LA POLÍTICA DE COMERCIO AGRÍCOLA EN TÉRMINOS SENCILLOS · 25 Arancel-cuota 72. ix...

LA POLÍTICA DE COMERCIO

AGRÍCOLA EN TÉRMINOS

SENCILLOS Explicación de la política comercial, destinada a productores agrícolas,

hacedores de política, y el público en general

Preparado por Andrew Stoeckel y George Reeves Centre for International Economics (Centro de Economía Internacional) Preparado para Rural Industries Research and Development Corporation (RIRDC) (Corporación de Investigación y Desarrollo de Industrias Rurales) Publicación RIRDC N° 05/162

© Rural Industries Research and Development Corporation y Dr. Andrew Stoeckel, Centre for International Economics 2005

Todos los derechos reservados. Sin embargo, la RIRDC alienta la amplia difusión de sus investigaciones, siempre que reciba el debido reconocimiento. En caso de consulta sobre la reproducción de este trabajo, sírvase ponerse en contacto con el Gerente de Publicaciones de la RIRDC.

ISBN 1 74151 225 5 ISSN 1440-6845 Publicación RIRDC N° 05/162 Proyecto RIRDC N° CIE-22A

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PREFACIO

La prosperidad de la agricultura australiana depende, en gran medida, de los mercados mundiales. Sin embargo, muchos de estos mercados objeto de nuestras exportaciones imponen amplias barreras al comercio, resultado de la combinación de restricciones fronterizas y apoyo interno. En otros mercados, la agricultura australiana debe competir con exportaciones subsidiadas que provienen de otros países.

El problema que constituyen estas barreras es ampliamente conocido y ha sido bien documentado. Durante años, tanto los gobiernos como los productores agrícolas de Australia han hecho campaña para derribar estas barreras; el intento más reciente se realizó durante la ronda de Doha de negociaciones comerciales que se está llevando a cabo en la actualidad. Uno de los problemas de las negociaciones en el terreno de la agricultura es la complejidad de los conceptos utilizados para analizar los diversos esquemas de apoyo al agro. Dejar fuera un área da pie a la sustitución del apoyo recurriendo a otros programas, por lo tanto es importante incluir todas las áreas. Asimismo, con todas las distintas clasificaciones de las medidas de apoyo y los distintos conceptos utilizados para reducir la protección al campo se ha creado un “lenguaje” propio dentro de la OMC.

Este cuadernillo sobre política de comercio agrícola, dirigido a los productores, a los responsables de formular políticas y la opinión pública en general, pretende clarificar los complejos conceptos referentes a este tema. Una mejor comprensión de qué es lo que está en juego, y porqué, permitirá tomar mejores decisiones. Peter O’Brien Director Ejecutivo Rural Industries Research Corporation

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ÍNDICE

PREFACIO iii Índice v AGRADECIMIENTOS ix 1 Por qué este cuadernillo 1 2 ALGUNOS CONCEPTOS BÁSICOS DE

POLÍTICA COMERCIAL 3 ¿Cuál es el motivo del comercio? 3 Entonces, ¿porqué los países restringen el comercio? 5 ¿Cómo medimos los beneficios derivados del comercio, y qué tan cuantiosos son? 5

3 LA ECONOMÍA DE LA PROTECCIÓN AGRÍCOLA 9 Diferencias en el apoyo al campo entre los distintos países y entre los distintos productos básicos 10 La composición de las medidas de apoyo 12 Pilares y compartimientos 13

4 LA RONDA URUGUAY, LA AGRICULTURA Y SUS PROBLEMAS 20 Qué se logró gracias a la Ronda Uruguay 23 Problemas con el resultado de la Ronda Uruguay 27 Observaciones generales 33

5 LA RONDA DE DOHA: ESTADO DE LA SITUACIÓN Y TEMAS CLAVE 34 Qué contiene el paquete de julio para la agricultura 35

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6 LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA 40 ¿Quién está a favor de la reforma? 41 La movilización de estos otros grupos 42 Derribar los mitos 45

7 OTROS TEMAS DE LA RONDA DE DOHA 48 Aspectos de los derechos de propiedad Intelectual relacionados con el comercio (ADPIC) 50 Solución de diferencias 50 El comercio y el medio ambiente 51 Normas de origen 53 Salvaguardias 53 Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias 54 Antidumping y derechos compensatorios 55 Multifuncionalidad 56 Acuerdos de libre comercio 57

8 LOS MENSAJES PRINCIPALES 61 GLOSARIO 64

Recuadros, gráficos y tablas 1 Ventaja comparativa 4 2 Cómo medir los beneficios derivados del comercio 8 3 Niveles de protección a la agricultura, OCDE 11 4 PSE por país 11 5 PSE desglosado por tipo de producto básico 12 6 Composición de las medidas de apoyo 13 7 Medidas de protección interna: el semáforo y algunos

ejemplos 15 8 Relaciones entre las medidas de apoyo al agro 16 9 Reducciones/compromisos de la OMC relacionados con

las medidas de apoyo interno 18 10 Objetivos de la OMC 21 11 Gobernabilidad en la OMC 21 12 Una breve clase de historia 22 13 Resumen del Acta Final 24

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14 Un arancel-cuota (TRQ) 25 15 Compromisos, en términos cuantitativos, de recorte al

apoyo al agro acordados en la Ronda Uruguay 26 16 Cuál es el problema con las medidas de apoyo interno de

la OMC-la industria láctea de los Estados Unidos 29 17 Magnitud del “agua en los aranceles” 30 18 Enfoques empleados en las fórmulas de reducción de

aranceles 39 19 Análisis de la economía en su totalidad 44 20 Mitos y realidades de la protección a la agricultura 46 21 Descripción general del Programa de Doha para el

Desarrollo 49 22 La OMC y las prácticas comerciales “injustas” 55 23 Acuerdos regionales de comercio en vigencia, por fecha

de entrada en vigor 58 24 Un ejemplo sencillo de desvío del comercio - Automóviles

Honda 59 25 Arancel-cuota 72

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AGRADECIMIENTOS

Numerosas personas han colaborado en la preparación de este cuadernillo. En primer lugar, se encuentran los participantes del taller sobre comercio realizado el 27 y 28 de octubre de 2004, cuyas notas de clase constituyen la base de este trabajo. Fueron útiles las opiniones de los participantes sobre qué conceptos son simples y cuáles no.

Jeff Davis, de la Rural Industries Research and Development Corporation, Ben Fargher, de la Nacional Farmers Federation (Federación Nacional de Productores Agrícolas) y Hugh Corbet, del Cordell Hull Instititute, con sede en Washington, hicieron valiosos aportes. Rebecca Perry se ocupó del aspecto editorial y Vanessa Eccles, junto con Anna Bieler, colaboraron con la publicación y el diseño gráfico.

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1 POR QUÉ ESTE CUADERNILLO

Las negociaciones sobre política comercial pueden verse fácilmente reducidas a un debate sobre siglas y jerga del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), donde salen a relucir en reuniones y conversaciones términos como “modalidades” y “multifuncionalidad”, tal como lo demuestra el glosario que se encuentra al final de este cuadernillo. Este “lenguaje” especial, así como los conceptos y posturas adoptadas durante las negociaciones —innecesariamente complicados— cuyo objetivo era reducir las distorsiones del comercio, representan una barrera que impide la comprensión generalizada de la política comercial.

La falta de comprensión de la política comercial y de los beneficios derivados de eliminar las distorsiones en el comercio en todas sus formas se ha convertido, en sí misma, en una barrera para el comercio libre. En ninguna otra área esto es más evidente que en la política de comercio agrícola. Las grandes restricciones al comercio agrícola constituyen, hoy en día, una de las principales trabas a la actual ronda de negociaciones comerciales multilaterales que apuntan a liberalizar el comercio internacional —la ronda de Doha— que, como otro ejemplo del argumento que se pretende resaltar, se conoce como “Programa de Doha para el Desarrollo”.

Los conceptos utilizados en la política de comercio agrícola, como los “tres pilares” y los “compartimientos verdes” o los “compartimientos azules”, entre otros, pueden ser claros para los participantes de las negociaciones, pero resultan oscuros para la opinión pública. Son demasiado pocos los individuos —tanto entre productores agrícolas como entre el público en general— que entienden qué es lo que está en juego y qué debería suceder.

Después de todo, la premisa básica del comercio y de la política comercial es muy simple. Los individuos comercian porque así mejora su situación, y cuando se eliminan las barreras al comercio y las medidas que distorsionan esta actividad, aumenta la competencia y una mayor cantidad de individuos mejora aún más su situación. Los subsidios, tanto

LA POLÍTICA DE COMERCIO AGRÍCOLA EN TÉRMINOS SENCILLOS

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directos como indirectos, pueden resultar, y de hecho resultan, en un incremento de la actividad comercial, por lo que debe resaltarse que las negociaciones comerciales giran en torno de la liberalización del comercio, no su expansión. El motivo por el cual estas simples proposiciones se pierden de vista con relación al comercio agrícola se debe, en parte, a la falta de comprensión de la política comercial y en parte debido a la cruda política. Este cuadernillo desmitifica ambas.

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2 ALGUNOS CONCEPTOS BÁSICOS DE POLÍTICA COMERCIAL

¿Cuál es el motivo del comercio? Los individuos comercian bienes y servicios porque así mejora su situación. Existen dos factores que impulsan el comercio. Uno es la ventaja absoluta, o quién es el productor que produce al menor costo. El otro es la ventaja comparativa, o quién es el productor que produce al menor costo con relación a la producción de algún productor alternativo dentro de la economía o país en cuestión.

Si África puede producir bananas a un costo menor que Inglaterra, debido a su clima y a otras condiciones, entonces Inglaterra comprará bananas a África; África posee una ventaja absoluta en lo que se refiere a la producción de bananas.

La ventaja comparativa es más sutil, pero más importante. No depende de quién posee la ventaja absoluta, sino de quién es relativamente más eficiente a la hora de producir bananas, en comparación con las otras alternativas de producción con que cuenta. Por lo tanto, un país podría producir de todo con altos costos y no tener una ventaja absoluta en ningún rubro, y aún así obtener beneficios de la actividad comercial. ¿Cómo sucede esto? Depende del hecho de que los países producen y consumen no solamente bananas, y de que el “costo” real de producir bananas es el costo de todos los otros bienes que deben dejarse de producir para producirlas. En el sencillo ejemplo que se ilustra en el Recuadro 1, África y América latina producen y consumen sólo dos bienes—


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1 Ventaja comparativa

Supongamos que África produce bananas y productos textiles. América latina también, pero en África los recursos utilizados para producir un kilo de bananas en vez de productos textiles difieren de los que se utilizan en Latinoamérica. En África, si los individuos se esfuerzan para producir 100 kilos adicionales de bananas, deben resignar la producción de 300 camisas. En América latina, se debe resignar la producción de 100 camisas para producir los 100 kilos adicionales de bananas. Esta solución de compromiso o “tasa de intercambio” en África es 1:3, mientras que en Latinoamérica es 1:1. África cuenta con una ventaja comparativa en la producción de bananas, mientras que América latina tiene una ventaja comparativa en la producción de camisas. Si África produjera solamente bananas y ninguna camisa y América latina hiciera lo contrario, y ambos comercializaran sus productos, el mundo, en conjunto, tendrá un excedente tanto de camisas como de bananas. A América latina le conviene venderle camisas a África a cambio de bananas, a una tasa de intercambio de entre 1:1 y 1:3 – digamos 1:2. Aún si África fuera un productor competitivo de camisas, en sentido absoluto, en términos relativos es un productor de bananas aún mejor. Por ende, África cuenta con una ventaja comparativa relativa para la producción de bananas, y exportará este producto a cambio de importaciones.

Fuente: Centre for International Economics

camisas y bananas. Si un individuo se dedica a producir camisas, no puede, al mismo tiempo, producir bananas. Para fabricar más camisas deberá resignar tiempo y recursos y así producir menos bananas, y viceversa. Por lo tanto, el “costo” de una camisa es la cantidad de bananas que debe dejar de producir. Este “costo” es la relación entre las camisas y las bananas, o, si se prefiere, la tasa de intercambio. Como la tasa de intercambio es diferente para África y para América latina, a la última le conviene concentrarse en la producción de camisas y a la primera dedicarse a las bananas, y a ambas les conviene comercializar e intercambiar productos con una tasa que se encuentre entre las tasas internas de intercambio de cada una. No importa si África, por ejemplo, es mejor productor que América latina tanto de bananas como de camisas; lo que impulsa el comercio es que es relativamente más eficiente produciendo bananas.


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El mensaje esencial es que siempre hay una ventaja comparativa, ya que se trata de un concepto relativo. Y siempre que hay ventaja comparativa el comercio es beneficioso. El comercio siempre va a dejar beneficios. De igual modo, obstaculizar el comercio imponiendo barreras fronterizas u otorgando subsidios internos tendrá un costo.

Entonces, ¿porqué los países restringen el comercio? Los países restringen el comercio por muchas razones. Entre las más frecuentes están la defensa nacional, el autoabastecimiento y la inocuidad de los alimentos. Se pueden encontrar muchas otras. Pero tras la retórica está la realidad que muestra que la protección tiene como objetivo beneficiar a cierto grupo dentro de una industria dada y a los intereses en dicho grupo. Estos podrían ser la protección de puestos de trabajo o del precio de los bienes. Pero las restricciones al comercio siempre implican impuestos que pagan los consumidores y que se transfieren a los productores. El aspecto político de esto y los medios para contrarrestarlo se tratarán más adelante. Por ahora, el punto es que la protección mejora la situación de los productores a expensas de los consumidores. Entonces, ¿porqué los consumidores aceptan esta situación? En esencia, porque los grandes costos y las transferencias implicados en esto se reparten entre un gran grupo de consumidores, correspondiéndole a cada uno una parte muy pequeña, por lo que a los consumidores no les resulta conveniente organizarse y hacer presión para cambiar la situación. Los productores, sin embargo, están aglutinados y reciben grandes beneficios, por lo que les conviene organizarse y tratar de influir políticamente para obtener protección. Sin embargo, el mensaje principal aquí es que las restricciones al comercio siempre implican impuestos que los consumidores deben pagar de una forma u otra, e imponen costos que repercuten en toda la economía.

¿Cómo medimos los beneficios derivados del comercio, y qué tan cuantiosos son? Los beneficios derivados del comercio son enormes. Todo intercambio de bienes y servicios entre individuos, empresas, ciudades o países constituye una actividad comercial. En este sentido, prácticamente toda la prosperidad de hoy en día podría considerarse como resultado del comercio. Pero “comercio” y “política comercial”, en el sentido que se les da a estos términos en este cuadernillo, son simplemente opciones más resumidas para hacer referencia al comercio internacional —el intercambio de bienes y servicios entre países—. En un sentido


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económico, este comercio no difiere de ninguna actividad comercial dentro de un país, y resulta útil entenderlo de esta manera. La diferencia, por supuesto, es de índole política. Los países que desean favorecer sus propios intereses no se preocupan por el bienestar de otros países. Esa diferencia en objetivos se traduce en diferentes fuerzas políticas que se ponen en juego a la hora de debatir si se debe restringir el comercio.

Las ganancias derivadas del comercio, desde una perspectiva conceptual, se pueden apreciar en el recuadro 1. Cuando los productores intercambian voluntariamente bienes y servicios con los consumidores a cambio de una retribución ambas partes salen beneficiadas —de otra forma, no se hubiera concretado la transacción—. La ganancia total es el beneficio que obtienen los productores y los consumidores, representado por las áreas bajo las curvas de demanda y oferta graficadas en el recuadro 2. El mensaje importante, sin embargo, es que tanto el exportador como el importador se benefician con la actividad comercial. El comercio es una actividad que reporta ganancias para ambas partes, y la proposición inversa también es verdad: La restricción del comercio representa pérdidas para ambas partes.

En el recuadro 2, la ganancia derivada de la actividad comercial sólo se refiere a una industria: la del trigo. En realidad existen numerosas industrias, y cuando se imponen restricciones a la comercialización de un bien como el trigo, estas industrias sufren las repercusiones. Por ejemplo, cuando se restringe la importación de trigo, la industria de cría de pollos que utiliza al trigo como alimento se ve afectada negativamente, y el costo de vida sube con el aumento del precio del pan. Los organismos como el Banco Mundial miden en forma periódica las ganancias obtenidas por la economía mundial al eliminar las restricciones al comercio. Estas estimaciones varían según las diversas hipótesis adoptadas sobre el funcionamiento de la actividad mundial, pero una de dichas estimaciones indica que la ganancia adicional para la economía mundial, derivada de la eliminación de todas las barreras comerciales aplicadas a todos los productos, será de US$ 2,8 billones por sobre el PBI para el año 2015.1 Esto significa 320 millones de personas menos que viven en condiciones de pobreza. La agricultura es parte importante de esto, y análisis posteriores y más detallados del Banco Mundial muestran que el 93% de las posibles ganancias a nivel mundial resultantes de la eliminación de la protección a la producción agrícola provienen de eliminar las barreras comerciales en las fronteras, en vez de eliminar otras formas de protección que van desde el apoyo a los productores agrícolas hasta programas internos o subsidios a las

1 Banco Mundial 2002, Global Economic Prospects and the Developing Countries, (Perspectivas económicas

globales y los países en desarrollo) Washington DC, pág. 176.


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exportaciones.2 Esto introduce la noción de las formas y los detalles específicos de la protección a la producción agrícola, tema que abordaremos a continuación.

2 Martin, W. ‘Implications of Trade Reform for Developing Countries’, (Consecuencias de la reforma del

comercio para los países en desarrollo) presentación en PowerPoint ofrecida durante la Conferencia sobre Perspectivas de la ABARE 2005, Canberra, 2-3 de marzo de 2005. Nombre de la jornada: Impactos de la liberalización en los países en desarrollo, 2 de marzo de 2005, 16 hrs.


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2 Cómo medir los beneficios derivados del comercio

Tomemos el caso de un país productor de trigo. El mercado para el trigo se puede representar por medio del gráfico (1) a continuación. Hay una curva de demanda con pendiente decreciente que refleja que los consumidores comprarán más trigo a medida que baje su precio. También hay una curva de oferta con pendiente ascendente, que refleja el hecho de que, a mayor precio, los productores producirán más trigo. Si no se producen transacciones comerciales, la oferta y la demanda se equilibrarán en el punto que representa la cantidad de equilibrio, qd. La ganancia de los consumidores y de los productores está representada por el área de los dos triángulos correspondientes, tal como se aprecia en el gráfico. Ahora supongamos que se autoriza la actividad comercial y que el precio mundial Pm está por encima de Pi, como lo ilustra el gráfico (2). Los productores desviarán la oferta del mercado interno al mercado externo, más rentable, y también producirán más porque el precio mundial, Pm, es mayor. En la medida que el mercado interno se queda sin abastecimiento, el precio interno al que se vende el trigo sube hasta alcanzar el precio mundial. Mejora la situación de los productores, pero empeora la de los consumidores. Nótese, sin embargo, que para el país exportador, las ganancias extra que obtienen los productores supera la pérdida que sufren los consumidores; el incremento neto está representado por el área del triángulo abc. Este incremento neto es la ganancia que obtiene el país exportador como resultado de la actividad comercial. Asimismo, debe haber un país importador, como contrapartida del exportador. Pero el país importador también gana lo representado por el área def (gráfico 3). Para este país, la ganancia que obtienen los consumidores supera la pérdida que sufren los productores. La ganancia total resultante de la transacción comercial es la suma de los dos triángulos, abc y def. Ambos países están en mejor situación. El comercio es una actividad beneficiosa para ambas partes.

Ganancia del consumidor

Precio del trigo

Oferta

Demanda

Ganancia del productor

qd

Pi

Volumen

GRÁFICO 1

Precio

Volumen

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comercio

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Importaciones

Consumidor

Productor

Precio

Volumen

Pm a b

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Ganancia derivada del comercio

Exportador

Pi

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GRÁFICO 2

Volumen de exportaciones

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3 LA ECONOMÍA DE LA PROTECCIÓN AGRÍCOLA

La protección de las industrias agrícolas en todo el mundo adopta distintas formas. Existen distintos métodos para medir y clarificar estas formas de asistencia pública, pero uno de los que se aplican más uniformemente en diversos países, para distintos productos básicos y en distintas épocas ha sido el implementado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) con sede en París. La variable que informa este organismo es la estimación de la ayuda al productor, o PSE (sigla que proviene de su denominación en inglés producer support estimate). Representa la transferencia monetaria total hacia los productores que sería necesaria para que su situación siga siendo igual de buena en caso de que se cancelara un programa de apoyo dado.3 No es una medición del “costo económico” o de una pérdida para la sociedad como resultado de la restricción a la actividad comercial tal como se representa en los gráficos del recuadro 2 en el capítulo anterior. Se trata, más bien, de una medida de la magnitud de la transferencia hacia los productores agrícolas. El costo económico de los programas para el agro deriva de las diferencias en el apoyo brindado por diferentes países y en el apoyo brindado a los distintos productos básicos dentro de un país. Así como el concepto de ventaja comparativa depende de relaciones relativas, los costos económicos resultantes de los programas de apoyo al agro dependen de relaciones relativas entre los distintos niveles de apoyo otorgado a las distintas industrias.

3 El PSE se define como “el valor monetario anual de todas transferencias brutas originadas en el sector

de los consumidores y de los contribuyentes hacia los productores agrícolas, medido a la entrada del establecimiento agrícola, que surge de las medidas adoptadas en el ámbito de las políticas que favorecen a la agricultura, sin importar su naturaleza, objetivos o efectos sobre la producción o los ingresos del agro”. El PSE porcentual mide las transferencias como parte del ingreso bruto que recibe el agro, por lo tanto, una PSE de 32% (la que recibían los países de la OCDE en 2003) indica que un tercio de los ingresos de los productores agrícolas era una transferencia desde el sector de los consumidores y los contribuyentes, medidos a la entrada del establecimiento agrícola.


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Diferencias en el apoyo al campo entre los distintos países y entre los distintos productos básicos El nivel general de apoyo a la agricultura, representado por el PSE para los países de la OCDE, ha caído ligeramente entre 1986 y 2003, tal como se puede apreciar en el gráfico 3, pero aún sigue siendo muy alto. En 2003, por ejemplo, más del 30% del ingreso bruto de los productores agrícolas de los países de la OCDE provino de transferencias desde el sector de los consumidores y de los contribuyentes.

Las fluctuaciones en el apoyo prestado reflejan, en parte, el movimiento de los precios mundiales de los productos básicos. Cuando los precios son bajos, el apoyo brindado a los productores a través de alguna forma de protección —como por ejemplo las cuotas— sube. El PSE total para las economías que integran la OCDE fue, en 2003, de US$ 257.000 millones. La estimación de la ayuda total, o TSE (del inglés total support estimate) es el valor monetario anual de todas transferencias brutas provenientes de los consumidores y de los contribuyentes (netas de fondos presupuestarios) que son resultado de las medidas normativas en apoyo de la agricultura —que incluyen a los productores representados por el PSE. El TSE para los países de la OCDE en 2003 fue de US$ 350.000 millones, cifra de la cual surge la expresión “US$ 1.000 millones por día”. Dicha cifra representa la transferencia total hacia el sector agrícola desde el sector de los consumidores y de los contribuyentes en países de la OCDE.

Sin embargo, la variación del promedio de la ayuda total brindada por todas las economías de la OCDE no es muy ilustrativa. Para analizar la distorsión económica de los mercados, lo importante es ver las diferencias, o relaciones relativas, y la dispersión. Las diferencias entre países se pueden observar en el gráfico 4. Los productores agrícolas de algunos países, como Suiza, Corea y Japón, reciben por lejos mucha más ayuda que sus colegas en otros países como Nueva Zelanda y Australia. Debido a la impresionante participación de la UE y de los Estados Unidos de América en los mercados agrícolas mundiales, el alto grado de apoyo que éstos ofrecen tiene gran peso.


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3 Niveles de protección a la agricultura, OCDE

Fuente: Base de datos de la OCDE

4 PSE por país


A nivel de los productos básicos, los valores del PSE varían enormemente (gráfico 5). El arroz y el azúcar están fuertemente protegidos, mucho más que otros productos básicos, como la lana. Las disparidades son la causa por la cual se asignan demasiados recursos a la producción de arroz, azúcar y productos lácteos en países como Japón, los integrantes de la UE, y los Estados Unidos de América, cuando dichos recursos podrían utilizarse de mejor manera en otras industrias

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... 1986-88 2001-03


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más eficientes dentro de cada economía. Este “mejor uso” de los recursos es el beneficio que resulta de la liberalización del comercio.

5 PSE desglosado por tipo de producto básico


La composición de las medidas de apoyo Para medir el PSE relacionado con la agricultura, la OCDE desglosa las distintas medidas de apoyo a la agricultura según el grado de distorsión que generan en los mercados. Por ejemplo, el pago por tonelada métrica a los productores agrarios es altamente distorsivo. El subsidio constituye, en efecto, un aumento del precio pagado al productor, quien ve un incentivo para producir más a fin de reunir los requisitos para recibir más subsidios. En contraste con lo anterior, otras medidas de apoyo podrían consistir en la construcción de infraestructura rural, como caminos, o en el fomento de la investigación y el desarrollo (I&D), que no representan un incentivo directo para que los productores cultiven una mayor cantidad de una especie en particular. No obstante, estimulan la producción agrícola en general. Todas las medidas de apoyo al agro ejercen un efecto distorsivo, porque gracias a ellas se produce más que si no se implementaran, pero algunas políticas son más distorsivas que otras. Esta distinción resulta ser importante, ya que los participantes de las negociaciones han tratado de reducir los excesos más marcados en el apoyo al agro. El apoyo al precio de mercado y los pagos en función de la producción son las medidas más distorsivas, y como lo demuestra el gráfico 6, han estado disminuyendo. Sin embargo, las políticas distorsivas aún dominan la protección agrícola dentro de la OCDE.

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... 1986-88 2001-03


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Pilares y compartimientos Al comienzo de la Ronda Uruguay de negociaciones, cuando se realizó por primera vez un esfuerzo decidido para lograr que el proceso multilateral de liberalización del comercio incluya al agro4, se reconoció que algunas industrias estaban protegidas por medio de restricciones en las fronteras (aranceles aduaneros o cuotas), otras industrias eran protegidas por una serie de subsidios internos que adoptaban distintas formas y la asistencia a otras industrias se materializaba subsidiando sus exportaciones. (Con demasiada frecuencia, las industrias estaban protegidas por los tres tipos de apoyo).

6 Composición de las medidas de apoyo


Por lo tanto, después de una larga batalla, se estableció un marco de referencia para tratar las medidas de apoyo al agro bajo cada uno de estos tres pilares: el acceso a los mercados las medidas de apoyo interno; y los subsidios a las exportaciones.

4 Se puede encontrar una breve anécdota en Stoeckel, A. y Corbet, H. 2002, Opportunity of a Century to

Liberalise Farm Trade, Rapporteurs’ Report with a Chairman’s Statement by Clayton Yeutter, Cordell Hull Institute’s Meeting at Airlie House (La oportunidad del siglo de liberalizar el comercio agrícola, informe del relator y declaración del presidente, por Clayton Yeutter, encuentro del Cordell Hull Institute en Airlie House, Virginia, mayo de 2002) Publicación RIRDC N°02/126, págs. 1–20.

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Pagos basados en: Ingreso y otros Limitaciones referidas a insumos Uso de insumos Derechos históricos Área sembrada/número de animales Volumen de producción Apoyo al precio de mercado


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Las reducciones de las medidas de apoyo se negociaron dentro de cada uno de estos pilares. Este mismo marco de tres pilares se usa hoy en día, tal como se puede ver reflejado en la ronda de Doha de negociaciones sobre agricultura.

En un intento de eliminar las formas más distorsivas de asistencia pública, las medidas de apoyo al agro se clasificaron también según los colores del semáforo (véase el recuadro 7). Las medidas de “compartimiento rojo” no son aplicables a la agricultura. Con respecto a las medidas de “compartimiento verde”, se considera que no distorsionan seriamente la actividad el comercio (aunque, en realidad, sí la distorsionan en cierta medida) y por lo tanto quedan permitidas.

Las medidas de “compartimiento amarillo” se suman para todos los productos básicos y se las incluye dentro de la categoría “amarilla” de apoyo a la agricultura, dando un total para toda la actividad agrícola —la medida global de la ayuda (MGA) —. Esto luego se sometió a las reducciones acordadas durante el período de implementación. Las negociaciones agrícolas y la decisión de qué medidas incluir dentro de cada compartimiento habían llegado a un punto muerto, que fue superado gracias al Acuerdo de Blair House en virtud del cual se añadió un nuevo compartimiento —el “compartimiento azul” —. Se trata de los pagos que no se incluyen dentro de los compartimientos amarillo o verde, y son los subsidios basados en las áreas históricas de producción o en el número de animales, y que por lo tanto se consideraban que no ofrecían demasiado incentivo a los productores para incrementar su producción actual. Por supuesto, las conversaciones durante la ronda de Doha sobre “actualizar estas cifras de base históricas” se contradice con el concepto de apoyo no distorsivo. Los productores incrementarán su producción sólo para estar en condiciones de recibir un mayor grado de apoyo.


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7 Medidas de protección interna: el semáforo y algunos

ejemplos

Compartimiento rojo: Prohibidas (no se utilizan en agricultura)

Compartimiento amarillo: Toda medida de apoyo que se relaciona con la producción actual y que

fomente la producción futura. Algunos ejemplos serían los precios mínimos garantizados como las tasas para préstamos en los EE.UU. para granos o los pagos complementarios y los préstamos para comercialización.

Bajo el Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Agricultura, el apoyo contemplado dentro de este compartimiento queda permitido pero sujeto a su inclusión en la Medida Global de la Ayuda (MGA) para la totalidad del sector agrícola, que luego se someterá a los compromisos de reducción bajo la OMC.

Compartimiento verde Pagos de apoyo por parte del gobierno no relacionados con la producción.

Algunos ejemplos serían la asistencia gubernamental destinada a I&D o los pagos por ajustes estructurales (temporarios).

Los pagos incluidos dentro de este compartimiento quedan permitidos, sin estar sujetos a una disciplina o a algún compromiso de reducción bajo la OMC.

Compartimiento azul Se trata de los pagos ligados a áreas de nivel de base o al número de

animales, con límites condicionales a la producción. Como ejemplo se podría citar los pagos “por número de cabezas de ganado” en la UE o el Conservation Reserve Program (Programa de Reserva de Conservación) de los EE.UU.

Los pagos no están sujetos a ningún compromiso de reducción a través de la MGA.

Vinculación entre los pilares Si bien los tres pilares del apoyo se negocian por separado y reciben un tratamiento diferente, es importante advertir que están íntimamente interconectados. Un cambio en un área, como el acceso a los mercados, puede tener repercusiones en el nivel de subsidios a las exportaciones y


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en las medidas de apoyo interno. Estas interrelaciones se muestran a continuación en el gráfico 8. En el eje de la izquierda se representa el precio y en el extremo inferior de este eje, el precio mundial. Todo arancel aduanero o cuota arancelaria 8 Relaciones entre las medidas de apoyo al agro


elevará el precio del mercado interno en un país que se encuentre por encima del precio mundial, y este incremento será igual al arancel o a su equivalente, si se trata de una cuota. Este mayor precio interno se traducirá en exportaciones no competitivas, por lo que será necesario otorgar un subsidio a las exportaciones para compensar la diferencia, tal como se muestra.

Nótese que, si se eliminaran los aranceles o las cuotas arancelarias, no tendría sentido otorgar subsidios a las exportaciones. Sostener dichos subsidios resultaría muy caro. Un país como Australia podría, sencillamente, enviar sus productos a aquellos países que cuentan con subsidios a las exportaciones y volver a despacharlo, estando en

Subsidios directosrelacionados con la producción (predominantemente amarillos)

Ingreso unitario total del productor

Precios efectivos al productor

Precios en el mercado interno

Aranceles y aranceles – cuota

Precio mundial

Barreras paraacceder a losmercados

Protección con Aranceles y aranceles-cuota

También apoyo internode tipo amarillo

SubsidiosA la ex- portación

Apoyo alPrecio demercado(OCDE)

Estimación delapoyo total a la industria = Estimación Total del apoyo al productor según OCDE

Apoyo directoal ingreso (“verde”)

Ayuda indirectaa la industria (“verde”)

Otros subsidios que distorsionan la producción (predomi-nantemente azules)

Apoyodirectoal ingreso(OCDE)


17

condiciones de solicitar el subsidio. La eliminación de las barreras comerciales en las fronteras también redundaría en la eliminación de los subsidios a la exportación.

Obsérvese también que el dumping se define (en términos generales) como la diferencia entre el precio en el mercado interno y el precio mundial. ¡Por lo tanto, todos los subsidios a las exportaciones agrícolas son, por definición, casos de dumping, una práctica condenada por aquellos países que más recurren a los subsidios a la exportación!

En el gráfico 8, la suma de los pagos considerados de compartimiento amarillo, como el subsidio directo por tonelada métrica producida, da un precio efectivo del productor y la combinación de este valor con las barreras al acceso a los mercados da la definición de la OCDE del apoyo al precio de mercado. Otros pagos en apoyo a los ingresos directos que constituyen los pagos de compartimiento azul y los pagos directos de compartimiento verde suman el total del ingreso por unidad que reciben los productores. Como si esto fuera poco, los productores pueden recibir apoyo indirecto, como por ejemplo en concepto de I&D, que también se incluye dentro de los pagos de compartimiento verde. El cálculo de la OCDE para obtener el PSE comprende este conjunto.

El gráfico 8 es una representación de las relaciones entre las medidas de apoyo; existen otros elementos que se han omitido. Por ejemplo, como parte del acuerdo de la Ronda Uruguay también se negoció que el primer 5% del apoyo "amarillo" se excluiría de la MGA total para un cultivo específico, o para todos. Este primer 5% —o de minimis, como se lo conoce— resulta ser problemático, y se tratará más adelante.

Un logro clave en las negociaciones sobre el agro realizadas durante la Ronda Uruguay fue el establecimiento del marco basado en los tres pilares: la mejora del acceso a los mercados, la reducción del apoyo interno y la reducción de los subsidios a las exportaciones. También se produjo un cambio en la protección, que pasó de ser distorsiva a ser menos distorsiva, con el desarrollo del concepto de compartimiento. Originariamente, sólo las medidas de apoyo incluidas dentro del compartimiento amarillo estarían sometidas a una reducción, como se muestra a continuación (gráfico 9).

Nótese que la definición de la MGA ha sido negociada, no es un concepto económico. La MGA para un producto básico tiene dos componentes: uno es la diferencia entre el precio administrado


18

9 Reducciones/compromisos de la OMC relacionados

con las medidas de apoyo interno

Fuente: Centre for International Economics.

y el precio de referencia en la frontera por la cantidad producida. El otro es el gasto presupuestario relacionado con la cantidad producida. La MGA es la suma de ambos. Nótese, asimismo, que los pagos incluidos dentro de los compartimientos amarillo, azul y verde son utilizados en los cálculos del PSE que realiza la OCDE y se clasifican en distintos tipos de políticas (distorsivas), tal como se ilustró anteriormente.

La intención era que los límites negociados en el marco de la Ronda Uruguay sobre la MGA reduzcan, en lo que a la agricultura respecta, el gasto de peor calidad y que den como resultado un mercado mundial menos distorsionado para esta actividad. Los resultados no se han siquiera acercado a este objetivo. Es importante analizar porqué se obtuvo este resultado, ya que los problemas y las trabas a las

Específicos para cadaproducto básico Subsidio directo

Apoyo al preciode mercado

AMARILLOS AZULES VERDES

Agricultura en gral. Subsidios a losinsumos

No incluyen de minimis

Subsidio basado en la producción histó-rica o en el número de animalesde base

Gastos en I&D Subsidios almedio ambiente

Subsidios parabienestar animal

Medida global de la ayuda para la agricultura (MGA)

Sujeta a compromiso de reducción de 20% durante 1995–2000(13% para países en desarrollo). Período de base 1986–88

(Sin límite) (Sin límite)


19

negociaciones agrícolas llevadas a cabo durante la Ronda Uruguay aún son temas pendientes para la ronda de conversaciones comerciales de Doha sobre agricultura. A continuación se tratarán los logros y los problemas vinculados al resultado de la Ronda Uruguay.

20

4 LA RONDA URUGUAY, LA AGRICULTURA Y SUS PROBLEMAS

Con el fin de apreciar las dificultades con la Ronda Uruguay y la agricultura, y con lo que ha demostrado ser un resultado limitado de liberalización agrícola, es necesario tener cierta perspectiva.

El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio se negoció tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial. El marco multilateral de principios y regulaciones surgió durante el período entre ambas guerras mundiales, comenzando con el virulento nacionalismo económico de la década del 20, el colapso del comercio mundial en la década del 30 después de la Ley de Smoot-Hawley sobre aranceles aduaneros en los Estados Unidos y la posterior Gran Depresión.

Desde el comienzo la intención fue crear un organismo para administrar las reglas multilaterales de comercio que habían sido acordadas. Este organismo, que se llamaría Organización Internacional de Comercio, nunca entró en vigor debido a la tensión imperante en los Estados Unidos, sobre todo en el sector agrícola. En cambio, se instituyó una secretaría con sede en Ginebra para administrar el GATT que se convirtió, de facto, en una organización mundial de comercio. Como uno de los acuerdos de la Ronda Uruguay, nace la Organización Mundial de Comercio, u OMC, en 1995. Sus objetivos están listados en el recuadro 10. El sistema de gobernabilidad se puede encontrar en el recuadro 11. La OMC administra los distintos acuerdos – incluyendo el GATT, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS),


21

10 Objetivos de la OMC

Mejorar los estándares de vida

Garantizar el pleno empleo

Promover el crecimiento constante de los ingresos reales y de la demanda efectiva

Expandir la producción y el comercio de bienes y servicios

Garantizar el desarrollo sustentable y la protección ambiental

Tratar de forma especial a los países en desarrollo, en consonancia con su grado de desarrollo.

Objetivo primordial:

– Contribuir a que la actividad comercial se desarrolle sin fisuras, en libertad, con equidad y con previsibilidad.

Fuente: Organización Mundial de Comercio, http://www.wto.org.

11 Gobernabilidad en la OMC

Fuente: Organización Mundial de Comercio, http://www.wto.org.

Conferencia MinisterialCada dos años

Consejo General (funcionarios)

Consejo de negociaciones comerciales

Consejo delcomercio de mercancías

Consejo delcomercio deservicios

Consejo delos ADPIC

Órgano de solución dediferencias

40 comités de direcciónIncluyendo el Comité de Agricultura

Secretaría Secretaría del Director General de la OMC

Aproximadamente 500 empleados


22

el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), el Acuerdo sobre Agricultura, el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales y el Entendimiento sobre Solución de Diferencias.

Desde la creación del GATT se han celebrado nueve rondas sucesivas de negociaciones comerciales con el fin de reducir los aranceles aduaneros (véase el recuadro 12). Sin embargo, la agricultura “fue dejada a un lado” de las negociaciones anteriores a la Ronda Uruguay, ya que era un tema demasiado espinoso para países como los de la Comunidad Europea (como se la conocía en aquel entonces), Japón y otros, por lo que el tema simplemente “se sacó de la mesa” para no poner en peligro otras negociaciones sobre productos industriales.

Durante la década del 80, poco después de la Ronda de Tokio, el sistema del GATT se aproximaba al colapso, y los excesos de la Política Agrícola Común de Europa (PAC), con sus “montañas de manteca” y sus “lagos de vino” eran ya demasiado obvios. En ese momento, también se desató una crisis con la deuda del tercer mundo. Finalmente, el mundo se embarcó en la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales en 1986, que incluyó formalmente a la agricultura por primera vez.

12 Una breve clase de historia

Ronda Año Países comentarios Ginebra 1947 23 Annecy 1949 29 Torquay 1951 32 Modestas reducciones en

los aranceles aduaneros Ginebra 1956 33 Dillion 1961 39 Kennedy 1967 74 Aranceles aduaneros, anti-

dumping, valoración en aduana

Tokio 1979 99 Sustanciales reducciones en los aranceles aduaneros, medidas no comerciales

Uruguay 1994 125 Exhaustiva, se incluyó la agricultura y otras nuevas áreas

Doha ? 148 Programa de 21 puntos Fuente: Centre for International Economics.


23

Dada la naturaleza sensible de la agricultura desde el punto de vista político, su inclusión formal fue un gran logro.

Qué se logró gracias a la Ronda Uruguay El resultado de la Ronda Uruguay quedó plasmado en el Acta Final. Fue firmada por los Ministros de Comercio en Marrakech en 1994. El gráfico 13 ofrece un resumen de los puntos de dicha Acta Final y el Acuerdo sobre Agricultura no es sino una parte de la mencionada acta. No obstante, existen otros acuerdos que afectan directa o indirectamente al agro. Por ejemplo, con el vencimiento de la “Cláusula de Paz” el 1° de junio de 2004 (una cláusula que estipula la eximición de denuncias contra los subsidios agrícolas), en la actualidad los subsidios agrícolas están cubiertos por el Acuerdo sobre Subsidios de la OMC.

Los puntos clave que fueron negociados dentro del Acuerdo de Agricultura son la mejora del acceso a los mercados, la reducción de los subsidios a las exportaciones, la disciplina para la aplicación de las medidas de apoyo interno, y su reducción, las garantías o salvaguardias y el tratamiento especial y diferenciado para los países en desarrollo.

Un problema especial fue qué hacer con las cuotas agrícolas en el marco del acceso a los mercados y el deseo de arancelar dichas cuotas. El compromiso alcanzado en el Acuerdo de Blair House establece los aranceles-cuota o TRQ (tariff rate quotas). Dichos TRQ han resultado ser un gran paso atrás, por lo que es importante detenerse en su funcionamiento básico. Tal como lo muestra el gráfico 14, un TRQ consta de dos partes.

Por un lado, existe un arancel para la cantidad incluida dentro de la cuota de importaciones permitida y, por otro, un arancel separado y mayor para las importaciones que sobrepasan la cuota. Hay treinta y siete países que tienen TRQ para 1371 productos. Las TRQ sólo eran admisibles para productos previamente protegidos con cuotas y arancelados.


24

13 Resumen del Acta Final


Anexo 4: Acuerdos comercialesplurilaterales

Aeronaves civilesContratación pública

ACTA FINAL

Acuerdo de creación de la OMC

Anexo 1A: Acuerdos multilateralessobre el comercio de mercancías

Anexo 1B:Acuerdo general sobre el comercio deservicios

Anexo 1C:Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio

GATT 1994 GATT 1947 Protocolos Entendimiento Protocolo de

Marrakech

2do Protocolo del GATTS Servicios Financieros

3er Protocolo del GATTS Movimiento de

personas físicas

4to Protocolo del GATTS Telecomunicaciones

básicas

5to Protocolo del GATTS Servicios Financieros

AgriculturaMedidas sanitariasY fitosanitariasTextiles y vestido

Obstáculos técnicosal comercioinversionesAntidumpingValoración en aduana

Inspección previa a laexpediciónNormas de origen

Licencias de importación

Subsidios salvaguardias

Anexo 2: Normas y procedimientos para la solución de diferencias

Anexo 3: Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales


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14 Un arancel-cuota (TRQ)


Los compromisos, expresados en términos cuantitativos, para el recorte del apoyo a la agricultura se pueden apreciar en el cuadro 15. Para los países desarrollados se negociaron recortes mayores que para los países en desarrollo. Por otra parte, como se indicó en el capítulo anterior, el recorte en la MGA del 20% se tomaba respecto de una base para 1986-88 y no cubre los pagos de compartimiento azul o de compartimiento verde a los que no se les aplica ninguna disciplina, o los pagos de minimis.

La agricultura cuenta con disposiciones especiales sobre salvaguardias, que, para el caso de otros bienes comercializados, son manejadas según el Acuerdo sobre Salvaguardias. Las disposiciones se centran en las circunstancias especiales, como los aumentos repentinos en las importaciones. Estas disposiciones sobre salvaguardias sólo se pueden utilizar en productos que han sido arancelados – menos del 20% de los productos agrícolas. Sólo se pueden implementar si un país se ha reservado el derecho de hacerlo en la Lista que le ha enviado a la OMC. Los factores que ponen en marcha la implementación de las salvaguardias pueden relacionarse con el precio o con el volumen, y entre las medidas que pueden adoptarse se incluyen los aumentos temporarios de aranceles.

Volumen deimportaciones

Arancel-cuota (TQR)

c

Tasa arancelaria % ‘“arancel dentro de la cuota” = b/a

‘“arancel fuera de la cuota”= c/a

baPrecio

mundial


26

15 Compromisos, en términos cuantitativos, de recorte al

apoyo al agro acordados en la Ronda Uruguay

Países desarrollados

1995-2000

Países en desarrollo 1995-

2004

% %

Acceso a los mercados: Reducciones en los aranceles aduaneros

Recorte promedio para todos los productos agrícolas -36 -24

Recorte mínimo por producto (base 1986-88) -15 -10

Apoyo interno

Recorte total de la MGA para el agro (base 1986-88) -20 -13

Subsidios a las exportaciones

Recorte en el valor de los subsidios -36 -24

Recorte en las cantidades subsidiadas (base 1986-90) -21 -14

Fuente: Organización Mundial de Comercio. http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/ tif_e/agrm3_e.htm. Evaluado el 8 de diciembre de 2004.

Otro conjunto de disposiciones especiales dentro del Acuerdo sobre Agricultura cubre el tratamiento especial y diferenciado para los países en desarrollo. A éstos se les concedió un período de transición más largo (diez años) y se les impuso un compromiso de reducción menos oneroso (cuadro 15). El argumento fue que, en los países en desarrollo, la protección a la agricultura era necesaria por cuestiones de inocuidad de los alimentos, para apoyar a los campesinos que trabajan en los establecimientos agrícolas, para compensar por la falta de capitales y para evitar la migración hacia las ciudades. A pesar de las pruebas que muestran que la protección a la agricultura, de hecho, empeora algunos de estos aspectos, se acordó colocar a los países en desarrollo en una categoría especial. Asimismo, los países menos desarrollados que importan alimentos, que estaban preocupados por la inocuidad de los alimentos y por el impacto del alza en el precio de los alimentos, se beneficiaron con una serie de disposiciones adicionales. Éstas se relacionaban principalmente con una ayuda técnica y financiera adicional para mejorar la productividad y la infraestructura del sector agrícola.


27

Un último aspecto del Acuerdo sobre Agricultura es el Artículo 20, que trata sobre cuestiones no comerciales. Las negociaciones deben tener en cuenta ciertas cuestiones no comerciales que son una preocupación genuina, como el “estilo de vida”, el “paisaje rural”, o el desarrollo regional. En un principio, estos aspectos “multifuncionales” del apoyo al agro se consideraban simples excusas para justificar la protección y, en cierta forma, una base para legitimizar el permanente apoyo a la agricultura. Pero desde aquel momento han sucedido dos hechos. Uno es la toma de conciencia de que la mayoría de estos tópicos “multifuncionales” se pueden abordar con las provisiones existentes incluidas dentro del compartimiento verde. En segundo lugar, un informe preparado por la OCDE5 muestra claramente que todos los denominados aspectos multifuncionales de la agricultura se podrían resolver con más efectividad por medio de políticas dirigidas a cada uno de ellos en particular en vez de subsidiando la agricultura. Si “las vacas que pastan en las laderas de las colinas” eran importantes, resultaba mucho más económico subsidiar la actividad de las “vacas no lecheras” que pastan en las laderas de las colinas que subsidiar la producción lechera.

Problemas con el resultado de la Ronda Uruguay El Acuerdo sobre Agricultura es muy bueno en los papeles pero, como se indicó anteriormente, el resultado en términos de la real liberalización de los mercados ha mostrado ser mucho más limitado. Existen numerosas razones para que esto sea así, razones que, esta vez, los países del Grupo Cairns6 están tratando arduamente de evitar.

Falta de disciplina en la medida global de la ayuda (MGA) La MGA no ha redundado en una disciplina real en los gastos de compartimiento amarillo, por diversos motivos. En primer lugar, el cálculo de la MGA se basa en la estimación de una brecha de precio, que es la diferencia entre el “precio administrado” y el “precio externo de 5 OCDE 2001, Multifunctionality, Towards an Analytical Framework, Agriculture and Food (Multifuncionalidad,

hacia un marco analítico, agricultura y alimentación) Publicaciones OCDE, París.

6 El Grupo Cairns se formó en 1986, antes del comienzo de la Ronda Uruguay. Incluye a los países exportadores de productos agrícolas que no otorgan subsidios: Australia (Presidente), Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Paraguay, Filipinas, Sudáfrica, Tailandia y Uruguay.


28

referencia”. Existen problemas con ambos precios: como el precio administrado es fijado por el gobierno del país, se puede modificar, que es exactamente lo que hizo el gobierno japonés con el arroz. En un instante, el cálculo de la MGA para el arroz de Japón — l producto básico más protegido de dicho país— se esfumó.

Los precios administrados pueden diferir, y de hecho lo hacen, de los precios reales en el mercado interno, lo cual es un verdadero problema para la protección, junto con el precio externo. El problema con el precio de referencia externo es que el período de base elegido fue 1986-88 en vez del precio de importación de la mercadería descargada correspondiente al año en curso. El período de base es uno durante el cual los precios fueron relativamente bajos, por ende la brecha de precios fue grande, e infló el equivalente arancelario base. Las reducciones hechas a partir de una base sumamente inflada significaron en la práctica menos reducciones.

Un ejemplo de la falta de disciplina relacionada con la MGA es la industria láctea de los EE.UU. El gráfico 16 muestra cómo el precio administrado de los productos lácteos ha caído, arrastrando consigo el cálculo de la MGA. Pero el precio en el mercado interno ha subido, intensificando la protección de la industria láctea en los Estados Unidos.

Arancelización desleal Otro motivo para el resultado ineficaz que se obtuvo para la agricultura fue la “arancelización desleal”. El acuerdo era arancelar aquellas medidas no arancelarias existentes. Pero eso significa estimar una tasa de impuestos con un efecto equivalente al de un arancel aduanero. Al estimar estos equivalentes arancelarios, muchos países “inflaron” sus cálculos, ofreciendo una fuerte protección y una mayor base a partir de la cual reducir los aranceles.


29

16 Cuál es el problema con las medidas de apoyo interno

de la OMC-la industria láctea de los Estados Unidos

Fuente: Departamento de Relaciones Exteriores y Comercio, Australian Background Paper (Documento sobre Antecedentes Australianos), junio de 2002.

“Agua en los aranceles” Un tema relacionado es el “agua en los aranceles”. El GATT y el Acuerdo sobre Agricultura son acuerdos para no aumentar las tasas de aranceles desde una tasa determinada en las listas de aranceles. Estas tasas se denominan aranceles consolidados. Pero nada detiene a un país si éste quiere aplicar un arancel menor, algo que se da en la práctica. Un ejemplo sería la carne japonesa, que tiene un arancel consolidado de 50%, pero se le aplica un arancel de 38,5%. Entonces, Japón podría recortar su arancel consolidado para la carne un 23% como parte de la ronda de negociaciones de Doha, pero esto no haría la más mínima diferencia para las exportaciones de carne australiana. La diferencia entre el arancel aplicado y el consolidado es el “agua en el arancel”.

El problema es que los países en desarrollo establecieron un techo muy alto para la consolidación de los aranceles, que antes no se consolidaban. Los aranceles consolidados durante el período de base fueron anormalmente altos, y será necesario reducirlos sustancialmente (son los aranceles objeto de la negociación) para lograr un flujo comercial adicional. El cuadro 17 muestra el alcance del agua en los aranceles para algunas regiones. En general, hay más agua en los aranceles en los países en desarrollo.

150

200

250

300

1986-88 1998

US

$/t

Precio en el mercado interno por recrudecimiento de protecciónPrecio admin.Precio externo de ref.

0 1 2 3 4 5 6 7 8

1986-88 1998

Mile

s de

mill

ones

de

US

$

Mientras cae la MGA


30

De minimis La exención de minimis en el cálculo de la MGA es demasiado generosa. Por ejemplo, en los Estados Unidos, la MGA fue de US$ 10.400 millones, pero el país reclamó US$ 9.500 millones como exenciones de minimis. Todos los pagos de apoyo deberían estar sujetos a una disciplina y a reducciones.

17 Magnitud del “agua en los aranceles”

Fuente: Buetre, B., Nair, R., Che, N. y Podbury, T. 2004, Documento de la Conferencia ABARE 04.6, ‘Agricultural trade liberalisation: Effects on developing countries’ output, incomes and trade’, (Liberalización del comercio agrícola: efectos en la producción, los ingresos y el comercio de los países en desarrollo) presentado en la 7ma Conferencia Anual sobre Análisis Económico Global, Comercio, Pobreza y Medio Ambiente, Washington DC, 17–19 de junio.

0 10 20 30 40 50 60 70

Países desarrollados

Asia África Medio Oriente

AméricaLatina

Resto delMundo

%

Arancel consolidadoArancel aplicado

27 22

39

20

69

40

20

59

47

17

38

14


31

No hay tope para los pagos de compartimiento azul o verde Los pagos de compartimiento azul y verde fueron eximidos de cualquier compromiso de disciplina o reducción. Pero, en mayor o menor medida, todas las políticas en apoyo de la agricultura distorsionan el abastecimiento de productos agrícolas. Fue un error no poner un tope a los pagos de compartimiento azul y, en menor medida, no poner tampoco tope a los pagos de compartimiento verde.

Recortes promedio en los aranceles Otro truco que limita la verdadera liberalización es hacer el promedio de los recortes en los aranceles. La reducción negociada de 36% para los aranceles fue una reducción promedio. Algunos aranceles se podrían reducir más, otros menos, siempre que el recorte promedio sea de 36% (24% para los países en desarrollo). Nótese, sin embargo, que cada arancel debe recortarse, como mínimo, un 15% (10% en el caso de los países en desarrollo).

El problema con un “recorte promedio para todos los aranceles” es que no equivale a un “recorte del arancel promedio”. La diferencia no es sólo semántica, como lo demuestra este ejemplo.7 Supongamos que se llega a un acuerdo para un recorte promedio de aranceles del 50%. Un país tiene dos aranceles agrícolas – uno de 1% y el otro del 100%. Un recorte de 100% en el arancel de 1% y un recorte nulo en el arancel de 100% da como resultado el recorte promedio de 50% requerido — estupendo para aparecer en la primera plana de los diarios—. Pero en realidad, prácticamente no se ha modificado la situación. El arancel promedio ha caído de 50,5% a 50%. Por otra parte, un recorte de 50% en cada arancel llevaría al recorte promedio a 25,25% — una reducción loable—.

El problema es que existen grandes dispersiones de aranceles en un grupo de varios miles de líneas de aranceles agrícolas. En la vida real, hay análisis8 que han demostrado que, si se toma la lista de aranceles de los EE.UU. como ejemplo, para lograr un recorte de 30% en el arancel promedio para la agricultura y los alimentos, ¡se debería negociar un recorte promedio de 90%! Aún con un recorte mínimo de 20% para todas las líneas arancelarias, se requeriría un recorte promedio de 84%

7 Este ejemplo fue tomado del Banco Mundial, 2004, Global Economic Prospects (Perspectivas económicas

mundiales), pág. 92.

8 Stoeckel, A. 2004, ‘Market access under the Doha Round’ (El acceso a los mercados dentro del marco de la Ronda de Doha), informe para Rural Industries Research and Development Corporation, Proyecto RIRDC CIE-13A, Mayo.


32

para alcanzar la misma diferencia de 30% en los aranceles promedio. Lograr un acuerdo sobre niveles o prohibiciones reduce las posibilidades de hacer trucos con los números. En el sencillo ejemplo anterior, si se hubieran acordado dos niveles, cada uno de los dos aranceles tendría que haber sido reducido en un 50% tal como fue acordado. El problema radica en la existencia de picos arancelarios, como sucede con el azúcar y el arroz.

Subsidios a las exportaciones Una vez más, a causa de los bajos precios de los productos básicos durante el período de base (1986-90), los niveles básicos de los subsidios a las exportaciones fueron inusualmente altos. En aquellos casos en que los subsidios hubieran aumentado durante 1986-94, los países podían tomar 1991-92 como base. Cuanto mayor fuera la base, menor sería el impacto de los compromisos de reducción.

Por otra parte, no se negociaron limitaciones vinculantes al uso de créditos para la exportación, que son, en la práctica, una forma de subsidio a la exportación. Se debe considerar toda forma de subsidio si se quiere implementar una disciplina efectiva para el recorte del total de los subsidios a las exportaciones.

Tratamiento especial y diferenciado Los resultados de la Ronda Uruguay, respecto de las rondas anteriores de negociaciones comerciales, incluyen disposiciones para el tratamiento especial y diferenciado a los países en desarrollo. Pero si bien el objetivo de estas disposiciones especiales es digno de admiración, en la práctica generan otros problemas que no favorecen los intereses ni de los países en desarrollo ni de la economía mundial. Algunas de estas disposiciones especiales, léase el otorgamiento de preferencias para el acceso al comercio como forma de ayuda para el desarrollo, de hecho han empeorado la situación del país receptor. Según algunos estudios, para ciertos países las preferencias comerciales han sido “el beso de la muerte”.9

La esencia del problema es que uno de los pilares del sistema GATT es la “nación más favorecida”, o la cláusula de no-discriminación tal como se presenta en el Artículo I. Pero el tratamiento especial y diferenciado para los países en desarrollo debilita este principio y socava el sistema de 9 Stoeckel, A. y Borrell, B. 2001, Bad Aid, Bad Trade: Preferential Trade and Developing Countries (Mala ayuda,

mal comercio: el comercio preferencial y los países en desarrollo), preparado para la Reunión de Líderes Agrícolas del Grupo Cairns, Uruguay.


33

la OMC. Y el sistema de la OMC se creó para dotar al comercio de un conjunto de reglas y de disciplinas que ayuden a proteger los intereses del débil y del pequeño frente al fuerte y poderoso.10

Observaciones generales La Ronda Uruguay no logró reducciones significativas en la protección de la agricultura en parte por los motivos expresados anteriormente. Estos temas tendrán que tratarse en la ronda de Doha. Pero existe otro problema profundamente arraigado que explica este pobre resultado —la falta de voluntad política para implementar las reformas—. A continuación, se describe el estado de la situación en la ronda de negociaciones de Doha.

10 Stoeckel, A. 2004, Termites in the Basement: To Free Up Trade, Fix the WTO’s Foundations, (Termitas en el

sótano: para liberalizar el comercio, arreglen los cimientos de la OMC) preparado para Rural Industries Research and Development Corporation, Publicación N° 03/092, Canberra.

34

5 LA RONDA DE DOHA: ESTADO DE LA SITUACIÓN Y TEMAS CLAVE

Ya fue difícil lograr que se lleve a cabo la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales, allá por 1986, y no ha sido más fácil lograr dar inicio a una nueva ronda de negociaciones. La Conferencia Ministerial de la OMC de 1999 — denominada “la batalla de Seattle” — terminó en una gran confusión. La intención era que, durante este encuentro, se anunciara la realización de una nueva ronda de negociaciones comerciales. Pero no fue así.

En cambio, hizo falta otra reunión, que se realizó en noviembre de 2001, para anunciar la ronda de negociaciones de Doha — conocida como Programa de Doha para el Desarrollo—. Las características sobresalientes de la Conferencia Ministerial de la OMC realizada en Doha, Qatar, son dos. En primer lugar, se acordó que las negociaciones se llevarían adelante como un único esfuerzo, es decir, que los participantes tendrían que suscribir todos los acuerdos alcanzados, tal como sucedió en la Ronda Uruguay. Segundo, había un claro mandato de realizar negociaciones sobre agricultura. Este mandato exige un sistema de comercio justo y orientado al mercado, a través de un programa de reformas de fondo para corregir y prevenir restricciones y distorsiones en los mercados agrícolas mundiales. También compromete a los gobiernos a participar de negociaciones exhaustivas dirigidas a “lograr mejoras sustanciales en el acceso a los mercados; reducir toda forma de subsidio a las exportaciones, aspirando a su eliminación total; y reducir sustancialmente las medidas de apoyo interno que distorsionen el comercio”.11 A pesar del claro mandato de negociar los temas agrícolas y de los ambiciosos objetivos establecidos, la situación desde la reunión en Doha ha demostrado ser difícil. Primeramente, las “modalidades”, que representan el “cómo reducir” y el “cuánto reducir” la protección, se

11 Declaración Ministerial de la OMC, Doha, noviembre de 2001.


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debían decidir antes de marzo de 2003. Se hizo circular un texto redactado por el Presidente del Comité de Agricultura, denominado texto de Harbison, pero no hubo consenso.

Llegó la fecha límite para las modalidades y se encontró con posturas muy desencontradas. El Grupo Cairns de exportadores agrícolas pedía mejoras sustanciales en el acceso y las reducciones en la protección agrícola, pero otros intereses, en especial europeos, estadounidenses, japoneses y coreanos, mostraron poca disposición para actuar. La siguiente reunión ministerial, realizada en Cancún en septiembre de 2003, también fue un fracaso, aunque hubo una novedad, el surgimiento del grupo G-20 de países en desarrollo.12

Desde esa reunión, se ha desarrollado y acordado un “acuerdo marco” sin modalidades. Este acuerdo marco define los principios rectores generales de la ronda de negociaciones de Doha. Se acordó a fines de julio, o mejor dicho, en las primeras horas del 1° de agosto de 2004 (si bien se lo cita como “el paquete de julio”). La ronda de negociaciones de Doha ha ingresado en una etapa técnica para tratar de resolver la cuestión de las modalidades antes de la Reunión Ministerial de la OMC en Hong Kong, que se celebrará del 13 al 18 de diciembre de 2005.

Qué contiene el paquete de julio para la agricultura El Anexo A del marco de establecimiento de las modalidades para la agricultura da forma a las modalidades que surgirán de la etapa en que se encuentran actualmente las negociaciones. Este marco se agrega a los tres pilares que representan los subsidios a las exportaciones, las medidas de protección interna y el acceso a los mercados.

Subsidios a las exportaciones El marco reconoce explícitamente los subsidios a las exportaciones y la competencia que incluye todos los subsidios a la exportación, las garantías y seguros de crédito a la exportación, asistencia alimentaria, las empresas exportadoras del Estado, las restricciones y los impuestos a la exportación. También se incluirá el tratamiento especial y diferenciado para los países en desarrollo. El acuerdo marco ahora especifica que todas las formas de subsidio a la exportación serán eliminadas “en un

12 Los países que integran el G-20 son Argentina, Boliva, Brasil, Chile, China, Cuba, Egipto, Guatemala,

India, Indonesia, Méjico, Nigeria, Pakistán, Paraguay, Filipinas, Sudáfrica, Tanzania, Tailandia, Venezuela y Zimbabwe.


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plazo creíble”. Se eliminará simultáneamente todos los tipos de subsidios, incluyendo los créditos a la exportación, la ayuda alimentaria no legítima y los monopolios exportadores subsidiados sancionados por el Estado. No obstante, el tema de los poderes de los monopolios comerciales estatales se negociará con mayor profundidad.

Apoyo interno Con respecto a las medidas de apoyo interno, el acuerdo marco establece que todos los países desarrollados reducirán sustancialmente las medidas de apoyo interno que distorsionen el comercio. Los que tengan un mayor grado de protección deberán aplicar mayores recortes con respecto a los niveles "consolidados". En primer término, el nuevo nivel de base para las medidas de apoyo interno que distorsionan el mercado se deberá definir de la siguiente manera : La MGA total final consolidada vigente en la actualidad; más El nivel permitido de apoyo de minimis; más La cantidad de pagos de compartimiento azul.

Cada uno de estos componentes, por separado, tendrá disciplinas, pero esta nueva línea de base general se reducirá según una fórmula escalonada, lo cual representará reducciones mayores que las realizadas con los mayores niveles generales basales de protección. En el primer año, este nivel de base se reducirá, como mínimo, 20%.

La MGA total final consolidada vigente en la actualidad se reducirá notablemente, aplicando una vez más un enfoque escalonado. Para resolver el problema de las reducciones promedio, se pondrán límites a las MGA para productos específicos, estando dichos límites en los respectivos niveles promedio, por medio de un método que deberá ser acordado.

Se deberá negociar las reducciones del apoyo de minimis Las medidas de apoyo de compartimiento azul no deberán exceder 5% del valor total promedio de la producción agrícola tomada durante un período histórico que se deberá negociar.

Finalmente, si la suma de los compromisos de reducción para cada elemento excede el compromiso de reducción basado en el nuevo nivel de base para las medidas de apoyo que distorsionan el comercio, prevalecerán los primeros. Existe una especificidad mucho mayor en lo que respecta a la reducción de las medidas de apoyo interno, en comparación con otras áreas. No obstante, todavía hay muchas


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posibilidades de manipular la definición de qué constituye un pago de compartimiento azul y uno de compartimiento verde. Una buena señal es el énfasis puesto en las medidas de protección que distorsionan menos el comercio, pero todavía subsiste el problema de que todos los subsidios, eventualmente, distorsionan el comercio, aún los de compartimiento verde.

Acceso a los mercados El acceso a los mercados ha sido el punto más difícil de negociar, hasta el momento, dentro de las reuniones realizadas. Sin embargo, es el punto más crítico que se debe resolver para cumplir con el mandato de Doha de implementar, para la agricultura, un sistema mundial orientado al mercado. Por otra parte, es el punto más valioso en términos de ganancia — lograr un pleno acceso a los mercados agrícolas supera con creces las ganancias obtenidas en otras áreas de subsidios a la exportación y medidas de protección interna—. La investigación del Banco Mundial citada en el capítulo 2 muestra que el 93% de la potencial ganancia en el ámbito mundial, producto de la liberalización del agro, proviene de este pilar, la mejora del acceso a los mercados. Aún así, es en esta área donde se han registrado hasta el momento los menores progresos en las negociaciones.

El acuerdo marco compromete a sus integrantes a "mejorar sustancialmente el acceso a los mercados para todos los productos". Pero este acuerdo tiene cláusulas de salida, que tratan el caso particular del tratamiento de productos sensibles. Una vez más, una de las conclusiones más alarmantes de la investigación del Banco Mundial indica que una exención del 2% de los aranceles bajo el rubro productos sensibles es suficiente para anular casi todo el impacto potencial de disminuir las barreras arancelarias en las fronteras.13 Poner un techo a los aranceles de los productos sensibles, por ejemplo 200%, limita el impacto que provoca el hecho de eximir dichos productos. Las razones económicas tras la exención de productos sensibles indican que ésta agranda la disparidad entre la asistencia a las diferentes industrias, lo cual, como vimos en capítulos anteriores, es la causa principal del costo de la protección. También está el tema de dar a los países en desarrollo una mayor flexibilidad para los "productos especiales" y para indicarles cómo utilizar las acciones de "salvaguardia especial".

13 Martin, W. ‘Implications of Trade Reform for Developing Countries’, (Consecuencias de la reforma comercial

para los países en desarrollo) presentación en PowerPoint ofrecida durante la Conferencia sobre Perspectivas de la ABARE 05.


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El acuerdo marco sobre acceso a los mercados prepara el entorno para la siguiente etapa de las negociaciones, y los principios fundamentales establecidos hasta el momento son los siguientes: El abordaje debe ser único; El abordaje deberá ser escalonado y progresivo, y los aranceles en los

escalones superiores deberán sufrir los mayores recortes; Las reducciones de los aranceles se deberán hacer con respecto a los

valores “consolidados”; y Se deberá instrumentar un tratamiento especial para los países en

desarrollo y para los productos sensibles.

La evolución de las propuestas sobre el acceso a los mercados está representada en el gráfico 18, tomado de la OMC.14 Este abordaje en bandas, bajo la propuesta preliminar de modalidades de marzo de 2003, se puede apreciar en el panel de la izquierda del gráfico 18. El abordaje combinado propuesto en la reunión de Cancún se puede observar en el segundo panel. Incluye los recortes del tipo dispuesto en la Ronda Uruguay, los recortes según la fórmula suiza y un componente para acceso libre de aranceles aduaneros.

El paquete de julio ahora admite un enfoque escalonado, estando pendientes las decisiones sobre el nivel y el número de escalones, el tipo de reducción arancelaria para cada escalón y si se debería definir formalmente las tasas arancelarias generales máximas. Aún se debe negociar el tratamiento que se dispensará a los productos sensibles y si cada gobierno puede o no seleccionar la cantidad de productos sensibles,

y también quedan por decidir otras cuestiones importantes, como la eliminación de las tasas arancelarias para cantidades dentro de las cuotas, la asignación de la administración de las cuotas y la implementación o no de salvaguardias especiales para el agro.

14 OMC 2004, WTO Agricultural Negotiations: The Issues, and Where We Are Now (Las negociaciones sobre

agricultura de la OMC: cuáles son los temas y cuál es nuestra situación actual) actualizado el 25 de octubre de 2004.


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18 Enfoques empleados en las fórmulas de reducción de

aranceles

Fuente: OMC 2004, WTO Agricultural Negotiations: The Issues, and Where We Are Now (Las negociaciones agrícolas de la OMC: cuáles son los temas y cuál es nuestra situación actual), pág. 45.

Desafortunadamente, durante los cuatro últimos años no se ha avanzado mucho en el tema del acceso a los mercados. Aún queda por delante la parte difícil. El corazón de este problema es la dificultad de convencer a los países de que la liberalización del comercio es en su propio beneficio. Se verifica una persistente falta de voluntad política para reformar los mercados agrícolas. Este problema y qué hacer para resolverlo se tratarán a continuación.

“Enfoque en bandas”(modalidades preli-minares, marzo 2003)

% Ronda Uruguay

Tiempo

?

Suizo

Ronda Uruguay

LibreDe Imp.

“Enfoque combinado" (marco preliminarde Cancún)

“Enfoque escalonado”(marco acordado en2004)


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6 LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA

Las restricciones al comercio agrícola apenas se han modificado durante los últimos cincuenta años. Esta ausencia de reformas refleja un problema político profundamente arraigado. Los intereses creados, de estrecha visión, que bregan por mantener la situación como está han dominado los intereses nacionales, manteniendo así la protección. Desde el punto de vista de la elección pública, los beneficios están concentrados, no así los costos. Por lo tanto, para los votantes no vale la pena dedicar tiempo a informarse a fondo sobre los costos de la protección o sobre los beneficios que podrían resultar de la reforma. Pero la falta de voluntad política para encarar reformas no es nueva.

La voluntad política cambia, y puede modificarse. El persistente déficit presupuestario en Europa y en los Estados Unidos de América en las décadas del 70 y del 80 se justificaron, en su momento, argumentando que eran un problema de elección pública.15 Sin embargo, de alguna forma, estas cuestiones fueron resueltas. Asimismo, la elección pública como explicación de la falta de liberalización del comercio no encaja con los hechos que muestra la liberalización en Australia de sus industrias automotriz y textil, que estaban protegidas. Los beneficios estaban concentrados, pero los costos no, y sin embargo, de alguna forma, se modificó la voluntad política y se produjo la liberalización del comercio. Cómo se puede modificar la voluntad política es un tema digno de análisis, considerando que un problema político requiere una solución política.

El secreto para comprender la política tras las restricciones al comercio agrícola radica en ver que, si bien la situación no ha mejorado significativamente, en general tampoco ha empeorado notoriamente. Los productores en los mercados protegidos desean conservar la protección para retener los beneficios y mantener en alza el precio de la tierra.

15 Se argumentó que los beneficiarios de los pagos realizados por los gobiernos estaban aglutinados,

pero que los costos se distribuían entre todos los contribuyentes, quienes casi no tenían incentivo para estar a favor de la reforma.


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Querrían más. Pero no han podido conseguirlo. El motivo es que existe un conjunto de fuerzas políticas que se oponen. Entender dónde están estas fuerzas y qué les da origen es una de las claves para comprender cómo inclinar la balanza política a favor de la reforma.

¿Quién está a favor de la reforma? Un buen lugar para comenzar es encontrar aquellos grupos a favor de la reforma agrícola, preguntando quién carga con los costos de las actuales restricciones/barreras a la importación. Los contribuyentes son uno de dichos grupos. La mitad de los casi US$ 1.000 millones diarios que se transfieren directa e indirectamente a la agricultura en los países ricos proviene de los contribuyentes. Cuando los presupuestos federales tienen gran superávit, como en el caso de los Estados Unidos durante la elaboración del último proyecto de ley de seguridad agrícola e inversión rural (Farm Bill) del 2002, existe una menor disciplina entre los contribuyentes. Pero ahora el presupuesto en Europa, Japón y los Estados Unidos es muy deficitario y los tesoros nacionales, encargados de elaborar el presupuesto anual, necesitan poner freno al gasto y hacer malabares para satisfacer necesidades que compiten entre sí por los recursos, como son los hospitales y escuelas, y también el apoyo a los productores agrícolas. Durante la próxima década habrá una presión financiera para reducir los subsidios al agro. Ya se advierte en los Estados Unidos, donde se habla de recortes a los subsidios internos al campo. Aquellos individuos a favor de la reforma del comercio se pueden concentrar en la reducción de las barreras comerciales en las fronteras, para forzar así a incluir en los presupuestos nacionales más programas internos de ayuda.

Los consumidores constituyen el otro grupo que transfiere (directa o indirectamente) la otra mitad de los US$ mil millones diarios a la actividad agrícola. Pero los consumidores son famosos por su pobre organización, debida a que su interés en obtener mejores resultados se encuentra diluido. No les resulta ventajoso organizarse para hacer campaña a favor de la reforma. Los consumidores son una fuerza poderosa, pero es poco probable que cambien la dirección del proteccionismo que recibe el campo.

Otro grupo que soporta los costos de las barreras a la importación es el de los exportadores. El único propósito de exportar bienes y servicios es pagar los valiosos bienes y servicios importados que contribuyen al bienestar. Por medio de vinculaciones y relaciones donde entran en juego la economía y la tasa de intercambio, el costo de restringir las importaciones recae, en última instancia, en los exportadores. Los exportadores están más organizados que los consumidores y pueden

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ejercer una presión considerable en los círculos gubernamentales donde se toman las decisiones en materia de políticas.

Existen otros numerosos grupos que se ven perjudicados por las políticas comerciales agrícolas restrictivas.

Los países en desarrollo — en especial los exportadores de productos agrícolas— se ven especialmente golpeados. Pero los países en desarrollo que bregan por la reforma comercial utilizaron el argumento de que “somos pobres por culpa de sus restricciones comerciales, así que ustedes deberían eliminar sus barreras, no nosotros”. Aún así, el 80% de las ganancias derivadas de las reformas al comercio van al país que reduce sus propias barreras. La mejor situación para los países en desarrollo sería una reforma multilateral, pero si eso no es posible, deberían reducir en forma unilateral sus propias barreras. La dificultad que presenta el argumento actual que defienden los países en desarrollo es que alimenta la presión para instrumentar un tratamiento aún más especial y diferenciado para estos países. El comercio preferencial constituye el incentivo perverso para que los países bloqueen el progreso hacia el libre comercio, ya que erosiona el valor de sus preferencias. Mauricio, cuyo azúcar tiene acceso preferencial a la UE, se opone activamente a la apertura del mercado mundial de este producto, porque perdería ventas a manos de países como Brasil, Australia y Tailandia.

Otros grupos afectados por los subsidios al agro son más sutiles, como los grupos ecologistas que se preocupan por la conservación del medio ambiente. Se ha encontrado que cerca del 80% de todos los subsidios al campo son perversos, en el sentido de que no sólo dañan y perjudican la economía, sino también el medio ambiente. Todos estos grupos se pueden movilizar y si se alinean tras el objetivo común de liberalizar el comercio agrícola mundial, hay más probabilidades de que se produzca la reforma.

La movilización de estos otros grupos Para vencer las poderosas fuerzas políticas que se resisten a la reforma del comercio agrícola, es necesario movilizar fuerzas igualmente poderosas. La mejor manera de movilizar estas fuerzas políticas contrapuestas es identificar los intereses de los otros grupos que cargan con la protección al campo. Debe quedar en claro cuál es la carga depositada en los contribuyentes y en los consumidores, así como la carga que soportan los exportadores y los efectos sobre los países en desarrollo, los “ecologistas”, y demás grupos.

Con demasiada frecuencia, esta transparencia brilla por su ausencia. Su falta es parte del motivo por el cual se depende tanto del acceso a los


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mercados como forma de apoyo, tan utilizada hoy en día por los países proteccionistas. El aspecto insidioso de las restricciones en las fronteras es que se trata de una transferencia oculta de los consumidores hacia los productores. Si, por ejemplo, se les ofreciera a los productores que gozan de protección ayuda presupuestaria en vez de restricciones aplicadas en la frontera a los bienes importados, el costo presupuestario que deberían soportar los tesoros nacionales se incrementaría enormemente. Esto, en parte, explica porqué las barreras al comercio son el instrumento preferido para la protección y porqué se ha avanzado tan poco en la ronda de Doha con relación a la reducción de las barreras al comercio aplicadas en las fronteras.

Para demostrar que se le podría dar un mejor destino a los subsidios al agro (gastando ese dinero en escuelas u hospitales o devolviéndolo a los contribuyentes) y para poner en evidencia cuál es la verdadera carga que soportan los exportadores, como por ejemplo la Boeing Corporation, en los Estados Unidos, es necesario realizar un análisis de la economía en su totalidad. Los puntos principales se resaltan en el recuadro 19.

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19 Análisis de la economía en su totalidad

En el capítulo 3 se mostró que el PSE para la agricultura no es, en realidad, el costo económico de la protección. El cálculo del PSE o de la MGA es, simplemente, un ejercicio matemático. Tampoco indica qué sucederá en una economía y cómo se propagarán en la economía los ajustes derivados de un cambio en las políticas comerciales agrícolas. Para realizar estos cálculos es necesario medir todas las repercusiones económicas que se producen cuando se eliminan las medidas de apoyo a la agricultura. El análisis de la economía en su totalidad implica dos cosas: medir todas las vinculaciones dentro de una economía, y medir la respuesta por parte de productores y consumidores a los cambios de precio cuando se eliminan las medidas de apoyo al agro. El análisis de la economía en su totalidad mide explícitamente aquello que está “oculto” – todos los efectos no visibles que se producen cuando los países imponen barreras al comercio. Este tipo de análisis capta todas las interacciones entre todos los "actores" que participan de una economía. Todo lo que sucede en un sector afecta a los demás. La protección a los automóviles provocará un aumento de los costos del campo. Los modelos de la economía en su totalidad captan formalmente la noción de costo de oportunidad y el concepto de que todo tiene un origen y un destino. Cuando se realiza el análisis de la economía en su totalidad aplicado a las políticas agrícolas, se pueden deducir los beneficios y costos económicos derivados de la protección y determinar quién se lleva las ganancias y quién soporta las cargas. Este conocimiento puede ser de gran ayuda para identificar las fuerzas políticas opuestas que tienen interés en la reforma de las políticas comerciales agrícolas, y puede alentar la creación de coaliciones de interés para hacer presión a favor del cambio.


La característica más valiosa del análisis de la totalidad de la economía para cambiar la economía política de la protección brindada a los productores agrícolas es que permite identificar la carga que deben soportar los demás sectores. Pero este trabajo no tiene valor a menos que otros grupos sociales no afectados de manera evidente por las políticas agrícolas – como la empresa Boeing – entiendan dicho análisis y participen de la política de comercio agrícola. Un simple cálculo, por ejemplo, muestra que si se reformaran en el ámbito mundial las políticas aplicadas al azúcar, Brasil podría ganar una cantidad de divisas


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extranjeras suficiente para comprarle a la Boeing otros diez aviones jumbo 747 o veinte 737 ¡por año!

Para lograr la participación de otros grupos en la política de comercio agrícola —como los fabricantes o los exportadores— se requiere el “debido proceso”. Se trata del análisis abierto, independiente y transparente de los costos y beneficios económicos de la protección. El análisis abierto de la economía en su totalidad debe repetirse sistemáticamente en las capitales de los países miembros. El análisis de la economía en su totalidad combinado con el debido proceso cambia la política de la protección.

La mejor manera de lograr que esto suceda es a través del Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales (MEPC) de la OMC. Bajo el MEPC, se examinan sistemáticamente las políticas comerciales de los países miembros. La finalidad es acentuar la transparencia de las políticas comerciales de los Miembros. Los cuatro principales miembros comerciales son examinados cada dos años, los dieciséis que siguen en orden de magnitud cada cuatro años, y el resto cada seis años. Pero este examen no incluye el análisis de los costos y beneficios económicos de las políticas sobre las que informan, ni tampoco es realizado en forma independiente de los ministerios de economía que administran las políticas comerciales restrictivas. Por lo tanto, se necesitan dos cambios críticos. El primero es introducir el análisis de los costos y beneficios de la política comercial abarcando la economía en su totalidad. El segundo es independizar dicho análisis de los ministerios de economía que administran la política comercial. Es un trabajo que debería realizarse en las ciudades capitales de todo el mundo, no en las oficinas centrales de la OMC en Ginebra. El MEPC debería ser el “auditor” del análisis realizado dentro de cada país.

Derribar los mitos Si bien el establecimiento de coaliciones pro reforma es valioso, aún es necesario abordar constantemente muchos de los mitos creados a favor de la protección. Los mitos más frecuentes, con su correspondiente respuesta, se indican en el recuadro 20.

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20 Mitos y realidades de la protección a la agricultura

Se necesita brindar apoyo para Respuesta Posibilitar la autosuficiencia El mayor otorgador de subsidios – la UE

– es autosuficiente en un porcentaje por encima de 100% Por ejemplo, la UE es el segundo mayor exportador de azúcar.

Mantener pobladas las áreas rurales En un momento dado, Europa perdió un granjero por minuto durante 20 años.

La edad promedio de los productores agrícolas en los países subsidiados no es diferente a la de países con establecimientos agrícolas escasamente protegidos.

Conservar el paisaje rural En los casos en que se suspendieron los subsidios, la tierra en estado débil volvió a cubrirse de vegetación nativa.

Es mejor subsidiar cercas vegetales y el mantenimiento de “pequeñas praderas” que la producción de leche.

La primera mejor política es un subsidio directo para conservar el paisaje rural en combinación con el libre comercio.

Conservar los puestos de trabajo La ayuda dada a un trabajo representa un impuesto para otro — por cada trabajo conservado existe un trabajo perdido—.

Proveer ingresos adecuados a los establecimientos rurales No funcionó. Muchos productores agrícolas en los mercados más protegidos aún luchan por mantenerse a flote. Cerca de 70% de los subsidios de la UE se otorgan al 30% de los mayores productores agrícolas.

Conservar el medio ambiente Pero se descubrió que el 80% de los subsidios son perversos – dañan tanto la economía como el medio ambiente.

Garantizar la inocuidad de los alimentos Las normas sanitarias son más exigentes en Nueva Zelanda, cuyos establecimientos rurales no reciben apoyo, que en los mercados protegidos. Algunas de las situaciones más temidas relacionadas con la inocuidad de los alimentos se hicieron realidad en los mercados más protegidos.



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Los argumentos sobre conservar la inocuidad de los alimentos o el paisaje rural, mejorar los ingresos de los establecimientos agrícolas, y demás, simplemente no resisten el análisis profesional. Inclusive si un objetivo como la conservación de “un bello paisaje rural” fuera legítimo, no sería una justificación para restringir el comercio. La primera mejor política es una combinación de un programa directo de conservación del paisaje rural en combinación con el comercio libre. Impedir la importación de leche o de azúcar siempre resultará una forma excesivamente costosa de lograr el objetivo principal de cuidar el paisaje rural o cualquier otro objetivo que se pretenda alcanzar. Los mitos son sólo eso – mitos. Deberían derribarse uno tras otro.16

16 Un buen resumen de los mitos y su correspondiente desmitificación es el realizado por Brian

Chamberlain en Stoeckel, A. y Corbet, H. (eds) 1999, Reason versus Emotion: Requirements for a Successful WTO Round (La razón frente a la emoción: los requisitos para lograr una exitosa ronda de negociaciones en la OMC), Publicación RIRDC N°99/167, trabajos para un seminario convocado por el Centre for International Economics, Canberra, y el Cordell Hull Institute, Washington DC, para el Grupo Cairns de Líderes Agrícolas, Hotel Sheraton, Seattle, 2 de Diciembre de 1999, págs. 65–76.

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7 OTROS TEMAS DE LA RONDA DE DOHA

El acceso ampliado a los mercados es la prioridad número uno del sector agrícola para mejorar el comercio mundial de sus productos. Sin embargo, además de este punto, el Programa de Doha para el Desarrollo abarca una larga lista de temas, y este capítulo trata sobre aquellos relacionados con la agricultura.

Esta larga lista de temas que se debatirán durante la ronda de negociaciones comerciales de Doha se puede dividir, a grandes rasgos, en cuatro áreas: comercio, desarrollo, gestión y normas, y nuevas áreas de negociación. Todas ellas se identifican en el gráfico 21.

También resultan de interés los temas vinculados con la agricultura que se habían tocado en el programa de la Ronda Uruguay pero no en el de Doha: las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF), las normas de origen y las salvaguardias. Estos temas figuran dentro de las cuestiones relacionadas con la implementación, tratadas durante la ronda de Doha.

Antes de que diera comienzo esta ronda de negociaciones, se mencionaron cerca de 100 cuestiones relacionadas con la implementación, vinculadas principalmente con la problemática de los países en desarrollo para implementar los acuerdos vigentes ya decididos durante la Ronda Uruguay. Algunas de estas cuestiones de interés para la agricultura cubrían el desarrollo rural y la inocuidad de los alimentos, y los países menos adelantados que son importadores netos de alimentos dentro del grupo de naciones en desarrollo. También se incluyeron los créditos a la exportación, las garantías y seguros de crédito a la exportación y los aranceles-cuota (TRQ).

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21 Descripción general del Programa de Doha para el

Desarrollo


Programa de Doha para el Desarrollo

Comercio Desarrollo Gestión y normas Nuevas áreas de negociación

Agricultura Servicios Acceso a mercados(no agrícola) Propiedad intelectual Inversión Política de competencia Transparenciaen las compras delgobierno Facilitación delcomercio

Anti-dumping, subsidios y medidas compensatorias Acuerdos regionales de comercio

Temas de implementación

Pequeñaseconomías

Deudas comerciales y finanzas Comercio y Transferencia detecnología

Cooperacióntécnicay mejora de capacidades

Países menosadelantados

Tratamiento especial y diferenciado

Solución de diferencias

Organización ygestión del Programa detrabajo

Comercio y Medio ambiente

Comercioelectrónico

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Aspectos de los derechos de propiedad Intelectual relacionados con el comercio (ADPIC) Bajo este encabezado se agrupan los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC) que son “indicaciones geográficas” de especial interés para la agricultura. Se trata de la reserva de nombres determinados para designar ciertos productos o regiones. Por ejemplo, ahora el queso feta sólo puede etiquetarse con dicho nombre y venderse en la Unión Europea si proviene de Grecia. El champagne debe provenir de la región de Champagne, en Francia, y así con los demás productos. Estas indicaciones geográficas son nombres propios de lugares que se asocian a productos que exhiben características especiales. Se está realizando un importante trabajo, y se ha alcanzado un acuerdo sobre el registro multilateral de las indicaciones geográficas de vinos y bebidas espirituosas. No obstante, se ha suscitado un amplio debate sobre la inclusión en este registro de otros productos.

Por otra parte, los ADPIC también cubren la posibilidad de patentar “invenciones” vegetales y animales y los derechos sobre variedades vegetales. Se está llevando a cabo el examen de estos aspectos, que se superponen con los puntos tratados por la Convención de las Naciones Unidas sobre Biodiversidad.

Solución de diferencias Los temas agrícolas, como parte de su tratamiento dentro de la OMC, han sido y pueden ser encarados por medio del proceso de solución de diferencias. El Acuerdo de la Ronda Uruguay dispuso en su mandato el examen del Entendimiento sobre Solución de Diferencias (DSU, sigla de su denominación en inglés, Dispute Settlement Understanding) antes de enero de 1999. Se ha comenzado el proceso de examen, pero hasta el momento las opiniones están encontradas. Estaba previsto que las negociaciones concluyeran hace largo tiempo, pero no se ha impuesto una estricta disciplina para que esto suceda, dado que el examen del DSU no es parte de la cláusula de único esfuerzo de la ronda de Doha de negociaciones comerciales.

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El comercio y el medio ambiente Otro punto que afecta a la agricultura es cómo se aplican las normas de la OMC a los países miembros que también son signatarios de acuerdos internacionales sobre el medio ambiente. Se destacan y se discuten especialmente en la OMC los subsidios a la pesca, que pueden tener un efecto negativo sobre las reservas ictícolas. También hay una serie de otros temas de comercio y de medio ambiente relacionados con el acceso a los mercados, como por ejemplo el comercio de pieles de animales salvajes y de especies en peligro de extinción. Además está presente el tema del etiquetado ambiental, y si las normas de la OMC obstaculizan o no el “etiquetado ecológico”.

Debe recalcarse que la OMC ya permite a los países importadores imponer restricciones comerciales a los bienes que no cumplen con las normas locales, siempre que dichas restricciones sean justificadas y no discriminatorias. Sin embargo, ha quedado bien establecido que los países no pueden restringir el comercio por el hecho de que los procesos de fabricación sean diferentes. Un buen ejemplo de lo anterior es el desacuerdo entre los Estados Unidos y la Unión Europea sobre la carne de animales alimentados con hormonas.

Acuerdo sobre MSF Antes de la Ronda Uruguay de negociaciones, el Código de Normas abarcaba una larga serie de regulaciones sobre inocuidad de los alimentos y sanidad vegetal y animal. Se autorizaron medidas técnicas potencialmente restrictivas para el comercio con el objetivo legítimo de proteger la salud de los seres humanos, los animales, y las plantas. El Artículo XX del GATT también detalla exenciones tomadas de otras disposiciones de dicho acuerdo si estas medidas técnicas eran necesarias para proteger la salud de los seres humanos, los animales y las plantas. Pero los países comenzaron a abusar de la definición de lo que era “necesario” y utilizaron dichas medidas técnicas como barreras no arancelarias.

Un objetivo primordial del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) era reducir la arbitrariedad de las medidas que restringen el comercio basadas en las MSF, dejando en claro los factores adecuados que se deben tener en cuenta a la hora de imponer medidas de protección sanitaria. Estas medidas se definen como aquéllas que se adoptan para proteger la vida o la salud de los seres humanos, los animales o las plantas ante la invasión de organismos exóticos posiblemente patógenos, los riesgos acarreados por aditivos,

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contaminantes, toxinas u organismos patógenos presentes en bebidas y en alimentos importados, o las enfermedades transmitidas por animales o plantas. Uno de los principios subyacentes del Acuerdo sobre MSF es que toda medida impuesta debe tener una sólida justificación científica.

A continuación se mencionan los principales aspectos de este Acuerdo.

Armonización

Los países deberían basar las regulaciones sobre MSF en normas internacionales, que pueden ser las emanadas de la Comisión del Codex Alimentarius de FAO/OMS (órgano conjunto de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación y la Organización Mundial de la Salud), la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) o la Comisión Internacional de Protección Fitosanitaria. Las regulaciones que cumplen con las normas definidas por estos entes pueden declarar que cumplen plenamente con el Acuerdo sobre MSF. Aquellas regulaciones que no cumplen con las normas internacionales deben estar basadas en la apropiada evaluación científica de riesgos.

Equivalentes

En aquellos casos no cubiertos por normas internacionales, los países miembros pueden adoptar las normas de los otros países miembros como equivalentes. El país exportador deberá demostrar que sus regulaciones sanitarias internas son, como mínimo, tan rigurosas como las del país importador.

Evaluación de riesgos

Como parte del Acuerdo sobre MSF, se requiere contar con un método sistemático y uniforme para realizar la evaluación de riesgos, basado en sólidos conocimientos científicos. Todos los aspectos de dicha evaluación deberán ser puestos a disposición de otros miembros interesados.

Transparencia

Se requiere la notificación de todas las regulaciones. El acuerdo es bastante específico con respecto a este punto, para garantizar la total transparencia de las conclusiones, según lo dispuesto por las MSF.

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Disposición especial para los países en desarrollo

Dentro del marco del Acuerdo sobre MSF, se otorgó a los países en desarrollo un tratamiento especial con respecto al cumplimiento de este acuerdo. El cumplimiento se pospuso, durante la Ronda Uruguay, pero la postergación ya no tiene vigencia. No obstante, se ha ofrecido ayuda a los países en desarrollo para fortalecer sus sistemas de MSF.

Cuestiones referentes a la implementación de los acuerdos

Algunas de las cuestiones referentes a la implementación tienen como propósito extender el plazo que tienen los países en desarrollo para cumplir con las nuevas MSF de los demás países. Entre estas cuestiones se puede mencionar: el significado de los “equivalentes" y cómo funcionan en la práctica; la participación de los países en desarrollo en el establecimiento de las normas internacionales; el examen del plazo que transcurre entre el momento en que un país establece nuevas MSF y el momento en que éstas entran en vigencia; y el examen del Acuerdo sobre MSF vigente en la actualidad.

Normas de origen Para garantizar que las normas de origen no se utilicen para restringir el comercio o para discriminar países o productos importados de nacionales, uno de los objetivos planteados es armonizar las normas de origen de todos los miembros de la OMC. El “origen” es ahora el país donde se ha realizado la última transformación significativa a los bienes. Las Negociaciones de “Implementación” de Doha tenían como finalidad concluir dicha armonización y analizar los arreglos provisorios.

Salvaguardias Según el Acuerdo sobre Salvaguardias, si un país experimenta un repentino aumento de las importaciones, puede aplicar medidas de salvaguardia. Sólo se pueden aplicar estas medidas después de una investigación, seguida de la publicación de un informe, y si el país demuestra que este aumento de las importaciones es causa de “graves daños”. La relación entre los aumentos repentinos de importaciones y otras prácticas comerciales “injustas” se puede apreciar en el gráfico 22. Sólo se permite aplicar estas medidas de salvaguardia (derechos aduaneros cuantitativos o adicionales) en el grado necesario para evitar dichos graves daños. No obstante, la agricultura cuenta con medidas de salvaguardia especiales, detalladas en el Artículo 5 del Acuerdo sobre

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Agricultura. Se basan en fórmulas y niveles de volumen y precio a partir de los cuales se inician acciones en forma automática.

Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias Las acciones compensatorias se pueden imponer dentro del marco del Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Aquí se utiliza una definición específica del término subsidio o subvención; ésta puede ser prohibida, recurrible o no recurrible. Los impuestos para compensar las subvenciones sólo se pueden aplicar después de haber realizado una investigación transparente, de haber demostrado que las importaciones fueron subvencionadas, de probar que la industria interna resultó perjudicada y de haber puesto en evidencia de que existe una relación causal entre la subvención y el daño infligido a la industria interna.

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22 La OMC y las prácticas comerciales “injustas”


Antidumping y derechos compensatorios Los impuestos antidumping son un instrumento comercial legítimo dentro de la OMC. Se pueden encarar acciones antidumping siempre que se realicen de acuerdo con las normas y procedimientos de la OMC. Es una vía legal de la OMC para eliminar las barreras al comercio. En realidad, muchos integrantes de gran envergadura de la OMC, como los Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Australia adoptan el antidumping como su política comercial preferida para evitar las importaciones. No obstante, desde los acuerdos de la Ronda Uruguay, las leyes sobre

Prácticas comerciales “ injustas”

Las exportaciones sebenefician de las

subvenciones

Las exportacionesson objeto de

“dumping”

Acuerdo sobre Subvenciones y

Medidas compensatorias

Artículo VI del GATTsobre antidumping

e impuestos compensatorios; y

Acuerdo sobre implementación

Acuerdo sobresalvaguardias

Acciones compensatorias

Frontera

Aumentos repentinos de las importaciones

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antidumping fueron adoptadas por una gran cantidad de países, en especial aquellos en desarrollo.

Un impuesto antidumping es un arancel aduanero igual a cualquier otro impuesto. Esto significa que algunos individuos deben pagar impuestos, y otros reciben ayuda. Para que una acción antidumping sea legal dentro de la OMC, en primer lugar se debe establecer la existencia de dumping, lo cual se define como la diferencia entre el precio interno o “precio normal” y el precio de exportación, y en segundo lugar, el dumping bajo análisis debe ser perjudicial. No obstante, todos los casos de dumping son unilaterales. Sólo giran en torno de los intereses del productor interno, y no del consumidor. Las decisiones no se basan en una prueba de los intereses nacionales, y por lo tanto, el proceso tiene un sesgo en favor del proteccionismo.

Multifuncionalidad Con relación a la política agrícola, suelen surgir temas que no son comerciales. Éstos giran en torno de la protección del estilo de vida, el paisaje rural, o cuestiones ambientales más generales. Muchos de estos temas son etiquetados con el término “multifuncional”. En algunas sociedades, proteger la cultura y el estilo de vida rural puede ser importante. Pero la falacia del argumento de multifuncionalidad radica en que, aún si existiera alguna razón para preocuparse por cuestiones como la cultura o el estilo de vida, esto no justifica el método de protección, léase el empleo de barreras comerciales en las fronteras. El problema es que las políticas o los métodos utilizados para proteger diversos aspectos multifuncionales de la agricultura no son la primera ni la mejor opción. Existen otras políticas disponibles, más económicas y más efectivas, pero no se utilizan porque sería demasiado obvio, demasiado transparente. Lo que se implica es que estas políticas deben su existencia al engaño de la opinión pública sobre el costo real de dichas políticas y sobre lo que se obtiene a cambio. El problema con las inquietudes agrícolas no comerciales de Europa y Japón es que son las inquietudes comerciales de países como Australia y otros miembros del Grupo Cairns.

Bienestar animal e inocuidad de los alimentos El bienestar animal y la inocuidad de los alimentos son ejemplos de inquietudes no comerciales. Ahora, la OMC puede tratar la inocuidad de los alimentos como parte del GATT, siempre y cuando se apliquen a los productos locales las mismas disposiciones internas. El etiquetado y las marcas forman parte de esto, y lo mismo es válido para el bienestar animal. En Europa, por ejemplo, se venden “huevos de gallinas

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camperas” o “huevos de gallinas criadas en el suelo”. Si el consumidor desea estos productos, los elegirá. No obstante, se requieren leyes sobre “veracidad del etiquetado” para que este mecanismo funcione.

El principio precautorio y los OGM Uno de los debates más recientes dentro de la OMC gira en torno de la aplicación del principio precautorio y los intentos de impedir que los organismos genéticamente modificados (OGM) se comercialicen sin restricciones. El principio precautorio establece que si la inocuidad de un proceso o producto nuevo no está científicamente comprobada, los países pueden prohibirle el ingreso. Es un principio que nace del debate sobre los gases de efecto invernadero. Sin embargo, la falacia en este principio radica en que nada se puede “comprobar” científicamente con certeza absoluta. Toda acción implica riesgo, inclusive no hacer nada. El peligro es descartar algo que podría mejorar la productividad del agro.

Acuerdos de libre comercio Si bien los Acuerdos de Libre Comercio (ALC) no forman parte del entorno de las negociaciones comerciales comprendidas dentro de la ronda de Doha, ningún tratamiento de “otras cuestiones” referidas a la política de comercio agrícola estaría completo sin mencionar dichos acuerdos. Los ALC se negocian en forma bilateral, entre países o regiones, y gracias a ellos cada socio firmante elimina las barreras para el otro, pero no para el resto del mundo. Con respecto a este particular, los ALC son, en realidad, acuerdos preferenciales de comercio, ya que dan preferencia a un país a expensas de otros. Como tales, se contraponen al Artículo I del GATT, que expresa el principio de no discriminación o tratamiento incondicional como nación más favorecida.

Los ALC (y las uniones aduaneras) están autorizados por la OMC, a través del Artículo XXIV del GATT, que permite a los países celebrar ALC bajo ciertas condiciones. Los acuerdos deben ser significativos desde el punto de vista del alcance y la magnitud, y se deberán eliminar los impuestos en prácticamente todo el comercio. El problema es que no se definen los términos “significativo” ni “prácticamente todo”.

Lo curioso es el explosivo crecimiento del número de ALC, que se ilustra en el gráfico 23. El motivo de este fenómeno de gran crecimiento de los ALC es la lentitud y la dificultad para lograr un acuerdo entre los casi 150 miembros contratantes dentro de la OMC. Y, una vez que se da inicio al proceso, los países no pueden darse el lujo de quedar rezagados.

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La lentitud a la cual se produce la liberalización del comercio surge del hecho de que la Ronda Uruguay comenzó en 1986. El mundo, ya entrado 2005, todavía espera un acuerdo sobre modalidades durante la ronda de Doha. A este ritmo cansino, una gran cantidad de países ha buscado reformas unilaterales, o bien, acuerdos comerciales regionales o bilaterales. Éstos últimos son más fáciles de negociar que las conversaciones multilaterales, pero también presentan un problema: no necesariamente derivan en beneficios netos.

Si bien es cierto que el libre comercio es beneficioso, eso no necesariamente significa que el comercio libre basado en el trato preferencial o discriminatorio para algunos sea necesariamente bueno. El motivo es que las preferencias originadas en un ALC producen dos efectos: uno es un efecto de generación de actividad comercial por el cual los bajos aranceles aduaneros impuestos a otro país aumentan la presión sobre las industrias internas que tienen altos costos generando así actividad comercial y mejorando el bienestar.

23 Acuerdos regionales de comercio en vigencia, por

fecha de entrada en vigor

0

50

100

150

200

250

1958

1960

1962

1964

1966

196819

7019

7219

7419

7619

7819

8019

8219

8419

8619

8819

9019

9219

9419

9619

9820

0020

0220

04

Num

ber o

f FTA

s ...

Fuente: Organización Mundial de Comercio, 2004, “Regional Trade Agreements, facts and figures, how many regional trade agreements” (Acuerdos Regionales de Comercio, hechos y cifras, número de acuerdos regionales de comercio), http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm. Acceso 8 de diciembre.

El problema es que esta preferencia otorgada puede inducir un segundo efecto: puede resultar en el desvío del comercio de un país no-miembro del área de libre comercio que tiene bajos costos. Es decir, un país puede acabar importando más automóviles, por ejemplo, pero desde el punto de vista de este país estos automóviles podrían tener un mayor costo que

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antes. El costo de estos automóviles que debe pagar este país puede diferir del costo al consumidor en una cantidad igual al arancel aplicado a los automóviles importados. Cuando este arancel se elimina en forma preferencial, el consumidor puede verse beneficiado, pero este beneficio podría ser menor que los ingresos por aranceles que fueron resignados (que le correspondían a la nación), dando una pérdida neta. Y esto, entonces, perjudica el bienestar. Un ejemplo sencillo de desvío del comercio que perjudica el bienestar nacional se puede apreciar en el cuadro 24.

24 Un ejemplo sencillo de desvío del comercio -

Automóviles Honda

Japón EE.UU.

Después del AUSFTA (acuerdo

de libre comercio entre Australia y

EE.UU.)

Costo del producto desembarcado en Australia

30.000 32.000 32.000

Arancel aduanero de 10%

3000 3200 0

Costo para el consumidor australiano

33.000 35.200 (no comprado)

32.000 (ahora sí comprado)

Los consumidores ganan $1.000 por vehículo El ingreso por aranceles aduaneros cae $3.000 Pérdida neta $2.000


Australia puede importar automóviles de Japón o de los Estados Unidos —un automóvil Honda idéntico—solo que cuesta más importarlo de Estados Unidos. Gracias al nuevo acuerdo celebrado entre Australia y los Estados Unidos que entró recientemente en vigencia, Australia redujo bilateralmente el arancel que aplica a los automóviles (asumamos que era de 10%). Los automóviles, entonces, se importan desde los Estados Unidos en vez de Japón. El costo del automóvil se redujo, pero después de considerar los efectos del ingreso perdido por aplicar un menor arancel (que se devenga en forma de beneficio para la sociedad), el país está en una situación peor, en lo que a los automóviles respecta. En este

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ejemplo hipotético, el desvío del comercio tiene un efecto más marcado que la creación de comercio. En términos generales, el análisis del acuerdo de libre comercio con Estados Unidos17 muestra que la creación de comercio supera al desvío de comercio. La moraleja del ejemplo anterior es que un ALC puede empeorar la situación de un país.

El efecto neto de celebrar un ALC no queda claro, y sólo puede determinarse por medio de un análisis empírico realizado caso por caso.

Existe una vasta literatura que analiza los ALC y si son una ayuda o un obstáculo para la liberalización del comercio multilateral. Quienes los consideran un obstáculo argumentan que los países que se benefician con las preferencias desean retenerlas y ven un incentivo en ellas para no esforzarse por lograr la liberalización generalizada bajo los auspicios de la OMC, mientras que quienes los consideran una ayuda responden que reducir las barreras al comercio genera una fuerza política dinámica y que equivale a la liberalización multilateral furtiva. No obstante, es importante advertir que, aún si existieran numerosos países en todo el mundo con acuerdos de libre comercio, eso no equivaldría al comercio libre multilateral, debido al tema de las normas de origen. Una vez que se ha otorgado una preferencia bilateral para la actividad comercial, es necesario definir las normas de origen. Es decir, ¿cuál es el rasgo que define a un automóvil como “estadounidense”? ¡Frecuentemente se ha argumentado que un automóvil Honda fabricado en una terminal estadounidense es más estadounidense que un automóvil General Motors fabricado en Detroit! El punto es que los acuerdos de libre comercio pueden ser útiles o perjudiciales para la causa de la liberalización del comercio a escala mundial, y para ver si mejoran el bienestar o no es necesario evaluar la situación caso por caso. Los ALC son el pariente pobre de la verdadera reforma del comercio multilateral.

17 Centro de Economía Internacional, 2004, Economic analysis of AUSFTA: Impact of the Bilateral Free Trade

Agreement with the United States (Análisis Económico del AUSFTA: impacto del Acuerdo Bilateral de Libre Comercio con los Estados Unidos), informe preparado para el Departamento de Relaciones Exteriores y Comercio, Canberra, Abril.

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8 LOS MENSAJES PRINCIPALES

Los acuerdos de la Ronda Uruguay no redundaron en una gran liberalización real de la agricultura. Sin embargo, la ronda de negociaciones de Doha logró que, por primera vez, el proceso multilateral de liberalización del comercio se ocupe de la agricultura y estableció un marco de trabajo para reducir las barreras al comercio, las medidas de apoyo interno y los subsidios a la exportación. La ronda actual tiene como tarea conseguir una liberalización significativa. Si bien los tres pilares se tratan por separado, están íntimamente relacionados y el cambio en un área afecta las demás.

La Ronda Uruguay tuvo escaso éxito en la liberalización del agro debido a algunas “manipulaciones” que se hicieron con las fórmulas y las definiciones de las medidas de ayuda, y con el año base elegido para negociar las reducciones. En la ronda de Doha, es importante que Australia y otros países exportadores agrícolas del Grupo Cairns estén atentos a estas “manipulaciones”. El marco de trabajo para el sector agrícola propuesto por el paquete de julio, que es el documento “puesto sobre la mesa”, postula un curso de acción sólido y razonablemente claro para resolver el tema de los subsidios a la exportación – su eventual eliminación para una fecha “creíble”. También es posible obtener un resultado razonable en el tema de los subsidios internos (teniendo en cuenta el comentario anterior sobre las “manipulaciones”). Pero queda por delante un trabajo sustancial para fijar un marco de trabajo significativo y las modalidades para mejorar el acceso a los mercados.

El acceso a los mercados es el tema prioritario de estas negociaciones por diversos motivos. Las posibles ganancias resultantes de conseguir un mayor acceso a los mercados son mucho mayores que las reducciones en los subsidios a la exportación o en las medidas de apoyo interno. Las investigaciones del Banco Mundial muestran que más del 90% de las posibles ganancias resultantes de la reforma a fondo de las políticas agrícolas mundiales serían producto de la eliminación de las barreras comerciales en las fronteras. Asimismo, un mejor acceso a los mercados


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es más fácil de monitorear y menos vulnerable a maniobras administrativas que inutilicen los resultados negociados. Pero un mejor acceso a los mercados va más allá: obliga a otros programas de apoyo a “mantenerse dentro del presupuesto” y pone en marcha una dinámica económica y política que contribuirá, con el tiempo, a disminuir la ayuda brindada a los productores agrícolas.

Si bien la liberalización multilateral de la agricultura resultará compleja complicada, la liberalización bilateral es un pobre sustituto. Los ALC pueden ser un mecanismo para eliminar las barreras al comercio pero, en el mejor de los casos, no pueden ofrecer las ganancias que sí resultan de la genuina reforma del comercio multilateral. El problema de estos acuerdos es que introducen preferencias en las relaciones comerciales, y esto puede empeorar la situación de un país. Su atractivo radica en que, por lo general, se considera que se negocian en forma más rápida. Pero como puede tener efectos tanto positivos como negativos sobre el bienestar, cada ALC debe analizarse individualmente.

En última instancia, la reforma del comercio es un problema político. Lógicamente, la reforma se basa en cambiar la política que sustenta el proteccionismo comercial. La mejor forma de modificar la política es por medio de un análisis abierto e independiente de la economía en su totalidad, sopesando los costos y los beneficios de la protección. Lo que importa es la combinación de este análisis de la economía en su totalidad con el “debido proceso”. Este análisis pone en evidencia quién está soportando el peso de la protección. Cuando este trabajo se lleva a cabo en forma abierta e independiente, utilizando sólidos procesos de buena gobernabilidad, fomenta la formación de coaliciones para ejercer presión para lograr el cambio. Esta técnica ha demostrado su eficacia en varios países que han reducido en forma unilateral las barreras al comercio.

Modificar el panorama político para lograr que la reforma al comercio agrícola sea más probable es todo un desafío. La opinión pública tiene opiniones muy arraigadas y esgrime argumentos superficialmente atractivos para mantener las políticas proteccionistas de la agricultura entre regiones y países, como la Unión Europea, Japón y los Estados Unidos. Ninguno de dichos argumentos justifica la protección. Los objetivos relacionados con la inocuidad de los alimentos, el estilo de vida y la “conservación del paisaje rural”, de ser legítimos, se pueden lograr por medio de políticas menos dilapidadoras que las vigentes hoy en día. La primera mejor política es el libre comercio combinado con políticas que se ocupen directamente de resolver las inquietudes “multifuncionales”.

El punto es que el comercio siempre es beneficioso debido a las ventajas comparativas, un concepto relativo que es el impulsor del comercio internacional. Por ser relativas, siempre hay ventajas comparativas y por lo

8 LOS MENSAJES PRINCIPALES

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tanto siempre es beneficiosa la actividad comercial. Se deduce entonces que restringir el comercio siempre tiene un alto costo. La tarea es convencer a los gobiernos y a la opinión pública en general de que reformar sus propios mercados agrícolas y eliminar las barreras al comercio es en su propio interés y para beneficio de todos.

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GLOSARIO

Medida global de la ayuda (MGA) Es una medida acordada de la ayuda interna total brindada a la agricultura. Se calcula para cada producto básico y luego se suma a las medidas de apoyo al agro no exentas ni específicas para ningún producto (por ejemplo, las subvenciones a los insumos) y se obtiene la MGA total para la agricultura. En resumen, abarca las estimaciones de las medidas de apoyo brindadas a los productores a través del apoyo al precio de mercado (en su mayor parte aranceles aduaneros, cuotas y subvenciones internas) y gastos presupuestarios en medidas generales de apoyo a la agricultura no exentas. La MGA calculada para la agricultura excluye elementos significativos del apoyo total brindado a la agricultura, como por ejemplo: El gasto en investigación y otras medidas denominadas de apoyo

“verde”; Las medidas de apoyo basadas en el nivel de base histórico de

producción o en el número de cabezas de ganado – denominadas medidas de apoyo “azul”; y

Las medidas de apoyo de minimis – en las que para todo producto básico el apoyo calculado es menos de 5% del valor bruto de la producción.

Los impuestos y honorarios que pagan los productores representan una deducción.

El apoyo al precio de mercado se obtiene como producto de dos valores: el primero es la brecha entre un precio externo de referencia y el precio administrado, y el segundo es el volumen de producción que recibe la ayuda. Los pagos presupuestarios, como los costos de almacenamiento, no están incluidos. El precio externo de referencia es fijo y tiene su base en el período 1986-88. Para las exportaciones se toma el valor unitario FOB promedio y para las importaciones, el valor unitario CIF promedio.

La definición de la MGA se negocia, y no se corresponde necesariamente con algún concepto económico ni con las estimaciones de la ayuda al

GLOSARIO

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productor publicadas por la OCDE. Esta medida se describe en el Anexo 3 del Acuerdo sobre Agricultura. La intención era que impusiera cierta disciplina al apoyo prestado por los gobiernos a las industrias protegidas, pero no se puede decir que lo haya logrado. Parte del motivo es que las reducciones negociadas en la MGA interna se basan en la MGA total para el agro, no en las MGA para cada producto básico individual.

Compartimiento amarillo Las medidas de apoyo interno que no están en condiciones de recibir exenciones correspondientes a los compartimientos verde o azul y que, por lo tanto, distorsionan el comercio, se incluyen —con algunas excepciones— en las estimaciones de la MGA.

Arancel aplicado La verdadera tasa arancelaria que se aplica a las importaciones en un momento determinado. Una tasa arancelaria aplicada ad valorem se refiere a una tasa arancelaria expresada como porcentaje del precio en tierra o precio mundial de los bienes antes de su ingreso al país importador. Una tarifa arancelaria plana o arancel específico es, por lo general, un arancel fijo unitario (es decir, por tonelada métrica) para las importaciones.

Acuerdo de Blair House Se trata de un acuerdo entre la Unión Europea y los Estados Unidos firmado en Blair House, Washington DC, poco antes de la finalización de la Ronda Uruguay en 1996. Morigeró el acuerdo preliminar sobre agricultura y subsidios internos. Este compromiso introdujo el concepto de arancel-cuota, que representó un paso atrás ya que ahora este arancel-cuota se ha capitalizado en rentas para algunos grupos, por lo que será todavía más difícil de eliminar. También introdujo el concepto de medidas de apoyo interno de “compartimiento azul”.

Enfoque “combinado” para la reducción de aranceles Este enfoque fue propuesto en el texto resultante de la fallida reunión ministerial de Cancún en 2003 (conocido como “texto Derbez” – ver más adelante). Divide todas las líneas de aranceles en tres componentes: 1. y% de las líneas de aranceles estarían sujetas a un recorte promedio

de x% con un recorte mínimo para cada línea de aranceles de z%;

GLOSARIO

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2. y% de las líneas de aranceles estarían sujetas a una fórmula suiza para las reducciones con un coeficiente igual a m%; y

3. el resto de las líneas de aranceles estarían libres de impuestos.

En términos generales, la simple reducción promedio de aranceles no sería menor a n%. Cada parámetro sería objeto de negociación.

Compartimiento azul El concepto de “compartimiento azul” fue un compromiso introducido al final de las negociaciones de la Ronda Uruguay durante el Acuerdo de Blair House. En virtud del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC, las medidas de apoyo interno comprendidas dentro de programas que limitan la producción están exentas de ser consideradas en los cálculos de la MGA y de ser incluidas dentro de los compromisos de reducción, bajo ciertas condiciones. Dichas condiciones son (1) tales pagos a los productores deben basarse en áreas o rindes históricos fijos; (2) los pagos se realizan sobre 85% o menos de un nivel de base de la producción; o (3) los pagos por número de cabezas de ganado se realizan en base a un número fijo de animales.

Tipo arancelario consolidado (tasa arancelaria consolidada) Es la máxima tasa arancelaria que un miembro de la OMC acepta aplicar. Es un techo; los tipos arancelarios aplicados no lo pueden sobrepasar, salvo que se realice una negociación y una compensación a los correspondientes países exportadores. En muchos casos, en especial en países en desarrollo, el proceso de arancelización y negociación dio como resultado tipos arancelarios consolidados mucho mayores que las tasas arancelarias verdaderas. El acuerdo para reducir estas tasas arancelarias consolidadas, por lo tanto, no tiene un efecto real en el acceso a los mercados.

PAC Política Agrícola Común.

De minimis Es una disposición del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC en virtud de la cual las medidas de apoyo interno, que en cualquier otra

GLOSARIO

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circunstancia no estarían exentas, se pueden excluir de los cálculos de la MGA total para la agricultura. Si la ayuda brindada a productos específicos está por debajo de 5% del valor bruto de la producción del producto en cuestión (10% para países en desarrollo), dicha ayuda se excluye del cálculo de la MGA y, por lo tanto, de los compromisos de reducción.

Texto Derbez Ésta fue la última versión preliminar del texto referido a todas las áreas de negociaciones que surgió de la fallida Reunión Ministerial de la OMC en Cancún, en septiembre de 2003. Fue dado a conocer por el presidente de la reunión ministerial, el ministro de relaciones exteriores de México, Luis Ernesto Derbez. Para que sea congruente con la declaración de Doha o para que Australia y otros países que piensan en forma similar lo consideren aceptable, el texto referido a la agricultura debería sufrir cambios sustanciales. En particular, el enfoque “combinado” que propone para abordar las reducciones de aranceles no mejoraría en forma significativa el acceso a los mercados.

“Arancelización desleal” La arancelización desleal se produce cuando, durante el proceso de arancelización, los gobiernos eligen un precio mundial bajo no representativo o un precio interno artificialmente elevado, exagerando así la protección que brindan a la industria. Así pueden acordar un recorte de los aranceles que no resultará en una verdadera reducción. En estas situaciones, se dice que hay “agua en el arancel”.

Mandato de Doha La reunión ministerial previa a la celebrada en Cancún se llevó a cabo en Doha, Qatar, en 2001. En dicha reunión, los ministros acordaron un mandato para la nueva ronda de negociaciones dentro de la OMC. Un componente esencial del mandato referente a la agricultura es el compromiso de realizar negociaciones exhaustivas dirigidas a lograr mejoras sustanciales en el acceso a los mercados, reducir toda forma de subsidio a las exportaciones, aspirando a su eliminación total, y reducir sustancialmente las medidas de apoyo interno que distorsionen el comercio. También el mandato contempla el tratamiento especial y diferenciado para los países en desarrollo como parte esencial de las negociaciones.

GLOSARIO

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“Cláusula de habilitación” Esta cláusula permite a los países desarrollados otorgar un tratamiento diferenciado, no recíproco y más favorable a los países en desarrollo. La Unión Europea, por ejemplo, otorga en virtud de esta cláusula numerosos arreglos comerciales preferenciales a países exportadores en desarrollo (bananas, azúcar, carne, etc.)

Créditos a la exportación Financiación muy favorable o ampliación de los plazos de pago que el exportador otorga al importador por los bienes y servicios que éste adquiere.

Subsidios (subvenciones) a las exportaciones Pagos que otorga el gobierno a los exportadores, que les permite bajar efectivamente el precio ofrecido en los mercados mundiales hasta el valor unitario del subsidio.

Ayuda alimentaria Alimentos entregados a los países en desarrollo en calidad de ayuda, como donación o con condiciones de pago generosas y favorables.

GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.

AGCS Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios.

Indicaciones geográficas Productos caracterizados por su origen geográfico distintivo que llevan en su denominación el nombre del lugar de donde provienen - por ejemplo el Champagne – protegidos por las normas sobre propiedad intelectual. En las actuales negociaciones de Doha, algunos países están haciendo presión para extender este concepto a una amplia gama de otros productos básicos además de los vinos y los quesos.

GLOSARIO

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Compartimiento verde Dentro del marco del Acuerdo sobre Agricultura, se acordó que ciertas medidas de apoyo interno distorsionaban el comercio en grado mínimo, y se las colocó dentro de la categoría denominada “compartimiento verde”. Están exentas de ser incluidas en los compromisos de reducción aplicables a las medidas de apoyo interno. Los criterios de inclusión en el compartimiento verde se describen en el Anexo 2 del Acuerdo; en resumen, incluyen: gastos presupuestarios en investigación o subsidios para resolver cuestiones ambientales o de bienestar animal.

Apoyo al precio de mercado Para un importador, este concepto normalmente se define como la brecha entre el precio en el mercado interno y el precio mundial en la frontera (precio CIF) multiplicada por el volumen de producción. Para un exportador, es la diferencia entre el precio interno y el precio externo (FOB). En virtud del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC, el apoyo al precio de mercado tiene una definición especial acordada que no refleja verazmente su definición usual. La OMC lo define como la brecha entre el precio externo fijo de referencia para el período de base (1986-88) y el precio de apoyo administrado que se aplica, multiplicada por el volumen de producción en condiciones de recibir el precio administrado aplicado.

Modalidades Forma en que se llevarán a cabo las negociaciones. Se incluye el marco de trabajo, o conjunto de parámetros generales bajo los cuales se realizan las negociaciones específicas.

Multifuncionalidad de la agricultura Algunos países, en especial los que conforman la Unión Europea y Japón, enfatizan la importancia de la agricultura para otros fines distintos de la producción de alimentos y fibras y de la manutención de los productores agrícolas. La multifuncionalidad se refiere a los efectos secundarios beneficiosos de la agricultura, como la conservación del medio ambiente y de los valores estéticos del paisaje rural, el desarrollo y el estilo de vida de las distintas regiones, la preservación —o mejora— de la salud y el bienestar animal o la inocuidad de los alimentos, por citar algunos. Estos países abogan por que estos temas se incorporen por completo a las normas de la OMC para justificar la continuación del apoyo a la actividad agrícola.

GLOSARIO

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Inquietudes no relacionadas con el comercio Algunos países han mencionado la posibilidad de que el comercio agrícola no sólo se base en consideraciones comerciales. Han sugerido que las restricciones al comercio se podrían justificar con la preocupación de los gobiernos por temas ambientales, de bienestar animal, de empleo y desarrollo rural y cuestiones similares.

Cláusula de paz Es una parte del Acuerdo de la OMC sobre Agricultura, que previene efectivamente que los miembros cuestionen algunas formas de apoyo que distorsionan el comercio. Ahora que finalizó el período de implementación de los compromisos de la Ronda Uruguay, esta cláusula de paz ha caducado. Se la concibió como medida de transición, para dar tiempo a los países para que ajusten sus políticas.

"Las cuestiones de Singapur” Incluyen la relación entre comercio e inversión, entre comercio y políticas de competencia, la transparencia en las compras realizadas por el gobierno y la facilitación del comercio.

Disposiciones especiales sobre salvaguardias para la agricultura En el caso de la agricultura, los importadores, siempre que se hayan reservado el derecho de hacerlo en sus listas, pueden aplicar mayores derechos de salvaguardia si los volúmenes de importación aumentan abruptamente por encima de cierto nivel o si los precios mundiales caen súbitamente por debajo de cierto nivel. Esta disposición sólo se puede utilizar en productos que han sido arancelados — menos del 20% de todos los productos agrícolas. Son treinta y ocho los países miembros que se han reservado este derecho.

Tratamiento especial y diferenciado Una disposición primordial de la OMC reconoce que se debe dispensar un tratamiento diferenciado y más generoso a los países en desarrollo miembros de la Organización como parte integral de las negociaciones. En el Acuerdo sobre Agricultura, se otorgó a los países en desarrollo un plazo más largo (10 años) para implementar sus compromisos, y las

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reducciones de la protección fueron menores. A los países miembros menos adelantados no se les requirió ningún compromiso de reducción.

Disposición del superávit Exportaciones no comerciales de productos básicos alimentarios a través de programas de ayuda alimentaria o de otro tipo de asistencia con el objeto de disponer del excedente de productos básicos, en vez de satisfacer verdaderas necesidades humanitarias de ayuda alimentaria o ventas comerciales.

Fórmula suiza para la reducción de aranceles Se han propuesto diversas fórmulas como base para la reducción acordada de aranceles. La fórmula suiza pone un límite superior a los aranceles y reduce los aranceles mayores proporcionalmente más que los aranceles menores. La fórmula se expresa:

Arancel final= (a x arancel inicial) (a + arancel inicial) donde el coeficiente a es el límite superior para todos los aranceles.

Si, por ejemplo, a=20, un tipo arancelario consolidado inicial de 80% se reduciría a 16%, pero si a=40, el tipo consolidado final sería de 26,7%.

Arancelización Proceso que consiste en convertir todas las barreras no arancelarias a las importaciones en aranceles o derechos aduaneros regulares. La arancelización se acordó en el marco del Acuerdo sobre Agricultura (Artículo 4) y significa que ya no se permite más, salvo en condiciones especiales,- la implementación de barreras a la importación, como cuotas, gravámenes variables a la importación, precios mínimos de importación, otorgamiento facultativo de licencias de importación y similares.

Escalamiento de aranceles Situaciones en las que se aplican mayores aranceles o derechos de importación a los productos semielaborados que a las materias primas, y se aplican aranceles aún mayores a los productos terminados.

Arancel-cuota El arancel-cuota (tariff-rate-quota o tariff-quota en inglés) es el volumen límite de importaciones, por debajo del cual se aplica a las mismas un arancel reducido o arancel dentro de la cuota. Cuando las importaciones exceden el valor correspondiente al arancel-cuota, el volumen de

GLOSARIO

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importaciones por encima del límite es gravado con un arancel superior o arancel fuera de la cuota (véase el gráfico 25).

25 Arancel-cuota

Distorsión del comercio Se dice que el comercio ha sido distorsionado si los precios y/o las cantidades producidas que han sido compradas y vendidas son mayores o menores de lo que normalmente serían en una situación de mercado competitivo.

Clasificación de las medidas de apoyo interno según los colores del semáforo Las diversas formas de ayuda interna han sido clasificadas según los colores del semáforo, en función del grado en que distorsionan el comercio – las medidas rojas son las más distorsivas (ninguna está permitida para la agricultura) mientras que las verdes son mínimamente distorsivas; entre ambas categorías están las medidas amarillas.

Durante las negociaciones de la Ronda Uruguay, se añadió una categoría adicional, la azul.

ADPIC Aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio.

Arancel dentro de la cuota

Tasa arancelaria fuera de la cuota

Volumen de importaciones

Arancel-cuota límite

Tasa arancelaria

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LA POLÍTICA DE COMERCIO AGRÍCOLA EN TÉRMINOS SENCILLOS · 25 Arancel-cuota 72. ix...

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