TESIS

INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN

PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI

UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH

KONSTITUSI

IDA PUSPA JAYA MIHA

PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA

DENPASAR

2015

i

TESIS

INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN

PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI

UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH

KONSTITUSI

IDA PUSPA JAYA MIHA

NIM 1390561055

PROGRAM MAGISTER

PROGRAM STUDI ILMU HUKUM

PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA

DENPASAR

2015

ii

INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN

PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI

UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH

KONSTITUSI

Tesis untuk Memperoleh Gelar Magister

pada Program Magister, Program Studi Ilmu Hukum,

Program Pascasarjana Universitas Udayana

IDA PUSPA JAYA MIHA

NIM 1390561055

PROGRAM MAGISTER

PROGRAM STUDI ILMU HUKUM

PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA

DENPASAR

2015

iii

Lembar Pengesahan

TESIS INI TELAH DISETUJUI

TANGGAL 10 AGUSTUS 2015

iv

Tesis Ini Telah Diuji pada

Tanggal 18 Agustus 2015

Panitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Rektor

Universitas Udayana, No. : 2909/UN.14.4/H/2015, Tanggal 6 Agustus 2015

Ketua : Prof. Dr. I Made Subawa, S.H., M.S

Sekretaris : Dr. Gede Marhaendra Wija Atmaja, S.H., M.Hum

Anggota :

1. Prof. Dr. Yohanes Usfunan, S.H., M.H

2. Dr. I Gede Yusa, S.H., M.H

3. Dr. Ni Ketut Sri Utari, S.H., M.H

v

SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT

Yang bertandatangan di bawah ini :

Nama : Ida Puspa Jaya Miha

Program Studi : Ilmu Hukum

Judul Tesis : Inkonstitusionalitas Pengujian Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-Undang oleh Mahkamah Konstitusi

Dengan ini menyatakan bahwa karya ilmiah tesis ini bebas plagiat. Apabila

dikemudian hari terbukti plagiat dalam karya ilmiah ini maka saya bersedia

menerima sanksi sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Pendidikan

Nasional Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2010 dan Peraturan Perundang-

undangan yang berlaku.

vi

UCAPAN TERIMA KASIH

Shalom,

Segala pujian dan syukur penulis persembahkan kehadirat Tuhan Yesus

Kristus yang Maha Kuasa, karena atas perkenanan dan anugerah-Nya penulis

dapat merampungkan tesis dengan judul “Inkonstitusionalitas Pengujian

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang oleh Mahkamah

Konstitusi”.

Rampungnya penulisan tesis ini tidak terlepas dari adanya dukungan dari

berbagai pihak baik secara langsung maupun tidak langsung. Oleh sebab itu,

melalui kesempatan ini, penulis menyampaikan rasa terima kasih yang sebesar-

besarnya kepada Prof. Dr. I Made Subawa, S.H., M.S, selaku Pembimbing I yang

dengan penuh pengertian dan kesabaran telah memberikan semangat, dorongan

dan saran pemikiran kepada penulis selama proses penulisan tesis ini. Terima

kasih yang sebesar-besarnya tak lupa penulis sampaikan kepada Dr. Gede

Marhaendra Wija Atmaja, S.H., M.Hum, selaku pembimbing II yang dengan

penuh kesabaran dan pengertian telah membimbing penulis, memberikan ide-ide

pemikiran kepada penulis sehingga karya ini menjadi lengkap. Ucapan terima

kasih juga penulis sampaikan kepada para penilai tesis yang sekaligus penguji

tesis ini, yaitu Prof. Dr. Yohanes Usfunan, S.H., M.H, selaku Penguji I, Dr. I

Gede Yusa, S.H., M.H, selaku penguji II, dan Dr. Ni Ketut Sri Utari, S.H., M.H,

selaku Penguji III, atas segala saran dan petunjuk yang sangat bermanfaat bagi

sempurnanya penulisan tesis ini.

Ungkapan terima kasih juga penulis tujukan kepada yth: Prof. Dr. dr. Ketut

Suastika, SpPD-KEMD selaku Rektor Universitas Udayana Denpasar, atas

kesempatan yang diberikan kepada penulis untuk menjadi mahasiswi di Program

Magister Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana

Denpasar; Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S (K) selaku Direktur Program

Pascasarjana Universitas Udayana, atas kesempatan dan fasilitas yang diberikan

kepada penulis untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan di bangku studi

vii

Program Magister Ilmu Hukum pada Program Pascarsarjana Universitas Udayana;

Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, S.H., M.H, selaku Dekan Fakultas Hukum

Universitas Udayana yang telah memberikan motivasi dan fasilitas lain selain

yang ada di Program Pascasarjana Universitas Udayana; Dr. Ni Ketut Supasti

Dharmawan, S.H., M.Hum., L.L.M, selaku Ketua Program Studi Magister Ilmu

Hukum dan Dr. Putu Tuni Caka Bawa Landra, S.H., M.H, selaku Sekretaris

Program Studi Magister Ilmu Hukum serta seluruh staf pada Program Studi

Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana atas segala pelayanan yang diberikan

untuk memperlancar proses administrasi, perkuliahan maupun penyusunan tesis

ini; tak lupa pula penulis menyampaikan terima kasih kepada seluruh tenaga

pengajar pada Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana

khususnya pada jurusan Hukum Pemerintahan yang telah memberikan banyak

hal-hal baru kepada penulis selama proses perkuliahan juga kepada Dr. I Dewa

Gede Palguna, S.H., M.Hum Hakim Mahkamah Konstitusi RI Periode 2014-2019

sebelumnya adalah Pembimbing II penulis yang sudah memberikan begitu banyak

masukan dan arahan kepada penulis sejak awal penulisan;

Terima kasih yang sedalam-dalamnya penulis persembahkan kepada:

Ayahanda Melianus Miha dan Ibunda Habrita Pa Lado, S.PdK tercinta yang

dengan segala doa dan kasih sayang telah memberikan dukungan, perhatian serta

memfasilitasi penulis dengan segala biaya selama mengikuti pendidikan di

Universitas Udayana, juga kepada Adik terkasih Ronald Anderson Otniel Miha

Djami, S.IP yang telah memberikan motivasi dan biaya kepada penulis untuk

memilih mengikuti studi di luar Provinsi Papua dan memilih Universitas Udayana

Denpasar, serta seluruh keluarga besar Miha – Pa Lado; Rekan-rekan

seperjuangan di Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana

Angkatan 2013 yang telah memberikan semangat dan saling memotivasi satu

sama lain hingga semua proses penyusunan ini terselesaikan; Rekan-rekan

konsentrasi Hukum Pemerintahan Angkatan 2013 yang selalu kompak

memberikan semangat dan dukungan satu sama lain selama masa studi; Tak lupa

pula Habelino Sawaki, S.H., M.Si (Han) mentor yang selalu memberikan motivasi

kepada penulis; Sahabat-sahabat yang senantiasa mendukung penulis: Elisabeth

viii

Beatrix Regina Nussy, S.H., M.H, Yosefina Daku, S.H., M.H, dan Kristian

Geogre Nussy serta sahabat lainnya yang tidak sempat penulis tuliskan namanya

satu per satu; Kekasih Chlifson Tuasela, S.H yang sudah memberikan dukungan

dan semangat baru bagi penulis; Bapak dan Ibu Gembala Gereja Pantekosta di

Indonesia (GPdI) Gloria Denpasar Pdt. Nemo Michael Bahari dan Pdm. Louise

Helga Lorraine Awondatu Bahari serta seluruh keluarga besar jemaat GPdI

Gloria, Damai Community (DC) Sorong-Raja Ampat, dan Ikatan Mahasiswa dan

Masyarakat Papua (IMMAPA) - Bali.

Dengan segala kerendahan penulis mengakui bahwa tesis ini masih jauh dari

kesempurnaan, untuk itu penulis sangat mengharapkan adanya saran maupun

kritikan yang bersifat membangun demi sempurnanya karya ini. Akhirnya,

semoga tesis ini bermanfaat bagi pengembangan ilmu hukum di Indonesia, bagi

masyarakat yang ingin mempelajari hukum dan terutama bagi Almamater tercinta

Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana.

Denpasar, 10 Juli 2015

Penulis

ix

ABSTRAK

INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN PERATURAN PEMERINTAH

PENGGANTI UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH KONSTITUSI

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) merupakan salah

satu produk hukum yang dibentuk oleh Presiden pada saat negara dalam keadaan

genting yang memaksa sebagaimana ditentukan dalam Pasal 22 ayat (2) Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945). Dalam

Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan (UU 12/2011) kedudukan Perpu diletakkan sejajar

dengan undang-undang. Pada hakekatnya dari segi bentuk Perpu adalah Peraturan

Pemerintah sedangkan dari segi materi muatan adalah sama dengan undang-

undang sebagaimana ditentukan dalam Pasal 11. Eksistensi Perpu yang demikian

menjadi menarik ketika produk hukum tersebut diuji konstitusionalitasnya oleh

Mahkamah Konstitusi (MK), sedangkan secara konstitusional kewenangan-

kewenangan MK sebagaimana ditentukan dalam Pasal 24C ayat (1) UUD NRI

1945 salah satunya adalah untuk menguji undang-undang terhadap UUD NRI

1945 bukan menguji Perpu terhadap UUD NRI 1945. Berdasarkan itu, adapun

rumusan masalahnya ialah apakah dengan disejajarkannya Perpu dengan undang-

undang dalam hierarki peraturan perundang-undangan Perpu memiliki kualifikasi

yang sama dengan undang-undang? Dan apakah MK berwenang menguji Perpu?

Jenis penelitian ini adalah jenis penelitian hukum normatif yang bersifat

analisis deskriptif dengan menggunakan pendekatan perundang-undangan,

pendekatan analisis konsep hukum, pendekatan sejarah, dan pendekatan kasus

yang diperoleh dari sumber bahan hukum primer, sekunder dan tersier dengan

memakai sistem kartu sebagai teknik pengumpulan bahan hukumnya. Kajian

terhadap masalah ini didukung oleh konsep negara hukum, teori kewenangan,

teori penafsiran konstitusi dan teori pembentukan peraturan perundang-undangan.

Kesimpulan dari hasil penelitian ini adalah walaupun secara materiil

substansi Perpu sama dengan undang-undang namun secara formil Perpu tidak

sama dengan undang-undang. MK tidak memiliki kewenangan untuk menguji

Perpu sebab kewenangan MK bersifat otoritatif dan limitatif, sehingga pengujian

Perpu oleh MK dapat dikatakan inkonstitusional.

Kata Kunci : Inkonstitusioanlitas, Mahkamah Konstitusi, Kewenangan, Pengujian,

dan Perpu.

x

ABSTRACT

UNCONSTITUTIONALITY EXAMINATION OF GOVERNMENT

REGULATION IN LIEU OF LAW BY THE CONSTITUTIONAL COURT

Government regulation in lieu of law (Perpu) is one of legal product that

is formed by President when state in a precarious time which specified in Article

22 paragraph (2) of the Constitution of the Republic of Indonesia (UUD NRI

1945). In Article 7 paragraph (1) of the Law No. 12 year of 2011 regarding

Establishment of Legislation (UU 12/2011) Perpu placed parallel position with

the law. Basically, in the terms of form, Perpu is Government Regulation while in

terms of the substance is the same with the law as defined in Article 11. The

existence of Perpu becomes interesting when the legal product examined by the

Constitutional Court (MK) about its constitutionality, whereas the constitutional

powers of the Constitutional Court as provided for in Article 24C paragraph (1) in

UUD NRI 1945, one of them is to examine laws against UUD NRI 1945, not

Perpu against UUD NRI 1945. Based on that, as for the formulation of the

problem is whether Perpu aligned with legislation in the hierarchy of legislation

regulation has the same qualifications as the legislation? and Does the

Constitutional Court authorized to examine Perpu?

This type of research is a kind of normative legal research descriptive

analysis using the approach of legislation, the legal concept analysis approach,

historical approach, and case approach which derived from the source material of

primary, secondary and tertiary using a card system as its legal material collection

techniques. The study on this issue was supported by the concept of rule of law,

the authority theory, the theory of constitutional interpretation and the theory of

the formation of legislation.

The conclusion of this research although Perpu materially have same

substance as the law, but formally regulation is not the same as the law.

Constitutional Court does not have the authority to examine Perpu because the

authority of the Constitutional Court are authoritative and limited, so examination

by Constitutional Court can be said to be unconstitutional.

Keywords: Unconstitutionality, Constitutional Court, Authority, Examination, and

Government Regulation in Lieu of Law (Perpu).

xi

RINGKASAN

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) merupakan

produk hukum yang sering digunakan dalam praktek penyelenggaraan

ketatanegaraan Indonesia. Produk hukum yang dikeluarkan oleh Presiden ini

pernah diuji konstitusionalitasnya oleh Mahkamah Konstitusi (MK). Apabila

dilihat dari kewenangan MK berdasarkan Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945) dan Pasal 10

ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi,

tidak ditentukan bahwa MK memiliki kewenangan untuk menguji Perpu.

Dalam mengkaji latar belakang di atas penulis memunculkan rumusan

masalah yakni apakah Perpu memiliki kualifikasi yang sama dengan undang-

undang dan apakah MK berwenang untuk menguji Perpu. Untuk menjawab

permasalah tersebut maka penulis mengkajinya berdasarkan Konsep Negara

Hukum, Teori Kewenangan, Teori Penafsiran Konstitusi dan Teori Pembentukan

Peraturan Perundang-Undangan.

Penelitian ini merupakan jenis penelitian hukum normatif yang bersifat

analisis deskriptis. Ada beberapa pendekatan yang digunakan dalam tesis ini yakni

pendekatan perundang-undangan, pendekatan analisis konsep hukum, pendekatan

sejarah dan pendekatan kasus. Kajian terhadap penulisan ini dilakukan

berdasarkan sumber bahan hukum primer, sekunder dan tersier dengan

menggunakan sistem kartu sebagai teknis pengumpulan bahan hukumnya.

Kajian yang diperoleh berdasarkan rumusan masalah dapat disimpulkan

sebagai berikut:

xii

1. Secara formil Perpu tidak memiliki kualifikasi yang sama dengan undang-

undang sebab baik bentuk, lembaga pembentuk dan proses pembentukan

Perpu tidak sama dengan undang-undang. Secara materiil, materi muatan

Perpu sama dengan undang-undang walaupun demikian Perpu tidak serta

merta dapat berubah menjadi undang-undang sebab harus melalui proses

pembahasan dan persetujuan DPR.

2. MK merupakan garda konstitusi yang pertama dan terakhir, sebagaimana

diketahui kewenangan MK telah ditentukan dalam Pasal 24C ayat (1) UUD

NRI 1945. Paham negara hukum yang dibangun di dalam konstitusi

menghendaki agar para penyelenggara negara termasuk MK tetap melakukan

tugas dan kewenangannya sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku.

Sehingga pengujian Perpu oleh MK dapat dikatakan inkonstitusional.

xiii

DAFTAR ISI

Halaman

SAMPUL DALAM …………………………………………………... i

PERSYARATAN GELAR ………………………………………….. ii

LEMBAR PENGESAHAN ………………………………………….. iii

PENETAPAN PANITIA PENGUJIAN ……………………………. iv

SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT ……………………… v

UCAPAN TERIMA KASIH ………………………………………… vi

ABSTRAK ……………………………………………………………. ix

ABSTRACT …………………………………………………………… x

RINGKASAN ………………………………………………………… xi

DAFTAR ISI ………………………………………………………… xiii

DAFTAR TABEL ……………………………………………………. xvi

BAB I PENDAHULUAN ……………………………………….. 1

1. 1. Latar Belakang ……………………………………… 1

1. 2. Rumusan Masalah …………………………………... 11

1. 3. Ruang Lingkup Masalah ……………………………. 12

1. 4. Tujuan Penelitian …………………………………… 13

1.4.1. Tujuan Umum ………………………………. 13

1.4.2. Tujuan Khusus ……………………………… 13

1. 5. Manfaat Penelitian ………………………………….. 13

1.5.1. Manfaat Teoritis …………………………….. 13

1.5.2. Manfaat Praktis ……………………………... 14

1. 6. Orisinalitas Penelitian ………………………………. 14

1. 7. Landasan Teoritis …………………………………… 16

1.7.1. Konsep Negara Hukum ……………………... 16

1.7.2. Teori Kewenangan ………………………….. 23

1.7.3. Teori Penafsiran Konstitusi …………………. 26

xiv

1.7.4. Teori Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan …………………………………….

33

1. 8. Metode Penelitian ………………………………….. 37

1.8.1. Jenis Penelitian ……………………………… 37

1.8.2. Jenis Pendekatan ……………………………. 38

1.8.3. Sumber Bahan Hukum ……………………… 39

1.8.4. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum ……….. 40

1.8.5. Teknik Analisis Bahan Hukum ……………... 41

BAB II SISTEM PERUNDANG-UNDANGAN INDONESIA

DAN EKSISTENSI MAHKAMAH KONSTITUSI

PASCA PERUBAHAN UUD 1945 ……………………..

42

2.1. Perubahan Mendasar UUD 1945 ………………….. 42

2.2. Dampak Perubahan UUD 1945 terhadap Sistem

Perundang-undangan ………………………………

52

2.3. Kekuasaan Mahkamah Konstitusi dalam Sistem

Ketatanegaraan Indonesia …………………………...

60

BAB III MAKNA KESEDERAJATAN PERPU DENGAN

UNDANG-UNDANG ……………………………………..

69

3.1. Perpu sebagai Kebutuhan Hukum dalam Praktek

Penyelenggaraan Negara …………………………….

69

3.2. Perpu Menurut Undang-Undang Nomor 12 Tahun

2011 …………………………………………………

75

3.2.1. Bentuk Perpu ………………………………... 76

3.2.2. Lembaga Pembentuk Perpu ………………… 79

3.2.3. Materi Muatan dan Fungsi Perpu …………… 82

3.2.4. Proses Pembentukan Perpu ………………… 87

3.3. Perihal Kesederajatan Perpu dengan Undang-Undang 90

3.3.1. Perpu dan Undang-Undang dari Perspektif

Bahasa Perundang-undangan ………………..

92

xv

3.3.2. Perpu dan Undang-Undang dari Perspektif

Proses Pembentukan dan Substansinya ……...

97

BAB IV MAHKAMAH KONSTITUSI DAN PENGUJIAN

KONSTITUSIONAL PERPU……………………………

101

4.1. Mahkamah Konstitusi Menguji Konstitusional Perpu 101

4.1.1. Perkara Pengujian Perpu oleh Mahkamah

Konstitusi ……………………………………

104

4.1.2. Perspektif Pengujian Formil ………………... 113

4.1.3. Perspektif Pengujian Materiil ………………. 117

4.2. Kajian Pengujian Perpu dari Perspektif Teori-teori … 121

4.2.1. Dari Perspektif Konsep Negara Hukum dan

Teori Kewenangan …………………………..

121

4.2.2. Dari Perspektif Teori Penafsiran Konstitusi ... 126

4.3. Masa Depan Perpu dalam Sistem Perundang-

undangan Indonesia …………………………………

137

4.3.1. Kejelasan Perihal Kegentingan Memaksa ….. 137

4.3.2. Menghindari Politisasi Perpu versus Perpu

sebagai Kebutuhan Praktek ………………….

140

BAB V PENUTUP ………………………………………………... 143

5.1. Simpulan ……………………………………………. 143

5.2. Saran ………………………………………………... 145

DAFTAR PUSTAKA ………………………………………………... 148

xvi

DAFTAR TABEL

Halaman

Tabel 1. Perkara Pengujian Perpu oleh Mahkamah Konstitusi Sejak

Tahun 2003 sampai dengan Tahun 2015 .............................

105