирисчерпает запасы природного топлива. Эта проблемаосложняется нынешним мировым финансовым кризи-сом, который может притормозить выполнение неко-торых крупных программ интеграции «зеленой» и«коричневой» повесток дня, например, программы ре-конструкции трущоб. Вместе с тем, финансируемые

правительствами программы в области обеспеченияэкологически чистой инфраструктуры и энергетики, ко-торые в настоящее время осуществляются в некоторыхразвитых странах и направлены на стимулированиеэкономической активности и создание новых рабочихмест, открывают перед городами широкие возможно-сти внедрения некоторых новейших методов работы,представленных в данной главе.


Солнечная энергия может существенно уменьшить зависимость городов от невозобновляемых источниковэнергии

© Отмар Смит / айСток


Цель данной главы – выявить тенденции и схемы не-формального строительства в городских районах, опре-делить его последствия для городского планирования ипроанализировать появившиеся в последнее время ме-тоды реагирования на неформальную деятельность. Да-ется также оценка перспектив эффективного решенияпроблем, вызванных неформальным строительством вгородах, с использованием новых и более гибких мето-дов реагирования при помощи планирования.

Комплекс проблем, связанных с определением«официальный и неофициальный», занимает главноеместо в практике современного анализа процессов го-родского развития, в особенности в том, что касаетсягородской окружающей среды, городской экономики ипредоставления услуг. В целом, городское строитель-ство, подпадающее под действие государственной си-стемы регулирования землепользования исоответствующее законодательным нормам и норма-

тивным требованиям, называется «официальным», астроительство, которое не отвечает тем или иным тре-бованиям, считается «неформальным».

Неформальная застройка и освоение территорииосуществляются обычно на незастроенных участках,отведенных, согласно планам зонирования территории,под будущее строительство, такие земельные участкирасположены вне пределов застроенных районов илинепригодны под застройку. Следовательно, нефор-мальные поселения, в частности, построенные рукамипроживающего в них малоимущего населения, часторасположены в местах, отведенных под природоохран-ные зоны, или в районах, подверженных угрозе навод-нений, оползней и других стихийных бедствий.

Во многих городах отмечается также широкоенеформальное строительство в жилых кварталах, ко-торое ведут горожане со средним и высоким достат-ком. Земельным собственникам часто удаетсяполучить детальный план застройки и разрешение настроительство в районах, не попавших в планы бли-жайшего развития. В других случаях стройка можетосуществляться в официально отведенных местах, нос более высокой плотностью застройки или более низ-кими стандартами строительства, нежели предусмот-рено в спецификациях.

Г Л А В А 7ПЛАНИРОВАНИЕ И НЕФОРМАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

ХАРАКТЕРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ГОРОДСКОЙ НЕФОРМАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Еще один аспект неформальной деятельности вгородах связан с деловой активностью. Неформаль-ными считаются городские предприятия, которые несоблюдают правила регистрации, разрешений на хо-зяйственную деятельность и приема сотрудников наработу. «Неформальное предоставление услуг» − этоттермин может также относиться к предоставлениеуслуг организациями, которые не зарегистрированы,не регламентированы соответствующими органамивласти, либо им не были предоставлены субподряды,или же они незаконно используют официально пре-доставляемых услуги.

Ведутся широкие дискуссии относительно того,почему существует неформальное городское строи-тельство. В целом, неформальное деление территориии застройка участков земли – это реакция на неком-петентное планирование, неприемлемые стандарты,отсутствие механизмов обеспечения соблюдения нор-мативов и строгий порядок регистрации. Работа в не-формальном секторе, как правило, рассматриваетсятакже и как средство выживания, когда официальныхмест работы на всех не хватает и когда отсутствует си-стема социальной защиты населения. Таким образом,существуют различные мотивы неформального город-ского развития, начиная от желания найти доступноепо стоимости жилье и место работы и заканчиваястремлением обеспечить максимально высокие до-ходы.

В настоящем разделе рассматриваются тенден-ции неформального городского развития в различныхстранах мира и указываются факторы, оказывающиевлияние на развитие неформальной деятельности.

Развивающиеся страныВ развивающихся странах в неформальном секторе за-нято значительное число городских жителей. Например,в странах Латинской Америки и Карибского бассейна внеформальном секторе занято около 60% всего рабо-тающего населения, и неформальный сектор, согласнооценкам, обеспечивает каждые четыре новых рабочихместа из пяти. В странах Африки количество занятых внеформальной экономике составляет 60% в городах, иеще более высокий процент составляют женщины, за-нимающиеся типичной для женщин экономическойдеятельностью. Данные проведенных исследований по-казывают также, что в развивающихся странах процентнеформальной занятости в общей городской занятостисо временем увеличивается.

Неформальная деятельность в городах разви-вающихся стран находит широкое отражение и в вопро-сах жилья. Малообеспеченные слои населения и дажегорожане со средним достатком, не могут найти участокземли с коммуникациями и официальное жилье по до-ступной цене и вынуждены искать участки под за-стройку или дома в неформальных поселениях. Даже втех случаях, когда государство выделяет значительныесредства на строительство запланированного жилья,


ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ГОРОДСКОЙНЕФОРМАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ИХ РАЗВИТИЕ

Миллионы городских жителей в развивающихся странахдобывают средства существования благодаря уличнойторговле


часто обнаруживается разница между тем, что по-строено, и тем, что хотят получить и в чем нуждаютсяжители. Таким образом, в трущобах живет 62,2% город-ского населения в странах Африки южнее Сахары, 42,9%процента – в странах Южной Азии, 36,5% – в странахВосточной Азии и 27% процентов – в странах ЛатинскойАмерики и Карибского бассейна.

Неформальная деятельность является также за-метной отличительной чертой окраинных районов в го-родах Азии, Африки и Латинской Америки, и в этихместах ожидается значительный рост городов в буду-щем. Стихийно разрастающиеся пригороды в разви-вающихся странах отличаются недостаточно развитойинфраструктурой, отсутствием безопасности и охраныпорядка и значительным неравенством в материаль-ном благосостоянии. Ограниченные возможности го-родского управления в сфере планирования ирегулирования строительства способствуют распро-

странению неформальной деятельности в пригородныхрайонах.

Во многих городах развивающихся стран предо-ставление услуг во многом зависит от мелких структури неформальных эксплуатирующих организаций в част-ном секторе, подменяющих или дополняющих город-ские организации, обслуживающие системы водопро-вода и канализации, службы утилизации отходов иэнергоснабжения. Кроме того, в развивающихся стра-нах существует развитая система неформальноготранспорта, тесно связанная с проживанием в нефор-мальных поселениях и участием в неформальной эко-номической деятельности.

В развивающихся странах возможности системпланирования, как и прежде, крайне ограничены в том,что касается предотвращения и регулирования широкоразвитой неформальной экономической деятельности,раздела земли на участки, строительства жилья и пре-доставления услуг. Это объясняется такими факторами,как преобладание технократических методов планиро-вания; дефицит финансовых и трудовых ресурсов, осо-бенно на уровне местных органов власти; недос-

69Планирование и неформальная деятельность

Значительное число городских жителей в развивающихсястранах живут в трущобах

© Микаэл Дамкьер / айСток

Несмотря на непрерывный экономический рост в последние годы,неформальная трудовая занятость является одной из основных ха-рактерных особенностей румынского рынка труда и составляет от20 до 50 процентов общей трудовой занятости, в зависимости отметода расчета. Население, занятое в теневой экономике, можноразделить на две основные группы: лица, которые занимаются не-формальной деятельностью, потому что лишены реального вы-бора, и для которых неформальная занятость − средствовыживания, и те, кто преднамеренно уходит от налогов и взносов вфонд социального обеспечения.

В последние годы достигнуты некоторые улучшения, в осо-бенности в связи с реформой системы налогообложения и льгот ипринятием новой системы пенсионного обеспечения. Однако до не-давнего времени усилия в основном направлялись на применениекарательных мер, а не на профилактику неформальной деятельно-сти, и меры по оказанию помощи наиболее социально уязвимымслоям населения в получении необходимых знаний и навыков, поз-воляющих заниматься официально разрешенной деятельностью,применяются в редких случаях.

Вставка 7. Неформальная трудовая занятость населения в Румынии

Источник: Парлевлиет и Ксеноджиани, 2008 г.

таточное понимание и поддержка городского планиро-вания со стороны политических и общественных кру-гов; административно-территориальное деление,особенно в пригородных районах и мнимая несовме-стимость неформальной занятости и неформальныхпоселений с видением перспективы современного го-рода, как ее представляют себе политическое руковод-ство и чиновники. Предлагаемые пути решенияпроблем неформального развития носят непоследова-тельный и неоднозначный характер, в результате чегомногие виды неформальной деятельности и нефор-мальные поселения не попадают в текущие планы и невстречают поддержки в руководящих инстанциях.

Развитые страны и страны с переходной экономикойВ современных городах Европы и Северной Америкиредко встречаются неформальные поселения, если несчитать мест массового скопления бомжей и стихийногоили незаконного заселения в основном пустующихжилых зданий. В старой, центральной части городовимеют место случаи незаконного заселения или пере-оборудования жилых домов, в особенности владель-цами трущобных кварталов и жильцами из числамалоимущего населения, в том числе недавними миг-рантами.

В развитых странах население, как правило, рабо-тает на официально действующих предприятиях, широкоприменяются трудовые и строительные нормативныетребования и действуют меры по обеспечения соблюде-ния норм. Однако начавшаяся после 1980-х годов либе-рализация экономики связана с развитием нефор-мальной экономической деятельности, в том числе с от-сутствием регулирования в сфере наемного труда и ин-дивидуальной трудовой деятельности, что позволяетуходить от налогов. Согласно оценкам, в промышленноразвитых странах-членах ОЭСР неформальная эконо-мика дает около 16% прибавочной стоимости.

В европейских странах с переходной экономикойи бывших советских республиках переход от плановой

экономики к рыночной был связан с резким увеличе-нием масштабов нищеты, неравенства и безработицы,из-за чего многие горожане, ранее работавшие на госу-дарственных предприятиях, были вынуждены искать ра-боту в неформальном секторе. Малообеспеченнымдомохозяйствам ограничивают возможность привати-зации обветшалых домов или строительства дешевогожилья в пригородах и незаконных поселениях.

В 1990-х годах в странах с переходной экономикойунаследованная от прошлого система планирования струдом приспосабливалась к городскому строительствув условиях рыночной экономики. Устаревшие генераль-ные планы, отсутствие городских профессиональных кадров и ресурсов и бюрократические барьеры при по-лучении разрешений на строительство привели к широ-кому распространению незаконного строительства.

Однако в последние десять лет правительствамногих стран региона сумели восстановить контроль надтеневой экономикой и признали необходимость эффек-тивного планирования (см. вставку 7 об опыте Румынии).Приняты новые законодательные акты в области плани-рования, в результате реформ возродилась система пла-нирования, и планы городского развития вышли насовременный уровень. Тем не менее, дальнейшее про-движение тормозит ряд факторов, в том числе отсут-ствие надежной правовой базы разработки норма-тивных требований строительного проектирования ипоследовательной национальной политики в областиградостроительства.

Как явствует из анализа указанных выше тенденцийразвития городской неформальной деятельности в раз-ных странах, неформальная экономическая деятель-ность, строительство, освоение земельных участков ипредоставление услуг продиктованы рядом факторов,часть из которых приводится ниже.


ФАКТОРЫ ВЛИЯНИЯ НА НЕФОРМАЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

● В развитых странах и во многих странах с переход-ной экономикой неформальная деятельность свя-зана с давлением со стороны конкурентов врезультате экономического кризиса, приватиза-ции, либерализации экономики и мировой конку-ренции.

● В городах развивающихся стран мужчины и жен-щины вынуждены искать работу на неформаль-ных предприятиях из-за того, что городскиетрудовые ресурсы растут более быстрыми тем-пами, чем спрос на рабочую силу в сфере офици-ального наемного труда; а также из-за отсутствиягосударственной системы социальной защиты иограниченного роста официально зарегистриро-ванных предприятий.

● Правительства зачастую не в состоянии обеспе-чить соблюдение законов и требований, регули-рующих вопросы предпринимательской дея-тельности, освоения земельных участков и жи-лищного строительства. Поэтому предложения попроектам планировок подменяются, иногда по не-знанию, но чаще всего из-за острой потребности вжилье и доходе.

● Процедура регистрации и получения разрешенияиногда требует много времени и больших затрат,это повышает стоимость строительства и оплатужилья, а также ограничивает предложение рынкаи сохраняет порочный круг неформальной дея-тельности.

● Государственные эксплуатационные организациизачастую неэффективны и неспособны надлежа-щим образом организовать коммунальные услугии систему обслуживания. Поэтому в сфере предо-ставления услуг приходится во многом полагатьсяна мелкие эксплуатационные организации в част-ном и неформальном секторе.

Во многих странах существует неопределенностьв отношении возможностей и целесообразности реаги-рования на проблему неформальной деятельностипутем распространения традиционной практики реше-ние вопросов управления, планирования и регулиро-вания землепользования. В этих условиях приемлемыепути решения можно определить, если проанализиро-вать новые подходы и оценить возможности их распро-странения на другие страны.

Альтернатива принудительному выселениюОдин из наиболее возможных и приемлемых для пра-вительств способов – прекратить пагубные методывмешательства, например, положить конец практикепринудительного выселения. Государственные властичасто предпочитают остановить строительство, лик-видировать построенные в обход закона жилища ипрекратить неформальную деятельность, которая осу-ществляется с нарушением планов, общих принципови нормативных требований, а также предпринимаютпопытки выселения жителей с земельных участков,отведенных под объекты, предназначенные для ис-пользования в общественных целях. Принудительныевыселения осуществляются также с привлечением рыночных сил в том случае, когда происходит повы-шение спроса на удобно расположенные земельныеучастки, и жителям домов все труднее становится про-тивостоять прессингу, обусловленному требованиями реализовать собственность – иногда по цене нижерыночной.

В настоящее время, принудительное выселение,согласно международному праву, считается наруше-нием прав человека, и в случае необходимости прави-


НОВЫЕ МЕТОДЫ ПЛАНИРОВАНИЯ КАК РЕАКЦИЯ НА НЕФОРМАЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

тельствам рекомендуется, прежде всего, рассмотретьвсе реально возможные альтернативные решения, и,во-вторых, соблюдать принципы существующей пере-довой практики. В сущности, международное правопризнает права человека на достойный труд и право-вые гарантии владения и пользования жильем, в томчисле право на жилище, личную жизнь и свободноеосуществление права собственности. Международноеправо все шире включается во внутригосударственноеправо, дает гражданам защиту от принудительного вы-селения и предоставляет в случае выселения различ-ные права.

Легализация и реконструкция незаконнозастроенных районовЛегализация и реконструкция незаконно застроенныхрайонов предпочтительнее, нежели запустение илиразрушение. Легализация предполагает признание ипредоставление гарантии владения жильем, а рекон-струкция, как правило, имеет целью предоставление

или улучшение основных услуг, хотя такая деятельностьможет быть также связана с перепланировкой и новойзастройкой и соблюдением норм планировки и строи-тельства. Процедура официального оформления собст-венности связана, как правило, с получениемправового титула на участок земли, что является наи-более надежным правовым механизмом из всехсредств обеспечения права владения собственностью,существующих в настоящее время.

Однако преимущества правового титула под-вергаются большому сомнению, и, кроме того, это наи-более сложный и дорогостоящий способ полученияправа владения собственностью. Например, наличиеправового титула может привести к открытому кон-фликту в результате коллизии разных типов правасобственности и возможного лишения прав лиц, поль-зующихся меньшим влиянием, в том числе владель-цев собственности, новых жильцов и женщин. Крометого, некоторые из предполагаемых преимуществ пра-вового титула могут быть не очень важны для мало-


Во многих странах широко распространена принудительная ликвидация трущоб

© BrazilPhotos.com / Алами

обеспеченных жителей, которые редко пытаются по-лучить ссуду под залог единственного ценного имуще-ства и кому финансовые учреждения в любом случаес большой неохотой предоставляют кредиты. Достиг-нутый в этой области прогресс невелик, и практикапредоставления правового титула не получила в миреширокого распространения.

Поэтому важным механизмом улучшения усло-вий жизни в этих районах является гибкая практикапланирования в отношении легализации и реконструк-ции неформальных поселений. Опыт показывает, чтотакой подход поддается реализации в широких мас-штабах, если следовать по пути умеренного и посте-пенного решения проблем совместными усилиями наоснове сотрудничества между жильцами, местнымивластями, принимающими решения, и участникамиземельного рынка, и этот процесс не обязательно за-канчивается «облагораживанием» жилого района. Не-обходимо действовать по двум направлениям, когдалегализация сопровождается программой застройкитерритории в достаточных масштабах, чтобы обеспе-чить доступность жилья и сдержать строительствоновых незаконных поселений.

Стратегическое применение механизмовпланированияПредпринимавшиеся в прежние времена попыткиобеспечить выполнение планов городского строитель-ства в соответствии с генеральными планами нередкозаканчивались неудачей. В соответствии с нынешнимиперспективными методами работы, речь о которыепойдет ниже, при определении путей развития основ-ной упор делается на стратегическое использование го-сударственного планирования и финансовых ресурсов.

■ Строительство магистральных сетей инфраструктуры

Планирование инфраструктуры и капиталовложениядолжны стать основным компонентом планированияземлепользования и зонирования территорий для того,

чтобы рост городов шел не по пути неформальногостроительства. Создание инфраструктуры можно ис-пользовать для привлечения инвестиций в наиболеепредпочтительные районы, например, в целях повы-шения заинтересованности в создании второстепенныхгородских центров в границах города с пригородами,разгрузки уличного движения в центральной части го-рода и улучшения коммуникаций между ними. Сред-ства можно направить на стимулирование развитиягорода в заранее запланированном направлении и наобеспечение дохода в целях государственных инвести-ций. Однако без должного планирования нового строи-тельства и дополнительной поддержки за счетпроведения соответствующей политики, в конечномитоге, преимущества получат, в первую очередь, круп-ные инвесторы, застройщики и состоятельные жители.

■ Направленная застройка территорииЗаблаговременное планирование застройки террито-рии предпочтительнее и эффективнее, чем легализа-ция неформального строительства. В тех случаях,когда возможности планирования и ресурсыограничены, принимаются меры по обеспечению зе-мельного фонда, достаточного для расширения городапосредством целенаправленной застройки террито-рии. Такой подход требует разработки общего страте-гического плана, в котором надо указать основныезоны поэтапного расширения города; предусмотретьмеры в отношении территорий, представляющих при-родоохранное значение, и определить связь с про-граммой капиталовложений в развитие основнойинфраструктуры, в частности, главных автомагистра-лей, систем канализации и водоснабжения. Например,предлагается указывать зоны, куда будет расти городв ближайшие 20-30 лет, и планировать сеть дорог вто-ростепенного значения на расстоянии 1 км друг отдруга или в пределах 10 минут ходьбы от любогоместа. Допускается частичная перепланировка дорож-ной сети с учетом рельефа местности и необходимостивести строительство в стороне от неудобных участков


территории. Кроме того, предполагается, что поэтап-ная прокладка дорог и водопроводной сети будет слу-жить застройщикам стимулом в создании сетизакрытых для транспорта кварталов, в пределах кото-рых детальная планировка не потребуется.

■ Реорганизация системы землепользования

Одна из основных серьезных проблем местных орга-нов власти заключается в приобретении различныхучастков земли для создания инфраструктуры и изыс-кании финансовых средств для этого, а также в при-обретении территории для основных коммунальныхсооружений. Во многих городах в государственнойсобственности уже нет больших земельных площадейи, чтобы обеспечить поэтапное строительство, мест-ным органам власти приходится проводить работу свладельцами земли с соблюдением норм частного и обычного права собственности, а также иметь делос частными официальными и неофициальными застройщиками. В этом случае существенное значениеприобретает проблема реорганизации системы земле-пользования, в результате чего муниципальные вла-сти благодаря достижению взаимовыгодных догово-ренностей с владельцами земли объединяютотдельные земельные участки в целях создания си-стемы предоставления услуг и дальнейшего развитиятерритории.

Впрочем, реорганизация системы землепользо-вания строится на рыночных принципах, и в ее резуль-тате в редких случаях можно гарантировать жилье длямалообеспеченного населения. В том случае, если про-блема связана с нереальными нормативами и обреме-нительными процедурами, едва ли могут помочь и партнерские отношения с неформальными организа-циями или работа с небогатыми владельцами земель-ных участков или группой владельцев. Поэтому важно,чтобы плановые органы и другие специалисты болеегибко подходили к установлению нормативов и приня-тию решений с участием общественности. Упор необхо-

димо делать на «проведение работы» с теми заинте-ресованными сторонами, которые обеспечивают боль-шие площади доступной земли и жилья, и действоватьнадо при помощи методов разъяснения и убеждения, а не с помощью жестких мер регулирования.

■ Постепенное распространение эффективного планирования на отведенные участки земли

В небогатых странах и многих странах со среднимуровнем доходов вследствие ограниченных возмож-ностей городского управления и отсутствия под-держки в отношении планирования и регулированиясдерживается развитие деятельности, благодаря ко-торой при наличии традиционного планирования ирегулирования строительства можно достичь нужныхрезультатов. Прежде чем можно будет успешно вве-сти детальное планирование и контроль строитель-ства, землевладельцам и застройщикам необходимопродемонстрировать, что их преимущества покроютвсе расходы. Есть основания полагать, что ограничен-ные ресурсы, выделяемые на цели планирования ифинансирования, наилучшим образом можно ис-пользовать, если сосредоточить усилия на проблемахобщественного блага и территориях, развитие кото-рых принесет значительные результаты для сохране-ния окружающей среды и обеспечения безопасности,а в других местах, в частности, в жилых районах сосредней и низкой плотностью застройки, ограничитьвмешательство, особенно это касается мер регулиро-вания в отношении детальной планировки. При изби-рательном подходе к планированию для обеспеченияуспеха и достижения общих целей планированияважно, чтобы оно укладывалось в рамки соответ-ствующей стратегии.


В число участников неформальной экономической дея-тельности входят лица, занятые в розничной торговлеи смежных сферах обслуживания, в сфере мелкого про-изводства товаров и ремонта, а также в системе обес-печения транспортных услуг, водоснабжения ипредоставления других услуг. Можно с точностью опре-делить направления, по которым государственные вла-сти могут работать и работают с участникаминеформальной деятельности в интересах улучшенияорганизации деятельности в местах общественногопользования и системы предоставления услуг. Новыеподходы основаны на признании, во-первых, важноговклада неформальной деятельности в городскую эко-номику и ее важной роли в обеспечении источниковдохода населения, и, во-вторых, права участников не-формальной экономической деятельности заниматьсяпредпринимательством в городах.

■ Признание прав собственности предпринимателей, занимающихся неформальной хозяйственной деятельностью

Государственные власти так же, как они это делают ив отношении незаконной застройки земельных уча-стков и незаконного строительства жилья, нередкопреследуют и выселяют неформальные предприятия,наводят общий порядок и обеспечивают соблюдениесанитарных норм и правил безопасности и обслужи-вают интересы официально признанных предприни-мателей, которые считают неформальных предпри-

нимателей конкурентами. Как отмечено выше, там,где это возможно, следует избегать притеснения ипринудительного выселения. Надо признать правопредпринимателей заниматься коммерческой дея-тельностью в городе, уважать их право на собствен-ность и вести переговоры по совершенствованиюправ собственности. Этого можно добиться путем ре-шения вопросов, связанных с мерами регулированияв отношении использования городской территории, иприменения соответствующих нормативно-правовыхтребований.

■ Выделение зон специального назначения

Городские власти часто пытаются выселять неформаль-ных предпринимателей с земельных участков, не при-годных для строительства и отведенных для созданиямест общественного пользования и других целей, врайоны, выделенные для рыночной торговли, и в про-мышленные зоны. Нередко перемещение в заранее за-планированные районы связано с обеспечениемсоблюдения норм и правил, получением разрешений


РАБОТА С УЧАСТНИКАМИНЕФОРМАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И СИСТЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ

Уорикский вокзал – основной транспортно-пересадочный узел об-щественного транспорта в городе Дурбан. Его услугами ежедневнопользуется до 460 000 пассажиров пригородных поездов и 8 000тысяч уличных торговцев. В конце 1980-х годов существовавшиеранее запреты были устранены, и торговцы получили право на дея-тельность. При этом в середине 1990-х годов это число вырослопочти до 4 000 человек, район получил известность как «рассадникпреступности и грязи». В 1997 году городские власти занялись вданном районе подробным выяснением условий безопасности, чистоты, торговли, возможностей занятости и создания транспорт-ной развязки.

Сегодня в этом месте работает около 1 000 торговцев, а воз-можностями транспортного узла пользуются еще 14 000 коммерче-ских точек. Улучшены санитарные условия для продавцов еды иуличных торговцев. В результате вложения относительно скромныхсредств удалось добиться существенных улучшений в организациисистемы управления районом и продемонстрировать важностьдеятельности созданной там группы управления, которая осущест-вляет координацию деятельности муниципальных департаментови работает с торговыми организациями.

Вставка 8. Уорикский вокзал в Дурбане, ЮАР

Источник: Скиннер, 2008 г.; Скиннер и Добсон, 2007 г.

и другими нормативными требованиями. Такой подходредко дает нужные результаты. Запланированные подрыночную торговлю районы часто расположены в не-удобных местах, и рынки не пользуются спросом нисреди торговцев, ни среди покупателей, в результатепереезда на другое место нарушаются устоявшиесяторговые связи, а повышение расходов, связанных спереездом на запланированный рынок, получение раз-решения и соблюдение установленных норм и правилставят под угрозу выживание неформальной коммер-ческой деятельности.

Нередко традиционные рыночные зоны ирынки, стихийно возникшие на необустроенной терри-тории, наиболее рентабельны и пользуются успехом. Втакой ситуации самый приемлемый путь решения про-блем – урегулирование проблем жилья и реконструк-ция неформальных поселений. Впрочем, когдасоответствующая территория нужна для других целейили слишком перегружена, переезд рынка становитсянеизбежным. В таких случаях для успешного переезданеобходимо, чтобы торговые организации и городскиевласти согласовали новое место расположения рынка,обеспечение условий обслуживания и меры по органи-зации его работы.

■ Организация деятельности в местах совместного пользования

Предприниматели, занимающиеся неформальной дея-тельностью, особенно уличные торговцы, как правило,пользуются местами общественного пользования на-равне с другими горожанами, в частности, с владель-цами автотранспорта, велосипедистами и пешеходами.Можно найти новые решения, позволяющие обеспе-чить доступность общественного пространства торгов-цам и другим социальным группам.

Целью такой работы должно стать уточнениеправ пользователей общественного пространства,чтобы гарантировать уличным торговцам право зани-маться торговлей и обеспечить гарантии здоровья ибезопасности. В число мер, касающихся совместного

использования торговых мест, можно включить рас-пределение территории по зонам с учетом выделениямест и времени торговли, в том числе определять гра-ницы и предоставлять специально выделенные торго-вые места в пешеходных зонах, а также временноперекрывать улицы для организации рынков.

■ Предоставление основных услуг и оказание помощи

Предприниматели, занимающиеся неформальной дея-тельностью, являются одновременно пользователямии поставщиками основных услуг. Независимо от того,располагаются ли они в специально отведенных местахили в местах совместного пользования, оказание услугнеформальным предпринимателям служит им под-держкой в осуществлении деятельности, повышает ве-роятность соблюдения установленных санитарно-гигиенических норм и, как показано во вставке 8, улуч-шает условия труда самих предпринимателей.

Как поставщики услуг, предприниматели в сференеформальной деятельности дополняют функции круп-ных государственных и частных организаций, в особен-ности в том, что касается удовлетворения потребностейнаселения и коммерческих предприятий, не имеющихдоступа к организованной системе обслуживания всвязи с отсутствием, несовершенством или высокимирасценками на такие услуги. Их вклад надо признавать,но при этом необходимо устранять недостатки такихуслуг. Нужно, чтобы плановые органы учитывали за-просы неформальных поставщиков услуг при разра-ботке мер территориального планирования и норма-тивного регулирования застройки территории и сотруд-ничали с другими учреждениями в решении вопросов,связанных с ограничением их деятельности.

■ Деление территории на зоны со смешанными функциями

Многие виды неформальной хозяйственной деятель-ности, в особенности те, которыми занимаются жен-щины, связаны с работой на дому в жилых районах и


домах. В обычных проектах планировки часто пред-усматривается создание зон, рассчитанных на выпол-нение одной конкретной функции, а зоны,рассчитанные на многофункциональное использова-ние, включая работу на дому, запрещены. Многиестраны, где существуют эффективно действующие си-стемы планирования, давно пришли к пониманиюпроблем, вызванных ограниченными возможно-стями монофункциональных зон, и в настоящеевремя все больше уделяют внимания созданию зонсо смешанными функциями, позволяющими созда-вать удобную и комфортную среду обитания. Многиебедные страны медлят с законодательством в обла-сти городского планирования, несмотря на популяр-ность зон со смешанными функциями, рассчитанных,в частности, на производственную деятельность надому, что видно на примере большинства городов,где соблюдение мер в отношении монофункциональ-ных зон находится не на высоте. Впрочем, плановыеорганы все больше осознают реальность и включаютв свои проекты соответствующие положения о созда-нии зон со смешанными функциями.

■ Организация предпринимателей в сфере неформальной деятельности

Эффективно действующая организация дает возмож-ность неформальным предпринимателям активновзаимодействовать с государственными учрежде-ниями, и укрепляет их возможности решать про-блемы. Организация служит каналом, благодарякоторому они могут определять и доводить до сведе-ния органов государственной власти свои потребно-сти и приоритеты и вести переговоры о соответ-ствующих путях решения проблем. Эффективность иповышение уровня профессионализма организацийв сфере неформальной коммерческой деятельностиможно проиллюстрировать на примере многих странмира, в частности, организации транспортных рабо-чих, занятых в сфере неформальной деятельности вДакаре, Сенегал.

На основе дискуссий и тенденций, о которых шла речьвыше, можно выявить соответствующие пути более эф-фективного реагирования системы городского плани-рования и управления на неформальную деятельность.Такая работа осуществляется в три основных этапа.

Этап 1: Признание положительной роли неформальногостроительства, освоения земельных участков и хозяй-ственной деятельности и прекращение принятия офи-циальных мер, препятствующих осуществлению такойдеятельности. Обычные меры реагирования на нефор-мальную деятельность, такие как притеснение и прину-


Государственные учреждения предпочитают сдерживатьразвитие неформальной экономической деятельности

© Зои Яу / айСток

РЕАГИРОВАНИЕ НА НЕФОРМАЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРИ ПОМОЩИ ПЛАНИРОВАНИЯИ УПРАВЛЕНИЯ

дительное выселение, оказывают негативное влияниена создание источников дохода, причиняют неудобствапоставщикам и потребителям и ограничивают возмож-ности предпринимателей и поставщиков услуг по удов-летворению потребностей городского населения икоммерческих предприятий.

Этап 2: Изменение принципов политики, законов и нор-мативно-правового регулирования. Рассмотрение не-обходимости и возможности официального решения иурегулирования проблем экономической деятельности,обеспечения землей и жилищного строительства, осо-знавая при этом возможность нанесения ущерба, вчастности, малообеспеченным и социально отчужден-ным слоям населения, в том числе женщинам.

Этап 3: Повышение доступности и укрепление закон-ности системы планирования в целях сокращения мас-штабов неформальной деятельности. Чтобы обеспечитьэффективность планирования и регулирования важнозаручиться широкой поддержкой участников нефор-мальной деятельности, политического руководства,местных жителей и деловых кругов. Для усиления под-держки необходимо, чтобы все заинтересованные сто-роны понимали, что преимущества планирования ирегулирования имеют более важное значение, чем рас-ходы на них.

В мире существует немало стран, где неформальнаядеятельность приобрела широкий размах и продолжаетрасширяться, и намного меньше стран, где она либоограниченна, либо ее масштабы сокращаются. Распро-странение неформальной деятельности в городах тесносвязано с эффективностью нормативного регулирова-ния строительства, общественной поддержки планиро-вания и регулирования и наличия ресурсов.

Не существует единой модели планирования, спомощью которой можно эффективно реагировать напроблемы, возникающие в результате городской нефор-мальной деятельности. Во многих развивающихся стра-нах сохраняется технократический, стандартный подходи строгие нормативные требования, несмотря на оче-видную неэффективность этих методов в условиях ши-рокого распространения неформальной деятельности иограниченных возможностей городского управления.Необходимо разработать методику планирования, поз-воляющую решать вопросы, связанные с нежелатель-ными последствиями неформальной деятельности, инаряду с этим признать вклад, который вносят в город-ское развитие неформальные застройщики, предпри-ниматели и поставщики услуг. Но изменить политику,законы, практику выдачи разрешений и внедрить дру-гие новейшие методы решения проблем неформальнойдеятельности можно будет только тогда, когда права надостойный труд, жилище и защиту от притеснения и вы-селения получат международное признание.



Обеспечение инфраструктуры (например, транспорт-ной сети, систем водопровода, канализации, электро-снабжения и телекоммуникаций) играет важную рольв создании эффективных, благоприятных для здоровьячеловека и устойчиво развивающихся городов. Другиегородские хозяйственные объекты и коммунальныеслужбы, такие как школы, медицинские учреждения,предприятия социально-бытового обслуживания,рынки, места массового сбора людей, культовые зда-ния и места отдыха, также выполняют важную роль вразвития пригодных для жизни городов.

Указанные элементы инфраструктуры и системыпредоставления услуг выполняют важную роль приформировании городской территориальной структурыв масштабах всего города и отдельных районов, и ре-зультаты этой деятельности могут привести к террито-риальной изоляции некоторых слоев населения илишению их доступа к тем возможностям, которыедает город. Несмотря на то, что планирование потен-циально выполняет важную роль в организации экс-плуатационных служб инфраструктуры, системыпредоставления услуг и городской территориально-пространственной структуры, эта роль нередко бываетотносительно слабой, в основном, в результате нефор-

мальной деятельности в сфере градостроительства, по-вышения важности крупномасштабных проектов и реа-лизации проектов в частном порядке.

Как отмечается в главе 2, сегодня в развиваю-щихся странах свыше одной трети городского населе-ния проживает в трущобах. Многие малообеспеченныегорожане живут в трущобных домах в старых цент-ральных городских районах, но большинство городскойбедноты обитает в неформальных поселениях наокраинах города. Нередко характерным признакомтаких поселений является низкий уровень услуг. Транс-порт также, скорее всего, малодоступен, так как в этихместах недостаточно развита сеть общественноготранспорта, и районы проживания бедноты могут на-ходиться в стороне от основных маршрутов.

В данной главе рассматриваются вопросы фор-мирования тенденций развития современной город-ской территориально-пространственной структурыпутем «разукрупнения» работ по обеспечению инфра-структуры в отрыве от территориального планированияв результате различных форм приватизации, инициа-тивы застройщиков или осуществления крупномас-штабных проектов. Здесь также анализируется связь ивзаимозависимость между методами создания инфра-

Г Л А В А 8ПЛАНИРОВАНИЕ, ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯСТРУКТУРА ГОРОДОВ И ОБЕСПЕЧЕНИЕИНФРАСТУКТУРЫ

структуры, обустройства территории и обеспечения до-ступа и вопросами городской структуры, устойчивогоразвития, эффективности и охвата различных слоев на-селения. В последнем разделе освещаются различныеинициативы последнего времени, направленные на со-вмещение процессов территориально-пространствен-ного планирования и развития инфраструктуры.

Традиционная практика планирования была связана спопытками совмещения территориально-простран-ственного планирования и развития инфраструктуры спомощью комплексного генерального планирования игосударственного обеспечения инфраструктуры. Однакотакие методы работы страдали многими недостаткамии, начиная с 1980-х годов, новые методы город-ского строительства и создания инфраструктуры всебольше становятся сферой основных интересов частногосектора и все меньше предметом городского планиро-вания. Такой процесс «разукрупнения» инфра-структурных проектов частично лег в основу развитиятенденций территориального планирования, рассмот-ренных выше в настоящем докладе.

Одна из основных функций традиционного гене-рального планирования заключалась в обеспечениифундамента комплексного развития транспорта, энер-госнабжения, водоснабжения и коммуникаций в соче-тании с градостроительством. Генеральные планыдавали прогнозы потребностей и руководящие указанияв отношении размещения, масштабов и темпов освое-ния конкретных городских территорий. В некоторых раз-витых странах такой вид планирования, возможно, ибыл эффективным, но во многих других местах с ним

возникали проблемы. В период коммунистическогоправления в странах Восточной Европы и странах Сред-ней и Восточной Азии разработка генеральных плановдиктовалась контрольными цифрами развития эконо-мики, которые определялись в масштабах страны безучета местных потребностей. В большинстве стран с ко-лониальным режимом планирование и инфраструктурабыли привилегией местной элиты, и такие проблемырешались за счет государственного сектора, а прогнозыделались в отношении незначительной части населения,численность которой вскоре возросла и превысила в по-стколониальный период прежние расчеты. Кроме того,структура развития не обязательно соответствовалапрогнозам, особенно в связи с быстрым ростом нефор-мальных поселений с высокой плотностью застройки.Точность такого метода «прогнозирования и обеспече-ния» вызывала сомнения.

В некоторых странах территориальное планиро-вание в организационном отношении занимало менееопределенное место, чем другие более влиятельные де-партаменты, ответственные за планирование и созда-ние различных инфраструктур. Отделы, «работавшиеособняком», разрабатывали собственные планы, не обя-зательно связанные между собой и с генеральным пла-


ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ, ПРИВА-ТИЗАЦИЯ ПРОИЗВОДСТВАРАБОТ ПО СОЗДАНИЮ ИНФРАСТРУКТУРЫ И КРУПНОМАСШТАБНЫЕПРОЕКТЫ

Разрастание городов –результат городского планирова-ния в стиле модерн в эпоху дешевого природного топлива

© ЭЙЗиПиворлдвайд / Фотолия

ном. В этой ситуации обеспечение инфраструктуры ока-зывало гораздо большее влияние на формированиетерриториально-пространственной структуры города,чем планирование.

Начиная с конца 1970-х годов, «разукрупнение»проектов создания инфраструктуры посредством акцио-нирования и приватизации проектов развития и обес-печения городской инфраструктуры и развитиягородского строительства по собственной инициативезастройщиков привело во многих странах к раздробле-нию городской структуры и неравномерному террито-риальному планированию. Во многих странах (особеннов странах с переходной экономикой и развивающихсястранах) бюджетный кризис в местных органах властиподтолкнул к приватизации городской системы предо-ставления услуг.

«Разукрупнение» принимает различные формыи происходит как в сфере обеспечения инфраструктуры,так и предоставления услуг, а также в реализации про-ектов градостроительства. Данный процесс осуществ-ляется, в частности, с применением таких механизмов,как сдача в аренду и предоставление концессий; соз-дание различного рода партнерских отношений междугосударственным и частным секторами, в том числепри реализации крупных проектов городского разви-тия; участие частного сектора в строительстве, финан-сировании и организации управления инфра-структурой; а также предоставление частному бизнесуправа на строительство платных дорог. Во многих раз-вивающихся странах мелкие местные предпринима-тели и управляющие организации в системе местногоуправления привлекаются также к уборке мусора, за-нимаются обслуживанием жилых домов, сетей водо-снабжения и канализации. Иногда «разукрупнение»приводит к политике невмешательства государства вгородское строительство, когда предложения застрой-щиков принимаются даже в том случае, когда они про-тиворечат существующим планам.

Начиная с 1980-х годов, значительно возрослочисло городских крупномасштабных проектов, с кото-

рыми связано усиление внимания к развитию в городахконкуренции и предпринимательской деятель-ности. Во многих случаях, в частности, в Европе, круп-номасштабные проекты связаны с программами воз-рождения городской среды, направленными навосстановление кризисной экономики и поиск новых иформирующихся направлений в экономике. В несколь-ких азиатских городах крупномасштабные проектыбыли разработаны с нуля не только с целью престижа,но и для того, чтобы создать фундамент для новых формэкономического развития. Во вставке 9 показаны шестьобщепринятых видов крупномасштабных проектов.

Проекты такого типа имеют разное отношение кгосударственному сектору. Некоторые из них пол-ностью реализуются и обеспечиваются частным секто-ром, в других случаях они осуществляются ифинансируются государственным сектором в надеждепривлечь частных застройщиков. Широкое распростра-нение получили также партнерские отношения и дого-воренности между государственным и частнымсектором, в рамках которых государственный сектор вполном объеме обеспечивает инфраструктуру и ком-

81Планирование, территориальная структура городов и обеспечение инфраструктуры

● Строительство объектов, связанных с организацией массовыхмероприятий, например, центров для проведения конферен-ций, выставочных залов и стадионов.

● Реконструкция прежних промышленных зон и портовых соору-жений в целях создания новых видов услуг и отдыха и разви-тия туризма.

● Застройка новых территорий, связанных со сферой высокихтехнологий и развитием экономической деятельности.

● Крупные новые города-спутники с материально-техническойбазой, отвечающей требованиям международных стандартов.

● Крупные застроенные городские территории-анклавы в видекварталов за высокими заборами с магазинами, школами,развлечениями и возможностями предоставлять другиеуслуги для богатых слоев населения.

● Зоны свободного предпринимательства и специальные эконо-мические зоны, созданные по решению правительства илиместных органов власти в целях привлечения новых инвести-ций, иногда такие зоны имеют прямой выход на крупные аэро-порты и другие объекты.

Вставка 9. Общепринятые виды крупномасштабных проектов

муникации, а частный осуществляет строительство впределах установленных параметров.

Несмотря на некоторые примеры, когда такиепроекты вписываются в схему территориально-про-странственного планирования и соответствуют виде-нию перспектив реконструкции города, во множестведругих случаев крупномасштабные проекты противо-речат планам обустройства территории, ведут к нерав-номерной застройке и не отвечают потребностям ипожеланиям рядовых горожан.

Широко признано, что среди различных видов город-ской инфраструктуры наиболее сильное влияние наформирование городской территориально-простран-ственной структуры оказывают транспортные сети исистемы. Согласно классическим моделям развития го-родской экономики, значимость фактора доступа транс-порта находит свое выражение в высокой стоимостиземли вокруг транспортно-пересадочных узлов и марш-рутов, обеспечивающих удобство доступа. Таким обра-зом, хозяйственная деятельность, требующая удобствадоступа, сосредоточена вокруг железнодорожных вок-залов и трамвайных маршрутов, вдоль основных транс-портных магистралей и в местах основных транс-портных развязок рядом с выездом на скоростную до-рогу. Аналогичным образом, жилые застройки такжетребуют доступа, поэтому прокладка новых дорожныхмаршрутов и транспортных систем обеспечивает суще-ственные возможности развития городской структурына длительную перспективу. При этом соотношениемежду доступностью транспорта и стоимостью землиозначает, что состоятельные слои населения распола-гают более широкими возможностями платить за до-

ступ и поэтому стараются найти место поближе к удоб-ным транспортным маршрутам, отвечающим требова-ниям тех средств транспорта, которыми они пользуются,хотя они могут выбрать и более отдаленные места ибольше тратить времени на поездку.

Затрачено много усилий, чтобы придать ско-ростным автомобильным дорогам функцию, способ-ствующую развитию пригородов и стимулирующуюразрастание городов. Создание удобств для легковыхавтомобилей стало во многих странах мира важной со-ставляющей планирования в стиле «модерн». Приэтом высокая степень зависимости от машин и низкаяплотность застройки в городах, где автомобиль зани-мает господствующее положение, осложняет доступ ктранспортным услугам других горожан, не владеющихтаким видом транспорта: людей преклонного воз-раста, инвалидов, молодежи, женщин, в семье у кото-рых один автомобиль, и низкооплачиваемыхработников наемного труда, проживающих или рабо-тающих в пригородных районах (например, домработ-ниц, уборщиц и мелких служащих). Более того, вразвивающихся странах, где вопросам планированиядорожного движения уделяется основное внимание,игнорируется значение движения пешеходов, а также


ВЛИЯНИЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ НА ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПРО-СТРАНСТВЕННУЮ СТРУКТУРУ ГОРОДА И ДОСТУПНОСТЬ ТРАНСПОРТА

Строительство крупных автомагистралей способствуетразрастанию городов

© Гари Блейкли / Фотолия

движения безмоторного транспорта. Примером го-рода, где созданы возможности удобного доступа бла-годаря сочетанию соответствующей политики вобласти землепользования и транспорта, может слу-жить Амстердам.

Структура системы общественного транспортатакже оказывает серьезное влияние на организациюпланирования городской территории, она стала важнымэлементом усилий по изменению городской территори-ально-пространственной структуры, например, в Кури-тибе, Бразилия, и Портленде, США.

В городах с высокой плотностью застройки важ-ное значение для системы коммуникаций в централь-ной части города и транспортной связи междуцентральными и окраинными районами имеют рельсо-вые транспортные системы (которые в центральнойчасти города иногда превращаются в подземные). За-городные электрички в основном связывают пригород-ные районы с центром города, а монорельсовыйгородской транспорт и трамваи обеспечивают надежнуюсвязь в центре города и центральных районов с второ-степенными транспортными узлами и пригороднымимаршрутами. Районы расположения железнодорожныхстанций и трамвайных остановок обладают возможно-стями интенсивного развития, однако такие возможно-сти зависят от того, как используется данные услуги, атакже как решаются вопросы регулирования движенияи развития станций.

Автобусы – более адаптируемый вид транс-порта, они требуют при эксплуатации меньшей плот-ности застройки, но при этом движутся с меньшейскоростью и менее эффективны, и, как представляется,они оказывают меньшее влияние на организацию тер-риториально-пространственной структуры города.Вместе с тем при движении автобуса по выделеннойполосе увеличивается его скорость и тем самым повы-шаются его эксплуатационные возможности, что соз-дает на маршруте определенную схему движениятранспорта, в результате которой повышается интен-сивность движения.

Существенное влияние на территориально-про-странственную структуру городов оказывают и другиекрупные системы инфраструктуры, такие как водо-провод, канализация, энергоснабжение и теле-коммуникации, хотя их непосредственное влияниеменее заметно, чем влияние транспортных систем. Всеуказанные системы связаны со строительством круп-ных производственных объектов, требующих серьез-ных долгосрочных капиталовложений, что в отдельныхместах создает определенный задел для дальнейшегоразвития. К числу таких объектов относятся плотины,водоочистные станции, водохранилища, насосныестанции, очистные сооружения, силовые подстанции,мачтовые вышки мобильной телефонной связи и опто-волоконные кабели.

Наличие в отдельных местах магистральныхсетей водопровода, канализации и линий электропере-дачи позволяет снижать затраты на строительство итем самым влияет на модель роста. Инфраструктуракрупных производственных объектов, как правило, незанимает важного местав повестке дня плановых ор-ганов, тем не менее, она выполняет важную функциюв формировании моделей развития территории. Приэтом близость расположения сетей водопровода, энер-госнабжения и канализации еще не означает, что всенаселение может позволить себе роскошь пользо-ваться этими услугами.

Формирование территориально-пространствен-ной структуры городов, их пригодность для жизни иобеспечения равных возможностей для всехслоев населения зависят также от доступа к широкомувыбору социально-бытовых и коммунальных услуг, от-носящихся к инфраструктуре, таких как школы; поликли-ники; детские сады; центры проведения общественныхмероприятий; библиотеки и места обучения; безопасныеместа отдыха; помещения для оправления религиозныхобрядов и проведения культурных мероприятий; пунктыпитания со свежей едой, местные рынки и торговыепредприятия и соответствующие рабочие площади дляразличных видов экономической деятельности.


В идеальном случае система городского плани-рования должна заниматься созданием мест, отвечаю-щих повседневным потребностям разных категорийнаселения: мужчин и женщин, пожилых и молодыхлюдей, лиц с ограниченными физическими возможно-стями; представителей разных этнических культур и т.д.Понимание и реагирование на различные потребности– важная составляющая городского планирования. Тра-диции изучения гендерных проблем и включение про-блемы гендерного равенства в число основных вопро-сов планирования все чаще служат полезным методи-ческим инструментом и способом оценки потребностейгородов и возможностей на них реагировать. То же от-носится и к серьёзной проблеме последнего времени− многообразию этнических культур в городах.

Несмотря на то, что в развитии большинства городовдоминирует тенденция стихийного роста городов, мно-гие специалисты в области строительства выступают взащиту компактной городской застройки. Некоторыестраны, например, ЮАР, и такие города, как Куритиба вБразилии и американские города, участвующие в дви-жении за «интеллектуальное развитие» городов, взялиэти идеи на вооружение в качестве своей стратегии,хотя их замыслы еще далеки от реализации.

Считается, что компактные города более прак-тичны, доступны всем слоям населения и отличаютсяустойчивым развитием. В таких городах ниже затратына создание инфраструктуры, выше доступность соци-ально-бытовых и коммунальных услуг в силу болеевысоких пороговых показателей, создаются источникидохода для малообеспеченного населения и сни-жаются масштабы социальной дискриминации. Стано-

вятся меньше также расходы и время на поездки. Го-рода с компактной застройкой меньше зависят от лег-ковых автомобилей и позволяют сокращатьрасстояние поездок, а, следовательно, и потреблениегорючего, и такие города оказывают меньшее воздей-ствие на сельскохозяйственные земли и ресурсы окру-жающей среды. В итоге они, теоретически, болееустойчивы к изменению климата и, как правило, ока-зывают менее вредное воздействие на природу. Од-нако критики ставят под сомнение некоторые изуказанных преимуществ и утверждают, что компакт-ная застройка вступает в противоречие с рыночнымисилами, действующими в пользу разрастания городов,процессом децентрализации деятельности и пожела-ниями городских жителей, и, следовательно, с поли-тической точки зрения, практически невозможна идаже нежелательна. По их словам, высокая плотностьзастройки связана с дорожными пробками и загряз-нением окружающей среды, высоким уровнем пре-ступности и усиливает нагрузку на природныересурсы. Осуществление политики сдерживания спо-собствует повышению стоимости земли и стимулируетстроительство за пределами запретных зон.


ДИСКУССИЯ ПО ПОВОДУКОМПАКТНОЙ ЗАСТРОЙКИГОРОДОВ: УСТОЙЧИВОЕРАЗВИТИЕ, ЭФФЕКТИВ-НОСТЬ И ОХВАТ ВСЕХ СЛОЕВНАСЕЛЕНИЯ

Крупномасштабный проект застройки района Плэн Сен-Дени в Париже служит примером того, как в последние годы развивается городская инфраструктура

© Гобри / ДРЕИФ

В ходе дискуссии значительное внимание уде-ляется городам развитых стран, где высокая степень ав-томобилизации в эпоху низкой стоимости топливаспособствовала стремительному росту строительствагородов с малой плотностью застройки. Тем не менее,высокая плотность застройки только лишь создает усло-вия для общественного транспорта, но не дает никакихгарантий в этом отношении. Она также не сдерживаеттенденцию массовой автомобилизации даже в том слу-чае, когда в городе сравнительно неплохая система об-щественного транспорта, как, например, в Японии.

Города с малой плотностью застройки могут, од-нако, найти возможности адаптации или изменения го-родской структуры и провести сложную работу в целяхуплотнения территории. Города в значительной меренаходятся в «зависимости от последовательности» про-изводства работ в том смысле, что структура террито-рии после ее создания, как правило, медленноменяется. Серьезные изменения требуют для их вопло-щения в жизнь скоординированной и последова-тельной политики в течение длительного периода вре-мени в том, что касается развития инфраструктуры, на-логообложения и регулирования землепользования, иэтого удалось добиться лишь в немногих случаях, приэтом заметным исключением является Куритиба в Бра-зилии. Исследования показывают, что эффективностьобщественного транспорта сложно обеспечить в горо-дах, где плотность заселения домов составляет менее30 человек на один гектар, при этом реальная пороговаявеличина меняется в зависимости от вида транспорта ифакторов влияния в условиях конкретно сложившейсяситуации (например, она зависит от организации струк-туры территории и рельефа местности).

Существуют различные обязательные условия,указывающие на возможность уплотнения территории,и они зависят от конкретной ситуации. В целом, в раз-вивающихся странах плотность городского населениягораздо выше, чем в развитых странах и странах с пе-реходной экономикой. Критики высказывают сомненияпо поводу того, имеет ли данное понятие вообще отно-

шение к городам в развивающихся странах, где уже су-ществуют многие элементы, указывающие на компакт-ность городской территории, а именно – смешанноефункциональное использование земли, в основном,как результат отсутствия мер регулирования, повы-шенная плотность населения (по крайней мере, вцентре) и зависимость от общественного транспорта, восновном, как результат низких доходов горожан.Более того, в неформальных поселениях плотность за-стройки территории становится результатом неуправ-ляемых процессов сосредоточения большой массынаселения. В этой связи возникают сомнения относи-тельно роли государственной политики и планированияв таких условиях.

Тем не менее, преимущества повышения плот-ности застройки в городах, по крайней мере, для ма-лоимущего населения в центральных районах городаочевидны: несмотря на высокую стоимость жилья и наменьший размер жилой площади, у горожан выше воз-можность найти себе источник дохода (особенно в не-формальном секторе) и занятости. У них небольшиетранспортные расходы и они в значительной степенимогут полагаться на безмоторный транспорт. Во многихотношениях плотно заселенные районы в городах раз-вивающихся стран, включая неформальные поселения,являются наглядным воплощением идеи компактнойгородской застройки, и в этих условиях данная идея,пожалуй, имеет более актуальное значение. Благодаряпланированию и проведению государственной поли-тики, соответственно, можно использовать эти пере-мены и укрепить положение малообеспеченногонаселения в центральных районах города, а также под-держать нынешние процессы реконструкции нефор-мальных поселений, улучшения инфраструктуры ипредоставления услуг.

Важны ли идеи компактности территории для за-стройки окраинных районов в городах развивающихсястран и организации управления процессом городскогоразвития? В отдельных случаях городская окраина даетвозможность иметь жилплощадь семьям, желающим


сменить место жительства, и в обмен на низкую стои-мость жилья и более просторную жилплощадь совер-шать более длительные поездки на работу. Жизнь наокраине может представлять интерес в тех случаях,когда есть возможность заняться бизнесом на месте,или когда среди членов семьи мало кто регулярно со-вершает длительные поездки на работу. Во многих раз-вивающихся странах возможность арендовать дома исовмещать городскую и сельскую экономическую дея-тельность становится источником дохода для семей,проживающих за городом, учитывая, что малообеспе-ченные семьи имеют в целом логичные, но различныепотребности и разные источники доходов.

В данной главе показано, что строительство инфра-структуры формирует городскую территориально-про-странственную структуру, причем данный процесспроисходит на стыке социально-экономических, поли-тических и организационных вопросов в динамике ихразвития. Детальный, статичный метод территориаль-ного планирования, связанный с традиционным гене-ральным планированием, как правило, утратил своезначение, и на первый план вышло стратегическое тер-риториальное планирование как важный составной эле-мент новой практики планирования, способный задатьнаправление развития основной инфраструктуры. В таб-лице 9 приводится сокращенный перечень современ-ных программ, в которых предусматривается связьтерриториального планирования с развитием городскойинфраструктуры и использование основных элементовгородской инфраструктуры, таких как транспортныемаршруты и системы в формировании территориаль-ной структуры.

«Разукрупнение» градостроительства и ослабление ролигосударственного сектора и планирования отчасти спо-собствовали усилению тенденций социально-экономи-ческой поляризации и темпов разрастания городов.Вместе с тем, в мире все шире признают наличие про-блем, связанных с этими моделями, а также необходи-мость поиска новых подходов к территориальномупланированию в тесной увязке с развитием инфраструк-туры.

Планирование должно быть нацелено на разви-тие компактной городской застройки таким образом,чтобы оно соответствовало условиям конкретной си-туации. Тем не менее, будущее строительство, по всейвидимости, в основном будет развиваться в направле-нии дальнейшего разрастания городских окраин. Чтобыпланирование было эффективным, необходимо вестипоиск возможностей управлять этим процессом, обес-печивать поддержку и укреплять его структуру, а такжеспособствовать реконструкции и объединению нефор-мальных поселений. Кроме того, важное значениеимеет расширение возможностей экономической дея-


СОВРЕМЕННЫЕ МЕТОДЫУВЯЗКИ ТЕРРИТОРИАЛЬ-НОГО ПЛАНИРОВАНИЯ С РАЗВИТИЕМ ГОРОДСКОЙИНФРАСТРУКТУРЫ

Стадион «Стад де Франс», где проводились игры по футболу на Кубок ФИФА 1998 года, составляет часть крупномасштабного проекта Плэн Сен-Дени в Париже

© Готье / ДРЕИФ


тельности и создание источников дохода для малоиму-щего населения, совершенствование инфраструктуры,предоставление услуг и организация социально-быто-вого обслуживания в пригородных районах.

Связанность территориального планирования иразвития инфраструктуры имеет решающее значение.Государственный сектор должен обеспечивать основ-ные маршруты и магистральные сети инфраструктурыс опережением строительства и предоставлять част-ному сектору, НПО и другим учреждениям и обще-

ственным организациям возможность по мере готов-ности подключаться к магистральным линиям.

Такое планирование потребует глубокого пони-мания тенденций, направлений развития и влияниярыночных сил, при этом необходимо, что бы оно раз-вивалось на основе принципов сотрудничества в инте-ресах согласования действий различных государ-ственных учреждений и ведомств и других заинтере-сованных сторон, представляющих гражданское обще-ство и деловые круги.


Таблица 9Способы увязки территориального планирования с городской инфраструктурой

Широкий подход

Основные условия и подходы Сильные стороны Слабые стороны

и непредвиденные обстоятельства

«Интеллекту-альный» рост истроительство сучетом разви-тия городскоготранспорта

Интеллектуальный» ростКомпактная застройка Комплексное строительствоСмешанное строительство Активизация деятельностиКоординацияЗастройка с учетом развитиятранспорта

Стимулирует развитие межотраслевых и межведом-ственных связей Стимулирует развитие связеймежду функциями планирования и исполнения Способствует укреплению процесса устойчивого раз-вития Способствует улучшению общественного транспортаНадежная связь между использованием транспортаи территориальным планированиемСдерживает процесс стихийного роста городов

Установление тесных связей сопряжено с трудностями Требует широких возможностей и организационныхмероприятийНеадекватное или слабое исполнение подрывает пер-спективы развитияОбщественная поддержка сопряжена с трудностями всвязи с расхождением в позициях и разными укладамижизни Сомнения по поводу заявленных преимуществ

Объединениевопросов ис-пользованиятерритории иразвитиятранспорта

Скоростное автобусное движение (САД)Выделенные полосы и осевые линии Комплексная реконструкциярельсового транспорта Привязка места работы квиду транспортаНовые модели использова-ния транспорта / территории

Способствует улучшению работы общественного транспортаСпособствует улучшению использования транспорта Снижает потребление энергии и повышает эффек-тивность Улучшает связь между использованиемтранспорта и территориальным планированием Новые модели позволяют лучше понять систему

Повышение цен на недвижимость и на проезд натранспорте способствует социальному отчуждениюнеимущего населения Обеспечение необходимого объединения указанныхвопросов сопряжено с трудностями Требует глубокого понимания динамики социально-экономических проблем и территориального плани-рования Нарушение связи между использованием транспортаи территориальным планированием в силу расхожде-ния в подходах и межведомственных разногласий Новые модели, как и прежде, нуждаются в данных,формируются обобщенно и далеки от реальности

Стратегическое пространствен-ное планирова-ние и плани-рование инфра-структуры

Стратегические планыПланы инфраструктурыСвязующие звенья между использованием транспорта и территории

Определяет долгосрочное направление развитияПозволяет избежать неравноправного и неустойчи-вого развитияПозволяет избежать распыления усилий в обеспече-нии развития

Жесткие / сопряженные с трудностями условия ра-боты Достоверный анализКоординация действий между секторамиУчастие заинтересованных сторон и соблюдение ихинтересовРегулярное проведение обзоровНаличие сторонников внутри организации

Комплексноегородское раз-витие и плани-рование ргани-зационной дея-тельности

Межотраслевые инвестиционные планы (МИП) Планировка физической и окружающей среды (ПФОС)

Больше гибкости, меньше требуется данных и легчеразрабатывать, чем генеральные планы Участие общественности Способствует организации управления городскогоразвития в условиях ограниченных ресурсов/воз-можностей Можно применять несколько раз в ходе принятиярешений

Возникают проблемы при нединамичном подходе ипонимании в узком смыслеОбеспечение необходимого сотрудничества междуразличными секторами сопряжено с трудностямиВстречает противодействие со стороны политическогоруководства, принимающего решения

Стратегическоепланированиеструктуры

Комплексная структура Долгосрочный прогноз

Больше гибкости, меньше требуется данных, легчеразрабатывать, чем генеральные планы Комплекс-ный подход Сочетает краткосрочные меры с долго-срочным планированием

Обеспечение необходимой заинтересованности поли-тического руководства и заинтересованных сторон со-пряжено с трудностями Участие общественности. Каки прежде, сохраняет относительно технократическийхарактер Не дает полного представления о ситуации, необходи-мого для принятия некоторых решений

Увязка террито-риального пла-нирования спланированиеминфраструк-туры

Планы комплексного освоения территории Планы территориально-пространственной структуры

Больше гибкости, меньше требуется данных и легчеразрабатывать, чем генеральные планы Участие общественности Определяет направление развития планированияинфраструктурыВ качестве вводных данных можно использоватьмодели, полученные с помощью ГИС

Обеспечение необходимой последовательности в по-литике и координации действий между ведомствамисопряжены с трудностями Имеет слишком общий характер, чтобы найти практи-ческое применение Вступает в противоречие с рынком

Увязка крупно-масштабныхпроектов с раз-витием инфра-структуры

Возрождение города Многофункциональный подход

Мощный фактор влияния городской структуры Новые методы позволяют делать увязку с планиро-ванием в долгосрочной перспективе Развитие со-трудничества между различными секторами игосударственными учреждениями

Крупномасштабные проекты часто обусловлены поли-тикой и имеют одноразовый характер; реализацияданного подхода сопряжена с трудностямиОбеспечение должного уровня объединения усилий иразвития сотрудничества сопряжено с трудностями

Городские плановые и директивные органы должнызнать, как наилучшим образом использовать ограни-ченные ресурсы для решения стоящих перед городомсложных проблем (и реализации возможностей). Си-стема планирования стремится обеспечить высокуюэффективность (оптимально использовать ресурсы),результативность (получить желаемые плодотворныерезультаты и отдачу) и справедливость (в отношениивозможностей, прав и полномочий, в частности ген-дерное равенство). Для достижения этих целей важно,чтобы директивные органы располагали солиднымобъемом информации и ориентировочными данными,которые дает система городского планирования с по-мощью, в частности, мониторинга и оценки городскихпланов.

Мониторинг и оценка планов города дают многопреимуществ. Постоянный контроль и оценка планов сточки зрения их востребованности, целостности и после-довательности помогают директивным органам прини-мать обоснованные решения по вопросам распреде-ления ресурсов. Мониторинг и оценка дают возмож-ность продемонстрировать, способствовало ли город-ское планирование достижению успехов, способствовалоли оно улучшению (или ухудшению) качества жизни иповышению благосостояния жителей, углублению про-цесса устойчивого развития и позволило ли оно достичьцелей и задач, связанных с этими вопросами.

В настоящей главе приводится краткий обзорразных методов мониторинга и оценки. Мониторинг иоценка рассматриваются в этой главе также в контекстегородского планирования последнего времени и теку-щей практики планирования.

С учетом высоких темпов и масштабов преобразова-ний, в условиях которых местным властям приходитсяпринимать решения, существует необходимость посто-янно проводить оценку тенденций, практической дея-тельности и конечных результатов работы. Потребностьв осуществлении таких мер привела к повышению за-интересованности в проведении мониторинга и оценки.Во вставке 10 приводится краткий перечень основныхэлементов данного процесса.

Процесс мониторинга и оценки определяют по-разному. При этом можно выделить несколько основ-ных, общеизвестных этапов мониторинга и оценки:

● Определение целей и конечных результатов;● Отбор для мониторинга показателей конечных

результатов;● Сбор исходной информации о текущем положении

дел;

Г Л А В А 9МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА ГОРОДСКИХПЛАНОВ

МЕТОДЫ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ

Мониторинг и оценка городского развития сталинеотъемлемой частью деятельности прогрессивных от-делов планирования городов и регионов в развитыхстранах. Во многих случаях мониторинг и оценка го-родских планов отражают заинтересованность в про-ведении оценки хода работы в целях обеспеченияустойчивого городского развития или достиженияцелей и задач в строительстве благоприятных для здо-ровья человека жилых районов.

Интерес к использованию городского планиро-вания в качестве механизма оценки планов возник вразвитых странах в середине 1990-х годов, он отражает

● Определение конкретных плановых заданий и сроков;

● Регулярный сбор данных о ходе работы; и● Проведение анализа и подготовка доклада по ито-

гам работы.Существующая в организации культура – уста-

новки сотрудников, а также открытое оказание содей-

ствия со стороны среднего и высшего руководства –служит важным определяющим фактором удачногоили неудачного мониторинга и оценки. Таким образом,метод мониторинга и оценки должен отражать реалииорганизации. Во вставке 11 перечислены некоторыепроблемы, встречающиеся в различных организацияхпри подготовке и проведении мониторинга и оценки.


Мониторинг означает постоянный сбор и анализ информации о тенденциях, практической деятельности и мероприятиях, влияющих на по-казатели выполнения плана. Кроме того, мониторинг позволяет определять степень эффективности управления планом с помощью адми-нистративных мер.

Оценка позволяет тем, кто принимает решения определить, достигнуты ли поставленные цели и насколько эффективно. Это система опре-деления показателей деятельности с точки зрения полученных итогов и результатов в сравнении с поставленными целями и задачами, атакже эффективности использования соответствующих ресурсов и организации управления программой. Существуют три основных методаоценки городских планов:

● Предварительная оценка (проводится на этапе разработки плана, то есть до начала его реализации);● Оценка хода реализации (проводится в рамках осуществления мер по организации управления планом, то есть в ходе осуществления

плана); и● Итоговая оценка (оценка по фактическим результатам) (проводится, как правило, после реализации плана).

Показатели отражают количественные данные и/или качественную информацию, демонстрирующую тенденции и методы работы.

Вставка 10. Определение терминов «мониторинг», «оценка» и «показатели» в системе городского планирования

СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКАОЦЕНКИ ГОРОДСКИХ ПРОГРАММ И ПРОЕКТОВ

Предварительная оценка – первый важный шаг на путиреализации программ реконструкции жилых кварталов


91Мониторинг и оценка городских планов

стремление к повышению эффективности, результа-тивности и доступности, а также оперативности и про-дуктивности деятельности муниципальных органоввласти. Впрочем, мониторинг и оценка городских пла-нов в том виде, как они проводятся на начальномэтапе, появились еще в 1960-х и в начале 1970-х годов,и они совпали с возникновением и развитием на пер-вых порах системы оценки типовых программ. Первыепопытки в этом направлении, получившие название«предварительная оценка», предпринимались по меререализации проектов для научного обоснования и тех-нического анализа целей городского планирования ипроектных предложений, включая анализ итогов вы-полнения программ. Метод предварительной оценкиотличается от метода мониторинга и оценки городскогопланирования и методов оценки типовых программ ипроектов – выполнение таких программ и проектовопределяется показателями конечных и промежуточ-ных результатов в виде ретроспективной (итоговой)

оценки и оценки хода реализации программ (на этапевыполнения программ).

Оценка итогов выполнения программ в городахпредставляет интерес для таких организаций, как Все-мирный банк, который признает, что показатели иг-рают главную роль в обеспечении роста экономики,устойчивого развития и строительства населенныхпунктов, благоприятных для здоровья человека. Серь-езной попыткой использовать и оформить в законо-дательном порядке показатели выполнения программкак главный фактор, способствующий повышениюзначимости принятия решений, являются Программапоказателей и Центр по глобальному мониторингу го-родов ООН-Хабитат.

В развивающихся странах механизм монито-ринга и оценки наиболее широко используется приме-нительно к программам, которые финансируютсямеждународными организациями, управляются госу-дарственными ведомствами, а выполняются мест-

● Недостаточное понимание механизмов мониторинга и оценки и недостаток внимания к ним при разработке проектов и, как следствие,недостаточное выделение ресурсов и многоступенчатая система принятия решений и анализа.

● Отсутствие готовности в осуществлении мониторинга со стороны сотрудников проекта и партнерских организаций, занимающихся еговыполнением.

● Мониторинг считается обязанностью, навязанной извне, при этом сотрудники проекта по инерции заполняют различные бланки для ру-ководства, а руководство проекта считает мониторинг лишь способом сбора данных при подготовке отчетов донорским организациям.

● Не имеющая отношения к делу и некачественная информация, полученная в ходе мониторинга, в которой основное внимание уделяетсяматериальным и финансовым аспектам и игнорируются вопросы распространения информации, итогов и результатов выполнения про-ектов.

● Практически полное отсутствие внимания к потребностям и потенциальным возможностям мониторинга и оценки со стороны других за-интересованных организаций, например, участников проекта и других непосредственно участвующих в сотрудничестве местных учреж-дений.

● Редкие случаи проведения внутреннего анализа и текущих оценок, при этом корректировки осуществляются в основном по результатамвнешних оценок и контроля.

● Широко распространенная практика, когда отсутствует совместная деятельность и сотрудничество между сотрудниками, осуществляю-щими мониторинг и оценку, и руководством проекта, и отсутствуют четкие, согласованные руководящие принципы.

● В документации по мониторингу и оценке не предусматривается рассмотрение и решение выявленных проблем.● Слишком масштабные системы мониторинга.● Недостаточное применение методов мониторинга и оценки с привлечением общественности и качественных методов.● Сотрудники, занимающиеся организацией мониторинга и оценки, не обладают достаточной квалификацией и опытом.● Разграничение мероприятий по осуществлению мониторинга и оценки, при которых оценка не учитывается.

Вставка 11. Часто встречающиеся проблемы мониторинга и оценки

Источник: ИФАД, 2002 г.

ными властями. Программы охватывают широкий кругсоциально-экономических, экологических и организа-ционных проблем, в число которых входят ликвидациянищеты, инфраструктура (включая водоснабжение иканализацию), реконструкция трущоб, обеспечениежильем малообеспеченного населения и т.д. Приме-рами применения методов мониторинга и оценки яв-ляются подготовленный Всемирным банком Доклад оглобальном мониторинге, а также его программы по-казателей мирового развития и оценки последствийразвития (ОПР). Содействие городам в укреплении по-тенциала мониторинга и оценки оказывает Центр поглобальному мониторингу городов ООН-Хабитат с по-мощью осуществления в различных странах и городахпроектов создания местных и национальных городскихцентров мониторинга.

В развитых странах накоплен немалый опыт мо-ниторинга и итоговой оценки программ, имеющих от-ношение к городскому развитию и связанных, вчастности, с осуществлением проектов в сфере транс-порта, регионального экономического развития и окру-жающей среды. Правительства и наиболее прогрес-сивные региональные и местные органы власти, какправило, требуют оценить выполнение программ. Цельтакой работы состоит в том, чтобы убедиться в значи-мости и стратегической и практической направленно-сти планов. Кроме того, считается, что регулярнаяоценка приводит к итогам и результатам, отражающимточность планирования, и обеспечивает соблюдениесоответствующих правил и руководящих принципов.Процедура проведения оценки сопровождается посто-янным контролем, благодаря чему, отслеживаются ос-новные показатели и производится оценка информа-ции.

В развивающихся странах случаи проведениямониторинга и оценки планов на уровне общественно-сти/органов власти встречаются реже. В этих странахобычно выделяется мало ресурсов на цели планирова-ния и, в частности, на выполнение проектов и органи-зацию мониторинга. В странах, имеющих достаточный

потенциал планирования, упор делается, как правило,на разработку комплексных планов застройки терри-тории, генеральных планов и планов градостроитель-ного проектирования. Основное внимание уделяетсярешению проблем и осуществлению программ, на-правленных на удовлетворение краткосрочных потреб-ностей в обеспечении жильем, питьевой водой,утилизации отходов, экономического развития и соз-дании инфраструктуры. Планирование в такой ситуа-ции нередко ощущает негативное влияние проблемгородского управления вследствие политической не-стабильности и крайнего дефицита общественного ифинансового капитала, низкого уровня техническогоразвития и отсутствия стабильности в организационнойструктуре.

В то же время можно привести множество фак-тов, свидетельствующих о практической пользе мони-торинга и оценки с участием общественности. Какотмечается в главе 5, метод работы с участием обще-ственности доказал свое важное значение на всех этапахгородского планирования, в том числе и на этапе мони-торинга и оценки. Участие общественности в проведе-нии оценки городского развития и разработке бюджетовдоказало, в частности, свою практическую пользу вопределении трех показателей передовой практики пла-нирования – эффективности, экономичности и справед-ливости. В числе положительных результатов работы сучастием общественности можно назвать повышениеоткрытости, чувства ответственности за реализациюпроцесса развития и способностей адаптироваться кновым условиям с помощью обучения на опыте в ходевыполнения городских проектов. Примером реальногонепосредственного участия горожан в процессе мони-торинга и оценки служит опыт заполнения опросных ли-стов жителями Бангалора, Индия (см. вставку 12).

Несмотря на то, что в бывших коммунистическихстранах Центральной и Восточной Европы пока ещемало что сделано для включения мониторинга и оценкив систему городского планирования, но есть некоторыепризнаки, что в будущем такое положение может изме-


ниться. В результате участия правительств и муници-пальных органов власти таких стран с переходной эко-номикой в программах и проектах, финансируемыхмеждународными организациями, государственные уч-реждения осознают необходимость обеспечения откры-тости и соблюдения ответственности за свои действия,связанные с использованием государственных средств.

Не существует единого общего перечня показа-телей мониторинга и оценки городского планирования.Общепризнанные измерения, касающиеся планирова-ния, включают экономические, социальные, экологиче-ские показатели, показатели устойчивого городскогоразвития и появившиеся в последнее время показателигородского творческого потенциала.

В большинстве случаев для оценки любогоключевого вопроса можно выбрать множество раз-личных показателей. В связи с тем, что сбор информа-ции и поддержание базы данных полученных показа-телей требуют значительных усилий (и затрат), важноезначение, с точки зрения стратегии, имеет выбор

ограниченного количества показателей, конкретно от-вечающих задачам мониторинга и оценки городскогопланирования.


Бангалор – третий по величине город Индии, расположенный на юге страны. В городском муниципальном совете понимали необходи-мость повышения экономичности и эффективности работы в системе обеспечения и предоставления коммунальных услуг. Соответственно,в 1994 году одна из организаций гражданского общества разработала образец «опросного листа жителя города», и затем эти анкеты исполь-зовались при проведении опроса в связи с неудовлетворительной работой системы коммунального обслуживания (например, в сфере во-доснабжения, транспорта, энергоснабжения, здравоохранения и транспортных перевозок).

Опросные листы были разработаны на основе опыта проведения выборочных статистических исследований в виде типовой анкеты свопросами, позволявшими выяснить фактическое мнение жителей города по широкому кругу услуг. Оценка и сравнение организаций ком-мунального хозяйства проводились с учетом таких показателей, как удовлетворенность услугами, коррупция и ответственность. Результатыисследования оказались поразительными. Почти все поставщики коммунальных услуг получили неудовлетворительную оценку. Заполненныежителями города опросные листы были направлены для принятия мер в соответствующее государственное учреждение, и информацияпопала в СМИ.

Вслед за этим последовала открытая дискуссия, и проблема приобрела широкую огласку. Организации гражданского общества выступилис требованием принять меры, в итоге многие поставщики коммунальных услуг улучшили обслуживания. В 1999 и 2003 годах метод «опросныхлистов жителя города» был опробован повторно, и он показал, что в городских коммунальных службах произошли значительные улучшения.Фактически, пристальный общественный контроль нашел свое выражение в повышении уровня обслуживания и сокращении масштабовкоррупции.

Опыт Бангалора считается удачным примером вовлечения гражданского обществ в диалог с государственной властью. С тех пор даннаямодель с большим успехом используется в разных городах Индии и в других развивающихся стран.

Вставка 12. Использование в Бангалоре, Индия, опросных листов в качестве стратегически важного метода улучшения системы предоставления услуг

Источник: www.capacity.org/en/joumal/tools_and_methods/citizen_report_cards_score_?in_indi

Итоговая оценка городских планов важна, однако, во многих странах она встречается крайне редко

© ДБУРКЕ / Алами

Во многих развитых странах на общенациональ-ном уровне осуществляется сбор статистических данныхс учетом гендерных вопросов. Впрочем, такая стати-стика основана на существующих источниках информа-ции, в которых в свое время конкретные гендерныепроблемы не учитывались в полном объеме. Гендернуюстатистику необходимо увязывать с целями политики ипоказателями достигнутых успешных результатов. По-казатели с учетом гендерных данных имеют важноезначение, поскольку такой подход способствует активи-зации действий и определению точного направлениядеятельности в ходе реализации планов. К сожалению,кое-где считают, что индикаторы гендерной ситуации неотносятся к показателям, представляющим приоритет-

ное значение. В итоге отсутствуют критерии оценки, поз-воляющие определить, способствует ли стратегия и реа-лизация проектов обеспечению гендерного равенства.

Оценка результатов деятельности городской си-стемы коммунального обслуживания – один из основ-ных вопросов, интересующих агентства междуна-родного развития и наиболее прогрессивные развиваю-щиеся страны. Потребители услуг городского комму-нального хозяйства много чего могут рассказатьправительствам стран о качестве и стоимости комму-нального обслуживания. Город Бангалор в Индии при-меняет «систему опросных листов», которая даетвозможность увидеть, предоставляются ли городскиеуслуги и в каком объеме это происходит (см. вставку 12).


В настоящее время Китай переживает период бурной урбанизации, в результате чего в стране увеличился спрос на разработку планов градо-строительного проектирования, служащих ориентиром в процессе городского развития. Оценка методов планирования, особенно на этапереализации имеет, как правило, второстепенное значение.

Большинство оценок планирования в Китае относятся по своему характеру к методам предварительной оценки и оценки хода выполненияпроекта. Упор делается на оценку альтернативных планов и меньше внимания уделяется итоговой оценке. Однако по мере проведения соци-ально-экономических и коммунальных реформ, а также совершенствования информационных систем, в последние десять лет акцент все чащеделается на оценку и мониторинг процесса формирования политики планирования, научные исследования и практику планирования.

В стране создана система «постоянных контролеров», которая способствует улучшению мониторинга планирования. Эта программа впер-вые появилась по инициативе Министерства жилищного, городского и сельского строительства в 2006 году, когда в 18 городов были направлены27 контролеров для мониторинга планирования в рамках программы, рассчитанной на один год. Как правило, постоянными контролерамиработают вышедшие на пенсию опытные проектировщики и сотрудники плановых органов. Они знакомы с нормами, стандартами и управ-ленческими процессами городского планирования и обладают опытом общения с различными функциональными отделами. Таким образом,они в состоянии выявить большинство проблем, связанных с реализацией планов, и своевременно предложить меры по решению проблем.Такая система постоянного контроля является техническим новшеством и способствует укреплению ныне действующей системы мониторинга.Благодаря ее внедрению достигнуты заметные результаты: улучшилась работа отделов планирования и на ранней стадии застройки выявленомножество нелегальных строительных площадок.

Вставка 13. Мониторинг и оценка в системе городского планирования в Китае

Источник: www.capacity.org/en/joumal/tools_and_methods/citizen_report_cards_score_?in_indi

Следует отметить, что по большей части мониторинг иоценка городского планирования применяются в горо-дах развитых стран. Эти города обладают надежнойбазой финансирования и профессиональными кадрамив области городского планирования, отличаются поли-тической стабильностью, хорошо развитой структуройуправления, и темпы урбанизации в этих городахсравнительно легко поддаются контролю. А масштабыи характер проблем существенно отличаются от про-блем, с которыми сталкиваются аналогичные города вразвивающихся странах.

При этом пока еще недостаточно проводитсякритического анализа результатов мониторинга иоценки городского планирования. Это означает, чтопока еще нет восприятия в полной мере всего положи-тельного и отрицательного, что дает опыт мониторингаи оценки городских планов. Вместе с тем, на основе по-лученных знаний и ограниченной практики можно впорядке освоения опыта извлечь некоторые основныеуроки общего характера.

Главная проблема и общий аргумент против вве-дения в практику методов мониторинга и оценки пла-нов сводятся к дефициту ресурсов – финансовыхсредств, технических служб и профессионально подго-товленных кадров. Это действительно реальная про-блема в большинстве развивающихся стран, а также внекоторых развитых странах. Во многих городах властиведут настоящую борьбу за создание системы предо-ставления основных услуг. В этих условиях невозможнообеспечить выполнение функции комплексного город-ского планирования, не говоря уже о сложной системемониторинга, оценки и показателей реализации планов.

Местные власти, перед которыми стоят сложныегородские проблемы, решение которых требует серьез-

ных усилий, вряд ли могут с пониманием относиться кидее мониторинга и оценки. Возможно (или действи-тельно), им не хватает времени, чтобы освоить и начатьприменять методы мониторинга и оценки. Мониторинги оценку могут рассматривать как обязанность (иливыражать на этот счет возмущение), навязанную не-кими силами извне (например, финансирующими ор-ганизациями или правительством страны), которые неучитывают возможности местных органов власти раз-работать и применить такие методы.

Мониторинг и оценка дают как отрицательные,так и положительные результаты. Во втором случае


РЕКОМЕНДАЦИИ И СООБРАЖЕНИЯ ОТНОСИ-ТЕЛЬНО МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ГОРОДСКИХПЛАНОВ

Успешное выполнение крупномасштабных проектов тре-бует проведения мониторинга и оценки до, в ходе и послереализации проекта

© Питер Бауотер / Алами

местное руководство чаще всего выражает удовлетво-рение, тогда как в первом случае полученные резуль-таты нередко игнорируются, замалчиваются и дажеотвергаются. Таким образом, во многих случаях мони-торинг и оценка встречают неодобрительное отноше-ние. Действительно, то, почему во многих странахмониторинг и оценка встречают непонимание и отказ,объясняется отсутствием политической воли и инерт-ностью бюрократической машины (см. пример вовставке 13).

Важно обеспечить, чтобы мониторинг и оценкастали составной частью процедуры долгосрочного пла-нирования, принятия решений и системы отчетностиместных органов власти. Мониторинг и оценкадолжны функционировать в сочетании с зарекомен-довавшими себя методами работы местных органоввласти, что позволяет владеть в полной мере исчер-пывающей, всесторонней и полезной информацией впроцессе принятия решений.

Руководству необходимо иметь четкое пред-ставление о том, что необходимо знать для принятияобстоятельных и конструктивных решений. Такой под-ход требует аргументированных доводов в пользувнедрения и применения модели мониторинга иоценки, четкости в отношении необходимой информа-ции, того, кто и как должен собирать информацию ииспользовать показатели, полученные по итогам мо-ниторинга и оценки. Во вставке 14 перечислены прин-ципы, которыми следует руководствоваться приразработке модели мониторинга и оценки городскихпланов.

Если оценка городского планирования подготов-лена неудачно, она может стать лишним бременем вадминистративной работе. Проектировщики и отделыпланирования обычно заняты проведением исследо-ваний прикладного характера, организацией обсуж-дений программ с заинтересованными кругами,разработкой и выполнением планов; во многих слу-чаях им просто не хватает времени, сил, соответствую-щей подготовки, административной и политической

поддержки для того, чтобы планомерно и системати-чески заниматься контролем и оценкой выполненияпланов.

Если город предполагает ввести в практику си-стему мониторинга и оценки городских планов, целе-сообразно отобрать небольшой набор показателей,которыми легко оперировать при проведении оценкигородского планирования. В идеальном случае имеетсмысл начинать с показателей, имеющих отношениек крупным и повседневным проблемам городскойжизни. Важно отметить, что качество и назначение по-казателей важнее, чем их количество.


Мониторинг и оценка проектов восстановления городскойсреды важны для обеспечения социального равенства

© Иованна Аллейни / Алами

Мониторинг и оценка городских планов дают возмож-ность повысить уровень знаний, необходимых дляпринятия решений, компетентности в отношениипрактики планирования и информированности мест-ного населения. Общий объем знаний о практике мо-ниторинга и оценки городского планирования вразвитых странах, странах с переходной экономикойи в развивающихся странах ограничен. Такое положе-ние требует проведения предварительного исследо-вания для выявления характера методов городскогопланирования в целом и роли мониторинга и оценкив конкретной ситуации; выяснения, в каких масштабахнадо проводить мониторинг и оценку городских пла-нов; а также для проведения оценки применяемых напрактике моделей и процедур. Итоги исследованияпозволят получить информацию, необходимую длявмешательства правительства страны, финансирую-

щих учреждений, местных органов власти и городскихплановых органов. Ниже следует ряд мер, которые ру-ководство могло бы принять для проведения монито-ринга и оценки городского планирования:

● Обеспечение проведения мониторинга и оценкигородских планов в соответствии с национальными/или местным законодательством в сфере пла-нирования.

● Оказание содействия в проведении мониторинга иоценки городских планов местных органов власти.

● Разработка городских планов, в которых монито-ринг, оценка и показатели составляют неотъемле-мую часть целей, задач и принципов планиро-вания.

● Процедура мониторинга и оценки должна быть дос-таточно простой.

● Выделение ресурсов на организацию планированияи проведение исследований.

● Показатели и система мониторинга и оценкидолжны быть простыми, понятными и осуществи-мыми на практике в рамках существующих ограни-ченных ресурсов.

● Мониторинг и оценка должны сопровождаться ор-ганизацией широких обсуждений, предусматриваю-щих конструктивный диалог со всеми участвую-щими в планировании заинтересованными сторо-нами.

● Непрерывная оценка предложенных методик, прог-рамм и планов.

● Включение итогов и результатов мониторинга иоценки планов в процесс городского планированияместных органов власти.


● Думать об оценке с самого начального этапа. Оценка требуетчеткого представления о положении дел на начальном этапе(требуются исходные показатели) и о том, что вы пытаетесьсделать.

● Создание «культуры» оценки – важно заручиться согласиемвсех участников процесса принять участие в сборе и использо-вании информации.

● Выяснить, какая потребуется работа на местах для того, чтобыобеспечить эффективное управление программой и понима-ние ее практической отдачи.

● Убедиться, что проводится оценка всех основных вопросов,предусмотренных в программе или в проекте.

● Установить связь между мониторингом и оценкой.● Вовлечь в работу местную общественность.

Вставка 14. Методика разработкисистемы мониторинга и оценки


Как отмечалось в предыдущих главах, городское пла-нирование имеет важное значение при подготовке ре-шений актуальных городских проблем XXI века, однакопрактика профессионального планирования не всегдапоспевает за задачами, стоящими перед городами. Такпроисходит, в частности, в развивающихся странах. Вбольшинстве развивающихся стран бурная урбаниза-ция заставляет плановые органы реагировать на воз-растающий спрос на жилье, инфраструктуру и услуги,опираясь на помощь, как официального, так и нефор-мального секторов.

Все большее изменение характера городов в ре-зультате притока различных этнических культур требуетопыта планирования с учетом многонационального со-става населения. Так, наряду с изменениями в сферетехнического образования, необходимого для успеш-ного городского планирования, происходят измененияв навыках человеческого общения, которые требуютсядля организации управления процессом перемен.

В настоящей главе приводится краткая историяразвития высшего образования в сфере городского пла-нирования, и указываются основные научно-практи-ческие дискуссии, оказывавшие влияние на развитиеобразования в этой области на протяжении XX века. Вглаве содержится также основной перечень известныхв мире программ городского планирования, разрабо-танных на высоком профессиональном уровне, и да-ется оценка возможностей школ планирования решитьпроблемы XXI века.

В данном разделе вкратце описывает основные дис-куссии, оказывавшие влияние на развитие образова-ния в сфере городского планирования на протяженииXX века, а именно: проектирование или политика; ра-циональный подход или коллективные обсуждения;генеральное планирование или регулирование встроительстве, а также: принцип «мир един» или об-учения практике планирования в условиях конкретнойситуации.

Проектирование или политикаПервым учебным курсом по городскому планированиюв сфере высшего образования чаще всего называютпрограмму Ливерпульского университета «проектиро-вание городских застроек» (1907 г.). Само названиепрограммы говорит, что в самые первые годы обуче-ния науке городского планирования учеба строиласьстрого в рамках традиционной подготовки проектиров-щиков с учетом растущей потребности в специалистахэтой профессии для работы с прикладными научно-ис-следовательскими программами в государственныхучреждениях и промышленности. Однако в конце 1940-х годов проектирование становится уже не единствен-ным направлением учебы в школах планирования,создаются новые учебные заведения с уклоном в

Г Л А В А 10ПЛАНИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В ОБЛАСТИПЛАНИРОВАНИЯ

область социальных наук, а также и учебные заведе-ния, например, колледжи с уклоном в проектирование,причем на учебу принимались студенты, чья прежняядеятельность не обязательно была связана с проекти-рованием. В Великобритании не стали медлить с вы-бором и встали на путь развития социальных наук.Некоторые европейские страны сделали выбор впользу парадигмы проектирования, а отличительнойчертой высших учебных заведений Советского Союза истран Восточной Европы стало государственное плани-рование экономики, процветавшее на протяжении всейкоммунистической эпохи правления.

Количество учебных заведений и студентоврезко увеличилось в 1960-х и в начале 1970-х годов,что совпало с ростом потребностей. Возможно, своюроль сыграла невысокая плата за обучение в коллед-жах, где преподавались социальные науки, по сравне-нию с колледжами, выпускавшими специалистов попроектированию, или же причиной послужил спрос нарабочие места, связанный с осуществлением госу-дарственных программ планирования в США, Велико-британии и других европейских странах.

В развивающихся странах образованию в обла-сти планирования был дан старт в конце 1950-х годов,после создания школ планирования в Индии (1955 г.) иГане (1958 г.). На раннем этапе процесс образованияразвивался медленными темпами, и до 1970-х годовпрограммы планирования существовали лишь в неко-торых развивающихся странах.

Рациональный подход или коллективные обсужденияПринцип аналитического подхода к планированию,возможно, лучше всего можно понять на примере «мо-дели рационального планирования», которая получилаширокое распространение в середине 1950-х годов (см.вставку 15). Пятиступенчатая модель говорит сама засебя, так как с одной стороны ее легко понять, но с дру-гой стороны, она практически нереализуема в силутого, что для ее осуществления необходимы ресурсы и

профессионализм. Примерно в течение 20 лет даннаямодель оставалась наиболее распространенной тео-рией планирования. До сих пор ее логическую схемуможно встретить в технико-экономическом обоснова-нии и методических указаниях, содержащихся во ввод-ной части большинства проектов. В школах плани-рования она остается основой учебной программы.

В 1960-х годах после вспыхнувших во многихстранах массовых волнений «модель рациональногопланирования» подверглась серьезной критике. Ради-кально настроенные специалисты в области городскогопроектирования увидели в данной модели механизм,с помощью которого правящая элита могла лишатьправа на жилище неимущее население и горожан, про-живавших в центральной части городов, тех, кому нехватало образования и возможностей воспользоватьсяуслугами профессиональных консультантов, и кто немог привести убедительные аргументы в ответ на на-учно-обоснованный анализ, который сотрудники город-ских плановых органов представляли как объек-тивный, хотя городские жители считали его крайнесубъективным. Как показано в главах 3 и 5, в резуль-тате критики и реакции плановых органов появиласьсерия моделей планирования, основанных на прове-дении коллективных обсуждений. Согласно такому под-ходу предусматривалось расширение участия впланировании представителей местного населения идругих заинтересованных сторон. Поворот в сторону«диалога» с общественностью в вопросах исследованийи практики планирования и сегодня остается основнымфактором влияния в данной отрасли. В то же время не-доверие к информации и опасения местного населенияв связи с децентрализацией власти, как и прежде, со-храняются во многих странах.

Генеральное планирование или регулирование в строительствеКак вкратце показано в главе 3, профессия проектиров-щика связана с разработкой проектов. В прежние вре-мена это называлось планом застройки, но в 1950-х

99Планирование образования

годах масштабы планирования расширились, в этотпроцесс стали включать смежные вопросы, и такуюпрактику часто называли комплексным, общим или ге-неральным планированием. Реализация плана за-стройки путем зонирования территории и применениядругих методов имела важное значение, однако, какправило, специалисты считали работу по выполнениюпроекта второстепенной по отношению к его разра-ботке. В то же время выполнение планов застройкииногда срывалось, и его нельзя было воспринимать какнечто само собой разумеющееся.

Ученые и специалисты в области планированиявели дискуссии по поводу относительных преимуществдолгосрочного планирования и пересмотра вопроса не-

медленной выдачи разрешений на строительные ра-боты в 1950-е и 1960-е годы. В 1980-х годах в законода-тельстве развитых стран в области планированиябольшое внимание уделялось детальной проработкеположений, касающихся организации управле-ния в строительстве, и вопросы управления в сфере го-родского развития и архитектурно-планировочного над-зора за застройкой территории вошли в число основныхдисциплин учебной программы школ планирования,включая курсовые проекты по таким темам, как мерырегулирования функционального зонирования и деле-ния территории, оценка итогов выполнения планов за-стройки, критический разбор плана застройки, а впоследующее время и ведение переговоров.

Сегодня генеральное планирование в развиваю-щихся странах остается проблемой из-за высоких тем-пов роста населения в сочетании с ограниченнымивозможностями местных органов управления в осу-ществлении мер регулирования или реализации про-ектов. В развивающихся странах в целях усиленияакцента в планировании на выполнение проектов осу-ществляются программы с применением различныхметодов, в том числе используется практика стратеги-ческого территориального планирования, «нового» генерального планирования и планирования ком-плексной застройки территории. Основные элементыпрограмм, которые осуществляются при содействииООН, также ориентированы на совершенствова-ние того вида планирования, которое нередко назы-вают стратегическим.


1. Сокращение и проработка целей («Пожелания»);2. Разработка планов действий («Разработка»);3. Сопоставительный анализ последствий («Заключение»);4. Выбор возможных вариантов («Решение»);5. Реализация выбранного варианта («Действия)

Вставка 15. Пять ступеней «модели рационального планирования»

Источник: Штифтель, 2000 г., стр. 5-6; со ссылками на Банфильд, I955 г. и Харрис, 1967 г.

Ливерпульский университет в 1907 году ввел первую учебную программу по городскому планированию

© Бринксток / Алами

Принцип «мир един» или обучение практике планирования в условиях конкретной ситуацииШколы планирования традиционно уделяли основноевнимание проблемам местного значения, в серединеXX века они стали расширять поле деятельности и рас-пространили сферу интересов на проблемы больших го-родов с пригородами и регионов. В итоге сегодняобразование в области планирования тесно связано спроблемами организационного, юридического и куль-турного характера применительно к условиям ситуациив конкретных странах. Когда в учебных заведениях поподготовке специалистов в области планирования не-скольких развитых стран обнаружилось, что на учебу вбольшом количестве принимают студентов из разви-вающихся стран, в школах планирования стали вводитьспециализацию с учетом существующей практики в кон-кретных развивающихся странах.

Принцип «мир един» применительно к образо-ванию в области планирования имеет целью дать про-фессиональную подготовку, при которой учитываютсяпроблемы различных стран, независимо от будущегоместа работы выпускников. В последнее время Евро-пейский Союз добился успехов в расширении много-национальной ориентации в сфере специального

образования, что стало возможным благодаря за-ключению Болонского соглашения, направленного наоблегчение зарубежных поездок и работы специали-стов, вне зависимости от того, в какой стране они про-ходили обучение.

Вместе с тем, образование в области планиро-вания с учетом принципа «мир един» сталкивается сосвоими собственными проблемами. Например, всвязи с тем, что при выборе метода планирования всебольше придается значение вопросам конкретногоместа планирования и национальной принадлежно-сти, отдельные модели начинают вызывать сомнения.Кроме того, существует озабоченность, что из-за при-менения принципа «мир един» может привести к вы-бору в пользу концепций развитых стран, в частности,англо-американских.

Противоречия между методами обучения пла-нированию с учетом конкретной ситуации и принципа«мир един», возможно, и не имеют большого значе-ния, как кое-кто считает, поскольку образование вобласти планирования в условиях конкретной ситуа-ции, по существу, стало во многих странах мира обще-принятым явлением. В частности, вполне возможно,что межнациональные проблемы и не оказывают та-кого большого влияния, как более существенная про-блема учета в программе обучения реальногопрактического опыта в области планирования.

Программы по городскому и региональному планиро-ванию основных университетов преподаются с одобре-ния национальных или международных аккреди-тационных учреждений. Однако такие программы –лишь вершина айсберга системы образования в обла-сти планирования. В нее также входят программы наполучение ученой степени в области городского и ре-гионального планирования в тех странах, где отсут-ствует система аккредитации учебных заведений, а


Участие общественности и коллективный практическийопыт важны для успешного осуществления планов

© Джим Хейви / Алами

ШКОЛЫ ПЛАНИРОВАНИЯ В РАЗНЫХ СТРАНАХ МИРА

также связанные с городским планированием учебныемодули, преподавание которых ведется в рамках про-грамм на получение ученой степени по архитектуре,экономики, строительному проектированию, геогра-фии, ландшафтной архитектуре, праву, исследованиям

городских проблем и другим профессиональным обла-стям. Наконец, в высших и других учебных заведенияхсуществуют кафедры, где не предусмотрено присвое-ние ученых степеней, но организовано обучение без от-рыва от производства по профилю городского и


Таблица 10Перечень школ городского планирования (высших учебных заведений) по странамПримечание:* в том числе одна школа планирования в КосовоИсточник: неопубликованные материалы исследования, проведенного Глобальной сетью ассоциаций образования в области планирования (ГСАОП)

Регион/СтранаКоличество

учебных заведений





Развитые страны и страныс переходной экономикой 293 Швеция 6 Израиль 1Албания 2 Швейцария 2 Ливан 1Австралия 19 БЮР Македония 1 Малайзия 4Австрия 3 Великобритания 25 Пакистан 1Бельгия 3 США 88 Филиппины 1Болгария 1 Развивающиеся страны 260 Республика Корея 7Канада 21 Африка 69 Саудовская Чешская Республика 3 Алжир 1 Аравия 1Дания 2 Ботсвана 1 Шри-Ланка 1Эстония 1 Египет 3 Таиланд 6Финляндия 3 Гана 1 Турция 5Франция 17 Кения 3 Объединенные Арабские Эмираты 1Германия 8 Лесото 1 Вьетнам 1Греция 6 Марокко 1 Латинская Америка и Карибский бассейн 27Венгрия 1 Мозамбик 1 Аргентина 3Ирландия 3 Нигерия 39 Бразилия 6Италия 13 Руанда 1 Чили 2Япония 2 ЮАР II Колумбия 2Латвия 1 Танзания 1 Гватемала 1Литва 1 Того 1 Ямайка 1Мальта 1 Тунис 1 Мексика 9Нидерланды 12 Уганда 1 Перу 1Новая Зеландия 5 Замбия 1 Венесуэла 2Норвегия 7 Зимбабве 1Польша 12 Азия и Тихоокеанский регион 164Португалия 7 Бангладеш 1Румыния 2 Китай 97Российская Федерация 8 Китай, Гонконг 1Сербия* 2 Китай,Тайвань 3Словакия 1 Индия 15Словения 1 Индонезия 16Испания 3 Иран 1

регионального планирования для рабочих профессийи других специальностей. В настоящем разделе сделанапопытка дать краткий обзор положения в системе выс-шего образования в области городского планированияв разных странах мира. В силу этого полная картинашкол городского планирования в разных странах мирав данном разделе не представлена. (Обзор сделан поматериалам исследования, проведенного для настоя-щего доклада Глобальной сетью ассоциаций образова-ния в области планирования (ГСАОП) – организации,которая объединяет девять ассоциаций школ планиро-вания в разных странах мира.) Цель исследования –подготовить перечень вузовских программ, в названиикоторых содержится слово «планирование» или равноеему по значению слово.

Подготовленный для настоящего доклада пере-чень вузов показывает, что в разных странах мираправа присваивать ученые степени в области город-ского планирования удостоены 553 высших учебныхзаведения. Как следует из таблицы 10, более половиныиз них находятся в 10 странах, в каждой из которых на-считывается более 15 школ планирования. Более чемв половине стран мира вообще нет школ планирова-ния. Результаты исследования показывают также, чтопочти половина действующих в мире школ планирова-ния находятся в развивающихся странах.

Примерно две трети школ обладают правом при-своения степени бакалавра в области планирования;три четверти школ дают степень магистра; и одна треть– докторскую степень. Система присвоения степенейразная и существенно отличается в зависимости от ре-гиона: если в Азии количество научных степеней бака-лавра значительно превышает число магистерскихстепеней, то в странах Северной и Южной Америк числоучебных заведений, присваивающих степень магистра,намного выше, чем число учебных заведений, при-сваивающих степень бакалавра.

Между регионами существуют значительныеразличия и в показателях научной квалификации пре-подавательского состава. В развитых странах в школах

планирования, как правило, все преподаватели, зани-мающие постоянную должность, обязаны иметь док-торскую степень. А в большинстве школ планированияразвивающихся стран преподавателю достаточноиметь только степень магистра, и в некоторых из нихпреподавателям, занимающим постоянную должность,в обязательном порядке требуется лишь степень бака-лавра. Понятно, что такое положение сказывается накачестве обучения.

Как отмечено выше, в системе образования всфере городского планирования произошло смещениеакцента с проблем проектирования на усиление стра-тегии и исследований в области социальных наук. Но внекоторых учебных заведениях в последнее десятиле-тие стало заметным возрождение темы проектирова-ния. В учебных программах большинства школпланирования в разных странах мира предусматрива-ется сочетание проектирования с вопросами стратегии.В школах планирования в Китае и странах Средизем-номорья основное внимание уделяется вопросам про-ектирования, тогда как в учебных заведенияхВеликобритании и США акцент сделан на стратегиюпланирования и социальные науки.

В учебных программах школ планирования пре-имущественное значение придается таким темам, какустойчивое развитие, социальное равенство, участиеобщественности и совместное обсуждение планов, атакже проблема изменения климата. Такой подход свя-зан с преобладанием вопросов стратегии и социальныхнаук. Однако в странах Восточной Европы с переходнойэкономикой отсутствие объединения вопросов про-ектирования и социальных наук мешает реальномувключению в учебную программу вопросов устойчи-вого развития. В Северной Америке, напротив, во мно-гих учебных заведениях тема устойчивого развитияобъединяет всю учебную программу. В мире в целом,три четверти школ планирования ведут учебный курспо программе устойчивого развития, более чем в по-ловине школ осуществляется преподавание предме-тов, связанных с участием общественности и


совместным планированием, в таком же числе учеб-ных заведений есть предмет «социальное равенство»и студенты трети школ планирования изучают измене-ния климата.

Во многих школах планирования, несмотря напонимание важности гендерной проблемы в практикепланирования, данная проблема не входит в число ос-новных дисциплин учебной программы. Несмотря нато, что около половины школ планирования преподаюткурс социального равенства, только в меньшей частиэтих учебных заведений есть предметы, имеющие кон-кретное отношение к гендерной проблеме. Согласноданным исследования, проведенного в рамках подго-товки настоящего доклада, в настоящее время в про-грамму обучения только четырех учебных заведенийвключена гендерная проблема в конкретной связи с го-родским планированием. Отсутствие учебных модулей,рассматривающих гендерные вопросы, оказываетвлияние на обсуждение гендерной проблемы и этно-культурных различий в широком контексте образова-ния в области городского планирования.

Кроме того, между разными регионами суще-ствуют значительные различия в отношении того, какоезначение в учебных программах по городскому плани-рованию придается вопросам обучения техническомумастерству, развития навыков общения и анализа в. Ивновь расхождения связаны с преобладанием про-грамм по стратегии/социальным наукам, а не по про-ектированию. В школах планирования стран Азиибольше внимания уделяется обучению навыкам ана-лиза, затем следует техническое мастерство и навыкиобщения, тогда как в странах Латинской Америки су-ществует заметные отличия. В Латинской Америки вцелом нормой считается технический, рациональныйподход, при этом более широкое распространение по-лучили такие направления обучения, как генеральноепланирование, городское проектирование и экономет-рическое моделирование, нежели вопросы участия об-щественности или навыки ведения переговоров.

В среднем в 553 школах планирования, где проходилоисследование в рамках настоящего доклада, занятзначительный преподавательский состав, при этомдля всех континентов среднее число преподавателейпланирования в одном учебном заведении составляетвосемь человек и более, и на большинстве из нихсредний размер преподавательского корпуса свыше20 человек. Система образования в области городскогопланирования в общей сложности насчитывает 13 000человек. В последнее время расширение системы об-разования в области планирования стало настоящимсобытием: всего сорок лет назад ее масштабы состав-ляли лишь малую долю того, что она представляетсобой сегодня.

Система образования таких масштабов в сферепланирования должна быть в состоянии удовлетворитьспрос на специалистов в данной области. Однако воз-можности системы распределены неравномерно, ак-цент на отдельные дисциплины в учебных программахчасто не соответствует реальным запросам системыпланирования и учебным заведениям зачастую не хва-тает ресурсов. Во вставке 16 показаны некоторые про-блемы, стоящие перед образованием в областипланирования в странах Латинской Америки и Кариб-ского бассейна. Большинство проблем, если не все они,существуют и в других развивающих странах, а такжево многих развитых странах и странах с переходнойэкономикой.

Некоторые страны, в первую очередь, развитыегосударства все больше рассматривают систему выс-шего образования как источник поступления иностран-ной валюты, а высшие учебные заведения создаютзарубежные филиалы. Примером развития этой тен-денции служат запущенная в Китае программа про-ектирования городов Ливерпульского университета и


ПОТЕНЦИАЛ ОБЕСПЕЧЕНИЯПОДДЕРЖКИ ПЛАНИРОВА-НИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВА-НИЯ

программы развития бизнеса и информатики Универ-ситета Карнеги-Меллона в Катаре. Данная тенденцияможет дать положительные результаты в странах, гденет хорошо подготовленных кадров в системе высшегообразования. Но она может и нанести вред в том слу-чае, если студенты, в образование которых страна вло-жила большие средства, предпочтут не возвращатьсяк себе на родину.

Ведущие школы планирования считают его ком-плексным процессом, требующим технического ма-стерства и навыков общения и анализа, в том числеучастия общественности и способности урегулированияконфликтов в ситуации, для которой характерны этно-культурные различия. К сожалению, не все школы под-ходят к планированию с таких позиций. Многие считаютего либо проектированием, либо стратегической уста-новкой, а не тем и другим. Многие школы уделяют ос-новное внимание узкому кругу вопросов, связанных снормами законодательства в области планирования, иоставляют без внимания основные направления спе-циализации. Во многих местах слишком мало внима-ния уделяется вопросам участия в рассмотрениипроблем широкого круга заинтересованных сторон, а

также необходимости взаимопонимания и общения соспециалистами в других областях.

Помимо всего прочего, школы планирования за-частую испытывают дефицит преподавательских кад-ров, компьютеров, библиотечных фондов и помещенийдля профессиональных мастерских. В некоторых раз-вивающихся странах не редкость, когда преподавателивынуждены где-то подрабатывать, чтобы прожить назарплату. В некоторых странах школам не хватает ос-новных библиотечных фондов, и преподавателям,чтобы передать студентам знания, приходится вслухзачитывать материал из основных источников.

Многие школы планирования, фактически, невходят в сеть, объединяющую учебные заведения дан-ного профиля, поскольку не состоят членами междуна-родной ассоциации школ планирования и/или не могутпользоваться преимуществами специальной системыаккредитации. Конференции и дискуссии в прессеимеют важное значение для проверки правильностисуществующих концепций. В условиях отсутствия со-обществ и других форм коллегиальной оценки сложнодобиться качества. Следовательно, необходимо про-должать работать над решением проблемы междуна-


● Соблюдение темпов развития наряду с разработкой новых технических решений и механизмов, необходимых при выполнении соответствую-щего анализа планирования;

● Совершенствование способностей общения, оказания посреднических услуг, разрешения конфликтных ситуаций и согласования позиций;● Дополнение модели рационального планирования моделями планирования, согласно которым предусматривается участие общественности,

проведение информационно-разъяснительной работы и решение вопросов демократически на основе сотрудничества;● Эффективная координация деятельности многопрофильных коллективов, обладающих различными формами знаний и знанием производства;● Решение вопросов планирования и управления в масштабах мегаполиса и региона;● Более эффективное реагирование на возрастающие экологические проблемы в регионе и в мире;● Более эффективное реагирование на возрастающие проблемы, связанные с соблюдением социальной справедливости в контексте территори-

ально-пространственного планирования в конкретном районе;● Укрепление отношений сотрудничества с местными общественными организациями и государственными учреждениями, участвующими в

планировании; и● Усиление акцента на вопросы обучения этике, с тем чтобы специалисты в области планирования могли стать активными участниками борьбы с

коррупцией и другими пороками в системе профессиональной и государственной деятельности.

Вставка 16. Проблемы образования в области планирования в странах Латинской Америки и Карибского бассейна

Источник: Иразабал, 2008 г.

родной аккредитации специалистов в области город-ского планирования.

Пожалуй, еще более важная проблема образо-вания в данной области – сделать цели и методы пла-нирования доступными для понимания предста-вителей таких профессий, как архитекторы, инженеры-строители, юристы, руководящие работники и десятковтысяч горожан, а также выборных должностных лиц,которые должны одобрять проектные работы и под-держивать планы, чтобы их можно было утвердить ивыполнить. В высших учебных заведениях многихстран отсутствует система поощрения студентов, не яв-ляющихся соискателями научной степени, в результатечего школы планирования редко служат кузницей кад-ров для обучения искусству планирования студентов,обучающихся смежным профессиям и другим специ-альностям.

Как отмечено выше, в учебных программах го-родского планирования разных стран, как это ни уди-вительно, отсутствуют предметы, связанные с ген-дерными вопросами. Обращает на себя внимание то,что специалисты в области проектирования, получив-шие образование по программе городского планиро-вания, где отсутствовал гендерный вопрос, в про-

цессе проектировании, независимо от их половой при-надлежности, зачастую не учитывают гендерный во-прос. В Великобритании Королевский институт градо-строительного проектирования в последние годымного работал над проблемой повышения информа-ционно-пропагандистской деятельности в области ген-дерных вопросов и разработал механизмы, предназ-наченные для того, чтобы плановые органы могли напрактике решать гендерные проблемы.

В развивающихся странах и странах с переходной эко-номикой назрела серьезная необходимость повыситьуровень образования в области городского планиро-вания. Помимо этого, необходимо, чтобы ведущиевузы государств, не входящих в число развивающихсястран, расширили возможности подготовки и прове-дения экзаменов для студентов развивающихсястран. Принцип «мир един» применительно к образо-ванию в области городского планирования открываетнекоторые возможности в данном вопросе. С учетомданного замечания именно так обстоит дело, в част-ности, в отношении обязательного включения в учеб-


Полноценное образование имеет существенное значение для разработки городских проектов будущего

© Чад МакДермотт / айСток

Соответствующие средства обеспечения учебного процесса имеют важное значение для организации успешного образования в области планирования

© ФАН Тревелсток / Алами


ные программы городского планирования гендерныхпроблем.

Необходимо расширять горизонты знания вшколах планирования, где оно по-прежнему рассмат-ривается как проектирование или просто выработкастратегии. Необходимо расширять рамки учебныхпрограмм в школах планирования, где преподаютпредмет планирования как техническую и аналитиче-скую дисциплину, не затрагивая связанные с этой про-фессией политический и общественные аспекты.Необходимо, чтобы в школах планирования, где не вдолжной мере изучаются проблемы устойчивого раз-вития, социального равенства и изменения климата,эти вопросы заняли положенное им место.

Потребуется также проявить творческий подходи найти дополнительные источники поступления дохо-дов в испытывающие дефицит ресурсов учебные заве-дения развивающихся стран. Партнерские отношениямежду высшими учебными заведениями и практикую-щими планирующими организациями способствуетвзаимному достижению целей. Благодаря этому учеб-ные заведения получают возможность заниматься по-

лезной практической деятельностью в сфере проекти-рования, на проведение которой практикующая орга-низация, возможно, и не располагает необходимым по-тенциалом, но зато она может финансировать работустудентов или дать добро на приобретение необходи-мого материального оснащения. Можно также исполь-зовать программы обмена, которые дают студентамодной страны возможность доступа к таким ресурсамдругого государства, которых нет там, где они живут.

Необходимо, чтобы школы планирования осу-ществляли взаимодействие с профессиональными и на-учными сообществами. Ассоциации школ планированияв развивающихся странах не поддерживают активныхсвязей и не способствуют творческому развитию член-ских организаций, потому что мало кто из преподавате-лей учебных заведений не могут себе позволитьпоездки, и потому что учебным заведениям не по кар-ману членские взносы в ассоциациях. Организациимеждународного развития поступили бы правильно,рассмотрев вопрос о необходимости установления со-ответствующих связей между университетскими шко-лами городского планирования.


Цель данной заключительной главы состоит в том,чтобы предложить городскому планированию возмож-ную новую роль. Для того чтобы в нынешнем столетииво многих странах мира обеспечить приемлемые усло-вия городской жизни, потребуется сменить парадигмугородского планирования. В данной главе, преждевсего, указаны основные проблемы городов, суще-ствующие в разных странах мира, на которые пред-стоит реагировать системе планирования. В третьемразделе, который вытекает из второго, перечисленыосновные элементы правильного городского планиро-вания. В этом разделе приводятся основные принципыновейших методов планирования, хотя реальнаяформа, которую они, в конце концов, обретут, будет за-висеть от развития ситуации. В четвертом разделе го-ворится о том, какие может потребоваться осуществитьперемены или реализовать программы для поддержкипри внедрении новой практики планирования. В по-следнем разделе содержится заключение.

Некоторые городские проблемы общие для всех странмира, а есть специфические проблемы, присущиетолько развитым странам, развивающимся странамили странам с переходной экономикой.

Глобальные проблемы городского планированияСегодня разные регионы мира тесно связаны междусобой, в результате чего они сталкиваются в городах содними и теми же проблемами.

● Изменение климата: В процессе реагирования напоследствия изменения климата городам необхо-димо смягчать эти последствия и адаптироватьсяк ним. Смягчение последствий осуществляетсяпутем сокращения объема выбросов парниковыхгазов. Меры по адаптации направлены на сниже-ние угрозы городам вследствие изменения кли-мата. И те, и другие меры требуют участия го-родского планирования.

Г Л А В А 11НА ПУТИ К НОВОЙ РОЛИ ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВА-НИЯ В РАЗНЫХ СТРАНАХМИРА

● Мировой экономический кризис: Нынешний спад вмировой экономике оказывает влияние на жизньгородов в разных странах мира. Кризис влечет засобой неблагоприятные последствия для развитияэкономики, трудовой занятости и выполнения про-грамм развития. Меньше будет выделяться финан-совых средств на городские и инфраструктурныепроекты, реализацией которых занимается госу-дарство. В этой связи, в свою очередь, повышаетсянеобходимость сотрудничества государства с граж-данским обществом и предприятиями частногосектора в вопросах городского развития.

● Энергоресурсы и последствия вредных выбросов:Колебания цен на нефть в 2008 году показывают,что цена стала непредсказуемым фактором и что вдолгосрочной перспективе мировые нефтяные ре-сурсы начнут сокращаться. Более понятными дляизменения климата становятся последствия вы-бросов СО2 в результате использования нефтепро-дуктов, и этот момент также будет способствоватьлинии на отказ от строительства городов, завися-щих от нефти. В городах разных стран мира, гдепроектирование осуществлялось с расчетом намассовое использование личных автомобилей, накаком-то этапе потребуется модернизация. В этих

городах придется использовать различные си-стемы общественного транспорта и планироватьсеть дорожек для велосипедистов и пешеходов.

● Продовольственная безопасность: Во всех странахмира растет стоимость продуктов питания. Даннаятенденция ведет к целому ряду последствий, приэтом больше всех страдает неимущее население.Городскую окружающую среду необходимо плани-ровать таким образом, чтобы сельскохозяйствен-ные культуры (как зерновые культуры, так иплодовые деревья) могли стать общепринятой де-талью городского открытого пространства, в томчисле на пустующих землях, ожидающих за-стройки.

● Изменение численности населения малых и боль-ших городов: Численность городского населениярастет и сокращается во всех странах мира, приэтом тенденция сокращения больше отмечается вразвитых странах и странах с переходной экономи-кой. В развивающихся странах преобладает тен-денция роста народонаселения. Лучше подго-товленными в предстоящие десятилетия окажутсягорода, которые смогут обеспечить планированиегородского развития. Широкие возможности от-крывает правильное регулирование процесса со-кращения населения, например, пустующие землив городах можно будет отвести под выращиваниесельскохозяйственных культур.

● Неравенство доходов: Во всех странах мира растетнеравенство доходов. В результате такая тенден-ция, в свою очередь, порождает вопиющие конт-расты между богатством и бедностью. Решениеданного вопроса ставит перед городским планиро-ванием задачу найти пути осуществления политикиперераспределения ресурсов, социальной интегра-ции и сплоченности.

● Культурное многообразие: Увеличение объемовмировой миграции означает, что города в разныхстранах мира становятся многонациональными.Этот процесс оказывает влияние на механизмы ре-

109На пути к новой роли городского планирования

Нынешний спад в мировой экономике оказывает влияниена жизнь городов в разных странах мира

© «Алпамайо софтвеэ» / айСток

гулирования городской среды обитания. Крометого, многообразие этнических культур предъ-являет новые требования плановым органам в по-исках средств сглаживания противоречий междуразличными жизненными укладами и проявле-ниями культуры.

Проблемы городского планирования в развивающихся странахРазвивающиеся страны испытывают влияние проблем,перечисленных в предыдущем разделе, одновременнона них также оказывает воздействие ряд других проб-лем, типичных для этих регионов мира. В их число входят:

● Городская неформальная деятельность: В разви-вающихся странах значительная часть новогостроительства и создание новых рабочих местпроисходят в сфере неформальной деятельности.

● Рост городов: Рост городов в развивающихся стра-нах, в частности, в Африке и Азии, создает новыепроблемы, но открывает и новые возможности, исистема планирования должна быть готова реаги-ровать на них. Возможно, наиболее серьезный во-прос, стоящий перед планированием в этихстранах мира, – это удовлетворение потребностейв больших городских территориях в сочетании ссозданием систем общественной инфраструктуры.

● Неравенство и нищета: Решение этих проблемимеет особенно важное значение для городскогопланирования в развивающихся странах с учетомрезультатов многих научных наблюдений, свиде-тельствующих, что в этих странах в системе пла-нирования часто игнорируется положениенеимущего населения. Неравенство приобрелоширокое масштабы в Латинской Америке и Аф-рике, и, кроме того, в Африке крайне распростра-нены нищета и трущобы.

● Резкий рост численности молодежи: Насущной не-обходимостью в развивающихся странах стано-

вится планирование для молодого поколения, чтопредъявляет особые требования к такому город-скому развитию, которое будет удовлетворять по-требности, касающиеся образования и наличияучебной базы.

● Развитие пригородных районов: Этот путь город-ского развития выдвигает целый ряд новых про-блем планирования, он создает чрезмерныетрудности и требует значительных затрат при пре-доставлении услуг обычным способом. Совместнос местной общественностью предстоит искатьновые пути предоставления услуг и развития ин-фраструктуры.

● Увязка «зеленой» и «коричневой» повесток дня: В развивающихся странах строительство считаетсяболее важным, чем обеспечение устойчивого раз-вития окружающей среды. И планированию принад-лежит важная посредническая функция в устране-нии противоречий между этими двумя разными по-вестками дня.

● Организационно-профессиональный потенциал: В условиях бурного роста городов первостепенноезначение приобретает вопрос профессиональногопотенциала городского планирования.

Проблемы городского планирования в странах с переходной экономикойПроблемы планирования в странах с переходной эко-номикой – это сочетание проблем развитых и разви-вающихся регионов.

● Низкие темпы роста населения и угасающие города:Снижение темпов роста населения и его старениесоздают сегодня трудности в решении проблем вет-хих зданий и инфраструктуры в условиях крайнеограниченной местной базы налогообложения.

● Разрастание городов, раздел городской террито-рии и неравенство: Сегодня во многих странах спереходной экономикой процесс городского раз-вития происходит за счет иностранного инвестиро-

Планирование устойчивых городов110

вания, что позволяет осуществлять строительствов пригородных районах и вести застройку в пре-стижных местах в центральных районах города. Врезультате возникают вопросы, касающиеся сдер-живания стихийного роста городов, сохранениязданий, являющихся памятниками историческогонаследия, и решения проблем стремительной мас-совой автомобилизации.

● Экологические проблемы: В эпоху коммунистиче-ского правления промышленное производствобыло одним из основных источников загрязненияокружающей среды. Несмотря на то, что ряд этихпредприятий сейчас закрыты, многие из них про-должают работать и создают серьезные экологиче-ские проблемы. Кроме того, качество атмосферыухудшается также в результате высоких темпов мас-совой автомобилизации и неконтролируемой за-стройки территории, в частности, в виде стихийногостроительства.

● Изменение законодательной базы планирования:Ряд стран, помимо генеральных планов, применяютпрактику стратегического планирования. Стратеги-ческое планирование породило такие вопросы, какгородская конкурентоспособность, рост экономики,

реформа муниципальной системы финансирова-ния, улучшение качества жизни и участие обще-ственности. С учетом того, что стратегические планыпризнания в законодательном порядке не полу-чили, сосуществование этих планов с генеральнымипланами серьезно осложняет нормативно-правовоеобеспечение планирования.

Проблемы городского планирования в развитых странахВ развитых странах высокие доходы и стабильный ростпозволяют избежать некоторых сложностей городскогоразвития, присущих развивающимся странам и стра-нам с переходной экономикой, однако они несут с собойдругой набор проблем городского планирования.

● Социальное и территориально-пространственноенеравенство и раздел городской территории: Город-ское строительство, до последнего времени об-условленное бурным развитием рынка недвижи-мости, во многих городах привело к разделу терри-тории на анклавы элитного жилья и разрастаю-щиеся пригородные районы, где проживает сред-ний класс. При этом в связи с изменением структурырынка труда многие горожане лишились работы иисточников дохода, и теперь рядом с новыми круп-номасштабными стройками стоят ветхие ком-плексы недорогого жилья. Плановым органампредстоит решать серьезную проблему обеспечениякомплексного и равноправного использования го-родской окружающей среды.

● Экологические проблемы: Высокие темпы потреб-ления ресурсов и зависимость от легковых автомо-билей, производство отходов в значительныхобъемах, разрастание городов при низкой плотно-сти застройки территории и уничтожение сельско-хозяйственных земель – все это серьезныепроблемы планирования в развитых странах.

● Сокращение населения и угасающие города: Миг-рация из бедных районов означает, что проблемы

В результате высоких темпов массовой автомобилизациии неконтролируемой застройки городской территории качество атмосферы ухудшается

© «Алпамайо софтвеэ» / айСток

На пути к новой роли городского планирования 111

снижения темпов роста численности населения, егостарения и угасания городов стоят менее остро, чемв странах с переходной экономикой. Однако в ре-зультате реорганизации структуры промышленно-сти и перемещения предприятий в оффшорныезоны бывшие промышленные и шахтерские малыегорода лишились конкурентной экономическойбазы. В этих условиях стратегия планированиядолжна быть нацелена на решение проблем оттоканаселения, пустующих земель и приходящей в упа-док материально-технической базы.

● Согласование отраслевых политик в органах власти:Подобно тому, как городские власти все большепревращаются в сложную организационную струк-туру, ответственную за регулирование крупных по-токов ресурсов и бюджетных средств, так же всебольшее значение приобретает проблема согласо-вания действий, как между различными департа-ментами, так и между органами управленияразного уровня. Это важный вопрос планирования.

В первой части данного раздела сформулиро-ваны некоторые общие для всех стран элементы новойроли городского планирования, во второй части акцентсделан на некоторые более конкретные аспекты.

Общие аспекты новой роли городского планированияСуществует ряд общих для всех стран элементов, ко-торые необходимо учитывать для того, чтобы город-ское планирование могло выполнить существенную,положительную роль в развитии городов, пригодныхдля жизни в экологическом отношении, эффективныхв экономическом отношении и рассчитанных на всеслои населения в социальном отношении. Они изло-жены ниже.

■ Необходимость пересмотра городского планирования и укрепленияроли правительств

Характер и масштабы нынешних и грядущих городскихпроблем настолько значительны, что они потребуютвмешательства государства и гражданского общества,чтобы наладить управление в условиях городских из-менений. Высказывавшиеся ранее идеи, что рынок смо-жет решить все городские проблемы и беды, похоже,сегодня пользуются меньшей поддержкой. Несмотря нато, что в некоторых странах мира планирование не увен-чалось особым успехом, тем не менее, оно остается ос-новным механизмом осуществления перемен в рукахгосударства и общества в целом. Во многих странахмира придется пересмотреть системы городского пла-нирования, чтобы сделать его эффективным.

■ Новые методы планирования необходимо выбирать с учетом ситуации, в которой они применяются

Не существует единой модели городского планирова-ния, в равной мере применимой во всех странах мира.В развивающихся странах одна из основных причин не-успешного городского планирования отчасти заключа-ется в том, что оно осуществляется с использованиеммоделей, привезенных из-за рубежа. Такие модели фор-мируются, как правило, с учетом организационнойструктуры планирования и демографической и эконо-мической ситуации, в рамках которых предстоит осу-ществлять планирование, а также с учетом характерагражданского общества, и они просто не вписываютсяв условия той страны, куда они попадают. В этом случаерезультаты планирования становятся неэффективными.Можно, конечно, делать обобщения относительно идейи концепций городского планирования, однако пути ихвоплощения будут зависеть от факторов, действующихв конкретной ситуации.


ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫНОВОЙ РОЛИ ГОРОДСКОГОПЛАНИРОВАНИЯ

■ Внедрение новых идейНовые подходы чаще всего «фиксируются» как парал-лельные методы работы в дополнение к обычной прак-тике и нормативным требованиям, при этом основнаясистема остается без изменений. В том случае, еслинормы и ценности, которыми обусловлены новые идеипланирования, вступают в противоречие с действую-щими нормами и ценностями, возникает стремлениелибо игнорировать, либо использовать новые идеи.Новые идеи планирования дадут результат только втом случае, если они прочно вступят во взаимодей-ствие с механизмами организационной структуры вконкретной ситуации, в условиях которой развиваетсяданный процесс.

■ Урбанизация как позитивный процессУрбанизацию необходимо рассматривать как позитив-ный процесс и непременное условие улучшения доступ-ности услуг и социально-экономических возможностей.В большинстве стран крупные города производят ос-новную долю ВВП и служат источником новых техниче-ских решений. Это наводит на мысль, что использованиепозитивного потенциала городского развития должнозанимать приоритетное место в повестке дня государст-венных органов власти, и национальные планы разви-тия городов должны разрабатываться в качествестандартов для регионального и муниципального город-ского планирования.

■ Экологическая проблемаГородам всех стран мира предстоит внести коррективыв деятельность, связанную с реагированием на измене-ние климата и истощение природных ресурсов. Насе-ленные пункты, расположенные в прибрежной зоне,столкнутся с изменениями в прибрежной полосе и по-вышением уровня моря, некоторые населенные пунктыстолкнутся с проблемой дефицита воды, а другим при-дется искать пути ликвидации последствий наводнения.Такие изменения означают, что государству придетсявернуться к политике вмешательства в жизнь городов,

которая в развитых странах в послевоенный период непроводилась, а в некоторых развивающихся странах,возможно, не проводилась никогда.

■ Взаимосвязь между системой городскогопланирования и рынком

Новая методика планирования также признает необхо-димость пересмотра отношений между системой го-родского планирования и рынком. Одно из серьезныхпоследствий стремительной урбанизации и роста горо-дов – повышение цен на городскую землю и городскоестроительство, которое все больше развивается за счетспекуляции земельными участками, и осуществленияпроектов частных застройщиков. Такой путь способ-ствует небывалому прежде спросу на городскую инфра-структуру и ведет к разделу территории и неэф-фективному росту городов, а также к негативным социальным и экологическим последствиям. Системагородского планирования является потенциально важ-ным инструментом в руках государства для эффектив-ного управления этими силами.


Городам во всех странах мира предстоит внести коррективы в деятельность, связанную с реагированиемна изменение климата

© ЭйВиТиДжи / айСток

Конкретные аспекты новой роли городского планированияСуществует значительное число более специфичныхаспектов новой роли городского планирования, касаю-щихся как процесса (процедуры) его осуществления исодержания (содержательной части) планов, так и егоосновных целей и ценностей.

■ Принципиальные ценности планированияСистемам планирования необходимо избавляться отустановленных ранее общих целей. Такой подход пред-полагает отказ от таких целей, как техническая эстетика,занимаемое положение в мире, имитация западногообраза жизни, и смещение позиции в пользу созданияустойчиво развивающихся, эффективных, равноправ-ных и охватывающих всех слои населения городов. Сле-дует признать, что эти ценности вряд ли носятуниверсальный характер. Если отсутствует тесная связьмежду ценностями планирования и ценностями обще-ства, в котором оно осуществляется, то городское пла-нирование едва ли сможет пустить настолько глубокиесоциальные и институциональные корни, чтобы при-обрести необходимую реальную силу.

■ Изменение формы плановВ середине XX века лучшим методом градостроитель-ства многие считали разработку плана, реализацией ко-торого затем занимались специалисты, «создававшие»город. Однако со временем стало ясно, что плановые органы, не обладали, как правило, достаточными пол-номочиями и/или твердостью позиции, чтобы осу-ществлять контроль всех организаций, участвующих вгородском строительстве. Вместо этого проектировщикидолжны были уделять больше внимания вопросам дея-тельности других учреждений и были вынуждены при-знать пределы своих возможностей в том, что касаетсяпрогнозирования направлений будущего развития. Фак-тически, задача планирования заключается не только вподготовке проектных документов, но и в том, чтобыпривести в движение процессы, которые будут способ-

ствовать улучшению качества жизни городских жите-лей.

■ Изменение процедуры планированияСледует также признать, что проектировщики − неединственные специалисты, которые участвуют в город-ском планировании. Необходимо, чтобы в этом процессепринимал участие широкий круг лиц, имеющих отно-шение к данным вопросам: специалисты, заинтересо-ванные стороны и население. Опыт показываетважность участия общественности в планировании. Не-обходимо признать, что планирование неизбежноимеет политический характер и, как правило, находитсяв центре конфликтов вокруг земли и ресурсов. Главнаяего функция в подобных конфликтах – посредническая.

■ Изменения пространственных форм города

Существует единое мнение, что устойчиво развиваю-щийся город, способный обеспечить равные условиядля всех слоев населения, обладает следующими ха-рактерными территориально-пространственными при-знаками: высокая плотность городской застройки, но смалоэтажными зданиями; многофункциональное ис-пользование земли; городской общественный транс-порт; целостность территории; четко определенная иохраняемая законом система открытого пространстваи строгие границы в целях предотвращения разраста-ния города. Возможно, такая модель территориальногопланирования более доступна в развитых странах. Вразвивающихся странах местные органы власти, могути не располагать возможностями, позволяющими со-блюсти эти условия. Тем не менее, достижение этихпринципов в различных ситуациях остается задачей,достойной внимания.

■ «Городской модернизм» как проблемнаямодель формы застройки

Большинство крупных городов мира сформировалисьчастично под влиянием идей модернизма начала XX


века. Сегодня такие идеи находят выражение в строи-тельстве крупномасштабных проектов, превратившихв товар прибрежные городские районы, парки с аттрак-ционами и торгово-развлекательные центры. Такойобраз городов обычно активно продвигают частные за-стройщики, а в развивающихся странах – государст-венные деятели, которые считают, что подобноестроительство демонстрирует возможности модерни-зации. Данная модель застройки городской среды непозволяет создавать устойчивые в экологическом от-ношении города для всех слоев населения. По существу,эта модель вытесняет малоимущее население и спо-собствует созданию нерациональной структуры потреб-ления.

■ Планирование совместно с неформальным сектором и в его интересах

Большинство новых процессов урбанизации в Африкеи Азии будут развиваться при содействии неформаль-ного сектора. Главная проблема планирования –поиск путей поддержки, защиты и расселения мало-имущего населения и обитателей неформального сек-тора в городских районах, стараясь при этом нелишить этих людей источников дохода и жилья в ре-зультате применения слишком жестких законодатель-ных мер и требований, связанных с официальнымоформлением.

■ Пересмотр директивных и нормативныхаспектов системы планирования

Опыт разных стран мира показывает, что изменить ха-рактер директивного плана не составляет особоготруда, намного сложнее изменить нормативную базу,поскольку обычно это отражается на правах людей наземлю. Кроме того, по разным причинам политики не-охотно идут на изменение нормативной базы. Следо-вательно, нормативная база нередко вступает впротиворечие с директивным планом, что не дает воз-можности его реализовать. Поправки в систему управ-

ления землепользованием вносить необходимо, исреди них должны быть такие: допускается большеесмешение видов использования земли и городскихформ; разрешается более гибкий подход к распределе-нию земли по категориям, в том числе для неформаль-ных поселений; при утверждении изменений виспользовании территории допускается применениекритериев, обусловленных потребностями практиче-ской деятельности, а не критериев, обусловленных ха-рактером землепользования.

■ Планирование и ведомственные согласования

По мере того, как муниципальные органы власти пре-вращаются в сложную, специализированную структуру,растет понимание необходимости согласования дей-ствий, как между городскими департаментами, так имежду органами власти разного уровня. В качествеодной из функций планирования видится его потенци-альная роль в создании механизма согласования дей-ствий на различных направлениях городской деятель-ности. Эта роль имеет важное значение также с точкизрения разработки и реализации планов, так как онастимулирует проектировщиков к сотрудничеству с дру-гими городскими специалистами и способствует повы-шению профессиональных знаний за счет примененияих знаний и опыта.

■ Масштабы планированияПланирование в масштабах города и района не можетпроисходить в отрыве от планирования на уровне региона, страны и даже от отношений на наднацио-нальном уровне. Отдельные городские проблемы под-даются решению только в рамках региона или страны.С учетом того, что в настоящее время жизнь городоввыходит далеко за пределы городских границ, в город-ском планировании важное значение приобретает за-дача координации действий на всех уровнях, а такжеправильное распределение на различных уровнях прави обязанностей, предусмотренных в законодательстве.


Повышение эффективности городского планированияв разных странах мира требует соблюдения ряда обя-зательных условий. В разных странах они различны, иизложенные ниже соображения носят обобщенный характер.

Определение приоритетов городской политики в масштабах страныВ некоторых странах, в особенности в Африке и неко-торых районах Азии, сохраняется определенное не-приятие урбанизации и ошибочное мнение, чтопроблемы городов можно решить за счет осуществле-ния строительства в сельской местности. Тем не менее,ряд стран признает беспочвенность данной позиции иделает попытки проводить комплексную политику го-родского развития в национальном масштабе. Хоро-шим примером этого служит Бразилия, где созданоминистерство городов. В рамках национальной город-ской политики важно разработать основные положенияв отношении населенных пунктов и политики урбани-зации, которые могли бы служить основой координа-ции и согласования политики страны на разныхнаправлениях деятельности.

Законодательство в области планированияВажной предпосылкой повышения эффективности го-родского планирования является современное законо-дательство, способное реагировать на текущиегородские проблемы. Один из существенных аспектовзаконодательства в области планирования то, что онодолжно принимать во внимание различные плановыезадачи и распределения обязанностей между органами

власти разного уровня. В некоторых странах мира су-ществует строгая система централизованного плани-рования, требующая утверждения на национальномуровне даже самых незначительных городских реше-ний. Такой подход ведет к формальному бюрократиче-скому планированию по указке сверху, при этомобщественность и заинтересованные стороны неимеют практически никаких шансов принимать уча-стие в решении вопросов.

Децентрализация функций городского пла-нированияРешения по вопросам городского планирования необхо-димо принимать, по возможности, с максимальнымучетом интересов тех, на кого они распространяются.Такой подход предполагает децентрализацию и пере-дачу решения вопросов городского планирования науровень городского самоуправления. Это требует высо-кой эффективности в работе местных органов власти,значительной квалификации специалистов по градо-строительному проектированию, ресурсов на местах ипересмотра городских границ в тех местах, где строи-тельство вышло за пределы прежней административ-ной городской черты.

Функция городского планирования в системе городского самоуправленияВо многих странах мира в рамках городского само-управления создаются специальные департаментыпланирования, вследствие чего возникает проблемасогласования действий этим и другими департамен-тами. Это приводит к тому, что городское пространствостановится слишком дробным и малоэффективным.Необходимо существенно повысить степень согласова-ния действий между территориальным планирова-нием и планами инфраструктуры. В системе городскогоуправления необходимо создавать соответствующиеструктуры и проводить совместные совещания покоординации действий в целях обеспечения связимежду различными департаментами и органами вла-


ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В УСЛОВИЯХКОНКРЕТНОЙ СИТУАЦИИ,НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВ-НОСТИ ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

сти разного уровня и для поддержания связи с обще-ственностью и заинтересованными сторонами.

Мониторинг и оценка городских плановМониторинг и оценка планов и процедур планированиявыполняют важную роль в оценке результатов выпол-нения планов и показывают, каким образом планиро-вание влияет на городское развитие. Тем не менее,мониторинг и оценка не получили широкого распро-странения в системе планирования, отчасти в силу от-сутствия возможностей. Последние исследования вданной области указывают на важное значение посто-янного контроля и оценки даже в случае, когда исполь-зуется относительное небольшое число показателей иможно полагаться на текущую информацию.

Исследования городов и информацияИногда в специалистов по планированию критикуют,что они разрабатывают планы, не отражающие реалиигородов. Одна из причин такого положения состоит в

отсутствии исследований и информации, в частности,в отношении территориальных характеристик городов.Нередко полезными данными располагают междуна-родные организации и научно-исследовательские уч-реждения, однако они недоступны специалистам вобласти планирования. Создание центра мониторингагородов даст возможность получить практический ме-ханизм сбора информации наряду с публикацией на-циональных докладов о состоянии городов.

Сообщества по обмену информацией иопытом в сфере городского планированияВ любой профессии для обмена информацией и опы-том, укрепления авторитета профессии и стимулирова-ния притока студентов, желающих работать в даннойсфере, важное значение имеют влиятельные между-народные сообщества. Если говорить о планировании,то связи между сообществами еще не получили доста-точного развития. Некоторые из них широко представ-лены в одних регионах, и мало представлены в других.


Во многих странах широко распространена принудительная ликвидация трущоб

© BrazilPhotos.com / Алами

Такие сообщества нуждаются в дальнейшем развитиии поддержке, необходимо, чтобы они имели выход надругие страны мира, где еще недостаточно представ-лены, и им пора начинать обсуждение ценностей и ме-тодов планирования.

Образование в области планированияВо многих развивающихся странах и странах с переход-ной экономикой учебные программы по планированиюустарели, и по ним невозможно подготовить специали-стов в этой области, способных эффективно решать ны-нешние проблемы городов. Образование по новымпрограммам в сфере планирования получает незначи-тельное число студентов, и это сдерживает развитие по-тенциала. Кроме того, в результате повышения мобиль-ности специалисты по вопросам планирования имеютвозможности работать в разных странах, однако полу-ченная ими профессиональная подготовка нередкотесно связана со спецификой страны, где они учились.Образование в области планирования, позволяющеевыпускать студентов, способных эффективно реагиро-вать на проблемы, стоящие перед городами в XXI веке,– важное условие повышения эффективности город-ского планирования.

Основной тезис настоящего доклада состоит в том, чтово многих странах мира системы городского планиро-вания не справляются с основными проблемами горо-

дов XXI века и требуют пересмотра. После пересмотрасистему планирования необходимо строить таким об-разом, чтобы она могла реагировать на конкретнуюситуацию, в которой формируется, а в организацион-ном отношении важно, чтобы она вписывалась врамки существующих в городе практики и норматив-ных требований. Требуются определенные условия длятого, чтобы городское планирование могло выполнятьсущественную роль в развитии городов, пригодныхдля жизни в экологическом отношении, эффективныхэкономически и рассчитанных на все слои населения.Странам необходимо определить свою позицию в от-ношении роли городов. Необходимо, чтобы прави-тельства рассматривали урбанизацию как позитивныйпроцесс и как непременное условие улучшения до-ступа к услугам, экономических и социальных возмож-ностей и повышения качества жизни. Такой подходтребует, чтобы в организационном отношении город-ское планирование занимало место, позволяющее емувыполнять главную роль в создании городских воз-можностей путем оперативного реагирования и взаи-модействия. Городское планирование способно выпол-нять важную консолидирующую роль, координируядействия на разных направлениях. Наконец, системапланирования нуждается в укреплении за счет акти-визации деятельности профессиональных организа-ций и сообществ, повышения эффективности образо-вания в этой области, пополнения городских баз дан-ных и проведения более глубоких исследований всфере планирования.



Albrechts, L. (2001) ‘In pursuit of new approaches to strategic spatialplanning. A European perspective’, International Planning Studies6(3): стр. 293–310

Banfield, E.C. (1955) ‘Note on a conceptual scheme’, in E. C. Banfieldand M. Meyerson (ред.) Politics, Planning and the Public Interest,Free Press,Glencoe, IL, стр. 303–329

Bayat, A. (2004) ‘Globalization and the politics of the informals in theglobal South’, in A. Roy and N.Alsayyad (изд.) Urban Informality:Transnational Perspectives from the Middle East, Latin Americaand South Asia, Lexington Books, Lanham

Brenner, N. (1999) ‘Globalization as re-territorialization: The re-scalingof urban governance in the European Union’, Urban Studies 36(3):стр.431–451

Brown, A. (Ed.) (2006) Contested Space: Street Trading, Public Space,and Livelihoods in Developing Cities, London, ITDG Publishing.

Chafe, Z. (2007) ‘Reducing natural risk disasters in cities’, in 2007 Stateof the World: Our Urban Future, World Watch Institute,Washington, DC

Chen, X. (2008) ‘Monitoring and evaluation in China’s urban planningsystem: A case study of Xuzhou’, неопубликованноеисследование конкретной ситуации для Глобального докладао населенных пунктах 2009, www.unhabitat.org/grhs/2009

Commission for Social Development (2009) ‘The current global crisesand their impact on social development’,www.un.org/esa/socdev/csd/ 2009/documents/crp2.pdf

Devas, N. (2001) ‘Does city governance matter for the urban poor?’International Planning Studies 6(4): стр. 393–408

Droege, P. (2006) The Renewable City, Wiley, Chichester

Hall, P. (1988) Cities of Tomorrow, Blackwell, Oxford

Hamdi, N. and R. Goethert (1996) Action Planning for Cities: A Guidefor Community Practice, Wiley, Chichester

Harris, B. (1967) ‘The limits of science and humanism in planning’,Journal of the American Institute of Planners 33: стр. 324–335

Harrison, P., A. Todes and V. Watson (2008) Planning andTransformation: Learning from the Post-Apartheid Experience,Routledge, London and New York

Healey, P. (1997) Collaborative Planning: Shaping Places inFragmented Societies, Macmillan, Basingstoke

Healey, P. (2004) ‘The treatment of space and place in the newstrategic spatial planning in Europe’, International Journal ofUrban and Regional Research 28(1): стр. 45–67

Healey, P. (2007) Urban Complexity and Spatial Strategies: Towards aRelational Planning for our Times, Routledge, London

Healey, P. (2008) ‘Developing neighborhood management capacity inKobe, Japan: Interactions between civil society and formalplanning institutions’, неопубликованное исследованиеконкретной ситуации для Глобального доклада о населенныхпунктах 2009, www.unhabitat.org/grhs/2009

Hirt, S. (2005) ‘Planning the post-Communist city: experiences fromSofia’, International Planning Studies 10(3–4): стр. 219–240

Hirt, S. and K. Stanilov (2008) ‘Revisiting urban planning in thetransitional countries’, неопубликованное региональноеисследование конкретной ситуации для Глобального докладао населенных пунктах 2009, www.unhabitat.org/grhs/2009

Hull, R. W. (1976) African Cities and Towns before the EuropeanConquest, W. W. Norton and Company, London and New York

IFAD (International Fund for Agricultural Development) (2002) A Guidefor Project Monitoring and Evaluation, IFAD, Rome,www.ifad.org/evaluation/guide/?index.ht, по данным сайта вИнтернете от 2 января 2009 г.

Ikejiofor, U. C. (2008), Planning within a context of informality: Issuesand trends in land delivery in Enugu, Nigeria,неопубликованное исследование конкретной ситуации дляГлобального доклада о населенных пунктах 2009,www.unhabitat.org/grhs/2009

МОТ (Международная организация труда) (2009) Глобальныетенденции в области занятости, МОТ, Женева,www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—dcomm/documents/publication/wcms_101461.pdf

IMF (International Monetary Fund) (2009) World Economic OutlookUpdate April 2009: Crisis and Recovery, IMF, Washington, DC,www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/01/pdf/supptbls.pdf

Irazabal, C. (2008) ‘Revisiting urban planning in Latin America and theCaribbean’, неопубликованное региональное исследованиеконкретной ситуации для Глобального доклада о населенныхпунктах 2009, www.unhabitat.org/grhs/2009

СПРАВОЧНЫЕ МАТЕРИАЛЫ

Jacobs, J. (1963) The Death and Life of Great American Cities, Vintage,New York

Jenks, M. and R. Burgess (eds) (2000) Compact Cities. SustainableUrban Forms for Developing Countries, изд. Spon Press, London

King, D. A. (2004), ‘The scientific impact of nations: what differentcountries get for their research spending’, Nature, 430: стр. 311–16

Kusek, J. Z. and R. C. Rist (2003) Ten Steps to a Results-BasedMonitoring and Evaluation System, World Bank, Washington, DC

Lichfield, N. and H. Darin-Drabkin (1980) Land Policy and Planning,George, Allen and Unwin, London

Macionis, J. J. and V. N. Parrillo (2004) Cities and Urban Life, 3rdedition, Pearson/Prentice Hall, Upper Saddle River, NJ

National Research Council (2003) Cities Transformed: DemographicChange and Its Implications in the Developing World, TheNational Academies Press, Washington, DC

Newman, P. and I. Jennings (2008) Cities as Sustainable Ecosystems,Island Press, Washington, DC

Njoh, A. (2003) Planning in Contemporary Africa: the State, TownPlanning and Society in Cameroon, Ashgate, Aldershot

Parlevliet, J. and T. Xenogiani (2008) Report on Informal Employmentin Romania, Рабочий документ 271, Центр развития ОЭСР,Париж

Plummer, J. (2000) Municipalities and Community Participation: ASourcebook for Capacity Building. London, Earthscan

Qadeer, M. (2004) ‘Guest editorial: urbanization by implosion’, HabitatInternational 28(1): стр. 1–12

Rakodi, C. and T. Firman (2008) ‘An extended metropolitan region inAsia: Jakarta, Indonesia’, неопубликованное исследованиеконкретной ситуации для Глобального доклада о населенныхпунктах 2009, www.unhabitat.org/grhs/2009

RTPI (Royal Town Planning Institute) (2007) Gender and SpatialPlanning, RTPI Good Practice Note 7,www.rtpi.org.?uk/?down?load/3322/GPN7.pdf

RTPI (2003) Gender Equality and Plan Making, the GenderMainstreaming Toolkit,www.rtpi.org.uk/download/3187/GenderEquality-Plan?Making.?pd

Sandercock, L. (2005) ‘An anatomy of civic ambition in Vancouver’,Harvard Design Magazine 22 (весна/лето): стр. 36–43

Skinner, C. (2008) ‘The struggle for the streets: Processes of exclusionand inclusion of street traders in Durban, South Africa’,Development Southern Africa 25(2): стр. 227–242

Скиннер C. и Р. Добсон (2007 г.) ‘Включение неформальнойэкономики в городские планы – вокзал Уорик, ЮАР’, журналДебаты Хабитат 13(2): стр. 11

Starrs, T. (2005) ‘The SUV in our pantry’, Solar Today, июль/август

Steinberg, F. (2005) ‘Strategic urban planning in Latin America:Experiences of building and managing the future’, HabitatInternational 29(1): стр. 69–93

Stiftel, B. (2000) ‘Planning theory’, in R. Pelaseyed (ред.) The NationalAICP Examination Course Guidebook 2000, American Institute ofCertified Planners, Washington, DC, стр. 4–16

Taylor, N. (1998) Urban Planning Theory since 1945, Sage Publications,London

ООН (2008 г.) Перспективы мировой урбанизации: исправленноеиздание 2007 г., Отдел народонаселения, Департамент поэкономическим и социальным вопросам, Нью-Йорк,www.un.org/esa/population/publications/wup2007/2007WUP_Highlights_web.pdf

UN Millennium Project (2005) A Home in the City, United NationsMillennium Project, Task Force on Improving the Lives of SlumDwellers, Earthscan, London,www.unmillenniumproject.?org/documents/slumdwellers-complete.pdf

ЦООНП (Центр ООН по населенным пунктам) (1995 г.) Переоценкапроцесса городского планирования, ЦООНП, Найроби

ЮНФПА (Фонд народонаселения ООН) (2007г.) Состояниенаселения мира 2007: высвобождение потенциалагородского развития, ЮНФПА, Нью-Йорк

ООН-Хабитат (Программа ООН по населенным пунктам) (2003 г.)Проблема трущоб: Глобальный доклад о населенных пунктах2003, изд. Ерскен, Лондон

ООН-Хабитат (2008 г.) Состояние городов мира 2008/2009, изд.Ерскен, Лондон

ООН-Хабитат (2007г.) Повышение защиты и безопасности:Глобальный доклад о населенных пунктах2007, изд. Ерскен,Лондон, www.unhabitat.org/grhs/2007

ООН-Хабитат и ММР (Министерство международного развития)(2002 г.) Устойчивая урбанизация: Достижение целейПовестки дня 21, ООН-Хабитат, Найроби, и ММР, Лондон

Williams, K., E. Burton and M. Jenks (eds. (2000) AchievingSustainable Urban Form, E&FN Spon, London


publ ishing for a sustainable future

w w w . e a r t h s c a n . c o . u k

P l a n n i n g Sustainable Cities:

Policy Directions

g l o b a l R e P o R t o n H u m a n S e t t l e m e n t S 2 0 0 9

united nations Human Settlements Programme

« В этом докладе представлен целый ряд эффективных и объективных примеров устойчивой урбанизации, которые помогают определить новую роль планирования городов.

Ярекомендую содержащиеся в нем данные и исследования всем тем, кто заинтересован в содействии построению экономически продуктивных, безопасных для окружающей среды и социально

справедливых малых и крупных городов».

Из вступительного слова Пан Ги Муна, Генерального секретаря ООН

Существующие сейчас системы планирования городов не приспособлены для того,

чтобы справляться с главными проблемами городов 21 века: воздействием глобального

потепления, истощением ресурсов и экономической нестабильностью, к чему добавляется

продолжающаяся стремительная урбанизация с ее негативными последствиями, такими

как бедность, рост трущоб и неформального сектора экономики. Кроме того, эти системы

планирования не смогли в полной мере отобразить различные образы жизни сообществ

изадействовать заинтересованные стороны в планировании городских поселений, тем

самым усугубляя проблемы пространственной маргинализации и изоляции. Совершенно

очевидно, что городское планирование нуждается в переосмыслении и новом старте

для устойчивого развитиягородоввбудущем.

В Планировании Устойчивых Городов рассматриваются основные проблемы, с которыми

сталкиваются малые и крупные города по всему миру, возникновение и распространение

современного городского планирования, а также эффективность существующих

подходов. Самым важным является то, что этот доклад определяет инновационные

подходы к городскому планированию, которые в большей мере отвечают нынешним и

будущим вызовам урбанизации.

Программа ООН по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ) – это агентство, которое

внутри системы ООН отвечает за координацию деятельности по развитию населенных

пунктов. ООН-ХАБИТАТ содействует появлению экономически продуктивных, социально

справедливых, благоприятных для проживания крупных, средних, малых городов

и сельских поселений, а также надлежащего жилья для всех. Глобальный Доклад о

Населенных пунктах содержит в себе наиболее авторитетную и современную глобальную

оценку состояния городов и основных тенденций их развития. Он является важнейшим

источником информации для исследователей, преподавателей, представителей

государственной власти и общественных организаций по всему миру. Предшествующие

выпуски Доклада обращались к таким темам, как Города в Глобализирующемся

мире, Проблема Трущоб, Финансирование Городского Жилья, Повышение Уровня

Безопасности в Городах.

pu

blish

ing

for a

susta

ina

ble

futu

re

ww

w.e

arth

sc

an

.co

.uk

Plan

nin

g Sustainable Cities: Policy D

irections abRiDgeD eDitio

n

abRiDgeD eDition

Date post:	21-Feb-2016
Category:	Documents
Upload:	un-habitat
View:	226 times
Download:	0 times

Global Report on Human Settlements Series (Series title)

Documents