• Pollution de l’air, et changement climatique• Espèces menacées• OGM
• Santé• Grippe H1N1• Produit chimiques• Paludisme• Tabagisme• La vache folle
• Securité• Accidents de voiture et de travail• Terrorisme
• Anticiper et maîtriser les risques: essentiel à la survie• Peter Bernstein, Against the Gods: The Remarkable Story of Risk• Ulrich Beck,The Risk Society• Dan Gilbert & Tim Wilson, Prospection
• Interconnections multiples et complexes: • les risques se propagent plus vite – une toile global des risques• l’échange des idées s’étend plus vite. Opportunité d’expérimentation et
d’apprendre, en Europe et aux Etats-Unis. Vers un labo de la politique publique.
Stéréotypes transatlantiques ?
USA
• Pour les risques (“risk-taking”)
• Optimisme sur la science et la technologie
• Individualisme
• Scepticisme du gouvernement
• Système du droit stricte et formel (“adversarial legalism”)
Europe
• Contre les risques (“risk-averse”)
• Scepticisme sur la science et la technologie
• Collectivisme
• Favorise le gouvernement
• Système du droit informel (« corporatisme »)
Mais ces stéréotypesne décrivent pas la vérité:• Reconnus depuis longtemps comme exagérations
• de Beaumarchais, Le Barbier de Seville (1773)• Oscar Wilde, The Canterville Ghost(1887)
• Incompatibles avec changements du temps• N’expliquent pas des exemples clés
• par exemple: tabagisme, énergie nucléaire
Risques étonnants à chaque côté de “l’étang” ?
• Aux français qui font un séjour aux États-Unis:• Quatre-quatres (SUVs)
• 2000: European Commission, “Communication on the PP”• 2005: Charte de l’Environnement de la France
• Diffusion of the PP: widely adopted, e.g. Australia, Canada, …
Le débat sur le PP
• “the Precautionary Principle … could become thefundamental principle of environmental protection policy and law.” Cameron & Abouchar (1991)
• “If international environmental law were to develop Ten Commandments, the precautionary principle would be near the top of the list.” Bodansky (2004)
• “The precautionary principle may well be the most innovative, pervasive, and significant new concept in environmental policy over the past quarter century. It may also be the most reckless, arbitrary, and ill-advised.” Marchant & Mossman (2004)
E.g. Vogel et al. (2000, 2001): Renversement (“flip-flop”), 1970-2000
“In the US they believe that if no risks have been proven about a product, it should be allowed. In the EU we believe something should not be authorized if there is a chance of risk.” -- Pascal Lamy, EU Trade Commissioner, 1999
“More and More, Europeans Find Fault with US: Wide Range of Events Viewed as Menacing” -- NY Times, 9 April 2000, p.A1
“Precaution is for Europeans” – NY Times, April 2003
“Europe is considered fairly risk-averse … America, on the other hand, is often seen as having a strong risk-taking culture” – The Economist, 24 January 2004
“Flip-Flop” (volte-face) ?
Précau-
tion
1960 1970 1980 1990 2000
Europe
USA
PollutionEspèces menacées
OGMsBoeuf aux hormonesChangement climatiqueProduits chimiques
Flip-Flop: Evidence
USAEurope
• 1970s: Sweden; German “Vorsorgeprinzip”• 1980s: Marine treaties• 1990s: Rio treaties. Maastricht Treaty 130r (now 191) adopts PP. Member States adopt PP. ‘No’ to GMOs, beef.• 2000: Commission issues “Communication on the PP”• 2001: ECJ on BSE. Late Lessons.• 2002: Better Regulation, IA, BCA• ECFI case on antibiotics in feed• 2004: Charte de l’Envt, France• 2005: REACH
• Lead phaseout (Ethyl Corp. v. EPA,D.C. Cir. 1976)• Species (TVA v. Hill,S.Ct. 1978)
• Benzene(S.Ct. 1980) (OSHAct) (“show us your risk assessment” before you regulate). … Alar controversy.• Carter, Reagan, Clinton = Exec. orders requiring Cost-Benefit• 27 Questions re Communication• Revisions at Rio; Cartagena • WTO case on Beef Hormones• ‘No’ to Kyoto. Jo’burg WSSD.• Iraq War. WTO case on GM foods. San Francisco adopts PP.
• Default assumptions in RA
(RFF Press/ Earthscan/Routledge,
2011)
Notre projet: Comparaison des politiques:2 méthodes
(1) Etudes des cas• Plus de détails, contexte • Étroit mais profond• Mais: les cas ne sont pas représentatifs• Quatre “Dialogues Transatlantiques”: Bruges, Washington DC, Berlin, et
Duke University (Durham, NC)
(2) Examen quantitatif des données • Plus d’observations• Un échantillon plus large, mais plus superficiel• Aléatoire, représentatif
Il faut comparer soigneusement• Danger de méconnaître ou mal comprendre le droit étranger• L’Europe et les États-Unis sont les deux très précautionneux en comparaison
au reste du monde• Contrastes souvent exagérés entre les groupes (Henri Tajfel)• Biais de l’échantillon
The Reality of PrecautionEdited by J.B.Wiener, M.D.Rogers, J.K.Hammitt, P.H.Sand
(RFF Press / Earthscan, 2010)I. IntroductionThe Rhetoric of Precaution – Wiener
II. Case Studies of Specific Risks
Genetically modified foods – Lex & Cantley
Beef hormones and BSE – Gray et al.Smoking – BlankeNuclear power – Ahearne & BirkhoferAutomobile emissions – WalshClimate and Strat. Ozone – HammittBiodiversity – SatersonMarine environment – FreestoneChemicals – Renn & ElliottMedical Errors, New Drug Approval
and Patient Safety – MillerTerrorism – Stern & Wiener
Information Disclosure – SandRisk Analysis Methods – Rogers &
Charnley
III. Quantitative Empirical Analysis of Comparative US and EU Precaution – Hammitt, Wiener, Swedlow, Kall & Zhou
IV. Explanations?
Political Systems – MajoneLegal Systems – Bergkamp & SmithRisk Perceptions – Weber & Ancker;
Sunstein
V. ConclusionsThe Real Pattern of Precaution –Wiener
L’Ozone stratosphérique et le Changement Climatique
• L’Ozone stratosphérique • Molina & Rowland 1974• Interdiction de CFCs en aérosols: Oregon 1975, USA 1978• SST: US non, Europe oui (Concorde)• Europe plafond plus haut que production actuel• “Ozone Hole” (trou dans l’ozone) 1985; Convention de Vienne• Protocole de Montréal 1987, puis Londres, Copenhague: fin de
CFCs• Le Changement Climatique
• Arrhenius 1896; croissance de CO2; années chaudes 1988- .• Convention Cadre (Rio 1992)• Protocole de Kyoto Protocol (1997), mais jamais ratifié par le
Sénat américain. Bush se retire (2001).• EU ETS (2005- ).
Méthode 1: Etudes des cas
Énergie nucléaire
• US• 109 réacteurs nucléaires, 20% de l’électricité• Moratoire de facto depuis 1979
• Europe• 140 réacteurs nucléaires, 31% de l’électricité• Quelques pays cessent, quelques-uns augmentent
• France• 59 réacteurs nucléaires, 78% de l’électricité• Réacteur à neutrons rapides (breeder)
Energie nucléaire: differents opinions entre l’Am érique et la France?
•Perceptions of nuclear risks are very similar in US & France
•French have greater trust in experts and civil authority
•French have greater trust in nuclear management.
•French see a greater need for nuclear power.
•French are more fatalistic about risks.
Decisions about health risks should be left to the experts.
I have very little control over risks to my health.
We can trust the experts and engineers who build, operate, & regulate nuclear power
Nuclear power is essential to our nation’s economic well-being
0 20 40 60 80 100
Percent Agree
US France
Percent of moderate or high risk from nuclear power.
Adapted from Slovic, P., Flynn, J., Mertz, C.K., Mays, C., & Poumadere, M. (1996). Nuclear power and the public: A comparative study of the risk perception in France and the United States (Report number 96-6). Eugene, OR: Decision Research.
Politiques de l’ESB (la vache folle)
UK Europe USACas de l’ESB ~ 200,000 ~ 2,000 ~ 3
(1986-) (1990-) (deer/elk 2001-?Canada 2003)
Bœuf anglais interdit Non Temporaire Oui(1996-99) (1989-)
MBM interdit en fourrage Oui Oui Oui(1988) (1994) (1997)
SRM interdit Oui Oui Non(1989) (1997)
Bœuf > 30 mois interdit Oui Non Non(1996)
Examen à l’abattage Non Oui Non(2000)
Donneurs du sang interdits Non Limité Oui(leukodepletion) (1999-)
(Source: Gray, Wiener & Rogers, 2010)
Diesel
• Europe: favorise le Diesel• Afin de diminuer le CO2• > 20% de voitures
• USA: s’opposent au Diesel• Afin de diminuer le PM2.5• < 3% de voitures
• Précaution simultanée, contre risques opposés
Terrorisme -- Justifications
• European Environment Agency, 1/02: “Forestalling disasters usually requires acting before there is strong proof of harm.”
• EU Env’t Commissioner Margot Wallstrom, 4/02: "If you smell smoke, you don’t wait until your house is burning down before you tackle the cause.“
• NGO advocate of the PP: “Sometimes if we wait for proof it is too late. … If we always wait for scientific certainty, people may suffer and die, and damage to the natural world may be irreversible.”
• Pres. Bush at West Point, 6/02: “If we wait for threats to fully materialize, we will have waited too long.”
• US National Security Strategy, 9/02: “America will act against such emerging threats before they are fully formed. … The greater the threat, the greater is the risk of inaction — and the more compelling the case for taking anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty remains ...”
Terrorisme -- Critiques
• US response to EU demands for environmental precaution (e.g. re GMOs): uncertainty warrants no action until more evidence of risk is found.
• Joschka Fischer, German Foreign Minister and Green Party leader, 9/02: "To what consequences would military intervention lead? … Are there new and definite findings and facts? Does the threat assessment justify taking a very high risk? … we are full of deep skepticism regarding military action ...”
• UN weapons inspector Hans Blix, 2003: “It is clear that the critical thinking we applied led us less astray than did the assertive thinking of the US administration ... We never said there were weapons of mass destruction. What we said was that the Iraqis could not answer all our questions regarding their arsenal. But, for the Bush administration, 'unaccounted for' equaled 'existing.'”
• NY Times editorial, 2003: “If intelligence and risk assessment are sketchy --and when are they not? -- using them as the basis for pre-emptive war poses enormous dangers.”
1970s – 80s:• Médicaments• CFCs• Energie nucléaire• Espèces menacées• Plomb en pétrole
1990s - :• L’ESB (vache folle) en Boeuf, et en Sang• Tabagisme• Diesel - limité (PM2.5)• Terrorisme
11 086 “verbatim” risques (mot à mot) de 254 documents dans la li térature sur la perception et la classification des risques, 1960-2003, aux USA et en Europe
L’ensemble de tous les risques
2 878 risques “uniques” 100 dans
l’échantillon aléatoire
Méthode 2: Un échantillon plus large (mais plus superficiel)
Figure 1. Trends in relative precaution (all risks)
• Systèmes du droit• Responsabilité civil (ex post) aux Etats-Unis• « adversarial legalism» et exécution stricte aux Etats-
Unis• Principe de proportionnalité comme limite sur le Principe
de précaution en Europe
• Mais: les hypothèses simples n’expliquent pas des résultats complexes.
L’opportunité d’innover et d’apprendre
• Le défi de la politique du risque• Anticiper• Protéger le public: parer aux risques• Protéger le public: éviter les coûts de régulation• Réfléchir sur les décisions complexes• Traiter simultanément les risques multiples et interdépendants
• L’opportunité européenne• Apprendre de l’expérience américaine (de Benjamin Franklin à nos jours)• Développer (redécouvrir) l’approche européenne (de Jules Dupuit…)
• Méthodes d’analyse• Institutions de l’état
• “Communication sur le Principe de Précaution” (2000)• “Better Regulation” (« Mieux Légiferer ») (2001 - )
Conversation transatlantique sur l’analyse des décisions …
Benjamin Franklin
Joseph Priestley
Jeremy Bentham
Jules Dupuit
continuing today…
Les origines …
• Benjamin Franklin, lettre a Joseph Priestley, 19 septembre 1772: “In the Affair of so much Importance to you, wherein you ask my Advice, I cannot for want
of sufficient Premises, advise you whatto determine, but if you please I will tell you how. When those difficult Cases occur, they are difficult, chiefly because while we have them under Consideration,all the Reasons pro and conare not present to the Mind at the same time; but sometimes one Set present themselves, and at other times another, the first being out of Sight. . . .
“To get over this, my Way is, to divide half a Sheet of Paper by a Line intotwo Columns; writing over the onePro, and over the otherCon. Then during three or four Days Consideration, I put down under the different heads short Hints of the different Motives, that at different Times occur to me, for or againstthe Measure. When I have thusgot them all together in one View, I endeavour toestimate their respective Weights. . . and thus proceeding I find at length where the Ballance lies . . .
“And, tho’ the Weight of Reasons cannot be taken with the Precision of Algebraic Quantities, yet, when each is thus considered, separately and comparatively, andthe whole lies before me, I think I can judge better, and am less liable to make a rash Step; and in fact I have found great Advantage from this kind of Equation, in what may be called Moral or Prudential Algebra.”
• Jeremy Bentham, Théorie de la Legislation (Paris: Etienne Dumont, 1802)• Jules Dupuit, l’analyse marginal (~1800-1840)
La Diffusion de “Regulatory Oversight” (surveillance de la régulation)
• Diffusion mondiale des outils, e.g.:• Environmental Impact Assesment (EIA)
• Market-based incentive instruments (cap & trade, taxes, information disclosure)
• Principe de Précaution (PP)
• Regulatory Impact Assessment (RIA)
• Regulatory Oversight Bodies (ROBs)
• Variation des RIA et ROBs: fonctions, pouvoirs, etc.
• Références• J.B. Wiener et al., eds., The Reality of Precaution(RFF Press/Routledge 2011)
• J.B. Wiener & A. Alemanno, “Comparing US OIRA and EU IAB,” in Rose-Ackerman & Lindseth, eds., Comparative Administrative Law(2011)
• J.B. Wiener, “The Diffusion of Regulatory Oversight,” in M. Livermore & R. Revesz, eds., Cost-Benefit Goes Global(Oxford Univ. Press, forthcoming 2012)
Gestion de risque et régulation aux USA
• L’Acte de Procédure Administratif (APA) (1946): recours en exces de pouvoir (judicial review); demandes d’annulation des réglementations « arbitraires et capricieuses » . L’essentiel: réfléchir; soyez raisonnable.
• Analyses d’impactes ex ante: tous les Présidents depuis 35 ans
• Carter: Ordre Exécutif (EO) 12044
• Reagan, Bush pére: EO 12291, OMB/OIRA, Analyses Coûts-Bénéfices (ACB), Regulatory Impact Analysis (RIA)
• Clinton: EO 12866: continue OIRA, RIA, ACB; ajoute l’arbitrage entre risques (R-R), effets de distribution
• Bush fils: Chef d’OIRA: John Graham. Invention de « Prompt » lettres afin de suggérer des bonnes régulations. OMB Circular A-4 (sept. 2003): taux d’escompte plus bas (3%, 1%); et pour les impacts > $1 milliard, il faut les portefeuilles probabilistiques des scénarios.
• Obama: Chef d’OIRA: Cass Sunstein, auteur de The Cost-Benefit State(2002).
From U.S. OMB, 2011 Report to Congress on the Benefits and Costs of Federal Regulations and Unfunded Mandates on State, Local, and Tribal Entities (June 2011), p.21.
L’Analyse Coût-Bénéfice (l’ACB) en Europe
• Traité de Maastricht, article 130r (Nice 174, Lisbon 191): dans la politique environnementale, analyse “des avantages et des charges qui peuvent résulter de l'action ou de l'absence d'action” (English version: “potential benefits and costs of action or lack of action”) (OJC 325, 24 Dec. 2002).
• “Principe de Proportionnalité” = l’ACB
• “Principe de Précaution”: Communication de la Commission Européenne de fevrier 2000: le PP exige l’ACB.
• Principe général du droit Européen• Pfizer Animal Health S.A. v. Council, Case T-13/99, 2002 WL 31337
(European Court of First Instance, Sept. 11, 2002), ¶¶ 410-411: "The Court considers that a cost/benefit analysis is a particular expression of the principle of proportionalityin cases involving risk management. . . . the principle of proportionality, which is one of the general principles of Community law, requires that measures adopted by Community institutions should not exceed the limits of what is appropriate and necessary in order to attain the legitimate objectives pursued by the legislation in question, and where there is a choice between several appropriate measures, recourse must be had to the least onerous, and the disadvantages caused must not be disproportionate to the aims pursued . . ." • But: id. ¶ 456: "The protection of public health, which the contested
regulation is intended to guarantee, must take precedence over economicconsiderations.”
• “ the relation between precautionary and proportionalityprinciples is obviously one of the most important disputed subjects in the [Commission’s] Communication on the precautionary principle” –Hannes Veinla, 8 Juridica Int’l 186, 196 (2003)
Principe de Précaution
1970: German Vorsorgeprinzip
1976: US Clean Air Act, arrêt de Ethyl Corp v. US(DC Cir)
1978: US Endangered Species Act, arrêt de TVA v. Hill (US S Ct)
1992: Déclaration de Rio, para. 15
1992: Traité de Maastricht art. 130r (Traité de Nice art. 174, et Lisbon 191)
2000: Commission Européenne, “Communication on the PP”
Définition du Principe de Précaution:4 Versions
PP version 2: “Uncertainty about a risk justifies action to prevent it.” E.g.: “better safe than sorry”; “prevention > cure”. Wingspread 1998.
PP version 3: “The proponent of an activity posing uncertain risk bears the burden of proving that the activity poses [no] / [acceptable]risk before the activity can go forward.”
E.g.: pre-market screening (e.g. for new drugs, toxics, pesticides); German nuclear licenses. Wingspread 1998. If must prove “no risk,” this is tantamount to a ban; O.Godard calls this the “Abstention Rule.”
PP version 1: “Lack of full scientific certainty about a risk shall not justify postponing action to prevent it.” E.g.: Bergen 1990; Rio 1992 (plus “cost-effective”); European Commission Communication 2000 (with qualifications).
PP Version 4
• European Commission, “Communication on the Precautionary Principle” (February 2000): measures based on the PP should be:• proportionalto the chosen level of protection,
• non-discriminatory in their application,
• consistent with similar measures already taken,
• based on an examination of the potential benefits and costsof action or lack of action (including, where appropriate and feasible, an economic cost/benefit analysis),
• subject to review, in the light of new scientific data, and
• capable of assigning responsibility for producing the scientific evidence necessary for a more comprehensive risk assessment.
• In effect, reclaims the PP as part of decision analysis.
• Shift in EU policy from PP to Impact Assessment (Wiener, Lofstedt)
• Similar to US Executive Order 12866 (Clinton, 1993; still in force)
Charte de l’Environnement de la France, février 2005
« Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veilleront, par application du principe de précaution, et dans leurs domaines d'attribution, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage » (article 5)
En revanche:
Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution: l’Article 8: avec chaque projet de loi proposé par le gouvernement, on doit soumettre une étude d’impact au Conseil d’Etat, notamment sur “l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers”.
“Better Regulation” (“Mieux légiférer”) en Europe
• Tony Blair, premier ministre de le Grande Bretagne, “Risk and the State,” 26 mai 2005:• “Better Regulation” will introduce a “rigorous risk-based approach” that
will employ impact assessments and “regulate only after reflection,” avoiding regulations that “do more damage than was done by the problem itself.”
• Bertie Ahern, premier ministre de l’Irlande, 2004: • “Better Regulation is a core theme of our EU Presidency … Many of
the policies, institutions and tools that support Better Regulation have their origins in the USA. … There is much that we have learned from the United States in relation to regulatory management and, through occasions like this, much that we can continue to learn. … We hope too that there will be shared learning. While we in the European Union are newer to the game, I hope that we have moved beyond our rookie season! The Union is making up ground quickly in respect of Better Regulation.”
• Revised IA Guidelines (2005, 2006, 2009) (Commission Barroso)
• Impact Assessment Board (2006 - )• Organisme central de surveillance, comme US OMB/OIRA
• Réduction des coûts administratifs, et Simplification (suppression des lois tombées en désuétude): efforts pour diminuer le poids de la bureaucratie, mais sans consideration des bénéfices?
European Court of Auditors, Special Report 3/2010, “Impact Assessments in the EU Institutions: Do They Support Decision-making?” (2010), p.12.
European Court of Auditors, Special Report 3/2010, “Impact Assessments in the EU Institutions: Do They Support Decision-making?” (2010), p.15.
European Court of Auditors, Special Report 3/2010, “Impact Assessments in the EU Institutions: Do They Support Decision-making?” (2010), p.38.
European Commission, Impact Assessment Board Report (January 2012)
• Power to influence decisions:• “In principle, the positive assessment of the Impact
Assessment Board is required before an interservice consultation can be launched.”
• President Barroso, “Communication from the President: The Working Methods of the Commission 2010-2014“ C(2010) 1100 (Feb. 10, 2010).
• Communication from the Commission [on] “Smart Regulation in the European Union,” COM(2010) 543 final (Oct. 8, 2010).
Strengthening the IAB and “Smart Regulation”
La diffusion mondiale de l’ACB et surveillance de la régulation (RIA, ROBs)
• US • RIA since 1978
• ROB: OIRA, since 1980
• ‘Return’ power since 1981 (‘prompts” since 2001)
• Australia• RIA since 1985
• ROB: OBPR; Prodictivity Commission
• EU • RIA since 2002
• ROB: IAB, since 2006
• ‘Return’ power since 2010 (‘prompts’ since 2006)
• OECD member states• RIAs: from 50% in 1998, to 100% in 2010 (incl. Korea, Mexico, Chile)
• ROBs: from ~33-50% in 1998, to ~50-90% in 2010
• Other countries: increasing• E.g. South Africa, Uganda, Kenya, Brazil, Philippines, Vietnam, …
Source: OECD, RIA as a Tool for Policy Coherence 15 (2009).
Source: OECD, RIA as a Tool for Policy Coherence 16 (2009).
Source: C. Cordova-Novion and S. Jacobzone (2011). “Strengthening the Institutional Setting for Regulatory Reform: The Experience from OECD Countries,” OECD Working Papers on Public Governance, No. 19.
Vers l’ACB “chaleureuse”
• Entre Froide et Chaude:
• “Analyse froide”: optimisation économique, tous impacts quantifiés et monétisés.
• “Analyse chaude” (?) = « outrage » surtout après une crise
• Entre les deux: « Analyse chaleureuse » comparaison soigneuse de la portefeuille et le bilan de tous les effets, quantitatifs et qualitatifs; un processus cognitif afin de bien réfléchir et bien décider.
• Benjamin Franklin (1772): “prudential algebra.”
• J.M. Keynes: “better to be roughly right than precisely wrong.”
• Cass Sunstein: “cognitive case” for BCA
• L’ACB de l’ACB: plus important de comprendre tous les variables principales, que de quantifier quelques-unes en oubliant les autres.
• IA Guidelines: analyse de « tous impacts positifs et négatifs »
• L’ACB comme un outil pas une règle (a “tool not a rule”)
Conclusions
• L’Europe et les États-Unis ne sont pas tellement différents en leur régulation des risques• Parité et Particularité
• Pourquoi choisissent-ils quelques risques en particulier?
• L’opportunité Européenne d’innover• « Analyse chaleureux », ex ante et ex post
• Analysez simultanément les risques multiples et interdépendants (et l’arbitrage risque-risque)
• Organisme de surveillance central (et en chaque état-membre)
• Ne visez pas uniquement les coûts administratifs
• Employez l’ACB afin de suggérer des bonnes régulations aussi que de rejeter des mauvaises régulations
• La renaissance de la raison, dans le domaine de la régulation?
