INFORME

Anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades

del

Grupo de asesores jurídicos de universidades

Coordinador Juan Manuel del Valle Pascual

Universidad Politécnica de Madrid

Diego Cámara del Portillo Universidad Nal. Educación a Distancia

Juan José Fernández Fernández Universidad Complutense de Madrid

Carlos A. Gómez Otero Universidade de Santiago de Compostela

Daniel Pastor Javaloyes Universitat d’Alacant José Plana Plana

Universidad de Murcia Jerónimo Reynés Vives

Universitat de les Illes Balears Blanca Ruiz González-Mateo Universidad Pontificia Comillas

Frederic Solà Eras Universitat de Lleida

Madrid, 24 de julio de 2001

I N D I C E

TOMO I

I. Introducción

II. Consideraciones Generales

TOMO II

III. Análisis del articulado IV. Bibliografía

I. INTRODUCCIÓN

I. INTRODUCCION

Una vez que se tuvo conocimiento de la existencia de un denominado texto de anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades, por propia iniciativa, y en el escaso tiempo libre que nos deja el intenso trabajo que la universidad nos encomienda, un grupo de responsables jurídicos de diversas universidades, decidimos constituirnos en grupo de trabajo para elaborar un informe conjunto sobre dicho texto, sin responder a encargo alguno, y para exponer libre y voluntariamente la opinión que nos merecía, desde una perspectiva exclusivamente jurídica, sin tener en cuenta los intereses políticos en cuestión, todos los cuales nos parecían, y siguen pareciéndonos, dignos del mejor de los respetos, que siempre nos merecen a los funcionarios, pero ajenos a nuestra intención de elaboración de este trabajo. Igualmente, hemos tenido en consideración nuestra experiencia profesional en las universidades en que prestamos nuestros servicios, la resultante de compartir varios foros de debate e intercambio de ideas sobre el régimen y los aspectos jurídicos nuestro trabajo cotidiano, y de la universidad a la que dedicamos siempre nuestro esfuerzo ilusionado. Cuando estábamos en trance de preparación de una reunión de debate y ensamblaje del trabajo individualmente realizado, tuvimos conocimiento de ciertas modificaciones al anteproyecto inicial, presentadas en el Consejo de Universidades, por lo que ampliamos la labor a la contemplación de estos nuevos aspectos, que fueron debatidos y puestos en común en dicha reunión de trabajo, celebrada los días 5 y 6 de julio del año en curso, tras la cual se señaló un plazo de cierre de cada parte individualizada, para volcar todas en el trabajo común. En este último momento supimos que se había producido un último texto que, según las noticias periodísticas, se encontraba pendiente de informe en el Consejo de Estado, que enseguida advertimos intensamente diferente y mejor elaborado. A su resultas, hubo que comenzar de nuevo el trabajo de análisis e informe que

ahora se concluye con el resultado que podrá observarse de la lectura de estas páginas, que se somete a la consideración de quien quiera tomar conocimiento de nuestra opinión que, reiteramos, pretende quedar al márgen del debate político que a otras personas e instituciones corresponde, ya que nuestro interés se residencia exclusivamente en dar un punto de vista jurídico y práctico desde la experiencia y conocimiento de la organización universitaria a la que entregamos con gusto nuestro trabajo cotidiano. Y en tales términos, con las limitaciones advertidas, con dichas pretensiones, y sin haber sido objeto de influencia alguna por parte de nadie, brindamos este informe a la Conferencia de Rectores de Universidades Españolas, rogándole que lo tenga en consideración como objeto del debate más general y sustantivo que ha de preceder y acompañar a la tramitación del anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades, pidiéndole que dé la mayor difusión a nuestra opinión técnica sobre el mismo, desde la conciencia de que la nuestra es una visión al servicio de los más altos intereses políticos del Estado y las Universidades.

El Coordinador

Madrid, 24 de julio de 2.001

II CONSIDERACIONES GENERALES

II. CONSIDERACIONES GENERALES 1. Autonomía, Estructuras y órganos de gobierno universitarios

Juan M. Del Valle Pascual

2. Las universidades

Jerónimo Reynés Vives

3. Consejo de Coordinación Universitaria, evaluación y acreditación

Carlos Gómez Otero

4. Enseñanzas y títulos universitarios

Daniel Pastor Javaloyes

5. La investigación

Carlos Gómez Otero

6. Los estudiantes

Diego Cámara del Portillo

7. El profesorado y el personal de administración y servicios

Juan José Fernández Fernández

8. Régimen económico y financiero

José Plana Plana

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1.- Autonomía, estructura y órganos de gobierno universitarios. El artículo 27.10 de la Constitución Española reconoce la autonomía de las universidades en los términos que la ley establezca, desechando, de una parte, plasmar esta autonomía como algo nuevo y ajeno a una institución centenaria; pero precisando expresamente de la Ley para concretar su alcance en el tiempo presente. Con lo que puede aseverarse que hay una conciencia de autonomía de las universidades desde antes de la Constitución misma, pero que se trata de un derecho de configuración legal cuyos confines y contenido queda al alcance de la potestad legislativa. Para ir concretando el alcance del término, podríamos definirla como la potestad de la que pueden gozar dentro del Estado una serie de instituciones para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios, como nos señala el Diccionario de la Lengua de la Real Academia.

Diferentes elementos que no es el momento de reseñar han venido a encuadrar la autonomía universitaria en el doble campo de los derechos fundamentales y las garantías institucionales (STC 26/1987, de 27 de febrero), con la singularidad que significa que la comunidad universitaria, como sujeto colectivo, que da vida a la institución universitaria sea titular de un derecho fundamental, más propio, en principio, de las personas físicas que de las entidades, y más extrañamente aun de las organizaciones que en alguna medida desempeñan poderes públicos. Que en virtud de este derecho fundamental pueden defender ante otros poderes jurídicamente prevalentes la imagen que la sociedad tiene en cada tiempo y lugar de la universidad, preservándola en términos recognoscibles (STC 32/1981, de 28 de julio).

Porque el derecho fundamental no es de la titularidad de la

organización, de la institución, sino de su imprescindible soporte personal, que hizo universidad, ayuntamiento de maestros y escolares, antes incluso de que la ley la reconociera como tal y optara por una de las formas de personificación jurídica de entre las diferentes posibles, que a lo largo de su dilatada historia no han sido las mismas, corporación, fundación, o establecimiento público, pero siempre aglutinando los mismos colectivos, maestros y escolares, que por ello

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son los titulares del derecho, y no los cargos de la más coyuntural forma de personificación, que el legislador competente designe en cada momento, pero respetando su signos esenciales.

La autonomía de las universidades tiene un contenido esencial, formado por todos los elementos necesarios para el aseguramiento de la libertad académica, que es a su vez fuerza motriz que comprende la libertad de enseñanza, estudio e investigación (STC 26/1987, de 27 de febrero). El legislador puede regular dicha autonomía en la forma que estime más conveniente, dentro del marco de la Constitución y de respeto de su contenido esencial y de su garantía institucional o imagen típica. Pero esta regulación legislativa no puede rebasar o desconocer la autonomía universitaria introduciendo limitaciones o sometimientos que la conviertan en mera proclamación teórica. Debe haber, por tanto, un equilibrio entre la configuración histórica consustancial a la universidad y la Ley que la regule en cada momento, sin que uno de estos aspectos se enfrente al otro.

Una vez delimitado legalmente el ámbito de su autonomía, la universidad posee, en principio, plena capacidad de decisión en aquellos aspectos que no son objetos de regulación específica en la Ley, lo cual no significa que no existan limitaciones derivadas del ejercicio de otros derechos fundamentales, o de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras; lo cual se complementa con la potestad de autonormación de las universidades entendida como capacidad para dotarse de su propia norma de funcionamiento o, lo que es lo mismo, de un ordenamiento específico y diferenciado, sin perjuicio de las relaciones de coordinación con otros ordenamientos en los que el universitario tenga necesariamente que integrarse, en el marco de la Ley que sirve como parámetro controlador del límite de legalidad de los estatutos, que son la pieza básica de concreción de la autonomía de las universidades (STC 55/1989, de 23 de febrero). Pero ha de tenerse cuidado en no convertir una relación de coordinación en dependencia jerárquica, o en que las formas jurídicas falseen lo consustancialmente necesario para la existencia de una universidad realmente autónoma.

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Concretando esta manera de entendimiento de l a autonomía universitaria, la Ley concretará en cada momento su alcance, sin que una ley anterior deba vincular a otra posterior con respecto a su contenido, más allá de lo que configura la garantía institucional y el derecho fundamental. Pues ni una ni otra Ley podrán subvertir el contenido esencial implícito en el concepto de autonomía, alterando los rasgos definitorios de una institución ocho veces centenaria, que durante el transcurso de todo este tiempo ha ido perfilando una imagen fácilmente recognoscible por la sociedad y los poderes públicos, de manera compatible con una frondosa legislación. Por estas razones, y ante la dificultad de posicionarse entre dos vectores tan vitales, y en alguna medida ambiguos, el Tribunal Constitucional ha debido emitir varios pronunciamientos sobre el alcance del concepto, corrigiendo en diferentes aspectos al legislador, no sin disensiones internas, ni sin que la doctrina se hubiera manifestado previamente de manera dispar sobre dilema tan dificultoso.

Nos vemos ahora ante el reto, gustosamente aceptado, de analizar el anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades (LOU), observando su ajustamiento al derecho fundamental y garantía institucional de la autonomía universitaria, reconociendo de antemano lo poco fácil de la tarea, que no cuenta con suficientes elementos legales, jurisprudenciales y de derecho comparado para dar una contestación indiscutible, lo cual obliga a analizar los existentes con el riesgo de dar soporte a nuestros criterios desde un razonamiento más deductivo que inductivo, más basado en el razonamiento descarnado que en el derecho positivo, pues estamos en la hora en que empieza a reformarse esto último.

La Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto (B.O.E. de 1 de septiembre), de Reforma Universitaria (LRU) encomendaba a la universidad el servicio público de la educación superior, una vez apaciguada la discusión doctrinal sobre similar proclamación de la Ley 14/1970, de 4 de agosto (B.O.E. del 6), General de Educación (LGE), que declaró la educación como servicio público fundamental, y que dio lugar a que algunos consideraran que se trataba de un servicio público virtual o peculiar, una función social, o una declaración legislativa flatus vocis, en tanto que otros encuadraban la

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educación en el servicio público, entendido como servicio técnico prestado al público de una manera regular y constante mediante una organización de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una administración pública y bajo un régimen jurídico especial, que también podría prestar un particular en régimen de concesión o de autorización. Aspecto, este último, que no deja en manos de los poderes públicos una potestad discrecional de concesión o autorización, a la vista del reconocimiento constitucional de la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto de los principios constitucionales (artículo 27.6 CE).

Parece advertirse en el anteproyecto una voluntad latente de reducción de la individual autonomía de cada una de las universidades del sistema educativo español, al crear nuevos organismo de control –la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación- o al aumentar las competencias de otros órganos ya existentes –Consejo de Coordinación Universitaria, consejos sociales- o al atraer a los gobiernos y administraciones matrices de la universidad –Estado y comunidades autónomas- mayor capacidad de decisión, de lo que se deriva una avance de los actores del sistema universitario con mayor respaldo político, y un encajonamiento de las potestades normativas universitarias. De esta previsible situación, podría derivarse un debilitamiento de la cobertura institucional que cada universidad pudiera dar a su respectiva comunidad universitaria, de lo cual cabría anticipar el riesgo de una eventual y no deseable recesión de las libertades académicas de cada colectividad. Otros aspectos del anteproyecto podrán acrecentar o disminuir esta análisis apresurado del riesgo que enunciamos en este momento, más como filosofía del sistema que como problema concreto y evidente. Veremos más adelante los efectos de esta disgreción conceptual, que no es nada intrascendente.

Los preceptos referidos al reconocimiento de universidades privadas y centros deberían revestir rango orgánico (artículo 4) en tanto plasman un derecho fundamental, así como las limitaciones a sus promotores (artículo 5). Su régimen jurídico habría de plasmarse en estatutos (artículo 2.2.a), que garantizaran el ejercicio de sus libertades académicas (artículo 6.2), siendo que su organización y estructura

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debería responder a las mismas denominaciones que las universidades públicas (artículos 7 a 11 y D.A. 16).

El derecho de creación por las universidades de otros centros no básicos, cuyo sujeto no estaba explícito en el artículo 7 de la LRU, pero sí en su análisis sistemático efectuado en confluencia con el artículo 3.2g), queda patente en el artículo 7.2 del anteproyecto, con expresa prohibición de que desempeñen actividades conducentes a la obtención de títulos incluidos en el catálogo oficial, lo cual se acompasa jurídicamente con la consustancial reserva de competencias a los centros básicos, en este caso facultades y escuelas, de estas materias, que no tendrían excusas para evitar emprenderlas los centros no básicos. Pero va a haber otros centros básicos que no se ajusten a estas denominaciones, para impartir enseñanzas no presenciales, lo cual no es coherente con lo antes expuesto.

La estructura de los órganos de gobierno que detalla el anteproyecto, se distancia poco de la que diseñó la LRU, y que han dado lugar a muchas quejas de colegialidad excesiva, sin resultados a la vista, a la que matiza con una pérdida de influencia de los departamentos y una ganancia de las facultades y escuelas. Repite un claustro universitario que no elige al rector, pero que ejerce su máximo control con la convocatoria de elecciones, a la vez que conserva su competencia constituyente. Tal vez debiera ser presidido por persona diferente del rector, para fundamentar mejor tal control. Presidente que debiera repetir su función en la comisión electoral, entendida como órgano necesario de las universidades públicas. Añade el anteproyecto una junta consultiva, nacida en su borrador como órgano de consuelo de decanos y directores, por no poder estar presentes en el consejo de gobierno, y que consolida como órgano de excelencia.

El consejo de gobierno sustituye a la junta de gobierno, en su

doble competencia de poder ejecutivo, que comparte con el consejo de dirección, sucesor del equipo rectoral que la LRU no contempló, y de poder reglamentario. Bien podrían distribuirse ambas competencias de forma más ortodoxa entre estos dos órganos, consistiendo a este último en auténtico ejecutivo de soporte al incremento de poder que

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experimenta la figura del rector en el anteproyecto, para ser controlados ambos órganos por el consejo de gobierno, que retendría la competencia normativa en exclusiva, salvo en los supuestos de urgencia, similar a la de aprobación de Decretos Leyes en el estado, con convalidación por el consejo de gobierno.

Un aspecto en que el anteproyecto hace sufrir indebidamente la autonomía universitaria es cuando determina la participación de los miembros del consejo social en el consejo de gobierno (artículo 15.2). Recuérdese que su participación en las decisiones estrictamente académicas es contraria a la autonomía universitaria, como ya señaló, sin lugar a dudas la STC 26/1987, de 27 de febrero.

Dar entrada con voz y sin voto al presidente y dos representantes del consejo social en el consejo de gobierno disminuye la intensidad de la agresión, pero no la hace desaparecer totalmente, porque no sólo es función estrictamente académica a nuestro parecer, votar en el acto plural de adopción de un acuerdo, sino también participar como miembro del órgano colegiado en las deliberaciones, cuando los que comparecen en el consejo de gobierno, con voz pero sin voto, van a configurar en otro órgano con voz y voto las actuaciones de la universidad en aspectos decisorios que, aunque sean de otra índole, generalmente económica, indirectamente van a afectar líneas sensibles de soporte de esta libertad académica, por la aprobación del presupuesto, la supervisión de actividades económicas, del desarrollo y ejecución de los presupuestos y la aprobación de la creación de fundaciones y otras personas jurídicas, siempre que el contenido esencial de estas actividades sea pura plasmación de dicha libertad académica. Siendo estos terrenos extremadamente unidos a la pura actuación académica de la universidad, el órgano que apruebe estas iniciativas debe estar separado de quien las controle, a efectos de que no se entremezclen tareas tan diversas, y el control por razones de oportunidad impida la acción. El control y la acción son funciones que deben residir en diferentes órganos, de igual manera que no hay magistrados del Tribunal Supremo o del Tribunal de Cuentas con voz y sin voto en el Consejo de Ministros.

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Se advierte una reducción de la participación de la comunidad académica en el consejo social, al que sólo van a poder acudir el rector, el secretario general y el gerente, con voz pero sin voto, con el gravamen de que el rector ejecutará los acuerdos de todos los órganos colegiados de la universidad (artículo 20.1), y también, claro está, del consejo social, es decir de los acuerdos que no colaboró a adoptar. No es difícil atisbar la difícil convivencia entre el consejo de gobierno, el consejo social y el rector. Una segunda alternativa podrá residir en que la Ley de cada comunidad autónoma otorgue competencias ejecutivas al presidente del consejo social, lo que daría lugar a un ejecutivo bicéfalo, como expectativa del conflicto cotidiano.

Organizativamente no hay razón que justifique que tres autoridades universitarias, como el rector, el secretario general y el gerente, sean ejecutores y examinandos de un órgano mixto de control y promoción de la universidad. Objetivamente, este sentido bifronte de la actuación del consejo social, como controlador y promotor de la universidad resulta una antítesis en sí mismo, cuando la universidad está llena de controles por la asamblea de la comunidad autónoma, el tribunal de cuentas del estado, la cámara de cuentas y la consejería y el consejo de gobierno de la comunidad autónoma, el Defensor del Pueblo y sus equivalentes autonómicos. Cuando particularmente, el consejo social, o es poco representativo de la sintonía política de la comunidad autónoma, o tiene graves dificultades de engarce con la vitalidad de la sociedad en la que se ubica la universidad. Cuando no ocurran ambas cosas a la vez.

Más respetuoso con la autonomía universitaria sería dividir

estas dos funciones en dos órganos diferenciados, uno de control, que diera cuentas a la administración de referencia, y otro de promoción, también financiadora -aunque en la práctica no haya ocurrido así-, de la universidad ante la sociedad. De manera tal que los cargos universitarios se reportaran directamente ante la comisión de educación de la asamblea autonómica y ante la consejería de educación de la comunidad autónoma correspondiente, a la que se comunicaran las decisiones universitarias, de igual manera que ocurre con las corporaciones locales, para que, en su caso, el ejecutivo comunitario impugnara las decisiones que a su parecer fueren ilegales,

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con posibilidades de suspensión jurisdiccional de tales acuerdos, o adoptaran posiciones en su consecuencia respecto a otras conductas, con el debido respeto, eso sí, de la autonomía universitaria. Sistema de controles que se combinarían con el de señalamiento de objetivos por contratos-programa, y con el ya existente del Tribunal de Cuentas y las cámaras de cuentas autonómicas. No son precisamente controles lo que falta, en la vida universitaria.

Se sufre igualmente si un órgano externo a la academia cuenta entre sus competencias con la de propuesta a las comunidades autónomas de aprobación de creación de fundaciones y otras personas jurídicas que sean manifestación de la libertad académica universitaria, cuando todo su poder decisorio lo ejercen totalmente personas ajenas a la comunidad universitaria. Pues participar en una organización, que es lo que hace por definición el consejo social, no debe ser decidir en lugar de ésta. Máxime cuando la comunidad autónoma regula las dotaciones fundacionales y aportaciones al capital social de entidades (artículo 85). En cambio, es razonable la rendición de cuentas de las entidades instrumentales de la universidad.

Que el consejo social dé conformidad a la propuesta del rector para el nombramiento del gerente, como señala el anteproyecto, es una ampliación cualitativa de la más sencilla competencia de informe que mantenía el punto 47 del primer borrador del anteproyecto, que, a su vez, repetía lo establecido en el artículo 20 de la LRU. Esta conformidad se convierte en una participación del consejo social en la función decisoria de la máxima autoridad académica de la universidad que es el rector, y revitaliza unas esencias históricas, plasmadas en la figura del canciller o cancelario de las universidades, precisamente reductoras de la autonomía de la comunidad académica de la universidad medieval y renacentista. Puede ocurrir, de nuevo, que un órgano de participación la sociedad en la universidad acabe decidiendo en contra la máxima autoridad de la comunidad universitaria, y, en suma, que una decisión académica quede postergada por el parecer de un órgano no académico, por motivos discrecionales, lo cual podría ser incompatible con el principio constitucional de autonomía universitaria. Que se apunte una eventual atribución de la secretaría general a un funcionario no docente es abrir

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una ventana a una mayor profesionalización de un cargo que, por sus funciones, no debiera tener perfil político, como ocurre en la administración local. La plasmación legal de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación responde a la necesidad compartida por todos los actores del sistema universitario de mejorar la rendición de cuentas a la sociedad, sobre la que abundó la conferencia mundial sobre la educación superior, convocada por la UNESCO y celebrada en octubre de 1.998. No parecería ésta una aparición institucional objetable, si no fuera porque queda en manos del gobierno, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, el establecimiento reglamentario de su estructura orgánica (artículo 32.2), cuando falta un diseño legislativo de sus líneas básicas de composición e independencia. Como falta un sistema de coordinación con sus equivalentes autonómicos que garanticen la uniformidad de criterios. Éstas son demasiadas incógnitas para que no deba mantenerse una expectativa de recelo al respecto.

La verificación del ajuste de los planes de estudio a las directrices generales propias conducentes a la expedición del título correspondiente es correlato de lo ya expuesto en el artículo 29.2 de la LRU que, siempre que se ajuste a razones de legalidad, resulta compatible con la autonomía universitaria, como ya señaló la STC 26/1987, que ratifica la más reciente 103/2001, de 23 de abril. Se añade ahora una evaluación del desarrollo efectivo de las enseñanzas (artículo 35.2), que puede dar lugar a la suspensión o revocación de la homologación definitiva del plan de estudios o del título (artículo 35.3), que mejor debiera decir de la expedición de un título por una concreta universidad, la que desde luego restringe la autonomía universitaria, de una manera tan contraria a ella, como lo fue la facultad administrativa de suspensión de acuerdos municipales por los gobernadores civiles. Aunque en el caso que nos ocupa se cuenta con la competencia exclusiva estatal del artículo 149.1.30 CE, y aunque sea una garantía en favor de la sociedad que va a confiar en la cualificación científica y técnica de los profesionales titulados. Este control debe ser judicial y ha de ejercerse de esta manera rotunda en los supuestos en que objetivamente se denote insuficiencia

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notablemente significativa en la ejecución del plan de estudios, pues la medida tiene una gravedad extrema para los estudiantes. Que pueden encontrarse con un título en las manos sin valor en el mercado a mitad de camino de su obtención, sin salida más factible que la indemnización, con la frustración de sus esfuerzos, en todo caso. Sería mejor que en los años iniciales de impartición de un plan de estudios se exacerbaran los controles externos como garantía a los estudiantes y control a la universidad. Se perdería una ocasión formidable de regular los conceptos de investigación, desarrollo, innovación, y otros que, en el marco de la OCDE se plasmaron en los manuales de Frascati y de Oslo, si no se hiciera aquí. Porque es, cuando menos curioso, que su única regulación en derecho positivo español se encuentre en la Ley del Impuesto de Sociedades. La regulación de la investigación que efectúa el anteproyecto es voluntarista, pero francamente insuficiente. No solventa los problemas de la legislación de incompatibilidades para la creación por las universidades de spin-off, cuando otros países de nuestro entorno han comprobado su utilidad para el sistema I+D. Tampoco da pie a resolver los problemas de gestión y contratación, que permitan aproximarla al mercado. También se perdería una ocasión difícilmente repetible si no se regulase lo más básico del régimen disciplinario del alumnado que, con aplicación del artículo 25 CE precisa de Ley formal, y no sólo de “mecanismos de garantía” (artículo 46.2), estatutarios. De no hacerlo, seguiría regulándose esta materia por un obsoleto decreto preconstitucional. El régimen laboral del profesorado contratado pretende acabar con el anacronismo de la contratación administrativa, pero no puede separarse del derecho de los trabajadores a la negociación colectiva de sus salarios, que plasma el artículo 37 CE, incompatible con el señalamiento unilateral de su régimen retributivo (artículo 70).

Una de las novedades del anteproyecto reside en la regulación del procedimiento mal llamado de acceso a los cuerpos de funcionarios docentes mediante un sistema de habilitación nacional

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convocado por el Consejo de Coordinación Universitaria, que se complementaría con una serie de concursos de acceso convocados por las universidades correspondientes (artículo 57 y siguientes). Desde el punto de vista de la autonomía universitaria no encontramos objeción a dicho sistema, sin perjuicio de las objeciones que pudieran plantearse respecto de su operatividad y eficiencia. La Ley 30/1984, de 2 de agosto (B.O.E. del 3), de Medidas para la Reforma de la Función Pública, distingue dos tramos distinto la selección del personal (artículo 19) y la provisión de puestos de trabajo (artículo 20). Ciertamente, no nos encontramos en el mismo supuesto, porque la habilitación no concede la condición de funcionario, sino que es un requisito previo para concurrir a los concursos de acceso a los cuerpos docentes, y solo a partir de la superación de estos últimos se adquiere la condición de funcionario de carrera, con lo que el sistema planteado por el anteproyecto se aparta del modelo funcionarial general, lo cual no parece objetable jurídicamente a la vista de que el artículo 1.2 de dicha Ley 30/1984, de 2 de agosto, permite que dicho régimen general de la función pública puede excepcionarse para adecuarlo a las peculiaridades del personal docente.

De otra parte, la STC 26/1987, de 23 de febrero, tras declarar

que los profesores universitarios son unos funcionarios interunivesitarios o comunicables, sólo objetó la composición de las comisiones en los concursos de méritos o traslados (artículo 39.3 de la LRU), -extrañamente desaparecidos del anteproyecto- por restar autonomía a la universidad para la movilidad quienes eran ya funcionarios al establecer un control externo a la universidad. A sensu contrario, parece que no se encuentra impedimento constitucional para el establecimiento de controles estatales sobre quienes todavía no han ganado la condición funcionarial, y por tanto no se han integrado en una comunidad universitaria que les haga sujetos pasivos de la vertiente individual del derecho de autonomía universitaria. Otra cosa es, reiteramos, la operatividad del sistema, sobre la que nos pronunciaremos en otro lugar de trabajo.

Significa un retorno al sistema de la Ley de 28 de diciembre de

1.958, de entidades estatales autónomas, la reversión de los bienes dominicales universitarios a la administración de origen, cuando el

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Consejo de Estado, al dictaminar los primeros estatutos universitarios posteriores a al LRU determinó que la constitucional autonomía universitaria no era, precisamente, como aquélla, que excepcionó en su día, pero bien tibiamente, el sistema fuertemente centralizado del régimen preconstitucional. Aun a ello se puede llegar en supuestos tan opinables como los que describe el artículo 81.2 del anteproyecto, que son una puerta abierta a la pérdida de la autonomía.

Que se acompañe la relación de puestos de trabajo al estado de

gastos corrientes del presupuesto, como si de autorización los costes de personal se tratara (artículo 82.5), parece excesivo, pues bastaría con la remisión a la plantilla presupuestaria.

Una reducción de la autonomía es, también, que la liquidación

del presupuesto universitario deba remitirse a la comunidad autónoma, como filtro previo al control de Tribunal de Cuentas (artículo 82.7), o que las normas y procedimientos de desarrollo y ejecución de los presupuestos universitarios y el control de las inversiones, gastos e ingresos, se establezcan por las comunidades autónomas, restaurándose del anterior régimen las técnicas de intervención, en lugar de las de control interno que instauró la LRU (artículo 83). Sólo quedará un paso para el restablecimiento de la vieja y congeladora intervención delegada, hoy de la comunidad autónoma. Lo que no debe entenderse como defensa de la imprescindible necesidad de rendición de cuentas por las universidades, que alcanza técnicas más actualizadas y eficaces con los contratos-programas (artículo 82.1).

El artículo 84 viene a sustituir el artículo 11 de la LRU. Este último habilitaba a los estatutos de las universidades para establecer el procedimiento de autorización de los contratos de realización trabajos de carácter científico, técnico o artístico, así como para regular los criterios para la afectación de los bienes e ingresos obtenidos. El anteproyecto se remite a unas normas básicas dictadas por el gobierno, tanto para establecer los procedimientos, como para señalar los criterios de destino de los bienes y recursos obtenidos. De otra parte, por conexión, el artículo 82.4.e) declara que todos los ingresos procedentes de estos contratos forman parte del presupuesto de las universidades mientras que el artículo 53.2.e) de la LRU, hacía una

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más indirecta referencia a los ingresos “derivados”, que daba pie a pensar que en origen estos ingresos no tenían que ser forzosamente de la universidad, sino sólo tenía que corresponderle, al menos, el canon de afectación. En lo que relatamos en la primera parte de este párrafo, se ha reducido la autonomía universitaria, pues ahora corresponde al gobierno lo que antes competía a las universidades. Pero ello es compatible con la competencia exclusiva del estado de regular la legislación básica sobre contratos administrativos (artículo 149.1.18 CE), aunque sean contratos privados de la administración. Lo segundo cabe igualmente en la competencia estatal que el mismo precepto señala para regular el régimen estatutario de los funcionarios y el régimen jurídico de las administraciones públicas, con lo que se ha mejorado la autonomía financiera de las universidades. No puede pasarse por alto que la posición normativa y ejecutiva de buena parte de las universidades no ha dado lugar a una respuesta suficientemente coherente con este tipo de contratos. Conviene tener en cuenta también que el artículo 11 se incardinaba en un título legislativo referente a la creación, régimen jurídico y estructura de las universidades, en tanto que el precepto del que nos ocupamos está asentado dentro del régimen económico y financiero de las universidades, lo que parece más coherente. Resaltamos ahora lo que en otro lugar diremos, que quien debe contratar es la universidad, a través de los órganos que estime oportunos, y que los que se citan en este artículo son los que han de quedar obligados a la realización de las actividades contratadas.

La facultad de creación de fundaciones y otras personas jurídicas, de lo que ya nos ocupamos, en la revisión del articulado del anteproyecto pasa a ser competencia de aprobación del consejo social, como si se tratara de entidades patrimoniales, o creadas para mejorar la financiación de las universidades, con lo que se olvidaría gravemente la más importante finalidad de implantar la universidad en la sociedad, para lo que la creación de estas personas jurídicas instrumentales es un medio efectivo y necesario de desarrollo de las libertades académicas de estudio e investigación. En este aspecto, pues, vuelve a advertirse un debilitamiento de las libertades académicas.

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Se advierte en estos aspectos una restricción de la autonomía universitaria que, sin estas limitaciones, contemplaba la LRU, y que en ocasiones va a poder afectar su núcleo más sensible de libertad de investigación y de estudio, y en suma de su común denominador de libertad académica. Pues, en efecto, estos otros centros dedicados a actividades de I+D+I, y aun de aplicación de interfaz de la potencia investigadora de las universidades, van a ser un elemento esencial de cumplimiento de las funciones del servicio público que debe plasmar el artículo1.2 del anteproyecto, en los mismos términos que lo hacía el artículo 1.2 de la LRU. Todo ello puede dar lugar a una limitación en la libertad académica de las universidades. Particularmente, si con estos acuerdos o normas se introducen limitaciones o sometimientos que conviertan la libertad académica en mera proclamación teórica que no respete el contenido esencial del derecho fundamental.

Obsta a esta última duda la advertencia de que el grado de conexión de las universidades con la sociedad se encuentran hoy en un estadio más avanzado de su libertad académica, por ejemplo con la creación de fundaciones, empresas universitarias y spin-off , para las que la legislación de los países de nuestro entorno cultural manifiestan una tradición no obstaculizadora (USA), o sensibilidad coadyuvante (Francia), donde el anteproyecto se manifiesta reticente a la utilización de unas figuras jurídicas necesarias para la implantación de la universidad en la sociedad. El anteproyecto coloca un filtro intermedio autorizatorio retardatario de la libertad académica de las universidades, obstaculizador, en suma de la apertura de la universidad a la sociedad, cuando, además no resuelve los graves problemas legislativos sobre incompatibilidades. La disposición adicional 13 faculta a los poderes públicos para promover mecanismos de movilidad del personal entre las universidades y otros centros de investigación. Muchas son las objeciones que plantea, por ejemplo, la Ley 53/1984, de 26 de diciembre (B.O.E. de 4 de enero de 1.985), de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, para que sólo se encomiende remover los inconvenientes que previeron las Cortes Generales, que deberían levantar los inconvenientes que gravan el nacimiento de spin-off, extendidas en otros países de nuestro entorno,

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y muy difícilmente solventables en España. Y no habría mejor hogar para ello que en la LOU.

La disposición adicional 16 eleva a rango de ley formal la reserva de denominación de universidades, centros, enseñanzas, títulos y categorías docentes. Sólo esta última no se encontraba reconocida reglamentariamente. La fuerza de obligar de estos mandatos queda fortalecida con la elevación de rango normativo, que se equilibra, por ejemplo, con relación con las universidades concordatarias, pero entrando en un relativo conflicto con el convenio entre el estado español y la Santa Sede, ratificado el 10 de mayo de 1.962, que contemplaba expresamente referencias a catedráticos.

La necesaria publicatio de los diferentes elementos del sistema

de servicio público queda mejorada con la creación del Registro Nacional de Universidades y centros universitarios de educación superior, que expresamente debe acoger a las universidades privadas, y tácitamente a las públicas -aunque debiera decirse de manera más explícita-, con el beneficio que todo ello depara a los consumidores de las prestaciones de la educación superior. Dejamos para lo último, y no porque sea el asunto de menos importancia, el turbulento régimen electoral transitorio que el anteproyecto diseña para cuando se produzca la aprobación parlamentaria del texto legal. Pretende cortar los mandatos en curso de claustros y rectores, para iniciar el proceso estatuyente, obligado a reiterarlo una vez concluido. No hay que olvidar que hay muchas universidades con más alumnos que ciudadanos en algunas capitales de provincia con derecho al voto. No parece un camino jurídicamente certero repetir el sistema que diseñó la LRU cuando todavía no había tomado posesión cada universidad del derecho constitucional de autonomía plena. Los claustros y rectores que lo sean cuando se apruebe la Ley parece que tengan un derecho individual a permanecer en sus cargos durante el tiempo al que alcance su mandato electoral, pudiendo no resultar conforme al principio de irretroactividad que plasma el artículo 9.3 CE, que podría alcanzar a los supuestos de retroactividad impropia o de grado medio. Cuéntese también con la distorsión que para la vida universitaria supone tener que realizar, en

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algunos casos, tres elecciones en menos de dos años, cuando algunos cargos estén recién renovados. Con el vacío de poder que ello significa que, por pragmáticas que sean las razones, no lo serán menos sus resultados, ni las cicatrices que se causen a la vida universitaria en régimen electoral e indecisorio permanente.

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2.- Las universidades

A modo de introducción, podemos decir que el Anteproyecto de

Ley Orgánica de Universidades respeta el diseño de las Universidades que realiza la vigente Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LRU). Es decir, hay Universidades públicas y hay Universidades privadas, y entre estas últimas se configuran con determinadas peculiaridades las Universidades de la Iglesia Católica. Por tanto, debemos repetir que el diseño universitario general guarda indudable identidad con el de la LRU.

La primera cuestión que debemos destacar de forma notable es

que el artículo 3 del Anteproyecto de forma expresa se refiere a las Universidades “públicas”. En efecto, la referencia de forma explícita a las Universidades “públicas” que se inicia en este precepto, y que va jalonando el resto del articulado, no tiene precedentes en la Ley Orgánica 11/1983, que hablaba de Universidades y de Universidades “privadas”. No obstante lo anterior, es evidente que la regulación general realizada, en la LRU, lo es para las Universidades públicas a sensu contrario, ya que a las privadas se les dedica su Título VIII, bajo la rúbrica “De las Universidades privadas”. Nada impide y es razonable, como exponemos en otros lugares, que las Universidades privadas autorregulen su organización y funcionamiento en unos Estatutos propios, aunque, naturalmente, tendrá diferencias con los de las Universidades públicas.

En segundo lugar, nos debemos detener en señalar que el

artículo 3, como su propia rúbrica indica (“Naturaleza”), aborda una cuestión sobre la que siempre se había guardado silencio —no sólo en el texto de la LRU, sino en su antecesora LGE— y sólo se había abordado en los diferentes Estatutos universitarios: la relativa a la naturaleza jurídica de las Universidades. Es decir, califica su naturaleza como persona jurídica al decir que es una institución. La Universidad es una institución, es un ente institucional o fundacional, una administración pública vinculada, nunca dependiente por su régimen de autonomía, a la Administración del correspondiente Comunidad Autónoma con las sabidas excepciones de la UNED y la

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UIMP, que en ningún caso pueden perder su régimen de vinculación, y no de dependencia. Esta será otra mención que deberá contemplar la Ley.

En tercer lugar, también merece llamarse la atención sobre el hecho de que en el texto propuesto, y precisamente en el artículo 3, nos encontramos con un concepto o una definición de Universidad, que se hallaba ausente en la LRU. En efecto, el artículo 5 del Anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades contiene una definición de lo que es la Universidad, tanto pública (apartado 1) como privada (apartado 2). No debemos olvidar que las Universidades públicas han venido siendo configuradas, en sus Estatutos, como entidades o instituciones de derecho público al servicio de la sociedad, con personalidad jurídica y patrimonio independientes del Estado y otros entes públicos, que prestan en el ámbito de su competencia el servicio público de la educación superior y gozan de autonomía conforme a la Constitución y a las Leyes. Siendo la atribución de autonomía el elemento definitorio de las Universidades, menos autonomía permite el anteproyecto de LOU al dejar en manos de otra Administración la reversión de los bienes universitarios demaniales o el reembolso de su valor (artículo 81.2).

La LRU dedica, como ya hemos señalado, su Título VIII (bajo

la rúbrica “De las Universidades privadas”) a las mismas. El mencionado título, de contenido muy breve, se limita a contener tres artículos: los artículos 57, 58 y 59, que regulan los requisitos formales y materiales para el establecimiento de este tipo de Universidades. Respecto a los mencionados artículos algún autor ha dicho que la configuración que en ellos se hace es muy tenue y simplificada, sin gran “densidad” de regulación, muy probablemente por la escasa creencia de los legisladores en el éxito final de la fórmula de la Universidad privada —dado el escaso número de ellas que se pueden contemplar en el momento del nacimiento del texto legal—. El documento denominado Anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades dedica muchos más preceptos a las Universidades privadas de forma específica (por ejemplo los artículos 5, 27, 73, 86 y 87, las disposiciones adicionales sexta y séptima y la disposición transitoria tercera, dedicados a las Universidades privadas y a los

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centros universitarios de la educación superior), sin perjuicio de que en el resto del articulado aparezcan frecuentemente llamadas a las Universidades privadas en los diversos aspectos regulados, sin un claro criterio sistemático, cosa que no ocurría en la LRU. La motivación de la forma de actuar es evidente y viene determinada por la perspectiva que da el transcurso del tiempo y la constatación de la proliferación de ese tipo de centros, más acentuada en determinadas Comunidades Autónomas, en contraste con la situación ya apuntada en la que se promulgó la LRU.

Por tanto, la primera cuestión que cabe resaltar, y que se pone

de manifiesto a simple vista, es que la regulación que se les pretende dar ahora a las Universidades privadas y a los centros docentes de educación superior es más completa de la que hasta ahora existe. Por tanto, en un primer momento, lo que se podría pensar es que la pretensión existente, en el texto propuesto, es subsanar la actual falta de regulación con rango legal, o mejor sería decir la exigua regulación, en lo que a estos centros se refiere.

Llegados a este punto, no podemos perder de vista una

perspectiva desde la que se pretende acometer la regulación de las Universidades, tanto públicas como privadas, en el texto propuesto, que determina el siguiente modo de actuar en ciertos aspectos que se analizan a lo largo del texto: o bien introducir una normativa de detalle en ámbitos que pueden corresponder a la competencia de las Comunidades Autónomas, o bien deslegalizar determinadas materias a través de habilitaciones en blanco a la potestad reglamentaria, que queda reservada al Gobierno del Estado. Debemos adelantar, aunque ello suponga que nos anticipemos al análisis detallado, que el modo de actuar del texto propuesto de Anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades trae una indudable consecuencia: que el ámbito de autonormación de las Universidades quede encajonado entre las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma.

No quisiéramos dejar de mencionar aquí un aspecto, que

tampoco podemos perder de vista, como es la convergencia de competencias estatales, autonómicas y universitarias, de tal forma que no es extraño que al referirnos a cualquier aspecto de la vida

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universitaria sea necesario traer a colación la normativa procedente del Estado, eventualmente de la Comunidad Autónoma y, cómo no, de la propia Universidad.

En este punto, debemos recordar que uno de los aspectos que

suscitó más polémica en la tramitación parlamentaria de la LRU fue la cuestión de la dualidad de regímenes previstos en el texto legal para las Universidades públicas y privadas. En efecto, en aquel momento se planteaba, y podemos pensar que se puede volver a plantear hoy, una doble cuestión: por una parte, qué preceptos de la Ley son de aplicación a las Universidades privadas, y, por otra parte, que existe un régimen específico y diferenciado para las Universidades privadas. En relación a la primera cuestión, se deberán tener en cuenta los artículos del Anteproyecto que de forma expresa se indica que son de aplicación a las Universidades privadas o cuya aplicación resulte indubitada. En relación a la segunda cuestión, es un hecho que no admite discusión, derivado del texto propuesto, la configuración de ese régimen especial de las Universidades privadas respecto de las públicas, que determina una posible desigualdad en relación con el alcance de la autonomía universitaria de ambas.

En nuestra opinión, el texto del articulado propuesto no resuelve

una cuestión que se debería haber abordado tanto para las Universidades públicas como para las privadas: la cuestión de si una Universidad puede impartir enseñanza en una Comunidad Autónoma distinta de aquella en la que se asienta por tener legalmente su sede. En efecto, la vigente legislación (LRU, Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, y las sucesivas leyes de creación de Universidades) no resuelve expresamente la cuestión de la extraterritorialidad de las Universidades y su posible implantación en el territorio de una Comunidad Autónoma diferente de aquella en la que fue creada o reconocida. En cambio, sí plantea un avance de esa posición con la existencia de centros españoles en el extranjero, extranjeros en España, o centros que impartan enseñanzas no presenciales, con un cierta ruptura del principio de territorialidad.

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Así, un informe emitido por el Servicio Jurídico del Ministerio de Educación y Cultura el 21 de agosto de 1996 se expresaba en los siguientes términos:

“Del art. 5 de la Ley de Reforma Universitaria así como del art.

13.2 del Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y centros universitarios se desprende que aunque las universidades son personas jurídicas no territoriales su competencia está delimitada a un ámbito territorial concreto. Así también, en las Leyes en que se crean las diferentes Universidades se fija el ámbito de actuación de las mismas.

Ello supone que tanto las Universidades públicas como las

privadas sólo pueden impartir enseñanza en su ámbito territorial aunque ello no impide que puedan suscribir convenios con otras Universidades que les permita obrar dentro del ámbito de otra Universidad.”

Por tanto, se debería abordar la forma de resolver el problema

apuntado, por la existencia de un vacío de regulación que suscita una indudable problemática en un contexto, como el actual en el que nos encontramos, de competitividad entre las Universidades, que aún se puede acentuar más.

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3.- Consejo de Coordinación Universitaria. Evaluación y Acreditación.

a) La regulación del Consejo de Coordinación mantiene una línea

continuista respecto al régimen actual, introduciendo a los Rectores de Universidades Privadas en un órgano público, con competencias públicas y no resolviendo algunas cuestiones como los posibles conflictos de competencias que se pueden suscitar entre este órgano y el Ministerio, o no atribuyéndole competencias en materia de resolución de conflictos entre Universidades y CCAA, o entre Universidades de distintas CCAA.

Además, para ser un órgano de coordinación, no figura la presencia del Ministerio de Ciencia y Tecnología, tema clave, ya que de este Ministerio depende la promoción de la Investigación Universitaria. Sería conveniente redefinir las funciones de este órgano que en los últimos años ha ido perdiendo protagonismo como órgano de referencia, dotándolo de una mayor capacidad para la resolución de conflictos, incrementando su capacidad en la planificación general del sistema universitario español (aunque en la nueva redacción se introduce entre sus competencias la de “programación”), así como otorgándole el protagonismo que requiere en materia de asesoramiento en materia universitaria.

Hay que advertir que el Consejo gana una competencia administrativa sustancial, con la atribución activa y no consultiva de convocatoria y control de unas nuevas pruebas de habilitación de profesorado, que aparece como uno de los puntos cardinales del nuevo texto, y como norte del sistema, al contar con un número tasado.

b) La materia de evaluación y acreditación se introduce por vez primera en la norma esencial universitaria. A ella se dedican dos artículos, 31 y 32, y algunas referencias en los preceptos dedicados a planes de estudios, títulos y evaluación del profesorado, introduciendo la cultura de la calidad y de evaluación en los

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sistemas universitarios, por lo que debe ser considerado de forma positiva.

El art. 31, no obstante debe ser calificado como una simple declaración de principios con una escasa concreción y delimitación jurídica, por lo que procedería no sólo recoger los grandes principios generales sino tratar y concretar estos aspectos estableciendo una regulación y un marco jurídico concreto así como su obligatoriedad o no y los efectos económicos de una acreditación favorable.

A ello hay que advertir que muchas de las competencias recogidas en este precepto pueden enfrentarse a las competencias del Consejo Social como órgano competente para la “supervisión de las actividades de carácter económico y del rendimiento de sus servicios”, como ya tuvo ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional en su Sentencia 235/91, e incluso algunas competencias de las recogidas en este precepto pertenecen al Estado y otras a las Comunidades Autónomas.

Por lo que respecta a la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación, el Real Decreto 1947/1995, de 1 de diciembre, estableció el I Plan de Calidad de las Universidades, en un primer intento experimental de someter a evaluación el sistema educativo de enseñanza superior, siguiendo pautas y modelos actualmente vigentes en Estados Unidos que fomentan un papel dinamizador de universidades y centros de enseñanza superior e investigación, al generar competencia entre ellas.

El sistema de evaluación permite por un lado un control de mínimos de calidad, una acreditación de la misma y genera una estrategia institucional de preocupación y gestión por el mantenimiento de esa garantía de calidad, mediante periódicas evaluaciones de la Universidad en su conjunto, de determinadas unidades o de concretas titulaciones.

La competencia con el mercado estadounidense ha planteado la necesidad de crear un sistema europeo de acreditación de esa calidad para medir y comparar los distintos centros universitarios europeos y fomentar la competencia entre ellos. En este sentido, nuestro sistema

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universitario se ha sumado a la iniciativa de la Unión Europea “European Network for Quality Assurance”, con procedimientos similares al modelo americano y a procesos de evaluación ya desarrollados en Europa, es decir, autoevaluación, revisión por expertos externos, visita, informe público y decisión de acreditar o no. En este contexto se encuentran también los principios establecidos en la declaración de Bolonia: comprensión mutua, comparación, compatibilidad y transparencia de los sistemas de enseñanza superior. En este contexto surge el Real Decreto 408/2001, de 20 de abril por el que se establece el II Plan de Calidad de las Universidades el cual establece los siguientes objetivos:

a) Continuar con la evaluación institucional y fomentar la implantación en las Universidades de sistemas de calidad integral para la mejora continua.

b) Promover la participación de las Comunidades Autónomas en el desarrollo y gestión del Plan propiciando la creación de entidades autonómicas dedicadas a tal fin, con el objeto de crear una Red de Agencias de la Calidad Universitaria coordinada por el Consejo de Universidades.

c) Desarrollar metodologías homogéneas con las existentes en la Unión Europea, que permitan establecer estándares contrastados para la acreditación de la calidad alcanzada.

d) Implantar un sistema de información a las Universidades, a las Administraciones públicas y a la sociedad, basado en la evaluación por resultados y apoyado en un catálogo de indicadores, que pueda servir de base para la toma de decisiones en el ámbito de sus respectivas competencias.

e) Establecer un sistema de acreditación de programas formativos, grados académicos e instituciones que permita garantizar la calidad en conformidad con estándares internacionales, abarcando también programas de doctorado y formación de postgrado.

Es este último objetivo el que parece que se plasma en la LOU, pero olvidando los demás, tales como la participación de las

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Comunidades Autónomas, la creación de una Red de Agencias de la Calidad Universitaria o la implantación previa de un sistema de información homogéneo.

El art. 32 apenas tiene en cuenta la más que probable Red de Agencias o la participación de otros evaluadores externos que colaboren en esa evaluación.

El precepto redactado en términos tan escuetos no resuelve así el problema de su relación (y de competencias superpuestas) con las Agencias ya creadas en las Comunidades Autónomas (Cataluña, Andalucía, Galicia, etc.), máxime cuando el Anteproyecto parece dar a entender la posibilidad de que la ANEA tenga un sistema uniforme de información y comparación del sistema universitario estatal. De este modo, sería conveniente garantizar en el articulado sistemas de evaluación uniformes para facilitar la interrelación entre agencias y la uniformidad de la información, así como definir la estructura de la evaluación teniendo en cuenta la realidad de la existencia de Agencias Autonómicas. Parece insuficiente lo manifestado en el Anteproyecto en el sentido de que la evaluación se hará “sin detrimento de la que hagan las propias agencias autonómicas” ya que no garantiza la necesaria coordinación del sistema.

En todo caso, debería quedar garantizado que se trata de un órgano independiente de carácter técnico.

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4.- Enseñanzas y títulos universitarios. El presente Título V del Anteproyecto está compuesto por 6

artículos (33 a 38) y una Disposición Adicional, la décimo quinta.

Resulta llamativo que se resuelva en tan corto número de disposiciones una de las funciones fundamentales, si no la que más, junto con la investigación, de las Universidades, si se compara con otros aspectos más instrumentales de la Ley, como la regulación del acceso y carrera de la función pública universitaria, o la organización del autogobierno de la institución.

En este Título se incluye uno de los aspectos más novedosos del

Anteproyecto, el procedimiento para el establecimiento de los Planes de estudio conducentes a la obtención de los Títulos Académicos y profesionales previsto en el art. 149.1.30 de la CE, en lo que ha de tenerse en cuenta el impacto de las Directivas Comunitarias 89/48, (traspuesta por los RR.DD. 767/1992, de 26 de junio, y 2073/1995, de 22 de diciembre) y 1396/1995, de 4 de agosto, primeros jalones de una serie que, a buen seguro, continuará para asegurar el pleno cumplimiento del libre establecimiento levantando todas las restricciones a la competencia basadas en regulaciones nacionales, si bien, como se recuerda en el comentario al art. 37, ello no constituye, por ahora, de acuerdo con el Texto de los Tratados, una política comunitaria, no es posible desconocer el proceso puesto en marcha por los Ministros de Educación europeos con la Declaración de la Sorbona, continuado en Bolonia y recientemente, el 21 de mayo pasado, en Praga, que tratan de establecer un sistema en el que los títulos sean:

1º) Plenamente “legibles”.

2º) Basados en 2 ciclos principales con varios perfiles y permitan orientaciones diferentes para conseguir la plena adaptabilidad al mercado laboral, al modo de lo establecido en

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el seminario celebrado en febrero de este año, en Heidelberg, sobre bachillerato.

3º) Obtenidos por el sistema de créditos que permitan la “transferibilidad” y la acumulación de funciones que realcen la compatibilidad, atractivo y competitividad de la Educación Superior Europea, con un “Diploma Apostilla”.

Todo ello en aras de la promoción de la movilidad, el aseguramiento de la calidad y de la “dimensión europea” de la Educación Superior. Para ello se prevé un sistema de evaluación de los Títulos basado en la acreditación y certificación, si bien no se indica norma alguna de referencia por lo que el articulado adolece de esta falta de referencia, aunque cabe pensar que se realizará con arreglo a alguno de los procedimientos del sistema I.S.O., e introduce un problema que llena de interrogantes al nuevo sistema, ya que si bien la competitividad y la calidad jurídica son bienes jurídicos dignos de protección, están, a nuestro modo de ver, por debajo del de seguridad jurídica o de la irretroactividad de normas restrictivas de derechos, consagrados en el art. 9.,3 de nuestra Constitución, que si bien no son absolutos, como recuerda el Tribunal Constitucional, entre otras, en sus Sentencias 150/90, 173/96, 182/97, no hay que olvidar que “los ciudadanos ajustan su conducta económica a la legislación vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles”, de lo que cabe deducir la posibilidad de una cascada de expedientes de responsabilidad patrimonial para los casos de no homologación definitiva de Planes y Título de acuerdo con lo dispuesto en el art. 35. Finalmente, parece preciso llamar también la atención de la posibilidad de establecimiento de un sistema paralelo no universitario de educación superior de acuerdo con lo que se prevé en la Disposición Adicional 15ª.

Por otra parte, la ausencia de la Exposición de Motivos y de Disposiciones Transitorias sobre la materia no nos permite concluir con certeza si el sistema de homologación y acreditación previsto en

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el art. 35 se aplicará a todos los Planes y Títulos Oficiales vigentes cuando entre en vigor la LOU o si sólo a los nuevos, por lo que lo dicho en el párrafo anterior cobra mayor importancia. En ningún caso podrá hacerse una lectura retroactiva del texto legal, por cuanto afectaría a los derechos individuales de los titulados y de las propias Universidades.

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5.- La investigación.

El Anteproyecto de la LOU regula por vez primera, la investigación en el ámbito universitario dedicándole fundamentalmente tres artículos (39, 40 y 41). A diferencia de otras partes de la norma a las que se dedica una atención pormenorizada (por ejemplo selección del profesorado), el tema de la investigación se despacha en grandes pinceladas o líneas generales que presumiblemente tiene pocos visos de ser concretados posteriormente en norma reglamentaria, al existir dualidad de Ministerios competentes que inciden sobre la materia.

Es preocupante, por tanto, el hecho de dedicar poca atención a la investigación en las Universidades públicas, elemento distintivo y diferencial hoy frente a algunas Universidades privadas, así como una actitud en el Anteproyecto meramente pasiva de la Universidad frente a la intervención de otros poderes públicos en esta materia.

Se requiere dar un paso más en esta materia, dedicando un título más completo de la Ley a la investigación, que suponga otorgarle la misma importancia que a los restantes grandes temas, dada la misión básica y estratégica que supone y la necesidad de su valoración y transferencia social y económica.

No se establece, de este modo, ninguna definición de lo que se entiende por los conceptos básicos en esta materia (debiendo remitirse a normas tributarias), que aun se contienen en manuales extranormativos, como la de Frascati y Oslo, elaborados en el marco de la OCDE, ni el marco legal de esta materia tan necesario a fin de conseguir mayor agilidad e integración a los requerimientos del entorno, no regulándose las excepciones de grandes materias administrativas que restringen o condicionan su actuación: Gestión Presupuestaria, Contratación Pública, Incompatibilidades, etc.

En cuanto a los aspectos concretos del articulado debemos destacar:

– La investigación no siempre es fundamento de la docencia, por el

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contrario de como se define en el artículo 39.

– Si constituye una “función esencial” de las Universidades debería recogerse en el correspondiente artículo 1.2.

– Debería concretarse la diferencia entre “libre investigación” de todo el PDI y la “plena capacidad de investigación”, sólo predicable de determinados Cuerpos Docentes.

– Convendría definir los “Grupos de Investigación” y su incardinación en el sistema orgánico de Universidades, a efectos de tener una consideración homogénea en todas ellas, dado que incluso se les señala capacidad para formalizar contratos de investigación.

– Procede redactar de nuevo, por defectos técnicos y de definición, la evaluación de la actividad investigadora a efectos retributivos y de otra naturaleza.

– Debería recogerse, en artículo específico, y como vía para articular la transferencia de resultados de investigación, la capacidad de las Universidades de crear empresas con base en la tecnología o en la innovación universitaria, regular expresamente la capacidad de éstas para crear empresas y participar en su capital social (aportación de bienes y capital), la participación del personal docente e investigador y su excepción expresa al régimen de incompatibilidades previa autorización de la Universidad (que fijaría su dedicación, retribuciones, etc.); las relaciones empresa/Universidad en la transferencia mutua de investigación y la exclusión de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Para estos efectos es insuficiente el art. 84

– La capacidad de “generación de sistemas innovadores en la organización y gestión” debería otorgarse a las universidades o, en todo caso, concretar en la Ley la posibilidad de excepción a la asfixiante regulación pública en la materia (Gestión presupuestaria, Contratos, Contabilidad, etc.), que impide en muchos casos la necesaria eficacia y eficiencia en la gestión de proyectos de investigación.

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– Resulta de difícil encaje que se pueda contratar a personal docente de Cuerpos Docentes Universitarios, con contratos laborales de obra o servicio determinados para el desarrollo de concretos proyectos de investigación, cuando existen otras fórmulas (Comisiones de servicio...), lo cual parece que dé lugar a una precariedad en el empleo similar a la que ya se denuncia en otros ámbitos.

– No se establece, a diferencia de lo propuesto en el informe Bricall (Universidad 2000), una verdadera carrera investigadora, incluyéndose únicamente que los “profesores contratados doctores” podrán dedicarse a tareas “prioritariamente de investigación”.

– El art. 84 en materia de “investigación contratada” mantiene las mismas indefiniciones que su predecesor art. 11 LRU, eliminando la referencia a la necesidad de “autorización”. Debería establecerse que la parte contratante es la Universidad y sus unidades ejecutantes los Departamentos, Institutos, Grupos de Investigación o profesores.

– Es positiva la introducción de los Grupos de Investigación pero debería regularse esa figura o, en todo caso su engarce en los órganos universitarios de los que dependa.

– La capacidad de crear entidades instrumentales de las Universidades (que pueden servir para la gestión de la investigación), es una posibilidad ya plasmada en algunos Estatutos Universitarios en base a la autonomía Universitaria o en otras normas (Ley 30/1994, de Fundaciones). Pero esta posibilidad se ve claramente constreñida por el sometimiento en cuanto a la dotación fundacional y aportaciones a su patrimonio, a normas de las Comunidades Autónomas, lo que puede ser contrario a la autonomía universitaria, al 34 CE y al art. 6.4 de la Ley de Fundaciones. Máxime cuando este precepto establece un férreo control de aprobación por el Consejo Social y de rendición de cuentas al órgano de la Comunidad Autónoma y al Tribunal de Cuentas. De este modo y como ejemplo una Fundación rendiría cuentas al: a) Patronato; b) Protectorado; c) Universidad; d)

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Consejo Social; e) Organo de Cuentas de la Comunidad Autónoma y f) Tribunal de Cuentas, lo que a todas luces parece excesivo.

– El Consejo de Coordinación Universitaria no contiene una verdadera coordinación con el otro gran protagonista de la investigación, el Ministerio de Ciencia y Tecnología.

– No se establece un verdadero marco económico en esta materia que permita concretar las obligaciones de los poderes públicos en apoyo de la investigación, estableciendo únicamente en el punto 147 la posibilidad de que el Consejo elabore un “modelo de financiación”.

– El título VII si bien se define como orgánico, debiera excluir de tal carácter los arts. 39 y 40, que no debieran considerarse orgánicos, por lo que el único precepto que parece que debiera tener este carácter de Ley Orgánica es el art. 41, que en el fondo no es más que una concreción de los artículos 149.1.15 CE (Estado) y 148.1.17 CE (Comunidades Autónomas).

En definitiva, si bien es positiva la inclusión de normas específicas

sobre investigación, se debe criticar su carácter “difuso” y su falta de concreción, limitándose a establecer unos grandes principios generales y una inconcreta obligación a los poderes públicos de apoyo en esta materia, desaprovechando una oportunidad para posicionarse a favor de la investigación como uno de los grandes ejes de la Universidad, (Docencia/Investigación), manteniendo el predominio del carácter docente de la Ley, lo que implica un claro desequilibrio.

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6. Los estudiantes.

El Anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades suprime, supuestamente, la selectividad, estableciendo que para el acceso a la Universidad será necesario estar en posesión del título de Bachiller o equivalente (artículo 42.2). La efectividad de este precepto, queda, no obstante, demorada indefinidamente, pues con extraña técnica normativa, la disposición final quinta del propio Anteproyecto pospone la entrada en vigor del citado precepto legal -y de carácter orgánico- a la derogación de un simple reglamento, como es hoy la Ley 30/1974, de 24 de julio, que fue degrada al rango reglamentario por la LOGSE (disposición final 4ª. 4).

No se sabe, por otra parte, si este precepto supondrá el fin de la selectividad, un simple cambio de denominación o, lo que es peor, el establecimiento de una doble selectividad, pues según fuentes del propio Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, en la futura Ley de Calidad de la Enseñanza está prevista la instauración de una reválida o prueba de conocimientos, al finalizar el bachillerato, con independencia de los requisitos de acceso que establezca cada Universidad para sus Centros, "que no tienen por qué ser siempre exámenes". (Noticiario Jurídico Aranzadi, año III, nº 109, 3 de mayo de 2001, pág. 1). En rigor, lo que hace el Anteproyecto de Ley Orgánica no es tanto suprimir la selectividad o prueba de acceso a los estudios universitarios, como deslegalizar esta materia, remitiendo los procedimientos de selección para la admisión de estudiantes a la potestad reglamentaria básica del Gobierno y la potestad reglamentaria de desarrollo de las distintas Universidades, sin otro límite que el respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad (artículo 42.3); principios que no se oponen, como es obvio, al restablecimiento de la selectividad por vía reglamentaria, tal y como sucedió tras la promulgación de la Ley General de Educación de 1970, que también suprimió las pruebas de madurez del PREU, estableciendo que la superación de COU daría derecho de acceso directo a la Universidad, pero confiando, no obstante, a las propias Universidades, y al Ministerio de Educación y Ciencia, el

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establecimiento de "criterios de valoración para el ingreso" en las distintas Facultades, Escuelas Técnicas Superiores y Escuelas Universitarias, lo que dio lugar poco tiempo después a la instauración de la selectividad; primero, por disposiciones reglamentarias de las propias Universidades y más tarde, mediante norma con rango legal (Ley 30/1974, de 24 de julio). En cualquier caso, esta remisión reglamentaria puede dar lugar a Universidades de primera y segunda categoría, según que sean más o menos rigurosas o elitistas en la selección de sus estudiantes, lo que no garantiza, desde luego, las condiciones básicas de igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de su derecho fundamental al estudio (arts. 27.1 y 149.1.1ª CE). Por otra parte, el establecimiento de estos procedimientos de selección para la admisión de estudiantes no se condiciona en el Anteproyecto a la capacidad de los centros universitarios, ni se prevé la fijación de módulos objetivos que permitan determinar con carácter uniforme la capacidad de las distintas Universidades, y sirvan - como dijo el Tribunal Constitucional-"para compaginar la igualdad de acceso a la enseñanza superior con la distinta capacidad de los Centros universitarios" (STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 10). Tampoco establece el Anteproyecto que las limitaciones derivadas de la oferta de plazas disponibles no afectarán a aquellos alumnos que soliciten iniciar estudios en la modalidad de enseñanza no presencial o virtual, prevista en el art. 7.1 y la disposición adicional tercera del propio Anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades, exigencia que deriva de los derechos fundamentales al estudio y a la libre elección de profesión u oficio (arts. 27.1 y 35.1 CE). Pues antes de obligar a un ciudadano a cursar una carrera distinta a la elegida, y por la que no siente ninguna vocación, por falta de capacidad de los centros universitarios, debe concedérsele, cuando menos, el derecho a cursar esos mismos estudios por sus propios medios, sometiéndose después a las pruebas de verificación de conocimientos organizadas por las Universidades. Esa es la función garantizadora que cumplía en nuestro Derecho la vieja modalidad de la enseñanza libre,

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posteriormente sustituida por la modalidad de la enseñanza a distancia o no presencial. En este mismo sentido, debiera especificarse también que los límites de permanencia en la Universidad (art. 46.3 del Anteproyecto) únicamente serán de aplicación en la modalidad de enseñanza presencial, pudiendo los estudiantes proseguir los mismos estudios, una vez agotadas las convocatorias oficiales o presenciales, en la modalidad de enseñanza no presencial o virtual, sin limitación en el número de convocatorias. El art. 46.2, párrafo primero, del Anteproyecto de Ley Orgánica, resulta manifiestamente inconstitucional, en cuanto remite en blanco a los Estatutos universitarios y las normas de organización y funcionamiento interno el régimen disciplinario de los estudiantes, bajo la forma de regulación de la garantía del cumplimiento de los deberes estudiantiles. Pues según ha declarado una reiteradísima jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la reserva de ley establecida en el art. 25.1 de la CE determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma legal (STC 77/1983, de 3 de octubre); prohibiéndose toda remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (STC 83/1984, de 24 de junio); exigencias que rigen también en el caso de las denominadas relaciones especiales de sujeción o de supremacía especial (STC 61/1990, de 29 de marzo); habiendo subrayado, por otra parte, el Tribunal Constitucional que la pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tiene como valladar infranqueable la imposibilidad de que se actualicen luego por la misma vía, no respetando así el sistema constitucional de producción de normas (STC 127/1992) hasta el punto de negarse incluso la viabilidad de un reglamento posterior a la Constitución que se redujera a reproducir el contenido de la regulación anterior (STC 395/1993). Dicha jurisprudencia constitucional prohibe, pues, la actualización por vía reglamentaria o estatutaria del viejo Reglamento de Disciplina Académica aprobado por Decreto de 8 de septiembre de

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1954, cuya reforma resulta, por otra parte, imprescindible para procurar su adecuación a los principios y garantías constitucionales. Se propone, por ello, la inclusión en el Anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades de un precepto que tipifique con el necesario rango de ley formal, cuando menos, las faltas más graves de los estudiantes y las sanciones que pueden ser impuestas, remitiendo las restantes materias que configuran el régimen disciplinario de los estudiantes a la potestad reglamentaria autónoma de las Universidades. En la redacción de dicho precepto puede servir de guía u orientación el borrador de documento elaborado en 1992 por la Secretaría General del Consejo de Universidades, que se transcribe en el presente informe, con las actualizaciones que resulten pertinentes, especialmente en lo que se refiere a las conductas tendentes a alterar o falsear el resultado de los exámenes o las calificaciones académicas, mediante el empleo de medios técnicos, electrónicos, informáticos o telemáticos, que no aparecían tipificadas como falta disciplinaria en el citado Documento. Asimismo, debe modificarse el art. 46.4 del Anteproyecto de Ley Orgánica, relativo a la Seguridad Social de los estudiantes, pues la normativa vigente (Ley del Seguro Escolar de 17 de junio de 1953 y Estatutos de la Mutualidad de Previsión Escolar, aprobados por Orden de 11 de agosto de 1953) deja fuera del ámbito de protección de la Seguridad Social a la mayor parte de los becarios, alumnos de tercer ciclo y estudiantes de postgrado y títulos propios de las Universidades, al fijar la edad límite para la aplicación del Seguro Escolar en veintiocho años, incluso en el caso de los alumnos de tercer ciclo conducente a la obtención del título de Doctor (Real Decreto 270/1990, de 16 de febrero). Ello ha generado la privatización de buena parte del régimen del seguro escolar, trasladando sobre las Universidades la carga de suscribir muchas pólizas de seguro, especialmente para prestar cobertura a los estudiantes que realizan sus prácticas en Empresas acogidos a Programas de Cooperación Educativa (Reales Decretos 1497/1981, de 19 de junio y 1845, de 9 de septiembre).

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Por otra parte, resulta urgente la actualización de las cuantías de las indemnizaciones previstas en la Orden de 11 de agosto de 1953, que actualmente resultan manifiestamente insuficientes y son dudosamente compatibles con el Reglamento de la Unión Europea 307/1999, de 8 de febrero, sobre ampliación del régimen de la Seguridad Social a los estudiantes.

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7.- El profesorado y el personal de administración y servicios. 1. La regulación del personal académico contratado guarda gran

parentesco con la dispensada por la todavía vigente LRU y su reglamentación, si bien introduce nuevas figuras, el Profesor Ayudante Doctor, el Profesor Colaborador, Contratado Doctor y el Investigador no profesor, junto con el reconocimiento del contratado para obra o servicio determinado. La aspiración del anteproyecto es loable ya que pretende diseñar una categoría contractual para cada necesidad evitando la tendencial desnaturalización de las modalidades contractuales. Ahora bien, existen determinados aspectos puntuales de gran relevancia que requerirían ciertas mejoras técnicas.

2. La atribución del régimen laboral al personal contratado

(ayudantes, asociados, colaboradores y eméritos) supone un cambio radical respecto del régimen de contratación administrativa establecido tras la LRU. Con independencia de que la contratación administrativa de personal es un vestigio que puede tildarse de anacrónico, lo cierto es que ese ha sido uno de los aspectos que menores problemas ha suscitado en la aplicación de la LRU. En cambio, el régimen de contratación laboral supone introducir un factor de distorsión en la gestión de los recursos humanos académicos contratados ya que, a diferencia de la legislación administrativa que tutela los intereses generales prioritariamente, la legislación laboral parte de la óptica de tutela del trabajador, que siendo muy legítima, no resulta de fácil trasposición al ámbito de la comunidad académica. En primer lugar, porque supone introducir junto a la Junta de Personal Docente funcionario, la existencia de un Comité de Empresa de Personal Docente contratado, y cada órgano contará con distintas facultades y ámbito de negociación (muy superior en el caso del Comité de Empresa). En segundo lugar, porque las posibles irregularidades derivadas de la aplicación de planes de estudio o distribución de docencia acarrearán la contratación laboral fija ( o más técnicamente, indefinido pero no fijo) por aplicación de los automáticos e insoslayables principios de Derecho laboral. En tercer lugar,

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porque la rigidez propia del ámbito laboral en materia de modificación de condiciones, horarios y similares gravará la gestión eficaz de la actividad universitaria. Y por último, la jurisdicción laboral, caracterizada por su celeridad y distanciamiento del mundo administrativo universitario, provocará muy posiblemente una judicialización de la vida universitaria de gran intensidad.

3. El establecimiento del principio de publicidad de las convocatorias

de personal contratado no encuentra en el anterproyecto un desarrollo adecuado. De un lado, porque deja la publicidad en manos del Consejo de Coordinación Universitaria sin fijar mínimamente qué Boletines deben asumirla, cuando lo lógico por la naturaleza de estos contratos fuese el Boletín autonómico, y el del Estado para la UNED. De otro lado, porque la figura del profesor visitante no se ajusta a la publicidad, sino mas bien a la justificación de la singularidad del perfil del profesor.

4. El requisito negativo para acceder a profesor ayudante doctor

consistente en “no haber estado vinculados a la Universidad de que se trate contractual o estatutariamente o como becario en la misma” es excesivo y desproporcionado ya que expulsa de la posibilidad de acceder a esta categoría contractual a quien hubiere participado en cualquier tipo de actividad universitaria (docente, investigadora o de gestión) u cualquier tipo de relación jurídica previa (contrato administrativo de profesor, contrato de suministros, de consultoría o beca formativa o de colaboración, o incluso contratos civiles o mercantiles de cualquier índole), lo que pudiera vulnerar el principio constitucional de igualdad ya que tal prohibición comportaría una discriminación infundada de difícil cabida en la interpretación dada por el Tribunal Constitucional sobre el art.37.4 de la LRU en la STC 26/1987, de 27 de Febrero. Tampoco se justifica este celo prohibitivo en esta única modalidad de contrato y no en las restantes. Por ello para evitar situaciones de injusticia material, bastaría con circunscribir la exigencia a “ no haber estado vinculados como profesores o ayudantes de la Universidad de que se trate”.

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5. La figura del “Profesor Colaborador” puede revestir especial utilidad en determinadas exigencias específicas de la docencia derivada de los Planes de Estudio o aplicación práctica profesional, siempre que se garantice la compatibilidad con su actividad principal en términos similares a los asociados. Ahora bien, en los términos legalmente regulados, aquejados de una total indefinición de requisitos o perfiles, esa novedosa figura, que se llenaría de contenido a golpe de Decreto, podría cobijar cualquier tipo de relación académica con el riesgo evidente de disfunciones, duplicidades o colisiones con otras categorías contractuales. Similar crítica puede efectuarse a la definición de la categoría de profesor visitante acogida por el Anteproyecto, y que cubre a cualquier profesor nacional o extranjero, sin especiales requisitos o prohibiciones que subrayen el carácter excepcional de la figura y eviten su funcionalidad como “cajón de sastre” para quienes hayan agotado la vigencia de otras modalidades contractuales. .

6. La figura del “investigador contratado” para proyectos, no

profesor, es traída atinadamente por el anteproyecto a la norma de rango legal, superando su tradicional acogida por Orden Ministerial, con lo que ofrece cobertura a su desarrollo reglamentario, si bien la Ley silencia si éste corresponderá al Estado, a las Comunidades Autónomas o a la propia Universidad.

7. El “profesor emérito” incorpora como título de acceso el hecho de

haber prestado “servicios destacados”, con lo que se cubren ciertos campos meritorios olvidados por la actual LRU. Ahora bien, sería deseable conceder a las Comunidades Autónomas cierto campo normativo en la definición de esta figura.

8. El reingreso del profesor en excedencia voluntaria acoge el modelo

anterior en cuanto impone repetir las pruebas de concurso para retornar a la Universidad. Dada esta excesiva rigidez, y ante el clamor de la comunidad docente, sería deseable una regulación que la suavizase, y de paso, se fomentaría el alivio temporal de las sobrecargadas plantillas universitarias, en tiempos de regresión del alumnado por la caída demográfica.

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9. El régimen de dedicación preferente del profesorado resulta ambiguo, y establecido en términos indistintos, lo que resulta una legítima opción del legislador pero encierra una renuncia a un modelo unitario del profesor universitario. Si los dos únicos tipos de dedicación son preferentes, entonces ninguno lo es.

10. El sistema de habilitación acogido como cauce previo al acceso a

plazas de cuerpos docentes, tal y como viene diseñado en la Ley presenta aspectos positivos. De entrada la opción por un sistema centralizado de habilitación no resulta extraña a los deseos de buena parte de la comunidad académica y de la sociedad como antídoto frente al abuso de prácticas endogámicas. También resulta positivo recuperar la exigencia de conocimiento del temario y una prueba práctica por parte de los aspirantes a las plazas que no sean de Catedrático de Universidad, con lo que se ataja el riesgo de déficit formativo en quienes están llamados a ejercer responsabilidades docentes e investigadoras. Tal vez sería la ocasión para exigir una acreditación de la capacidad pedagógica que hiciese hincapié en cómo se enseña y no sólo en qué se enseña.

11. Sin embargo, desde las perspectiva de la crítica positiva, algunos

aspectos son manifiestamente mejorables. Básicamente, el anteproyecto hace pivotar el puente de acceso a cuerpos docentes sobre dos arcos. El aspirante debe encarar una primera fase, de obtención de la acreditación de la habilitación, previa superación de rigurosas pruebas centralizadas, y una segunda fase, de superación de pruebas ante una Universidad determinada para obtener una plaza concreta. La Universidad, por su parte, debe responsabilizarse de solicitar habilitados para sus plazas vacantes, y de convocar su concurso de acceso para la provisión definitiva.

El sistema así d