LA DESCENTRALIZACIÓN ESTADAL A UNA DÉCADA DE LA...

LA DESCENTRALIZACIÓN ESTADALA UNA DÉCADA DE LA CONSTITUCIÓN

DE 1999*

Juan Cristóbal Carmona**

* ConferenciadictadaenelForo“Alos10añosdelaConstituciónde1999”enlaAcademiadeCienciasPolíticas y Sociales el 11 de mayo de 2010.

** Abogado egresado de la Universidad Católica Andrés Bello; LL.M in Common Law de Georgetown University; Especialista en Derecho Financiero de la Universidad Católica Andrés Bello; Profesor de Postgrado de la Universidad Central de Venezuela; Profesor de Postgrado de la Universidad Católica Andrés Bello; Profesor Invitado del IESA; Presidente de la Asociación Venezolana de Derecho Financiero (1994-1999); Presidente de la Asociación Venezolana de Derecho Tributario (2003-2007); Miembro del Consejo de Redacción de la Revista de Derecho Público; Arbitro del Centro de Arbitraje de la Cámara de Industria Comercio y Servicios de Caracas.

SUMARIO

I. RECUENTO HISTÓRICO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN ESTADAL EN VENE-ZUELA. A. APARICIÓN DEL PETRÓLEO EN LA ECONOMÍA VENEZOLANA. B. INSTAURA-CIÓN DE LA DEMOCRACIA Y APARICIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN. C. APARICIÓN DE LA LLAMADA “V REPÚBLICA” Y SU IMPACTO EN LA DESCENTRALIZACIÓN. D. DES-PLAZAMIENTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN POR LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y EL PODER POPULAR. II. FINANCIAMIENTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN ESTADAL BAJO LA VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA DE 1999. EL PETRÓLEO SIEMPRE PRESENTE. A. PODER TRIBUTARIO ORIGINARIO. B. INGRESOS PROVENIENTES DE TRANSFERENCIAS. C. EXPRESIÓN CUANTITATIVA DE LA SITUACIÓN FINANCIERA DE LOS ESTADOS. III. BIBLIOGRAFÍA

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BOLETÍN DE LA ACADEMIA DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES N° 149 – JULIO-DICIEMBRE 2010Páginas: 229-317 ISSN: 0798-1457

I. RECUENTO HISTóRICO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIóN ESTADAL EN VENEZUELA

A. Aparición del petróleo en la economía venezolana

El 15 de diciembre de 1999 fue aprobada mediante referendum consul-tivo la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que despúes devariaspublicacionesenGacetaOficial,habiendosidolaúltimadel 24 de marzo de 2000, arriba a la fecha del presente análisis1, a sus primeros diezaños.

Una década representa un plazo de tiempo más que razonable para poder efectuar un balance de la instrumentación de la Carta Magna por parte de los Poderes Públicos, que en materia de descentralización ha sido además,especialmentesignificativa,porlosensibledeltema,larelevanciaque para aquéllos ha tenido, y lo evidente del deslinde que se ha registrado entre la letra constitucional y el acontecer nacional.

El artículo 4 de la Carta Magna reconoció a la República como un Estado federal descentralizado en los términos en ella consagrados, que se rigiría por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad y corresponsabilidad.

ConelfindeorganizarpolíticamentelaRepública,elterritorionacionalse dividió en el de los estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios federales. El territorio se organizó a su vez, en municipios, que podían crear parroquias y asociarse en mancomunidades, también llamadas distritos metropolitanos.

1 26 de mayo de 2010

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Con base en esa estructura constitucional, la República Bolivariana de Venezuela, con una extensión territorial de 912.050 kilómetros cuadrados, cuenta hoy día con 23 estados, 338 municipios, 2 distritos metropolitanos, 1DistritoCapitalyunapoblaciónparaelaño2008deaproximadamente27.934.783 habitantes.

Desdeelpuntodevistafinanciero,delPresupuestodelaNacióndelaño2009sedeprendieron,entreotros,lossiguientesindicadores:

2 BAPTISTA, Asdrúbal. El Relevo del Capitalismo Rentístico. Hacia un Nuevo Balance de Poder. Fun-dación Empresas Polar. Caracas, 2006. p. 29.

Presupuesto de Ingresos 739.453.933.695,00

Ingresos Tributarios Petroleros 159.222.705.875,00 (21,53%)

Dominio Petrolero 200.903.567.372,00 (27,17%)

CONCEPTO MONTO EN BS.F

Comoseevidenciadelascifrasantesseñaladas,laVenezueladehoy,sigue siendo fundamentalmente el fruto de la aparición de la actividad petrólera en su economía, pero sobre todo, de haber sido aquélla, la fuente principaldefinanciamientodelEstado.

En efecto, el petróleo, al igual que otros recursos naturales en los que es rica Venezuela (hierro, bauxita, aluminio), ha pertenecido históricamente a la República, haciendo real aparición en la escena económica en la década delosañosveintedelsiglopasado.

Como lo relata el destacado Economista venezolano Asdrúbal BAP-TISTA,paraelaño1920,Venezuelaeraunpaíssumidoenlamásabsolutamiseria.“Lascifrasydatosestadísticosreflejanlaenormepobrezamaterialde los venezolanos de la época. (…) Así (…) para 1920, mientras el producto nacional de las economías industrializadas era en promedio, cercano a los 2.700 dólares por habitante, y el de un grupo de países latinoamericanos era de 1.040 dólares por habitante, el de Venezuela apenas si llegaba a los 433 dólares.”2

“La Venezuela misérrima era también una Venezuela rural. (…) En 1920, sólo el 27,3 por ciento de la población vive en poblados con más de 2.500 habitantes, y las ciudades de 20.000 habitantes o más,

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apenas albergan el 15,7 por ciento de la población total. La Venezuela de entonces escasamente leía, tres cuartas partes de sus pobladores eran analfabetas de solemnidad. (…) La esperanza de vida oscilaba entre 31 y34años.En suma, la Venezuela de 1920 no sólo era paupérrima, sino lo que es muchomássignificativoalosfinesdelahistoriavivida:esunasocie-dad inmóvil, detenida, estancada, carente de la vitalidad necesaria para encarar la gran tarea de hacer el progreso material y económico.”3

En aquél escenario, bajo el régimen dictatorial más largo registrado hasta el momento en Venezuela, el del General Juan Vicente Gómez (1908-1935), aparece el petróleo, trayendo consigo un vuelco drástico al país, que lo condujo a unos niveles de avance y desarrollo innimaginables.

El chorro petrolero innunda así la Tesorería Nacional y la Venezuela rural de 1920 empieza a experimentar un proceso de urbanización. El desarrollo industrial arriba al país y con él se produce la movilización del campesinado a las principales concentraciones urbanas. Pasó así Venezuela de ser un país rural a uno urbano, registrando para 1981 un 84% de su po-blación en ciudades con más de 2.500 habitantes, cuando el promedio de ese indicador entre los países latinoamericanos era de 72%. En ese proceso, el paíspasó,entansólosesentaaños,deregistraren1920unPIB por habitante deUS$433aunodeUS$4.236,enelaño1981,superior,igualmente,alpromedio de las economías latinoamericanas de aquél entonces.

Ese crecimiento obedeció indudablemente al ingreso del petrolero a la economíanacional,quesinembargo,nologróunimpactodiversificadorsuficientementesólidoyconstante,comoparaliberaraVenezueladeladependencia de dicho recurso, aun cuando si la llevó a contar con una in-fraestructura y el acceso a opciones de vida impensables, en tan sólo unas décadasdespúesdelosañosveinte.

La vertiginosidad de este proceso, indudablemente dejó secuelas, repre-sentadas por algo más que un real desarrollo de infraestructura y de servicios públicos; la cultura del venezolano y en ella la de sus gobernantes.

Las particularidades del petróleo hicieron de Venezuela un país rentista, que en opinión de especialistas, la llevaron a recibir ingentes recursos que nofueronelresultadodeltrabajodelvenezolano,delsacrificioproductivo

3 Ibídem, p. 30.

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de la sociedad. Es así como Asdrubal BAPTISTA considera que respecto de aquél recurso natural “No hay en su caso equivalencia entre la magnitud delesfuerzoempeñadoporlosvenezolanosparatenerloyaprovecharloeconómicamente, y lo que a cambio de él podemos obtener de otras naciones a través del comercio internacional. Su naturaleza, a diferencia de la natu-raleza de lo que es el pilar económico de las sociedades contemporáneas, a saber, el bien manufacturado, es la de ser un objeto por cuya propiedad quien lo posee cobra una renta. (…)

Enestecuadrodecosasasícaracterizado,elEstadoesdueñodeunosingresos propios, es decir, de unos ingresos que cobra y recibe del mercado mundial al margen de la economía doméstica, o lo que es igual, de la vida de la economía de la sociedad que yace bajo su égida. Estos ingresos, de acuerdoconlodichoantes,montanaunacuantíamuysignificativarespectodeltamañodelaeconomíanacional.”4

ElEstadodueñode ese recursoy encargadode sudistribución, sehizo pues, de una poderosa herramienta política, que ha marcado hitos en la contemporaneidad venezonala, uno de ellos, el proceso de descentrali-zación iniciado en 1989 y que en el 2010, dos décadas después, pareciera sucumbir, víctima de un Estado administrador de petrodolares.

Así como en 1920 el petróleo generó una conmoción nacional, que se profundizóafinalesdelossetentaycomienzodelosochenta,en1989ladescentralización despertó a una Venezuela, que embriagada por la renta petrolera, necesitaba reordenar la casa. En 2010, se plantea un nuevo modelo como transición a un Estado Socialista basado en la democracia participativa y el reconocimiento del Poder Popular, manteniéndose como denominador común respecto del pasado, la renta petrolera como fuente definanciamientodelprocesoemprendido.

B) Instauración de la democracia y aparición de la descentralización

Centrando en lo adelante nuestro análisis exclusivamente en el período de la “Venezuela democrática”, debemos destacar que una vez derrocado el dictador Marcos Pérez Jiménez, el 23 de enero de 1958, fue aprobada la

4 Ibídem, p. 31.

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Constitución de 1961 en la que se declaraba a la República de Venezuela como un Estado Federal, en los términos en ella consagrados, lo que se resol-vió en un formalismo, al haber sido vaciados los estados de todo contenido. En vez de un federalismo cooperativo, lo que resultó fue un “federalismo sometido”, conforme al cual los poderes del Estado se concentraron en el nivel nacional y, en algunas materias, en el nivel municipal. Los estados miembros quedaron como entelequias aplastadas por el Poder Nacional.

A lospocos añosdevigenciade laConstituciónde1961, unavezafianzadalademocraciaenelpaís,se imponeunreplanteamientodelaforma centralizada de administración y gobierno en Venezuela, en la que se habían excluido a las entidades locales de todo papel en el proceso de desarrollo, lo que había impedido el surgimiento de mecanismos de parti-cipación política del pueblo en los procesos de toma de decisiones.

Tal planteamiento, sin embargo, no lucía viable en una primera ins-tancia a través de las entidades político-territoriales tradicionales, estados y municipios, por numerosos y poco experimentados en el ejercicio de competencias de poder. Ante tal realidad se impuso la búsqueda de un nivel óptimo a escala regional que sirviera como punto de referencia para iniciar el proceso de descentralización de las competencias del Poder Nacional: éste fue el de las regiones.

Laregionalizaciónfueacogidacomopolíticanacionalhaciaelaño1969; habiendo sido instrumentada, fundamentalmente, mediante actos sub-legales por el Ejecutivo Nacional ante la falta de apoyo de esa idea por el Poder Legislativo. Bajo este enfoque se establecieron “regiones econó-micas”queseintegrarandentrodelsistemanacionaldeplanificación,comoámbitosparalaregionalizacióndelplanylaplanificacióndeldesarrollonacional. Como consecuencia de ello, a partir de 1969 se crearon ocho (8) Regiones, que en opinión de algunos, lo que hicieron fue regionalizar a la Administración Nacional, no a la estadal o municipal.

Este proceso, según Allan BREWER-CARIAS, comprendió tres (3) grandes aspectos; el primero, la urgente necesidad que existió de uniformar los ámbitos de acción espaciales de los Ministerios e Institutos Autónomos nacionales en el interior de la República; el segundo, un amplio proceso de delegación de atribuciones de los órganos nacionales hacia sus unida-des regionales; y el tercero, una coordinación sectorial, de manera que se realizara una desconcentración con criterio sectorial.

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Durante el período democrático comprendido entre 1958 y 1989, el papel crecientemente tutelar del Estado venezolano sobre el funcionamiento de la economía y de la sociedad, en las que éste había actuado, entre otras, como regulador, empresario, empleador y promotor, profundizó una serie de distorsiones que obstaculizaron la consolidación de un Estado Federal, más allá del elemento formal, originario e histórico.

La Comisión para la Reforma del Estado (COPRE),enelaño1988,definíaenlossiguientestérminosaquelescenario:

“Así en el plano político, nos encontramos frente a un gobierno cen-tral que acumula en sus manos una desmesurada cuota de poder dada su condición de actor principal del proceso de modernización del país. En contrapartida los gobiernos estadales y locales tienen poca o nula autonomía financieraypolíticay,porconsiguiente,nologranconstituirseenvocerosválidos de los intereses que les toca representar. El resultado es una débil o nula participación de la sociedad en las decisiones locales y en el control de sus representantes.

En el plano administrativo, tenemos que soportar una pesada maqui-nariaburocráticacentralizada,quecadadíaencuentramayoresdificultadespara procesar los problemas de distinto orden y alcance acumulados en los niveles superiores de la gerencia funcional.

En el plano económico se encuentra, por un lado, un Estado compro-metido directamente en una multiplicidad de actividades (algunas de ellas relacionadas con ciertos aspectos de los institutos autónomos y la llamada administración “descentralizada”) que le restan aliento para acciones de mayor envergadura. Por otra parte, las graves limitaciones para coordinar las funciones de entes gubernamentales altamente centralizados, determina que se produzca un cúmulo de disposiciones reglamentarias, muchas de ellas de carácter contradictorio, que amenaza con entrabar la actuación del sector privado y del mismo sector público. En este mismo orden de ideas, el Estado central condensa la decisión sobre la mayor parte de los recursos de la Nación, sin consultar a los sectores sociales de las localidades.

Finalmente, en el aspecto territorial, observamos la aglomeración de la población y de las actividades económicas en el principal centro de de-cisionesdelpaís.Laslimitacionesfinancieras,administrativasytécnicasque presentan los distintos entes gubernamentales para responder a las demandasquegenerandichasaglomeraciones,sereflejanenbuenamedida

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en la situación caótica y en los niveles de pobreza crítica de la capital y, en mayor medida aún, de las más importantes ciudades del país. En ellas se produce, igualmente, el fenómeno de las deseconomías de escala, pre-sentándoseunacrecienteineficienciaeirracionalidaddelasinversionesnecesarias para su funcionamiento. De esta forma, la descentralización y desconcentración del poder político aparecen como condiciones para la ordenación del territorio en Venezuela.”5

“Másde10añosdeplanteamientospolíticosydesacudimientosalasociedad civil, condujeron a una toma de conciencia, catalizada en los tra-bajos de la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE), que condujeron a la formulación de un proyecto de reforma del Estado en cuatro frentes: reforma electoral, reforma de partidos políticos, reforma de la forma federal del Estado (descentralización política) y reforma municipal. El desconten-to popular, además, se había manifestado en las elecciones municipales durante la década de los ochenta, donde la alta abstención6 (en un país en donde ésta no había sido superior al 7%) fue el detonante necesario para que los partidos políticos se dieran cuenta de la gravedad de la crisis y de la necesidad de realizar las reformas, como una cuestión de supervivencia del sistema.Asíafinalesdeladécadadelosochenta,sesentaronlasbasesparala reforma político-estadal, con la aprobación de leyes de descentralización política, de régimen municipal y de reforma electoral.”7

Este proceso de reforma con el que se da inicio al tránsito hacia la descentralización, comienza con la promulgación, por una parte, de la LeyOrgánicadelRégimenMunicipalpublicadaenGacetaOficialdelaRepública de Venezuela N° 4.109 Extraordinario del 15 de junio de 1989 y, por la otra, de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado,publicadaenGacetaOficialdelaRepúblicadeVenezuelaN°4.086Extraordinario del 14 de abril de 1989.

Con estos instrumentos se rompió con la tradición de la elección y remoción de los gobernadores de estado y de los territorios federales por parte del Presidente de la República, tal como lo preveía el artículo 190

5 La Reforma del Estado. Proyecto de Reforma Integral del Estado. Tomo I. Comisión Presidencial para la Reforma del Estado. Caracas, Venezuela 1988. pp. 126 y 127.

6 18%7 BREWER-CARÍAS, Allan. Bases para la Descentralización Política de la Federación Centralizada

(1990: El inicio de la Reforma). Leyes para la Descentralización Política de la Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Colección Textos Legislativos N° 11. Caracas 1990, p. 14.

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ordinal Decimoséptimo de la Constitución de 1961 y se implementó la elecciónpopulardelafiguradelalcaldeanivelmunicipal.

Conbaseendichasleyesseconvocanparaelúltimotrimestredelaño1989 a las primeras elecciones de gobernadores y alcaldes, con las que se buscaba aumentar la participación política regional y la responsabilidad de los mandatarios estadales y municipales frente a su comunidad.

Si bien aquél representaba un paso importante, ameritaba para su efectividad su complementación con una medida que se tradujera en la dotación de poderes y competencias propias para los gobernadores, en tanto constitucionalmente eran pocos los campos de actuación (Art. 17 CN) y las fuentesdeingresosquelespermitíanoperarconautonomíasuficienteparapoder enfrentar las necesidades del colectivo que representaban.

A talesfines, laLeydeElecciónyRemocióndeGobernadores deEstado, fue complementada con la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (LODDT 89),publicadaenGacetaOficialdelaRepúblicadeVenezuelaN°4.153Extraordinario del 28 de diciembre de 1989.

En dicho instrumento normativo se reguló lo relativo a las competencias constitucionales correspondientes a los estados, tanto las exclusivas como las concurrentes, así como se contemplaron mecanismos para la transfe-rencia de competencias nacionales a los estados. Aparejadas a muchas de ellas, aun cuando con poca claridad, se contemplaron fuentes de ingresos estadales, tanto por la vía del ejercicio del poder tributario como de trans-ferencias intergubernamentales del Poder Nacional al Estadal.

Con respecto a las materias que serían ejercidas por los estados en forma “concurrente” con el Poder Nacional, la LODDT 89 disponía:

“Artículo 4: En ejercicio de las competencias concurrentes que esta-blece la Constitución de la República, y conforme a los procedimientos queestaleyseñala,serántransferidosprogresivamentealosEstadoslossiguientes servicios que actualmente presta el Poder Nacional:1ºLaplanificación,coordinaciónypromocióndesupropiodesarrollointegral, de conformidad con las leyes nacionales de la materia;2º La protección de la familia, y en especial del menor;3º Mejorar las condiciones de vida de la población campesina; 4º La protección de las comunidades indígenas atendiendo a la preser-vación de su tradición cultural y la conservación de sus derechos sobre su territorio;

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5º La educación, en los diversos niveles y modalidades del sistema educativo, de conformidad con las directrices y bases que establezca el Poder Nacional;6º La cultura en sus diversas manifestaciones, la protección y conserva-ción de las obras, objetos y monumentos de valor histórico o artístico;7º El deporte, la educación física y la recreación;8º Los servicios de empleo;9º La formación de recursos humanos, y en especial los programas de aprendizaje, capacitación y perfeccionamiento profesional; y de bienestar de los trabajadores;10º La promoción de la agricultura, la industria y el comercio;11º La conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales;12º La ordenación del territorio del Estado de conformidad con la Ley Nacional;13º La ejecución de las obras públicas de interés estatal con sujeción a las normas o procedimientos técnicos para obras de ingeniería y urba-nismo establecidas por el Poder Nacional y Municipal, y la apertura y conservación de las vías de comunicación estadales;14º La vivienda popular, urbana y rural;15º La protección a los consumidores, de conformidad con lo dispuesto en las leyes nacionales;16º La salud pública y la nutrición, observando la dirección técnica, las normas administrativas y la coordinación de los servicios destinados a la defensa de las mismas que disponga el Poder Nacional;17ºLainvestigacióncientífica;y,18º La defensa civil”.

De acuerdo con el artículo 6 de la LODDT 89, la transferencia de los servicios prestados por el Poder Nacional, comprendidos dentro de las competencias concurrentes establecidas en el artículo 4 de esa Ley, se efectuaría mediante convenios.

Adicionalmente, la LODDT 89 contempló la transferencia de las si-guientes competencias a los estados en forma exclusiva:

“Artículo11:Afindepromoverladescentralizaciónadministrativayconformealodispuestoenelartículo137delaConstitución,setransfierea los Estados la competencia exclusiva en las siguientes materias:1º La organización, recaudación, control y administración del ramo de papel sellado:2º El régimen, administración y explotación de las piedras de construc-ción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el

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mármol,pórfido,caolín,magnesita,lasarenas,pizarras,arcillas,calizas,yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los os-trales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos. El ejercicio de esta competencia está sometido a la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y a las leyes relacionadas con la protección del ambiente y de los recursos naturales renovables;3º La conservación, administración y aprovechamiento de las ca-rreteras, puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate de vías interestadales, esta competencia se ejercerá mancomuna-damente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos. 4º La Organización, recaudación, control y administración de los impuestosespecíficosalconsumo,noreservadosporlaLeyalPoderNacional; y5º La Administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial.Parágrafo único: Hasta tanto los Estados asuman estas competencias por ley especial, dictada por las respectivas Asambleas Legislativas, se mantendrá vigente el régimen legal existente en la actualidad”.

Como fuera indicado, a la par que la LODDT 89 produjo, en los términos expuestos, una ampliación del ámbito competencial de los estados (Arts. 4 y11),tambiénconfiriónuevasfuentesdefinanciamiento.Esasícomoensu artículo 12 reconoció adicionalmente al listado de ingresos estadales de origen constitucional8, los que de seguida se enumeran:a) Los que formaren parte de los ingresos adicionales del país o de planes

y proyectos especiales que les fueren asignados de conformidad con la Ley;

b) Los aportes o contribuciones diferentes al Situado Constitucional que el Poder Nacional les asignara con ocasión de la transferencia de ser-viciosespecíficosdeconformidadconesaLey(Arts.4y6LODDT);

8 a) Las que resultaban de la administración de sus bienes b) Las que provenían de la celebración de Operaciones de Crédito Público c) Las que derivaban del ejercicio de las competencias residuales a que se refería el ordinal sexto del

artículo 17 de la Constitución, incluidas en opinión de algunos el poder tributario residual (Art. 18 CN) d) Las que emanaran del ejercicio de las competencias del Poder Nacional que les hubieran sido trans-

feridas por la vía del artículo 137 constitucional e) Las asignaciones económicas especiales consagradas en virtud del ordinal 10° del artículo 136 del

Texto Fundamental f) El Situado

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c) Los que provinieren de la recaudación por la prestación de los servicios públicos que los estados asumieren (Art 11.5 y 11.6);

d) Multas y sanciones pecuniarias que estableciera la legislación estadal; y

e) Los provenientes del papel sellado (Art. 11.1), los tributos establecidos con ocasión a la exploración y explotación de minerales no metálicos (Art.11.2)ylosimpuestosespecíficosalconsumonoreservadosalPoder Nacional (Art. 11.4)9. Adicionalmente se consagró un incremento del Situado Constitucional

al preverse la determinación del mismo hasta un máximo de 20% de los in-gresos ordinarios estimados en el ejercicio presupuestario correspondiente, en comparación con el 15% previsto en el Texto Fundamental de 1961. Fue contemplado además, el derecho para los estados, de un porcentaje igual al delSituadoConstitucionaldelañofiscaldequesetratara,sobrelosingresosordinarios adicionales que percibiera la República con respecto a los que se habían estimado inicialmente a nivel presupuestario, manteniéndose la posibilidad de reducirlo en el escenario contrario.

Con ocasión de la asunción de las competencias concurrentes a que aludía el artículo 4 de la LODDT 89, su artículo 6 previó en su numeral 5 que: “Los recursos asignados por el Poder Nacional a la prestación del servicio serán transferidos a los Estados, incorporando a los presupuestos nacionales y estadales la partida correspondiente al servicio transferido. Esta partida inicial se ajustará anualmente de acuerdo a la variación de los ingresos ordinarios.”

La norma antes transcrita y que suscitó enormes controversias, fue desarrollada por el Reglamento N° 1 de la LODDT 89 dictado en junio de 1992, sobre las Transferencias de Servicios y Competencias a los Estados y los Acuerdos previos a la Transferencia de Servicios y la Cogestión, según el cual, los órganos del Poder Nacional correspondientes, deberían contribuir conelfinanciamientodelosserviciostransferidos,mediantelaasignaciónanual de recursos presupuestarios a los estados, que se calcularían tomando comobaseinicial,elmontodelosrecursosdestinadosafinanciarelcosto

9 Artículo 136.8 reserva al Poder Nacional “La organización, recaudación y control de (…) las contri-buciones que (…) recaigan sobre la producción y consumo de bienes que total o parcialmente la ley reserva al Poder Nacional, tales como las de alcoholes, licores, cigarrillos, fósforos y salinas (…).

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real del servicio transferido contenido en la Ley de Presupuesto vigente para el momento de la transferencia.

Para cada año sucesivo, elmontode la transferencia anual corres-ponderíaalacantidadqueresultaradeajustarelmontotransferidoelañoanterior de acuerdo con la variación de los ingresos ordinarios estimados enlaLeydePresupuestodelañorespectivo.

Desde el punto de vista tributario, como se desprende de lo antes ex-puesto, la sanción de la LODDT 89 implicó: a) la creación de tasas por la utilización de bienes y la prestación de servicios; b) los impuestos por la exploración y explotación de minerales no metálicos y; c) la posibilidad de crearimpuestosespecíficosalconsumonoreservadosalPoderNacional,que dado lo establecido en el ordinal 8° del artículo 136 de la Constitución de 1961, resultaba nugatoria.

A raíz del inicio en 1989 de este proceso descentralizador, otros pasos legislativos de trascendental importancia se fueron dando, entre ellos, la sanción de la Ley que crea y regula al Fondo Intergubernamental para la Descentralización –FIDES–enel año1993en laque se contemplóunatransferencia del Poder Nacional a los estados y municipios, equivalente a un porcentaje de lo recaudado por concepto de Impuesto al Valor Agregado y la entrada en vigencia de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales –LAE–enelaño1996,enlaquesereconocíaalosestadosunaparticipaciónen los tributos contemplados en la Ley de Minas y en la Ley Orgánica de Hidrocarburos.

C. Aparición de la llamada “V República” y su impacto en la descentralización

C.1. Aprobación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999

El período comprendido entre 1989 y 1999 representó, en nuestra opinión, un notable avance en cuanto a la madurez política del pueblo venezolano, al haberse visto fortalecidos principios como el de la corres-ponsabilidad; haberse hecho esfuerzos por lograr una mayor autonomía financieradelosentesmenoresyunaelevaciónenlosestándaresdelosservicios públicos a cargo de las gobernaciones de estados.

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Despuésde10añosdetrayectoriadelprocesodescentralizador,searri-ba en 1999 a la aprobación de la hoy vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la que si algún mérito había de reconocerle, era precisamente el tratamiento que había conferido al tema que aquí nos ocupa,loqueerareflejodelasindiscutiblesbondadesqueelmismohabíahecho palpable y que se seguían demandando.

Dicho instrumento reconoció a los sectores Estadal, Distrital y Mu-nicipal como recipiendarios del proceso de descentralización, sin haberse dejado de lado a las comunidades y grupos vecinales, destinatarios del grado más avanzado que del mismo pueda alcanzarse. El Poder Nacional, por su parte, se instituyó en promotor inicial y conductor fundamental del proceso, al radicar en su seno la principal gama de competencias y fuentes de recursos susceptibles de ser transferidos.

Se produjo además con la Carta Magna de 1999, el reconocimiento constitucional de la descentralización como política nacional (Art. 158 CRBV); claridad en lo relativo al alcance de la transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios (administrativa, legislativa y tributaria); la conservación de mecanismos de transferencia de recursos como el Situado y las Asignaciones Económicas Especiales; la consagración de nuevas subvenciones, como las que se canalizarían a través del Fondo de Compensación Interterritorial; la referencia expresa a la delegación armonizada de tributos a los estados y municipios (Arts. 156.13 y 167.5 CRBV),laordendequefuerasancionadaenunplazodeun(1)año,unaley que desarrollara la hacienda pública estadal y, fundamentalmente, la creación de un órgano interterritorial rector del proceso descentralizador, el Consejo Federal de Gobierno.

No obstante los principios y postulados descentralizadores consagrados enelTextoFundamental,quedesdesuPreámbulocalificaronalEstadovenezolanocomofederalydescentralizadoyquefueronratificadosensuarticulado (4 y 6), debía reconocerse que el Constituyente había delegado en la Asamblea Nacional las acciones para transitar de manera efectiva y real hacia la verdadera consolidación de aquel modelo.

Correspondía entonces en primera instancia, a la Asamblea Nacional una responsabilidad histórica, hacer descender a la descentralización del formalismo y llevarla a su real materialización. Este rol constituía una obligación que había de cumplirse mediante la sanción de una serie de

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instrumentos legales en los que se desarrollaran con pleno apego al Texto Fundamental todos los institutos y principios en él consagrados.

AdiezañosdelaaprobacióndeaquélTextoConstitucionalelpanoramaes desolador. La actuación de la Asamblea Nacional, pero también la del resto de los Poderes Públicos, así como la de gobernadores y alcaldes, ha distado mucho del cumplimiento de la misión que consideramos les fue encomen-dada,pudiendoinclusocalificarseenmuchoscasoscontrariaaella.

En el escenario que se levantó a raíz del proceso eleccionario del 31 de octubre de 2004, del que resultaron electos 20 de los 23 gobernadores de estado de la misma tendencia del Presidente de la República, que aunados al del Estado Delta Amacuro, excluido de aquella elección, los llevó a 21, fue poca la resistencia que encontraron los Poderes Públicos para hacer retroceder el proceso de descentralización.

Aquél escenario se vio potenciado con los resultados del proceso eleccionario de los Diputados a la Asamblea Nacional celebrado el 4 de diciembrede2005,enelquelatotalidaddelosescañosfueronocupadospor candidatos afectos al partido de gobierno, ante la decisión tomada por los partidos políticos de la oposición de no participar en dicho proceso, por nos estar en su opinión garantizadas las condiciones mínimas para su desarrollo.

Fue así como esa Asamblea Nacional, actuó respecto de la descentra-lización básicamente como sigue:a) Otorgamiento en dos oportunidades de amplios poderes al Presidente

de la República para que mediante decretos con valor, fuerza y rango de ley regulara una amplia gama de materias, dentro de ellas, varias con incidencia en el proceso de descentralización. (14/11/2000 y 17/01/2007).

b) SancióndelaLeydelosConsejosLocalesdePlanificaciónPúblicadel 12 de junio de 2002.

c) Sanción el 1° de agosto de 2002 de la Ley de los Consejos Estadales dePlanificaciónyCoordinacióndePolíticasPúblicas.

d) Sanción de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de junio de 2005.

e) Omisión en la sanción de la Ley del Fondo de Compensación Interte-rritorial a que alude el artículo 185 de la Constitución.

f) Sanción de la Ley de los Consejos Comunales, publicada en Gaceta OficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN°5.806del10de

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abrilde2006,recientementepublicadasureformaenGacetaOficialde la República Bolivariana de Venezuela N° 39.335 de fecha 28 de diciembre de 2009.

g) Sanción de la Reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Deli-mitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada enGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN°39.140de fecha 17 de marzo de 2009, contemplándose en ella, entre otras, las siguientes disposiciones, a nuestro entender, contrarias a la Carta Magna:

a. Facultad del Poder Público Nacional para revertir por razones es-tratégicas, de mérito, oportunidad o conveniencia, la transferencia de las competencias concedidas a los estados para la conservación, administración y aprovechamiento de los bienes o servicios consi-derados de interés público general.

b. Posibilidad para el Ejecutivo Nacional, por órgano del Presidente de la República en Consejo de Ministros, de decretar la intervención conforme al ordenamiento jurídico de bienes y prestaciones de servicios públicos transferidos a los estados para su conservación, administraciónyaprovechamiento,afindeaseguraralosusuarios,usuarias, consumidores y consumidoras un servicio de calidad en condiciones idóneas y de respeto de los derechos constitucionales, fundamentales para la satisfacción de necesidades públicas de al-canceeinfluenciaendiversosaspectosdelasociedad.

c. Supresión de las competencias exclusivas conferidas (constitucio-nalmente) a los estados en materia de puertos y aeropuertos de uso comercial, así como de las vías carreteras, autopistas y puentes, al margen de lo dispuesto en el artículo 164 de la Constitución.

d. Se reconoce como competencia de los estados, pero en coordina-ción con el Ejecutivo Nacional, la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial. Atribución al Ejecutivo Nacional delarectoríayfijacióndeloslineamientosparaeldesarrollodelacoordinación de tales competencias.

h) Sanción en fecha 3 de abril de 2009 de la Ley Especial sobre la Orga-nización y Régimen del Distrito Capital y el 4 de mayo de 2009, de la Ley Especial de Transferencia de los Recursos y Bienes Administrados Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito

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Capital, con las que aquél quedó despojado de toda posibilidad de sub-sistencia económica (descenso de 92%) y por ende del cumplimiento de sus competencias, en clara trasgresión a lo dispuesto en el artículo 18 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que ordenaba el desarrollo de un sistema de gobierno municipal a dos niveles.

i) Sanción de la Ley Especial del Régimen Municipal a Dos Niveles delÁreaMetropolitanapublicadaenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivariana de Venezuela N° 39.276 del 1° de octubre de 2009, en términos tales que aunado a los instrumentos anteriores, desdibujo por completo la intención constitucional.

j) Sanción, aunque tardía, de dos leyes de vital importancia en la materia, la de Hacienda Pública Estadal (11 de marzo de 2004) y la del Consejo Federal de Gobierno (17 de junio de 2005), y posterior pasividad ante el veto que a ellas dio el Presidente de la República, al punto que respecto de la primera el proceso legislativo aun se encuentra en una especie de limbo, en tanto que la segunda, fue recientemente promulgada el 9 de febrero de 2010.

k) El25demarzode2010sepublicaenGacetaOficialN°39.394laLeyderogatoria de la Ley que Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización.

l) AuncuandosólohasidoaprobadaenPrimeraDiscusión,valeseñalaral Proyecto de Ley Orgánica de Participación y Poder Popular, segu-ramente a ser sancionada en el corto plazo. Por su parte, el Ejecutivo Nacional en ejercicio de las dos habili-

taciones de que fue objeto durante la pasada década, dictó una serie de decretos-leyes igualmente contrarios, en nuestra opinión, al proceso des-centralizador, entre ellos: a) Decreto N° 1.436 con Fuerza de Ley General de Puertos10 y su reforma

publicadaenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN° 39.140 del 17 de marzo de 2009.

10 Entre los varios vicios de inconstitucionalidad alegados contra ese instrumento, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia de fecha 19 de diciembre de 2006 declaró la nulidad de su artículo 51, en el que se establecía que el Instituto Autónomo administrador del Puerto, debía efectuar al Municipio donde estuviera ubicado el Puerto, un aporte no menor al 12,5% de sus ingresos brutos.

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b) Decreto N° 1.380 con Fuerza de Ley General de Marinas y Actividades Conexas,publicadoenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuela N°5.551 Extraordinario de fecha 9 de noviembre de 2001.

c) Decreto N° 1.446 con Fuerza de Ley de Aviación Civil publicado en GacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN°37.293de fecha 28 de septiembre de 2001.

d) Decreto N° 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre publicadoenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN° 37.332 de fecha 26 de noviembre de 2001.Adicionalmente fueron dictados por el Presidente de la República los

siguientes actos administrativos de relevancia: a) “Resolución Conjunta Nº MINFRA-001 del Ministerio del Poder Popular

para la Infraestructura y N° 005273 del Ministerio del Poder Popular para la Defensa, mediante la cual se elimina el cobro en las estacio-nes recaudadoras de peaje que en ella se mencionan, en los términos queenellaseindican”,publicadaenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivariana de Venezuela Nº 38.850 del 15 de enero de 2008, en des-conocimiento de la competencia atribuida a los estados por el artículo 164.10 constitucional; y

b) Decretos mediante los cuales se revirtieron a Ministerios del Poder Nacional, servicios que habían sido descentralizados bajo la LODDT 89 como servicios concurrentes (ejemplo, el Decreto Nº 6.201 de fecha 18dejuliode2008,medianteelcualsetransfierealMinisteriodelPoder Popular para la Salud los establecimientos de atención médica adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas (Gaceta OficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaNº38.976del18dejulio de 2008). Finalmente, el Poder Judicial representado en este caso por la Sala

Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, también contribuyó enor-memente con esta política de desdibujamiento del proceso descentralizador, por una parte, no pronunciándose respecto de numerosos recursos de nuli-dad por inconstitucionalidad de algunas de las leyes y decretos-leyes antes mencionados y, por la otra, dictando decisiones como la que de seguida se transcribe parcialmente, que abrieron paso a la reforma de la LODDT 89 en los términos en que se hizo en el 2009, en clara contradicción a la Carta Magna.

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La referida sentencia del 25 de abril de 2008, que fue emitida con ocasión de un Recurso de Interpretación presentado por la Procuraduría General de la República respecto de la norma contenida en el numeral 10 del artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Vene-zuela, en cuanto “(…) a la coordinación con el Ejecutivo Nacional de la competencia exclusiva atribuida a los estados para conservar, administrar y aprovechar las carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos (…)”, dispuso lo siguiente:

“(…) En tal sentido, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público reguló un conjunto de competencias concurrentes, las cuales permiten la gestión coor-dinada de la República y los Estados; la posibilidad de la República de transferir esas competencias concurrentes a los Estados mediante el procedimiento establecido en la ley y, en caso de haberse verificado la transferencia de competencias, prevé la posibilidad de una reversión por parte del Ejecutivo Nacional con fundamento en razones de mérito, oportunidad y conveniencia. En ese marco normativo, la lectura de la totalidad del artículo 164 de la Constitución, evidencia que el constituyente reconoció como com-petencia exclusiva de los Estados “(…) La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales (…)” (Artículo 164.9) y, le otorgó además, la competencia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacio-nales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial conforme al contenido del artículo 164.10, conjuntamente con el Ejecutivo Nacional (y no al Poder Público Nacional, cuya competencia es de naturaleza normativa y no de gestión).Ahora bien, esta Sala estima que los “puertos, aeropuertos, auto-pistas, carreteras y puentes” o “las vías terrestres estadales” a las cuales hace referencia particular la Constitución –en contraposición a las carreteras y autopistas nacionales–, son aquellas producto de las inversiones directas de los Estados para su desarrollo, ya que los mismos están obligados a invertir no menos del cincuenta por ciento de su situado constitucional en obras de infraestructura, salud, comunica-ciones, educación, (Artículo de la 17 Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público). Así, “lasvíasterrestresestadales”soncalificadasporelconstituyentecomouna competencia exclusiva y originaria de los estados (Artículo 164.9), no sólo en virtud de su carácter regional, sino fundamentalmente debido a su origen demanial.

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Por su parte, las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales (no Estadales) –que en la práctica son la gran mayoría, dado que históricamente los existentes en el país, han sido el resultado de la ejecución de planes de desarrollo realizados directamente por el Poder Nacional–, son bienes y servicios cuya titularidad corresponde a la República, ya que los mismos son producto de la inversión de ese ente político territorial dado su carácter de obras y servicios de interés nacional, por lo que en caso de haber sido transferidos a los Estados pueden ser cogestionados por éstos a través de convenios, pero también reasumidos por el Poder Público Nacional mediante un procedimiento de reversión, ya que la titularidad originaria de los mismos le corresponde a la República. (…) En consecuencia, cuando el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que los Estados tienen exclusividad sobre las competencias descritas en el numeral 10 –y no así en el resto del contenido normativo del artículo sub examine–, debe interpretarse en el sentido que sólo los Estados como entes político territoriales pueden ser objeto de una descentralización territorial sobre dichas materias, lo cual no excluye la descentralización funcio-nal o la cogestión, sobre bienes y servicios cuya titularidad originaria mantiene la República –vgr. El Aeropuerto de Maiquetía, administrado, conservado y aprovechado por el Poder Nacional a través de un Instituto Autónomo Nacional (…)” (Resaltados nuestros).

La sentencia en comento desconoció, por una parte, el rango cons-titucional que habían adquirido las competencias delegadas y asumidas con carácter exclusivo por los estados conforme a la LODDT 89, y por la otra, dio al término coordinación una connotación totalmente contraria al pretendido por el Constituyente.

“Por lo demás, bajo la LODDT, no hay lugar a duda en cuanto a que sólocuandolascompetenciasfuerandeaquellasdenominadasocalificadascomo “concurrentes”, era posible su reasunción por el Ejecutivo Nacional, como también lo reconoció la Sala Constitucional en la sentencia del 25-04-2008. En cambio, si se trataba de una competencia “exclusiva”, esa posibilidad no existía y menos aun cuando ello adquirió rango constitucional (Art. 164).”11

11 Comunicado emitido por la Asociación Venezolana de Derecho Tributario el 1° de abril de 2009.

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Especial mención en este recuento merece el capítulo de nuestra historia reciente representado por la propuesta de Reforma Constitucional emanada de la Asamblea Nacional y rechazada por la mayoría del pueblo venezolano en referendum celebrado en diciembre de 2007.

A través de dicha Reforma, en la materia que aquí nos ocupa, se pro-ponía lo siguiente:a. La nueva geometría del poder integrada por un Distrito Federal en

el cual tendría su sede la capital de la República, por los estados, las regiones marítimas, los territorios federales, los municipios federales y los distritos insulares (Art. 16).

b. El reconocimiento de la ciudad como la unidad política primaria de la organización territorial nacional, entendida como todo asentamiento poblacional dentro del municipio, e integrada por áreas o extensiones geográficasdenominadascomunas(Art.16).

c. La articulación de un Sistema Nacional de Ciudades en el que imperara la función y uso social del suelo urbano (Art. 18).

d. La sanción de una ley que estableciera la unidad político-territorial de la ciudad de Caracas (Art. 18).

e. Reconocimiento de la Propiedad Social, entendida como aquella que pertenece al pueblo en su conjunto y a las futuras generaciones. Se le clasificabaenindirectaalserejercidaporelEstadoennombredelacomunidad y directa, cuando el Estado la asigna a una o varias comu-nidades o comunas (Art. 115).

f. Creación del Poder Popular integrado por las comunidades, comunas y consejos comunales, entre otras manifestaciones. Se reconoce al pueblo como el depositario de la soberanía la cual ejerce a través del Poder Popular (Art. 136)

g. Previsión de la transferencia de competencias al Poder Popular para promover la democracia protagónica y participativa, así como el ejer-cicio directo de la soberanía (Art. 157).

h. Supresión de las competencias de los estados en materia de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial, así como de las vías interesta-dales (Art. 164).

i. Elevación del mínimo del Situado a un 25% (Art. 167). A raíz de la desaprobación de la Reforma Constitucional en el referendo

celebrado en diciembre de 2007 y a los resultados electorales de diciembre

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de 2008, en el que candidatos no afectos al partido de gobierno resultaron electos gobernadores en cinco Estados, cuatro de ellos, centros de los más importantes asentamientos urbanos del país (Miranda, Zulia, Carabobo y Táchira)12, así como también resultó electo como Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, Antonio Ledezma, perteneciente, igualmente, a la llamada “oposición”, se dio inicio por parte de los Poderes Públicos Nacionales y del partido de gobierno (Partido Socialista Unido de Venezuela –PSUV)aunacampañacontraestasautoridadeselectasdemocráticamen-te. Es así como, sin pronunciarnos acerca de la veracidad o no de tales acusaciones, se inició una averiguación contra el Gobernador del estado Miranda por el otorgamiento de la buena pro en el proceso de contratación de pólizas de seguro para los trabajadores de la gobernación; se obstacu-lizó la toma de posesión de los Gobernadores de los estados Carabobo y Táchira, produciéndose en torno a este último, además, declaraciones de ataque por parte de voceros del PSUV sobre supuestos vínculos del Gober-nador César Pérez Vivas con el paramilitarismo; se generó una situación de inestabilidad en el Estado Zulia, mediante imputaciones al Alcalde de Maracaibo (PSUV), Manuel Rosales, quien terminó asilado en Perú, y a las declaraciones de Omar Prieto, Alcalde del Municipio San Francisco de ese estado, quien declaró respecto del Gobernador del estado Zulia que si éste: “… sigue llamando al 350 (de la Constitución) lo vamos a desconocer como gobernador y no será él (Pérez) quien gobierne el Estado Zulia, seríamos los 14 alcaldes, la Fuerza Armada Nacional (FAN) y el pueblo organizado junto a la Constitución”. Finalmente, en el caso del Estado Nueva Espar-ta, dado que el gobernador Morel Rodríguez Ávila se separó del cargo “provisionalmente” por razones “netamente” personales (salud) y asumió comointerinoelJefedePlanificaciónyDesarrollo(HenryMillán),comoespecificaelartículo133delaConstitucióndeNuevaEsparta,seiniciótambiénunacampañaensucontra.

Especial mención merece lo ocurrido con el Alcalde del Distrito Me-tropolitano de Caracas, Abg. Antonio Ledezma, que con la creación del Distrito Capital mediante ley sancionada en abril de 2009, quedó despojado de prácticamente todas sus competencias y de 92% de los recursos que venía administrando para aquella unidad político-territorial.

12 Aproximadamente el 40% de la población electoral habita en esos estados respecto del total nacional.

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De acuerdo con dicha Ley, el Jefe o Jefa del Distrito Capital será un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la Repú-blica, lo que consideramos atenta contra el carácter electivo y de mandato revocable que debe caracterizar a todo gobierno en la República y sus entidades. Fue así designada por el Presidente de la República, Jacqueline Farías, para ocupar ese cargo.

De acuerdo con los artículos 2 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Estado Venezolano es democrático y debe respetar el ejercicio democrático de la voluntad popular. El artículo 6 de la Carta Magna por su parte dispone que: “El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alter-nativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables.”

Al ser el Distrito Capital una entidad político-territorial, luce clara-mente contrario al artículo 6 de la Carta Magna, el que el Jefe o Jefa del Distrito Capital sea designado por el Presidente la República y no por el voto popular, así como que su Poder Legislativo no sea electo exclusiva-mente por la población con interés legítimo a tales efectos, sino que lo sea la Asamblea Nacional.

Adicionalmente a la Ley que Crea al Distrito Capital fue sancionada por la Asamblea Nacional la Ley Especial de Transferencia de los Recursos y Bienes Administrados Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de CaracasalDistritoCapital,publicadaenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivariana de Venezuela N° 39.170 del 4 de mayo de 2009, en la que se asumen como propias del Distrito Capital, entre otras materias, las relativas a: bomberos, loterías, parques, zoológicos y otras instalaciones recreativas, transporte colectivo, aseo urbano, prefecturas y jefaturas, hasta ese momento competencia del Distrito Metropolitano de Caracas.

Al respecto, debemos reconocer que si bien la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas tal vez se excedió en la concepción de esa uni-dad, ya que le atribuyó competencias que a primera vista pudieran parecer innecesarias para el cumplimiento de la misión con ella perseguida cons-titucionalmente, no es menos verdad que, el artículo 3 de la Ley Especial sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital también pareciera registrarunexcesocuandoseñalaque“ElRégimenEspecialdelDistritoCapital deberá profundizar el desarrollo armónico e integral de la ciudad de Caracas”.

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Siendo que la ciudad de Caracas abarca más allá del Municipio Liber-tador, la única manera de que aquella norma no trastoque lo establecido en el artículo 18 de la Constitución y la misión encomendada al Distrito Metropolitano de Caracas, es que se entienda que las actuaciones del Dis-trito Capital deben ser coordinadas y armonizadas con las del resto de las entidades o unidades del área metropolitana de Caracas, labor que preci-samente le corresponde al Distrito Metropolitano de Caracas, a cuyo logro deben coadyuvar los entes que componen la ciudad capital.

Cuando se creó el Distrito Metropolitano de Caracas, y así lo reconoció la Sala Constitucional en sentencia del 13 de diciembre de 2000, parecie-ran haberse mezclado en un único instrumento y en esa sola unidad, dos asuntos distintos: (i) las competencias e ingresos que habían correspondido al Distrito Federal, ante el reemplazo constitucional de éste por el Distrito Capital, el cual, para el momento no había sido creado; y (ii) las compe-tencias propias del mecanismo de gobierno a dos niveles dirigido a lograr el desarrollo armónico e integral de la ciudad.

Es así como al Distrito Metropolitano de Caracas le fueron conferidas competencias en materia de Acueducto Metropolitano, distribución y venta de electricidad y gas doméstico y bomberos, entre otras. La operación de este tipo de actividades a primera vista pudiera parecer ajena al rol asignado al Distrito Metropolitano de Caracas pero que, sin embargo, por las realidades de la ciudad capital, no lo son tanto. Por tan solo colocar algunos ejemplos, a objeto de visualizar más fácilmente el planteamiento, vale preguntarse, cómo podría ver satisfechos la ciudad de Caracas los requerimientos en materia de prevención de incendios y calamidades, si los cuerpos de bom-beros con sus equipos, se encontraran en manos del Distrito Capital, que sólo puede actuar en la circunscripción del Municipio Libertador.

En igual sentido, cómo podría lograrse el mejoramiento del problema del tránsito en la ciudad capital, si no se implementan medidas únicas y coherentes aplicables a todas las vías de comunicación que atraviesan el Área Metropolitana de Caracas. Similar problemática se plantea respecto de los servicios de agua y basura, y ni decir los de policía.

Ha sido precisamente la realidad de las grandes ciudades que han resultadodelaintegracióndevariosmunicipios,laquehajustificadolacreación de mancomunidades, asociaciones intergubernamentales y Distritos Metropolitanos, entre otros, por ser la única manera de que la adecuada satisfacción de las necesidades colectivas de los habitantes de ese tipo de

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unidades, no se vea afectada por los límites jurisdiccionales de las entidades político-territoriales que la componen.

Antecasoscomoestos,encuentraplenosentidoloafirmadoporlaSalaConstitucional en la citada sentencia de 2000, cuando dispuso que:

“Ese Distrito Metropolitano, creado por la Asamblea Nacional Constitu-yente en la Ley Especial contemplada en el artículo 18 ya citado, puede ser diferente a la concepción constitucional de los Distritos Metropoli-tanos, ya que el artículo 18 Constitucional no previno expresamente un Distrito Metropolitano para la unidad territorial de la ciudad de Caracas y su comunidad municipal, sino un sistema a ser creado por el Consti-tuyente para alcanzar el desarrollo armónico e integral de la ciudad. El sistema escogido fue el de un Distrito Metropolitano, el cual puede ser especial y distinto al Distrito Metropolitano prevenido como institución en los artículos 171 y 172 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.”

Es decir, que en la búsqueda del desarrollo armónico e integral de la ciudad de Caracas, la seguridad, el tránsito y otros servicios públicos esenciales, como el agua y la electricidad, exigen una prestación coordi-nada que sólo al Distrito Metropolitano corresponde asumir por su misión constitucional y garantizar por su ámbito de actuación territorial.

Sin embargo, las medidas adoptadas por la Asamblea Nacional a raíz de la creación del Distrito Capital, se orientaron en sentido totalmente opuesto a lo que luce a todas vista lo lógico.

EnloquerespectaalasfuentesdefinanciamientodelDistritoCapitaly del Distrito Metropolitano de Caracas se reconoce a ambos en sus res-pectivas leyes de creación y en la de transferencia de bienes y recursos de mayo 2009, el mismo poder tributario de los estados, en pocas palabras, elramodetimbrefiscalytasasporelusodesusbienesyservicios.Adi-cionalmente, en el caso del Distrito Capital, el numeral 14 del artículo 6 le atribuye “El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos que le sean asignados por el Ejecutivo Nacional.”

Finalmente, en relación al Distrito Metropolitano de Caracas debemos hacer mención a la Ley Especial de Régimen Municipal a Dos Niveles del Área Metropolitana publicada en GacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianade Venezuela Nº 39.276 del 1° de octubre de 2009, en la que se concibe al Área Metropolitana de Caracas como unidad político-territorial, que posee

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personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución de la República y la ley.

SuámbitogeográficocomprendealMunicipioBolivarianoLibertadordel Distrito Capital y a los Municipios Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre del estado Bolivariano de Miranda.

Estainstanciaderégimenmunicipalsecreaconelfindeestablecerunapolíticaintegralquepermitalaplanificaciónycoordinacióndeaccionesorientadas a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas, en concordancia con los municipios que lo integran, para lo cual, el Área Metropolitana de Caracas se organiza en un sistema de gobierno municipal a dos niveles:1. El nivel metropolitano, formado por un órgano ejecutivo y un órga-

no legislativo, cuya jurisdicción comprende la totalidad territorial metropolitana;

2. El nivel municipal, formado por un órgano ejecutivo y un órgano legislativo en cada municipio integrante del Área Metropolitana de Caracas, con jurisdicción municipal.Son ingresos del Área Metropolitana de Caracas:

1. Los provenientes de su patrimonio y de la administración de sus bienes.

2. Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, los frutos civiles y el producto de multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.

3. Latransferenciaporconceptodeunaportefinanciero,encadaejerciciofiscal,queharálaGobernacióndelestadoBolivarianodeMirandaporun monto equivalente que oscile entre dos coma cinco por ciento (2,5%) hasta el siete por ciento (7%) de su situado constitucional anual.

4. Latransferenciaporconceptodeunaportefinanciero,encadaejer-ciciofiscal,queharáelGobiernodelDistritoCapitalporunmontoequivalente que oscile entre cero coma cinco por ciento (0,5%) hasta el cinco por ciento (5%) de su situado constitucional anual.

5. El diez por ciento (10%) de la cuota de participación en el situado que corresponde a cada uno de los municipios que integren el Área Metropolitana de Caracas.

6. ElaportefinancierodelosmunicipiosintegradosenelÁreaMetropo-litana de Caracas, en proporción equivalente al diez por ciento (10%) del ingreso propio efectivamente recaudado por cada uno en el ejercicio fiscalvigente.

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7. Las contribuciones especiales por mejoras sobre plusvalía de las propie-dades generadas por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística y cualesquiera otros que le sean asignados por ley.

8. Los dividendos o intereses por suscripción de capital.9. Las demás transferencias y aportes especiales que reciba del Poder

Público Nacional.10. Los provenientes de donaciones y legados de conformidad con la

Constitución de la República y la ley.Con la entrada en vigencia de la Ley en comentarios, cesó la potestad

tributaria que venía ejerciendo el Distrito Metropolitano de Caracas en el ramodetimbrefiscal,pasandoestapotestadalDistritoCapital.Contalmedida, si bien se le privó nuevamente al Distrito Metropolitano de una fuente de ingreso, se resolvió la problemática de doble tributación que se había suscitado entre esa unidad político-territorial y el estado Miranda, que había sido atendida provisionalmente por la Sala Constitucional del Tribu-nal Supremo de Justicia en sentencia del 30 de abril de 2006, con ocasión de un Recurso de Colisión de Normas interpuesto por BOLIVAR BANCO UNIVERSAL, C.A., en la que se dispuso que lo recaudado por concepto de timbrefiscalcuandoelhechoimponibleocurríaenterritoriocomún(Cha-cao, Baruta, Sucre y El Hatillo), se dividía por mitad, correspondiendo la recaudación al Distrito Metropolitano de Caracas.

En ese deterioro experimentado por la descentralización, otros pa-sos adelantados en su profundización lo constituyeron, por una parte, la propuesta realizada por Patria Para Todos (PPT) y el Partido Comunista Venezolano (PCV) de postergar las elecciones de concejales y juntas pa-rroquialesprevistasparaelaño2009paraelaño2010,aduciendoqueunnuevoprocesoelectoralrepresentabaungastosignificativoparaelEstadoVenezolano, propuesta esta acogida por los Poderes Públicos y; por la otra, la sanción por la Asamblea Nacional de la Ley de Procesos Electorales13, en virtud de la cual, se reformaron los circuitos electorales, todo lo cual, según algunos, debilitará aún más el régimen de representación proporcional de las minorías, como estrategia para evitar que el partido de gobierno (PSUV)

13 PublicadaenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN°5.928Extraordinariodel12de agosto de 2009.

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pierda la mayoría en el Parlamento, en las elecciones programadas para el 26 de septiembre de 201014.

Lo anterior vendría a terminar de echar por tierra la búsqueda de la mayor participación y representatividad de los estados en el Parlamento que se inició con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, en la que el Poder Legislativo Nacional pasó de ser ejercido por un parlamento bicameral, a una Asamblea Nacional conunaestructuraunicameral,quesegúnseñalalaExposicióndeMotivosdelTextoFundamental,respondealpropósitodesimplificarelprocedi-miento de formación de las leyes, reducir los costos de funcionamiento del parlamento, erradicar la duplicación de órganos administrativos y de control, así como de las comisiones permanentes, pero que para otros, como Allan BREWER-CARÍAS, lo que supuso fue una contradicción institucional entre el Federalismo y la descentralización política.

D) Desplazamiento de la Descentralización por la Democracia Participativa y el Poder Popular

Los pasos dados por los Poderes Públicos, entre 1999 y 2010, parecieran en cierta forma alinearse en una tendencia que haciendo un esfuerzo por conceptualizarla nos conduce al llamado “Socialismo del Siglo XXI”, la Democracia Participativa y al Poder Popular.

Bajo el llamado “Socialismo del Siglo XXI”, en expresión de los más fervientes voceros del Poder Público Nacional y del PSUV, la descentrali-zación tiene como base a las comunidades organizadas, y no a los estados o a los municipios.

La siguiente nota que parte de aquella visión, a la luz de la Constitu-ción de la República Bolivariana de Venezuela, permite encontrar algunas

14 La ley promulgada dispone que el 60% de los representantes se eligen nominalmente y 40% por lista. Según declaraciones dadas por el Ing. Carlos Genátios a El Nacional, en fecha 1° de junio de 2009: “La representación proporcional y la presencia de las minorías es garantizada cuando a los resultados por lista de un partido se le resta la cantidad de representantes nominales ya obtenidos por ese partido. La ideadelasmorochasfueimprovisarunpartidoparaleloparaelvotolistaconelfindeevadirlarestay obtener más cargos, en perjuicio de los minoritarios. Una técnica que sólo favorece al pez grande y fueavaladaporelCNEen2005.Elproyectooficial,alertaGenátios,institucionalizaestamaniobraalborrar el vínculo entre votos nominales y por lista.”

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señalesde loquepareciera será lanuevaetapaporvivirenmateriade“descentralización”yqueenelprimertrimestrede2010sehanidofinal-mente concretando.

“Existen unos 70 artículos que promueven la participación ciuda-dana en varios aspectos de la vida pública del país. Algunos de ellos hacenalusióndirectaalaparticipaciónpopular.Elartículo62refierealaparticipación popular en la gestión pública, el artículo 70 determina las formas de participación en lo económico, social y político. El artículo 182 establecelacreacióndelConsejoLocaldePlanificaciónPública(CLPP), el cual estaría “presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los presidentes o presidentas de las juntas parro-quiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley”. La LeydelosConsejosLocalesdePlanificaciónPública,del12dejuniode2002, se crea como una instancia en la que se incorporaría la ciudadanía a losprocesosdeplanificacióndelaspolíticasyprogramasmunicipales.Enestaleyseestablececomoprincipalobjetivo“hacereficazsuintervenciónenlaplanificaciónqueconjuntamenteefectuaráconelgobiernomunicipalrespectivo, y el concurso de las comunidades organizadas”. Es en este texto legal donde aparece por primera vez la mención de los consejos comunales “losmiembrosdelConsejoLocaldePlanificaciónPúblicaestaránobliga-dosacumplirconsusfunciones,enbeneficiodelosinteresescolectivos,mantendrá una vinculación permanente con las redes de los consejos pa-rroquiales y comunales, atendiendo sus opiniones y sugerencias, y prestará información oportunamente, de las actividades del Consejo Local de Plani-ficaciónPública.”(LeydelosConsejosLocalesdePlanificaciónPública,art.6).Losconsejoslocalesdeplanificaciónpúblicanofueronaceptadostan fácilmente por los Alcaldes quienes debían estimular su conformación. EnvistadeellosemodificalaLeydelFondoIntergubernamentalparalaDescentralización (FIDES) permitiendo la creación acelerada de estos con-sejosdeplanificación,yaqueensuartículo20seexigequelosprogramasy proyectos de las alcaldías sean presentados por los mismos CLPP para su aprobación.Parajuniodelaño2005sepromulgaLeyOrgánicadelPoderPúblicoMunicipal.Ensuartículo113señalabaque“ElalcaldeoalcaldesaensucarácterdepresidenteopresidentadelConsejoLocaldePlanificaciónPública, promoverá la conformación de los consejos parroquiales y comu-nales…” Ley Orgánica del Poder Público Municipal, art. 113. En este texto

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quedaba claro que los consejos comunales eran una instancia de los CLPP. Al momento de rendir memoria y cuenta de lo actuado ante la Asamblea Nacional en febrero de 2006, el Presidente de la República hizo un llamado para que las comunidades se organizaran en consejos comunales, a la vez que exhortó a la Asamblea Nacional para que promulgara una ley sobre esta figuradeorganizacióncomunitaria.Apenastranscurridos39días,princi-pios de abril de 2006, se promulga la Ley de los Consejos Comunales. Se separandelosConsejosLocalesdePlanificaciónPública,sereformadelaLey Orgánica del Poder Público Municipal para suprimir su relación con las alcaldías y las juntas parroquiales. Es la conformación de instancias de participación comunitaria, sin cuerpos intermedios de relación con el ejecutivo. Se establece una relación directa entre los consejos comu-nales y el Ejecutivo Nacional a través de las comisiones presidenciales establecidas para tal fin.Enestaleylosconsejoscomunalessondefinidoscomo “… instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social.” (Destacado nuestro)

La eliminación de la intermediación entre el Poder Nacional y la comu-nidad organizada a través de los estados y municipios, pareciera ser la co-lumna vertebral del esquema planteado, sin que se produzca necesariamente una descarga en los roles y competencias del Poder Central, quien demás estádecir,aglomerarámásquenuncaelcontrolfinancierodelEstado.

Nota reveladora de tal línea de acción la constituye el Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno dictado mediante Decreto N°7.306ypublicadoenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN°7.309del9demarzode2010,enelquesedefinealFede-ralismo, la Descentralización y al Socialismo.

Al Federalismo se le concibe como un “Sistema de organización po-lítica de la República Bolivariana de Venezuela, regido por los principios de integridad territorial, económica y política de la Nación venezolana, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad entre las instituciones del Estado y el pueblo soberano, para la construcción de una sociedad socialista y del estado Democrático y Social y de Justicia, mediante la participación protagónica del pueblo organizado en las

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funciones de gobierno y en la administración de los factores y medios de producción de bienes y servicios de propiedad social, como garantía del ejercicio pleno de la soberanía popular frente a cualquier intento de las oligarquías nacionales y regionales de concentrar, centralizar y monopolizar el poder político y económico de la Nación y de las regiones.”

Por Descentralización entiende el referido Reglamento, la “Política estratégica para la restitución plena del poder al Pueblo Soberano, me-diante la transferencia paulatina de competencias y servicios desde las instituciones nacionales, regionales y locales hacia las comunidades organizadas y otras organizaciones de base del Poder Popular, dirigi-das a fomentar la participación popular, alcanzar la democracia auténtica restituyendo las capacidades de gobierno al pueblo, instalando prácticas eficientesyeficacesenladistribucióndelosrecursosfinancieroseimpulsarel desarrollo complementario y equilibrado de las regiones del país.”

Por Sociedad Organizada entiende, la “Constituida por consejos comunales, consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y cam-pesinas, de pescadores y pescadoras, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular debidamente registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.”

Finalmente, concibe dicho Reglamento al Socialismo, como “… un modo de relaciones sociales de producción centrado en la convivencia solidaria y la satisfacción de las necesidades materiales e intangibles de toda la sociedad, que tiene como base fundamental la recuperación del valor del trabajo como productor de bienes y servicios para satisfacer las necesidades humanas y lograr la Suprema Felicidad Social y el Desarrollo Humano Integral. Para ello es necesario el desarrollo de la propiedad so-cial sobre los factores y medios de producción básicos y estratégicos que permita que todas las familias y los ciudadanos y ciudadanas venezolanos y venezolanas posean, usen y disfruten de su patrimonio o propiedad in-dividual o familiar, y ejerzan el pleno goce de sus derechos económicos, sociales, políticos y culturales.”

El modelo en referencia ha venido precedido como vimos, de una descalificaciónalprocesodedescentralizacióndesarrolladodurante losúltimosveinteañosenelpaís,habiendosidotildadoporpartedevocerosdel gobierno de responder a los lineamientos del capitalismo y de perseguir finesseparatistas.

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Bajo esta nueva concepción del Federalismo y la Descentralización, es-pecial relevancia juegan las siguientes leyes vigentes o por sancionarse:

a. Ley Orgánica de los Consejos Comunales

Bajo la pretensión de llevar la descentralización a la comunidad, tal como en efecto lo contempla la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se dicta la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, que comoindicamos,fuepublicadaenlaGacetaOficialdelaRepúblicaBoli-variana de Venezuela N° 5.806 Extraordinario de fecha 10 de abril de 2006, recientemente reformada mediante instrumento al que se le atribuye rango orgánicoyquesepublicóenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuela N° 39.335 de fecha 28 de diciembre de 2009.

El artículo 2 de dicha ley concibe a los Consejos Comunales como instancias de participación, articulación e integración entre los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones comunitarias, movimientos so-ciales y populares, que permiten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades, potencialidades y aspiraciones de las comu-nidades en la construcción de un nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social.

Elartículo4dedichoinstrumentodefineasuvezala“Comunidad”como el núcleo espacial básico e indivisible constituido por personas y familiasquehabitanenunámbitogeográficodeterminado,vinculadasporcaracterísticas e intereses comunes, que comparten una historia, necesida-des y potencialidades culturales, económicas, sociales, territoriales y de otra índole.

Los Consejos Comunales están integrados por un órgano ejecutivo, unaunidaddegestiónfinancierayunadecontraloríasocial.

Los Consejos Comunales se constituyen a través de las Asambleas de Ciudadanos, pudiendo abordar temas que van desde la salud, educación, urbanismo, vivienda y servicios de agua, energía y gas. Corresponde a las Asambleas de Ciudadanos, entre otras, aprobar la solicitud de transferencia de servicios que serán formuladas a la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno.

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Desdeelpuntodevistafinanciero,laUnidaddeGestiónFinancieraactúa a través de un Banco Comunal, que entre otros recursos administra los siguientes:a) Los transferidos por la República, los estados y los municipios;b) Los del Fondo Intergubernamental para la Descentralización hasta

el 31 de diciembre de 2010 y a partir del 1° de enero de 2011 los del Fondo de Compensación Interterritorial;

c) Los de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales derivadas de Minas e Hidrocarburos15 y;

d) Los que provengan de la administración de los servicios públicos que le sean transferidos por el Estado. Tales recursos únicamente podrán ser destinados a la ejecución del Plan

ComunitariodeDesarrolloIntegral.Atalesfinesseconformaráncuatro(4) fondos internos: acción social, gastos operativos y de administración; ahorro y crédito social; y riesgo, que serán administrados por la Unidad Administrativa y Financiera Comunitaria, previa aprobación de la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas.

El Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de par-ticipación ciudadana dictará las políticas estratégicas, planes generales, programas y proyectos para la participación en los asuntos públicos y acompañaráalosconsejoscomunalesenelcumplimientodesusfinesypropósitos, y facilitará la articulación en las relaciones entre éstos y los órganos y entes del Poder Público.

b. Proyecto de Ley Orgánica de Participación y Poder Popular

Bajo la misma línea de pensamiento a la que hemos hecho alusión, fue concebido un Proyecto de Ley Orgánica de Participación y Poder Popular ya aprobado en Primera Discusión por la Asamblea Nacional en fecha 17 de diciembre de 2009, cuya Exposición de Motivos sostiene que “La consoli-dación de la participación y el protagonismo es el principio fundamental del poder popular, abriendo caminos para transferir poder al pueblo en ejercicio pleno de la soberanía, fortaleciendo con ello su organización, capacitación

15 EnlaLeydePresupuestodelaNaciónparaelaño2009,lapartidacorrespondienteporconceptodelas trasferencias indicadas en los tres primeros literales citados, fue de Bs.F 29.330.000.

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y sentido de pertenencia en pro de su comunidad; promoviendo espacios legítimos para la construcción del Estado Social Comunal.”

Este Proyecto de Ley establece las normas destinadas a desarrollar, organizar e impulsar los medios de participación ciudadana en el proceso de formación, ejecución, control y evaluación de los planes y proyectos en la gestión social.

Laplanificaciónpública;lagestiónyordenaciónterritorial;lasorga-nizaciones del Poder Popular, integrado, entre otros, por los Consejos Co-munales, las Comunas, la Unión de Comunas y las Ciudades Comunales; la corresponsabilidad de las organizaciones del Poder Popular y la Propiedad Social, son algunos de los aspectos tratados en dicho instrumento.

En lo que respecta al Proyecto de Ley Orgánica de Participación y Poder Popular pueden hacerse los siguientes comentarios, en lo que al tema de la descentralizaciónserefiere.

Esreconocidocomounodelosfinesdelaparticipación,el“Reconocer,promoveryafianzarelprocesodeorganizacióndelpuebloparasupartici-pacióndirectayprotagónicaenlagestiónsocial,transfiriendoelpoderalas comunidades a través del impulso de los gobiernos comunales.”

SedefinealPoderPopular,comoalpoderdelpuebloorganizado,enlasmás diversas y disímiles formas de participación, para la toma de decisiones en todos sus ámbitos (político, económico, social, ambiental, organizativo, internacional y otros) para el ejercicio pleno de su soberanía.

EsteinstrumentodefinealosConsejosComunalescomo“instanciasdeparticipación de la comunidad, conformada por la reunión de personas para el ejercicio directo del poder y protagonismo popular, cuyas decisiones son de carácter vinculante para la comunidad y demás formas de organización comunal.”

A las Comunas las concibe como “Entidades locales conformadas por elconjuntodecomunidades,queposeenunámbitogeográfico,uname-moria histórica compartida, gentilicio, usos, costumbres, rasgos culturales quelosidentificaeinteresescomunesquesereconocenenelterritorioqueocupan y sobre el cual ejercen los principios de soberanía y participación protagónica, como expresión del poder popular y en correspondencia con un régimen de producción social y el modelo de desarrollo endógeno y sustentable establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.”

El Proyecto en comentarios, contempla también la figura del “Estado Comunal” al que concibe como “Conjunto de Comunas que

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bajo su organización política y de gobierno, permite mediante el ejercicio directo del poder por parte del pueblo, la construcción de un modelo de sociedadquediversifiqueyfortalezcalaeconomíasocialparaalcanzaruncrecimientosostenidoyeldesarrolloendógeno,lasostenibilidadfiscal,elahorro y la inversión, para la construcción de una sociedad socialista, de equidad y de justicia. La célula fundamental del Estado Comunal son las Comunas, constituidas en todos los espacios de la geografía nacional.”

Contemplaelreferidoinstrumentoadicionalmente,lafiguradela“En-tidadLocal”alaquedefinecomo“Demarcaciónterritorial,quedeacuerdocon el carácter político-administrativo que le asigne la ley respectiva, podrá contar con una forma más directa posible, y en función de un modelo de sociedad socialista de equidad y justicia.”

Vinculados a las comunidades organizadas y he aquí un claro eslabón con el tema aquí tratado, el Proyecto concibe a la “Cogestión” como el “Proceso mediante el cual las comunidades organizadas conjuntamente con el Estado, convienen la gestión y ejecución de obras y prestación de servicios necesarios para mejorar su calidad de vida.”

Se contempla el derecho por parte de la comunidad organizada de la gestión de los servicios públicos. Entre las funciones de los Consejos Co-munales se reconoce la relativa al ejercicio directo de la gestión de políticas públicas dentro de su comunidad.

A efectos de dotar a las Comunas de competencias en materia de ser-vicios así como de recursos a ser administrados a tales efectos, el Proyecto de Ley contempla a los Convenios de Transferencias, mediante los cuales la República, los estados y municipios, transferirán competencias propias. Tales competencias podrán ser revertidas.

Mediante la creación de la llamada propiedad social pretende garan-tizarse la dotacióndemedios y factores de producción suficientes a lacomunidad organizada para poder llevar adelante su misión.

Pareciera entonces que la idea es la creación de un Poder Popular basado en la conformación de las Comunas con miras a que éstas se conviertan en receptoras de las competencias que hoy día corresponden al Poder Nacional, a los estados y municipios, a ser ejercidos con el soporte de la Propiedad Social, bajo la égida del Poder Nacional que no pierde su rol hegemónico, tantoaniveldecontroles,competenciasyfinanciamiento.

Esta concepción idealizada de la participación ciudadana, puede resultar utópica, cuando deja de lado la gradualidad con la que ella debe

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darse, en forma tal que la experiencia ganada a nivel de la descentraliza-ción siga consolidándose, que fue la intención de la Constitución de 1999. Mal podrá la comunidad organizada adquirir la madurez y la integración requeridapara tanambiciosoproyecto, si ladependenciafinancieradelPoder Central, seguirá siendo la nota característica, incluso potenciada bajo este nuevo esquema.

Como de seguidas veremos, este Proyecto pareciera haberse detenido en su proceso legislativo, quizá porque vía el Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, buena parte de las disposiciones en el contenidas fueron adoptadas.

c. Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno

El Consejo Federal de Gobierno es un órgano de origen constitucional, encargadodelaplanificaciónycoordinacióndepolíticasyaccionesparaeldesarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional al Estadal y Municipal. Del Consejo Federal de Gobier-no depende el Fondo de Compensación Interterritorial correspondiéndole, con base en los desequilibrios regionales, discutir y aprobar anualmente los recursos que se destinarán a dicho Fondo, así como las áreas de inversión prioritarias a las cuales éste habrá de destinarlos.

No debe caber duda del carácter rector del proceso de descentraliza-ción que le atribuye el artículo 185 de la Carta Magna al Consejo Federal deGobiernoque,aunadoasuconfiguracióninterterritorial loconvierteen el llamado a centralizar en su seno, buena parte de la instrumentación yconduccióndelproceso,rolestequesejustificaentantoamedidaquese profundiza la descentralización, mayor es el número de agentes que adoptan decisiones en materia de ingresos y gastos, creciendo en paralelo las exigencias de coordinación.

Los integrantes del Consejo Federal de Gobierno representan a los niveles político territoriales municipal, estadal y nacional. A esta represen-tación de los poderes públicos territoriales, la Constitución incluye también la representación de la sociedad organizada.

Si bien la creación del Consejo Federal de Gobierno es constitucional, su regulación fue dejada en primera instancia por la Asamblea Nacional

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en manos del Ejecutivo Nacional, al haber sido autorizado el Presidente de laRepública, en laLeyHabilitante publicada enGacetaOficial dela República Bolivariana de Venezuela N° 37.076 del 13 de noviembre de 2000, en el ámbito de la organización y funcionamiento del Estado a dictar medidas que regularan la creación, funcionamiento y organización del Consejo Federal de Gobierno como instancia de coordinación para la formulación de políticas concurrentes entre la República, los estados y los municipios.

El Presidente de la República no ejerció en esta materia los poderes que le fueron concedidos, procediendo entonces la Asamblea Nacional a sancionar la ley en comentarios el 30 de junio de 2005. Dicho instrumento fue posteriormente vetado por el Presidente de la República, habiendo sido dicho veto procesado por la Asamblea Nacional, días antes de darse inicio alprocesolegislativodeltextofinalmentesancionadoen2010.

Hasta donde tenemos conocimiento, el 24 de septiembre de 2009 fue cuandofinalmentelaAsambleaNacionallevantólasancióndelaleyde2005, produciéndose la aprobación de la nueva ley en Primera Discusión, el 5 de noviembre de 2009 y en Segunda Discusión el 2 de febrero de 2010. Dicha ley fue igualmente vetada por el Presidente de la República el 6 de febrero de 2010.

Finalmente, el contenido del veto presidencial fue procesado por la Asamblea Nacional, habiéndose promulgado la ley, hoy día vigente, el 20 de febrerode2010ypublicadaenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianade Venezuela N° 5.963 Extraordinario de fecha 22 de febrero de 2010.

Aquellosmásdecuatroañosque tomóa laAsambleaNacional le-vantarle la sanción a la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno de 2005 ante el veto presidencial, llamaron poderosamente la atención, en tanto resulta pertinente preguntarse si era posible mantener en suspenso por tanto tiempo el procedimiento de formación de esa ley.

Al respecto vale citar al artículo 214 de la Carta Magna que dispone lo siguiente:

“El Presidente o Presidenta de la República promulgará la ley dentro de los diez días siguientes a aquél en que la haya recibido. Dentro de ese lapso podrá, en acuerdo con el Consejo de Ministros, solicitar a laAsambleaNacional,medianteexposiciónrazonada,quemodifique

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alguna de las disposiciones de la ley o levante la sanción a toda la ley o a parte de ella. La Asamblea Nacional decidirá acerca de los aspectos planteados por el Presidente o Presidenta de la República, por mayoría absoluta de los dipu-tados o diputadas presentes y le remitirá la ley para la promulgación.”

Si bien la norma no establece un lapso perentorio para levantar la sanción de una ley, resulta altamente cuestionable el comportamiento de la Asamblea ante el veto presidencial.

Más allá de la anterior curiosidad, en lo que respecta a la Ley Orgánica delConsejoFederaldeGobiernofinalmentepromulgada,puedesostenerseque la misma resulta inconstitucional, al haber sido sancionada por la Asam-blea Nacional, sin dar cumplimiento al proceso legislativo contemplado atalesefectosporlaCartaMagna,específicamentealoprevisto,porunaparte, en su Artículo 206, en virtud del cual los proyectos de leyes que versen sobre materias de interés de los estados, deben ser consultados por la Asamblea Nacional a los Consejos Legislativos, y por la otra, a lo con-templado en los Artículos 62 y 70 constitucionales, en los que se consagra la garantía de la participación ciudadana.

El Artículo 206 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, contenido en la Sección Cuarta “De la Formación de las Le-yes” del Capítulo I “Del Poder Legislativo Nacional” del Título V “De la Organización del Poder Público Nacional”, dispone lo siguiente:

“Artículo 206: Los Estados serán consultados por la Asamblea Nacional, a través del Consejo Legislativo, cuando legisle en materias relativas a los mismos. La ley establecerá los mecanismos de consulta a la sociedad civil y demás instituciones de los Estados, por parte del Consejo en dichas materias.” (Subrayado nuestro)

Por su parte, el Artículo 211 de la Carta Magna enfatiza aquel mandato, extendiéndolo a otros órganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a la sociedad civil organizada, precisando además, que la oportunidad de la consulta es durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes. Es así como la precitada norma dispone que:

“Artículo 211: La Asamblea Nacional o las Comisiones Permanentes, durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos

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de leyes, consultarán a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos...”

Es el caso que la Asamblea Nacional, en ningún momento, ni antes, ni durante el proceso legislativo, ni formal ni informalmente, consultó a los Consejos Legislativos, ni a la sociedad civil organizada en torno a los términos del proyecto presentado para su discusión, que fue por tanto san-cionado, al margen de quienes tenían el derecho constitucional de opinar y contribuir en su concepción.

El proceder de la Asamblea Nacional, violatorio del mandato contenido en las dos normas citadas, se traduce además en el quebrantamiento de los principios y garantías constitucionales de la participación.

De igual manera resulta inconstitucional dicha Ley y el Decreto N° 7.306 contentivo de su Reglamento, por haber incorporado en su concepción, estructura y articulado en general, conceptos e institutos rechazados por la mayoría del pueblo venezolano en el Referendo Consultivo, celebrado el 2 de diciembre de 2007, todo lo cual atenta nuevamente contra las garantías de la participación ciudadana ejercida mediante consulta popular consagrada en los Artículos 62, 70 y 71 de la Carta Magna.

El día 2 de diciembre de 2007 tuvo lugar la celebración de un Referendo Consultivo respecto de una propuesta de reforma constitucional cuya ini-ciativa emanó del Presidente de la República, proceso este que arrojó como resultadossegúnelúltimoinformeoficialemitidoporelConsejoNacionalElectoral un 50,01% de rechazo, no habiéndose por tanto aprobado el texto sometido a consulta popular.

La mencionada reforma constitucional comprendía entre otras pro-puestas de cambio, las siguientes:a. El Artículo 16 de la propuesta reconocía a la ciudad como la unidad

política primaria de la organización territorial nacional, entendida como todo asentamiento poblacional dentro del municipio, e integrada por áreasoextensionesgeográficasdenominadascomunas.

b. Por su parte, ese mismo artículo de la propuesta atribuía al Presidente de la República en Consejo de Ministros, previo el acuerdo aprobado por la Asamblea Nacional, la competencia de crear mediante decreto,

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provincias federales, ciudades federales y distritos funcionales, así como cualquier otra entidad que estableciera la Ley.

c. El Artículo 18 de la Propuesta de Reforma Constitucional implementaba la articulación de un Sistema Nacional de Ciudades en el que imperara la función y uso social del suelo urbano.

d. El Artículo 115 reconocía a la Propiedad Social, entendida como aqué-lla que pertenece al pueblo en su conjunto y a las futuras generaciones. SeleclasificabaenindirectaalserejercidaporelEstadoennombrede la comunidad y directa, cuando el Estado la asigna a una o varias comunidades o comunas.

e. Por su parte, el Artículo 136 de ese proyecto contemplaba la creación del Poder Popular integrado por las comunidades, comunas y con-sejos comunales, entre otras manifestaciones. Se reconoce al pueblo como el depositario de la soberanía, la cual ejerce a través del Poder Popular.

f. Finalmente, el Artículo 157 preveía la transferencia de competencias al Poder Popular para promover la democracia protagónica y parti-cipativa, así como el ejercicio directo de la soberanía.Tales cambios contenidos en la propuesta de reforma constitucional,

rechazados mayoritariamente por el pueblo venezolano, fueron acogidos por el legislador patrio al sancionar la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y posteriormente desarrollados por el Presidente de la República al dictar el Reglamento de dicha ley, tal y como puede observarse en las siguientes disposiciones:– El Artículo 4 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno re-

conoce como “Sociedad Organizada”, parte integrante del órgano por ella regulado y destinataria de las medidas que en su seno se adopten, a las denominadas comunas.

– El Artículo 3 del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal deGobierno,aldesarrollaralcitadoArtículo4definióala“Sociedad Organizada” como la “Constituida por consejos comunales, consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pes-cadores y pescadoras, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular debidamente registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.”

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Esa misma norma concibe a la “Comuna” como un espacio socialista definidoporlaintegracióndecomunidadesvecinasconunamemoriahistó-rica compartida, rasgos culturales, usos y costumbres, que se reconocen en el territorio que ocupan y en las actividades productivas que les sirven de sustento y sobre el cual ejercen los principios de soberanía y participación protagónica, como expresión del poder popular, en concordancia con un régimen de producción social y el modelo de desarrollo endógeno, susten-table y socialista contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo.

Por su parte, el Artículo 9 reglamentario, prevé la transferencia de com-petencias de las entidades político-territoriales a las comunas, a la par que el Artículo 18 de ese mismo instrumento, relativo a la organización del espacio geográfico,reconoceaaquéllascomoparteintegrantedelmismo.

ElArtículo19delreferidoReglamento,aldefiniralasUnidadesdeGestión Territorial alude nuevamente a las comunas, al igual que lo hace el Artículo 23 cuando regula a los Ejes Comunales.

La profusión de normas en las que la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su Reglamento hacen mención a las comunas, y la relevancia queestafiguratieneentodalaconcepcióndelaorganizacióngeográficaypolítica del Estado Venezolano concebido en dichos instrumentos, al punto de convertirlas en titulares de competencias administrativas, son evidencia de la importancia que las mismas tienen, a pesar de haber sido rechazadas por el electorado en el Referendo del 2 de diciembre de 2007.

– En esa misma línea argumental, del texto de la reforma de la Consti-tución sometido a referendo, vale traer a colación a los Artículos 18 y 115, según los cuales, en el Sistema Nacional de Ciudades, imperaría la función y uso social del suelo urbano (Art. 18), reconociéndose a la “Propiedad Social”, como aquélla que pertenece al pueblo en su conjunto y a las futuras generaciones.Seleclasificabaenindirecta,alserejercidaporelEstadoen nombre de la comunidad y directa, cuando el Estado la asignara a una o varias comunidades o comunas (Art. 115).

En tal sentido, el Artículo 1 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno establece, que es objeto de dicho instrumento establecer el régi-men para la transferencia de las competencias entre los entes territoriales, y a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado.

De igual forma, al concebir al Federalismo, el Artículo 3 del Regla-mento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno contempla la

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construcción de la sociedad socialista, para lo cual el pueblo organizado administrará los factores y medios de producción de bienes y servicios de propiedad social.

Aldefiniral“Socialismo”elReglamentoenesemismoartículodis-pone que:

“Para ello es necesario el desarrollo de la propiedad social sobre los factores y medios de producción básicos y estratégicos que permita que todas las familias y los ciudadanos y ciudadanas venezolanos y venezo-lanas posean, usen y disfruten de su patrimonio o propiedad individual o familiar, y ejerzan el pleno goce de sus derechos económicos, sociales, políticos y culturales.”

Como puede claramente observarse, a pesar de haber sido rechazada la referida propuesta de reforma constitucional, en materia de descentra-lizaciónydeordenacióngeográficaypolítica,laAsambleaNacionalyelPresidente de la República, al sancionar y promulgar, respectivamente, la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su Reglamento, acogieron buenapartedesucontenido,porloquepuedeafirmarsequelaactuaciónde la Asamblea Nacional, de espaldas a la voluntad popular expresada en el referido Referendo, resulta muestra clara de la violación del Artículo 62 de la Carta Magna, ya citado, según el cual:

“Artículo 62: Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.”

Asimismo, tales actuaciones desconocen uno de los mecanismos más directos y efectivos para tal participación, el Referendo Popular, previsto en el Artículo 71 de la Constitución de la República Bolivariana de Vene-zuela, según el cual:

“Artículo 71: Las materias de especial trascendencia nacional podrán ser sometidas a referendo consultivo por iniciativa del Presidente o Presidenta

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de la República en Consejo de Ministros; por acuerdo de la Asamblea Nacional, aprobado por el voto de la mayoría de sus integrantes; o a solicitud de un número no menor de diez por ciento de los electores y electoras inscritos en el Registro Civil y Electoral…”

Ningún sentido tiene el que se consulte la voluntad popular a través del Referendo, si los resultados que de ese proceso se obtengan, serán ignorados por las autoridades.

Lo anterior es tan cierto, y más aún en casos como el del Referendo Consultivo del 2 de diciembre de 2007, que involucró una propuesta de reformaconstitucional,queelArtículo345delaCartaMagnaseñalalosiguiente:

“Artículo 345: Se declarará aprobada la reforma constitucional si el númerodevotosafirmativosessuperioralnúmerodevotosnegativos.La iniciativa de reforma constitucional que no sea aprobada, no podrá presentarse de nuevo en un mismo período constitucional a la Asamblea Nacional.” (Subrayado nuestro) Lanormaantes transcrita es claroyfiel reflejode la intencióndel

Constituyente de que la voluntad expresada por el colectivo con ocasión a un Referendo Consultivo celebrado respecto de una reforma constitu-cional, sea respetada, tanto en el caso de que sea aprobada como en el de que sea rechazada. En relación a este último supuesto que fue el ocurrido el 2 de diciembre de 2007, la Carta Magna es contundente al prohibir la presentación de los mismos planteamientos contenidos en la propuesta rechazada durante el mismo período constitucional. Tal medida, ha de entenderse como garantía del acatamiento por parte de las autoridades de la voluntad popular. Si bien la norma va dirigida a la presentación de la misma propuesta por ante la Asamblea Nacional en el marco de un proceso de reforma constitucional, consideramos sería absurdo y contrario a aquel propósito, si se le permitiera al Presidente de la República, a la Asamblea Nacional o a otra autoridad, adoptar las medidas rechazadas, que no en-cuentran sustento en la Carta Magna, al punto de haber sido precisamente sugeridas como materia de reforma, no pudiendo decirse se tratan de un desarrollo del Texto Fundamental vigente.

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Con fundamento en los argumentos fácticos y jurídicos antes desa-rrollados, estimamos que al representar institutos como las comunas, la propiedadsocialyelpoderpopular,sustentoconceptualdegransignifi-caciónentodalaconcepciónpolíticaygeográficadelesquemaadoptadopor la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su Reglamento, la actuación de la Asamblea Nacional y del Presidente de la República, resultan contrarias a la voluntad popular expresada en los resultados del referendo celebrado el 2 de diciembre de 2007, por ende, violatoria de los Artículos 62, 70 y 71 de la Carta Magna.

La Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno promulgada en 2010, dado su exiguo contenido, condujo obligatoriamente a la especula-ción y a preguntarnos qué persiguió la Asamblea Nacional y qué buscaba el Presidente de la República, al dictar y refrendar, respectivamente, un instrumento que muy poco avanzaba en la materia respecto de lo dispuesto por el artículo 185 constitucional. Podría decirse que más allá de la creación de los llamados Distritos Motores de Desarrollo y la conceptualización de la “Sociedad Organizada”, fue muy poco lo que se abonó en la consecución de los objetivos constitucionales, existiendo varias normas que incluso parecieran contravenirlo.

ElReglamentodedichaLey,publicadoenGacetaOficialdelaRepú-blica Bolivariana de Venezuela N° 39.382 de fecha 9 de marzo de 2009, si resultó bastante más esclarecedor en cuanto a las intenciones que en esta materia persigue el Ejecutivo Nacional, como más adelante veremos.

Entrando al análisis más de fondo del contenido de la Ley, obser-vamos en ella una tergiversación del rol constitucionalmente atribuido a dicho órgano, en tanto su artículo 1° señala que a éste corresponde“establecer los lineamientos de la planificación y coordinación de laspolíticas y acciones necesarias para el adecuado desarrollo regional”, en tantoquelaConstituciónestablecequelecorresponde“laplanificacióny coordinación de las políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización…”. Una cosa es establecer los lineamientos para que otros los aprueben, desarrollen e implementen (Presidente de la República según el Artículo 14 de la Ley), y otra muy distinta, el ser el encargado delaplanificaciónycoordinación.Sibienlaplanificacióntiendeatra-ducirse en lineamientos, no mucho se ganará si será al Presidente de la República a quien corresponderá discrecionalmente decidir al respecto.

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Esto a nuestro entender desvirtúa la entidad y razón de ser del Consejo Federal de Gobierno.

El que el Artículo 14.1 de la Ley en comentarios, establezca que es competencia de la plenaria del Consejo Federal de Gobierno el proponer al Presidente de la República las transferencias de competencias y servicios a los Poderes Públicos Territoriales y a las organizaciones de base del Po-der Popular, cuando la implementación de tales medidas en muchos casos suponen incluso la sanción de leyes por parte de la Asamblea Nacional, Consejos Legislativos u ordenanzas dictadas por los Concejos Municipales, resulta no sólo ilógico sino también inconstitucional.

Lo anterior es lo que el Artículo 4 del Reglamento de la Ley Orgánica delConsejoFederaldeGobiernocalificacomo“FunciónPlanificadora.”

Resulta igualmente inconstitucional el artículo 1 de la Ley en co-mentarios al contemplar la transferencia de competencias en lugar de servicios, no sólo entre entes político territoriales, sino también, a “las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado”.

Lainconstitucionalidaddelanormaenestesentidosemanifiesta,poruna parte, en la posibilidad de que entes distintos de los estados y municipios efectúen transferencias de servicios a las comunidades y grupos vecinales organizados, y por la otra, que estos últimos puedan ser receptores de competencias en lugar de servicios.

La descentralización es un proceso y como tal exige progresividad en función de experiencias ganadas y consolidadas. La realidad histórica del Estado Venezolano que desde su conformación se ha caracterizado por el centralismo, ha exigido que los esfuerzos por revertir tal realidad se ha-gan de manera gradual, en forma tal que respecto de los entes menores se registren niveles apropiados de experiencia, infraestructura y autonomía financieraquenoponganenpeligrolaeficaciaenelcumplimientodelascompetencias que le sean atribuidas.

Esa concepción de la descentralización como política nacional se evi-dencia en el Artículo 158 de la Carta Magna cuando dispone que:

“Artículo 158: La descentralización, como política nacional, debe pro-fundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para laprestacióneficazyeficientedeloscometidosestatales.”

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La descentralización, ha de estar por tanto signada por su acercamiento alpueblo,sinatentarcontralaeficaciayeficienciaenelcumplimientodelos cometidos estatales, y, en la búsqueda de ese objetivo, el Constituyente fue claro al consagrar, por una parte, la progresividad en el proceso y, por laotra,ensupeditarsudescensoalasociedadorganizada,alaverificaciónde su capacidad para asumir los servicios a que alude el Artículo 184 de la Carta Magna, que es cosa distinta de las competencias como de seguida evidenciaremos.

Es así como, el Artículo 157 del Texto Fundamental, contempla un primer estadio en el proceso descentralizador, representado por la posibi-lidad que tiene la Asamblea Nacional por mayoría de sus integrantes, de atribuir a los municipios o estados determinadas competencias del Poder Nacional.

Por su parte, el Artículo 165 “eiusdem” en cuanto a las materias objeto de competencias concurrentes, prevé la descentralización de los estados a los municipios, en función de la capacidad que estos últimos puedan tener yfinalmente,elartículo184,latransferenciadeservicios de los estados y municipios a las comunidades, supeditada igualmente a la capacidad que éstas tengan para asumirlos.

El Artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece adicionalmente que:

“Artículo184:LaleycrearámecanismosabiertosyflexiblesparaquelosEstadosylosMunicipiosdescentralicenytransfieranalascomunidadesy grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:1. La transferencia de servicios en materia de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos…” (Subrayado agregado nuestro)

A lo largo de la normativa citada se observa pues, como el Constituyente previó un mecanismo en el que fundamentalmente del Poder Nacional se transfirierancompetencias a los estados y a los municipios, en tanto que de servicios de los entes menores a las comunidades. En cualquier caso, sujeta tal transferencia a la previa demostración de la capacidad del receptor de asumirla.

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La referencia hecha por la Carta Magna en sus Artículos 157 y 165 al término competencia, en tanto, en el 184 al de servicios, no es irrele-vante. Por una parte, el 157 supedita la transferencia de competencias a la sanción de leyes por parte de la Asamblea Nacional, en tanto que el 165 “eiusdem”, remite a los procedimientos desarrollados por la ley, en este caso, la Ley Orgánica de Descentralización Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

La transferencia de servicios, está circunscrita a las llamadas compe-tencias concurrentes, lo que no supone una redistribución de competencias entre los entes político-territoriales, aun cuando existe la posibilidad de su ejercicio por la comunidad organizada, en ambos casos ello lo que supone es la celebración de convenios.

Visto lo anterior, ha de quedar claro que el Artículo 1 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, al contemplar la posibilidad de que sean transferidas competencias de los entes político territoriales a la sociedad organizada, escenario este que no está previsto en la Carta Magna, en tantosuArtículo184únicamenteserefierealatransferenciadeservicios,que claramente está circunscrito al abanico de las llamadas competencias concurrentes, y no de las exclusivas, viola al Texto Fundamental en sus Artículos 157, 158, 165 y 184.

Más allá del objeto de la transferencia, competencias o servicios, está lo relativo a los sujetos transferentes y receptores. En el caso del artículo 1 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno se prevé la transfe-rencia de competencias, por una parte, entre los entes territoriales, y por la otra, a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado. Tal intención se ve reforzada por lo dispuesto en el Artículo 7 de esa misma Ley, en la que se reconoce a la transferencia de competencias como la vía para lograr el fortalecimiento de las organizaciones de base delPoderPopularyfinalmenteenelnumeral1delArtículo14“eiusdem”,cuando reconoce como competencia de la Plenaria del Consejo Federal de Gobierno, la proposición al Presidente o Presidenta de la República, de transferencias de competencias y servicios a las organizaciones de base del Poder Popular.

LoanterioresposibleconfirmarloenelReglamentodelaLeyOrgá-nica del Consejo Federal de Gobierno, cuando en su artículo 3 establece

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en cuanto a la descentralización, que es una “Política estratégica para la restitución plena del poder al Pueblo Soberano, mediante la transferencia paulatina de competencias y servicios desde las instituciones nacionales, regionales y locales hacia las comunidades organizadas y otras organiza-ciones de base del Poder Popular.” (Resaltado nuestro)

En esa misma norma concibe el reglamentista a la “Transferencia de Competencias” como el proceso mediante el cual las entidades territoriales restituyen al Pueblo Soberano, a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del Poder Popular, las competencias en las materias que, de acuerdo con el Artículo 14 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, en concordancia con el Artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, decrete el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros.

Todo lo anterior, da a entender que a la luz de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, la descentralización va enfocada funda-mentalmente a la asignación de competencias a la comunidad organi-zada, dejando prácticamente al margen a las entidades territoriales, asignando además al Presidente de la República una competencia que ha de corresponder únicamente a los Estados y Municipios, que deberá circunscribirse a los servicios en las materias de su ámbito competen-cial. La transmisión de competencias del Poder Nacional directamente a la sociedad organizada, luce igualmente contraria a la progresividad que exige el proceso descentralizador y a todo lo antes descrito dispuesto por el Constituyente.

Loaquíseñaladoes tancierto,quefuecontundentementeadmitidopor el Presidente de la República con ocasión al veto de fecha 18 de julio de 2005, emitido respecto de la Ley del Consejo Federal de Gobierno san-cionadaporlaAsambleaNacionalesemismoaño,cuandoseñalósobreelvicio aquí expuesto, lo siguiente:

“En cuanto a los artículos 5, 9, 10, 13 y 17 numerales 1 y 2, 30 numeral 1 y 34 numeral 4, debe suprimirse la alusión a la “comunidad organiza-da” como sujeto de descentralización dentro de las políticas que dicte el Consejo Federal de Gobierno, por cuanto de acuerdo al texto del Art. 184 CRBV la articulación de la comunidad organizada a la gestión administrativa de los servicios públicos, le corresponde a los Estados y

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Municipios a partir de las orientaciones que dicte la ley especial de la materia. Amén de ellos, el Art. 185 ejusdem encarga al Consejo Federal deGobiernodela“Planificaciónycoordinacióndepolíticasyaccionespara el desarrollo del proceso de descentralización y transferencias del Poder Nacional a Estados y Municipios.

Existirían, esquematizando, dos argumentos de orden constitucional paraexcluirdelascompetenciasdirectasdeplanificaciónycoordinacióndel Consejo Federal de Gobierno a las comunidades organizadas como su-jetos de la descentralización: (i) uno de interpretación literal, al no haberlas incorporado la Constitución en el ámbito de atribuciones de ese órgano (Art. 185 CRBV); (ii) otro de interpretación material (Art. 184 ejusdem), pues al remitir las líneas del proceso de descentralización a favor de estas comu-nidades a una ley especial (dejándola como ley marco para los estados y municipios que si son competentes para efectuar este proceso), parece claro que las consideraciones de orden público y técnico para este incremento en el protagonismo de la gestión administrativa debe permanecer en el seno de las autonomías “exclusivas” de los estados y las municipalidades. El proceso de descentralización administrativa hacia las comunidades organizadas (al menos en su inicio) estará signado por marcadas diferencias en cuanto a cuáles sean los servicios que se descentralicen y cuántas comunidades se incorproren, según sea la evolución del proceso en el territorio nacional. Aparece claro que los frutos de la acción del Consejo Federal de Gobierno determinarán el éxito de esta última instancia descentralizadora, pero sólo en lo mediato o de segundo efecto. Los acuerdos y decisiones de este Consejo deben ajustarse al ámbito material que expresamente le ha delimitado la Constitución.” (Subrayado nuestro)

No sólo resulta contrario al Texto Fundamental, el que la Ley Orgá-nica del Consejo Federal de Gobierno pretenda reconocer a la comunidad organizada como receptora de competencias, tal como lo admitió la propia PresidenciadelaRepúblicaenelaño2005,sinoquetambiénloconstitu-yen los llamados “Distritos Motores de Desarrollo”, como lo contempla expresamente el Artículo 7 del referido instrumento.

De acuerdo con el Artículo 6 de la Ley, los Distritos Motores de De-sarrollo serán creados por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, sin perjuicio de la organización político territorial de laRepública,conlafinalidaddeimpulsareneláreacomprendidaencada

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unodeellosunconjuntodeproyectoseconómicos,sociales,científicosytecnológicos, destinados a lograr el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, en aras de facilitar la transición hacia el socialismo.

Por su parte, el Artículo 3 del Reglamento de la Ley aquí comentada, agrega a aquella regulación, el que los Distritos Motores de Desarrollo son unidades territoriales creadas por Decreto Presidencial, por ende, parte integrante de la Administración Pública Nacional.

Como se observa claramente de los artículos antes citados, la Ley Or-gánica del Consejo Federal de Gobierno, contempla la posibilidad de que los referidos Distritos Motores de Desarrollo se conviertan en receptores de competencias, lo que resultaría más que una descentralización una desconcentración.

Otro aspecto a resaltar es el que deriva del Artículo 4 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, según el cual, se entiende por “Socie-dad Organizada” a la conformada por los consejos comunales, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular.

ElReglamentodedichaLeycomplementaaquelladefiniciónensuArtículo 3, estableciendo que también integran la “Sociedad Organizada” los consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras, y cualquier otra organización de base del Poder Popular, debidamente registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.

Si bien es cierto que el Artículo 185 constitucional, prevé expresamente que integrarán al Consejo Federal de Gobierno los representantes de la so-ciedad organizada que determine la Ley, el Artículo 4 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, como ya vimos y luego desarrolló su Reglamento, circunscribió la noción de sociedad organizada únicamente a una categoría muy reducida de posibles manifestaciones de organizaciones sociales, sujetas todas a su previo reconocimiento, mediante inscripción por ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.

Parecieran pues quedar al margen de aquella noción y por ende de constituirse en parte integrante del Consejo Federal de Gobierno y en receptoras de competencias y administradoras de recursos, organizacio-nes talescomosindicatos,gremios,centrosde investigacióncientífica,

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organizaciones no gubernamentales, universidades y academias, por tan sólo mencionar algunas.

Lo anterior pone en evidencia, por una parte, el trato discriminatorio a manifestaciones legítimas de la sociedad organizada, y por la otra, la discrecionalidad en el seno del Ejecutivo Nacional, para decidir quién es o no reconocido como sociedad organizada.

Si bien deben establecerse algunos mecanismos de control y ciertos cri-teriosdefinitoriosdelanociónde“SociedadCivil”,noesmenosverdadque,como lo consagra el Artículo 29.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Artículo 32.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –de los que la República Bolivariana de Venezuela es parte– el ejercicio de los derechos y libertades individuales al estar sometidos a las limitacionesqueestablezcalaLey,debenestarloconelfindeasegurarelreconocimiento y respeto de los derechos y libertades de los demás o para satisfacer las exigencias del bien común. Estas nociones suponen, que las limitacionesdelosderechosfundamentalesfijadasporlaLey,sólopuedenconsiderarse válidas si ellas pueden compatibilizarse con las exigencias de una sociedad democrática.

Limitaciones o regulaciones como las contenidas en el Artículo 4 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, distan mucho de aquellos preceptos, cuando resultan discriminatorias y violatorias al principio de igualdad a la garantía de la participación.

En lo que respecta a la estructura organizativa del Consejo Federal de Gobierno, ésta la conformarán la Plenaria y la Secretaría. La primera, integrada por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, por los Ministros o Ministras, los Gobernadores o Gobernadoras, un Alcalde o Alcaldesa por cada estado y por la sociedad organizada y los voceros o voceras de las organizaciones de base del Poder Popular. Por su parte, la Secretaría la integran el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecuti-va, quien la coordinará, dos (2) Ministros o Ministras, uno (1) de los cuales será el Vicepresidente del Consejo de Ministros encargado del desarrollo territorial, tres (3) Gobernadores o Gobernadoras y tres (3) Alcaldes o Alcaldesas, que participen en la Plenaria.

El que los Ministros o Ministras formen parte de la Plenaria, sin haberse puesto un límite a su número, puede terminar siendo desproporcionado, no sólo, por el entorpecimiento operativo que ello pueda suponer, sino también, por el impacto que a nivel de votación ello implique. Cuando

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elartículo185delaCartaMagnaserefirióaelloscomointegrantesdelórgano, lo supeditó a los términos de la Ley, por tanto, ha debido el Le-gislador emplear algún criterio razonable en cuanto al número y sectores bajo la competencia de sus Despachos en lugar de dejarlo a discreción del Presidente de la República.

Actualmente, el Consejo de Ministros lo conforman 27 Ministros y Ministras, lo que representa un 32% de la composición de la Plenaria del Consejo Federal de Gobierno. Esa participación pudiera verse incrementada sitomamosencuentaquebajoelactualordenamientojurídico,específica-mente del artículo 58 de la Ley Orgánica de la Administración Pública16, corresponde al Presidente o Presidenta de la República, mediante decreto, fijarelnúmerodelosMinisterios.

De acuerdo con el artículo 9 del Reglamento, El Alcade o Alcaldesa que en representación de cada estado integrarán la plenaria será escogido o escogida de manera directa por decisión de la mayoría de los alcaldes y alcaldesas del estado al que pertenecen.

La elección de Alcaldes y Alcaldesas que integran el Consejo Federal de Gobierno se supeditada a que las convoque el Vicepresidente de la Re-pública, lo que pudiera tornarse peligroso, a la par que también lo resulta lareelecciónindefinidaquedeellospuedahacerse.

Según el artículo 11 del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, la representación y elección de voceros o voceras de las organizaciones de base del poder popular, responderá a los siguientes criterios:

De la división político-territorial, atendiendo a un criterio poblacional: dos voceros o voceras de los consejos comunales de las Regiones Central, Centro Occidental, Occidental, Oriental y Los Llanos y uno (1) de la Región Sur, para un total de once (11).

De las postulaciones que hagan los movimientos y organizaciones sociales, a razón de uno (1) por cada sector, para un total de nueve (9).

Aquellasselecciones,queloseránporun(1)añoytendránqueseravaladas por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.

16 Vid.GacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN°5.890Extraordinariodefecha31deJulio de 2008.

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Por su parte, la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno, la confor-marán los Ministros y Ministras que designe a libre discreción el Presidente de la República; tres (3) gobernadores o gobernadoras, en función del cri-terioderepresentacióndelasprincipaleszonasgeográficasdelpaísy;tres(3) alcaldes o alcaldesas, entre los seleccionados para integrar la Plenaria, igualmenteenfuncióndelaszonasgeográficasdelpaís.

El Reglamento contempla también la posibilidad de que se incorporen a la Secretaría, tres (3) voceros o voceras de las organizaciones de base del Poder Popular.

En lo que respecta a la posibilidad de que el Presidente de la República creelosllamados“DistritosMotoresdeDesarrollo”,conlafinalidaddeimpulsar en el área comprendida en cada uno de ellos un conjunto de pro-yectoseconómicos,sociales,científicosytecnológicos,laLeyparecieradejar claro que no se trata de nuevas entidades político-territoriales y así loconfirmaelReglamento,quienlosdefinecomo:“launidadterritorialdecretada por el Ejecutivo Nacional que integra las ventajas comparativas delosdiferentesámbitosgeográficosdelterritorionacional,yquerespondeal modelo de desarrollo sustentable, enógeno y socialista para la creación, consolidación y fortalecimiento de la organización del Poder Popular y de las cadenas productivas socialistas en un territorio delimitado, como fun-damento de la estructura social y económica de la Nación venezolana.”

La creación de unidades de gestión territorial, que cuentan con un ám-bito espacial en el que tienen jurisdicción, independientemente de que se superpongan a la división político-territorial tradicional y que cuenten con una Autoridad con competencias que coinciden con las de los Gobernadores o Gobernadoras de estado y las de los Alcaldes o Alcaldesas de los muni-cipios, representa una clara violación del Artículo 16 de la Carta Magna, enloquealadivisióngeográficaypolíticadelterritoriodelaRepúblicaserefiere,yalmandatodequeeldesarrollolegaldeestamateria,respetela autonomía municipal y la descentralización.

Por otra parte, la circunstancia de que en el territorio que integran los estados y los municipios, existan unas unidades político-territoriales; con una autoridad designada por el Presidente de la República; con competen-cias transferidas conforme al Artículo 7 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, originarias del Poder Nacional, Estadal o Municipal y; receptoras y administradoras de recursos que le sean transferidos por los

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entes político-territoriales, constituye una clara violación a la autonomía de los estados y municipios, un desconocimiento al ejercicio de la democracia representativa ejercida a través del sufragio y un arrebato de competencias de la periferia al Poder Central, en tanto los Distritos Motores de Desarrollo no son más que instrumentalidades del Ejecutivo Nacional.

“La creación de entes dotados de personalidad jurídica no está en manos del Presidente o Presidenta de la República. Esto no forma parte de su potestad organizativa, ya que tales entes son creados bien por Ley formal (V.gr.: los Institutos Públicos), o bien mediante los procedimientos propios del Derecho Privado (V.gr.: Empresas, Sociedades o Fundaciones del Estado).

Así pues, al los Distritos Motores de Desarrollo ser creados mediante un acto del Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, estaremos ante órganos administrativos del Poder Nacional. En efecto, el Presidente de la República, como órgano de dirección de la Administración Pública Nacional (Cfr.: arts. 226 y 239 numerales 1 y 2 de la Constitución y art. 44 de la Ley Orgánica de la Administración Pública), en uso de su potestad organizativa, puede otorgar atribuciones de naturaleza administra-tiva a los órganos que creare. Pero, siendo la Presidencia de la República un órgano que no ejerce la función legislativa, no puede trasladar a ningún ente el ejercicio de esta función.

Todo ello implica que el Presidente o Presidenta de la República solamente puede disponer la creación de órganos administrativos a nivel nacional, pero no es admisible que un acto del Presidente o Presidenta de la República pueda, por sí mismo, transferir competencias a ningún ente público, ni mucho menos podría transferir competencias de índole legislativa, a otros entes públicos de base territorial.Endefinitiva,losDistritos Motores de Desarrollo son órganos de la Administración Pública Nacional, creados por el Presidente o Presidenta de la República, no pu-diendocalificarsesinocomoórganosdesconcentrados.”17

La creación de estos Distritos Motores de Desarrollo, a discreción exclusiva del Presidente de la República, a diferencia de lo que ocurre con la creación de territorios federales que exige un referendo aprobatorio o de

17 Recurso de Nulidad interpuesto por ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia por un grupo de Procuradores de Estado.

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la unidad político-territorial de Caracas, que supone una ley especial, son muestra de la hegemonía del Presidente de la República y de su actuación al margen de la voluntad popular y la descentralización como política nacional.

II. FINANCIAMIENTO DE LA DESCENTRALIZACIóN ESTADAL BAJO LA VIGENCIA DE LA CONSTITUCIóN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA DE 1999. EL PETRóLEO SIEMPRE PRESENTE

A) Poder Tributario Originario*

La Constitución de 1999, al igual que el régimen que imperó bajo la vigencia del texto constitucional de 1961, complementado por la LODDT 89,secentraenloquealpodertributarioestadalserefiere,alaatribuciónde tasas por la utilización de bienes y la prestación de servicios, así como de algunos impuestos caracterizados por su bajo rendimiento. Aquéllas sin embargo, se han visto afectadas a raíz de la reforma de la LODDT de 2009 profundizándose más aun, como de seguidas veremos, la dependencia financieradelosestadosfrentealpodercentral.

El artículo 167 de la Constitución, reconoce como ingresos tributarios originarios de los estados a las tasas por el uso de sus bienes y servicios y alproductodelorecaudadoporconceptodeespeciesfiscales,categoríasestas que se pueden ver complementadas por lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 164 “eiusdem”, al considerar como competencia de los estados, “la organización, recaudación, control y administración de ramos tributarios propios según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.”

En lo que respecta a las tasas que se cobren con ocasión al ejercicio de competencias estadales como las que de seguida se mencionan, que ya eran susceptibles de ser asumidas por los estados al amparo de lo dispuesto por el artículo 11 de la LODDT89,cabeseñalaralassiguientes:

* El término Poder Tributario Originario de los Estados, se emplea para aludir a aquellas fuentes de ingreso tributarias reconocidas constitucionalmente y que podrán ser instrumentadas mediante leyes estadales en un todo conforme a lo dispuesto por el texto fundamental y por las leyes nacionales de armonizaciónycoordinación.Elcarácteroriginarioserefierealorigenconstitucionalyporlotantonoes expresión o manifestación de autonomía absoluta.

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a) Las derivadas de la competencia prevista en el numeral 9 del artículo 164, relativas a “La ejecución, conservación, administración y apro-vechamiento de las vías terrestres estadales.” (Art.11.3 LODDT 89 - Peajes)

b) Las exigidas con ocasión de “La conservación, administración y apro-vechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Na-cional.” (Arts. 11.3 y 11.5 LODDT – Ej: Estiba, caleta, estacionamiento, remolque - peajes y tasas).Dentro del segundo grupo de fuentes de ingresos tributarios estadales,

seencuentralareferidaalasespeciesfiscales,enlaqueseentiendecom-prendido lo recaudado por los ramos de papel sellado, timbres y estampillas (Art. 164.7 CN). Esta fuente de ingreso estaba parcialmente consagrada en la LODDT 89 (Art. 11.1), en tanto se limitaba únicamente al papel sellado, situación que se mantuvo inalterada en la LODDT de 2009 (Art. 13.1), al margen de lo dispuesto en el Texto Fundamental (Art. 164.7), en el que la atribución fue genérica.

En relación al artículo 164.7 constitucional, vale la pena resaltar lo inadecuado de los términos en que fue consagrado, así como las dudas que hansurgidoentornoaesacompetencia,dadalaindefinicióndelalcancede este ramo de ingresos, que en realidad no es más que una modalidad de pago de tributos.

A nivel nacional, bajo la Constitución de 1961, este ramo comprendió una serie de tasas por servicios prestados por la República y uno que otro impuesto (1x1000 e impuesto de salida del país), que fueron simplemente asumidos por los estados a partir de 2000, tal cual lo contemplaba la ley nacional de la materia, generando no pocos problemas, al punto de que la situación hubo de ser atendida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

No obstante la similitud que se evidenciaba entre el Texto Constitu-cional de 1999 y lo previsto por la LODDT 89, se destacaba por sus impli-caciones, el silencio que guardó el primero en relación a la atribución a los estadosdelosimpuestosespecíficosalconsumodistintosdelosasignadosconstitucionalmente o reservados legalmente al Poder Nacional, tal como lo establecía el numeral 4 del artículo 11 de la LODDT 89 y luego fue repetido en la LODDT de 2009.

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Otra diferencia que podría decirse existía entre la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 y la LODDT 89, la constituía la relativa a los términos en que le fue reconocida a los estados la competencia en materia de minerales no metálicos no reservados por la Constitución al Poder Nacional y los ostrales de perlas y salinas.

Mientras el numeral 2 del artículo 11 de la LODDT89transfirióalosestados “el régimen, administración y explotación de las piedras de cons-trucción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol,pórfido,caolín,magnesita,lasarenas,pizarras,arcillas,calizas,yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos...”, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, se limitó a atribuir como competencia de los estados, “el régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Na-cional, las salinas y los ostrales...”, sin aludir al poder tributario, más sin embargo, la LODDT de 2009 al repetir lo dispuesto por el instrumento de 1989, si lo incluyó, con lo que pudiera, acaso, decirse produjo una delega-ción de ese poder tributario.

Con base en lo anterior, desde el punto de vista de la atribución de poder tributario originario a los estados, podría sostenerse que más allá delaasignaciónplenadelramodetimbrefiscal(papelsellado,timbresyestampillas),asícomodelaexclusióndelosimpuestosespecíficosalconsumo no atribuidos o reservados al Poder Nacional y de la tributación de minerales no metálicos, no hubo mayor cambio en la Constitución de 1999 respecto del régimen que imperó bajo la vigencia de la Constitución de 1961 a partir de la promulgación de la LODDT 89.

A pesar de lo anterior, no dejamos de reconocer el avance que se dio en la consagración de una serie de mecanismos a través de los cuales podría transitarse hacia la consolidación del proceso descentralizador.

Las diferencias que se registraban entre la Carta Magna de 1999 y la LODDT 89, sin embargo, no fueron atendidas por la Asamblea Nacional al reformar a la segunda en 2009. Permaneció así inalterado el texto de varios de los artículos de esa Ley, quizá por descuido del Legislador, o por lareformaibadirigidaaunfinespecíficoqueimpidióunavisiónglobaldelinstrumento. Lo cierto es que existe ahora una LODDT de 2009, posterior a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, que no

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pareciera compadecerse con la letra de esta última, salvo que se entienda que a través de ella se delegó poder tributario a los estados, lo que dudamos haya sido la intención.

Elfinespecíficoqueconsideramostuvolareferidareforma,parecieradesprenderse con claridad del texto de la LODDT 2009 publicado en Gaceta OficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN°39.140defecha17de marzo de 2009, cuando en sus artículos 8 y 10 contempló la posibilidad para el Ejecutivo Nacional de revertir o intervenir por razones estratégicas, de mérito, oportunidad o conveniencia, la transferencia de las competencias concedidas a los estados para la conservación, administración y aprovecha-miento de los bienes o servicios considerados de interés público general, conforme con lo previsto en el ordenamiento jurídico y al instrumento que le dio origen a la transferencia.

En dicha ley fueron suprimidas las competencias conferidas a los es-tados en materia de puertos y aeropuertos de uso comercial, así como de carreteras y autopistas nacionales, a pesar de haber sido a ellos reconocidas con carácter exclusivo por la Constitución. Tal proceder se amparó en la ya comentada y muy criticada sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 25 de abril de 2008.

Se reconoce a cambio en la LODDT de 2009 que, “Es de competencia de los estados en coordinación con el Ejecutivo Nacional, la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial.

El Ejecutivo Nacional ejercerá la rectoría y establecerá los lineamientos paraeldesarrollodelacoordinaciónseñaladaenelpresenteartículo.”

Todo lo anterior representó una importante merma en las ya escasas competenciasyfuentesdefinanciamientodelosestadosyunareafirmacióndel rol hegemónico del Poder Nacional.

Lo expuesto hasta ahora permite sostener, que independientemente de la estructura multijurisdiccional adoptada por el Estado venezolano, en virtuddelaquepretendecalificárselecomoFederal,desdeelpuntodevistafiscalyespecíficamentetributario,nocabedudaquesiguesiendounEstadocentralizado, aunque con posibilidades jurídicas de irse descentralizando, posibilidades estas que lamentablemente han resultado ignoradas, dada la cuestionable concepción del Poder Nacional para acometer el proceso descentralizador.

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B. Ingresos Provenientes de Transferencias

AlosfinesdehacerviablelaconsolidacióndelaRepúblicaBolivarianade Venezuela como un verdadero Estado Federal, la Constitución ante la necesidad de instrumentar mecanismos que permitan el fortalecimiento financiero de los distintos entes político-territoriales que la conforman,además de prever a su favor la delegación de fuentes de ingresos propias del Poder Nacional, dentro de ellas, las tributarias, contempló la adopción de transferencias, asignaciones y subvenciones, entre las que destacan las canalizadas a través del Situado Constitucional, las asignaciones econó-micas especiales y el Fondo de Compensación Interterritorial previsto en su artículo 185.

En concreto, respecto de estas asignaciones, la experiencia de estos primerosdiez(10)añosdevigenciadelaConstitución,nospermitenhacer,entre otros, los siguientes comentarios.

B.1. Situado Constitucional18

B.1.1. Tratamiento constitucional y legal

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 no registró avance alguno, en cuanto a la instrumentación del Situado Constitucionalcomotransferenciadirigidaacumplirfinesdesuficienciaysolidaridad interterritorial. Sin embargo, una de las disposiciones de interés en esta materia la constituye el numeral 5 de su artículo 167, según el cual, encasodedictarseleyesnacionalesquecreenotransfieranramostributariosafavordelosestados,podránasuvezmodificarselosramosdeingresosconstitucionalmentereconocidos,todoelloconelfindepreservarlaequidadinterterritorial. En el caso del Situado, tal disminución no podrá llevarlo a un monto inferior a 15% del ingreso ordinario estimado, para lo cual se tendrá encuentalasituaciónysostenibilidadfinancieradelaHaciendaPúblicaNacional, sin menoscabo de la capacidad de las administraciones estadales para atender adecuadamente los servicios de su competencia.

18 Presupuesto 2009: Bs. 24.823.205.195, es decir, US$ 53,369,891,169.25

287


Con la LODDT de 2009, el Situado Constitucional se mantuvo inalte-rado, registrándose, sin embargo, como inconsistencia respecto del Texto Fundamental, que aquélla mantuvo como límite mínimo al que puede lle-gar la referida partida el 16%, en tanto que éste, como ya vimos, permite llevarlo hasta un15%.

Se mantiene vigente la disposición según la cual, a los estados co-rresponderá un porcentaje igual al del Situado Constitucional sobre los ingresos ordinarios adicionales que perciba la República, respecto de los originalmente presupuestados.

Ante la práctica reiterada del Ejecutivo al elaborar el Proyecto de Ley Presupuesto Nacional, de valorar el precio del barril de petróleo muy por debajo de lo que efectivamente ha terminado estando, la República ha per-cibido ingentes ingresos excedentarios por concepto de regalías petroleras, que no necesariamente de impuesto sobre la renta, proveniente de PDVSA ysusfiliales.Talesexcedentessecanalizanparasugastomediantecons-tantes decretos de créditos adicionales. Esta situación en teoría no debería afectar a los estados y en consecuencia a los municipios, por estar vigente la norma de la LODDT antes referida, que da derecho a los primeros sobre esos ingresos ordinarios excedentarios. Tal práctica sin embargo, no deja degenerarimpactonegativoenlaplanificacióndelosentesmenores,dadoel retardo adicional en la percepción de esos ingresos y en la incertidumbre generada en torno a su cuantía.

De hecho, un tema respecto del cual nuestro ordenamiento jurídico sigue guardando silencio, es el relativo a la oportunidad en la que el Ejecutivo Nacional ha de transferir los ajustes de la partida del Situado Constitucional, cuando los ingresos ordinarios superan su estimación pre-supuestaria inicial.

B.1.2. FONDEN vs. Situado Constitucional

En lo que al Situado Constitucional respecta, es menester hacer refe-rencia también, al régimen cambiario aplicable a PDVSA, en virtud del cual, parte de lo que pudiera ser fuente de los dividendos por ella a ser decretados o de la base imponible del impuesto sobre la renta de la estatal petrolera y por ende base de cálculo del Situado, pudieran verse afectadas.

288


El artículo 113 de la Ley del Banco Central de Venezuela de fecha 18 deoctubrede2002,publicadaenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianade Venezuela N° 5.606 Extraordinario y vigente hasta el 20 de julio de 2005, preveía la venta exclusiva, al Banco Central de Venezuela (BCV), de las divisas obtenidas por la venta de hidrocarburos. El ente emisor debía suministrar a PDVSA las divisas que ésta solicitaré para la cobertura de sus necesidades, ello de acuerdo al presupuesto de divisas aprobado por su Asamblea de Accionistas, así como a la programación trimestral que debía presentar a esa entidad, dentro de los últimos 15 días de cada trimestre.

Enfecha20dejuliode2005,fuepublicadaenlaGacetaOficialdelaRepública Bolivariana de Venezuela N° 38.232 la Ley de Reforma Parcial de la Ley del Banco Central de Venezuela (LBCV), mediante la cual se modificóelcontenidodelcomentadoartículo113.

DichaLeyfueasuvezdos(2)vecesmodificada,laprimeravez,me-dianteinstrumentopublicadoenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianade Venezuela N°. 39.301 de fecha 6 de noviembre de 2009 y, la segunda, recientementemedianteactopublicadoenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivariana de Venezuela N° 39.419 de fecha 7 de mayo de 2010, en el que el ahora 125, quedó redactado como sigue, en términos muy similares al 113 que se aprobó en 2005:

“Artículo 125: Las divisas que se obtengan por concepto de exporta-ciones de hidrocarburos, gaseosos y otras, deben ser vendidas al Banco Central de Venezuela al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, excepto las divisas provenientes de la actividad realizada por Petróleos de Venezuela S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, las cuales serán vendidas al Banco Central de Vene-zuela, al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, por las cantidadesnecesariasalosfinesdeatenderlosgastosoperativosydefuncionamientoenelpaísdedichaempresa;ylascontribucionesfiscalesa las que está obligada de conformidad con las leyes, por el monto esti-mado en la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal de la República. Petróleos de Venezuela S.A., o el ente creado para el manejo de la indus-tria petrolera, podrá mantener fondos en divisas, con opinión favorable del Banco Central de Venezuela, a los efectos de sus pagos operativos en el exterior y de inversión, y a lo que prevea la Ley, lo que aparecerá reflejadoenlosbalancesdelaempresa.Asimismo,informarátrimestral-

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mente o a requerimiento del Banco Central de Venezuela sobre el uso y destino de los referidos fondos. El remanente de divisas obtenidas de la fuente indicada en el presente ar-tículo, será transferido mensualmente al Fondo que el Ejecutivo Nacional crearáalosfinesdelfinanciamientodeproyectosdeinversiónenlaecono-míarealyenlaeducaciónylasalud;elmejoramientodelperfilysaldodeladeuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas. Las transferencias que, con arreglo a lo dispuesto en este artículo, efectúa el Banco Central de Venezuela, se harán dentro de los quince días siguientes al cierre de cada ejercicio semestral, tomando en consi-deración la estimación del nivel adecuado de reservas internacionales prevista en el artículo 75 de la presente Ley con respecto al observado a dicho cierre”.

La aplicación de los recursos transferidos al Fondo a que se contrae el presente artículo será informado al Banco Central de Venezuela en los términos y con la periodicidad que su Directorio determine al efecto.”

De acuerdo con la legislación vigente, PDVSA solamente debe vender al Banco Central de Venezuela (BCV),altipodecambiooficialdelmomento,las divisas necesarias para atender sus gastos operativos y de funcionamiento enelpaísylascontribucionesfiscalesalaqueestéobligadadeconformidadcon las leyes, por el monto estimado conforme a la Ley de Presupuesto de la República. Asimismo, la norma citada consagró la posibilidad de que PDVSA, con la opinión favorable del BCV, pudiese mantener fondos en divisas para pagos operativos en el exterior, inversiones y los previstos por ley,debiendoreflejaresosfondosensusbalances.

El comentado artículo previó que el remanente de divisas obtenidas por las operaciones con hidrocarburos, estarían destinadas a un Fondo creado por el Ejecutivo Nacional, actualmente el denominado Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN S.A.),elcuallosutilizaríaparaelfinancia-miento de proyectos de inversión en la economía real, en la educación, la salud,elmejoramientodelperfilysaldodeladeudapúblicaylaatenciónde situaciones especiales y estratégicas.

Analizando el régimen actual, podemos concluir que PDVSA sólo conserva las divisas que le apruebe el BCV, teniendo que vender al ente emisor las requeridas para sus obligaciones locales y transferir al FONDEN el remanente.

290


La referida Ley desde su reforma de 2005, mantuvo la vigencia de los convenios cambiarios suscritos por el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela, mientras no se opusieran a ella.

En cuanto a los Convenios Cambiarios aplicables a PDVSA y a sus empresasfiliales,observamosque en fecha 21 de noviembre de 2005, fue publicadoenlaGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN° 38.318 el Convenio Cambiario N° 9, mediante el cual fueron derogados los artículos 12, 13, 14, 15, 30 y 31 del Convenio Cambiario N° 1 de 2003, adaptando su contenido respecto de PDVSAyasusempresasfiliales,aloprevisto en la reforma de la LBCVdelaño2005.

EnGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaN°39.239de fecha 11 de agosto de 2009 se produjo una reforma del Convenio Cambia-rioN°9,específicamentedesuartículo5,relativoalasllamadasEmpresasMixtas, disponiéndose al respecto básicamente que dichas entidades podrán mantenercuentasendivisasenelexterior,conelfindeefectuarlospagosy desembolsos que corresponda realizar fuera de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo seguimiento corresponderá hacerlo al BCV, conforme a la regulación que dicte a tales efectos.

Las características principales del régimen cambiario establecido en el referido Convenio Cambiario aplicable a PDVSAyasusfiliales,comple-mentado con el artículo 113 de la LBCV, son las siguientes:1. PDVSAysusfilialessólovenderánalBCV las divisas que necesiten

para atender los gastos operativos, los de funcionamiento y las contri-bucionesfiscales,enVenezuela,porelmontoestimadoenlaLeydePrepuesto de la República.

2. PDVSAysusfilialesnopodránmantenerfondosendivisaspormásde 48 horas, salvo los colocados en el exterior, hasta por el máximo determinado con el visto bueno del BCV, fondos estos dirigidos a pagos operativos en el exterior y de inversión. Tales recursos podrán ser administrados libremente, pudiendo colocarse según se estime conveniente a los intereses de la estatal petrolera.

3. El remanente de las divisas provenientes de las actividades realizadas por PDVSAysusfiliales,deducidoslosmontosdefondosendivisasque pueda mantener durante 48 horas y los colocados en el exterior hastaporunmáximoque“sedetermine”(quealnoestardefinidoporese Convenio presumimos lo será por PDVSA previa opinión favorable del Directorio del BCV), deberán ser transferidos al FONDEN.

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4. PDVSAysusfilialespodránutilizarlosfondoscolocadosenelextran-jero para la atención de contratos cuyo pago deba hacerse en moneda extranjera, sólo por lo que respecta a la porción del mismo que corres-ponda a su componente externo19, debiendo PDVSA informar de esos pagos al BCV. La Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) mediante providencia regulará la adquisición de divisas por los con-ceptos autorizados en los Convenios Cambiarios, con el contravalor en bolívares recibidos por las empresas receptoras de pagos del com-ponente interno20 de tales contrataciones.

5. PDVSA ysusfilialesdebeninformaralBCV, mensualmente y por escrito, sobre el uso y destino de los fondos en divisas en el extranjero.

6. PDVSAysusfilialesdebeninformaralBCV, mensualmente, de forma detallada,sobrelosflujosendivisasgeneradosporsuactividad,asícomo de sus activos y pasivos en moneda extranjera, pudiendo dicho banco requerir copia de los contratos asociados a dichas operaciones, además de cualquier información que estime pertinente. Debemos observar que si bien el primer aparte del artículo 113 de la LBCV es-tablece la obligación de informar trimestralmente, en el mismo aparte prevé la posibilidad de que ese lapso sea cambiado a requerimiento del BCV, por lo que lo establecido en el referido Convenio Cambiario N° 9 (mensualmente), debe interpretarse como la implementación de esa facultad del BCV, lo cual no supone una contradicción. Traduciendo lo anterior a una fórmula más sencilla, podría resumirse

el régimen al que están sujetas PDVSAysusfilialescomosigue:– Total Divisas (TD): i. Conversión a Bs.F a través del BCV,altipodecambiooficial,según

se requieran para gastos locales y obligaciones tributarias, según Presupuesto de la Nación (Bs.F)

19 Valor de los bienes y repuestos incluidos en la estructura de costos, cuya propiedad o uso sea transfe-ridoaPDVSAysusfiliales,siemprequenoseanfabricadosenelpaísyqueseannecesariosparaeldesarrollo de las operaciones de dichas empresas, incluyéndose también los gastos de mantenimiento de los bienes antes indicados y los servicios requeridos para el desarrollo de las operaciones de PDVSA ysusfiliales,cuandolaparalaprestacióndelosmismosserequieranconocimientos,tecnologíasoasesorías no disponibles en el país.

20 Porción del contrato ejecutado dentro del territorio de la República Bolivariana de Venezuela.

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ii. TD - Bs.F = Fondo en Divisas en el Exterior (FD) 1. Opinión favorable del BCV 2. Destinado a compromisos foráneos e inversiones iii. TD - Bs.F - FD = FONDEN

Con posterioridad a la entrada en vigencia de la reforma de la LBCV de2005,fuepublicadoenlaGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianade Venezuela N° 38.261 de fecha 30 de agosto de 2005, el Decreto N° 3.854 mediante el cual el Ejecutivo Nacional autorizó al Ministro de Fi-nanzas para que procediera a la creación de una empresa bajo la forma de sociedad anónima, que sería denominada “Fondo de Desarrollo Nacional FONDEN S.A.”

Tal entidad fue creada el 8 de septiembre de 2005, con un capital social de quinientos millones de bolívares de la época, estableciendo su Acta Constitutiva y Estatutaria21, que tenía como objetivos asignados, los fijadosporelDecretoantesaludido,estosson,financiarlosproyectosdeinversiónrealproductiva,laeducación,lasalud,elmejoramientodelperfily el saldo de la deuda pública externa y la atención de situaciones especia-lesy,adicionalmente,elfinanciamientodeproyectosdeconveniencia,deevidente necesidad y aquellos dirigidos al desarrollo económico y social, reembolsables o no, nacionales e internacionales, en moneda nacional o extranjera;asícomocualquierotroproyectoquefueranecesariofinanciara juicio de su Directorio previa aprobación por parte del Presidente de la República.

El FONDEN se encuentra adscrito al Ministerio de Finanzas y es actual-mente el destinatario del remanente de divisas producto de las operaciones de hidrocarburos hechas por PDVSA,comoyaseñalamos.

Lo realmente relevante en relación a lo antes expuesto, a la luz del tema del Situado Constitucional, es que las erogaciones que PDVSA experimenta a efectos de cumplir con los aportes al FONDEN, conforme al artículo 113 de la LBCV, parecieran traducirse en gastos deducibles para la estatal petrolera que suponen una disminución en la base imponible del impuesto sobre la renta por ella a ser pagado; lo que traduce en menos ingresos ordinarios para la República y menos utilidades para el reparto de dividendos a su

21 PublicadaenlaGacetaOficialN°38.269enfecha9deseptiembrede2005,reformadaporActadeAsambleaExtraordinariadeAccionistasdefecha11demayode2006publicadaenGacetaOficialN°38.468 de fecha 28 de junio de 2006.

293


favor, todo lo cual implicaría una menor base para el cálculo del Situado Constitucional, en perjuicio de los estados y municipios, pero a favor del FONDEN y por ende del cumplimiento de su misión, dependiente íntegra-mente del Ejecutivo Nacional.

Importantes cantidades de dinero han pasado entonces directamente de unacompañíaanónima(PDVSA) a otra (FONDEN), sin que esos recursos puedan ser considerados como ingresos ordinarios de la República y por ende base de cálculo del Situado Constitucional.

B.2. Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)22

El 25 de noviembre de 1993, el Presidente de la República de Venezuela, Ramón J. Velásquez, dictó el Decreto-Ley N° 3.265 que regulaba, por una parte, los mecanismos de participación de los estados y municipios en el producto del Impuesto al Valor Agregado y por la otra, al Fondo Intergu-bernamental para la Descentralización (FIDES).

En sus comienzos, el FIDES se nutría de una participación que tendrían los estados y los municipios en lo recaudado por el Ejecutivo Nacional por concepto de Impuesto al Valor Agregado (IVA) que alcanzaría un máximo de30%.Enelaño1993,laparticipacióncomenzaríaconunmínimode4%queiríaaumentandoprogresivamentecadaaño,hasta10%en1994,hasta 15% en 1995, hasta 18% en 1996, hasta 22% en 1997, hasta 24% en 1998, hasta 28% en 1999 y hasta el 30% en el 2000.

Enelaño1997comenzóaevidenciarseanivellegislativo,unfrenoen la tendencia descentralizadora, a través del suministro de recursos para financiarla.EsasícomolaLeyquecreaelFondoIntergubernamentalparalaDescentralización,publicadaen laGacetaOficialde laRepúblicadeVenezuelaN°5.132Extraordinariodel3deenerode1997,añoenelqueel FIDES debía estar recibiendo hasta 22% del IVA, estableció un aporte entre un 15% y un 20% del ingreso real estimado por concepto del producto del Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor, sustituto de aquel tributo. Tal medida obedeció entre otras razones, al rezago de buena

22 Presupuesto Nacional 2009: Bs. 5.237.765.934, es decir, US$ 11,261,196,758.10

294


parte de los estados en la asunción de las competencias concurrentes y/o exclusivas a que aludía la LODDT 89, que dejaba afectada innecesariamen-te a una importante masa de recursos, que era requerida para cubrir otros gastos a nivel nacional.

Enelaño2000laparticipacióndelosestadosenelnuevamentede-nominado IVA continuó descendiendo, estipulándose en la Ley publicada enlaGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianadeVenezueladel30deoctubre de 2000, una participación de hasta 15%.

Destacamos adicionalmente que por mandato del artículo 2 de la Ley en comentarios, los recursos asignados a los estados y a los municipios a través del FIDES, no debían ser contabilizados para los cálculos del Situado Constitucional y, por otra parte, que el Presidente de la República, podía aumentar los porcentajes de participación anual a que aludía el numeral 1delartículoantesseñalado.DelosrecursosasignadosanualmenteenlaLey de Presupuesto al Fondo, el artículo 5° de la primigenia Ley que creó al FIDES, contemplaba que 60% de los mismos sería distribuido entre los estados y el restante 40%, entre los municipios, previa deducción de los gastos de funcionamiento del Fondo, que no podían exceder de 2%. Desde elaño2000secontemplócomodestinatariodeestosrecursosalDistritoMetropolitano de Caracas, y más recientemente sus respectivas leyes de creación incorporaron en esa categoría al Distrito Metropolitano del Alto Apure y al Distrito Capital.

Las participaciones de los estados y municipios canalizados a través del FIDES, se distribuyen en 45% sobre la base de la población, 10% por extensión territorial y 45% de acuerdo con un indicador de compensación interterritorial,quebeneficiaalasentidadesdemenordesarrollorelativo.

Elindicadordecompensacióninterterritorialdebíaserdiseñadoporel FIDES con la colaboración de los entes vinculados al diagnóstico de la pobreza, debiendo garantizar una distribución acorde con los requerimien-tos de armonización de desarrollo regional contemplado en el Plan de la Nación. El indicador de Solidaridad y Compensación Interterritorial debía ser aprobado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, estableciendo mecanismos pertinentes para su revisión periódica.

Otro de los aspectos en los que la legislación reguladora del FIDES experimentó, a nuestro modo de ver, una evolución negativa, fue el re-ferente al destino que podía dársele a los recursos administrados por esa institución; mientras que en el Decreto-Ley de 1993 esos recursos debían

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irdirigidosalfinanciamientodeladescentralización,estableciéndoseunaestrecha relación con las competencias transferidas, bajo la ley promulgada afinalesdelaño2000,elFIDES pretendió constituirse en un instrumento de armonización de las prioridades de los distintos niveles de gobierno, en un promotor de la inversión, en un coordinador de los distintos fondos nacionales, en un propulsor de la descentralización y en un medio de com-pensación interterritorial.

Destinoscomoelfinanciamientodelserviciodejusticiadepaz,losservicios públicos competencia (originaria) de las entidades, proyectos ambientales, de ciencia e innovaciones tecnológicas, indudablemente desnaturalizaron el propósito originalmente perseguido con el Fondo en comento.

Los recursos del FIDES por consiguiente podían, dependiendo de la política interna que adoptara ese servicio autónomo, emplearse en inversio-nes que no tuvieran necesariamente que estar relacionadas con el proceso de descentralización, aunque sí pudieran estarlo con el desarrollo regional. Talgradodeflexibilizaciónsetornópeligrosoydesvirtuandolarazóndeserdelacreacióndeestemecanismodefinanciamientodelprocesodes-centralizador.

Una de las últimasmodificaciones que experimentó la normativadel FIDES la constituyó la afectación de al menos el 20% de los recursos asignadosanualmentealasGobernacionesyAlcaldíasalfinanciamientode proyectos que las comunidades organizadas, asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales presentaran a dichas entidades.

Laasignaciónderecursosalosestados,confinescompensatoriosode solidaridad, seguía el mismo proceso al que se encontraba sometida la transferencia del resto de los recursos provenientes del FIDES, dirigidos hacia la cobertura de los servicios transferidos o en proceso de ser descen-tralizados;esdecir,aquellosquecumplíanfinesdesuficiencia(selecciónde proyectos).

Con la reforma de 2006, el rol del FIDES en cuanto a la revisión y aprobación de proyectos se vio debilitado, en tanto aquéllos debían ser presentadospreviamenteantelosConsejosEstadalesdePlanificaciónyCoordinación de Políticas Públicas, en el caso de los Gobernadores de estadosyantelosConsejosLocalesdePlanificaciónPública,eneldelasAlcaldías y Consejos Comunales. De igual manera en esa ley se incluyó a los Consejos Comunales como destinatarios de recursos provenientes de

296


ese Fondo en un 30%, viéndose disminuida la participación de los estados de 60% a 42% y la de los municipios y Distritos Metropolitanos de 40% a 28% .

La politización, en múltiples opiniones, caracterizó en determinados momentos la conducción del FIDES. En este sentido tanto gobernadores como alcaldes tuvieron que enfrentar un ambiente hostil caracterizado por trabasydificultadesenelcumplimientodelostrámitesnecesariosparateneracceso a los recursos que le correspondían a las entidades que gobernaban, locualobligaalareflexión,esperandonoserepitaesaexperienciaconelFondo de Compensación Interterritorial.

A raíz de la promulgación de la Ley Orgánica del Consejo Federal de GobiernoenlaqueseincluyealafiguradelFondodeCompensaciónInter-territorial, fue sancionada por la Asamblea Nacional la Ley derogatoria de la Ley del FIDES,publicadaenGacetaOficialdelaRepúblicaBolivarianade Venezuela N° 39.394 del 25 de marzo de 2010.

En laExposición deMotivos de dicho instrumento se señala que:“ConelfindeatenderlospostuladosdelaConstitucióndelaRepúblicaBolivariana de Venezuela y profundizar los cambios que implica la cons-truccióndelsocialismo,surgelanecesidaddeefectuarmodificacionesenlas estructuras públicas, con el objeto de adapatarlas a la nueva realidad políticadelpaís,maximizandolaeficaciayeficienciaatravésdeunaac-ciónplanificadoracentralizadaqueejerzaunequilibrioenladistribuciónde la riqueza, dirigida especialmente y con más fuerza a la población más necesitada como un principio socialista.”

La Asamblea Nacional partiendo de lo dispuesto en el artículo 185 de la Carta Magna y en la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, con-sideró que el FIDES debía ser reemplazado por el Fondo de Compensación Interterritorial,destinadoafinanciarlasinversionespúblicasquepromuevanel desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públi-cas territoriales, y apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades en áreas prioritarias.

Si bien es cierto que el rol del Fondo de Compensación Interterritorial se superpone con parte del rol del FIDES, este es, el relativo a la atención de la pobreza en las regiones, no es menos verdad que, el FIDES buscaba también fortalecer la descentralización, rol este último que no creemos le reconoce el artículo 185 al Fondo de Compensación Interterritorial.

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La Ley que deroga a la Ley que Crea al Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), contempla tres disposiciones transitorias, que vale la pena citar:

LaPrimeraseñalaque:ELmontodelaasignaciónaprobadaenlaLeydePresupuestoparaelejerciciofiscal2010,seajsutaráenesemismoejer-cicio de acuerdo a la reestimación del ingreso por concepto del Impuesto al Valor Agregado (IVA) para este período. Los recursos aprobados serán entregados por la Tesorería Nacional conforme al criterio del dozavos a las cuentas de los estados, del Distrito Capital, de los municipios, del Distrito Alto Apure y de los Consejos Comunales.

La Segunda, establece que: “El total de los recursos establecido en el artículo anterior se distribuirá de la siguiente manera:1. Una cantidad equivalente al cuarenta y dos por ciento (42%) se desti-

nará a las cuentas de participación de las gobernaciones y al Distrito Capital.

2. Una cantidad equivalente al ventiocho por ciento (28%) se destinará a las cuentas de participación de los municipios.

3. Una cantidad equivalente al treinta por ciento (30%) se destinará di-rectamente a las cuentas de los Consejos Comunales.Los recursos correspondientes al Distrito del Alto Apure serán calcula-

dosmedianteunametodologíaespecialdiseñadaatalefecto,sinmenoscabode la regla de participación de los Consejos Comunales.”

La Tercera dispone que: “De los recursos asignados por el Ejecutivo Nacional por concepto de créditos adicionales originados como remanentes, noprogramados,nipresupuestadosenelejerciciofiscalinmediatamenteanterior serán distribuidos de la siguiente manera:1. Treinta por ciento (30%) para las gobernaciones y Distrito Capital.2. Veinte por ciento (20%) para los municipios y el Distrito Alto Apure.3. Cincuenta por ciento (50%) para los Consejos Comunales.

Todos los recursos serán distribuidos con base a la metodología de cálculo aplicada en la distribución del Presupuesto del ejercicio Fiscal 2010. Las Disposiciones Transitorias antes transcritas, se limitan a repetir lo contemplado en la ley que se deroga, de manera que a lo largo del ejercicio 2010,lafuentedefinanciamientoencuantoasuimporteydistribuciónsemantiene inalterada, no quedando claro sin embargo, si durante el 2010 el FIDES como servicio autónomo continuará aprobando los proyectos, o si como pareciera desprenderse de la Exposición de Motivos, ello se hará

298


únicamenteaniveldelosConsejosEstadalesdePlanificaciónyCordinacióndePolíticasPúblicasydelosConsejosLocalesdePlanificaciónPública.

B.3. Asignaciones Económicas Especiales23

B.3.1. Tratamiento Constitucional y Legislativo

De acuerdo con el numeral 16 del artículo 156 de la Carta Magna de 1999, es competencia del Poder Nacional: “El régimen y administración de las minas e hidrocarburos; el régimen de las tierras baldías; y la conser-vación, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del país.

El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras por tiempo indefinido.

La Ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales enbeneficiodelosEstadosencuyoterritorioseencuentrensituadoslosbie-nes que se mencionan en este numeral, sin perjuicio de que también puedan establecerseasignacionesespecialesenbeneficiodeotrosEstados.”

Bajo la vigencia de la norma equivalente a la antes citada, esta es, el artículo 136 ordinal 10° de la Constitución de 1961, fue sancionada en fecha 27 de noviembre de 1996, la primera ley a través de la cual se instrumentó lafiguradelasasignacioneseconómicasespecialescomofuenteadicionalde ingresos para los estados, traduciéndose ellas en una participación en ciertos tributos aplicables a la actividad minera y petrolera.

No obstante lo anterior y de acuerdo con el texto constitucional de 1961, eran destinatarios de estas asignaciones no sólo los estados en los que aquellos bienes se encontraran ubicados, sino también, los que carecieran deesosrecursos,reflejándose,aunqueenformauntantodifusa,unainten-ción de redistribución de riquezas atendiendo al principio de solidaridad interterritorial.

En su versión primigenia, la Ley de Asignaciones Económicas Es-peciales Derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAE), contemplaba en su artículo 2 que debía entenderse por tales, un porcentaje del monto de los ingresosfiscalesrecaudadosduranteelrespectivoejerciciopresupuestario,

23 Presupuesto 2009: Bs. 4.920.237.132.

299


originados de los tributos previstos conforme a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley de Minas los cuales serían asignados a los estados en la forma queenesaLeyseseñalaba.

A los ingresos recaudados por los conceptos que servirían de base para el cálculo de las asignaciones debía deducirse la porción del Situado Constitucional, que ellos generaran. De la cantidad resultante se destinaría comoasignacionesespecialesunmontoequivalentea20%paraelaño1996,25%paraelaño1999y30%paraelaño2000ysiguientes.

Del total que correspondiera a los estados por concepto de asignaciones económicas especiales derivadas de los hidrocarburos, debía destinarse setenta por ciento (70%) para aquellos en cuyo territorio se encontraran situados hidrocarburos, y treinta por ciento (30%), entre los estados en cuyo territorio no se encontraran dichos bienes.

Por lo que respecta a las Asignaciones Económicas Especiales derivadas de las Minas, el monto de las mismas para los estados en cuyos territorios se encontraran situados yacimientos mineros se distribuían proporcionalmente alacontribuciónfiscalquesegeneraraencadaestado.

El monto de la asignación económica especial de los estados en cuyo territorio se encontraran situados los hidrocarburos, se distribuiría con base en los siguientes porcentajes y criterios:a) 70%enproporciónalacontribuciónfiscalquesegeneraraencada

estado, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Leyb) 20% en proporción a la poblaciónc) 5% en proporción a la extensión territoriald) 5%entrelosestadosquerealizaranprocesosderefinacióndehidro-

carburos y procesos petroquímicos. Estos recursos se consolidaban en un sólo monto y se distribuían de acuerdo con la proporción del volumendecrudosrefinadosencadaestado,enelañoinmediatamenteanterior.En el caso de los estados en los que no hubiera hidrocarburos, la dis-

tribución se realizaba con base en los siguientes criterios:a) 90% en proporción a la poblaciónb) 5% en proporción a la extensión territorialc) 5% de acuerdo al artículo 8 de la ley, en los términos antes indicados24

24 Artículo8:“Losestadosencuyoterritorioserealicenprocesosderefinacióndehidrocarburosypro-cesospetroquímicos,recibiránunaasignaciónadicionalconlosrecursosseñaladosenlosartículos6,

300


Por lo que respecta a las Asignaciones Económicas Especiales derivadas de las Minas, el monto de las mismas para los estados en cuyos territorios se encontraran situados yacimientos mineros se distribuían proporcionalmente alacontribuciónfiscalquesegeneraraencadaestado.

A nivel legal, el sistema de asignaciones económicas especiales ha experimentado algunos cambios a partir del año 2000, siendo uno delos más resaltantes el de la incorporación del Distrito Metropolitano de Caracas como destinatario de tales transferencias. Este instrumento varió su denominación llamándose ahora “Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados y El Distrito Metropolitano de Caracas Deri-vadasdeMinaseHidrocarburos”,cambioestequedificilmenteencuentrafundamentación constitucional ya que como vimos, dicha transferencia va dirigida únicamente a los estados.

A partir de la entrada en vigencia de dicho instrumento normativo, se establece el importe global de la transferencia en 25% del monto de los ingresosfiscalesrecaudados,duranteelrespectivoejerciciopresupuestario,por concepto de tributos previstos en la Ley de Hidrocarburos y de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional.

Dentro de los aspectos resaltantes de la referida reforma se destaca lo dispuesto en su artículo 3 en el que se establece que, como mínimo, 40% de las asignaciones económicas deberá ser destinado a los municipios, dán-dole prioridad a aquellos en los que se exploren o exploten hidrocarburos o minas. Dicho porcentaje habrá de ser distribuido de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, hoy Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Esta disposición también pareciera contrariar el espíritu constitucional que, al consagrar las asignaciones económicas, lo hace considerándolas como un ingreso estadal.

También pareciera contrario a la libre administración de estos recursos, sin perjuicio de la coordinación que debe guardar con los Planes Nacionales, lo dispuesto en el artículo 20 de ley, según el cual, “las gobernaciones, la Alcaldía Metropolitana de Caracas y las alcaldías destinarán un porcentaje

numeral 4 y 7 numeral 3 de esta Ley. Estos recursos se consolidarán en un solo monto y se distribuirán deacuerdoalaproporcióndevolúmenesdecrudorefinadosencadaestado,enelañoinmediatamenteanterior.

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no menor a viente por ciento (20%) del monto asignado, para que las comu-nidades, asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, que reúnan los requisitos establecidos en el reglamento de esta Ley, presenten dentrodelostresmesessiguientesaliniciodelejerciciofiscalyhastaeltercer trimestre del mismo, los proyectos de inversión a los cuales deban aplicarse dichos recursos.”

Estas medidas amparadas en una supuesta participación de la sociedad civil organizada, resta autonomía al gobrenador como administrador de la HaciendaPúblicaEstadal,quepuedendistorsionarlosfinesperseguidoscon la transferencia en comento.

La reciente publicación del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, en fecha 9 de marzo de 2010, en el artículo único de susDisposicionesTransitoriasdisponeque“Hastatantose,modifiquelaLey de Asignaciones Económicas Especiales Derivadas de Minas e Hidro-carburos, la transferencia y administración de tales recursos se efectuará conforme a dicha ley. En cuanto sea procedente, se aplicarán las normas y principios establecidos en la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y en el presente Reglamento.”

En cumplimiento de tal disposición ya ha sido elaborado un antepro-yecto de Ley de Reforma de la Ley de Asignaciones Económicas Especia-les Derivadas de Minas e Hidrocarburos, de cuyo texto vale destacar las siguientes notas relevantes:

Se mantiene la participación en un 25% de los tributos y regalías pre-vistos en materia de hidrocarburos y minas

Además de los estados y municipios, se incorporan las organizaciones debasedelPoderpopularcomobeneficiariasdelasasignaciones

La distribución del porcentaje de asignaciones provenientes de los tributos y regalías contemplados en la Ley de Hidrocarburos, para estados con yacimientos y estados sin yacimientos, se pretende llevar de una pro-porción 70%-30% a una distribución paritaria (50%-50%)

Una vez distribuido equitativamente un 50% del monto resultante para las entidades con actividades de hidrocarburos y el 50% restante para las que no cuentan con ese tipo de yacimientos, la distribución se hará utilizando un Índice de Desarrollo Relativo (IRD), tomando como base las variables necesarias que permitan determinar los desequilibrios territoriales a través de estadísticas suministradas por los órganos y entes competentes a reque-rimiento de la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno.

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En lo que respecta a la repartición de las asignaciones que se nutren de los tributos previstos en la Ley de Minas para estados con yacimientos y sin yacimientos,tambiénsefijoentérminosde50%-50%,cuandoactualmentees proporcional a los niveles de producción que registren. La distribución subsiguiente, se hará igualmente con base al IRD

Los recursos provenientes de las Asignaciones Económicas Especiales alimentarán al Fondo de Compensación Interterritorial

Seincorporaelmecanismodeaprobacióndeproyectosaserfinanciadospor parte de la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno, prescindiendo de la categorización que existe actualmente

La idea es que este nuevo régimen aplique a partir del 1° de enero de 2011.

B.3.2 Ley de Contribuciones Especiales sobre Precios Extraordinarios del Mercado Internacional de Hidrocarburos vs. Asignaciones Económicas Especiales y Situado Constitucional

Vinculada con la base de cálculo de las asignaciones económicas es-

peciales se encuentra la Ley de Contribuciones Especiales sobre Precios Extraordinarios del Mercado Internacional de Hidrocarburos, sancionada el 15 de abril de 2008 y promovida por el Presidente de la República, bajo el nombre de Impuesto a las Ganancias Súbitas. Dicho instrumento está dirigido a generar ingresos públicos adicionales, con miras a cubrir gastos de diversa índole, entre ellos, la para aquél entonces anunciada Misión 13 de Abril, la compra de SIDOR y de las empresas cementeras privadas existentes en el país (CEMEX – Lafarge).

LaExposicióndeMotivosdelreferidoinstrumentojustificalacreaciónde este nuevo gravamen por el aumento sostenido del precio del barril de petróleo, lo que se había traducido en niveles superiores a los razonables en la rentabilidad de las empresas dedicadas al negocio de los hidrocarbu-ros, ganancias estas que no provienen en opinión del legislador a su aporte laboral, tecnológico o intelectual.

El mayor valor que habían registrado los precios del petróleo se tradu-cía sin lugar a dudas, en mayores ingresos brutos gravables con el impuesto sobre la renta, lo que sin embargo consideró insuficiente laAsamblea

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Nacionalalmedirlacontribuciónalfinanciamientodelosgastospúblicosa que estaba obligado ese sector económico.

Resulta bastante curioso, por decir lo menos, el repentino cambio que experimentó el título de la Ley, en tanto hasta la primera parte de su Segunda DiscusiónenlaAsambleaNacionalsehabíacalificadoaltributoporellaaser creado de “Impuesto”, en tanto que terminó en su versión sancionada llamándose “Contribución Especial.”

Aquellasituaciónylaafectacióndelorecaudadoafinesespecíficos,pudiera pensarse tuvo intención de dar cumplimiento, aunque fuera formal-mente, al Principio de la Unidad del Tesoro previsto en el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP), aun cuando las intervenciones de algunos Parlamentarios, parecieron de-mostrar que más que cumplir con aquella disposición, existía el propósito de evitar que esos fondos se distrajeran hacia los estados y municipios, a quienes de otra manera les hubiera correspondido una participación en lo por tal concepto recaudado, a través del Situado Constitucional.

De acuerdo con el artículo 7 de la Ley creadora del tributo a las ganan-cias súbitas, los ingresos que se obtengan por tal concepto serán destinados a la ejecución de proyectos de desarrollo de infraestructura, de producción social y al fortalecimiento del poder comunal y serán enterados a favor del FONDEN.

Ante tal situación, nos permitimos citar al artículo 34 de la LOAFSP, según el cual:

Artículo 34.- No se podrá destinar específicamente el producto de ningún ramo de ingreso con el fin de atender el pago de deter-minados gastos, ni predeterminarse asignaciones presupuestarias para atender gastos de entes o funciones estatales específicas, sal-vo las afectaciones constitucionales. No obstante y sin que ello constituya la posibilidad de realizar gastos extrapresupuestarios, podrán ser afectados para fines específicos los siguientes ingresos: 1. Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor de la Repúblicaosusentesdescentralizadosfuncionalmentesinfinesempre-sariales,condestinoespecífico.2. Los recursos provenientes de operaciones de crédito público. 3. Los que resulten de la gestión de los servicios autónomos sin perso-nalidad jurídica.4. El producto de las contribuciones especiales.

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Obsérvese como el precitado artículo 34 contempla una serie de ex-cepciones respecto del comentado Principio de la Unidad del Tesoro en su consecuencia de la no afectación, entre ellos, el previsto en su numeral 4, relativo a “El producto de las contribuciones especiales”.

Sin entrar aquí en detalles al tema de la naturaleza jurídica del tributo encomento,simplementeprocederemosaafirmarqueennuestraopiniónestámuylejosdecalificarcomocontribuciónespecial,siendomásbienun impuesto.

Cuando el artículo 7 de la nueva ley afecta lo recaudado por el tributo a proyectos de desarrollo de infraestructura, de producción social y for-talecimiento del poder comunal, por más genéricos que estos conceptos pueda ser, está vulnerando la consecuencia de la no afectación propia del PrincipiodelaUnidaddelTesoro,atentandoconellolaflexibilidadquerequiereelEstadoparaplanificaryporendeelaboraryejecutarelPresu-puesto de la República.

Aquella excepción pareciera haber representado la válvula de escape al Principio de la Unidad del Tesoro a la que recurrió la Asamblea Nacio-nal, de manera que esos recursos no puedan computarse a efectos de las Asignaciones Económicas Especiales. Ello sin embargo, no la libera de la inconstitucionalidad de su actuación.

Igualmente grave es el efecto que aquella medida supone para los estados y municipios, en tanto, al ingresar lo recaudado por ese tributo al FONDEN,queesunacompañíaanónimaconpersonalidadjurídicaypatri-monio distinto al de la República, tales recursos no pueden considerarse como base de cálculo de las transferencias que corresponden constitucio-nalmente a los estados y municipios, dándose con ello un golpe más a la ya maltrecha descentralización.

El impacto para los estados y municipios incluso va más allá, en tanto la recaudación del impuesto sobre la renta será menor al registrarse el efecto de la deducción que los contribuyentes de la “contribución especial” hagan y con ello, menor también, la base de cálculo del Situado.

A lo anterior debe agregarse que, al crearse el tributo en cuestión a través de una ley especial, en lugar de mediante una reforma de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, como era lo correcto, a objeto de concentrar en un solo instrumento todo lo relativo a la tributación de ese sector, también se afectó, a las asignaciones económicas especiales que se calculan únicamente con base en los tributos y regalías contemplados en la Ley de Hidrocarburos

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y en la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional.

De manera pues que, al no formar parte las “Contribuciones Espe-ciales sobre Precios Extraordinarios del Mercado Internacional de Hidrocar-buros”, de los tributos contemplados en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, no son computables a efectos del cálculo de las asignaciones económicas especiales, viéndose con ello perjudicados los estados, municipios, distritos metropolitanos e incluso, los consejos comunales.

B.4 Fondo de Compensación Interterritorial

Como se ha venido destacando, el poder tributario descentralizado hacia los estados durante la década de los noventa, se caracterizó por su bajo nivel recaudatorio. En este contexto, las transferencias interguberna-mentales cumplieron, en la media de lo posible, el rol de instrumentos de “equilibramiento”fiscaldelanecesariacorrespondenciaentrecompetenciasdegastosasignadasalosgobiernosestadalesylosrecursosfinancierosparaatenderlos.

A nuestro país se le planteaba con más premura que nunca, la necesi-dad de contar con una clara política de compensación interterritorial para lo cual el Fondo que con ese mismo nombre previó el artículo 185 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela venía a llenar el vacío que en la práctica se había venido registrando, por una parte, por las trabas e ineficienciasquehabía reportado elFondo Intergubernamentalpara la Descentralización (FIDES) de cuyos recursos, 45% iba dirigido precisamente a cumplir este cometido de solidaridad interterritorial, al ser distribuido entre sus destinatarios sobre la base de un Índice de Pobreza, y por la otra, en virtud de los inadecuados criterios de reparto del Situado Constitucional y de las Asignaciones Económicas Especiales que, en cierta medida, cumplen también con ese propósito.

Comoyaseñalamos,deacuerdoconelartículo185delaConstituciónde la República Bolivariana de Venezuela, corresponde al Consejo Federal de Gobierno la administración de un Fondo de Compensación Interterritorial atravésdelcualsefinanciaráninversionespúblicasdirigidasapromoverel desarrollo equilibrado de las regiones, promover la cooperación y com-plementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas

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entidades públicas territoriales; así como también apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo.

Diezañosdespuésdehaberentradoenvigencia laConstituciónde1999, la Asamblea Nacional al sancionar la Ley Orgánica del Consejo FederaldeGobierno,incluyóendichoinstrumentoalafiguradelFondodeCompensaciónInterterritorial.Elfinaldetanlargaespera,nopudore-sultar más frustrante, tornándose altamente peligrosa la decisión de dejar en manos del Consejo Federal de Gobierno y del Presidente de la República la toma de importantes decisiones, tales como los fondos y los criterios de distribución, sin que por ley se establecieran los parámetros mínimos de orientación al respecto, cosa que medianamente sí hizo el Reglamento de aquella Ley publicado el 9 de marzo de 2010.

Al regular a este Fondo, la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobiernonohizomásque repetir loseñaladoporelartículo185de laConstitución de la República.

DichaLeyselimitóaseñalarquecorresponderáalConsejoFederaldeGobierno la determinación de la asignación de los recursos que conformarán el Fondo de Compensación Interterritorial.

Los recursos que conformen al referido fondo serán destinados al financiamientodeproyectosaserpresentadosporlasentidadespolítico-territoriales y por las organizaciones del Poder Popular.

El artículo 27 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno establece que entre los ingresos que nutrirán al Fondo se encuentran, los que aporte el Poder Ejecutivo Nacional, los que asignen las entidades político-territoriales, los asignados por otras leyes y, los que resulten de su propia gestión.

Lo anterior deja por tanto también a total discreción del Ejecutivo Nacional el importe de los recursos de los que se nutrirá el Fondo, lo que resulta muy grave, por cuanto a diferencia de lo que ocurre con transferen-cias intergubernamentales como el Situado, LAE y FIDES, no se consagran a nivel legal, fuentes, porcentajes, ni criterios de distribución que den segu-ridad, certeza y coherencia en el tiempo al mecanismo, todo en desmedro de los entes menores.

Si bien no desconocemos que dado el alto grado de variables eco-nómicas y estadísticas que esta materia amerita, un margen razonable de flexibilidaddeberegistrarelsistemaaseradoptado,noesaceptablequeel

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funcionamiento del Fondo de Compensación Interterritorial haya quedado a la discreción del Presidente de la República a través de la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto y de la intervención de la Asamblea Nacional al momento de su aprobación.

El Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno al desarrollar lo relativo al Fondo de Compensación Interterritorial, encarga a la Secretaría del Consejo su administración.

El artículo 36 del referido Reglamento dispone que los recursos del Fon-do de Compensación Interterritorial serán destinados fundamentalmente a:– Impulsar proyectos de inversión en el marco de los Distritos Motores

de Desarrollo– Inversiones en estados y municipios en proyectos de infraestructura,

sociales,servicios,productivosycientíficosytecnológicos.Estosseránfinanciadosconel65%del15%delImpuestoalValorAgregado(IVA) recaudado anualmente, distribuido 37% para los estados y 28% para los municipios

– Fortalecimiento del poder popular destinado a la consolidación de la baseeconómicacomunitaria,medianteelfinanciamientodeproyectosproductivos y de infraestructura menor. Este tipo de proyecto será cu-bierto con el 30% del 65% del 15% de la recaudación anual del IVA

– Fortalecimiento institucional de las entidades político territoriales mediante: a) la homologación de planes de modernización tecnológica y automatización de las entidades; b) el desarrollo de programas de actualizacióncatastral,sistemasdeinformacióngeográfica,planesdeordenación territorialyurbanay recaudaciónfiscal (impuestoa lasactividades económicas) y, c) fortalecimiento de los consejos comu-nales.Aestosfinessedestinaráel5%del65%del15%restantedelorecaudado anualmente por concepto de IVA.Alosfinesdelaaprobacióndelosproyectosalosquesedestinarán

los recursos que conformen el Fondo de Compensación Interterritorial, la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno elaborará un baremo contentivo de los criterios técnicos y políticos necesarios.

En lo que respecta a los criterios para la distribución de los recursos el Reglamentodisponequeéstossedefiniránanualmentetomandoenconsi-deración los requerimientos de sus destinatarios, estos son, las entidades político-territoriales, los Distritos Motores de Desarrollo y las organizacio-nesdebasedelPoderPopular.Atalesfinessetomarántambiénencuenta

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el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, el Plan de Trabajo de cada Distrito Motor de Desarrollo, el Plan Regional de Ordenación del Territorio, el Plan Regional de Desarrollo y el Plan Comunal.

Latransferenciadelosrecursossecanalizaráatravésdefideicomisos.SecontemplalacreacióndelÍndiceRelativodeDesarrolloconlafina-

lidad de establecer las variables que permitan determinar los desequilibrios territoriales,aobjetodelograrmecanismosdeplanificacióneinversióndelos recursos del Fondo.

A efectos del cálculo del referido índice se tomarán en cuenta variables como el índice de desarrollo humano, el ingreso Per Cápita, el índice de pobreza y el esfuerzo tributario relativo.

Al regular el Fondo de Compensación Interterritorial, han debido tomarse en consideración valiosos estudios y aportes efectuados por la doctrina patria y experiencias foráneas e incluso proyectos como el que fueraelaboradoporlaOficinadeAsesoríaEconómicayFinancieradelaAsambleaNacionalenelaño2001.EstetipodefondoscomobienloseñalaArmando BARRIOS, debe ir dirigido a atenuar los desbalances territoriales relativos entre las instancias político-administrativas de Venezuela, a la vez que a armonizar la acción pública de los distintos niveles de gobierno en una porción de las inversiones nacionales. Para ello BARRIOS considera que “... es necesario concebir mecanismos compensatorios en lo interterritorial e interpersonal que hagan uso de las ventajas comparativas de cada nivel degobierno:elgobiernocentralfinanciandoycoordinandolaaccióndelEstado en el ámbito redistributivo, mientras que los gobiernos subnaciona-les atienden las otras esferas de la provisión de bienes y servicios públicos (suministro, contratación, regulación, entre otras).

De este modo, un Fondo de Compensación Interterritorial como el planteadoporlaConstituciónde1999debióserdiseñadotomandoencon-sideración esas ventajas relativas de cada nivel gubernamental: El gobierno nacionalfinanciaycoordinalaacciónredistributivamedianteunafiguraintergubernamental como es el Consejo Federal de Gobierno, mientras que la acción de los gobiernos estadales y municipales se concentra en aquellas esferas de lo social que ellos consideren más ajustadas a las necesidades y preferencias de sus comunidades regionales y locales.”25

25 BARRIOS, Armando. Un Fondo de Compensación Interterritorial para Venezuela: algunas consideracio-nes para su diseño. Cuadernos del CENDES,Año19.N°50.TerceraetapaMayo-Agosto2002,p.59.

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Para Armando BARRIOS, “En la literatura económica y en la expe-riencia internacional uno encuentra comúnmente dos grandes dimensiones que nutren los criterios de asignación de recursos en los mecanismos de compensación o equilibramiento interterritorial (Ahmad, 1997). Por una parte, lo que se denomina como necesidades fiscales relativas, que vienen a representar los recursos requeridos por una entidad político-territorial para atender un cierto nivel de servicios públicos. Por otra parte, la llamada capacidad fiscal,queestáconstituidaporlacapacidaddefinanciamientodeaquellasnecesidadesfiscalesrelativas.”26

Lasnecesidadesfiscalesinsatisfechaspuedenseratendidasatravésdeindicadores como el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), el Índice de Desarrollo Humano (IDH), e indicadores relativos a la pobreza, tales como, ingreso per cápita.

Los conocedores de la materia, entre ellos, BARRIOS,señalansinem-bargo, que este tipo de indicadores no siempre son realmente representa-tivosdelasnecesidadesfiscalesrelativas,entantonoindicanaplenitudlas diferencias de costos en la provisión de los servicios públicos. Otro gran problema que registran estos indicadores son sus rezagos a nivel de publicación y la falta de representatividad territorial.

Comoyaseñalamos,seguidoalacreacióndelFondodeCompensaciónInterterritorial, vino la sanción de la Ley derogatoria de la Ley que crea al FIDES, lo que si bien insistimos es razonable, ameritaba una adecuada concepción y funcionamiento del Fondo de Compensación Interterritorial, parajustificarse.

Aunado a ello, el Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno asoma, la posible reforma de la Ley de Asignaciones Econó-micas, respecto de la cual ya existe un anteproyecto.

En tal virtud, ante la reestructuración del sistema de transferencias intergubernamentales es muy importante tener presente nuevamente lo dispuesto por el artículo 167 numeral 5 de la Carta Magna, cuando dis-poneque“LasleyesquecreenotransfieranramostributariosafavordelosEstados podrán compensar dichas asignaciones conmodificacionesdelosramosdeingresoseñaladosenesteartículo,afindepreservarla

26 Ibídem, p. 59.

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equidad interterritorial.” Si bien esta norma está enfocada a la creación o transferencia de ramos tributarios, no es menos cierto que, encierra un claromandatodepreservarsiempreelequilibriofinancieroylasuficiencia,lo que es aplicable, entre otros escenarios, en el que plantea el Fondo de Compensación Interterritorial.

Esperaremos el desenvolvimiento de las cosas en esta materia, para poder conocer lo que tuvo en mente el Legislador con su proceder y tendrá el Ejecutivo Nacional con su implementación, sin que el panorama resulte para nada alentador.

B.5. Ley que desarrolle la hacienda pública estadal

La Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su numeral 6, ordena a la Asamblea Nacional, aprobar una ley que desarrolle la hacienda pública estadal, estableciendo con apego a los principios y normas en ella contenidos, los tributos que la componen, los mecanismos de su aplicación y las disposiciones que la regulen.

Atalesefectos,laCartaMagnacontemplóunplazomáximodeunañocontado a partir de la instalación de la Asamblea Nacional, hecho este que ocurrió el día 14 de agosto de 2000, motivo por el cual, la ley en comentarios debió haberse aprobado antes del 14 de agosto de 2001.

Aunque fuera del plazo constitucionalmente previsto, el 11 de marzo de 2004, la Asamblea Nacional, dictó la ley ordenaba la citada Disposición Transitoria, bajo la denominación de Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal.

En un todo conforme a lo establecido en el artículo 213 del Texto Fundamental, la Asamblea Nacional envió al Presidente de la República laLeysancionada,alosfinesdesupromulgación,quienenejerciciodelacompetencia que le atribuye el artículo 214 “eisudem”, solicitó mediante exposiciónrazonada,lamodificacióndeunaseriededisposicionesdelaley sometida a su consideración, todo lo cual se tradujo en su veto, el 20 de abril de 2004.

Habiendo recibido la Asamblea Nacional la solicitud del Presidente delaRepública,dequefueranmodificadosunaseriedeartículosdelaley

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sancionada, aquel órgano legislativo, a la fecha del presente estudio, no los ha procesado, no habiendo por tanto concluido aun el proceso legislativo previsto en la Constitución para la formación de las leyes (Sección Cuarta del Capítulo I, Del Poder Legislativo Nacional, del Título V).

El artículo 214 de la Constitución de la República, para aquel supues-to establece que, “La Asamblea Nacional decidirá acerca de los aspectos planteados por el Presidente de la República, por mayoría absoluta de los diputados o diputadas presentes y remitirá la ley para la promulgación.

El Presidente o Presidenta de la República debe proceder a promulgar la ley dentro de los cinco días siguientes a su recibo, sin poder formular nuevas observaciones.”

Si bien es cierto que la norma en comentarios, no establece un plazo dentro del cual la Asamblea Nacional ha de procesar las observaciones hechas por el Presidente o Presidenta de la República, en un caso como el que nos ocupa, es decir, de una ley cuya aprobación fue ordenada por la propiaConstituciónenunlapsomáximodeunañocontadoapartirdelainstalación de la Asamblea Nacional, no cabe la menor duda respecto del incumplimiento en que ha incurrido el Parlamento, así como de las graves consecuencias que de su omisión han derivado.

La aprobación de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal, no es un acto discrecional de la Asamblea Nacional, sino un mandato constitucional quedebesercumplido,nosóloconelpropósitodealcanzarlosfinesconella perseguidos, sino también, de hacerlo oportunamente.

La aprobación de aquella Ley deriva de un mandato expreso constitu-cional, contenido en la tantas veces citada Disposición Transitoria Cuarta, aunque también, del resto del articulado del Texto Fundamental, regulador de los Estados y de la descentralización.

La Ley respecto de la cual, la Asamblea Nacional ha incurrido en la omisión, ha de sentar las bases para la regulación por parte de los estados de lo relativo a los bienes, ingresos y obligaciones que conforman sus respec-tivasHaciendas,asícomoloconcernienteasuadministraciónfinanciera.

La Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal, ha de constituir adi-cionalmente una ley de bases, en tanto ha de dictar ciertas medidas de armonización y coordinación de tributos atribuidos originariamente por la Constitución a los estados, constituyéndose en una de las varias leyes queconfinesdearmonizaciónycoordinación,estáfacultadaadictarla

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Asamblea Nacional, con fundamento en el artículo 156, numeral 13 de la Carta Magna.

Es un instrumento, que puede también asignar fuentes de ingresos tributarios a los estados, en lo que constituye una ley de delegación, que segúneltributodequesetrate,confierepotestadeslegislativasendiversosgrados, o simples competencias administrativas, convirtiéndose así, en he-rramientafundamentalquedasubstratofinancieroalosestados,sinelcual,indudablemente no podrá consolidarse ningún proceso de descentralización serioyeficiente.

LaLeyencomentarios,hadereafirmarlosprincipiosquedebenregirel trato entre los distintos niveles de gobierno en lo atinente al ejercicio de sus poderes tributarios, y debe establecer los parámetros básicos que deben respetarse al acordar transferencias competenciales o de recursos a favor de los estados.

Puede concluirse así, que la ley que desarrolle la hacienda pública estadal, debe comprender, la regulación de los bienes, ingresos y obligacio-nes de los estados, así como también todo lo relativo a su administración, conservación y disposición. Bajo ese enfoque, debe darse especial trata-miento a la materia tributaria, tomando a tales efectos en consideración, el cometido coordinador y de armonización asignado al Poder Nacional, en el numeral 13 del artículo 156 de la Carta Magna.

Además de los estados, en su condición de entidades político-territo-riales, dicha Ley debe incluir en su ámbito subjetivo a los Distritos Me-tropolitanos, de Caracas y Alto Apure, a los que sus respectivas leyes de creación, reconocieron el mismo poder tributario tanto, originario como derivado, de los estados.

Loanterior,fueseñaladoporlapropiaSalaConstitucionaldelTri-bunal Supremo de Justicia, en sentencia del 18 de marzo de 2003 con Ponencia del Magistrado José Manuel Delgado Ocando, en la que se reconoció la urgencia en la aprobación de la Ley a que alude la Disposi-ción Transitoria Cuarta en su numeral 6, ante la problemática suscitada con ocasión a la creación del Distrito Metropolitano de Caracas, cuando señalóque:

“(…)lasolucióndefinitivaalosproblemasderivadosdelactualrepartoconstitucional de competencias tributarias al Poder Estadal corresponde

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a la Asamblea Nacional, ya que ello es materia que debe ser regulada por la ley “que desarrolle la hacienda pública estadal estableciendo, con apego a los principios y normas de esta Constitución, los tributos que la compongan, los mecanismos de su aplicación y las disposiciones que la regulen”, prevista en la disposición transitoria cuarta, número 6, de la Carta Magna, la cual forma parte de un complejo sistema de distribución y armonización de competencias de los niveles de gobierno que com-ponen al Estado venezolano, previsto en los artículos 156, numeral 13, 164, numeral4, 167, numeral 5 y 180, y disposición transitoria cuarta, número 6, del Texto Fundamental (…)”

La autonomíafinanciera a nivel estadal, para lograr una adecuadadefiniciónytratamientoenelordenamientojurídicovenezolano;eldesa-rrollodelprocesodedescentralizaciónyporconsiguientelaeficaciadelTexto Fundamental, amerita la sanción por parte de la Asamblea Nacional de un entramado de leyes, algunos de los cuales, independientemente de sus términos, se han ido dictando (Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público), pero que exigen ser complementadas con la que desarrolle la hacienda pública estadal.

La interrelación que ha de existir, entre esos instrumentos y el rol que a cada uno corresponde jugar, obligan a que sin más demoras se regule la materia objeto de la ley dirigida a desarrollar la hacienda pública estadal.

Debiera por tanto ordenarse a la Asamblea Nacional, a que en un lapso perentorio, apruebe la ley que desarrolle la hacienda pública estadal, de ma-nera que se de cumplimiento de forma integral a los principios de autonomía financiera,solidaridadinterterritorial,cooperación,integridadterritorialyconcurrencia, consagrados en la Constitución, como rectores del Estado federal descentralizado, previsto en el artículo 4 de la Carta Magna.

C) Expresión cuantitativa de la situación financiera de los estados

A efectos de resumir lo hasta ahora expuesto, los ingresos de los estados provenientes del Poder Central, podrían agruparse y expresarse en cifras, conforme al Presupuesto de la Nación de 2009 como sigue:

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Llevando lo expuesto a términos igualmente numéricos, pero a nivel concreto de un de los estados venezolano, en este caso, el estado Carabo-bo, veremos con mayor claridad aún, lo lejos que se encuentra el sistema venezolanodecumplir con losPrincipiosdeSuficiencia,SolidaridadyAutonomía, pilares fundamentales del proceso de descentralización.

Situado Constitucional Estadal Bs. 24.823.205.195,00

Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) Bs. 5.237.765.934,00

Asignaciones Económicas Especiales (LAE) Bs. 1.377.666.397,00

Consejos Comunales Bs. 88.899.000,00

CONCEPTO MONTO EN BS.

Presupuesto de 2009

Ingresos Propios 131.601.708,55

Situado Constitucional 1.716.207.486,00

LAE 80.023.675,06

FIDES 106.516.539,99

Art. 6.4 LODDT 322.365.353,99


En lo que respecta a los ingresos propios del estado Carabobo, que tan sólo representaban el 6% del presupuesto de ingresos, éstos antes de producirse la reversión en puertos, aeropuertos y vías terrestres nacionales se distribuían de la siguiente forma:

Puertos 111.632.097,90

Vialidad 57.519.745,01

Aeropuertos 34.999.999,98


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Como ya se ha indicado, la muy limitada gama de poderes tributarios de las que fueron dotados los estados por la LODDT 89, aunado a su bajo potencial recaudatorio, la larga trayectoria de dependencia por parte de los estados del Situado Constitucional, reforzada en cierta forma por transfe-rencias adicionales como el FIDES y Asignaciones Económicas, condujeron durante la vigencia de la Constitución de 1961 a una total dependencia por parte de los estados con respecto al Poder Nacional y por consiguiente a lanoconsolidacióndelallamadaautonomíafinancieradeestasentidades.Esta tendencia se ha mantenido inalterada a raíz del la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, pudiendo incluso decirse que sehaagravadoconlospasosdadosdurantelosprimerosdiez(10)añosde su vigencia.

El sistema de transferencias adoptado en el ordenamiento jurídico venezolano, no pareciera responder a un estudio serio que permita darle la coherenciayeficienciarequeridasparaalcanzarloscomplejosobjetivosdelosPrincipiosdeAutonomía,SolidaridadInterterritorialySuficiencia.Los indicadores y porcentajes empleados para su cálculo y distribución, así como el destino dado a las diversas transferencias, no permiten a la fecha decir que se cuenta con un sistema debidamente estructurado para lograr el propósito perseguido.

Hecho este recuento, es mucho lo que toca reconstruir, sólo que sobre las bases de una experiencia descentralizadora que contribuyó a forjar el ideario democrático en el país, la noción de ciudadanía y el respeto a las regiones, escenario este que constituye la mayor garantía de que el resur-gimiento de la descentralización será una realidad posible en el futuro democrático del país.

Ante el panorama anteriormente descrito caracterizado por la disminu-cióndelaautonomíaadministrativayfinancieradelosestados,laomisiónpor parte de la Asamblea Nacional en la sanción de leyes fundamentales para terminar de sentar y desarrollar las bases constitucionales de la descentra-lización, las prácticas y políticas gubernamentales emprendidas contra los alcaldes y gobernadores no afectos al partido de gobierno y incertidumbre de los efectos de una reforma electoral en cuanto a la vulneración del principio de la representación proporcional de las minorías, compartimos más que nuncaloseñaladoporAllanBREWER-CARIAS,cuandocalificóenelaño1993 a la descentralización como el instrumento para lograr la participación política; y a ésta como la única vía para que la democracia venezolana se

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perfeccionara. “Por eso la descentralización ha estado en estos últimos tiempos y estará en el futuro próximo, en el centro de la política de cambio. Por ello hemos dicho que hasta cierto punto, con la descentralización nos estamos jugando la democracia.”27

III) BIBLIOGRAFÍA

BARRIOS, Armando. Un Fondo de Compensación Interterritorial para Venezuela: algunas consideraciones para su diseño. Cuadernos del CENDES,Año19.N°50.TerceraetapaMayo-Agosto2002.

BREWER-CARÍAS, Allan. Informe sobre la Descentralización en Venezuela 1993. Editorial Arte, Caracas 1994.

BREWER-CARIAS, Allan. Bases para la Descentralización Política de la Federación Centralizada (1990: El inicio de la Reforma). Leyes para la Descentralización Política de la Federación. Editorial Jurídica Ve-nezolana. Colección Textos Legislativos N° 11. Caracas 1990.

BAPTISTA, Asdrúbal. “El Relevo del Capitalismo Rentístico. Hacia un Nue-vo Balance de Poder”. Fundación Empresas Polar. Caracas, 2006.

La Reforma del Estado. Proyecto de Reforma Integral del Estado. Tomo I. Comisión Presidencial para la Reforma del Estado. Caracas, Vene-zuela 1988.

27 BREWER-CARÍAS, Allan. Informe sobre la Descentralización en Venezuela 1993. Editorial Arte, Caracas 1994, p. 21.

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RESUMEN

AdiezañosdelaentradaenvigenciadelaConstitución de la Re-pública Bolivariana de Venezuela de 1999, se efectúa un balance de su instrumentación por parte de los Poderes Públicos en materia de descen-tralización fiscal estadal, del cual resulta un balance caracterizado por la disminucióndelaautonomíaadministrativayfinancieradelosestados;laomisión por parte de la Asamblea Nacional en la sanción de leyes funda-mentales para terminar de sentar y desarrollar las bases constitucionales de la descentralización; prácticas y políticas gubernamentales emprendidas contra la autonomía estadal; efectos negativos de una reforma electoral que vulneran el principio de la representación proporcional de las minorías; desnaturalización del rol y composición del Consejo Federal de Gobierno e implementación de un Poder Popular como expresión de descentralización que dista de la letra de la Carta Magna.

PALABRAS CLAVE

DescentralizaciónfiscalestadalPoder popular

Petróleo

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LA DESCENTRALIZACIÓN ESTADAL A UNA DÉCADA DE LA...

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