Gordillo- Cap II- Derechos de Incidencia Colectiva

7/22/2019 Gordillo- Cap II- Derechos de Incidencia Colectiva

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1.1 J EANNERETD E P R E ZC ORTS , MARA, La legitima cin del afecta do, del Defensor del Pueblo yde la a socia ciones. La reforma const ituciona l de 1994 y la jurisprudencia LL , 19 y 20 de ma rzode 2003.

1.2 Da m ihi factum , dabo t ib i jus: dame el hecho, yo te dar el derecho. Esta ptica pretoria-na es prefer ible a la que elaborara despus K E L S E N, centrando el peso en la accin y no en lapretensin: T eora Pu r a del D er echo, Buenos Aires , Eudeba, 1960, p . 122. Cri t icaron estaposicin D A B I N , J E AN , El der echo sub jet i vo, Madr id , 1955, p . 121; H U B E R , E R N S T R U D O L F ,Wirtschaftsverwaltungsrecht, t . I , Tbing en, J .C.B Mohr (P a ul S iebeck), 1953, 2 ed., p. 686.

1.3 Esta distincin fue reconocida en Amrica desde L ARES , TE O D O S I O, L ecci ones de der echoadminis t rat ivo, Mxico, 1852, pp. 60-1, Mxico, D.F., UNAM, reimpresin 1978. Ver J I M N E ZME ZA, MANRIQUE , L a l egit imaci n adm i ni str ati va par a l a d efensa de los in ter eses legti mos y l osder echos subj et i vos (Pr ocedi m i ent o adm in i str at i vo, tr i but ar i o y cont encioso adm i ni str at i vo).U n mar co compar at ivo, Sa n J os, 1998, 2 ed.; IJ SA, 2000, 3 ed.

1.4 En Francia y en los viejos sistemas contenciosoadministrativos provinciales.1.5 C HITI , MARIO P . , Di r i t to Ammi nis t rat i vo Eur opeo, Miln, Giuffr, 1999, p. 412 y ss. All

transcurri el siglo, ac pareciera que no.

Captu lo I I

DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA1

1.L as cat egoras de derechos y su defensa

Siempre ha existido algun a dista ncia ent re el derecho de fondo a q ue una persona

poda considera rse tit ula r y la posibilida d pr ctica de pedirlo en justicia . Si bien

ya desde el derecho roma no el pretor deca da me el hecho, yo te da r la a ccin, 2

en la pr ctica a veces se presenta n d ificulta des. As, en el siglo XIX se distin gua

el derecho subjetivo propia mente dicho o primitivo propieda d, libert a d, etc.; el

toda va n o reconocido por la a ut orida d pblica lla m ba se int ers o derecho enexpecta t iva , que dependa par a su na cimient o de un acto de la a dministr a cin:

recin ent onces se torna ba a dq uirido y tena tu tela como el primero.3Na ce as, en

derecho ad minist ra tivo, la dist incin ent re derecho subjetivo, con plena tu tela

a dministr a t iva y judicial y el inters legt imo. Del segundo se dir dura nt e ms

de un siglo que a veces tiene tut ela judicia l en los sistema s lla ma dos cont encioso

administra t ivos,4pero no la t iene en otr os sistema s como el judicial vigent e en

nuestro orden na ciona l. De a ll sa lta mos en E uropa incluso a la responsa bilidad

por los int ereses legtimos.5E xistieron inn ova ciones jurisprudencia les y doctr ina -


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LA D E F E N S A D E L USUARIO Y D E L ADMINISTRADOI I - 2

r ias6en torno a esta cuestin, busca ndo ava nza r en la a dmisin de la t utela judi-

cia l de los int ereses difusos en la s a cciones de cla se, especia lment e pa ra la tu tela

del medio a mbiente.

Dieron sin emba rgo luga r a una fuerte y a veces inexplica blemente a crrimadefensa del orden const ituido.7Algunos a utores y fa llos m a nt uvieron posiciones

restrict iva s de una tut ela judicial a mplia y efectiva 8incluso luego de la reform a

const ituciona l, como si ella no hubiera existido, como si no hubiera tr a ta dos inter-

na ciona les que cumplir.9

1.6 Alguna jur isprudencia y num erosa doctr ina la ha ban a dmit ido con ese a lca nce: M O R ELLO,AUG USTO M ARIO, La defensa de los int ereses difusos y el derecho procesa l , J A , 1978-II I, 321; L L ,1979-A, 225; Las nuevas exigencias de tutela (experiencias y al ternat ivas para repensar lapolt ica procesal y a segura r la eficacia del servicio), en L a justi cia ent r e dos pocas, L a P l a t a ,

P la t ense, 1983, p. 57 y ss.; MO R ELLOy S TIGLITZ, G A BR IEL , Ha cia un ordena miento de tutela judicialde los in tereses d i fusos , J A , 1985-IV, 651; T u tela pr ocesal d e der echos per sonal sim os ei n tereses colecti vos, La Plata, Platense, 1986, p. 201 y ss. ; Responsabilidad civil y prevencinde daos. Los intereses difusos y el compromiso social de la justicia, L L , 1987-D, 364; Losintereses difusos y su adecuada proteccin judicial . Operatividad del amparo colectivo, DJ,1991-2, 471; M O R ELLO, H ITTERS , J U ANP ABLOy B ERIZONCE , R OBERTOC .,Funda mentos a l proyecto deley sobre representacin de los intereses difusos, J A , 1985: 657; La defensa de los interesesdifusos,JA , 1982-IV, 700; S TIGLITZ, G A BR IEL , Responsabilida d civil por cont a mina cin del medioambiente, L L , 1983-A, 783; R OSATTI, H ORACIO D. , E l d er echo a l a ju r i sdi cci n an tes del pr oceso,B uenos Aires, D epalm a , 1984, p. 75 y ss.; C ANO , G UILLER M O J . , Un hi to en la h istor ia del derechoambiental argent ino, L L , 1983-D, 568; Acerca de la accin popular y otros temas de derecho

ambiental , ED, 107: 876; B IDART C AMPOS , G ERMN, Accin popular de inconstitucionalidad enNeuqun, ED, 114: 152; Intereses difusos y medio ambiente, ED, 123: 539; Los interesesdifusos en una cuestin de d erecho minero,ED, 124: 457; P IGRETTI, E DUA R DOA., La accin delos ciudadanos y de las asociaciones de proteccin del ambiente, L L , 1987-A, 1053; R IVAS ,D erechos subjetivos, intereses difusos y a cciones popula res, ED, 135: 861; J IM N EZy C ONSTANTINO,Int ereses difusos: su proteccin. Efectos y a lca nces, ED, 142: 834; L P E ZALF O N SNy D ALLAVA,Los lla ma dos int ereses difusosy la proteccin const itu ciona l del medio am bient e, ED, 147:784; D E F ARAMING I L B E R T, J U AN MANUEL , El Tribunal Europeo de los Derechos Humanos y laproteccin del medio ambiente, L L , 1995-E , 1135 y ss . Ver t a mbin B ARRA, R ODOLFOC ., Pr inc i -pi os de der echo adm i ni str ati vo, Buenos Aires, baco, p. 261 y ss., p. 274; La situacin jurdicadel a dministr a do. Derecho subjetivo e inters legtimo, RAP, n 11, p. 7 y ss., p. 15 y ss.

1.7 MARIENHOFF ,ED, 105: 244;ED, 106: 922. Otras posiciones pueden encontrase enG R E C C O,C ARLOS MANUEL , Legitimacin contenciosoadministrativa y tutela judicial del inters legtimo,L L , 1981-C, 879;E ns a yo prelimin a r sobre los denomin a dos int ereses difu soso colect ivosy su proteccin judicial, L L , 1984-B, 865, especialmente punto VI; CNFed. CA, Sala V, Consu-m id or es Li br es Coop. L td a. de Pr ovi si n d e Ser v. y Accin Comun i tar ia c. Estado nacional,L L , 1995-E, 516; ver tambin B ARRA, La a ccin de a mparo en la Const i tucin reforma da , L L ,1994-E , 1087.Critica la solucin, sin negar su vigencia a la poca , R EJ TMANF ARAH , MARIO, Losderechos sin tutela judicial . Los intereses difusos, Discrepancias, 1: 35, Buenos Aires, FACA,Federacin Argentina de Colegios de Abogados, 1983.

1.8 Ta les posiciones restr ictiva s son polifa cticas y cambia nt es. As la C SJ N in r e Gorord o yel plenario Romero, que m encionam os en el t . 4, El procedi mi ento admi nis t rat i vo, op. ci t. , cap.I I I , 1.2 y 18.3; ca p. VIII , 1.3, 1.5, 14.1 y 14.2; ca p. X, 1.3 y 9.2 y sobre lo qu e volvemos i n f ra,en este t . 2, L a d efensa del usuari o y del adm in istr ado, op. ci t ., cap. XII I .

1.9 Como seala S ABSAY, D ANIEL A., El a mpa ro colectivoconsa gra do por la reforma const i-tucional de 1994, en el l ibro de G ONZLEZ M O R E N O, F E L I P E (editor), L as a cciones de i n terspblico, Santiago de Chile, Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, 1997, p. 387 y ss. ,p . 404, una corr iente minori tar ia t iende a in terpretar su alcance con la mayor restr iccinposible.


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DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA I I - 3

E mpero, la discusin h a queda do resuelta clar a mente a l menos en este punto

por el sistema jurdico, no sola mente en m a teria a mbient a l con los a rt s. 41 y 43

segundo prr a fo de la Constitucin,10sino an tes de ella con la ley de defensa del

usua rio y del consum idor y otr a s norma s q ue confieren a mplia legitima cin judi-cial.11E l usua rio lo es de servicios pblicos, el consum idor lo es de bienes y servi-

cios presta dos en libre competencia. C a be agr egar a l a fecta do y a l vecino, pero a un

es ma teria discutida si un legislad or q ue invoca su calida d de ta l puede tener la

misma legitima cin del vecino, afecta do, usua rio, etc.12 En part icular , la Const i-

tucin de 1994 int roduce en el a rt . 43 los derechos de incidencia colect iva , ca t ego-

ra m s extensa de tut ela y derecho de fondo que pa rece destina da a empalidecer

la import a ncia de la previa distincin ent re derecho subjetivo e int ers legtimo, e

incluso del int ers difuso. D el mismo modo la a mplsima legitima cin q ue existepara denunciar la violacin a derechos hum a nos an te la Comisin I ntera merica -

na de Derechos Huma nos13const ituye una fuerza expansiva necesar ia de la legiti-

ma cin en el m bito int erno, a unque no todos estn todava dispuestos a a dmitir-

lo. E sa a mplia legitima cin lleva ta mbin, inexora blement e, a que los efectos de la

sentencia pueda n en definitiva ser er ga omnes.14

Result a de todo ello qu e el tema del derecho subjet ivo str i cto sensuest desti-

na do a perder progresiva ment e import a ncia a medida q ue se extiende la tut ela a

otra s sit ua ciones; el derecho de incidencia colectiva es una nocin su pera dorata nt o del derecho subjetivo como del inters legtim o. Es ta tend encia supera dora

1.10 G E L L I , MARA AN G L I C A, Consti tu cin de l a Nacin A r gent i na. Coment ada y concor dad a,Buenos Aires, La Ley, 2003, 2 ed., pp. 361-68, 396 y ss. ; B IDA R T C A M P O S , La legi t imacinprocesal a ctiva en el pr ra fo segundo del a rt . 43 de la C onstitucin, ED, 166: 860; M ORELLO , Elamparo despus de l a re forma cons t i tuc ional , Revis ta de Der echo Pr i vado y Comu ni tar io,Sa nta Fe, 1994, n 7; SABSAY, op. loc. ci t. ; G OZANI , OSVALDOA., La nocin de a fecta do y el derechode ampa ro, L L , 1996-D , 1004.; R O SSI , ALEJA N DR O, cap. V de G O R DILLO, Der echos H um anos, B uenosAires, FDA, 1998, 3 ed.

1.11 Que expusiramos en Derechos de incidencia colectiva, en El Derecho Admi nis t rat i vo

Ar gent in o, H oy, Buenos Aires , Ciencias de la Administracin, 1996, p . 274 y ss . ; en igualsentido ABERASTURY (H .), P E D R O y C ILUR ZO, MARA ROS A, Cur so de pr ocedi mi ento adm in istrat ivo,Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, p. 62. Esta es la recepcin constitucional de este tipo dederechos, porque ya antes estaba en la ley 24.240 de defensa del usuario y del consumidor ydoctrina precedente: Sala IV, ADECUA c/ ENARGAS, L L , 1998-F, 338. Al respecto ver cap. IIIde este vol. Ver tambin S TIGLITZ, R U B N y S TIGLITZ, G A BR IEL , Con tr at os de ad hesi n , clusul asabu sivas y pr otecci n al consum i dor, Buenos Aires, Depalma, 1985, p. 5 y ss.

1.12VALLS , M ARIOF. , El can a l federa l . La legitima cin ambient a l , la ind ependencia de poderesy el desarrollo sustentable, J A , n 6174, 29-XII -99.

1.13 Lo explicamos en el primer tomo, Par te gener al, op. ci t. , cap. VI, 1, nota 1.10 y susremisiones y en este vol. , cap. XVI, La justicia administrativa internacional, 1.

1.14 Ver J urisprudencia de 1997: Elogio a la J usticia, L L , 1997-F, 1318, con los casos Blas(L L , 1998-A, 288) y Barsan t i (L L , 1998-A, 293) de la Sala I y sus mlt iples antecedentes(Ekmekdj ian , Monges, L abat n, Dal bn, Youssefi an , Schr oder, etc.). Los efectos er ga omn esde la sentencia, reconocidos en Blas y Barsant i por la Sa la I , fueron conf irmados por la CS J Nen 1998. Los aplic nuevamente la Sala IV en Viceconte, L L , 1998-F, 305, firme por haberserechaza do la queja ; l a Sa la I en Verbrugghe, ED, 185: 995; la Sala II en Gambier, L L , 1999-E,623, etc. Ver i n f ra, cap. I I I , para ms fal los .


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viene siendo prea nun cia da en todos los orden a mient os cont empor neos. A guisa

de ejemplo, ya en la legisla cin venezola na se engloba en u n slo concepto lo qu e

a qu t oda va llam a ra mos derecho subjetivo e inters persona l, legtimo y direc-

to.

15

E s m s, ste a su vez resulta comprensivo, en determina da s situa ciones, delos int ereses colect ivos,16int ereses difusos, int ereses comunit a rios, preserva cin

de la legalida d ur ba nst ica , proteccin de los derechos de los vecinos, ad ecua da

prest a cin d e servicios pblicos y el m ismo int ers pblico o de la colectivida d.17

La experiencia bien indica q ue los derechos colectivos son m s legtima ment e

defendidos por entida des no guberna ment a les o vecinos, usua rios, a fecta dos,18que

por la s a dministr a ciones pblica s, esta s ltima s frecuentes agent es de da o y no

de proteccin jurdica , sujetos pa sivos a nt es que activos de la pretensin de tut ela.

E n E spa a , en luga r de extender el concepto de inters legtimo a los supuestosde intereses difusos, como es el ca so del medio a mbient e y la r epar a cin del da o

a mbienta l, recurr en a la figura de la a ccin pblica , obteniendo el mismo resulta -

do a t ra vs de una a ccin diferenciada .19De toda s ma neras la tut ela judicial que

ga ra nt iza la Const itucin espa ola lo es ta nt o del derecho subjetivo como del int e-

rs legt imo. E n n uestro derecho, ant es de la reforma const ituciona l, alguna s

voces se alza ba n cont ra la a mpliacin de la tut ela judicia l;20pero es un a posicin

insusceptible de ser m a nt enida luego de la r eform a const ituciona l de 1994. La

a dministra cin h a comenza do a r econocer, indist int a mente, a los par t icula res,grupos de el l os...,21lo cual a dmit e, algo oblicua ment e, dicha legitim a cin colecti-

1.15 As la ley orgnica de la Corte Suprema, que expl ica B REWER C ARAS , ALLAN R ANDOLPH ,I nsti tu ciones polti cas y consti tu cional es, t . VII , L a ju st i cia contenc ioso-admi ni st r at i va, C a -ra cas, E J V, 1997, p. 78 y ss.

1.16Ampliar en S NCHEZM ORN, M I G U E L, L a part ic ipacin del ciud adan o en l a Adm in istracinpblica, Madrid, 1980, p. 126 y ss., quien explica que los intereses colectivos se concretan enasociaciones o intereses de grupo.

1.17Ver B REWERC ARAS , op. ci t. , p. 84 y ss. ; El derecho a dministr a tivo y la pa rt icipacin de losadmin ist r a dos en la s t a reas a dmin is t r a t ivas , Revi sta de Der echo Pbl i co, Ca ra cas , EJ V, 1985,

22: 14. Ver tambin L ORENZETTI , R ICARDO L U I S , L as norm as fun dam ent al es del der echo pri vado,Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 1995, pp. 299-301, p. 493 y ss. y sus referencias, donde tambin seadvierte la proximidad de ambas insti tuciones. El caso del medio ambiente, al l mencionado, esquizs el ms claro en que hay tanto tutela del derecho subjetivo como del derecho de inciden-cia colectiva a la salud y un medio ambiente sano. Lo hemos explicado igualmente en DerechosHumanos, op. ci t. , 1999, 4 ed.

1.18Torel lo, Sa la I I , derecho a la sa lud y como usuar ia del P AMI, L L , 2000-B, 275, con nota deG A M BIER; Gambier(I), tea tr o Oden, defensa del pat rimonio cultur a l de la ciuda d, Sa la II , 18-VI-98, ca us a 25.841/97; Gambier(II ), propag a nda poltica con fondos pblicos, L L , 1999-E, 623, etc.

1.19 G ONZLEZ P R E Z, J E S S , Responsabi l i dad patr im oni al d e las adm in istr aciones pbl i cas,Ma drid, C ivita s, 1996, p. 160.

1.20 P ALACIO, L I NO E N R IQ UE , La proteccin judicial de los intereses difusos, en Anal es de l aAcadem ia N aci onal de Der echo de Buenos Air es, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1987, n 26, p.24 y ss. No es la opinin predominante entre los procesalistas.

1.21 Decr. 229/00, ar t . 9. La norm a expresa : A los efectos de la a plicacin del present eDecreto, se consideran Servicios a los Ciudadanos a las prestaciones que el Estado brinda, pors o por terceros, a los pa rt icula res, grupos de el l os o personas jurdicas, a f in de satisfacer susnecesidades, en virtud de las responsabilidades y competencias que le son propias.


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va , m xime que la norma dice procura r t ener sinergias posit ivas. 22U na preci-

sin emprica se impone: incluso cua nd o el ordena miento const ituciona l reconoce

en forma a mplia la legitim a cin por los derechos de incidencia colectiva , en los

primeros a os de la reforma const ituciona l su aplica cin fue limita da . El detona n-te fueron la s mltiples lesiones, ent re otros, a los derechos de millones de usua rios

telefnicos, qu e llevar on a miles de a mpa ros igua les y por ende a l convencimient o

ma teria l de que eso ca reca de sentido y de ut ilida d pr ctica no sola ment e par a los

justicia bles sino hast a par a la just icia en el nuevo sistema const ituciona l. La

CS J N recha z a lgunos de esos pla nt eos, que en consecuencia t ra mita n a hora por

a nte la Comisin I nt eramerica na de Derechos Huma nos, por privacin de J usti-

cia. E n cua lquier ca so, la jurisprudencia federa l de los dem s tr ibuna les fue afir-

ma ndo ca da vez con m s fuerza dicha legitim a cin, llegan do en un crculo com-pleto virt ua lment e a l principio del pretor roma no, enun cia do a l comienzo de

este ca ptulo y a hora consa gra do en la Constit ucin. E se proceso de a da pta cin

comen z en Schroderen ma teria de medio ambiente, cua ndo el tribuna l dijo el

problema de la legitima cin de los pa rt icula res no debe const ituir un a verda dera

denega cin del acceso a la just icia de quienes se ven a fect a dos por una medida

esta ta l . Si la a pert ura de la jurisdiccin no es ga ra nt izad a [. . .] qu gar a nt a de

juridicida d se ofrecer a los ciuda da nos, si no pueden cont a r con un a a utnt ica

defensa de sus derechos?

23

E l criterio se extendi a los dist int os servicios pblicosy gra ndes proyectos esta ta les, concluyndose que como tiene dicho esta C ma ra ,

remitiendo en lt ima insta ncia la legit ima cin a un punt o de derecho susta ncia l

(en la medida en que nega r la legit ima cin equiva le a negar el derecho) no ca be

[.. .] sino slo a precia r [. . .] la concurren cia de un int ers t ut elable.24H oy en da

las cinco Sa las t ienen precedent es an logos y t a mbin m s a mplios, muchos de

ellos posteriores a la priva cin de justicia que efectu la C SJ N. Es que se tra ta de

ma teria de orden pblico, de la cua l ningn tr ibuna l puede desent enderse, ni

siquiera con un fa llo de Corte.

2. En l a legislaci n an ter i or a la r eforma consti tu ci onal

E n el esquema de la Const itucin de 1853-1860 los d erechos t ut elados judicia l-

ment e era n los derechos subjet ivos, individua les y exclusivos; en la Const itu cin

de 1994 se a grega n los derechos de incidencia colect iva (a rt s. 41 a 43).

1.22 As lo expres a el cons . 12 del decr et o 229/00.1.23 CN Fed . CA, S a l a I I I , Schroder, L L , 1994-E, 449, que lider el nuevo rumbo en los

tribunales federales de este fuero. Ver tambin los dems precedentes mentados por RO SSI

, op.l oc. ci t. ; ver t a mbin S ABSAY, D ANIEL A. y O NAINDIA, J OS M., L a Consti tu ci n d e los ar gent i nos,Buenos Aires, ERREPAR, 1997, 3 ed., p. 161 y ss.

1.24 Resume as la Sala IV la jur isprudencia de la Cmara en Youssefian, L L , 1997-F, 270, yprecedentes de otra s S a las , L L , 1998-B, 546 y RAP, 228: 124 (B uenos Aires, 1997). L a diferent eresolucin de la CS J N en este lt imo ca so, a propsito de los a eropuertos, no es un precedenteque inval ide lo expuesto, como lo prueban ul ter iores pronunciamientos. Ver la enunciacinque hacemos en el cap. III , 5 y 6.


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Los casos de a cceso a la tut ela jurisd icciona l por derechos de incidencia colecti-

va ,1en el sist ema de 1853-1860 devena n d e la legislacin o la pr ctica jurisdiccio-

na l, no de la interpreta cin o aplica cin const ituciona l directa y forma l, que no la

ha ba. D e todos modos const itua n m s bien un a excepcin a la regla de legitima -cin judicial (standi ng, jud icial standi ng) funda da nicam ente en el derecho sub-

jetivo. La a ccin de cla se o cl ass acti ondel derecho nortea merican o poda pues

considera rse virt ua lmente inexistent e en el viejo derecho a rgent ino,2a unque des-

ta ca da s voces se a lzaba n en la solucin innovadora .3

E nt re las excepciones a dicha regla emprica ca ba m enciona r de a nt a o los

pa rt idos polticos y los gremios, a los cua les se reconoci un a legitim a cin colect i-

va ; lo mismo con la s a socia ciones y entida des de derechos huma nos en ma teria de

desa par ecidos. Igua l excepcin, sin emba rgo, no se aplic a la s c ma ra s empresa-ria s en defensa de los derechos de sus a gremia dos, ni a la s corpora ciones profesio-

na les sa lvo supuestos a isla dos de expresa previsin legal como el Colegio P blico

de Aboga dos de la Ca pita l Federa l.

E l ca mbio constit uciona l de 1994 se vio prea nun cia do por diversos pronun cia -

mientos en ma teria de medio a mbient e, por una par te;4por la otr a por una sus-

ta ncial inn ova cin legisla tiva en ma teria de derechos de incidencia colectiva : la

ley de defensa del cons um idor 24.240.5Ambos cuerpos norma tivos se ar ticula n

a decua da ment e, pues la ley 24.240 crea ex an teuna va y una serie de principiosjurdicos q ue la Const itucin d e 1994 am pla y complement a .6Es to no debe extra -

a r pues responde a la tend encia de la evolucin del orden jurdico, que ya hemos

menta do en otr o lugar .7

2.1 Util izamos a los efectos de esta obra la terminologa de la Constitucin de 1994, aunquetambin se ha podido hablar de intereses o derechos difusos, debili tados, legtimos, etc. Sobreestos problemas terminolgicos nos remitimos al t . 1, op. ci t. , cap. I , 6.3.

2. 2 La doct r ina ha comenzado a evolucionar , como se adv ier te en e l erud i to t r abajo deB IA N CH I , ALBER TO B. , Las acciones de clase como medio de solucin de los problemas de lalegitimacin colectiva a gran escala, RAP, 235: 13 (B uenos Aires, 1998); del m ismo a ut or, L asacciones de clase, B uenos Aires, baco, 2001; es que la ley 24.240 y la Cons tit ucin de 1994 ha nsuperad o postura s ta les como la de M ARIENHOFF , ED, 105: 244; ED, 106: 922; L L , 1986-C , 899, et c.Ver J IM N EZME ZA, MANRIQUE , J ust ic ia const i t ucional y adm in is t rat iva, Sa n J os, I J SA, 1999, 2ed., pp. 211-44, El derecho subjetivo pblico de la accin procesal y su relacin con la accinpopula r y la cla ss a ct ion.

2.3Supra, nota 1.6.2.4 CNFed. CA, Sala I I I , Schroder, L L , 1994-E, 449 y los dems precedentes mentados por

R O SSI , ALEJA N DR O , cap. V de G O R DILLOy otros, Der echos Humanos, op. ci t. , 3 ed.2.5Esta ley se halla complementada por la 24.787 . Ver F ARINA, J U AN , Defensa del consum i dor

y del u suar io, Buenos Aires, Astrea, 1995, p. 404 y ss.; M O S S E T I TURRASPE , J O R G E y L ORENZETTI ,

Defensa d el Consum id or, Buenos Aires, Rubinzal Culzoni, 1994, p. 194 y ss.; M O S S E T I TURRASPE ,Defensa del consum i dor (L ey 24.240), Buenos Aires, Rubinzal Culzoni, 1998, p. 172 y la biblio-gra f a a l l ci t ada ; S TIGLITZ , RU B N y S TIGLITZ, G A BR IEL , Der echos y d efensa d el consum i dor, Bue-nos Aires, La Rocca, 1994, p. 344 y ss.

2.6As como hay reglamentos que preexisten a la ley, nada tiene de excepcional que una leypreexis ta a l a Cons t i tuc in , los hechos socia les a l a jur i sprudencia , l a jur i sprudencia a l anorma, e tc .

2.7Ver el ca p. II del t . 1, Par te general , op. ci t.


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H a y q uienes sugieren q ue la ley de defensa del consumidor, que es expresa -

ment e aplicable a los servicios pblicos priva t iza dos, no sera de a plica cin como

ley regla ment a ria de la C onst itucin de 1994, por ser una ley a nt erior. Sin emba r-

go no es esto a s. B a sta con r ecorda r el a nt iguo principio roma no de que revocatiol egis pr aexistent i s non pr aesum i tu r(no se presume la derogacin d e la ley pre-

exist ente). Ta mbin se h a hecho mrit o del tiempo de verbo utilizad o por la Cons-

tit ucin de 1994, que sugiere una ley futur a . P ero esto es como desaplica r, na da

men os que a l cons t itu yente, el principio de que el derecho se supone conocido por

todos. No podemos interpret a r el texto suponiendo que el const ituy ente ignora ba y

a dem s de ello, implci tam ent e y por i gnoran ci a, negaba val i dez y efi caci a a un a

l ey par a en tonces vi gen te. No es un mtodo de interpret a cin q ue otorgue la

congr uencia q ue debe a port a rse a l orden jurdico. P or supuesto que esa legisla cines a plica ble y se ar t icula bien con el nuevo texto const itu ciona l, como ya lo recono-

ce la jurisprudencia y la doctr ina .8

3. L os nuevos der echos y gar an tas de i ncid encia col ecti va1

E l texto const ituciona l no se limit a a lo dispuesto a t tu lo ejemplifica t ivo en la

primera par te del segundo pr ra fo del ar t . 43: derecho a la no discrimina cin, a l

medio a mbiente, a la competencia, a l usua rio y a l consum idor. E n efecto, la clu-

sula fina l que incluye a l os der echos de i nci denci a colect i va en gener al es, atexto expreso e inequvoco, genrica . E n otra s pa la bra s, lo principa l y m s genera l

del segundo p rra fo es el fina l de la fr a se, no su comienzo.

La lectur a del segundo p rra fo del art . 43 es entonces P odr n int erponer esta

a ccin en lo rela t ivo a los derechos de incidencia colect iva en genera l, [t a les como,

a tt ulo enuncia tivo] [a ] cualq uier form a de discrimin a cin, a los derechos que

protegen al a mbiente,2a l usua rio y a l consum idor. P or lo ta nt o comprende todo el

ca ptulo segundo dedica do a Nuevos derechos y ga ra nt as, pues de ello se tra ta :

de derechos de este a lca nce genrico, m s los que surgen de los t ra ta dos de dere-chos hum a nos previst os en el a rt . 75 inc. 22. Tenemos con ellos una doble rem i-

2.8Ver el desa rrollo del ca p. III del fal lo ADECUA c/ ENARGAS de la Sa la IV , L L , 1998-F,338 y B IANCHI , op. ci t. , supra, nota 2.2.

3.1Cr cul o Mdi co de M endoza c. Poder E jecut i vo de la Pr ovi nci a de M endoza (SC Mendoza,Sala II , octubre 27, 1997, L L , Revist a Voces J urdica s, 1998-1, 231) y M onn er San s, Ri car do(J uzg. Federa l CA n 1, L L , 1998-D, 219). Entre muchos otros que luego veremos cabe recor-d a r Defensora d e M enor es n 3 c/ Poder Ej ecut i vo muni ci pal s/ acci n de ampa r o, expte. 46-99, sent encia del 2-II -97, Tribuna l Su perior de J ust icia de la P rovincia de Neuqun, L L , 14-VII I -2000, p. 7, TS J , 2000-2-702; Asoci acin Bengha l ensi s, cau sa 33.629/96, CN Fed C A, Sa la I,7-II -97 (caut elar) y 19-XII-97 (sentencia definitiva) . En este cas o se tr a ta ba de la sa lud indivi-dual , grupal y colect iva. Se orden al Estado proveer de medicacin para el t ratamiento dels ida . Es s imi lar a Viceconte, Sa l a IV , L L , 1998-F, 305, en que se orden fabricar la vacunacontra el mal de los rastrojos.

3.2 El bien jurdico tutelado es el medio ambiente, bien colectivo a ms de individual; vertambin , ex ant e, la ley 24.051 de 1991 (L L , An tecedent es Par l ament ar ios, 1996-B, 1646.) yde cr et o 831/93.


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sin e inclusin en el a rt . 43: todos los derechos de incidencia colect iva de los a rt s.

36 a 42 y t a mbin los derechos colectivos qu e emergen d e los t ra ta dos celebra dos

o a celebra rse. As:

a) el derecho a pa rt icipar en los pa rt idos polticos y el de estos a a ctua r (a rt . 38)y la s forma s de part icipa cin polt ica que consa gra n los tra ta dos y el propio art .

42;

b)el derecho subjetivo a la resistencia cont ra la s viola ciones a l sistema demo-

cr t ico (a rt . 36),

c) el derecho de incidencia colectiva a qu e no ha ya corrupcin en la funcin

pblica (a rt . 36, cuar to pr ra fo en su remisin a l tercero y a nt eriores),

d) se reconoce a un qu e se remite a la ley el derecho de iniciat iva (a rt . 39) y

consu lta popular (a rt .40),

e) el derecho subjetivo y de incidencia colectiva a la sa lud y a un m edio a mbien-

te sa no (a rt . 41 y 43).

La enumer a cin de derechos en ma teria de servicios pblicos cont ina :

f ) derecho a la proteccin de los int ereses econmicos d e los u sua rios (a rt . 42),

g) a la libert a d de eleccin (a rt . 42) o sea , qu e no ha ya monopolios sino los

na tu ra les o lega les; en consecuencia, el derecho a la defensa de la competen-

cia (dem, segundo pr ra fo y 43 segund o p rra fo), o sea , a tener por principio, un

sist ema de libre competen cia en la provisin d e bienes y servicios;

h)a l contr ol de los monopolios na t ura les y lega les (a rt . 42, segund o p rr a fo),

i ) a la part icipa cin,3que se ma nifiesta en la int egracin ciuda da na en la direc-

cin d e los servicios pblicos (a rt . 42, ter cer p rr a fo) y se complemen t a con la

ga ra nt a de audiencia pblica , que a su vez art icula el derecho a la defensa previa

del a rt . 18 con el derecho de incidencia colect iva del a rt . 42,4

j ) y en genera l a la tut ela del usuar io y consumidor (a rt s. 42 y 43, segundoprrafo).5

k)El derecho a la in form a cin, que procura cont ribuir a tu tela r el decreto 229/

2000.

D ecret o 229/2000, cons . 1 y a rt . 3, in c. a) Derecho a obtener informa cin cla ra , vera z ycompleta sobre las a ctivida des desa rrolla da s por la Administra cin P blica Na ciona l, d) D ere-cho a conocer el estado de tra mita cin de las a ctuaciones adm inistra t ivas en las q ue tenga lacondicin de int eresa do y a obtener copi as de los documen tos cont en i dos en el l as, e) Derechoa i dent ifi car a l as autori dades y personal que tra mita n los procedimientos y a responsa bilizar las

cuand o legalm ente corresponda, f) Derecho a obtener copia s ellada de los document os que3.3 Ver supra, t . 1, op. cit ., cap. I I , P a sado, presente y futuro del derecho administra t ivo,

4.2.2.3, La participacin administrativa; i n f ra, cap. XI, E l procedimient o de aud iencia pbli-ca y sus referencias.

3.4 Conf. I O S U E , S ANDRA M. y C U P O, F ERNANDO, Los derechos de los usuarios vs. emergenciaestructural , LL , SJDA , agosto de 2003, 3, 6 prr.

3.5 Ver G ELLI , Constitucin..., op. ci t. , pp. 369-86 y p. 396 y ss.


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presente y a no presentar aquellos no exigibles de acuerdo con la normativa vigente, g)Derecho a a cceder a los r egistros y a rchivos pblicos con las limita ciones lega lmente esta ble-cida s; a rt . 4 inc. e) Derecho a la informa cin: los us ua rios y beneficia rios de servicios com-prendidos en el presente progra ma deben conta r con la posibilida d de tener un efectivo a ccesoa la informa cin en la s condiciones que esta blece la n orma tiva vigente, g) Tra nspa rencia : Los

organismos presta dores de servicios a los ciuda da nos en t a nto ta les, deben rea lizar la publici-dad de su gestin, en cuanto a conocer qu puede razonablemente esperarse en cada caso,como gar a nt a de efectividad y eficiencia en la a signa cin de sus recursos huma nos, econmi-cos y financieros; art. 5, inc. a) Informar a los usua rios sobre la na tura leza , contenido,cara ctersticas y forma s de presta cin de los servicios que brinda el orga nismo y los requeri-mientos para a cceder a los mismos, b) Determina r los niveles o est nda res de ca lidad a ctua -les en la provisin de los servicios q ue se suministra n a los usua rios y la s meta s cuant ifica blespar a s u desempeo fut uro, c) E st a blecer un sist ema de monitoreo y eva lua cin del cumpli-mient o de los est nda res sobre la ba se de un conjunto homogneo de indicadores, d) Rea lizaruna a mplia d ifusin de los resulta dos, en un lengua je cla ro y a ccesible par a el conjunt o de la

poblacin.E n r igor y como se a dvierte, t odo el ca ptulo segundo de nuevos derechos y

ga ra nt as se refiere a derechos de incidencia colectiva , ta nt o en su faz susta nt iva

como procesa l. P or ello su n a tu ra l corola rio procesa l se encuentr a en el ar t . 43.

Admit ir t a l t ipo de derechos susta nt ivos import a , por u n m nimo de congru encia

int erpreta tiva , reconocer ta mbin l egit imacin j ud i ci al par a su defensa y ejer ci -

ci o. No puede sost enerse ra ciona lment e que exista derecho pero no exista a ccin.

E s la a nt igua doctr ina d e los ca sos S i r i 6y Kot,7re i tera da en toda la jurispru-

dencia a ctua l que exponemos en est e ca ptulo y los siguient es.8

D esde luego, el que la C onstit ucin ha bilite el ampar opara la defensa de los

derechos de incidencia colectiva no import a una obligacinde recurr ir a l, sino

una potest a d del actor, quien t a mbin puede elegir, an tes o despus, va s de ma -

yor deba t e y prueba , como lo ha reconocido la juris prudencia .

E st e derecho de incidencia colect iva es pa rt e de los nuevos derechos y ga ra nt a s

const ituciona les, por lo qu e es una norma federa l de obliga toria a plicacin en el

mbito provincia l, al igua l que lo es la a ccin en defensa del usua rio y del consu-

midor, t a l como surge de los a rt s. 52 y 53 de la ley ta mbin federa l de ordenpblico 24.240.

4. Al gun os ejempl os

4.1. Der echo a la competenci a y a l cont r ol de los monopol i os

E l a rt . 42 sient a el prin cipio genera l de la libert a d de eleccin y junt o con el 43 el

derecho a la defensa de la competencia. E l mismo ar t. 42 en su segundo p rra fo

3.6 Fal los, 239: 459.3.7 Fal los, 241: 291; L L , 92: 632.3.8 Se trata del necesar io retorno al t ratamiento pretor iano, no legislat ivo del amparo, que

hemos recordad o y propiciad o en nu estro a rt . Corra li to,J usticia federa l de primera insta n-cia y contencin social en estado de emergencia, L L , 2002-C, 1217. Es lo mismo que tambinseala a un n ive l ms genera l N IETO, AL E J A N D R O, L as li m i taci ones del conocim i ent o jur di co,Madrid, Trotta, 2003, con nuestras glosas.


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esta blece que todas las a utoridades (por ende ta nt o legislat ivas como a dministra -

t ivas y en su d efecto ju d i ci al es), deben proveer lo necesario al cont r ol de l os

monopol i os natu r al es y legales. E n esto la Constitucin est a tono con los nue-

vos principios supra na ciona les del derecho administ ra tivo europeo, que son preci-sa ment e el derecho de la competencia o competi t i on law ,dentro del cual se

encua dr a n el cont rol de los monopolios, la proh ibicin de a buso de posicin domi-

na nt e, la prohibicin de determina da s ay uda s esta ta les, etc.1

Ya no se tr a ta de la vieja legislacin a nt imonoplica ni de la n ueva legisla cin

de a buso de poder domina nt e en el mercad o.2Aunq ue no hay a a buso de poder

domina nt e, el monopolio vuelve a ser una figura que genera por s, const ituciona l-

ment e, la defensa de los usua rios y consumidores.3E st e es el derecho const itucio-

na l que debe a plica rse, m s a ll de las opiniones persona les que pueda n sust en-ta rse; no pa rece sin emba rgo una solucin pri ma facieirra zona ble, habida cuenta

que la interna ciona lizacin d e la economa est produciendo una progresiva con-

cent ra cin de capita les.4As como el derecho de la compet encia y cont rol de los

monopolios ha tenido un vigoroso crecimiento en el derecho administrativo

supran a ciona l europeo, a s ta mbin ca be espera r su a mplia cin en n uestro pa s a

par tir de la r eform a const ituciona l. La ley 25.156 esta blece en sus a rt s. 6 , 8 y 13

la necesidad d e la notifica cin pa ra su exam en previo a l Tribuna l de Defensa de la

Competencia, de la s fusiones entr e empresa s o tr a nsferencias de fondos de comer-cio entr e otr os su puestos, q ue impliquen q ue la suma del volumen de negocio

tota l de conjunto de empresa s a fecta da s supere un monto determina do.5E n defec-

to de su a ut oriza cin, el a rt . 13 est a blece la posibilida d de que el Tribun a l subor-

4.1 Ver S CHWARZE , J R G E N, Eu ropean Adm ini st r at ive L aw, Londres, Sweet & Maxwell Ltd.,1995, p. 360 y s s., coedicin con la Off ice for Off ic ial Publ i cat i ons of th e Eu r opean Comm un it ies,Luxembur go, 1995; es t ra duccin de Eu ropisches Verwal tu ngssrecht, Nomos Verlagsgesellschaft,Baden-Baden, 1988; C HITI , MARIO P . , Di r i t to Amm in is t rat ivo Eur opeo, Miln, Giuffr, 1999.

4.2Ver i n f ra, cap. VI, 4.4, Su a plicacin a la d efensa del usua rio y ca p. VII , 7.1, Defensa

del usuario y consumidor, de la competencia, lealtad comercial , etc.4.3 Debe tenerse en cuenta que la regulacin jurdica de la competencia en los mercados ha

reconocido histrica ment e dos gra ndes vert ientes: a)la teora p r ohi bi ti va, adopta da por EE .UU . ,que fulmina per se la existencia de un acuerdo que pueda implicar una posicin monoplica(criterio recepcionado por la Ley Sherman, que busc la prohibicin absoluta de las prcticascolusorias o de tru st) , tendencia que fue seguida en nuestr o pa s por la ley 12.906, a nt ecedentedel decreto-ley 22.262 de defensa de la competencia, hoy tambin derogado por la ley 25.156 yb) la teor a i nt er med i a, adoptada por e l s i s tema europeo , que se basa en una proh ib ic inrelativa, o sea que se establecen prohibiciones pero con excepciones y se basa no en el mono-pol io s ino en el control o prevencin de abuso de las posiciones dominantes y de acuerdosrestr ictivos de la competencia. Ver F ARGOSI , Apostil la sobre la L ey de Defensa de la Competen-cia, ADLA , XL-C, 2521 y ss.

4.4 Las fusiones se han convert ido en el mecanismo habi tual de concentracin econmica,para obtener recursos con los cuales entablar conquistas de mercado a nivel global : SprintCor p . y MCI Wor l d Com , Mob i l y E xxon , C i t i co r p y T r av e l e r s , Am er i t ech y S BC Com m ,BankAmerica y NationsBank, Media One y AT&T, Carrefour y Promodes, America On Line yTime Warner, etc.

4.5E n el pa s, la sum a de 200 millones de pesos; a n ivel mund ia l, los 2.500 millones de pesos.


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dine el a cto al cumplimient o de la s condiciones q ue esta blezca ; o qu e deniegue la

a utorizacin solicita da , quedando a bierta la va judicial. La priva tiza cin de a nt i-

guos servicios prest a dos por el E st a do no debe ser siempremonoplica , sino cua n-

do hay a a lguna concreta y especfica ra zn de poltica legislat iva, o tcnica.La tend encia es que ta les monopolios sea n lleva dos ha cia la libre competencia ,

elimina ndo los que no tenga n sust ent o f ctico suficiente. E llo na ce del sist ema

constitucional.6

4.2. Der echos col ecti vos de l os usuar i os: sus i n ter eses econm i cos. Tar i fas y

gananci as excesi vas e i r r azonabl es

E l a rt . 42 enun cia el prin cipio del cont rol de los m onopolios y el derecho de la

competencia , a l esta blecer el derecho de los usua rios a la proteccin de sus int e-reses econmicos. E llo incluye el principio de qu e las ta rifa s deben ser justa s y

razonables7no ya sola ment e en un a o puntua l sino el cont exto de todo el desa rro-

llo cont ra ctua l.

E s t a mbin, por supuest o, un d erecho de los usua rios que entr e los derechos y

la s obligaciones del cocont ra ta nt e exista una equivalencia honesta , una relacin

razonable,8pues ello se tra sla da a la sociedad. No se tr a ta de inn ova ciones con-

ceptua les profunda s, pero en un pa s que pa s de un sistema con predominio del

sector pblico de la economa 9a una fuert e priva t iza cin con otorgam ient o demonopolio lega l t empora rio, el efecto prctico de su a plica cin o ina plicacin a esta

nueva rea lidad es de import a ncia innegable.10

4.6 U S L E N G H I, AL E J A N D R O J U AN , El control de los servicios pblicos de gestin privada, enI.E.D.A., Estudi os de der echo adm in istrat ivo I I, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin,2000, p . 161: la evolucin tecnolgica y las ms recientes construcciones ideolgicas hanpuesto en cr is is la creencia en el carcter i rreformable de los monopol ios naturales , dandoluga r a la const ruccin de regmenes jurdicos que prevn un cierto mercad o all donde ca mpeabael monopolio estatal o la concesin monoplica a una empresa privada.

4.7 B I E L S A, R AFAEL , L a locucin justo y r a zona bleen el derecho y en la jurisprud encia, enEstud i os de der echo pbl i co, t . I , Der echo adm in is t r at i vo, Buenos Aires , Depalma, 1950, p .479 y ss.; Rgimen jurdico de las tarifas de los servicios pblicos en concesin, A IDP, t . VII ,97 y ss. (Rosario, 1946); MAIRAL , H CTOR A., La determinacin de las tarifas en concesin deserv icios pblicos, RADA , 2: 53 (Bu enos Aires , 1971); G R E C C O, C ARLOS MANUEL , Po tes tad t ar i f ar i a ,control estatal y tutela del usuario (A propsito de la privatizacin de ENTel), RADA , 5: 481(1990); B I A N C H I , La tar i fa en los servicios pbl icos (Del Rat e of Retu r n a l Price-Cap), enU NIVERSIDAD AUSTRAL , Contr atos adm in is t rat ivos, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin,2000, p. 503 y ss.; S ALOMONI , J O R G E L U I S , Sistema jurdico, emergencia, conflictos de derechos yrevisin d e la s t a rifa s de los servicios pblicos, ED, 27-III-2002.

4. 8 E S C O L A, H CTOR J O R G E , Tr atado int egra l de los contr atos adm in is t r at i vos, vol . I , Par te

general, Buenos Aires, Depalma, 1977, p. 453. El Consejo de Estado francs, en igual tesitura,v iene hablando desde comienzos de s iglo de la equivalencia honrada u honesta (qu i val encehonnte) entre las cargas y los beneficios del concesionario (M in istr e des Travau x Publ i cs vs.Com pa gn i e Gnr al e Fr an ai se des T r am ways, d ic tamen del Comisar io de Gobierno L ONB LU M , Consei l dta t, 21-III-1910).

4. 9 G O R D I L L O , Em pr esas del Estado, 1966; Der echo adm i ni str at i vo de l a economa, 1966;Der echo adm in istr at i vo de l a plan if icaci n, Bogot, 1968, etc.

4.10 Ver nuestro libro Despus de la Reforma d el Estado, Buenos Aires, FDA, 1998, 2 ed.


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Otr a va ria nt e del mismo principio es la excesiva onerosida d del cont ra t o en

rela cin a los usua rios11y t a mbin el principio de la ecua cin econmico fina ncie-

ra del cont ra to. Esa equivalencia honesta o relacin r a zona ble no solam ente puede

verse afecta da en perjuicio del cont ra ta nt e, con el consiguiente rea just e en m sdel contr a to, sino ta mbin en perjuicio del E st a do o la socieda d, como ocurre pre-

cisam ente cua ndo las ga na ncia s son irra zona bles o excesiva s, ca so en el cua l

corr espond e el rea just e en menos.

Amba s situa ciones repercuten directa ment e sobre la socieda d de usua rios y

cont ribuyent es, crean do el interrogant e de la legitima cin pa ra impugnarlos cuando

son ilega les o inconst ituciona les. La novedad no a pa rece pues por el derecho de

fondo, pues ya en ma teria de obra s pblica s ha ce tiempo que qued aclar a do que

no corr esponde h a bla r d e ma yores costos sino de var ia ciones de costos.

12

Lanoveda d es que ello no pueda n sola ment e discut irlo los funciona rios pblicos, sino

ta mbin los perjudicados por ese tipo de situa ciones; con la s iempre present e ame-

na za de la corru pcin o crimen organ iza do que denuncian diversos tr a ta dos inter-

na ciona les; ent re ellos el primero en el tiempo, pero de ningu na ma nera el nico,

es la Convencin I ntera merica na Contra la C orrupcin.13Sin emba rgo, no es fcil

tr a sla da r el prin cipio de derecho de fondo a u na legit ima cin procesa l de qu ienes

ta mbin se ven a fecta dos en sus derechos o int ereses por el contra to. El enfoque

cl sico era legitima r exclusivam ente a l E sta do, crea ndo p. ej. los impuestos a loswi ndfal l benef i ts, beneficios sin just a ca usa origina dos en sit ua ciones de emer-

gencia.14P ero la evolucin m s recient e es da r legitima cin a todos los a fecta dos,

4.11CASIELLO, J U ANJ OS , La a decua cin del contra to, L L , 1995, B , 1265: la excesiva onerosidadsobreviniente encuentra solucin por va de un ajuste de las prestaciones correspectivas. Elconcepto de excesiva onerosidad, por lo dems, se encuentra expresamente previsto en elcontrato de transferencia a las l icenciatar ias de telecomunicaciones, tanto a favor como encontra de ellas (arts. 10.9, 10.9.1, 10.9.2, B.O. 29-I-91, p. 11, contratos aprobados por decreto2332/90). E n el ca so Torel lo la Sala I I anul una clusula de los contratos del ANSESS pordesproporcionada en perjuicio de los jubilados del PAMI (L L , 2000-B, 275, con nota de B ELTRN

G A M BIER, Civismo y amparo) .4.12El a r t . 55 i n f i nede la ley de obra s pblicas de la P rovincia de B uenos Aires expresa E n

la misma forma benef ic i arn a l Es tado los menores precios que , generados en l as mismascausas, se reflejen en los conceptos antedichos. Ver C AROL, G UILLER M O C . y S ANSONI , F L I X J . ,Estu di o de l a l egisla ci n d e obras pbl i cas de l a Pr ovin ci a de Bu enos Ai r es, t . I I , BuenosAires, Fundacin de Derecho Administrativo, 1989, p. 594 y ss.

4.13 Un corte transversal a l derecho administrat ivo: la Convencin Interamericana Contrala Corrupcin, L L , 1997-E, 1091, reproducido con modificaciones en La contratacin adminis-t r a t i v a en l a Con v en c i n I n t e r am er i can a con t r a l a Cor r u p c i n , V Encuentr o de Asesor esL etr ad os Bonaer enses, La Plata, Asesora General de Gobierno, 1998, pp. 101-19; La contra-ta cin a dministr a t iva en la Convencin sobre la Lucha cont ra el Cohecho de Fun cionar iosPblicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales(ley 25.319) y en laConvencin I nt era merica na cont ra la Corr upcin, J A , 2000-IV, 1269; La jurisdiccin ex-tranjera. A propsito del soborno transnacional (Ley 25.319 y la CICC), en Asesora Generalde Gobierno, Pri nc ip ios de der echo admi ni st r at i vo nacional , pr ov in cia l y mu ni cipal, BuenosAires, La Ley, 2002, pp. 1-10.

4.14Ver p. ej. G ROVES , H AROLDM., Fi nan zas pbli cas, Mxico, Trilla s, 1965, p. 824 y ss .; H I C K yR OSTAS , Th e Taxati on of War Wealt h, Oxford, Clarendon Press, 1941, p. 180 y ss.


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sea por a cciones especfica s como la qui tamen el derecho nort eamerica no, o ent re

nosotr os los derechos de incidencia colectiva . Si existe una ga na ncia irr a zona ble o

incausada 15debe no solam ente rebajar se la ta rifa sino sobre todo devolver se a l os

usuar i os l o cobrado de ms.

16

Tenemos a ll otr o derecho individu a l de incidenciacolectiva , a tono con el nuevo derecho supra na ciona l europeo.

U na vieja instit ucin d e derecho civil cuya a plica cin a l derecho a dministr a ti-

vo ha sido ma teria de opiniones conflictiva s en nuest ro pa s recibe t a mbin un

espa ldar a zo de pa rt e del derecho supra na ciona l, en el ca so la CI CC . st a dispone

en su a rt . III inc. 5 ) qu e la s contr a ta ciones pblicas deben responder a l principio

de equida d. Ello pa rece resolver a firma tiva ment e la cont roversia a cerca de si se

a plica o no como derecho de fondo el prin cipio de la lesin17a los cont ra tos de la

a dmin istr a cin q ue perjudica n a los usua rios. Como es obvio, este derecho defondo t iene import a ncia directa par a los usua rios, cuya legit ima cin est en el

derecho de incidencia colectiva . De t oda s ma nera s, el meca nismo de reajuste en

derecho ad min istr a t ivo no tiene la s limita ciones y condiciona mient os de derecho

privado. E s m s a mplio. El principio de la lesin q ueda en t onces s ubsu mid o y

abarcado por este otro, ms omnicomprensivo, como lo seala con acierto

M I L J I K E R .18All se suma n t a nt o el derecho de la s a socia ciones de usua rios a recla-

ma r la recomposicin del cont ra to en beneficio de los us ua rios, como el derecho

subjetivo de estos a n o ver viola do su derecho de propieda d a no pa ga r t a rifa sinequit a tiva s o injusta s por servicios pblicos de car cter monoplico.19Es t a in-

nova cin produce recha zos, ta nt o del cont ra ta nt e privad o como de la a dministr a -

cin; pero el principio cons t itu ciona l par ece cla ro en el a rt . 43 en la ley de defensa

del consumidor. H a ce fa lta sola ment e perfecciona rlo con a cciones qui tam, etc.20

4.15E sto no se aprecia con un nico balan ce, s ino ana l izan do la tota l ida d del contra to desdela adjudicacin misma. En esa ocasin habr que anal izar tambin las inversiones no cumpli-da s, las a nota ciones conta bles que f igura n como gas tos o inversiones y no lo son rea lmente, loshonorarios exagerados directos o indirectos, los beneficios incausados e i legales recibidos del

concedente luego de la adjudicacin y en contra del pliego de bases de la l icitacin, etc.4.16 Un ejemplo en ese sentido es la devolucin que debieron realizar las l icenciatarias del

servicio bsico telefnico, de las sumas cobradas de ms por incumplimiento de lo establecidoen la clu sula 16.9.3. del contr a to de t ra nsferen cia (decret o 2332/90), por el cua l deba n redu cirla a lcuota de Ingr esos B rut os, en la Ca pita l Federa l , del 3,25% a l 3,00%.

4.17 Ver supra, t . 1, op. ci t. , cap. XI, 6.5: Lesin.4.18 M I L J I K E R, MARA E VA, El insti tuto de la lesin en el mbito de los contratos de derecho

administrat ivo, nota al fa l lo OCASA , L L , 2000-A, 123.4.19Y se ha postula do ta mbin un derecho de incidencia colectiva a la no corrupcin: C ARELLO,

L U I S AR M A N DO, La Convencin Int era merica na cont ra la C orrupcin y el derecho a la nocorr up cin , en D EF EN SO R AD E L P U E B L O , 50 aos de Der echos H uman os, Sa nt a Fe, 1998, p. 25 yss . La accin de clase puede tramitar tanto como accin meramente declarat iva (AGUEERA),de defensa del consumidor, en su caso el a mpa ro (C OLAU TTI , C ARLOS , Incgnitas de la accin deamparo en la reforma const i tucional , L L , 1998-E, 1043) y juicio ordinario; B IANCHI , op. ci t. yprlogo a la obra de F APPIANO, OSCAR , E l derecho de l os derechos humanos, Buenos Aires, baco,1997, p. 11.

4.20 Ver nuestro ar t . Comentar ios al Proyecto de Ley de Contratos Pbl icos, RAP, 182: 8(Buenos Aires, 1994).


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4.3. Der echo a l a no di scr im i nacin

Si bien ya en 1990 sostuvimos que el P a cto de Sa n J os de Costa Rica tena ca r c-

ter supra na ciona l ,21el a rt . 75 inc. 22 de la Const itucin es especfico en da rle a l

menos car cter const ituciona l. Con ello, principios t a les como el de la no di scr i-minacinpa sa n a ser de aplica cin directa mente const ituciona l en lo que ha ce

ta nt o a la prest a cin mism a del servicio pblico como a la s ta rifa s y en cualqu ier

rela cin de la sociedad . Tenemos a qu el primer y m s rector principio de nuest ro

derecho supra na ciona l en la Convencin America na de Derechos Hu ma nos, sino

igua lment e en el derecho supra na ciona l europeo: la ra zona bilida d.22

E n t odo caso, conforme a l derecho supra na ciona l, la C onstit ucin de 1994 lo

reinstala en el art . 43, junto a otros derechos de incidencia colectiva, con los

derechos que protegen a l a mbient e, a la competencia , a l usua rio y a l consumi-dor y cont ra cualqu ier forma de discrimina cin.23

4.4. Der echo a un med i o ambi ent e sano

E ste supuesto, cla ra ment e previsto en el texto constit uciona l del a rt . 41, tiene un

sesgo int eresa nt e: es m s o menos el mismo texto del protocolo ad iciona l de la

Convencin American a de Derechos H uma nos, protocolo a diciona l que nuest ro

pas no ha ba suscripto ni incorpor por ende en su m oment o en el ar t . 75 inc. 22

de la Constitucin. P osteriorment e fue rat ifica do, queda ndo el int erroga nt e a cer-ca de si tiene igua l nivel norm a t ivo qu e la convencin. A nuestr o juicio la respues-

ta a firma tiva es la correcta . En efecto, el constitu yent e lo intr odujo de todas m a -

nera s, dent ro del cuerpo norma tivo, como a rt . 41, con el resulta do de que la nor-

ma t iene nivel const ituciona l a l menos. Ca be la pregunt a de si abre o no una

insta ncia supra na ciona l,24m xime at ento que su texto no es sino el resulta do de

4.21Ta nt o que a nt es de la r eform a , en la ed. de 1994 del t. 1, cap. V, lo incluimos como primeroen la jera rqua normat iva, ta l como lo ha bamos adelant a do en 1990 en el a r t . La suprana cio-

nalidad operativa de los derechos humanos en el derecho interno, LL Actua l i dad, 17 de abrilde 1990, reproducido en L L , 1992-B, 1292, antes reproducido en el cap. III de nuestro l ibroDer echos humanos,op. ci t. , 1990, 1 ed., 1999, 4 ed. En sentido anlogo se ha pronunciado laC S J N en Ekm ekdj i an, Fal l os, 308: 647; ED, 148: 338 y Fibraca, Fal los, 316: 1669, ao 1993,en t re o t ros .

4.22S CHWARZE , op. ci t. , p. 545 y ss., p. 563 y ss.; C HITI , Di r i t to amm ini st r at ivo eur opeo, op. ci t. ;S R VULO C O R R EIA, J OS MANUEL , L egal i dade e autonomia contr atual nos contr atos adm in istr at i -vos, Almedina, Coimbra , 1987, p. 670 y ss. E l derecho a la no discrimina cin a veces se suma a lderecho a la salud y a la v ida como en Asoci acin Bengh al ensi s, que citamos en la nota 3.1; oa dems a l medio ambiente, la sa lud, la v ida, la tut ela de los nios, la fa mil ia , ta l como en el ca soqu e resolvi el TSJ de Neuq un el 2-II I-99, igua lment e cita do en 3.1. Ver i n f r a, 6.

4.23E l criterio se repit e a nivel regla ment a rio, v. gr. d ecreto 229/2000, a rt . 4 inc. a) : Igual-dad: el suministro de servicios pblicos ha de regirse por el principio de igualdad de derechosde los usua rios. E l acceso y las regla s que rigen la s relaciones entre los usua rios y los presta doresde servicios pblicos deber garantizar condiciones de igualdad, sin discriminacin de ningntipo.

4.24 Ver en tal sentido R O SSI , La defensa supranacional del derecho a un medio ambientesa no, en G O R DILLO-G ORDO-LOIANNO-RO SSI , Der echos humanos, op. cit ., 1998, 3 ed.


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la interpreta cin a rmnica de la propia convencin, como ya lo hemos ar gument a -

do ant eriormente y a hora queda norma tivamente demostra do.25

E n t odo ca so ca be reiterar que la Constitucin h a bla n ueva mente en el a rt . 43

de los derechos q ue prot egen a l a mbient e, con lo cual es el a mbient e mismo elobjeto jurdico de tu tela const ituciona l, a dem s de los individuos que en l se

ha lla n como lo indica a tt ulo expreso el a rt . 41. La legitim a cin tiene en este

a specto un d oble sust ent o const itu ciona l expreso en el m bito judicial y por ende

ta mbin en el a dministr a t ivo. El t ema en cuestin es pues uno de los q ue se ve

resuelto jurisdicciona lment e median te a cciones en la s q ue se defienda n derechos

de incidencia colectiva, lo que no import a nega r la legitim a cin a ctiva del ciuda -

da no a tt ulo individua l y de los vecinos o a socia ciones de vecinos. P ero ya no

puede nega rse la existencia de una tut ela jurisdicciona l am plia y q ue la legitima -cin ha sido extendida con el mismo a lca nce que el a rt . 43 pa ra el recurso de

a mpa ro: ac podr ut ilizar se la va del am pa ro o el juicio de conocimient o, pero la

legitima cin ser siempre a mplia .

4.5L os bi enes y der echos col ecti vos en el der echo pr i vado

Est a cuestin viene siendo insistente y a guda mente exa mina da en el mbito del

derecho priva do.26All es norm a l ha blar de la r esponsa bilida d colectiva de grupos

md icos, p. ej.,27lo que gua rda singular par a lelismo con la responsa bilidad delE st a do por omisin judicia l en el contr ol oport uno de la a dmin istr a cin.28Ta m-

bin se an a liza n los grupos socia les como sujetos pasivos de da o29y por ende

como tit ula res de un derecho resa rcitorio. Lo mismo ocurr e con los derechos de los

pueblos indgena s.30E sa a proxima cin entr e el moderno derecho pblico y priva -

do, en ma teria de progresos inst ituciona les, se advierte t a mbin en ma teria proce-

sa l, p. ej. en el am par o,31medida s ca utelar es,32medidas a utosa t is fa ct ivas o a de-

lant a miento de sentencia, 33tut ela inhibitoria, etc.

4.25 Como lo explicamos en el l ibro Der echos H um an os, op. ci t . , en el cap. Derechos noenumerados: el caso de la salud y el medio ambiente, reproducido en el l ibro de M I L L E R ,J ONATHAN M.; G E L L I , MARAAN G L I C A; C AYUSO, S USANAy otros, Consti tu ci n y der echos hum anos, t .1, Buenos Aires, Astrea, 1991, p. 182 y ss.

4.26L ORENZETTI , Responsabilidad colectiva, grupos y bienes colectivos, L L , 1996-D , 1058; L asnorm as fund ament ales del der echo pr ivad o, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni , 1995.

4.27CNCIV, Sa la D, Calcaterra, L L , 1991-D, 469; ZAVALADE G ONZALEZ, MATILDE , Responsabil i-dad por r i esgo, Buenos Aires, Hammurabi, 1999; en contra MO S S E T I TURRASPE , Responsabil idadpor daos. Responsabi l i d ad col ecti va, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni , 1999.

4.28 I n f r a , cap. XX, 11.2: es que su responsabilidad puede ser polt ica, pero dif cilmenteresarcitoria: cap. XX, 1.3 y ss.

4.29Ver TALLONE , F E D E R I C OC . y S COLARA, VER N ICAA., P a rt icipacin del individuo en grupos.Relevancia en el mbito de la responsabi l idad civi l , L L , 2000-A, 967. Ya citamos, en igualsen t ido, el a rt 9 de d ecret o 229/2000.

4.30Supra, t . 1, ca p. III , 6.2.4, Indgenas.4.31I n f r a, cap. XII I , L a tut ela judicial , 8, El a mparo.4.32 I n f r a, ca p. XII I , 9, La s medida s cautelares .4.33 I n f r a, nota 6.6 y cap. I I I ; Sala I , Asoci acin Bengha l ensi s, ci tado en nota 3.1.


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5. L a l egit imaci n en l os der echos de i nci denci a col ecti va

5.1. El pr in cipi o gener al

E l principio const ituciona l, como lo t iene int erpreta do la Cort e desdeS i r i y Kot, esque las ga ra nt a s const ituciona les son directa ment e opera tiva s y el juzga dor debe

suplir las omisiones del legislador. Como tambin lo sostuvo la Corte i n r e

Ekmekdj ian1a propsito de la Convencin I nt eram erica na de Derechos Hum a -

nos, incluso cuan do el text o requiera expresa ment e el dicta do de una ley regla-

menta ria , una irra zona ble demora del legislador no puede obsta r a su a plicacin

jurisdicciona l. De n a da va ldra el ca ptulo incorpora ndo nuevosderechos y ga -

ra nta s si hubiera q ue espera r a la ley o quedar supedita do a ella . Debe necesa-

ria mente recurrirse a la interpreta cin y a plica cin directa de la C onst itucin yde los tr a ta dos int erna ciona les de derechos huma nos que ella ha incorpora do a su

propio texto.

5.2. L os tr es supuestos consti tu ci onal es

La Const itucin esta blece en su ar t. 43, segundo prr a fo, que la a ccin de am pa-

ro, en lo referente a los derechos de incidencia colectiva en genera l2t iene tres

tipos de legitim a dos a ctivos:3

a) el afecta do (usua rio, vecino, etc., teniendo en cuenta que puede ser un inte-rs mora l4),

b) el Defensor del P ueblo,

c)la s a socia ciones que propenda n a esos fines, registra da s conforme a la ley, la

que determina r los requisitos y forma s de su orga niza cin.5

d) A estos tr es supuestos constit uciona les corresponde a grega r un supuesto

lega l a diciona l, previsto en la ley 24.240, el m i ni ster i o pbl i co.6

Todos ellos deben t ener su rol, ta mbin, en la defensa del int ers pblico en elextra njero, en los tribun a les ar bitra les int erna ciona les; sin perjuicio de otr os even-

tua les par ticipaciones.7

5.1Fal los, 308: 647; ED, 148: 338.5.2 Incluyendo explcitamente los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al

usuario y al consumidor ycualquier forma de discriminacin.5.3 Ver G ELLI , Constitucin..., op. cit ., pp. 396-8, 401-4.5.4 Como en los dos casos Gambier (teatro Oden; propaganda), Castro,etc.5.5 La redaccin est expuesta en el orden a nuestro juicio ms claro.5.6D ice el art . 52 in f in e: En caso de desistimiento o abandono de la accin de las referidas

a socia ciones legi t imada s, la t i tula r idad a ct iva ser a sumida por el minister io pblico.5.7 Explicamos un supuesto que puede resultar novedoso en exceso en el 13, La defensa

del Esta do en los t r ibunales a rbi tra les in terna ciona les , de nuestra conferencia Integra cin ydesintegracin de la Corte Suprema, La Plata, 15 de agosto de 2003, en ocasin de la presen-tacin del libro de B OTASSI , C ARLOS A. (dir.), Temas de Der echo Adm in i str ati vo, en honor al Pr of.Doctor Agustn A. Gor di l l o, La Plata , Librer a Edi tora Platense, 2003.


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5.2.1. El pr opi o afectad o

E l propio a fecta do puede actua r en un doble ca r cter, defendiendo ta nt o su propio

derecho subjetiv o como el derecho de incidencia colect iva cua nd o ejerce acciones

para resgua rda r su derecho a la sa lud y a un medio a mbiente sa no, de acuerdo a la rt . 41, o cuan do dema nda por sus derechos como usua rio conform e el a rt . 42: a ll

se unen el derecho individua l y el colect ivo.8Se ha condena do a l Est a do a cumplir

el cronogra ma de produccin de la vacuna cont ra la fiebre hemorr gica a rgentina

o ma l de los ra st rojos.9Ta mbin a realizar ra mpas de acceso pa ra disca pacita dos

i n r e L abatn,10y a una empresa ferrovia r ia y a l Esta do a efectua r y f isca l iza r ,

respectiva mente, obra s pa ra mejora r el a cceso de disca pacita dos a los t renes

(Verbrugghe).11

E l ca so ms import a nt e, por su importa ncia terica , fue Gambier I I,12en quese a dmit i el derecho a la vigencia del principio de legalida d por q uien invoc pura

y simplement e, con r enova do bro ciuda da no su calida d de t a l. La evolucin de la

jurisprudencia ha sido progresiva ment e a mplia y y a puede hoy sostenerse, como

lo ha resumido la S a la I V i n r e Youssefi an, que en lt ima instan cia la legi t ima -

cin [se remite] a un pun t o de derecho sust a ncial (en la medida en qu e nega r la

legitim a cin equ iva le a n ega r el derecho).13

5.2.2. L as asociaciones lat o sensuque pr opendan a esos fi nes

Ta mbin puede present a rse una a socia cin l at o sensu, p. ej. una coopera tiva ,14

crea da en defensa de todos los usua rios o de la colect ivida d mism a y ese es el caso

de la legitima cin de la s a socia ciones que propenda n a estos fines, conforme a l

a rt . 43. En los ltimos aos ha n prolifera do la s organiza ciones no guberna menta -

les, par a la defensa puntu a l de los derechos de los usua rios, del medio am bient e; o

5.8 Han tramitado amparos iniciados por personas individuales en su condicin de usuario,vecino, afectado, etc. , que defendan al mismo tiempo un derecho colectivo: Sala IV, Fer nn-

dez, Ral c. Poder E jecut i vo Nacional, L L , 1997-E, 535 (la CS J N recha z el ampa ro pero sincuestiona r la legitima cin, L L , 2000-A, 179); el primer caso Schroder, S a l a I I I ,L L , 1994-E , 449;Dal bn, LL , 1997-E, 570. Un a enumera cin m s completa i n f r a, cap. II I , E l derecho subjetivoen el derecho de incidencia colectiva, 6, Casos.

5.9 Sa l a IV , Viceconte, L L , 1998-F, 305 (firme), cons. IV a X.5.10 Labatn, L L , 1998-F, 345. Ampliar i n f r a, cap. I I I , 6.1 a 6.10. Ver G U L L C O , H ERNN ,

Ra mpa s pa ra disca pa cita dos (cas o La ba tn), en C ARRI, ALEJ AN DR Oy otr os, En d efensa de l osderechos civ i l es, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2000, p. 49 y ss.

5.11Verbrugghe, S a l a I , ED, 185: 995.5.12 L L , 1999-E, 623, aqu llamado Gambier I I, para diferenciarlo de Gambi er I, ambos

citados supra, nota 1.17. Ampliar i n f ra, cap. III , 6.1 a 6.10.5.13 Youssefian, L L , 1997-F, 270; Sala V, Rod rguez, Jess y otr os c/ Estad o Nacional Mde

Econ. y Ob. y Ser v. Pb. P.E.N . s/ medi da caut elar (autnoma), L L ; 1996-E, 80; NievaAl ejan dr o y otr os c/ P.E.N. Dt o. 375/ 97 s/ ampar o ley 16.986, L L , 1998-A, 442, con notade M I G U E LN G E L P ADILLA, L L , 1998-B , 294, con not a de B IDARTC AMPOS . Era a precia r en el marcodel proceso cautelar , in ter ina y provisionalmente, la concurrencia de un inters tutelable(n IV, prrafo tercero i n f i ne). I n f r a, cap. III , 5 y 6.

5.14 As lo resolvi la Sala I con referencia a Consum id ores L i br es.


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del cont rol ciuda da no del poder, la t ra nspa rencia en la fun cin pblica , et c.: la s

ha y pues ta nto genrica s15como punt ua les o sect oria les.16

Ca be sea la r q ue ya el ca p. XIV (a rt s. 55 a 58) de la ley de defensa del consum i-

dor 24.240 tr a ta la legit ima cin de la s a socia ciones de consumidores, la a ut oriza -cin que deben r equerir de la a utoridad de a plica cin pa ra funciona r como ta les y

los requ isitos par a obtener el reconocimient o. Asimism o, pa rt iendo de la ba se de

la exist encia del registro na ciona l de a socia ciones de consum idores, previst o en el

a rt . 55 del decreto 1798/94, regla ment a rio de la ley 24.240, la S ecret a ra de In dus-

t ria , Comer cio y Min era ha dicta do la r esolucin 461/99,17a t ra vs de la cual

con sesgo rest rictivo se est a blecen norma s y requ isitos a los que deben a just a r-

se la s a sociaciones, pa ra funciona r en el m bito na ciona l. El intento ha resulta do

ftil y ca rece del sust ento lega l st r i cto sensuque requiere la Const itucin.Como ha dicho la Sa la I V en ADECU A c. ENARGAS,18es suf icient e con la

inscripcin en el registro de persona s jurdicas. P or lo dem s, una coopera tiva a la

que se deneg la inscripcin ga n el a mpa ro en la Sa la I (Consum idores L ibres),19

en ba se a una interpreta cin a mplia del concepto de asociacin.

E sta a qu comprendido el derecho a un a a udiencia pblica a nt es que el Est a do

resuelva cuest iones q ue a fecta n derechos de incidencia colectiva .20En el la ta les

a socia ciones pueden tener par ticipa cin, a port a r pruebas y a rgum entos en rela -

cin a l proyecto en d ebat e. Es que, en d efinit iva , derecho de incidencia colectiva ya udiencia pblica son dos conceptos pa ra lelos.

Ta mbin cabe t ener present e el ar t . 42, conforme a l cual Los consum idores y

usu a rios [...] t ienen derecho [...] a la proteccin d e [...] sus int ereses econmicos.

E ste derecho de fondo necesita la indispensa ble tutela judicia l operat iva, sin nece-

sidad de norma procesal legisla tiva a lguna , para requerir de la justicia el derecho

de fondo que la Constit ucin consa gra . La a nt igua solucin d e los casosSi r i y Kot

resulta otr a vez de directa a plica cin al caso.

5.15 Consultar el CEC, Centro de Educacin al Consumidor, Sarmiento 1967, piso 1 , of . 15,t el. 4952-7990; ADE LC O, Accin del C onsu mid or, 4371-1661/0846; U nin d e U sua rios y C on-sumidores, Pueyrredn 510, tel. 4961-8153 y 4963-3399; Consumidores Argentinos, Ro Bam-ba 250, 4953-9692/4551; ADE C U A, etc.

5.16 A s o c i a c i n d e G r a n d e s U s u a r i o s d e E n e r g a E l c t r i c a d e l a R e p b l i c a A r g e n t i n a(AGUEERA); Madres de Plaza de Mayo; ADC, Asociacin Por los Derechos Civiles; AsociacinVecinal de Belgrano C; Asociacin Protectora de Suscriptores de Planes de Ahorro; Confede-racin Unif icada Bioqumica de la Repbl ica Argentina; Fatav , Famil iares y v ct imas de acci-dentes de trnsi to , etc .

5.17B.O.12/7/99.5.18Sa l a IV , ADECUA c. EN ARGAS, L L , 1998-F, 338.5.19 Consentida y ejecutoriada. Ampliar i n f ra, cap. III , los numerosos casos citados en los

6.1-10. Esto demuestra que no es mater ialmente posible f renar todas las acciones desde laCSJ N. Es como querer frenar l a ma rea , para f raseando a L OR D D ENNING , Th e Di scipl in e of L aw,Londres, Butterworths, 1979, p. 18.

5.20 Ver i n f r a, cap. XI, donde referenciamos algunas experiencias directas del ao 1999. Vertambin G USMAN, AL F R E D O S IVERIO , La in ta ngibil ida d de la s i tua cin jur dica del usua r io, L L ,2000-B, 263, nota 1.


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5.2.3. Ot r os casos

Ya de a nt a o ha y ca sos en que el derecho puede ser ejercido por t erceros en defen-

sa de otr o sujeto de derecho que forma , o no,21pa rt e de ella como a socia do.22E sto es

muy import a nt e pues a veces el propio int eresa do es renuente a a cudir a la vajudicial, o no t iene los medios suficientes pa ra ha cerlo, e int eresa a l orden jurdi-

co, en ciert os casos, que la lesin a determina da s circunsta ncias jurdica s indivi-

dua les no quede sin corr eccin, lo qu e las t ra nsforma entonces en genera les o

colectiva s. P a rt iendo del precedente de la ley de asociaciones profesiona les stricto

sensu, gremia les o sindicalesla ley de proteccin a l consumidor se a delan t a la

Const itu cin de 1994 en reconocer legitim a cin procesa l colectiva a la s a socia cio-

nes de usua rios y consum idores, concepto legal q ue recoge y a mpla la norma

const ituciona l. Diversos fa llos h a n a dmitido la legitima cin de legisladores,23aun-que la C SJ N se inclin por la tesis opuest a . P erdure o no esa solucin, alcan za con

la legitima cin de la s a socia ciones, los a fecta dos actu a les o potencia les (usua rios,

vecinos, etc .) y e l D efensor d el P ueblo de la Na cin. Ni la CS J N puede frena r

ese h it o constit uciona l, como lo demuest ra n todos los tr ibuna les.24Nega rles legi-

tim a cin a t odos par ece insostenible. Recha za r limina rm ente una a ccin recin

en la instan cia extra ordinaria de la C SJ N, m s todava . 25P or ello es que a pesa r

de ta les pronun cia mientos en ca sos a islad os, las sa la s y los jueces siguen a plican -

do, como deben, la Const itu cin.26

5.21 El ejemplo ms dramtico de nuestro pasado reciente es el de las Madres de Plaza deMayo y otras inst i tuciones anlogas ; a n ivel in ternacional hay numerosas organizaciones dederechos humanos (Am nesty I nt er nat i onal , Am er i ca s Watch, etc.) que procuran la defensa deaquellos que no pueden defenderse por s mismos. Otro caso de inters es el de la SociedadInt eramerica na de P rensa, q ue br inda a poyo de opinin pbl ica supra na cional a los problema slocales de cada medio de prensa y puede tambin presentarse.

5.22 En el primer caso podramos encontrar una asociacin que defienda derechos de terce-ros discr iminados, perseguidos, etc . , aunque estos no sean miembros de el la . En el segundoencontramos supuestos tales como un gremio que def iende a sus af i l iados, una corporacin

profesional a los miembros de la profesin, etc.5.23Nieva, S a l a I I , RAP, 228: 724 y otros, entr e ellos un previo fa llo en la misma causa , Sa la

II , 10-VII-97; CN Fed. C A, Sa la ad h ocin tegrada por los Ca ma r ista s R OBERTO MO R D E G L I A(Sa la I I I ),P E D R OJ OS J . C OVIELLO(Sa la I ) y M ARAG ARZND E C OMTE G RAND (Sa la I I), i n r e Sociedad Aer onu-t i ca San Fer nan do SRL y otros, 1997. La CS J N recha z las a cciones de los legisla dores, perotodav a e l J uez de Pr imera Ins ta ncia D r . S ILVAG ARRETN logr imponer, en el caso iniciado poruna asociacin de consumidores, la existencia al menos de un ente regulador con domicilio,presupuesto, organigrama, in tegracin del d irector io con representantes de las Provincias ylos usua r ios . La a dministracin a dvir t i que no poda s iempre seguir in tenta ndo todas la s v aso el salto de instancia y simplemente cumpli el acto, aunque slo ante la frrea insistencia delm ag i s t r ad o .

5.24I n f r a, cap. II I , 6.1 a 6.10.5.25Yustm an de Quagl i no, 19-VIII-99. Se desestima liminarmente una accin o rd ina r i a, en

ocasin de resolver el recurso de hecho de Telecom. Mayora y minora se remiten a lo resueltoen una accin de amparo, Defensor d el Pueblo de l a N acin, D. 218, XXXIII, 7-V-98, cuandoparece obvio que no se trata, en absoluto, de situaciones asimilables.

5.26Verbrugghe, Sa l a I , ED, 185: 995; Gambier, S a l a I I , L L , 1999-E , 623 y otr os (i n f ra, ca p. I I I , 6 y 6.1 a 6.10).


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6. Pr ocesos en qu e se ap l i ca

6.1. No sol ament e el ampar o

Si se considera al art . 43 referido principal pero no exclusivamente a la ms

restrictiva de las vas judiciales, el amparo, de all se sigue, a for t i or i, que la

legitim a cin a s a mplia da es as imismo a plicable a los juicios de conocimiento. La

Corte Suprema a dmiti en AGUEERA , en efecto, que el derecho del a rt . 43 puede

ejercita rse ta nt o por la va del a mpa ro como por la a ccin mera mente declar a tiva ,1

y la Sa la IV a l igua l que la V a cla r que ese derecho se a plica a los juicios

suma rsimo y suma rio y que puede igua lmente tr a mita rse como proceso ordina -

rio. Lo mismo cabe decir de la s ca utela res a ut noma s.

H a dicho en a quel sent ido la S a la I V de la C ma ra Na ciona l de Apelaciones en

lo Cont encioso adm inistra t ivo federa l: Ta mbin a bona la tesitura precedent e-

mente esboza da la doctrina de la Corte Suprema de J usticia de la Na cin segn la

cua l la a ccin prevista en el ar t . 43 de la Constit ucin N a ciona l y en la ley 16.986

no es la n ica , exclusiva o ineludible pa ra la sa lvagua rda de derechos y gara nt as

const ituciona les o lega les, en t a nt o se a dmite que la t ut ela de los derechos y

fa culta des const ituciona les puede can a liza rse por vas procesa les que no se limi-

ta n a la especfica ment e reglada en la ley 16.986 (confr. doct. de Fal los, 310: 877);

y q ue, en el ca so de que las cuestiones en juego exigiesen una ma yor a mplitud de

debat e y prueba, puede disponerse la sust a nciacin conforme al t r mite previsto

par a el juicio suma rio2(Fal los310: 877; 311: 810 y 2154) o el ord in a rio (Fal los

313: 532).3 Igua l criterio a dopt la sa la V:4 ta les previsiones (una propuesta del

rga no competente en la ma teria y su d eba te en a udiencia pblica ) no son sino el

6.1AGUEERA, LL , 1997-C, 322, con nota:Las asociaciones de usuarios y la defensa de losderechos de incidencia colectiva (Accin declarativa de inconstitucionalidad), actualizada enG O R DILLO, Ci en notas de Agustn, Buenos Aires, FDA, 1999, p. 140, nota 61.1.

6.2D ice el art . 319 del CP CC N: cua ndo leyes especiales remit a n a l juicio o proceso sumar io

se entender que el l i t igio tramitar conforme el procedimiento del juicio ordinario.6.3Consum id ores L i br es, L L , 1997-F, 273, cons. IX i n f i ney X. Ver Fer nndez, Ral c. Poder

Ej ecut i vo nacional, Sa l a IV , L L , 1997-E, 535, revocado por la CS J N, que a dmite la legitima cinaunque rechaza e l amparo , L L , 17- I I -2000. En l a pr imera de l as causas c i t adas l a Sa la IVexpres, refirindose al caso AGUEERA , que Tal simili tud [se refiere a la por la Corte men-ta da a na loga existent e entr e esa a ccin y la de a mpa ro] se configura a simismo en el subexamine , en t an to l a ac tora in ic i l a presen te acc in como sumar s ima (v a prev is ta en e lCdigo P rocesal Civil y Comercial de la Na cin pa ra el tr mite de las a cciones de a mpa ro contraactos de particulares: confr. art . 321), no modificando lo sealado la circunstancia de que laseora juez de pr imera instancia haya ordenado el t rmite de la presente con las reglas deljuicio sumario [. . .] Si se entiende que la actora se encuentra legitimada para iniciar una accinde amparo, no se advier te que el hecho de que se haya dispuesto la t ramitacin de la causamediante las reglas de un juicio de conocimiento ms amplio tenga influencia sobre la aptitudde la recurrente para estar en juicio como parte actora a f in de lograr una sentencia sobre elfondo o mrito del asunto (cons. IX, 3 prr.).

6.4 Sa l a V , Consum i dor es Li br es Coop. L td a. y otr o c. Presi dencia d e la N acin y otr o, L L ,1997-F, 265, con n ota La revisin judicia l de la s t a rifas y la a ccin de d efensa del consumidor,reproducida en G O R DILLO, Ci en notas de Agustn, op. ci t. , p. 157 y ss., 73.


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corr ela to sectoria l de los derechos de incidencia colect iva reconocidos en el a rt . 42

de la Constitucin Nacional (cons. IV). Quien no quiere utilizar la accin de

a mpa ro puede prescindir de ella y ut iliza r ent onces la s dem s vas que el ordena -

miento procesal en cad a ca so le otorga . Im poner la obliga torieda d del a mpa ropa ra el resgua rdo del derecho const ituciona l previsto en el a rt . 42 u ot ros (36, etc.)

de la C onstit ucin n a ciona l, implica ra quita rle al a fecta do toda a ccin cuan do su

derecho no fuera a fecta do en forma ma nifiesta , lo que resulta jurdica mente in-

a cepta ble. En efecto, en esa tesitura resulta ra que nun ca se podra producir prue-

ba pa ra la defensa de los derechos del consum idor frent e al presta dor de servicios

pblicos monoplicos por t ra ta rse siempre de un a mpa ro. E llo viola ra la ga ra nt a

de la defensa en juicio par a el supuesto que se interpreta ra que un u sua rio slo

tiene derecho a dema nda r a una licenciat a ria monoplica por la va del am paro,sin oport unida d suficiente y a decua da de deba te y prueba, ni por otra va procesal

fuera de los supuestos m s estr ictos del a mpa ro. Ta mbin ello surg e explcito del

a rt . 41 de la Constit ucin en cuan to tut ela el derecho a la sa lud y a vivir en un

medio a mbient e sa no. Aqu la norma ha bilita en todos los casos la legit ima cin

judicia l a mplia y slo se deber n d istingu ir los dist int os procesos conforme a la s

reglas genera les que rigen unos y otr os. El t exto constit uciona l que au toriza ini-

ciar la va del am par o pa ra la tut ela de derechos de incidencia colectiva , es con

ma yor ra zn a plica ble a los procedimientos ordina rios, suma rios

5

o suma rsimo,para la defensa del usuar io, etc.

6.2. L a opcin por una va de mayor debat e y pr ueba

P or lo dem s, ya era pacfico en n uestro derecho procesal, a nt es de la reforma ,6

qu e quien tena derecho a in icia r un pr ocedimient o suma rio, p. ej. de da os y

perjuicios, poda opta r por el ordin a rio; es el mismo ra zona mient o con el cua l

qu ien puede ha cer un a mpa ro puede opta r por otro procedimiento de ma yor a mpli-

tud de defensa y prueba pa ra el dema nda do, sin que ste pueda a lega r perjuicioprocesal a lguno. Lo mismo resulta de a plica cin, segn vimos, cua ndo se tra ta de

la a ccin sum a rsima de defensa del consum idor conform e a la ley 24.240. Igu a l

conclusin corresponde a l am pa ro contra par ticular es. Est a es la solucin a cepta -

da por H U G OALSINA, RAYMUNDOF ERNNDEZ, C ARLOSC OLOMBO, en ra zn de que la

eleccin por el a ctor d el proceso que a cuerda ma yor a mplitud d e defensa no irroga

perjuicio a l dema nda do,7y ha lla t a mbin respaldo jurisprudencia l.8En esta va-

ria nt e se puede sost ener qu e el juicio ordina rio es o no una va idnea a cr i t er io

6.5 No en el orden na cional en que h a sido elimina do por la ley 25.488.6.6 Ver nota precedente.6.7 C OLOMBO , C ARLOS , Cdi go Pr ocesal Ci vi l y Comer ci al de la N acin, anotado y coment ado,

t . I II , p. 841.6.8 CNFed. Civ. y Com., Sala I, 5840, 29-4-77; 9340, 25-3-80; Sala II, 877, 2-7-71; 8643, 23-5-

80; 67, 22-8-80; CSJN , AGUE ERA,L L , 1997-C, 322 y Consumi dores L ibr es, Sa l a IV , L L , 1997-F, 273.


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in ic ial d el r ecur r ente, no del demandado o del juez: Si su necesidad es de un

pront o pronunciam iento, ent onces es va idnea primero el a mpa ro y n o el juicio

ordinario;9ello es a s S iempre exceptu a nd o, como es obvio, los juicios suma rios

o sum a rs imos: [...] ley de defensa del cons um idor, [...] etc.

10

E l requisito de queno exista otro medio judicia l m s idneo ha de referirse a la idoneida d especfica de

otros remedios sum a rios previstos por la ley,11n o a l juicio ordin a rio.12Es q ue,

como dice C OLAUTTI, el am par o ha deja do de ser una va subsidiar ia pa ra conver-

tir se en un a va a lterna tiva cuya eleccin como medio ma s idneo se ha l l a a car go

de l a asi stencia l etr ada,13a l menos si uno at iende a los pactos interna ciona les a

los q ue el pa s se ha sometido (a rt . 75 inc. 22 de la C N).

7. E l pr oceso de conocim i en to de l a l ey de defensa del consum i dor

7.1. L a l egit imacin de l as asoci aciones

E n el plan o legislat ivo, la legit ima cin a mplia par a la defensa de derechos de

incidencia colectiva ha sido reconocida expresa ment e en la ley de defensa del con-

sumidor, desde luego aplica ble a los servicios pblicos priva tiza dos, donde la s

a socia ciones y orga niza ciones de este tipo ha n sido a dmit ida s en form a extensiva .

E n efecto, el art . 56 se refiere a la s organizacionesque t engan como fina lida d la

defensa , inform a cin y educa cin del consumidor, de lo cual r esulta cla ro que no

se refiere a n ingn tipo de a socia cin en pa rt icula r, en lo qu e se refiere a la legiti-

ma cin. As lo ha resuelto la Sa la I i n r e Consum idores L i br es, en fa llo qu e la

a dmin istr a cin aca t . El mism o principio a mplio cabe a plica r, a nuest ro juicio,

cua lquiera sea la forma jurdica de la orga niza cin n o guberna menta l, o incluso

esta ta l o pblica no esta ta l , que tenga t a les fina lidades (funda ciones, gremios,

coopera tiva s, etc.). Ca be ta mbin postula r, como lo ha hecho con a ciert o la Sa la IV

en ADECUA C/ ENARGAS, qu e es suficiente con su r econocimient o como perso-

na jurdica por el Est a do;1ese mismo criterio ha sido recepta do por C SJ Ni n r eAsociacin Benghalensi s.2E l ar t. 55 desta ca q ue La s a socia ciones de consumido-

res const ituida s como persona s jurdica s est n legitima da s par a a cciona r cuando

r esu l ten objeti vam ente afectados o amenazados in ter eses de l os consum idor es,

sin perjuicio de la int ervencin d el usua rio o consum idor prevista en el segundo

p rr a fo del a rt culo 58.

6.9U n da en la justicia: los ampa ros de los art s. 43 y 75 inc. 22 de la C onstitucin Naciona l,L L , 1995-E , 988; reprodu cido en Der echos H um anos, op. ci t. , 4 ed., cap. XII y en AB R E G , MARTNy C OURTIS , C HRISTIAN (Comp.), L a apl i caci n d e l os tr ata dos sobr e derechos hu manos por l ostr i bunal es local es, CELS, Buenos Aires, Editores del Puerto S.R.L., 1997, p. 201 y ss.

6.10 Art. citado (en la nota precedente), nota 22.6.11 Nota 24: ley de defensa del consumidor [...], etc.6.12Art. citado (en nota 6.6), p. 59.6.13 C OL AUTTI , Der echos humanos, Buenos Aires, Universidad, 1995, p. 245.7.1L L , 1998-F, 338, cons. III.7.2 CS J N, considera ndo 10 de la sent encia d el 1-VI-2000.


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7.2. L a l egit i maci n adi cional obl i gator ia del m in i ster io pbl i co

E l a rt . 52 de la ley otorga Acciones J udiciales en los siguientes t rminos: Sin

perjuicio de lo expuesto, el consumid or y u sua rio podr n in icia r a cciones judicia -

les cuan do sus intereses resulten a fecta dos o a mena za dos. La a ccin corresponde-r a l consum idor o usua rio, a la s a socia ciones de consumidores const ituida s como

persona s jurdica s, a la a utoridad de a plica cin n a ciona l o loca l y a l ministerio

pblico. El m inist erio pblico cua ndo n o intervenga en el proceso como pa rt e,

a ctua r obliga toriam ente como fisca l de la ley. Concluye el a rt . 52 an tes cita do

diciendo que En caso de desi sti m i en to o aband ono de l a acci n de l as refer i das

asoci aci ones l egit imadas, l a ti tu l ar i dad acti va ser asum ida por el m i ni ster i o

pblico. Aqu la legitim a cin par a la defensa de los derechos de incidencia colec-

tiva es cu druple: el interesa do, la s a sociaciones, la a utoridad de a plica cin y elm i ni ster i o pbli co, quien t iene adem s obliga cin de proseguir la s a cciones en

ca so de desistimiento de la a sociacin a ctora .

7.3. Pr oceso de conocim i en to

P or ltimo, el ar t . 5

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Gordillo- Cap II- Derechos de Incidencia Colectiva

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