La Politica de Las Politicas Publicas - BID - 2006

8/8/2019 La Politica de Las Politicas Publicas - BID - 2006

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Pgina en blanco a propsito


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La polticade las

polticas pblicasProgreso econmico y social

en Amrica Latina

INFORME 2006

Ernesto SteinMariano TommasiKoldo Echebarra

Eduardo Lora

Mark PayneCoordinadores

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DAVID ROCKEFELLER CENTER FOR LATIN AMERICAN STUDIES

HARVARD UNIVERSITY

PLANETA


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Copublicado por:

David Rockefeller Center

for Latin American Studies

Harvard University

1730 Cambridge Street

Cambridge, MA 02138

Elaborado para:

2006, Banco Interamericano de Desarrollo

1300 New York Avenue, N. W.

Washington, D. C. 20577

Estados Unidos de Amrica

Tel.: (202) 623-1753; Fax: (202) 623-1709

Editorial Planeta Mexicana, S.A. de C.V.

Avenida Insurgentes Sur No. 1898, piso 11Colonia Florida, 01030 Mxico, D. F.

Tel. (52 55) 53 22 36 109

Primera edicin: febrero de 2006

ISBN: 1-59782-009-1

2006, Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede

ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse de ninguna manera ni por ningn medio, sea

electrnico o mecnico, incluidos los procesos de fotocopiado o grabado, ni por ningn sistema dealmacenamiento o recuperacin de informacin, sin permiso previo por escrito del BID.

Para pedir este libro, dirjase a:

Librera del BID

1300 New York Avenue, NW

Washington, DC 20577

Tel.: (202) 623-1753

Fax: (202) 623-1709

Correo electrnico: [email protected]

www.iadb.org/pub
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Un buen gobierno implica dos cosas:

primero, fidelidad al objetivo del gobierno,

que es la felicidad del pueblo; segundo,

conocimiento de los mejores medios

para alcanzar el objetivo.

James Madison,

The Federalist Papers, No. 62


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La dcada de 1990 fue un perodo de intensas reformas en Amrica Latina y el

Caribe. La frustracin sembrada por la llamada dcada perdida de 1980 y la promesaque ofreca la receta aparentemente sencilla del Consenso de Washington convencierona los lderes polticos de la necesidad de tomar medidas fiscales y monetarias para con-trolar la inflacin y llevar a cabo una serie de reformas a fin de abrir las economas alcomercio, liberalizar los sistemas financieros y privatizar empresas estatales con el pro-psito de acelerar el crecimiento econmico.

Debido al xito moderado en lo que atae al crecimiento econmico y a la reduc-cin de la pobreza y la desigualdad, el entusiasmo por las reformas ha mermado en losltimos aos. En cambio, han surgido dudas con respecto a la eficiencia de las mismasy un debate sobre el rumbo que debera tomar la poltica econmica y social a fin dealcanzar la elusiva meta del crecimiento sostenible con equidad a la cual aspiran todaslas sociedades latinoamericanas.

El presente informe procura contribuir a ese debate, pero no con la perspectiva eco-nmica desde la cual entidades tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)han analizado tradicionalmente las polticas de desarrollo, sino abordando el problemadesde una ptica poltica e institucional que ha sido mucho menos estudiada pero resulta

indispensable para comprender las posibilidades de xito de las polticas econmicas ysociales.

El foco de este informe no es el contenido de las polticas o sus efectos en las prin-cipales variables econmicas y sociales, sino el proceso mediante el cual dichas polticasse debaten, aprueban y aplican. En democracias presidenciales como las de la mayora delos pases de Amrica Latina, el proceso de adopcin e implementacin de las polticaspblicas tiene lugar en sistemas polticos en los cuales participan diversos actores, quevan desde el presidente hasta los votantes de pequeos pueblos rurales e incluyen con-gresistas, jueces, personalidades influyentes y empresarios.

En la compleja interaccin entre esos actores influyen las instituciones y las costum-

bres polticas de cada pas. Esta interaccin es el tema del presente informe, cuyo enfoquecombina anlisis comparativos del conjunto de sistemas presidenciales latinoamericanoscon diversos estudios de pases y sectores. Las instituciones y las prcticas polticas ayu-dan a explicar por qu las reformas son duraderas en algunos pases, por qu algunospases pueden cambiar fcilmente las polticas que no dan buen resultado o por qualgunos pueden adaptarse mejor cuando las circunstancias lo exigen.

Las instituciones y las costumbres polticas no son los nicos factores que influyenen la calidad de la poltica econmica y social. La historia, las convicciones y las actitudesde los ciudadanos, as como los lderes, son igualmente decisivos. En este informe se reco-nocen dichos factores, a pesar de que no se hace justicia a estos aspectos idiosincrsicos,

aunque igualmente importantes, del desarrollo de cada pas.

Prefacio


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vi PREFACIO

En nuestra calidad de gerentes del Departamento de Investigacin y del Departa-mento de Desarrollo Sostenible del BID, que se encargaron de la produccin de este in-forme, tenemos el agrado de someterlo a la consideracin del pblico. Aunque el informeno refleja necesariamente las opiniones del Banco o de sus directivos, deja traslucir el

entorno de apertura intelectual, anlisis y debate que ha caracterizado a la institucin.Desearamos agradecer a Enrique V. Iglesias, ex Presidente del BID, por fomentar eseentorno y por su inters en este informe. Confiamos en que los gobiernos, los polticosy los estudiantes del desarrollo encuentren en estas pginas razones para perseverar ensus esfuerzos orientados a construir sociedades ms prsperas, justas, equitativas y de-mocrticas.

Guillermo Calvo Carlos M. Jarque

Economista Jefe y Gerente Gerente del Departamento

del Departamento de Investigacin de Desarrollo Sostenible


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ndicePrefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

Nota de agradecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix

PRIMERA PARTE. Panorama y metodologa

Captulo 1

Panorama general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Captulo 2

Un enfoque metodolgico para comprender la poltica de las polticas . . . . . . . . 11

SEGUNDA PARTE. Actores y escenarios del proceso de formulacin de polticas

Captulo 3Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Captulo 4

El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial . . . . . 65

Captulo 5

Actores de la sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

TERCERA PARTE. El proceso de formulacin de polticas ylos resultados de las polticas

Captulo 6

Las instituciones polticas, el funcionamiento del sistema de

formulacin de polticas y los resultados de las polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Captulo 7

La formulacin de polticas en diferentes pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169


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viii NDICE

CUARTA PARTE. El proceso de formulacin de polticas en accin

Captulo 8

El arte de la poltica tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

Captulo 9

La politizacin de los servicios pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Captulo 10

Dos clases de polticas educativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

Captulo 11

Descentralizacin, procesos presupuestarios y efectos de retroalimentacin . . . . 265

QUINTA PARTE. Conclusiones

Captulo 12

Nueva ptica para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

Apndice de datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

Lista de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313


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Progreso econmico y social en Amrica Latina es la publicacin estrella del Banco In-teramericano de Desarrollo. Este nmero es una produccin conjunta del Departamentode Investigacin y el Departamento de Desarrollo Sostenible, coordinada por Luis Esta-nislao (Koldo) Echebarra, Eduardo Lora y Mark Payne, as como Ernesto Stein y MarianoTommasi, que fueron los lderes del proyecto en general. Carlos Scartascini colabor conel equipo coordinador en diferentes instancias del proyecto. Nancy Morrison se ocupde la correccin del informe con la colaboracin de Rita Funaro, integrante del comit

de redaccin. Carlos Andrs Gmez-Pea, asistente del proyecto, complet el equipocoordinador.

Los autores principales, por captulo, son:Captulo 1: Eduardo Lora, Ernesto Stein y Mariano Tommasi, con la colaboracin de

Koldo Echebarra.Captulo 2: Ernesto Stein y Mariano Tommasi, con la colaboracin de Koldo Eche-

barra.Captulo 3: Mark Payne, basndose en trabajos de Mark Jones (partidos polticos),

Sebastin Saiegh (legislaturas) y Mark Payne (presidentes), con la colaboracin de ErnestoStein.

Captulo 4: Mark Payne y Koldo Echebarra, basndose en trabajos de Cecilia Mar-tnez-Gallardo (gabinetes), Laura Zuvanic y Mercedes Iacoviello (organismos pblicos),Francisco Monaldi (gobiernos subnacionales) y Mariana Sousa (poder judicial), con lacolaboracin de Carlos Scartascini y Gabriel File.

Captulo 5: Mark Payne y Koldo Echebarra, basndose en trabajos de Ben RossSchneider (empresas), Sallie Hughes (medios de comunicacin), Mara Victoria Murillo(sindicatos), Mara Mercedes Mateo y Koldo Echebarra (movimientos sociales), y JavierSantiso y Laurence Whitehead (actores del conocimiento).

Captulo 6: Ernesto Stein y Mariano Tommasi.Captulo 7: Ernesto Stein y Mariano Tommasi.

Captulo 8: Eduardo Lora, Mauricio Crdenas y Valerie Mercer-Blackman.Captulo 9: Mario Bergara y Andrs Pereyra.Captulo 10: Juan Carlos Navarro.Captulo 11: Gabriel Filc, Carlos Scartascini y Ernesto Stein.Captulo 12: Koldo Echebarra.Apndice de datos: Laura Clavijo.Adems, Lee J. Alston, Cristbal Aninat, Raquel Ayala, Mauricio Crdenas, Juan

Carlos Cortzar, Eric Coyoy Echeverra, Robert Daughters, Carlos Gonzlez Tablada,Roberto Junguito, Fabrice Lehoucq, John Londregan, Gustavo Mrquez, Daniel Maceira,Andrs Meja Acosta, Marcus Andr Melo, Bernardo Mueller, Patricio Navia, Mnica Pa-

chn, Carlos Pereira, Juan Cruz Perusia, Gustavo Porras Castejn, Rosa Tock Quinez,

Nota de agradecimiento


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x NOTA DE AGRADECIMIENTO

Joaqun Vial y Raquel Zelaya Rosales facilitaron material informativo. Carlos AndrsGmez-Pea, Laura Clavijo, Carolina Mandalaoui y Mara Miyar Busto colaboraron en lainvestigacin general, en tanto que Valentina Caldern, Eric Crdenas, Ian Cox, ArturoHarker, Elton Mancilla, Luis Daniel Martnez, Mariela Semidey, Aimee Verdisco y Juan

Vzquez-Zamora proporcionaron asistencia adicional en la tarea de investigacin.Muchas otras personas participaron en la preparacin del informe, entre ellas Ma-

nuel Agosin, Pablo Alonso, Euric Bobb, Fernando Carrillo-Flrez, Eduardo Fernndez-Arias, Edmundo Jarqun, Phil Keefer, Jaime Milln, Gina Montiel, Esteban Piedrahita yPablo Spiller. Los autores agradecen tambin a muchos otros funcionarios del Banco queasistieron a talleres internos y aportaron comentarios sobre documentos de informacin,as como a los 166 expertos en polticas de 20 pases que respondieron a la encuesta sobrela capacidad del Estado.

La Asesora de Relaciones Externas del BID se encarg de la produccin editorial delinforme, bajo la coordinacin de Dan Martin y Rafael Cruz. Los traductores fueron l-

varo Correa, Stella Covre, Roberto Donadi, Gabriel Dobson, Larry Hanlon, Paula Irisityy John Dunn Smith. La correccin de textos estuvo a cargo de Cathy Conkling-Shaker,Gerardo Giannoni, Julia Gomila, Michael Harrup, Nancy Morrison, Claudia Pasquetti,John Dunn Smith y Elisabeth Schmitt. Del diseo de la portada, el diseo grfico y lacomposicin tipogrfica se encargaron Leilany Garron y Dolores Subiza; la composicintipogrfica en espaol la realiz Sandra Reinecke.

Las ideas y opiniones expresadas en este informe

son de los autores y no representan necesariamente

la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo,

su Presidente o su Directorio Ejecutivo.


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1

Panorama y metodologaPanorama y metodologa

La democracia tiene un mtodo propio para la

definicin de polticas pblicas. Las decisiones

resultan de una adaptacin negociada de

intereses, de acuerdo con normas transparentes

definidas en el espacio pblico... Las polticas

no reflejan la supuesta omnisciencia de

tecncratas esclarecidos, sino que representan ladepuracin de intereses legtimos, un concierto

de voluntades, entre ellas la del propio gobierno.

Fernando Henrique Cardoso,Discurso pronunciado en la CEPAL en agosto de 2003

Primera parte


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Panorama general

Captulo 1

Los importantes problemas que enfrentamos hoy no pueden

resolverse con el mismo nivel de pensamiento en el que

nos encontrbamos cuando los creamos.

Albert Einstein

Ms all de las polticas tecnocrticas

La historia del desarrollo econmico y social de Amrica Latina est dominada por

la bsqueda de nuevos paradigmas: formas simplificadas de entender cmo funcionan la

economa y la sociedad que ofrecen a los gobiernos distintas alternativas para las polti-cas que han de adoptar. Amrica Latina se las ha tenido que ver con distintos y sucesivos

paradigmas, desde el desarrollo autrquico de la posguerra, dirigido por el Estado, hasta

la disciplina macroeconmica y la liberalizacin del comercio exterior que propona el

Consenso de Washington en los aos noventa. Como ocurre con otros paradigmas, la

regin ha perdido entusiasmo por el Consenso de Washington y se encuentra ahora en

bsqueda de un nuevo paradigma que ofrezca mejores resultados econmicos, ms esta-

bilidad y mayor equidad.

En este informe se cuestiona la lgica de esta bsqueda. La Fuente de la Eterna Juven-

tud y El Dorado eran fantasas, como tambin lo son las frmulas mgicas para acelerar

el crecimiento y erradicar la pobreza. Ciertas ideas sencillas pueden ayudar a movilizarla sociedad, pero rara vez son suficientes para entender los procesos del cambio funda-

mental. Lamentablemente, no hay atajos para llegar a la Tierra Prometida del desarrollo

sostenible y la prosperidad para todos.

En ediciones previas de este informe se han analizado varios aspectos de la reforma

econmica, social e institucional y los pros y contras de las diversas opciones de polticas.

Lo que queda claro es que cualquiera fuere el mbito de la poltica, no existe una frmula

nica que pueda aplicarse a todas las circunstancias; la eficacia de las medidas de poltica

depender de la manera en que se debatan, aprueben y ejecuten las medidas de poltica.

Por lo tanto, en lugar de centrarse en el contenido y la orientacin de determinadas po-

lticas, este informe se centra en los procesos cruciales que dan forma a las polticas, las


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4 CAPTULO 1

ponen en prctica desde su concepcin hasta su ejecucin y las sustentan en el tiempo.

Se parte de la premisa de que los procesos de debate, negociacin, aprobacin y ejecucin

de polticas pueden ser al menos tan importantes como el contenido especfico de las

polticas mismas.

Un enfoque estrictamente tecnocrtico para la formulacin de polticas elude lospasos de debate, negociacin, aprobacin y ejecucin, que encierran en s el desordenado

mundo de la poltica. En este informe se sostiene la idea de que los procesos polticos y de

formulacin de polticas son inseparables. Si al tratar de promover un cambio de polticas

se hace caso omiso del vnculo que existe entre ellos, puede desembocarse en reformas

fallidas y expectativas frustradas.

Este estudio, al igual que la investigacin y el anlisis en los que se basa, presenta una

observacin detallada de los mecanismos institucionales y sistemas polticos que operan

en Amrica Latina, y de la manera en que dan forma a las funciones y los incentivos de

diferentes actores (algunos de ellos polticos profesionales, otros miembros de la socie-

dad civil) que participan en el proceso de formulacin de polticas (PFP). Seguidamentese analiza la manera en que este proceso contribuye a configurar los resultados que se

obtienen de la aplicacin de esas polticas y se examina con detenimiento la economa

poltica de pases y sectores especficos: la dinmica entre la poltica y la economa, que

es fundamental para el desarrollo de una nacin.

Asimismo, en este trabajo se presenta un marco conceptual del proceso de formula-

cin de polticas que ayuda a entender las complejas variables e interacciones que entran

en juego cuando se debaten, aprueban y ejecutan las medidas de poltica. En conjunto,

el marco conceptual, la investigacin de base, los estudios de casos y el anlisis realizado

en el informe contribuyen a mostrar que, si bien pueden producirse algunos cambios que

valen la pena, no toda reforma es poltica o institucionalmente factible.Se espera que este estudio resulte til para quienes participan en los procesos de for-

mulacin de polticas y desean comprender las limitaciones y el potencial de las polticas

pblicas y los intentos de reforma. No obstante, el informe no ofrece recetas ni pociones

mgicas. Por el contrario, es una advertencia para quienes creen que las posibilidades

de xito de una medida de poltica pueden juzgarse de manera abstracta, a partir de sus

atributos tericos o tcnicos, sin considerar el contexto institucional, poltico y cultural

en el que se aplica.

Este trabajo no abarca pases con sistemas parlamentarios. La conformacin ins-

titucional bsica de estos pases es diferente de la de los pases de Amrica Latina con

sistemas presidenciales. Los primeros no solo tienen regmenes polticos que operan conreglas formales distintas, sino que tambin han heredado de su tradicin institucional

sistemas partidistas, burocracias profesionales y sistemas judiciales que difieren de los

que imperan en el resto de los pases de Amrica Latina. El estudio de las instituciones,

los PFP y los resultados de la poltica pblica aplicada en estos pases constituye un paso

muy importante en el programa de investigaciones. Este prximo paso ya ha comenzado

con un examen de los procesos de formulacin e implementacin de polticas pblicas

en Jamaica, que se esboza en el recuadro 3.1 (captulo 3).


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Panorama general 5

Un paisaje variado

Durante los ltimos 15 aos Amrica Latina ha experimentado con una amplia gama

de polticas y reformas. Si bien en muchos casos estas respondan a orientaciones seme-

jantes, el xito de las reformas y, en trminos ms generales, la calidad de las polticaspblicas, han variado considerablemente.

Mientras que algunos pases pueden mantener la orientacin bsica de sus pol-

ticas durante largos perodos, creando as un entorno predecible y estable, otros

experimentan cambios frecuentes en las polticas que aplican, lo que suele ocurrir

cada vez que cambia el gobierno.

Mientras que algunos pases pueden adaptar sus polticas rpidamente a los cam-

bios de las circunstancias externas o innovar cuando las polticas no dan resulta-

dos, otros pases reaccionan lentamente o con grandes dificultades y mantienen

polticas inadecuadas durante largos perodos. Mientras que algunos pases pueden implementar y hacer cumplir en forma efec-

tiva las polticas promulgadas por el Poder Legislativo o el Ejecutivo, en otros la

calidad de la implementacin es muy deficiente.

Mientras que algunos pases adoptan medidas de poltica que se centran en el

inters pblico, en otros las polticas estn plagadas de tratamientos especiales,

procedimientos irregulares y exenciones.

Por qu esta variacin? Qu es lo que determina la capacidad para disear, aprobar

y ejecutar polticas pblicas eficaces? Para responder a esta pregunta, este trabajo adopta

un enfoque eclctico e interdisciplinario, que se describe en el captulo 2, y que tomaconceptos de la economa y de las ciencias polticas. Asimismo, el informe se basa en una

serie de estudios de base realizados por una red de investigadores de toda Amrica Latina,

que permiten comprender la forma en que operan los PFP y su impacto en los resultados

que se obtienen. Este material de base incluye:

Estudios detallados de la manera en que operan las instituciones polticas y los

procesos de elaboracin de medidas de poltica en 13 pases.

Estudios que se centran en el papel de los diferentes actores (legisladores, partidos

polticos, presidentes, el sector empresario, medios de comunicacin y otros) que

participan en diferentes instancias del proceso de formulacin e implementacinde polticas.

Estudios comparativos que se centran en el vnculo entre los PFP y los resulta-

dos de poltica pblica en diferentes sectores especficos, como educacin, salud

pblica, proteccin social, descentralizacin, procesos presupuestarios y poltica

fiscal, as como la privatizacin y regulacin de los servicios pblicos.

Este informe tambin aprovecha los resultados de un esfuerzo de investigacin que

culmin en 2002 en la publicacin de La poltica importa, realizada por el Banco Inte-


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6 CAPTULO 1

ramericano de Desarrollo (BID).1 En ese libro se trataban principalmente los efectos de

distintos mecanismos de instituciones democrticas en una definicin amplia de gober-

nabilidad democrtica. Se centraba, una por una, en varias dimensiones institucionales

de los sistemas democrticos (como los sistemas de elecciones legislativas).

Este informe es parte de una labor ulterior, que se centra ms explcitamente en elproceso de formulacin de polticas y en las caractersticas de las polticas pblicas que

resultan de las diferencias de los entornos en los que se elaboran. En lugar de analizar

una por una las caractersticas institucionales, se consideran los efectos interactivos de

mltiples reglas institucionales sobre las prcticas polticas, as como el efecto de estas

prcticas sobre la elaboracin de las medidas de poltica.

Como se adopta un enfoque sistmico, en este informe no se evala el comporta-

miento de los responsables de formular o ejecutar polticas, lo que no implica dejar de

lado el importante papel que desempean el liderazgo y la competencia de los actores

pblicos en los resultados de las polticas adoptadas. El enfoque sistmico trata senci-

llamente de entender las limitaciones y los incentivos que condicionan las acciones depresidentes, legisladores, jueces, funcionarios pblicos y otros actores que participan en

el PFP.

Dado que se hace hincapi en interacciones complejas, parte de la agenda de inves-

tigacin en que se apoya este estudio est enfocada en pases especficos, y tiene una

fuerte orientacin histrica. Un resultado de esta agenda de investigacin fue el proyecto

Political Institutions, Policymaking Processes and Policy Outcomes, llevado a cabo bajo los

auspicios de la red de estudiosLatin American Research Network del BID.2

Este informe da un paso ms en este programa de trabajo. Analiza con un enfoque

comparativo entre pases las funciones y caractersticas de los principales actores y esce-

narios del PFP. Elabora nuevos indicadores de caractersticas de las medidas de poltica y dealgunas propiedades de los sistemas polticos y presenta casoscomparativos en diferentes

esferas de polticas.

Esta publicacin deber tomarse como un paso ms dentro de una agenda de inves-

tigacin en curso. Plantea ms preguntas de las que responde. A diferencia de ediciones

previas del Informe Progreso Econmico y Social en Amrica Latina, que presentaban la

culminacin de varios aos de estudios, en esta ocasin se busca ms bien plantear un

nuevo enfoque, para provocar la discusin pblica del tema. La investigacin y el anlisis

continuarn. En el resto de este captulo se resumen los mensajes principales del trabajo

realizado hasta la fecha.

1 Payne et al. (2002).2 Los resultados del proyecto, que se benefici del aporte de profesionales y acadmicos de varias disci-plinas, pueden verse en http://www.iadb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_

id=82.
http://www.iadb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82http://www.iadb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82http://www.iadb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82http://www.iadb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82


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Panorama general 7

Mensajes principales

Del informe de este ao se pueden extraer 10 mensajes principales.

1. Los procesos son importantes!

El proceso por medio del cual se debaten, aprueban y ejecutan las medidas de poltica (el

proceso de formulacin de polticas o PFP) tiene un fuerte impacto en la calidad de las

polticas pblicas, en particular en la capacidad de los pases para crear un entorno esta-

ble para las polticas, adaptarlas toda vez que sea necesario, ejecutarlas y hacerlas cumplir

con eficacia, y velar por que siempre se adopten en favor del inters pblico.

2. Hay que tener cuidado con las recetas de poltica universales quesupuestamente operan con independencia del tiempo y del lugar en que

son adoptadas.

La experiencia reciente recogida en pases de Amrica Latina con las reformas del Con-

senso de Washington demuestra que existen reformas con orientacin y contenido

similares que pueden acarrear resultados muy diversos. Uno de los peligros que puede

correrse al propugnar la adopcin de recetas universales y una de las motivaciones

fundamentales de este informe es que las polticas no se adoptan ni se ejecutan en el

vaco, sino que deben operar dentro del contexto de las instituciones polticas del pas.

Estas instituciones, as como los procesos de formulacin e implementacin de polticas

que dichas instituciones a su vez ayudan a conformar, pueden tener una profunda inci-

dencia en el xito o el fracaso de cualquier medida de poltica.

3. Ciertas caractersticas clave de las polticas pblicas pueden ser tanimportantes para alcanzar los objetivos de desarrollo como su contenidou orientacin.

El impacto de las polticas pblicas depende no solo de su contenido especfico ni de

su orientacin concreta, sino tambin de algunas de sus caractersticas genricas. Una

poltica ideal que carezca de credibilidad y est implementada y aplicada de manera

deficiente puede crear ms distorsiones que una poltica subptima estable y debi-

damente implementada. En este estudio se examinan seis de esas caractersticas clave:estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinacin, la calidad de la implementacin y de la

efectiva aplicacin, la orientacin hacia el inters pblico y la eficiencia. Estas caractersticas

clave inciden mucho en la capacidad de las polticas para elevar el nivel de bienestar y

contribuir al desarrollo de los pases.


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8 CAPTULO 1

4. Los efectos de las instituciones polticas sobre los procesos deformulacin de polticas pblicas solo pueden entenderse de manerasistmica.

Los PFP son muy complejos debido a la multiplicidad de actores con diversas facultades,horizontes temporales e incentivos que participan en ellos, la gran variedad de mbitos

en los que interactan, y la diversidad de reglas de juego que pueden repercutir sobre

la manera en que se opera. Centrarse solo en unas pocas caractersticas institucionales

(por ejemplo, si el pas cuenta con un sistema presidencial o parlamentario, o si las reglas

electorales se refieren a la pluralidad o a la representacin proporcional) llevara a una

comprensin muy fragmentada e insatisfactoria de estos procesos. Para poder entender-

los plenamente es necesario considerar la configuracin institucional de manera sist-

mica o de equilibrio general.

5. Las propuestas de reforma poltica e institucional basadas en grandesgeneralizaciones no constituyen una buena estrategia de reforma.

Un corolario del punto precedente es que los mritos de los cambios potenciales de las

reglas polticas e institucionales deben considerarse con mucho cuidado, a fin de enten-

der claramente cmo encajan esas reglas dentro de la configuracin institucional ms

amplia. Las generalizaciones sobre los mritos de diferentes regmenes polticos, sistemas

electorales o adjudicacin constitucional de facultades entre los distintos poderes no

resultan muy tiles. Una ptica del equilibrio parcial que subraye la importancia de una

dimensin institucional nica puede dar lugar a reformas institucionales y de polticas

mal orientadas. Para poder formular propuestas adecuadas de reforma de polticas y dereformas institucionales, debe satisfacerse el requisito previo y fundamental de compren-

der cmo operan en general la poltica y los procesos de formulacin de polticas en cada

pas especfico, con su propia trayectoria histrica.

6. Las reformas de poltica o institucionales que tienen importantesefectos de retroalimentacin sobre el PFP debern tratarse con especialcuidado, entendiendo sus ramificaciones potenciales.

Las reformas de poltica a menudo tienen efectos de retroalimentacin sobre el meca-

nismo de formulacin de polticas. En algunos sectores, estos efectos probablemente alte-ren lo que ocurre en materia de polticas en cada sector especfico al crear nuevos actores

o al cambiarles las reglas de juego. Pero algunas reformas (sobre todo en sectores como

la descentralizacin, los procesos presupuestarios o la administracin pblica) pueden

tener un impacto mucho ms amplio y modificar la dinmica del PFP del pas. Las refor-

mas de polticas o institucionales que tienen importantes efectos de retroalimentacin

sobre el PFP debern considerarse con especial cuidado, entendiendo sus ramificaciones

potenciales.


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Panorama general 9

7. La capacidad de los actores polticos para cooperar a lo largo deltiempo es un factor determinante y crucial de la calidad de las polticaspblicas.

Son mltiples los actores como polticos, administradores y grupos de inters queoperan en diferentes momentos del PFP. Si estos participantes pueden cooperar entre

ellos para concertar acuerdos y mantenerlos en el transcurso del tiempo, es probable

que se desarrollen mejores polticas. En sistemas que alientan la cooperacin es ms pro-

bable que surja un consenso en cuanto a la orientacin de las polticas y los programas

de reforma estructural, y que los gobiernos sucesivos consoliden lo que han logrado sus

predecesores.

8. Es ms fcil que existan procesos polticos eficaces y mejorespolticas pblicas si los partidos polticos estn institucionalizados y

son programticos, las legislaturas cuentan con una slida capacidadpara elaborar polticas, los sistemas judiciales son independientes, y laadministracin pblica es fuerte.

Partidos polticos bien institucionalizados (especialmente partidos con orienta-

ciones nacionales y programticas). Los partidos institucionalizados y program-

ticos tienden a ser actores congruentes en las polticas de largo plazo. Un sistema

poltico con un nmero relativamente pequeo de partidos (o coaliciones) insti-

tucionalizados tiene ms probabilidades de generar cooperacin intertemporal y

de propiciar una orientacin consensual y sostenida de las polticas en cuestiones

cruciales (polticas de Estado). Una legislatura con una slida capacidad para elaborar polticas. Las polticas

tienden a ser mejores cuando las legislaturas desarrollan la capacidad para elabo-

rarlas y participan constructivamente en la formulacin de polticas nacionales,

en lugar de adoptar un papel subordinado, en el que solo refrendan automtica-

mente los deseos del Poder Ejecutivo.

Un Poder Judicial independiente. Un Poder Judicial independiente y eficaz puede

ser un facilitador que promueva la negociacin entre los actores polticos al hacer

cumplir obligaciones derivadas de sus compromisos y al garantizar que ninguno

de los actores exceda los lmites que le imponen la Constitucin y la ley.

Una administracin pblica bien desarrollada. Una administracin pblicafuerte y tcnicamente competente puede contribuir a la calidad de las polticas

pblicas al darles ms estabilidad, mejorar la calidad general de la implementacin

y evitar que ciertos intereses especiales (que a menudo eligen ejercer su influencia

durante la etapa de ejecucin de polticas) se apropien de los beneficios de las po-

lticas pblicas.


22/326

10 CAPTULO 1

9. La mayora de estas bondades institucionales no se consiguen de lanoche a la maana. Para construirlas y mantenerlas, se requiere que losprincipales actores polticos tengan incentivos adecuados.

Los incentivos de polticos profesionales como presidentes, legisladores y lderes departidos (as como su interaccin con el resto de la sociedad) son cruciales para el fun-

cionamiento de las instituciones. Para mejorar la capacidad de accin del Congreso es ne-

cesario que los legisladores cuenten con incentivos para desarrollarla. Se necesita mucho

tiempo para construir un sistema judicial independiente, pero puede destruirse de un da

para el otro. La adopcin de las mejores leyes de administracin pblica del mundo no

dar resultados si al cubrirse los puestos burocrticos, el clientelismo sigue siendo una

moneda importante empleada por los polticos para recompensar a los miembros de su

partido.

10. El liderazgo, si es funcional, puede ser una fuerza vital para eldesarrollo institucional.

Los lderes polticos pueden desempear una funcin vital como catalizadores en el de-

sarrollo de las instituciones. El liderazgo funcional puede alentar procesos deliberativos

que permitan que las polticas y las instituciones se adapten a las necesidades y deman-

das de la sociedad. No obstante, el liderazgo tambin puede ser disfuncional: en lugar de

contribuir al desarrollo institucional, los lderes disfuncionales pueden generar el efecto

opuesto. Su acumulacin de poder les permite lograr que se hagan las cosas, s, pero a

costa del debilitamiento de las instituciones.


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Un enfoque metodolgico para

comprender la poltica de las polticas

Captulo 2

El proceso de formulacin de polticas puede entenderse

como una sucesin de intercambios entre actores polticos

que interactan en escenarios formales e informales.

Un enfoque tecnocrtico para abordar la formulacin de polticas considera

que las polticas son elegidas por formuladores de polticas benvolos. Todo aquel inte-

resado en fomentar mejores resultados sociales tendra simplemente que identificar pol-

ticas que los generaran y comunicarlas a los responsables de la formulacin de polticas.En el captulo 1 se advirti sobre los peligros que implica un enfoque de este tipo, el cual,

entre otros defectos, considera a las polticas como exgenas, esto es, que se originan

fuera del sistema. Este estudio examina los procesos por los cuales los pases discuten,

deciden e implementan polticas pblicas. Por consiguiente, considera que las polticas

(as como tambin algunas de sus caractersticas) son en gran medida endgenas. Las

polticas resultan del proceso de formulacin de polticas (PFP). Este informe se centra en

las caractersticas y en los factores determinantes de los PFP, haciendo particular hincapi

en el funcionamiento de las instituciones polticas.

Si bien este estudio se centra en instituciones y procesos, no por eso niega la influen-

cia de otras variables, ms estructurales, en las configuraciones de los sistemas de go-bierno, en el PFP y en las mismas polticas. Las estructuras econmicas y sociales generan

distintas configuraciones de actores, segn el pas y la poca; estos actores econmicos y

sociales influencian no slo la formulacin de polticas sino tambin la creacin de insti-

tuciones. Los estudios de pas que sirvieron de base para este informe prestan atencin al

importante papel que juegan dichas estructuras en cada caso.1 Por ejemplo, la historia de

la formulacin de polticas en Venezuela no se puede comprender si no se hace referencia

1 Dichos estudios se realizaron en el marco del proyecto de la Red Latinoamericana de Investigacin delBID sobre instituciones polticas, procesos de formulacin de polticas y resultados de poltica (www.idb.

org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82) .
http://www.idb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82http://www.idb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82http://www.idb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82http://www.idb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82


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12 CAPTULO 2

a la economa poltica de una economa petrolera. Del mismo modo, la formulacin de

polticas en Argentina no se puede comprender si no se hace referencia a las complejas

relaciones entre el gobierno nacional y las provincias, las cuales a su vez se ven afecta-

das no slo por las instituciones formales de esa repblica federal, sino tambin por las

estructuras econmicas y sociales que subyacen en todo el pas.Estas importantes fuerzas subyacentes no pueden ser ignoradas por quien intente

comprender (y mucho menos influenciar) el funcionamiento de estos sistemas polticos.

Ya que es imposible hacer todo de una vez, este informe se centra principalmente en los

aspectos de esos complejos sistemas polticos que se relacionan ms directamente con

las instituciones polticas y de formulacin de polticas, ya sean formales o informales. 2

Este es un enfoque particularmente oportuno, dado que en las ltimas dcadas los pro-

cesos de democratizacin de la mayora de los pases latinoamericanos hicieron crecer la

importancia de las instituciones polticas, y dado que tales instituciones son objeto de

numerosos debates (y, en algunos casos, reformas) en muchos pases de la regin.

El funcionamiento de las instituciones y su influencia en los resultados del desarrollopasaron a ser una preocupacin central tanto en los crculos internacionales de polticas

como en los acadmicos. Durante mucho tiempo la capacidad institucional se percibi

mayormente como un residuo no explicado.3 El desarrollo se conceba principalmente

como una funcin de la acumulacin de capital, partiendo del supuesto implcito de que

la capacidad institucional seguira a los recursos. Las instituciones eran consideradas

como las organizaciones formales encargadas de implementar las polticas y los proyec-

tos. Como lo seal Arturo Israel: El desarrollo institucional era un problema de todos,

pero no era el problema de nadie.4

La ineficacia de las polticas y de las inversiones, a la que llev la falta de capacidad

institucional, desacredit esa opinin algo desdeosa de las instituciones y gener unclima bastante pesimista sobre la posibilidad de superar las debilidades institucionales.

Este giro fue una de las razones que condujeron a un cambio de paradigma hacia los

mercados, para alejarse de las distorsiones producidas por el Estado.

Las dificultades enfrentadas por los pases del antiguo bloque sovitico en su transi-

cin hacia una economa de mercado y el xito relativo de los tigres asiticos centraron

nuevamente la atencin en la funcin de las instituciones en el desarrollo. Este renovado

inters fue influenciado por los avances conceptuales y analticos del llamado neoinsti-

tucionalismo, amplio concepto que abarca distintas corrientes de pensamiento en varias

disciplinas (como economa, sociologa, historia y derecho) y que hace hincapi en el

papel central de las instituciones para explicar el comportamiento social, econmico ypoltico. En el rea de la economa, el historiador econmico Douglass North fue pionero

en formular nuevas ideas sobre la relacin entre las instituciones y el desarrollo.5 Estos

estudios neoinstitucionales han destacado el hecho de que las propias instituciones

2 En el captulo 5 se abordan algunos aspectos del papel que juegan algunos actores sociales informalesclave en el proceso de formulacin de polticas (PFP).3 Hirschman (1967).4 Israel (1987).5 Vase, por ejemplo, North (1990). Shirley (2005) presenta una excelente resea de los trabajos publica-

dos sobre el tema.


25/326

Un enfoque metodolgico para comprender la poltica de las polticas 13

(econmicas y polticas) son siempre, en algn momento, producto de la eleccin hu-

mana. Algunas de las lneas de investigacin actuales ms dinmicas remontan el origen

de las instituciones a las pocas coloniales.6

Este informe presenta un punto de vista intermedio con respecto al tema de la endo-

geneidad o exogeneidad de las instituciones. Sus autores reconocen que las institucionesson endgenas con respecto a acuerdos y acontecimientos pasados y, en cierta medida,

a las configuraciones ms recientes del poder poltico, a las estructuras socioeconmicas

y a otros factores determinantes bsicos. Este estudio se centra en el impacto que tienen

determinadas configuraciones de las instituciones polticas sobre los PFP y, por lo tanto,

sobre las polticas. Las instituciones polticas son objeto de debates e incluso de reformas

en muchos pases de la regin. Estos debates no son nicamente ejercicios de poder. En

cambio, se alimentan de discusiones acerca de los posibles efectos de una reforma sobre

las prcticas y los resultados de la poltica. Por eso, en este estudio se intenta tomar una

posicin intermedia, para que haya una mayor conciencia sobre la importancia de las

prcticas y las instituciones polticas en el PFP, pero sin caer en una visin totalmente de-terminista segn la cual todo lo que sucede est determinado por fuerzas absolutamente

fuera del control de los actores individuales o colectivos. El liderazgo puede ser a veces

una fuerza extraordinaria en el proceso poltico, pero sus posibilidades e implicaciones

estn estrechamente ligadas al marco institucional (vase el recuadro 2.1).

El informe se propone guiar y orientar a polticos, responsables de la formulacin de

polticas, organizaciones y otros actores sociales interesados en participar en el debate

sobre el mejoramiento de las polticas y de las instituciones para fortalecer los objetivos

de desarrollo. Quizs una mayor conciencia sobre los PFP y su base institucional permita

fomentar, formular e implementar reformas de polticas que tengan ms posibilidades de

lograr los objetivos de desarrollo deseados, dadas las instituciones y las prcticas polti-cas particulares de cada pas. Tambin podr animar las discusiones sobre la reforma de

instituciones polticas.

Para analizar estos temas, el informe se basa en una amplia serie de estudios de cien-

cia poltica acerca de los efectos de arreglos institucionales alternativos en numerosos

resultados polticos y de poltica.7 Entre las alternativas se encuentran, por ejemplo, si el

rgimen poltico es presidencial o parlamentario, si el Estado es centralizado o descen-

tralizado, si el sistema electoral es mayoritario o proporcional, si hay muchos o pocos

partidos y si son fuertes o dbiles, si las organizaciones empresariales, los sindicatos y

los medios de comunicacin participan activamente en los procesos polticos, si la bu-

rocracia es meritocrtica o clientelista.8 Dado que cada pas presenta una configuracinespecfica de todas las importantes caractersticas mencionadas y muchas otras, este

6 Vase, por ejemplo, Acemoglu, Johnson y Robinson (2001, 2002).7 Estas discusiones tambin han sido planteadas por economistas en trabajos relevantes del rea de eco-noma poltica. Por ejemplo, Persson y Tabellini (2000, 2003) estudian el impacto de distintas formas degobierno y leyes electorales sobre numerosos resultados de poltica fiscal.8 En la parte II se proporcionan referencias de estos trabajos y se resumen algunas conclusiones relevantespara este estudio. Dado que la mayor parte de los documentos de base se ha centrado en las democraciaspresidenciales de Amrica Latina, en este informe no se hace hincapi en la distincin entre parlamen-

tarismo y presidencialismo.


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14 CAPTULO 2

Recuadro 2.1 El papel del liderazgo en los procesos polticos

Un liderazgo funcional renueva las instituciones. Un liderazgodisfuncional las desinstitucionaliza, ya que la acumulacin de

poderes en una sola persona debilita las instituciones.

La funcin de liderazgo la capacidad de influir eficazmente en el logro de de-

terminados objetivos juega un rol de importancia fundamental en los procesos

polticos, sobre todo en pocas crticas. Dado el rol central del liderazgo en di-

chos procesos, ha habido cierta tendencia a considerar a la poltica ms como

una cuestin de interaccin de personalidades, que como una interrelacin de

incentivos institucionales. El presente informe insta a observar detenidamente la

interrelacin entre las instituciones, los jugadores, las reglas del juego y los in-centivos. No obstante, es importante tener presente las implicaciones que puede

tener el comportamiento de lderes individuales.

El liderazgo es la capacidad que tienen los individuos para ejercer una in-

fluencia que vaya ms all del alcance de su autoridad formal. Supone, adems,

una combinacin de propsito, de compromiso y de capacidad para relacionarse

en el mbito personal que produce resultados ms all de los esperados dado el

normal funcionamiento de las instituciones. El liderazgo se demuestra a travs

de distintos tipos de comportamiento, muchos de ellos simblicos. Pero el lide-

razgo puede ser funcional o disfuncional y, por lo tanto, puede generar efectos

muy distintos en la estructura institucional y en la calidad de las polticas.

El liderazgo funcional facilita la cooperacin y las negociaciones intertempora-

les que mejoran la calidad de la poltica pblica. El valor del liderazgo se aprecia

mejor en pocas de cambio, cuando surgen desequilibrios que alteran el efecto

de las reglas sobre los incentivos de los actores y generan oportunidades para

llevar a cabo una reforma institucional. Los lderes funcionales, si han de ejercer

influencia y poder para contener tensiones en tiempos de crisis, necesitan dirigir

el cambio hacia la renovacin de los marcos institucionales. La regin ofrece

muchos ejemplos de corrientes positivas de ese tipo durante la transicin a la

democracia. Los recientes cambios de gobierno en pases como Brasil, Mxicoy Uruguay, considerados como momentos decisivos en los procesos polticos

de esos pases, representan un ejercicio de liderazgo, tanto por parte de los

gobiernos salientes como de los entrantes, que institucionaliza nuevas reglas

de juego.

En una democracia, el liderazgo funcional rara vez se puede atribuir a un

nico individuo. La democracia est vinculada con mltiples lderes, quienes

actan como catalizadores del proceso deliberativo que permite que las polticas

y las instituciones se adapten a las demandas de una sociedad abierta. Uno de


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informe hace hincapi en las interacciones entre todas esas variables. Como se muestra

en varios ejemplos en los captulos siguientes, dichas interacciones son no-aditivas, es

decir: el efecto de una determinada regla o caracterstica institucional depende de todo el

conjunto de reglas y caractersticas institucionales.

El enfoque metodolgico9

Este estudio adopta un enfoque ms bien eclctico, ins-

pirndose para ello en diversas disciplinas, pero tambin

presenta un marco conceptual, que se describe brevemente

a continuacin. La representacin grfica del marco puede

verse en el grfico 2.1. Para ser fieles a la metodologa, y

para facilitar la exposicin, conviene empezar con la variable dependiente (algunos as-

Recuadro 2.1 Continuacin

Este marco conceptual

considera a las polticas

pblicas como el resultadode intercambios comple-

jos entre actores polticos

a travs del tiempo.

9 Una descripcin ampliada de este marco se encuentra en Spiller, Stein y Tommasi (2003), el documentometodolgico para el proyecto sobre instituciones polticas, procesos de formulacin de polticas y resul-

tados de poltica del BID.

los desafos que enfrentan estos lderes es la articulacin de las motivacionespolticas y tcnicas para producir polticas de alta calidad. La regin tiene una

rica experiencia con este tipo de liderazgo, tanto en el mbito nacional como

subnacional, donde ciudades como Bogot y Montevideo gozaron de liderazgos

innovadores y constructivos.

El liderazgo disfuncional es de otra ndole: una nica persona puede domi-

nar. Los efectos perversos que provoca, si bien pueden esconderse al principio

detrs del carisma de un lder particular y de su ejercicio efectivo del poder, al

final salen a la luz. La caracterstica fundamental de un liderazgo disfuncional es

que desinstitucionaliza, ya que la acumulacin de poder en un solo individuodebilita las instituciones. Existe un riesgo significativo de que la acumulacin de

poder sin ningn tipo de control pueda conducir a un gobierno arbitrario y a la

corrupcin.

En pocas de crisis, los lderes disfuncionales pueden atraer al pblico de

manera irresistible: se presentan como si tuvieran respuesta para todos los pro-

blemas, al tiempo que prometen evitarle a la sociedad entera y a cada uno de los

ciudadanos tener que afrontar sus propios problemas, responsabilizndose por

ellos. Esta interaccin entre el magnetismo de un lder y el escape de la realidad

de sus seguidores ha conducido histricamente hacia polticas peligrosas.


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16 CAPTULO 2

pectos clave de las polticas pblicas) para llegar a los factores polticos e institucionalesque las determinan.

Caractersticas de las polticas pblicas: la variable dependiente

La formulacin de polticas pblicas es una tarea compleja. Concretar una determinada

reforma de poltica es un proceso que involucra a muchos actores a travs de las varias

fases del proceso de formulacin de polticas. Se requieren acciones especficas de parte

de los agentes econmicos y sociales y por lo tanto se necesitan diversas formas de co-

operacin, y confianza en la durabilidad de la poltica, y otras caractersticas semejantes.

Esto es, a los efectos de que sus resultados sean efectivos, las polticas requieren muchoms que un momento mgico en el que se alinean las estrellas para introducir la poltica

correcta.

No existe una lista nica de polticas universales correctas. Las polticas son res-

puestas contingentes al estado de situacin de un pas. Lo que puede funcionar en algn

momento de la historia en un determinado pas puede no hacerlo en otro lugar o en el

mismo lugar en otro momento. En algunos casos, algunas caractersticas particulares de

las polticas o los detalles de su implementacin pueden importar tanto como la orien-

tacin general de esa poltica. Por ejemplo, Dani Rodrik analiz seis pases en los que se

implement una serie de polticas que compartan el mismo ttulo genrico de subsidio

Grfico 2.1 Instituciones polticas, proceso de formulacin depolticas y resultados de polticas

Juego de

formulacin

de polticas

Funcionamiento

de las

instituciones

polticas

(reglas

del juego de

la formulacin

de polticas)

Instituciones

de base

e

historia

Caractersticas de

sectores especficos

Interacciones

en equilibrio

general

Fuente:Spiller y Tommasi (2003).

Caractersticas

de las polticas

pblicas


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a las exportaciones, pero con diferentes grados de xito.10 Rodrik atribuye esos xitos a

aspectos tales como la coherencia con la cual se implement la poltica, quin estaba a

cargo, la forma en que la poltica fue empaquetada (o no) junto con otros objetivos de

poltica y cun predecible era el futuro de la poltica.

Una caracterstica importante de las polticas, que ha sido reconocida ampliamenteen estudios recientes sobre macroeconoma, poltica comercial, regulacin y otras reas

de la economa, es su credibilidad.11 Los efectos de las polticas sobre los resultados eco-

nmicos y sociales dependen de las acciones y reacciones de los agentes econmicos y

sociales, quienes, antes de decidir sus respuestas, toman en cuenta sus expectativas sobre

el futuro de las polticas en cuestin. Como lo explica Rodrik, en referencia a la reforma

comercial, no es la liberalizacin del comercio per se sino la liberalizacin creble del

comercio lo que puede generar ganacias de eficiencia. La predictibilidad de los incentivos

creados por el rgimen comercial puede ser ms importante que la estructura misma de

esos mismos incentivos. En otras palabras, un conjunto de incentivos que generan ciertas

distorsiones, pero que son estables pueden daar menos el rendimiento econmico queuna serie de incentivos adecuados pero inciertos e inestables, generados por un proceso

de reforma comercial que carece de credibilidad.12

Por estas razones, los resultados de poltica que se intentan explicar en este informe

no son los contenidos ni el tipo de poltica (por ejemplo, si determinados impuestos son

altos o bajos), sino ms bien ciertas caractersticas o aspectos clave de las polticas pbli-

cas que afectan a su calidad. A fin de llevar la metodologa a la prctica, este estudio de-

fine e intenta medir varias de esas caractersticas, que se enumeran a continuacin, pero

futuros estudios deberan identificar e intentar medir otras caractersticas relevantes.

Entre las caractersticas de las polticas pblicas analizadas en este informe se in-

cluyen:

Estabilidad: cun estables son en el tiempo.

Adaptabilidad: cun ajustables pueden ser las polticas cuando fallan o cambian

las circunstancias.

Coherencia y coordinacin: en qu medida son compatibles con polticas afines y

en qu medida son el resultado de acciones bien coordinadas entre los actores que

participan en su formulacin e implementacin.

Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin.

Orientacin hacia el inters pblico: en qu medida las polticas se orientan hacia

el inters pblico.Eficiencia: en qu medida las polticas reflejan una asignacin de recursos escasos

que asegura elevados retornos sociales.

10 Rodrik (1995).11 Vanse, por ejemplo, Barro y Gordon (1983), Calvo (1996, Seccin V), Drazen (2000, Seccin II), Levyy Spiller (1994) y Rodrik (1989).12 Rodrik (1989, p. 2). Vanse Calvo (1996, seccin V) y Calvo y Drazen (1998) para modelos que forma-

lizan los efectos de las polticas de duracin incierta en varios contextos econmicos.


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18 CAPTULO 2

Estas caractersticas se tratan ms detalladamente en el captulo 6 de este informe,

donde tambin se presentan medidas de las mismas para la mayora de los pases de

Amrica Latina, junto con un ndice global de la calidad de las polticas pblicas (ba-

sado en estas seis caractersticas). Asimismo, en el captulo 6 se relaciona la calidad de

las polticas pblicas con diversas medidas de bienestar y desarrollo econmico, y sevinculan esas propiedades de poltica a variables que definen el funcionamiento de las

instituciones polticas.

El proceso de formulacin de polticas

La expresin proceso de formulacin de polticas (PFP) engloba todo el proceso de

discusin, aprobacin e implementacin de las polticas pblicas. En los sistemas demo-

crticos como los de Amrica Latina, estos procesos se desarrollan sobre un escenario

en el que participan distintos actores polticos (ojugadores, en la jerga de teora de los

juegos). Entre los jugadores de este juego se encuentran los actores estatales oficiales ylos polticos profesionales (presidentes, lderes de partidos, legisladores, jueces, gober-

nadores, burcratas), as como grupos privados, sindicatos, medios de comunicacin y

otros miembros de la sociedad civil. Estos actores interactan en diversos escenarios, que

pueden ser formales (como la asamblea legislativa o el gabinete), o informales (la calle),

y pueden ser ms o menos transparentes.

El PFP se puede entender como un proceso de negociaciones e intercambios (o tran-

sacciones) entre los actores polticos. Algunos de esos intercambios son consumados de

manera instantnea (transacciones inmediatas). En muchos otros casos, se intercambian

acciones o recursos actuales (como votos) por promesas de acciones o recursos futuros

(transacciones intertemporales). El tipo de transacciones a las que los actores polticos sepueden comprometer depender de las posibilidades que brinde el medio institucional.

La credibilidad y la capacidad de asegurar el cumplimiento de los acuerdos polticos y

de polticas son cruciales para que los actores polticos puedan comprometerse en ciertas

transacciones intertemporales.

El comportamiento de los actores polticos en estos intercambios, as como la natu-

raleza misma de los intercambios (por ejemplo, apoyo al gobierno en un tema crtico de

poltica pblica a cambio de un cargo en la burocracia estatal, o apoyo para una reforma

en un rea particular de la poltica a cambio de concesiones en otra rea de poltica),

dependen de laspreferencias y de los incentivos de los actores, as como tambin de las

restricciones que estos enfrentan. Tambin dependen de las expectativas de esos actorescon respecto al comportamiento de otros jugadores. Estos patrones interactivos de com-

portamiento constituyen lo que en la jerga de la teora de los juegos se llama equilibrios.

De este modo, las caractersticas de las polticas pblicas dependen del comportamiento

de equilibrio de los actores polticos en el juego de la formulacin de polticas.

El comportamiento de los actores polticos en el PFP (que depende de las funciones

que desempean, de sus incentivos y de las restricciones que enfrentan) est a su vez

determinado por el funcionamiento de las instituciones polticas (como el Parlamento, el

sistema de partidos o el Poder Judicial) y por las reglas institucionales ms bsicas (como

las reglas electorales y las constitucionales) que definen los papeles de cada uno de los

jugadores, as como las reglas de interaccin entre ellos.


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Los PFP, as como las polticas, son sumamente complejos. Mltiples actores, con

diversas facultades, horizontes e incentivos, interactan en diferentes escenarios. Existen

diferentes reglas de interaccin, que pueden influenciar la forma en que se juega el juego.

Estas razones hacen que no sea posible comprender enteramente dichos procesos si se

pone nfasis solamente en unas pocas caractersticas institucionales como, por ejemplo,si el sistema es presidencial o parlamentario o si las reglas electorales son de representa-

cin pluralista o proporcional. El marco institucional debe ser entendido en forma sist-

mica (o, para emplear la jerga econmica, en trminos de equilibrio general).

Slo se puede lograr adoptar tal punto de vista sistmico a partir de detallados estu-

dios de pases, en los que se tomen en cuenta mltiples dimensiones institucionales clave

y sus interacciones, as como las dinmicas histricas y culturales (como divisiones fun-

damentales en la poblacin, valores compartidos y si la democracia ha sido estable o ha

sufrido interrupciones constitucionales frecuentes). Esto explica por qu los 13 estudios

de pases realizados en el marco del proyecto de la Red Latinoamericana de Investigacin

del BID sobre instituciones polticas, procesos de formulacin de polticas y resultadosde poltica cumplen una funcin tan importante como antecedentes para este trabajo. El

captulo 7 del informe ofrece un panorama del funcionamiento de los PFP en algunos de

esos pases y transmite una idea de la complejidad del asunto.

A fin de calificar el funcionamiento del PFP en determinados entornos, se plantearon

las siguientes preguntas en relacin con cada uno de los pases estudiados:

Quines son los actores clave que participan en el PFP?

Cules son sus facultades y funciones?

Cules son sus preferencias, incentivos y capacidades?

Cules son sus horizontes temporales?13 En qu escenarios interactan y cules son las caractersticas de los mismos?

Cmo son los intercambios o transacciones que emprenden?

La informacin reunida a partir de los estudios de pases se complement con una

serie de estudios centrados en el papel comparativo que algunos actores clave juegan en

el PFP en toda Amrica Latina. Entre los actores polticos y los escenarios que cubren

estos estudios se encuentran partidos polticos y el sistema de partidos, asambleas legis-

lativas, presidentes, gabinetes, burocracias, autoridades judiciales, actores regionales, in-

tereses empresariales, medios de comunicacin, sindicatos de trabajadores, movimientos

sociales y fuentes de conocimiento tcnico (actores de conocimiento). Los estudios secentraron en cada caso en los papeles clave (tanto formales como informales) que estos

actores juegan en el PFP, sus preferencias, incentivos y capacidades institucionales, y la

13 Los horizontes temporales son factores determinantes muy importantes del comportamiento poltico.Los actores con horizontes de largo plazo t ienen ms probabilidad de establecer los acuerdos intertempo-rales necesarios para mantener polticas efectivas. Por el contrario, los actores con horizontes temporalescortos tendern a maximizar los beneficios polticos y de poltica de corto plazo, en detrimento delfortalecimiento institucional de largo plazo y de la credibilidad y calidad de las polticas. Este nfasis enlos horizontes temporales tiene como fuente destacadas publicaciones sobre economa institucional y su

aplicacin a la poltica. Vase, por ejemplo, Dixit (1996), y las referencias all incluidas.


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20 CAPTULO 2

forma en que interactan con otros actores en diversos escenarios. Gran parte de esta

investigacin se ve reflejada en la parte II de este informe.

Procesos de formulacin de polticas y resultados de poltica:

el papel de la cooperacin

Un elemento clave de este informe es que ciertos aspectos importantes de las polticas

pblicas dependen de manera fundamental de la habilidad que tienen los actores pol-

ticos para llegar a acuerdos intertemporales y para asegurar su cumplimiento, esto es,

de su habilidad para cooperar. En entornos polticos que facilitan tales acuerdos, las

polticas pblicas tienden a ser de mejor calidad, menos sensibles a los shocks polticos y

ms adaptables a las condiciones econmicas y sociales cambiantes. Por el contrario, en

entornos que dificultan la cooperacin, las polticas sern muy inestables (sujetas a vai-

venes polticos) o muy inflexibles (incapaces de adaptarse a los shocks socioeconmicos),

estarn mal coordinadas y las inversiones en las capacidades del Estado sern menores.14Qu condiciones favorecen la cooperacin? Los resultados de la teora de los juegos su-

gieren que la cooperacin es ms fcil de lograr si:

Existen buenas tecnologas de agregacin de manera que la cantidad de actores

que influencian directamente el juego de formulacin de polticas sea relativa-

mente pequea.

Hay escenarios bien institucionalizados para el intercambio poltico.

Los actores clave tienen horizontes temporales de largo plazo.

Existen tecnologas crebles para asegurar el cumplimiento de las polticas, tales

como una autoridad judicial independiente o una burocracia fuerte, a las cuales sepodran delegar algunas polticas pblicas.

Estas condiciones estn asociadas con algunas caractersticas de los jugadores y esce-

narios clave, como el Parlamento, el sistema de partidos, el Poder Judicial y la burocracia.

Estas intuiciones sobre los factores determinantes de la cooperacin guan el anlisis de

algunos de los principales actores y escenarios en la parte II.

La parte III comienza (en el captulo 6) con el anlisis y la medida de las caractersti-

cas de las polticas que constituyen la variable dependiente. En lo que resta del captulo 6

y en el captulo 7 se intenta identificar aspectos del funcionamiento del PFP que afectan a

esas caractersticas de polticas. Siguiendo el marco conceptual analizado anteriormente,las polticas pblicas efectivas requieren actores polticos con horizontes temporales re-

lativamente largos, as como escenarios institucionalizados para la discusin, la negocia-

cin y el control del cumplimiento de los acuerdos polticos y de polticas. En el captulo

6 se examinan algunas contrapartes empricas de esas caractersticas: se estudian los

incentivos de los ejecutivos, las capacidades de formulacin de polticas del Parlamento,

la independencia del Poder Judicial y el desarrollo de sistemas de servicio civil, y se los

asocia, mediante tcnicas estadsticas, a las caractersticas de las polticas. En el captulo

14 Spiller y Tommasi (2003) desarrollan un modelo de este vnculo entre la cooperacin y los aspectos de

las polticas pblicas, como estabilidad, adaptabilidad y coordinacin.


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Recuadro 2.2 Un enfoque analtico complementario: jugadores con

poder de veto, decisin y determinacin

Otro enfoque, que complementa el planteado en el presente estudio, tambin des-taca las interacciones entre las caractersticas de los sistemas de gobierno: el enfo-

que de los jugadores con poder de veto. Este enfoque, propuesto por primera vez

por George Tsebelis, se centra en lo que se necesita para reemplazar el statu quo.1

Para introducir una nueva poltica, una serie de actores debe aceptar el cam-

bio propuesto. Algunos son individuos, como el presidente; otros son instituciones,

como el Parlamento. En los estudios de ciencia poltica, a estos actores se los

conoce como jugadores con poder de veto. Cada sistema poltico tiene una confi-

guracin de jugadores con poder de veto, cuya cantidad es variable. Las ideologas

de estos jugadores pueden ser diferentes, cooperar puede ser ms fcil o ms di-

fcil para ellos (los niveles internos de cohesin pueden variar), etc. Estas diversasconfiguraciones limitan la serie de resultados que podra reemplazar al statu quo.

Un grupo particular de jugadores con poder de veto aceptar solo ciertos cambios.

Si se consideran aceptables pocas polticas para reemplazar al statu quo, va a ser

difcil cambiar la poltica vigente, es decir, esta poltica ser muy estable.

Gary Cox y Mathew McCubbins tomaron la nocin de jugadores con poder

de veto y la aplicaron al estudio de algunas caractersticas de las polticas. 2 Estos

autores sugieren que uno de los trade-offs ms importantes en la formulacin de

polticas pblicas es el que existe entre la capacidad para cambiar las polticas (que

ellos denominaron decisiveness, o capacidad de decisin) y la capacidad para

comprometerse con determinada poltica una vez que es aprobada (que denomi-naron resoluteness o determinacin). Estos conceptos son similares a algunas

caractersticas de las polticas sobre las que se hace hincapi en este informe: en

particular, la adaptabilidad y la estabilidad.

Las distintas configuraciones institucionales (leyes electorales, cantidad de

cmaras, procedimientos legislativos, etc.) dan lugar a diversas configuraciones

de jugadores con poder de veto. Los pases con ms jugadores con poder de veto

tendern a tener ms determinacin y menos capacidad de decisin. Esto es, les

ser ms difcil cambiar las polticas, pero una vez que lo hagan, se van a compro-

meter con el cambio.

La cantidad efectiva de vetos aumenta cuando un sistema de gobierno tienemuchos puntos de veto institucionales (separacin de poderes) y actores polticos

con intereses diversos que controlan esos puntos de veto (separacin de prop-

sitos). Matthew Shugart y Stephan Haggard sugieren vnculos entre las variables

institucionales clave (facultades del presidente, de las instituciones legislativas, del

federalismo, de las leyes electorales) y distintos grados de separacin de poderes

y separacin de propsitos.3 Algunos de los vnculos sugeridos se han utilizado en

el resto del informe.

1 Tsebelis (2002).2 Cox y McCubbins (2001).3 Shugart y Haggard (2001).


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22 CAPTULO 2

7 se tratan varios estudios de casos de determinados pases, para ilustrar con ms detalle

algunas de las interacciones entre los mltiples factores que entran en juego.

El PFP en accin en sectores especficos

Una gran parte de este informe analiza las caractersticas generales de la formulacin de

polticas pblicas en varios pases suponiendo implcitamente que dichas caractersticas

tendern a permear la formulacin de polticas en todas las reas de la poltica pblica.

Sin embargo, en el anlisis poltico existe el bien conocido principio que dice: cada

poltica tiene su propia poltica. Esto es as porque la serie de actores e instituciones

pertinentes en cada caso, as como la naturaleza de las transacciones requeridas para la

ejecucin de la poltica, pueden diferir de un sector a otro. Por ejemplo, una reforma

del sistema de pensiones requiere horizontes temporales muy largos as como tambin

compensaciones entre generaciones. La poltica comercial expande el escenario ms all

de las consideraciones puramente locales e introduce actores, reglas y controles interna-cionales para su cumplimiento. La educacin agrega un actor especfico muy poderoso:

el sindicato de maestros.

Los captulos de la parte IV analizan la formulacin de las polticas en varios secto-

res con distintos grados de proximidad al PFP general de cada pas. La poltica tributaria

tiende a involucrar a todos los actores principales del PFP general, mientras que la poltica

educativa involucra a una serie de autores ms idiosincrsicos.15 Estos ejemplos presentan

comparaciones entre pases de la formulacin de polticas en los sectores mencionados,

y muestran cmo los resultados de poltica en cada uno de ellos pueden vincularse a las

caractersticas de sus PFP. El ltimo captulo de la parte IV (captulo 11) es de naturaleza

un tanto diferente. En vez de observar el impacto de los PFP en los resultados de poltica,se centra en el efecto de la retroalimentacin de la reforma de poltica pblica sobre los

PFP. Estos captulos constituyen un importante paso hacia uno de los principales objeti-

vos de este informe: proporcionar una gua y orientacin para comprender los PFP que

enmarcan a iniciativas de reforma especficas en determinados sectores, en determina-

dos pases y en determinadas pocas.

15 Los ejemplos de polticas fueron elegidos para ilustrar algunas ideas generales del informe, pero no son

de ninguna manera exhaustivos.


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Segunda parte

Actores y escenarios delproceso de formulacinde polticas

La democracia nunca es una cosa

hecha. La democracia siempre es algo

que debe estar haciendo una nacin.

Archibald MacLeish,

poeta y funcionario pblico

estadounidense (18921982)


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El proceso de formulacin de polticas es un juego dinmico entre actores queinteractan en lo que podran llamarse escenarios. Algunos actores son formales, como

los partidos polticos, los presidentes, el gabinete, la legislatura, los tribunales y la buro-

cracia, y sus funciones en la formulacin de polticas estn asignadas formalmente por la

Constitucin. Otros actores son informales, como los movimientos sociales, las empresasy los medios de comunicacin. No tienen ninguna funcin formal, pero en muchas oca-

siones han resultado ser agentes poderosos.

El alcance y la ndole exacta de la funcin que desempean los actores y sus in-

teracciones estn definidos por una serie de factores subyacentes (reglas formales e in-

formales, intereses, preferencias y capacidad) y por el comportamiento esperado de otros

actores y las caractersticas de los escenarios en los que se encuentran. Algunos escenarios

son ms formales (una comisin legislativa) y otros no lo son tanto (la calle, donde se

movilizan los movimientos sociales y tienen lugar otros acontecimientos). Algunos son

ms transparentes (la sala de un tribunal) y otros lo son menos (negociaciones a puertas

cerradas). A menudo, los papeles que realmente desempean los actores se desvan de losque cabra esperar con base en reglas formales y funciones adscritas formalmente. Por lo

tanto, sus papeles reales en el proceso de formulacin de polticas deben analizarse con

mucho cuidado, y esto es precisamente lo que se hace en la segunda parte.

El captulo 3 se centra en los partidos polticos, la legislatura y el presidente: prota-

gonistas del sistema poltico formal y del proceso de formulacin de polticas.

En el captulo 4 se examinan los papeles de otros actores con funciones adscritas

formalmente en el proceso de formulacin de polticas: el gabinete, la burocracia,

los actores subnacionales como los gobernadores y el Poder Judicial.

En el captulo 5 se examinan las empresas, los sindicatos, los medios de comunica-cin, los movimientos sociales y las fuentes de pericia poltica (los denominados

actores del conocimiento). Este tipo de actores pueden considerarse informa-

les porque en general no estn regulados por la Constitucin ni por otras leyes

orgnicas, ni se les han asignado funciones especficas en el proceso de formula-

cin de polticas pblicas.

En la segunda parte se examinan uno por uno estos actores para considerar en

profundidad cules de sus caractersticas afectan a los distintos aspectos de las polticas

pblicas. La interaccin entre los actores, al participar en los procesos de formulacin de

polticas en diferentes pases y sectores de polticas, se examina en el resto del informe.


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Los partidos polticos, las legislaturasy los presidentes

Captulo 3

Los partidos polticos son la peor forma de participacin

poltica organizada, excepto por todas las dems.

Osvaldo Hurtado, ex presidente de Ecuador

(parafraseando a Winston Churchill)

Este es el primero de tres captulos en los que se examina el papel que desem-

pean distintos actores en el proceso de formulacin de polticas (PFP). Se centra enun grupo de actores que son fundamentales para elaborar polticas en sistemas de-

mocrticos: los partidos polticos, la legislatura y el presidente. Constituyen el ncleo

central de actores, y tienen funciones importantes en la representacin democrtica,

la definicin de la agenda de polticas, y la formulacin, adopcin y ejecucin de las

polticas. De ms est decir que sus funciones en estas etapas del proceso no son ex-

clusivas, sino que las comparten con otros actores con roles formalmente establecidos

en la Constitucin, como el gabinete, el Poder Judicial y la burocracia, as como con

una amplia gama de actores con roles ms informales, como los grupos empresariales,

los sindicatos, los medios de comunicacin, los movimientos sociales y los organismos

internacionales.La operacin del sistema democrtico y las caracte-

rsticas de los resultados de las polticas estn altamente

influenciados por la naturaleza del sistema de partidos

polticos, la estructura y el funcionamiento de la legisla-

tura y las limitaciones e incentivos de los presidentes, as

como por la interaccin de todos estos factores. El captulo

3 comienza destacando la importancia de examinar las

interacciones entre estos actores protagnicos y las reglas

del juego que afectan a dicha interaccin.

Las distintas configu-

raciones institucionales

pueden ayudar a que el

presidente lleve a cabo su

programa de gobierno, o

impedirlo.


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28 CAPTULO 3

Los actores protagnicos y sus interacciones

Un punto de partida conveniente se relaciona con la interaccin entre dos actores el

presidente y la legislatura, que desempean un papel protagnico en la formulacin de

polticas en una de las arenas polticas ms importantes: el Congreso. El tratamiento deltema comienza con un examen de la capacidad que tiene el presidente para lograr que

el Congreso apruebe su programa de gobierno. Es natural empezar por centrar el anlisis

en el papel del presidente por diferentes razones. En primer lugar, los presidentes fueron

de hecho los que definieron el programa de gobierno en la mayora de las reformas re-

cientes emprendidas en Amrica Latina. Segundo, las reglas de participacin legislativa

en la mayora de los pases latinoamericanos dotan formalmente a los presidentes de

prerrogativas que los ayudan a conducir el PFP. Tercero, dado que los presidentes son

elegidos por ciudadanos de toda la nacin, suelen tener intereses ms afines a los bienes

pblicos nacionales que los legisladores. (Sin embargo, tambin los presidentes pueden

tener incentivos para desviarse del inters pblico, como se ver ms adelante.)La incapacidad de los presidentes para llevar adelante sus programas de gobierno

se ha ubicado en el centro de un acalorado debate sobre los mritos de las democracias

presidenciales frente a los sistemas parlamentarios, donde se funden las responsabili-

dades de seleccin y gobierno de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Varios estudiosos

han expresado preocupacin sobre la capacidad de los presidentes para gobernar en

un gobierno dividido: es decir, cuando su partido no controla la legislatura.1 Pero este

problema va mucho ms all de una inquietud acadmica. Amrica Latina ha padecido

varias interrupciones de gobiernos democrticos como resultado, al menos en parte, de

que los presidentes y las legislaturas no pudieran ponerse de acuerdo en torno a las po-

lticas a adoptar.El debate que tiene lugar en el mbito de las ciencias polticas con respecto a los

problemas de las democracias presidenciales en un gobierno dividido se ha orientado

principalmente hacia su impacto sobre los resultados polticos y, en particular, sobre la

estabilidad del rgimen democrtico mismo. Si bien esta es una inquietud muy impor-

tante, en este informe se adopta un enfoque diferente: el impacto sobre la calidad de

las polticas pblicas. La capacidad del presidente para llevar adelante su programa de

gobierno es un factor decisivo de uno de los aspectos clave de las polticas pblicas que

se subraya en este informe: la adaptabilidad.

Qu es lo que determina la capacidad del presidente para llevar a cabo su programa

de gobierno? En las democracias presidenciales, uno de los ingredientes clave es la pro-porcin de escaos que controla el partido oficial. Si el partido del presidente controla

la mayora de los escaos en el Congreso, le resultar ms fcil lograr que se apruebe su

programa de gobierno, suponiendo que pueda mantener el apoyo de sus propios legisla-

dores. Como resultado, las polticas pblicas sern ms adaptables, dado que los costos de

transaccin vinculados con un cambio de las polticas tienden a ser relativamente bajos.

A su vez, el tamao del contingente legislativo del presidente depende de la estructura

del sistema de partidos y de las reglas electorales, entre otros factores.

1 Linz (1990), Di Palma (1990) y Linz y Stepan (1978).


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Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 29

Qu ocurre cuando el partido del presidente no controla la legislatura? En este caso,

los presidentes tienen otros mecanismos para llevar adelante su programa de gobierno.

Pueden formar una coalicin basada en el apoyo estable de otros partidos, por ejemplo,

o pueden utilizar diferentes monedas de cambio para persuadir a los legisladores para

que apoyen ciertas medidas legislativas, construyendo coaliciones diferentes para di-ferentes medidas de poltica. Las monedas de cambio utilizadas incluyen recompensas

tales como nombramientos a cargos polticos, concesiones de polticas o cambios que

beneficien a las jurisdicciones del legislador o a la base de apoyo del partido, proyectos

de inversin local, transferencias presupuestarias y/o cargos pblicos o contratos del

Estado. Estas opciones no son mutuamente excluyentes, porque incluso en el caso de las

coaliciones estables, los presidentes necesitan utilizar diferentes alicientes, como cargos

en el gabinete o concesiones de polticas para formar coaliciones, o para evitar que estas

se desintegren.

Las coaliciones tambin varan en cuanto a su grado de formalidad, cohesin y du-

rabilidad. Algunas son muy fuertes y duraderas, como en Chile, donde funcionan comopartidos y han dado al gobierno una mayora confiable en la Cmara baja (vase en el

captulo 7 una explicacin detallada de la formulacin de polticas en Chile). Algunas

coaliciones, como las de Ecuador, son mucho ms informales, ad hoc y de corta dura-

cin. A menudo se basan en intercambios de distintos tipos de recompensas inmedia-

tas y focalizadas para obtener apoyo legislativo en el corto plazo. En consecuencia, las

coaliciones ecuatorianas no han otorgado a los presidentes una base estable de apoyo

legislativo y por ende han socavado la adaptabilidad y la estabilidad de las polticas.

Entre estos dos extremos se encuentran coaliciones como las de Brasil y Uruguay, que

pueden formalizarse mediante la participacin de mltiples partidos en el gabinete

y/o mediante acuerdos en cuanto a las polticas fundamentales. Ocasionalmente, estascoaliciones no duran todo el perodo presidencial o no ofrecen una garanta de apoyo

demasiado firme.

La estabilidad de las coaliciones vara de un pas a otro y de un gobierno a otro, y

depende por lo menos de la coincidencia que exista entre lo que el presidente puede ofre-

cer a los legisladores y lo que estos desean. Lo que puede ofrecer el presidente depende de

factores tales como sus facultades para designar funcionarios, para definir la agenda de

polticas y para ejecutar el presupuesto. Lo que los legisladores quieren (concesiones de

polticas, proyectos de inversin local o transferencias para sus jurisdicciones) depende

de los factores que definen sus incentivos, como las reglas electorales. Por ejemplo,

cuando existe una fuerte conexin electoral entre los legisladores y el electorado (esdecir, cuando los ciudadanos tienen mucha influencia en la eleccin de sus represen-

tantes en el Congreso), los legisladores pueden estar ms interesados en proyectos de

inversin local que favorezcan a sus comunidades. Esto es lo que ocurre en Brasil, donde

la distribucin de esos proyectos ha sido un importante aliciente utilizado por los presi-

dentes para conseguir apoyo poltic

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La Politica de Las Politicas Publicas - BID - 2006

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