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LA HETEROGENEIDAD DE LAS MUNICIPALIDADES Y EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ1
Máximo Torero
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ACRÓNIMOS
ADE: Area de Desarrollo Educativo
ANOVA: Análisis de Varianza
BN: Banco de la Nación
CPN: Contaduría Pública de la Nación
CTAR: Consejo Transitorio de Administración Regional
DR: Dirección Regional
DSR: Dirección Sub-regional
FONCODES: Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo SocialMED: Ministerio de Educación
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
PCM: Presidencia del Consejo de Ministros
USE: Unidad de Servicios Educativos
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Resumen Ejecutivo
1. Con el inicio del nuevo gobierno instalado el 28 de julio del 2001, diversas instancias
del gobierno y la sociedad civil han iniciado o acelerado sus esfuerzos para contribuir al
diseño del proceso de transferencia de recursos, funciones y responsabilidades del
gobierno central hacia los gobiernos subnacionales, de acuerdo al mandato dedescentralización ordenado por la Constitución Política de 1993, actualmente vigente.
2. En ese marco, el Programa de Emergencia de Descentralización de la Dirección General
de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha encomendado
una serie de estudios para un mejor entendimiento de la problemática de la
descentralización, con el objetivo de contribuir al proceso desde un punto de vista
fundamentalmente técnico, aunque tomando en cuenta que la motivación del proceso de
descentralización en el Perú es fundamentalmente política.
3. Los objetivos específicos de este estudio son dos: i) la elaboración de una tipología de
municipalidades que muestre la heterogeneidad de las mismas en términos de su nivel
de necesidades y capacidad financiera y/o de gestión, y ii) establecer los lineamientos
d l d f i d l d f i bilid d l
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como la mejor forma de organizar al Estado para el cumplimiento más eficiente de sus
funciones. La revisión de las experiencias descentralizadoras en América Latina y el
resto del mundo sugieren, sin embargo, que esa visión de la descentralización es
excesivamente positiva.
6. Una evaluación de los avances de las experiencias descentralizadoras en América Latinaes bastante complicada, es claro que hasta ahora estos procesos no están satisfaciendo
las expectativas inicialmente puestas en ellos. Las principales preocupaciones alrededor
de los procesos más avanzados en la región giran alrededor de al menos cuatro aspectos:
i) ineficiencia de los órganos locales, ii) aumento de desigualdades inter.-regionales y
iii) aumento de la inestabilidad macroeconómica.
7. Se entiende que la principal fuerza detrás del proceso de descentralización en el Perú es
fundamentalmente político-reinvindicativa, especialmente entre los grupos que no
pertenecen a las élites del poder central, pero se espera que el esfuerzo del PCM
contribuya a generar una transición saludable hacia un estado descentralizado que
contribuya efectivamente a la promoción de la competitividad, la reducción de las
i id d i l i i ió i d d f i i
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combinada definidas a partir de ambos tipos de factores, es decir, un grupo de altas
necesidades y alta capacidad de gestión, otro de altas necesidades y baja capacidad de
gestión, y así sucesivamente. La ventaja de este procedimiento es que hace más
explícitos los criterios tomados en cuenta en la elaboración de la tipología final.
11. La tabla siguiente lista todas las variables identificadas en la dimensión de necesidadesy la financiera o de gestión, y la última columna indica las variables que fueron
seleccionadas para el desarrollo de la metodología detallada en la sección anterior.
Variables de necesidades
Variable Descripción FuenteUtilizada para
el análisisProxy Utilizada
Tasa de Pobreza Distrital Porcentaje de hogares pobres en el distrito Mapa de Pobreza 2000.MEF
Sí Pobreza b
Tasa de Desnutrición InfantilPorcentaje de niños entre 5 y 8 años condesnutrición
Censo de Peso y Talla1999. MINEDU
Sí Pobreza b
Deficit de postas de salud Población con déficit de postas de salud
Deficit de aulas educativas Alumnos con déficit de aulas educativas
Deficit de AguaPorcentaje de la población sin acceso a aguapotable en la vivienda
Deficit de DesagüePorcentaje de la población sin acceso adesagüe en la vivienda
Sí Infraestructura b
Deficit de ElectricidadPorcentaje de la población con acceso aservicio eléctrico en la vivienda Sí Infraestructura b
Mapa de Pobreza 2000.FONCODES
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12. La implementación del análisis de conglomerados permitió clasificar a 1,567
municipalidades distritales tanto en la dimensión de necesidades como en la de
capacidad financiera y/o de gestión. La siguiente tabla muestra el resultado de la
combinación del análisis con 6 grupos, caracterizados por sus necesidades como por su
capacidad financiera o de gestión. Dicha matriz permite establecer cuales serían losgrupos de municipalidades distritales susceptibles de esquemas de apoyo diferenciados.
Un aspecto muy importante de notar es que más de la mitad de las municipalidades
(53%) tienen muy alta pobreza, baja escala y baja capacidad de gestión. Es posible
imaginar que las posibilidades de este grupo de asumir funciones y responsabilidades se
establecen en el largo plazo y con una transición que involucra un amplio esquema de
capacitación.
Matriz de Tipologías de Municipalidades Distritales (2 categorías de necesidades)
Gestión / Necesidades No muy Pobres Muy Pobres Total Número
Alta Gestión / Alta Escala 98 124 222
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Caracterización de la Tipología Final de Municipios (6 grupos)
I II III IV V VI
IndicadoresAlta Gestión,Alta Escala,
Menos Pobre
Baja Gestión,Alta Escala,
Menos Pobre
Baja Gestión,Baja Escala,
Menos Pobre
Alta Gestión,Alta Escala,
Más Pobre
Baja Gestión,Alta Escala,
Más Pobre
Baja Gestión,Baja Escala,
Más Pobre Promedio Municipios Distritales
Tasa de Pobreza (%) 41 55 57 83 90 87 82
Tasa de Desnutrición Infantil (%) 12 17 18 40 45 44 40
Población sin Desagüe (%) 42 59 69 75 88 73 74
Población sin Electricidad (%) 19 27 28 64 73 66 61
Accesibilidad Vial Aceptable (%) (*) 98 96 82 58 53 43 54
Profesionales y Técnicos por cada 1000 hab. 3 1 1 2 1 1 1
Numero de ss. Admin.. automatizados 6 2 1 6 1 1 1
Ingresos Tributarios Per Capita (S/.) 180 45 26 24 6 4 20Ingresos Totales (millones de S/.) 5 1 0 1 1 0 1
Número de municipios 99 76 55 124 383 830 1567
Municipios Provinciales
Tasa de Pobreza (%) 47 53 82 86 79
Tasa de Desnutrición Infantil (%) 16 15 40 42 37
Población sin Desugüe (%) 42 50 75 77 71
Población sin Electricidad (%) 22 26 60 64 57
Accesibilidad Vial Aceptable (%) (*) 96 100 88 69 79
Profesionales y Técnicos por cada 1000 hab. 1 1 0 1 1 Numero de ss. Admin.. automatizados 6 1 6 1 3
Ingresos Tributarios Per Capita (S/.) 25 10 7 3 7
Ingresos Totales (millones de S/.) 14 6 6 2 4
Número de municipios25 5 51 106 187
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14. Es fácil observar que las diferencias inter-grupos es amplia para las variables de interés
en cada caso. Por ejemplo, en cuanto a las municipalidades distritales, los grupos más
pobres tienen una tasa de pobreza por encima del 83% mientras que la tasa de pobreza
entre los menos pobres es siempre menor al 57%. Algo similar ocurre con la
desnutrición crónica infantil. Estas diferencias se hacen menos claras para el acceso adesagüe, pero vuelven a ampliarse para el acceso del acceso a electricidad y la
accesibilidad vial. En este último caso, los más pobres tienen como máximo 58% de sus
distritos con accesibilidad vial aceptable, mientras que ese ratio se eleva hasta por lo
menos 82% entre los distritos menos pobres. La situación es similar con las
municipalidades provinciales.
15. Para analizar la lógica de las agrupaciones en términos de las variables de capacidad
financiera y de gestión, es necesario limitar las comparaciones a grupos del mismo nivel
de pobreza. Por ejemplo, para el caso de ingreso tributarios el mejor grupo distrital tiene
hasta 180 soles recaudados per cápita, mientras que el menos desarrollado en términos
de esa variable recauda sólo 26 soles per cápita. Esta diferencia puede asociarse a
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(b) Economías de escala: las ganancias en términos de adecuación a la demanda debieran
superar a los beneficios que genera las economías de escala del centralismo.
(c) Participación ciudadana, será exitosa en la medida que sea superior a la registrada
durante políticas centralistas.
Sin embargo, esto no es suficiente si es que no se cumple con el principio básico que
debe guiar un sistema de transferencias intergubernamentales, es decir, reconocer que el
principal propósito es contribuir a la provisión efectiva de servicios a la población y no
el de financiar entidades.
18. La provisión descentralizada de bienes públicos se torna más eficiente en la medida que
existan demandas geográficamente diferenciadas (bienes públicos locales). Cuando no
hay bienes públicos locales no todas las provisiones son descentralizables (Finot, 2001).
Por ejemplo el análisis de los principales servicios públicos de acuerdo a su
diferenciación de demanda se encuentra que:
(a) En educación el gobierno central debe asumir la responsabilidad de proveer dicho
servicio debido a la importancia de las externalidades que genera. La idea central es que
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ser cubiertos con recursos propios. Por otro lado, en el caso de la prestación de salud
pública, similarmente al caso de educación, lo que se requiere es un sistema de
préstamos nacionales que básicamente cubra el costo entero de la provisión de la salud
dado que en este caso las externalidades son también significativas.
(c) En el caso de infraestructura en un sistema descentralizado los gobiernos subnacionales
identifican las necesidades de infraestructura y ejecutan los proyectos. Sin embargo, en
este caso el gobierno nacional debe únicamente proveer los incentivos u orienta los
recursos hacia aquellos proyectos que generen las externalidades necesarias o que sean
de interés nacional.
19. La descentralización de los gastos debe ser acompañada de una descentralización de los
ingresos. Sin embargo, esta descentralización de los ingresos no garantiza siempre una
mejor asignación de los servicios por: problemas de captura y de capacidad de gestión
de los Municipios. Si bien, las principales fuentes de financiamiento para gobiernos
locales descentralizados pueden ser impuestos locales, cobro de cargos por servicio
(user fees), subvención del gobierno central y cofinanciamiento; el acceso a estas esta
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generación de déficit fiscal al nivel del gobierno central, la no-correspondencia de la
demanda con límites político-administrativos, fuertes desigualdades territoriales, la
posibilidad de guerras fiscales, cultura centralista, captura de los gobiernos locales por
los grupos de interés y su impacto sobre la asignación de los recursos, y finalmente la
debilidad institucional de los gobiernos locales.
22. Dada la complejidad del proceso de descentralización es necesario tener mucha
precaución. En tal sentido es esencial utilizar experiencias piloto antes de establecer
reglas globales para el proceso, al igual que llevar a cabo una línea de base que permita
evaluar la situación actual de las municipalidades ayudando en el proceso de
negociación, y a su vez poder cuantificar en el futuro los efectos de la descentralización.
Es importante entender la descentralización como un proceso progresivo y que no puede
avanzar a la misma velocidad en todas las regiones. En tal sentido creemos es necesaria
una estrategia de planeamiento que incluya una etapa de diseño y una etapa de
implementación. En la etapa de diseño se deben identificar las necesidades,
instrumentos y las competencias a ser asignadas a los diferentes niveles de
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Índice
I. Introducción.........................................................................................................................1
II. Antecedentes de la problemática descentralizadora en América Latina ...........................2
III. Aspectos metodológicos generales y estrategia utilizada ...............................................10
IV. La Construcción de la Base de Datos Utilizada .............................................................18
IV.1. Fuentes de Información .........................................................................................18
IV.2. Variables Seleccionadas ........................................................................................23
IV.3. Importancia de Analizar por Separado las Variables de Necesidades y Gestión..26
V. Resultados del Análisis Empírico ....................................................................................29
V.1. Identificando Conglomerados de acuerdo a la Dimensión de Necesidades ...........30
V.2. Identificando Conglomerados de acuerdo a la Dimensión
de Capacidad Financiera y Gestión .......................................................................35
V.3. Definiendo la Tipología de Municipalidades ..........................................................43
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I. Introducción
Con el inicio del nuevo gobierno instalado el 28 de julio del 2001, diversas instancias del
gobierno y la sociedad civil han iniciado o acelerado sus esfuerzos para contribuir al diseño
del proceso de transferencia de recursos, funciones y responsabilidades del gobierno centralhacia los gobiernos subnacionales, de acuerdo al mandato de descentralización ordenado
por la Constitución Política de 1993, actualmente vigente. (ver IEP, 2002) En ese marco, el
Programa de Emergencia de Descentralización de la Dirección General de Gestión Pública
de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha encomendado una serie de estudios
para un mejor entendimiento de la problemática de la descentralización, con el objetivo decontribuir al proceso desde un punto de vista fundamentalmente técnico, aunque tomando
en cuenta que la motivación del proceso de descentralización en el Perú es
fundamentalmente política.
El estudio que se presenta en este documento forma parte del mencionado esfuerzo de
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prevalente en el ámbito y la capacidad financiera y/o de gestión de los gobiernos
subnacionales correspondientes. La sección 6 presenta algunas de las principales lecciones
establecidas en la literatura local e internacional a partir de las experiencias más avanzadas
en América Latina y establece un conjunto de lineamientos de un plan de transferencia
gradual de recursos, funciones y responsabilidades a los diferentes niveles de gobiernos
subnacionales. La sección 7 concluye con un resumen de los resultados y propuestas
incluidas en el documento y agrega algunas reflexiones acerca de los pasos a seguir para la
generación de un proceso descentralizador ordenado, incluyendo el planeamiento de un
sistema de monitoreo y evaluación del mismo.
II. Antecedentes de la problemática descentralizadora en América Latina 2
La historia latinoamericana y peruana muestra varios procesos sucesivos de centralización
y descentralización con antecedentes anteriores a la llegada de los españoles. Finot (2001) ,
por ejemplo, plantea que uno puede entender la expansión de la cultura Tiahuanaco como el
primer antecedente centralizador, al cual le siguió una corriente descentralizadora que se
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central, reflejada en la crisis de la deuda de los ochentas y la imagen generalizada de
burocracias nacionales sobredimensionadas, ineficientes y corruptas.
Aunque los procesos de descentralización en América Latina han tenido un
calendario particular en cada país, es claro que los mismos se vieron acelerados en la
mayoría de países de la región a partir de la segunda mitad de los ochentas. Las fuerzas que
impulsan los mismos, sin embargo, son algo más difíciles de establecer. La revisión de la
literatura nos permite identificar al menos dos tipos de fuerzas claramente distinguibles
pero no excluyentes entre sí: una política y otra económica.
La aproximación política a la descentralización se plantea como reacción a los
procesos autoritarios del poder central y buscan el empoderamiento de los diferentes grupos
locales para permitir una ampliación de sus derechos y libertades y la inclusión de sectores
excluidos en instituciones representativas con capacidad de control de la administración
pública. (Borja, 1987) En tal sentido, el eje de la descentralización política es la elección de
autoridades territoriales que manejen los temas regionales o locales a través de sus propias
organizaciones, pero con un alto nivel de participación ciudadana en la gestión. 3 (Palma,
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plantea la conveniencia de localizar la decisión sobre su provisión a nivel local y no de
manera centralizada.
La literatura económica también plantea otros aspectos que condicionan el proceso de
descentralización. La provisión óptima de bienes y servicios públicos exige soluciones
cooperativas (arreglos institucionales) que viabilicen la implementación del mismo,
asegurando que los niveles óptimos se cumplan y puedan ser financiados por los
beneficiarios. Que la asignación satisfaga el óptimo social supone atender el problema de
las deficiencias en los sistemas de información asociadas a intereses individuales que
divergen de los del grupo. (problema de los comunes) Este tipo de problemas puede
eventualment e analizarse a través de un modelo de agente-principal adecuadamente
diseñado. En un estado centralizado, las autoridades locales pueden encargarse de la
administración de determinadas actividades, pero respondiendo al gobierno central. En ese
marco, el gobierno local es el agente y el gobierno central es el principal. Sin embargo, en
última instancia, el gobierno central responde a la población en su conjunto, y en tal
sentido, el gobierno es el agente y la población es el principal. El tema es que la
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como un mecanismo democratizador sino también como la mejor forma de organizar al
Estado para el cumplimiento más eficiente de sus funciones. La revisión de las experiencias
descentralizadoras en América Latina y el resto del mundo sugieren, sin embargo, que esa
visión de la descentralización es excesivamente positiva.
Una evaluación de los avances de las experiencias descentralizadoras en América
Latina es bastante complicada debido a las diferencias entre los procesos nacionales, y a la
diversidad de aspectos involucrados. A pesar de ello, es claro que hasta ahora estos
procesos no están satisfaciendo las expectativas inicialmente puestas en ellos. Las
principales preocupaciones alrededor de los procesos más avanzados en la región giran
alrededor de al menos cuatro aspectos: i) ineficiencia de los órganos locales, ii) aumento de
desigualdades inter.-regionales y iii) aumento de la inestabilidad macroeconómica. (ver
Burki et. al., 1999)
II.1.
Ineficiencia de gobiernos locales
La transferencia de la decisión o gestión hacia los gobiernos locales no significa una mejora
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espontáneamente, siendo necesario una participación proactiva de los entes centrales con
programas adecuados de capacitación para los nuevos funcionarios públicos.
La cosa sería aún más complicada para la promoción de una cultura de participación
constructiva, considerando que la tradición en nuestros países ha limitado la participación
política a la elección de nuestros representantes nacionales y subnacionales. La revisión de
las experiencias participativas asociadas a los procesos de descentralización identifican a
Bolivia y Brasil como los ejemplos de mayor participación social. (Finot, 2001) Sin
embargo, en el resto de países, no ha sido posible pasar mucho más allá de la participación
electoral periódica. Sin esa participación, aumenta la posibilidad que el principal efecto de
la descentralización no sea un funcionamiento más eficiente y ajustado a la realidad local,
sino el fortalecimiento de grupos locales de poder que manejen los recursos de acuerdo a
sus intereses.
Un segundo aspecto que puede afectar el efecto de la descentralización sobre la
calidad en la provisión de los servicios públicos se relaciona a probables divergencias entre
el ámbito geográfico que corresponde a las externalidades locales y el de la demarcación
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las diferencias en la calidad de los bienes y servicios públicos y de las condiciones de vida
de la población. Por ello, el diseño de los procesos de descentralización siempre incluye
sistemas de compensación que buscan reducir las diferencias de recursos financieros entre
las localidades más ricas y pobres. Sin embargo, la experiencia latinoamericana sugiere que
la descentralización no es capaz de evitar tendencias concentradoras más fuertes.
Siguiendo con el tema de la importancia del recurso humano, uno puede imaginar que
el sistema de compensación puede ser diseñado de tal manera que se pague más a aquellos
funcionarios que trabajen en localidades más rurales, por ejemplo, que son también las más
pobres. Sin embargo, ello parece tener límites muy cercanos para atraer los recursos
humanos necesarios, considerando las ventajas de la calidad de vida en las grandes
ciudades.
Las experiencias de Argentina y Chile muestran que la descentralización del
financiamiento de la salud y educación puede llevar a acentuar las diferencias en la calidad
del servicio entre las localidades pobres y ricas, especialmente por la calidad de profesores
y medicos que son capaces de atraer las segundas. Para muchos, este tipo de problema
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El aumento en la inestabilidad macroeconómica se relaciona a dos efectos que
podrían resultar de los procesos de descentralización. En primer lugar, que la
descentralización tiende a aumentar el nivel de gasto público total. En segundo lugar, que la
descentralización reduce la capacidad del gobierno central de utilizar instrumentos fiscales
para el manejo de las fluctuaciones macroeconómicas. La evidencia empírica, sin embargo,
sugiere que estos no son problemas estructuralmente relacionados con los estados
descentralizados, aunque sí con los procesos de transición. Fornasari et. al. (1999) no
encuentra evidencia que los déficit subnacionales afecten el gasto o el déficit agregados en
el largo plazo. Sin embargo, aumentos en el gasto y déficit subnacionales sí tienen un
efecto significativo sobre el gasto y déficit nacionales, lo que sugiere que la
descentralización sí afecta el manejo macroeconómico. La conjunción de estas evidencias
econométricas sugiere que en el largo plazo, los países descentralizados tienden a encontrar
arreglos institucionales que reducen el efecto de estas restricciones.
A nivel conceptual, la pregunta es que es lo que hace que las transiciones hacia la
descentralización se den con aumentos en el gasto y el déficit nacionales. Lo que tenemos
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poco sostenibles. El motivo de esa disposición a financiar los requerimientos de los
gobiernos subnacionales es que estos agentes financieros comparten la percepción que, en
caso de incapacidad de pago al nivel local, el gobierno nacional terminará interviniendo
para salvar la bancarrota de los gobiernos subnacionales en problemas.
Es en este marco que el gobierno central debe mostrarse fuerte para enviar señales
claras a todos los agentes que ello no ocurrirá y que cada gobierno subnacional deberá
afrontar las consecuencias de su indisciplina fiscal. Una forma de mostrar esa fuerza es
precisamente restringiendo la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales,
pero también puede ayudar su comportamiento en otros ámbitos de negociación, como el
establecimiento de los niveles de los sistemas de compensación. 4
Esta discusión nos plantea muy claramente la importancia de cómo se maneja la
negociación política entre los gobiernos locales y el nacional en los peligros que puede
generar la transición hacia un estado descentralizado. La ciencia política ofrece al menos
dos formas de garantizar el sostenimiento de un poder central fuerte. Una de ellas se refiere
a otorgarle mayor poder al presidente en relación al congreso. La segunda se refiere a la
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competitividad, la reducción de las inequidades sociales y una participación ciudadana
efectiva y constructiva.
En ese marco, este estudio aborda dos puntos específicos, pero de particular
importancia para el proceso. En primer lugar, documentar la heterogeneidad que caracteriza
a las unidades políticas descentralizadas, distritales y provinciales. En segundo lugar,
sugerir criterios de clasificación de los mismos, los mismos que puedan ser utilizados para
establecer una transición diferenciada en términos de la transferencia de recursos y
responsabilidades. Hay, sin embargo, muchos criterios que pueden ser tomados en cuenta y
no todos tienen las mismas implicancias sobre la transición descentralizadora. De otro lado,
la escasez de información limita las posibilidades de un análisis muy preciso en estos
momentos. Ambos aspectos son discutidos de manera general en la siguiente sección.
III. Aspectos metodológicos generales y estrategia utilizada
Lo más probable es que el proceso de descentralización en el Perú se basa en la
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instituciones como FONCODES. A su vez, esta información puede mezclarse con la
información de la Contaduría Pública Nacional (CPN) sobre los ingresos y gastos
desagregados de todos los distritos. El tema, sin embargo, es definir como es que utilizamos
esta información para generar la tipología distrital deseada.
Afortunadamente, no somos los primeros en realizar este tipo de esfuerzo. Unejemplo particularmente útil es el desarrollado por el Departamento Nacional de Planeación
de Colombia. Lo que se hace en ese estudio es utilizar combinadamente el método para la
generación de componentes principales con el de categorización basado en un análisis
jerárquico de conglomerados. Lo que hacemos en esta sección es primero explicar la
metodología utilizada en el caso colombiano, para luego detallar y justificar las
desviaciones del método que hemos utilizado para este estudio.
Una forma de resumir toda la información que se pueda obtener de los distritos es a
través de la utilización del análisis de componentes principales. Dado un vector de
características ),...,( 1 n X X , el vector de componentes principales es un vector ),...,( 1 pY Y ,
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La idea entonces es resumir la información contenida en ),...,( 1 n X X utilizando los
nk ≤ primeros componentes que explican un determinado porcentaje de la varianza. A
mayor concentración de la varianza, menor número de vectores necesarios para resumir la
información contenida en ),...,( 1 n X X .
En cuando al análisis de conglomerados, el objetivo es encontrar agrupacionesnaturales de las observaciones bajo análisis. El tema es que cada observación tiene n
dimensiones, siendo necesario establecer una medida de distancia que nos permita
cuantificar la semejanza de dos observaciones. Hay muchas formas de definir la distancia
entre dos observaciones, pero en el caso de variables continuas, la más común es la
distancia euclediana. La elección es sustancialmente más controversial en el caso que seincluyan variables dicotómicas. En ese caso, la distancia euclediana es una medida del
número de coincidencias en dos variables, pero se cuestiona por el hecho que valora de la
misma manera las coincidencias 1-1 y las de 0-0. Las variantes que se generan se basan en
un tratamiento diferenciado de esas coincidencias.
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iv. Se repiten los pasos (ii) y (iii) N-1 veces, o hasta obtener el número de grupos deseado.
Registra la identidad de los grupos a cada paso y las distancias a la que fueron
agrupados.
El tema en el paso (iii) es como establecer la distancia entre un grupo no unitario y
otras observaciones. Los procedimientos conocidos se basan en utilizar el promedio, la
menor o la mayor distancia entre las observaciones individuales.
La principal limitación de estos métodos es su sensibilidad a las especificaciones
utilizadas. En particular, los resultados son sensibles a la presencia de outliers y no hay
forma de reagrupar a las observaciones que fueron inicialmente mal agrupadas. En todo
caso, siempre se recomienda probar más de una especificación en cada uno de los puntos de
decisión descritos.
El método utilizado en el estudio del Departamento Nacional de Planificación de
Colombia utiliza primero el análisis factorial para establecer tres grupos de factores
cercanos: dos de variables sociales y uno de variables financieras. En segundo lugar, se
utiliza el método de componentes principales para resumir la información correspondiente a
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gestión, y así sucesivamente. La ventaja de este procedimiento es que hace más explícitos
los criterios tomados en cuenta en la elaboración de la tipología final.
Una consideración fundamental para preferir utilizar conglomerados a partir de todas
las variables de cada factor es que el porcentaje de la varianza explicada por el primer
componente principal es sustancialmente más bajo en el caso peruano que en el casocolombiano. La Tabla 1 y Tabla 2 muestran la descomposición de la varianza para los
grupos de necesidades y capacidades, respectivamente. El primer componente del vector de
variables de necesidades (gestión) sólo explica el 34% (27%) de la varianza total. Estos
valores contrastan con los reportados para el caso colombiano que superan en los tres casos
al 70% de la varianza total. Ante ello, es claro que la utilización secuencial del primer
componente principal deja fuera información muy importante para explicar las diferencias
entre los municipios distritales.
Tabla 1Descomposición de varianza de necesidades
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de acuerdo a las variables consideradas, para lo cual afortunadamente se cuenta con pruebas
estadísticas especiales como las de Anova y Scheffé.
Tabla 2Descomposición de varianza de capacidad de gestión
Componente Eigenvalue Diferencia % explicado dela Varianza ProporciónAcumulada
1 2.47 0.58 0.27 0.272 1.89 0.69 0.21 0.483 1.20 0.19 0.13 0.624 1.01 0.19 0.11 0.735 0.82 0.04 0.09 0.826 0.78 0.17 0.09 0.917 0.61 0.47 0.07 0.978 0.14 0.04 0.02 0.999 0.10 . 0.01 1.00
Variables utilizadas: Gasto de capital per capita, ingresos totales per capita,gasto de capital / gasto total, deuda / ingreso total, gasto de capital / remuneraciones% profesionales / personal total, % personal que conoce informática / personal total
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medias para varios grupos, la decisión sobre el número de tipologías con las cuales trabajar
se decidió que se escogería aquella que presentara el número de grupos entre los cuales la
diferencia en los valores promedio de las variables utilizadas para conformar los clusters
fuese significativa. Ahora bien, cuando se requiere comprobar si los valores de las medias
asociadas a dos grupos difieren entre sí de manera significativa lo recomendable es utilizar
una prueba de medias mejor conocida como t-test. Sin embargo, cuando se requiere
contrastar las diferencias entre las medias asociadas a más de dos grupos se requiere utilizar
un procedimiento que tome en consideración el error conjunto asociado a todos los grupos,
pues un test de medias simple aplicado para todos las posibles combinaciones que se
quieran comparar incrementará el tamaño del error tantas veces como comparaciones se
realicen.
La alternativa es utilizar algunas de las denominadas pruebas de rango múltiple
(múltiple range tests) o pruebas post-hoc que se utilizan luego de realizar un análisis de
varianza. Estas pruebas permiten realizar varias comparaciones entre las medias asociadas a
varios grupos manteniendo el error total controlado a un nivel determinado.
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Una diferencia fundamental entre la prueba de Tukey con respecto a la de Scheffé es
que esta última toma en consideración el tamaño de los grupos que están siendo
comparados. Existe una variante de la primera prueba denominada Tukey-Kramer que si
considera el tamaño de la muestra de los grupos en comparación. Para efectos de esta
investigación se usó la prueba de Scheffé.
La prueba de Scheffé se basa en una técnica similar a la de Tukey pero tiene la
ventaja de que es posible efectuar todas las posibles comparaciones entre las medias.
Esta prueba utiliza como referencia los valores calculados en la prueba de anova
como por ejemplo los grados de libertad intra y entre grupos, así como los cuadrados de las
medias intra y entre grupos.
En primer lugar se debe calcular el ratio F asociado a esta prueba o F de Scheffé que
se obtiene de la siguiente fórmula:
( ) ( ) AS A s df df F a F /,1−=
donde:
s F : estadístico F asociado a la prueba de Scheffé
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adf : grados de libertad del número de medias a comparar
AS MS / : cuadrado de la media entre grupos o su equivalente la suma de los cuadrados entre
grupos dividido entre los grados de libertad entre grupos
Si se cumple que el valor F obtenido es mayor al valor crítico asociado a la s
F para
un determinado nivel de confianza asociado, entonces se rechaza la hipótesis nula de queno existen diferencias significativas y se concluye que las medias sí son diferentes entre sí.
Debe notarse que si se compara únicamente el valor F obtenido para el contraste
entre un par de medias y su respectivo valor crítico F asociado para los grados de libertad
de los grupos que están siendo comparados, sólo se podría afirmar dichas medias son
diferentes entre sí pero no con respecto al resto de medias a contrastar, además de que seestaría incrementando el error al considerar cada prueba como independiente cuando en
realidad están relacionadas entre sí.
IV. La Construcción de la Base de Datos Utilizada
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municipales ejecutados. La importancia de esta encuesta se basa en el hecho que incluye
información relevante para aproximar la capacidad de gestión de cada municipio: recursos
humanos con los que cuenta la municipalidad y recursos computacionales disponibles para
la gestión administrativa.6
Esta encuesta fue realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INEI) en 1999 a
nivel nacional. Se logró levantar información a un total de 1,619 municipalidades distritales
de un total de 1624 municipalidades y la totalidad de las municipalidades provinciales
(194). El llenado del formulario de la encuesta corría a cargo del Alcalde de la
Municipalidad o de la autoridad designada específicamente para ello.
Esta encuesta incluía un módulo sobre ingresos y gastos presupuestados y ejecutados
por las municipalidades. Sin embargo, dicha base de datos muestra dos problemas. El
primero relacionado con un error al momento de registrar las cifras presupuestales; esto se
concluye del contraste realizado entre ésta información y los datos disponibles de la
Contaduría Pública de la Nación. El segundo problema del módulo en cuestión está
relacionado con la sub-cobertura pues sólo 30% de las municipalidades respondió de
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información más reciente si no analizar tendencias de los ingresos y gastos de las
municipalidades por partidas de gasto.
La base de datos presenta información acerca de 1570 municipalidades distritales y
que reportan información para al menos uno de los años del período de referencia de un
total de 1624 municipalidades distritales existentes. En el caso de las municipalidades
provinciales, aparece información reportada para todas las municipalidades en al menos
uno de los años del período de referencia.
La información está organizada según dos grandes rubros: ingresos y egresos. Al
interior de cada uno de estos rubros la información se desagrega en siete rubros, cuatro de
los cuales corresponden a ingresos y los tres restantes a egresos. A su vez cada uno de estos
rubros se desagrega a su vez en varios sub-rubros como se indica en la Tabla 3.
Tabla 3Información Disponible en el Presupuestos Ejecutados de las Municipalidades
1.1 Impuestos
1.2 Tasas
1.3 Contr uc ones
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Otra fuente de información usada es el mapa de pobreza elaborado por el Fondo
Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) que contiene información
referida al desarrollo económico y social de los distritos del país existentes hasta 1999. Esta
información nos permite construir un conjunto de indicadores de los 1818 distritos del país
que reflejan tres aspectos específicos relacionados con carencias: el consumo insuficiente
de la población, el déficit de infraestructura social y las limitantes al desarrollo económico.
La utilidad de este mapa es que ofrece una actualización hasta 1999 de varios de los
indicadores a nivel distrital que en muchos casos se encontraban disponibles para años
anteriores a 1999. La actualización indicada tomó en consideración las mejoras en
infraestructura social surgidas como resultado de los proyectos que FONCODES y otras
dependencias públicas realizaron durante el período de actualización.
La Tabla 4 presenta una lista de todos los indicadores a nivel distrital presentados en
el mapa de pobreza.
Tabla 4Indicadores del Mapa de Pobreza de Foncodes
Nutrición Tasa de desnutrición crónica
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En general se utilizó la información a nivel distrital para todos los distritos que no
fueran capital de provincia. En el caso de estos último y dado que representaban a las
municipalidades provinciales se calculó un promedio ponderado para cada una de las
variables usadas tomando como factores de ponderación el tamaño de la población de cada
uno de los distritos que componen la provincia. Adicionalmente, este informe presenta
información sobre población estimada para cada distrito la que se usó para realizar los
cálculos de indicadores per-cápita.
En el caso del índice de pobreza, dado que esté es un indicador resumen se esperaba
que podría estar correlacionado con alguno de los indicadores que lo conforman y se
produciría redundancia por lo que se optó por trabajar con un indicador reciente de pobreza
a nivel distrital generado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
El Mapa de Pobreza del MEF para el 2000 presenta un indicador del nivel de pobreza
existente al interior de cada distrito, expresado por la cantidad de hogares pobres respecto
al total de hogares existentes en cada distrito del país (incidencia de la pobreza). Además,
se calculan otros indicadores de pobreza tradicionalmente usados (brecha y severidad) a
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número de niños desnutridos respecto al total de niños para diversos niveles de agregación:
centro educativo, distrito, provincia, departamento y nacional.
Específicamente, en esta investigación se usó la tasa de desnutrición a nivel distrital
calculada como el número de niños que presentaban algún nivel de desnutrición respecto al
número total de niños matriculados en todos los centros educativos del distrito. La tasa de
desnutrición en el ámbito provincial corresponde al número de niños desnutridos en toda la
provincia respecto al total de niños matriculados en los centros educativos del mismo
ámbito geográfico.
IV.2. Variables Seleccionadas
Dado que el objetivo principal del estudio es elaborar índices e indicadores de síntesis sobrelas condiciones sociales (necesidades) y la gestión municipal distrital y provincial se
identificó, del total de variables obtenidas de las fuentes de información detalladas
anteriormente, aquellas variables que explicaban la mayor parte de las variaciones de la
dimensión que se buscaba medir. La Tabla 5 lista todas las variables identificadas en la
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Las Tabla 1.1. en el Anexo A muestra las estadísticas básicas para el conjunto de
variables seleccionadas al nivel provincial y distrital. Asimismo, la Tabla 1.2. del mismo
anexo muestra la distribución por decil de las variables utilizadas.
Así por ejemplo, en el caso de la dimensión de necesidades donde se busca medir
necesidades básicas y de infraestructura, se encontró que la tasa de pobreza distrital, y la
tasa de desnutrición eran suficientes para explicar las necesidades básicas. Sin embargo en
el caso de las variables de infraestructura, las tres variables que explicaban la mayor parte
de las necesidades insatisfechas de infraestructura eran déficit de desagüe, electricidad y
acceso vial7. La variable de déficit de agua, por otro lado, no se incluyo porque mostraba un
comportamiento no muy consistente con los niveles de pobreza y con la variable de
desagüe (tenía una correlación de –0.79 con la tasa de desnutrición infantil promedio del
distrito mientras que la variable de desagüe tenía una correlación positiva como era de
esperarse)8. Similarmente, las variables de déficit de aulas educativas y de postas de salud
fueron excluidas del análisis. Específicamente, el déficit en postas médicas estaba de cierta
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equipamiento de sus oficinas, sino también al nivel de orden con que se procesan las
actividades de las diferentes funciones actuales. Los ingresos tributarios reflejan la
capacidad recaudadora de las municipalidades, sea por el nivel de la actividad económica
en el distrito o por la capacidad de su sistema de recaudación. Finalmente, se entiende que
el nivel de gasto, en general, y el de inversión, en particular, se relaciona con la capacidad
de ejecución de proyectos con que cuentan actualmente los municipios.
La Tabla 6 muestra las variables seleccionadas para esta dimensión. Como se explicó
al describir las fuentes de información se encontraron un conjunto de variables tanto de
gestión como de capacidad financiera, sin embargo se prefirió seleccionar aquellas que
tenían mayor poder explicativo y a su vez que su definición era más homogénea a lo largo
de las diferentes municipalidades. Así por ejemplo, en las variables que medían la calidad
del capital humano de las municipalidades se optó por mantener profesionales por cada mil
habitantes y no utilizar el ratio de profesionales, ni el de profesionales que conocen
informática. En el caso particular del ratio de profesionales esta variable estaba altamente
correlacionada con profesionales por cada mil habitantes por lo que se prefirió mantener la
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Tabla 6Variables de capacidad financiera y/o gestión
Variable Descripción FuenteUtilizada para
el análisisProxy Utilizada
Profesionales x cada 1000habitantes
Número de profesionales x cada 1000habitantes
SíCapacidad de
gestión b
Personal que conoceinformática / Personal Total
Porcentaje del personal que conoce deinformática entre personal total
Profesional / Personal TotalPorcentaje de profesionales entre personaltotal
Nivel de automatizaciónNúmero de servicios administrativosautomatizados (máximo 10)
SíCapacidad de
gestión b
Ingresos tributarios per capitaIngresos por concepto de recaudacióntributaria entre población del distrito
Sí Autonomía b
Ingresos Totales per capita Ingresos Totales entre población del distrito
Ingresos TotalesIngresos Totales de la municipalidad(expresados en logaritmos)
Sí Escala b
Autonomía financiera Ingresos Propios menos transferencias entreingresos totales
Gasto de capital per capita Gasto de capital entre población del distrito
Deuda / Ingreso Total Gasto destinado a deuda entre Ingreso Total
Gasto de capital / Gasto TotalGasto de capital entre el Gasto Total de lamunicipalidad
Gasto de Capital /Remuneraciones
Ratio Gasto de Capital entre Gasto destinadoa Remuneraciones
Encuesta deInfaestructura
Socioeconómica Distrital1999. INEI
PresupuestosMunicipalidades (1998-
2000 ) ContaduríaPública de la Nación
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En este trabajo resaltamos la importancia de no resumir toda la información en un
sólo indicador sino distinguir por lo menos dos dimensiones: una de necesidades y otra de
gestión dado que ambas dimensiones explican dos aspectos distintos y relevantes para el
diseño de una tipología de municipalidades. Por ejemplo, si ordenamos lexicográficamente
los distritos utilizando todos los componentes principales de cada uno de los grupos de
variables analizados: necesidades (5 variables), infraestructura (3 variables) y gestión (en
versión extendida con 9 variables) se aprecia (Ver Mapa 1) claramente que el ordenamiento
de los municipios distritales serían muy distintos validando la importancia de mantener
cada una de estas dimensiones por separado9.
En cuanto a la dimensión de gestión se identificó además un conjunto de variables
adicionales a las variables tradicionalmente utilizadas: autonomía financiera, ingresos
totales, y gastos de capital per cápita entre otras, que dan información adicional sobre las
características y capacidades de gestión de las municipalidades.
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Mapa 1
Perú: Tipologías de Municipalidades Distritales basadas en un ordenamiento lexicográfico según componentes principales
Perú: Tipologías de Municipalidades Distritales según Gestión Perú: Tipologías de Municipalidades Distritales según Necesidades
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El Gráfico 1 busca medir la relación entre los dos primeros componentes principales
de las variables de gestión versus las nuevas variables de gestión identificadas. Como
claramente se observa que no hay una relación clara entre estas variables (profesionales y
técnicos y números de servicios automatizados) y los dos componentes principales.
Gráfico 1Relación de Variables Tradicionales de Gestión con Nuevas Variables de Gestión
% P
r o f e s i o n a l e s - T
e c n i c o s / P e r s o n a
Primer componente principal-10 -5 0 5 10
0
.5
1
% P
r o f e s i o n a l e s - T
e c n i c o s / P e r s o n a
Segundo componente principal-10 -5 0 5 10
0
.5
1
1 1
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observaciones basándose en la minimización de la varianza entre los elementos de cada
grupo, reduciendo la dispersión. Siguiendo esta metodología y utilizando las variables
previamente seleccionadas10 se agruparon las municipalidades de acuerdo a las variables de
necesidades y de capacidad financiera y de gestión.
V.1.
Identificando Conglomerados de acuerdo a la Dimensión de Necesidades
La utilización del método de Ward sobre las variables de la dimensión de necesidades
permite identificar cuatro grupos estables o tipos de municipalidades. La Figura 1 muestra
como se agruparían las municipalidades distritales según el número de grupos o clusters
establecidos a priori11. Para el caso se presentan cuatro posibles alternativas de
aglomeración: seis, cinco, cuatro y tres clusters. Lo primero que se observa es que el grupode la extrema derecha, que incluye a 501 distritos, se mantiene inalterable al aumento del
número de clusters pre-establecido. En realidad, el grupo que más tiende a dividirse es el de
la extrema izquierda, el que agrupa a 885 distritos cuando se piden 3 grupos, salvo cuando
se pasa de 5 a 6 grupos. En ese caso, el que se divide es el grupo intermedio, el que
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medias manteniendo el error total controlado a diferencia de lo que hace una prueba
tradicional de medias12.
Figura 1Esquema secuencial de aglomeración de grupos o tipos de municipalidades
usando los indicadores de NecesidadesSolución
6 211 328 346 172 63 501
5 211 328 346 235 501
4 211 674 235 501
3 885 235 501
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significativas. De hecho, el grupo 2 tiene una tasa de pobreza del orden del 92%, mientras
que la tasa de pobreza del grupo 3 es de 88%. La pregunta es si es conveniente diferenciar a
un grupo por sólo 4 puntos de diferencia en la tasa de pobreza, considerando que ambas son
tasas altísimas. La situación es análoga en el caso de la desnutrición crónica infantil.
Gráfico 2Distribución de Medias de las variables de pobreza en la dimensión de Necesidades
para dos opciones de agrupamiento: 4 y 6 conglomerados
Tasa de PobrezaSeis Grupos Cuatro Grupos
1.0
.8
.6
.4
.2
1.0
.9
.8
.7
.6
.5
.4
.3
.2
1.0
.8
.6
.4
.2
1.0
.9
.8
.7
.6
.5
.4
.3
.2
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columnas los subgrupos que la prueba identifica como homogéneos. Si dos conglomerados
o clusters son homogéneos se reporta la media para ambos conglomerados bajo el mismo
subgrupo. Así pues, y como se puede apreciar en casi todas las variables se valida la
presencia de cuatro grupos claramente diferenciados validando la selección de cuatro
grupos o conglomerados.
En conclusión, y como se discutirá más adelante, si sólo se analizan los indicadores
de pobreza y desnutrición crónica parecería conveniente mantener solamente dos grupos,
los de alta y baja pobreza, dado que tener pobreza por encima del 80% de los hogares
claramente estaría indicando que esos distritos son de alta pobreza. Más aún en el Anexo
B.1.1. se muestra como las pruebas de análisis de varianza encuentran diferencias
significativas entre las diferentes variables cuando se utilizan solamente dos conglomerados
o clusters.
Es importante destacar, por otro lado, que al analizar los otros indicadores de
necesidad de infraestructura la homogeneidad sólo se mantiene al nivel de cuatro grupos
como se puede apreciar en el Gráfico 3. Las principales diferencias se dan en los casos de
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Gráfico 3Distribución de Medias de las variables de infraestructura en la dimensión de Necesidades
para dos opciones de agrupamiento: 4 y 6 conglomerados
Población sin acceso a desagüe
Seis Grupos Cuatro Grupos
63172346328501211N =
654321
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0235674501211N =
4321
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
63172346328501211N =
654321
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0235674501211N =
4321
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
Población sin acceso a energía eléctrica100.0
80.0
100.0
80.0
100.0
80.0
100.0
80.0
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Finalmente y como se puede apreciar en el Gráfico 4 si sólo se utiliza la variable
población para discriminar entre grupos, como finalmente se hizo en el proceso de
descentralización de Colombia (ver Departamento Nacional de Planeación (1995) y
William Jiménez (2001)), no se hubiera podido separar más de dos grupos perdiendo de
esta forma la información que se rescata tanto de pobreza y desnutrición como de
necesidades de infraestructura.
Gráfico 4Distribución de la medias de la variable de población para agrupamiento en 4
conglomerados60000
50000
40000
30000
20000
10000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
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se caracterizan por un alto número de profesionales por cada mil habitantes (> 20). El
último grupo corresponde al distrito de Santa María del Mar, que se caracteriza por un
elevadísimo ingreso tributario per cápita. A priori, no parecería conveniente establecer dos
agrupaciones con tan pocos miembros.
Figura 2Esquema secuencial de aglomeración de grupos o tipos de municipalidades
usando los indicadores de Gestión
Solución
6 886 459 118 101 3 1
5 886 459 219 3 1
4 1345 219 3 1
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Gráfico 5Distribución de Medias de los Indicadores Tradicionales de Capacidad Financiera por
Grupos de Conglomerados
Ingresos Tributarios per Capita
Cuatro Grupos Tres Grupos
459219886N =
321
80
60
40
20
0
-20101459118886N =
4321
140.0
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
-20.0
459219886N =
321
80
60
40
20
0
-20101459118886N =
4321
140.0
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
-20.0
Ingresos Totales (logaritmos)
15.0
14.5
17.0
16.0
15.0
14.5
17.0
16.0
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Número de Servicios Administrativos Automatizados
Cuatro Grupos Tres Grupos
459219886N =
321
2.5
2.0
1.5
1.0
.5
0.0101459118886N =
4321
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
.5
0.0
459219886N =
321
2.5
2.0
1.5
1.0
.5
0.0101459118886N =
4321
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
.5
0.0
Profesionales por cada Mil Habitantes
7
6
5
4
3
2
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
7
6
5
4
3
2
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
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conglomerados por el lado de capacidad financiera y de gestión han sido clasificados como
de alta, media y baja gestión.
Asimismo, los Mapa 3 y el Mapa 4 muestran la distribución de los conglomerados
para los departamentos de Lima y Cuzco y sus respectivas provincias.
Es muy importante notar como se diferencian las municipalidades distritales
(diferentes tonalidades de colores) en la clasificación en conglomerados desde la dimensión
de necesidades y la de capacidad financiera y de gestión. Por ejemplo en el caso del
Departamento de Lima hay muy pocos distritos clasificados como de alta gestión, mientras
que la mayor parte de la costa del departamento se caracteriza por ser relativamente de muy
baja pobreza (la tasa de pobreza para el quintil mas rico es 42%). Asimismo, se encuentran
muchos distritos con baja gestión (color azul del mapa de gestión) y baja pobreza (color
amarillo en el mapa de necesidades) indicando que estos son distritos donde se podrían dar
intervenciones para mejorar la gestión de tal forma que las municipalidades administren
mejor los recursos existentes.
Claramente no se encuentra pues una relación directa entre la dimensión de
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Mapa 2Tipología de Municipalidades Distritales según Gestión y según Necesidades
Perú: Tipología según Gestión Perú: Tipología según Necesidades
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Mapa 3Departamentos de Lima y Cusco: según Gestión y según Necesidades
Departamentos de Lima y Cusco: Tipología según Gestión Departamentos de Lima y Cusco: Tipología según Necesidades
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Mapa 4Provincias de Lima y Cusco: Tipología de Municipalidades Distritales según Gestión y según Necesidades
Tipología según GestiónTipología según según Necesidades
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V.3. Definiendo la Tipología de Municipalidades
Una vez identificados los conglomerados en las dimensiones de necesidades y capacidad
financiera y gestión el siguiente paso consiste en combinar ambas dimensiones de tal forma
de poder tipificar a cada uno de los municipios distritales en ambas dimensiones. Así pues
se clasificaron a 1,567 municipalidades distritales en ambas dimensiones.
La Tabla 7 muestra el resultado de esta combinación. Como se puede apreciar existe
un 30% de los distritos con alta o media gestión pero con una alta demanda muy fuerte de
necesidades (alta o muy alta pobreza). Esta información es de gran importancia ya que son
distritos donde se podría priorizar de forma rápida las transferencia s. Por otro lado, existeun 14% de municipalidades distritales que se caracterizan por tener baja o muy baja
pobreza pero gestión baja, lo que implicaría que hay bastante espacio para mejorar la
eficiencia de las municipalidades en dichos distritos sin necesidad de un fuerte incremento
en sus transferencias.
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se encuentran en dichas celdas se obtiene al final seis posibles tipos de municipalidades
distritales: no pobres con alta capacidad de gestión, no pobres con gestión media, no pobres
con baja gestión, pobres con alta gestión, pobres con gestión media y pobres con baja
gestión.
De esta forma la nueva matriz permitiría con mayor facilidad determinar cuales serían
los grupos de municipalidades distritales susceptibles de esquemas de apoyo diferenciados.
Un aspecto muy importante de notar es que más de la mitad de las municipalidades (53%)
tienen muy alta pobreza, baja escala y baja capacidad de gestión. Es posible imaginar que
las posibilidades de este grupo de asumir funciones y responsabilidades se establecen en un
más largo plazo.
Tabla 8Matriz de Tipologías de Municipalidades Distritales (2 categorías de
necesidades)Gestión / Necesidades No muy Pobres Muy Pobres Total Número
Alta Gestión / Alta Escala 98 124 222
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la tasa de pobreza entre los menos pobres es siempre menor al 57%. Algo similar ocurre
con la desnutrición crónica infantil. Estas diferencias se hacen menos claras para el acceso
a desagüe, pero vuelven a ampliarse para el acceso del acceso a electricidad y la
accesibilidad vial. En este último caso, los más pobres tienen como máximo 58% de sus
distritos con accesibilidad vial aceptable, mientras que ese ratio se eleva hasta por lo menos
82% entre los distritos menos pobres.
Para analizar la lógica de las agrupaciones en términos de las variables de capacidad
financiera y de gestión, es necesario limitar las comparaciones a grupos del mismo nivel de
pobreza. Por ejemplo, para el caso de ingreso tributarios el mejor grupo tiene hasta 180
soles recaudados per cápita, mientras que el menos desarrollado en términos de esa variable
recauda sólo 26 soles per cápita. Esta diferencia puede asociarse a capacidad de gestión enla medida que las diferencias en la tasa de pobreza y de desnutrición no alcanzan esas
magnitudes.
Finalmente, el Mapa 5 muestra la distribución geográfica de la tipología de
municipalidades distritales propuesta, tanto para la clasificación de doce tipologías como la
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Tabla 9
Caracterización de la Tipología Final de Municipios Distritales (6 grupos)
I II III IV V VI
IndicadoresAlta Gestión,Alta Escala,
Menos Pobre
Baja Gestión,Alta Escala,
Menos Pobre
Baja Gestión,Baja Escala,Menos Pobre
Alta Gestión,Alta Escala,Más Pobre
Baja Gestión,Alta Escala,Más Pobre
Baja Gestión,Baja Escala,Más Pobre Promedio
Tasa de Pobreza (%) 41 55 57 83 90 87 82
Tasa de Desnutrición Infantil (%) 12 17 18 40 45 44 40
Población sin Desagüe (%) 42 59 69 75 88 73 74
Población sin Electricidad (%) 19 27 28 64 73 66 61
Accesibilidad Vial Aceptable (%) (*) 98 96 82 58 53 43 54
Profesionales y Técnicos por cada 1000 hab. 3 1 1 2 1 1 1
Numero de ss. Admin.. automatizados 6 2 1 6 1 1 1
Ingresos Tributarios Per Capita (S/.) 180 45 26 24 6 4 20Ingresos Totales (millones de S/.) 5 1 0 1 1 0 1
Número de municipios 99 76 55 124 383 830 1567
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Mapa 5Perú: Tipología de Municipalidades Distritales agrupadas en 12 y 6 categorías
12 tipos de municipalidades 6 tipos de municipalidades
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Mapa 6: Departamento de Cusco
12 tipos de municipalidades 6 tipos de municipalidades
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Mapa 7: Departamento de Lima
12 tipos de municipalidades6 tipos de municipalidades
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V.4.
Tipología para Municipalidades Provinciales
Al igual que en el caso de las municipalidades distritales, y utilizando la misma
metodología es posible construir una tipología similar para las municipalidades provinciales
con la metodología usada para las tipologías distritales.
Ahora bien, antes de realizar el análisis de conglomerados fue necesario agregar la
información distrital al nivel inmediato superior (provincial) de manera que el análisis fuera
consistente con el ámbito que se estaba trabajando. Así, se construyeron nuevas variables
de necesidades para cada distrito construyendo un promedio ponderado a partir de los
valores de la variable en cada distrito y multiplicada por la población en dicho distrito. En
el caso de las variables relacionadas con presupuesto no fue necesario hacerlo pues estás serecolectan a nivel de municipalidades distritales y provinciales por separado, por lo que los
datos ya están agregados.
Como se desprende de la Tabla 10 se encontraron tres grupos por el lado de la
dimensión de necesidades y dos grupos por el lado de la dimensión de capacidad financiera
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distritales específicamente en la dimensión de gestión se encuentra que el 50% de ellas son
similares al grupo de municipalidades distritales que presenta menor capacidad de gestión,
un tercio se asemeja al grupo de municipalidades distritales de mejor gestión y el resto se
reparte de manera dispersa entre los distintos tipos de municipalidades distritales.
Gráfico 7Dimensión de Necesidades
Tasa de Pobreza Tasa de Desnutrición Infantil
327092N =
321
1.0
.9
.8
.7
.6
.5
.4327092N =
321
.6
.5
.4
.3
.2
.1
327092N =
321
1.0
.9
.8
.7
.6
.5
.4327092N =
321
.6
.5
.4
.3
.2
.1
Población sin Acceso a Desagüe Población sin Acceso a Energía Eléctrica
90.0 90.0
80 0
90.0 90.0
80 0
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Esto reflejaría que las municipalidades provinciales, a contracorriente de lo que se
pensaría, no forman un bloque homogéneo, de hecho es posible señalar que aquellas con
menor capacidad de gestión podrían ser señaladas como “municipalidades provinciales de
dimensión distrital”.
En el caso de la dimensión de necesidades se encuentra también que las
municipalidades provinciales tienden a agruparse en dos grandes bloques, un primer bloque
conformar por un grupo reducido de municipios que presentan consistentemente una mejor
situación socioeconómica pues sus indicadores presentan valores menores (16%); por otro
lado se identifica un bloque conformado a su vez por dos grupos que se diferencian entre sí
por la severidad con la que los indicadores reflejan una mayor situación de pobreza.
Gráfico 8Dimensión de Capacidad Financiera y de Gestión
Profesionales por Mil Habs. Número de Ss Admin Automatizados2.4
2.2
2 0
7.0
6.0
5 0
2.4
2.2
2 0
7.0
6.0
5 0
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Tabla 11
Caracterización de la Tipología Final de Municipios Provinciales (6 grupos)
I II III IV V VI
IndicadoresAlta Gestión,Alta Escala,
Menos Pobre
Baja Gestión,Alta Escala,
Menos Pobre
Baja Gestión,Baja Escala,Menos Pobre
Alta Gestión,Alta Escala,Más Pobre
Baja Gestión,Alta Escala,Más Pobre
Baja Gestión,Baja Escala,Más Pobre Promedio
Tasa de Pobreza (%) 47 53 82 86 79
Tasa de Desnutrición Infantil (%) 16 15 40 42 37Población sin Desagüe (%) 42 50 75 77 71
Población sin Electricidad (%) 22 26 60 64 57
Accesibilidad Vial Aceptable (%) (*) 96 100 88 69 79
Profesionales y Técnicos por cada 1000 hab. 1 1 0 1 1
Numero de ss. Admin.. automatizados 6 1 6 1 3
Ingresos Tributarios Per Capita (S/.) 25 10 7 3 7
Ingresos Totales (millones de S/.) 14 6 6 2 4
Número de municipios25 5 51 106 187
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VI. Acerca del Proceso de Transferencia de Recursos y Funciones hacia los
Gobiernos Subnacionales
La descentralización transfiere los derechos de control hacia un gobierno local que busca
maximizar el bienestar de sus dos clases de usuarios locales: las elites y las no-elites. Sinembargo, un mecanismo de descentralización no es forzosamente más eficiente que la
centralización, ya que se ha observado, sobretodo en los países en vías de desarrollo, que
altos niveles de recaudación de gobiernos locales pueden generar un peor manejo en las
adjudicaciones en relación con un sistema centralizado. “Los sistemas centralizados pueden
ser más o menos fiables que los gobiernos locales, dependiendo de la naturaleza de sus
instituciones políticas.”15 Es por esto que un adecuado mecanismo de transferencia y la
clara identificación de los problemas que puede traer consigo la descentralización es
esencial.
Sin embargo, la literatura coincide en la importancia de la descentralización en
aumentar efectivamente la atención de la inversión pública hacia las necesidades locales, y
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En las siguientes secciones se detalla algunos de los principios básicos encontrados
en la literatura y en experiencias de otros países que se considera se deben de tomar en
cuenta. Asimismo se detallan los principales problemas que podrían darse cómo los
mecanismos de financiamiento que se podría utilizar.
VI.1. Los Principios BásicosUn primer principio es partir del hecho que la decisión final sobre las particularidades del
proceso de descentralización es una de carácter nacional, pues la descentralización implica
una transferencia de poder desde el gobierno central hacia las organizaciones
subnacionales.
Más aún son tres las condiciones fundamentales para que la descentralización políticaconduzca a la eficiencia:
(d) Sistemas de provisión autónomos: relacionado con la autonomía comunitaria sobre la
decisión de qué, cuánto y con qué parte de sus ingresos proveerse. Las comunidades
debieran tener libertad en la fijación de los impuestos así como en la flexibilidad de las
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instrumentos de financiamiento requeridos17. Por lo tanto, es menester asegurar que
aquellos responsables de la provisión del servicio tengan claramente especificado su
mandato, recursos financieros disponibles, flexibilidad para la toma de decisiones y
capacidad de rendición de cuentas.
La Tabla 12 presenta un listado de bienes públicos clasificados de acuerdo con las
prioridades en el grado de descentralización obtenido de Finot (2001). La provisión de
sistemas básicos no debiera ser descentralizada de ninguna manera. Algunos sistemas
normativos sí pueden ser descentralizados con el propósito de lograr una mayor adecuación
territorial –como por ejemplo diversos mecanismos de información y control, uso de suelos
y recursos naturales. En el caso de la provisión de servicios básicos, la descentralización
debiera ser una norma debido a la existencia evidente de demandas diferenciadas.Sin embargo y en referencia a los servicios básicos existe diferencia entre los mismos
entre los que son de promoción y apoyo, los de infraestructura (electricidad, agua, luz y
carreteras) y los sociales. La literatura y experiencias previas como la Colombiana han
identificado que es esencial garantizar la provisión de los niveles mínimos de servicios de
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Tabla 12Clasificación de Bienes Públicos
I. Sistemas básicosJurídico y de justiciaDefensaMonetarioRedistributivo
II. Sistemas normativos y de controlCondiciones de competenciaPesos y MedidasViabilidad y sistemas de transporteTelecomunicaciones
Normas sanitariasServicios de salud
Servicios de educaciónAprovechamiento de recursos naturalesUso del suelo
III. Provisión de servicios públicos básicosVialidad electricidadAguaAlcantarilladoDisposición de desechos sólidos
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La esencia de lo propuesto en la provisión del servicio educativo consiste en la
transición hacia un nuevo sistema que garantice y financie niveles mínimos de educación
para todos los peruanos. La clave para alcanzar esta meta es establecer una transferencia
per-cápita basada únicamente en el costo de la provisión del servicio y la población
relevante.
Figura 4Flujo de requerimientos y fondos en el sector educación
Requerimientos
MEF decide cuanto asignar a cada partida
Dinero se deposita en cuentas del Banco de la Naci ó n
Centro Educativo USE
ADE DR - DSR
Ministerio de
Educaci ó n CTAR Ministerio de Econom í a y
Finanzas
Ministerio deEducaci ó n
CTAR Centro
Educativo
DR DSR
ADE AER
Requerimientos
MEF decide cuanto asignar a cada partida
Dinero se deposita en cuentas del Banco de la Naci ó n
Centro Educativo USE
ADE DR - DSR
Ministerio de
Educaci ó n CTAR Ministerio de Econom í a y
Finanzas
Ministerio deEducaci ó n
CTAR Centro
Educativo
DR DSR
ADE AER
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de beneficiarios. Esta entidad debiera hacerse responsable por las transferencias una vez
efectuadas.
Con el propósito de determinar una transferencia educacional efectiva se debe
solucionar primero una serie de preguntas tales como el costo unitario, el número de
unidades, la extensión de la cobertura y el ajuste del costo unitario. Por ejemplo, en cuanto
al costo unitario existe cierto consenso hacia uno de tipo estándar, con ligeras variaciones
de acuerdo con el grado, la densidad, la condición rural, etc. La simplificación del costo
permite una mayor transparencia y elimina la posibilidad de sesgos regionales Banco
Mundial; (1996).
La principal diferencia entre este nuevo esquema y el prevaleciente en el Perú es que
en el primero el monto de los recursos está en función de los costos base y el número de beneficiarios, en cambio, en el segundo éste depende de los ingresos corrientes o de
indicadores de pobreza o esfuerzo, los cuales no necesariamente representan el costo de
provisión del servicio.
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En Infraestructura
En un sistema descentralizado los gobiernos subnacionales identifican las necesidades de
infraestructura y ejecutan los proyectos. El gobierno nacional únicamente provee los
incentivos u orienta los recursos hacia aquellos proyectos que generen las externalidades
necesarias o que sean de interés nacional.
VI.2. Importancia del Financiamiento
El modo de financiamiento de gobiernos locales es un factor determinante en el diseño
institucional de un sistema descentralizado. Los efectos de la descentralización en la
distribución de servicios van a depender del método de financiamiento de los gobiernos
locales.La descentralización de los gastos debe ser acompañada de una descentralización de
los ingresos. Sin embargo esta descentralización de los ingresos no garantiza siempre una
mejor asignación de los servicios, debido al factor de captura de grupos de interés por
gobierno local, que tiende a manifestarse por una sobre provisión a las elites locales a costa
de los otros usuarios19
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importancia nacional o aquellos que forman parte de un proyecto nacional de mayor
envergadura.
En la práctica, su capacidad y autoridad para autofinancia rse con ingresos locales es
considerablemente limitada (ver análisis de capacidades financieras y de gestión) para la
mayoría de gobiernos locales, ya sea por una restringida capacidad de recaudación, o por
restricciones constitucionales en su habilidad de recaudar impuestos y contribuciones
locales. En estas circunstancias, los gobiernos locales se apoyan substancialmente en los
aportes fiscales del gobierno central.
En el caso de la descentralización financiada por la recaudación de impuestos
locales, mientras mayor sea el nivel de captura de grupos de interés por el gobierno local,
habrá una mayor tendencia a la asignación de los servicios en beneficio de las elites perjudicando a las no-elites. De otro lado, con una mínima captura necesaria bien definida,
el gobierno local tiende a maximizar el bienestar/welfare, causando una relativa mejora en
la distribución en la asignación de los servicios. Aquí, el beneficio comparativo de este
modelo de descentralización, con respecto a la centralización, depende de la extensión de la
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usuarios. Sugiere analizar en otros estudios la solidez del modelo cuando existe un número
mayor de clases de usuarios.
En el caso de financiamiento conpréstamos/ subvenciones del gobierno central, el
riesgo es que el gobierno local tiende a sobrestimar las necesidades locales en su afán por
conseguir subvenciones más altas, aprovechando la falta de información sobre las
condiciones locales de los gobiernos centrales. En consecuencia, el gobierno central asigna
las subvenciones sin tener en cuenta las condiciones locales, basándose muchas veces sólo
en las características demográficas. Este modelo puede ser más o menos beneficioso para
los usuarios dependiendo del grado de obligaciones financieras de los gobiernos locales y
de la extensión de la captura local. Sin embargo la falta de mecanismos institucionales
adecuados y una tendencia a mantener el poder monopólico caracterizan este modelo.En teoría, el cofinanciamiento es la mejor manera de financiar proyectos en los cuales
algunos de los beneficios locales de la infraestructura impactan en otras localidades. La
parte que paga el gobierno central (matching rate) debe estar relacionada al tamaño del
impacto y, además, debe depender de alguna manera de la posición financiera del gobierno
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El mecanismo de financiamiento con cargos por servicios (user fees) es el único que
garantiza una ventaja sobre la centralización pues no depende del grado de captura de
grupos de interés por el gobierno local.
VI.3. Las Dimensiones del Proceso de Descentralización
Experiencias previas así como la literatura existente en procesos de descentralización permiten identificar las siguientes dimensiones que se deben de tomar en cuenta en este
proceso:
Dimensión de Asistencia: Identificación de necesidades relacionadas a pobreza o carencia
y necesidades de infraestructura, así como la identificación de necesidades de asistencia
técnica;Dimensión de transferencia de recursos: tipificación y flujo de los recursos y
Tipificación y flujo de las responsabilidades;
Dimensión Organizacional : estructura organizacional, nivel de agregación, y estructura de
compensación y;
Dimensión Temporal: velocidad de transmisión Estas dimensiones se pueden apreciar en
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Figura 5Dimensiones del Proceso de Transferencia
ASISTENCIACONDICIONADAS SEMI-CONDICIONADAS COFINANCIACION CREDITO SECTOR PRIVADO RECURSOS PROP
(Educación, Salud) (Agua,saneamiento, infra)NACIONAL
REGIONAL
MUNICIPAL:
PROVINCIAL
TIPO 1
TIPO 2
TIPO 3
TIPO 4 TIPO 5
TIPO 6
DISTRITAL
TIPO 1
TIPO 2 TIPO 3
TIPO 4 TIPO 5
TIPO 6
TIPO 7
TIPO 8 TIPO 9
TIPO 10
TIPO 11
TIPO 12
D I M E N S I O N T E M P O R A L ( t = 0 ,
t = 1 ,
t = 2 ) REGULADOR REGULADOR REGULADOR
EJECUTOR REGULADOR
E J E C U T O R
E J E C U T O R
E J E C U T O R
TIPOS DE TRANSFERENCIAS
N I V
E L D E A D M I N I S T R A C I O N
REGULADOR
R E G U L A D O R
E J E C U T O R
E J E C U T O R
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VI.4.
Las Etapas del Proceso de Descentralización
Se han identificado dos etapas que deben llevarse acabo en el proceso de descentralización:
i. Etapa de Diseño: esta etapa esta compuesta a su vez por las siguientes sub-etapas:
(a) Sub-etapa de pre-requisitos: inventario de funciones, recursos y responsables,inventario de necesidades, definición de criterios, políticas y objetivos de atención
sectorial a cargo de la descentralización.
(b) Sub-etapa de Selección de Instrumentos: transferencias condicionadas (educación,
salud), Transferencias semicondicionadas (agua potable, saneamiento básico,
infraestructura, etc),cofinanciación (recursos de la nación para apoyar obras locales),Recursos financieros (sector financiero privado), inversión privada (COPRI-Decreto
de Urgencia No. 054-2001), recursos propios.
(c) Sub-etapa de selección de Competencias por nivel de Administración: nacional,
regional (departamental) y municipal (provincial y distrital): asignación de funciones
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Algunos de los problemas que se deben de tener en mente al implementar un sistema de
transferencias son:
i. No correspondencia de la demanda con límites político-administrativos. Lo más
favorable para la eficiencia es que la división político administrativa alcance a los
niveles más cercanos al ciudadano. A partir de allí, los procesos de provisión se van
configurando por medio de procesos de agregación (la adecuación a la demanda
atraviesa un proceso de abajo hacia arriba).
ii. Externalidades negativas y positivas entre comunidades: se solucionan con una
prevención de las externalidades negativas (o un pago en caso se hayan realizado) y
un reconocimiento de las positivas.
iii. Desigualdades territoriales. Los sistemas de descentralización deben incluir políticas
de redistribución aunque estos peden desincentivar la generación local de ingresos.
iv. Guerra fiscal. Como señala Oates (1999), “dejar en libertad a cada localidad para fijar
las tasas de sus impuestos implica un riesgo de llegar a un equilibrio de Nash a través
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descentralización va a tender a favorecer a estos pequeños grupos de manera
desproporcionada.
viii. La eficiencia de la descentralización con respecto a la centralización no depende
solamente en el grado de captura de los gobiernos locales: factores como el modelo de
financiamiento local, la transparencia en el manejo de los ingresos tributarios, la
representatividad política, etc.
ix. Los mayores obstáculos para una eficiente descentralización son: susceptibilidad de
los gobiernos locales frente a la captura de grupos de interés y la debilidad
institucional de los gobiernos. Y la ventaja es que mientras un gobierno central tiende
a ser insensible a las demandas locales por su distancia y sus objetivos múltiples, un
gobierno local tiende naturalmente a focalizar en esas demandas por su proximidad e
interacción con el sistema electoral local. Además sin considerar la extensión de la
captura local, la descentralización expande la provisión de los servicios en
infraestructura, ya que desaparecen las distorsiones por sobornos propias al sistema
centralizado.
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grupos relativamente homogéneos entre sí, y así poder identificar las capacidades y
limitaciones de las municipalidades. La identificación tanto de las necesidades y capacidad
de gestión permitirá identificar la