La vivienda digna. Analisis jurisprudencial

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Cali - Colombia.

Celso Emigdio Nogales Rodríguez

La vivienda digna en Colombia.Análisis jurisprudencial

© La vivienda digna en Colombia. Análisis jurisprudencial2011Derechos Reservados:EDITORIAL UNIVERSIDAD SANTIAGO DE CALI.Este libro no puede ser reproducido total ni parcial mente por ningún medio sin permiso escrito del editor.Impreso en ColombiaPrinted in Colombia

Dedicatoria

A la comunidad académica santiaguina.

Agradecimientos

A la institución por permitirme la publicación de este trabajo

Presentación

A lo largo de su vida institucional la Universidad Santiago de Cali ha cumplido a cabalidad con sus deberes fundamentales, ligados a la formación, la investigación y la extensión, mucho antes, incluso, de que esas tareas fueran una exigencia estatal.

Desde hace más de una década, la USC decidió darle a esa tarea ininterrumpida, un marco organizacional interno, que proyec-tara hacia la comunidad académica y científica, los avances que se venían haciendo en todas las áreas del conocimiento que se abar-can en nuestra institución.

Respondiendo a las normas y planteamientos estatales y, si-guiendo la línea de respetar y proteger la creación escrita, la USC ha puesto en circulación más de 400 títulos entre seriados y no seriados, todos ellos debidamente revisados por comités científi-cos internos y avalados por pares externos. Nuestras obras llevan impreso en su carátula el sello editorial que las distingue y las res-palda.

Una gran parte de la vida académica de los docentes e inves-tigadores está condicionada por la publicación. Pero, paradójica-mente, entre más espacios para la publicación existan en el mundo, los mecanismos de control internos de las instituciones se hacen más selectivos porque, si bien es cierto, se debe publicar, también lo es que la capacidad de publicar de una institución está deter-minada también por factores de orden económico que permitan la realización de las investigaciones con rigor científico, así como el

respaldo a la elaboración final de la obra, su edición, su circulación y las dinámicas de movilidad que le acompañen.

La difusión y publicación de una obra permite el reconocimiento y el prestigio de la institución universitaria que la edita, y promueve la transmisión del conocimiento a la sociedad, lo cual ha constituido una responsabilidad que la USC ha asumido desde su fundación.

Actualmente, de cara a los retos de este siglo, las obras que editamos cumplen, además de los requisitos ya descritos, con altos estándares internacionales, basados en la pertinencia, la trascen-dencia, la vigencia y la innovación.

La USC, a través de su Editorial, le comparte la juiciosa tarea desarrollada por miembros de nuestra comunidad que dieron como resultado la obra de destacada calidad que usted tiene en sus ma-nos. Se trata de un trabajo desarrollado bajo los más exigentes es-tándares y que, además, hará que el conocimiento salga del claus-tro y se ubique donde debe estar, entre los miembros de nuestra sociedad, para probar una vez más, que la Santiago transforma tu mundo.

Carlos Andrés Pérez Galindo.Rector

Universidad Santiago de Cali

Contenido

Presentación .......................................................................................... 9Aporte jurisprudencial sobre la adquisición de vivienda en Colombia ..................................................15Resumen del proyecto de investigación ...................................................... 18

Capítulo I

1. El contrato de mutuo como instrumento jurídico para la adquisición de vivienda .................................................................... 211.1. Marco teórico y conceptual en relación con la vivienda digna ...........21

1.1.1 Colombia, un Estado social de Derecho .................................. 231.1.2 La teoría de la imprevisión ....................................................... 251.1.3 Equidad .................................................................................... 281.1.4 Libertad contractual ................................................................. 31

1.2 Contrato de mutuo ........................................................................ 331.2.1 Antecedentes y definición del contrato de mutuo ..................... 331.2.2 Mutuo en materia comercial ..................................................... 341.2.3 Régimen de intereses .............................................................. 341.2.4 Anatocismo y capitalización de intereses ................................ 371.3 La inflación .....................................................................................38

1.4 La tasa de depósitos a término fijo (DTF) ......................................41

Capítulo II

2. El ahorro y el crédito de vivienda ....................................................... 47

2.1 El ahorro ........................................................................................... 482.1.1 El ahorro en Colombia .................................................................. 502.1.2 El crédito de vivienda por el sistema unidad de poder adquisitivo constante. Upac ................................... 522.1.3 Creación del sistema Upac ...................................................... 542.1.4 Desaparición el sistema Upac ................................................. 562.1.5 Conclusiones ........................................................................... 58

Capítulo III

3. La vivienda digna en un estado que respeta los Derechos humanos ...................................................... 61

3.1 Los derechos humanos.................................................................. 613.2 Conclusiones del capítulo ............................................................. 68

Capítulo IV

4. Técnicas de investigación de la línea jurisprudencial, síntesis de sentencias que tienen relación directa con la adquisición de vivienda digna en Colombia ................................ 71

4.1 Técnicas de investigación de la línea jurisprudencial............................ 714.1.1 Método y desarrollo de la investigación.......................................... 714.1.2 Punto arquimédico de apoyo ......................................................... 734.1.3 Ingeniería reversa, la telaraña citacional y los puntos nodales de jurisprudencia ............................................. 73

4.2 hipótesis .......................................................................................... 774.2.1 Primera hipótesis ........................................................................ 77

Capítulo V

5. Conclusiones ..................................................................................1175.1 El contrato de mutuo mercantil usado para la adquisición de vivienda no cumple con los fines del estado social de derecho ...................................................... 117Bibliografía .........................................................................................122

Anexo ................................................................................................ 125


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Aporte jurisprudencial sobre la adquisición de

vivienda en Colombia

Introducción

En 1972 el Gobierno nacional creó un sistema para la financiación de vivienda con base en el concepto de valor constante. Dicho sistema tenía como sustento el direccionamiento de buena parte del ahorro nacional hacia la construcción masiva de vivienda y su financiación en el largo plazo. Entidades financieras especializadas denominadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda fueron las encargadas de captar los dineros del público y a su vez ofrecer préstamos a largo plazo para adquirir vivienda. Fue así como, en el marco de la reglamentación necesaria para el funcionamiento de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y para el cálculo de un valor constante ligado al índice de in-flación surgió el UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante), sistema que funcionó por espacio de 25 años. El Gobierno nacional, a través del Banco de la República introdujo durante la vigencia del sistema más de 21 cambios en la fórmula del cálculo del UPAC, llegando a ligar está unidad a la tasa de interés para los Depósitos a Término Fijo (DTF). Es decir, ligó el UPAC a las tasas de interés de mercado, ocasionando un aumento incontrolado del valor del UPAC y consecuentemente una incapacidad total, por parte de los usuarios de crédi-tos para vivienda, para atender sus obligaciones. En otras palabras, reprodujo un incremento exponencial en las cuotas de amortización de las obligaciones contraídas, mientras que los ingresos de los deudores sólo crecían a porcen-tajes del índice de inflación. Esta situación fue la que precipitó a finales de los noventas una gran crisis económica y social en Colombia. Por esta misma época, la Constitución Política de Colombia de 1991 introdujo cambios impor-tantes en el ordenamiento jurídico, como la creación de la Corte Constitucio-nal y sus sentencias que se constituyeron en fuente de jurisprudencia donde se recogen y consagran principios generales de derecho como: el abuso del derecho, la buena fe contractual, la teoría de la imprevisión, la equidad y el enriquecimiento sin causa, el principio de legalidad entre otros. Todos estos principios son los fundamentos usados por los deudores afectados para impetrar sus demandas contra el sistema de financiación de vivienda.

Celso Emigdio Nogales Rodríguez Ed

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El análisis de la situación de financiación de vivienda descrita permite sintetizar en el presente trabajo los siguientes aspectos:• El contrato de mutuo comercial usado para la adquisición de la vivienda no cumple con los fines del Estado social de derecho.• El sistema de financiación de vivienda UPAC no garantiza el de-recho a acceder a una vivienda digna en un Estado que respete los derechos humanos.

En lo referente al contenido, el libro está estructurado así: En el primer capítulo se presentan los aspectos teóricos y conceptua-

les que los usuarios del sistema de financiación de vivienda, UPAC, han invocado para su reclamación a un Estado que tiene la obligación de fijar las condiciones necesarias para garantizar el “derecho a una vivienda digna”. Los Principios Generales del Derecho estudiados en este capítulo y algu-nas teorías, como la de la imprevisión, la excesiva onerosidad sobrevenida, la equidad y la buena fe objetiva, han sido invocados por los usuarios del sistema UPAC, en su pretensión de obtener por parte del Estado la tutela a este derecho constitucional. De otro lado, las entidades financieras han usa-do otros principios para defenderse, como el de la libertad contractual y el sometimiento al imperio y potestad de la ley. En este capítulo también se es-tudia el tema del mutuo comercial, en razón a que al sistema de financiación de vivienda en UPAC le fue aplicado el régimen jurídico comercial a falta de una regulación precisa para este tipo de créditos que además de buscar la reactivación de la economía, debía cumplir con la obligación constitucional del Estado de proteger y coadyuvar a la adquisición de la vivienda.

El sistema de financiación de vivienda, necesariamente, debe involu-crar el concepto de tasas de interés, de corrección monetaria, de inflación, de DTF, entre otros conceptos financieros. Es por ello que en este capítulo primero se desarrollan los conceptos indicados.

En el segundo capítulo, en primer término se abordará el estudio del ahorro como una variable clave que influencia la vida económica y las posibilidades de financiación de inversiones, tal es el caso de la adqui-sición de vivienda. El ahorro privado fue la herramienta principal con la que contó el sistema basado en UPAC que buscaba canalizar, por con-ducto de intermediarios financieros, el ahorro privado hacia la actividad constructora reservada exclusivamente a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV), que se constituyeron en la banca especializada del sector de la construcción y que a cambio, debían otorgar los créditos de vivienda de largo plazo a tasas de interés controladas. En este segundo capítulo también se estudiará el sistema de financiación UPAC, sus antecedentes, creación, evolución, crisis, desaparición y el surgimiento de la nueva ley de vivienda. Ante la imposibilidad de los deudores de atender sus créditos y ante el reclamo y protesta de la población afectada, la Corte Constitu-

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cional en las Sentencias C 383 y C747 de 1999, declaró inexequible el sistema UPAC, conforme a los preceptos del artículo 51 que ampara el de-recho a la vivienda digna. El Gobierno declaró la emergencia económica y por orden de la Corte Constitucional se creó, a través de la Ley 546 de 1999, un nuevo sistema para la amortización de los créditos hipotecarios para adquisición de vivienda.

El capítulo tercero se ocupa de analizar el derecho a la vivienda digna en un Estado social de derecho que respeta los derechos humanos. Para este fin se analizarán los derechos humanos reconocidos en la sociedad contempo-ránea. Los atributos de toda persona inherentes a su dignidad están tutelados por el Estado y precisamente la razón de su existencia es hacer posible esa tarea. Para tener una visión de conjunto de los derechos humanos, una mejor comprensión de su naturaleza y propiedades se ha optado por clasificarlos en tres generaciones, siguiendo las nociones centrales de las tres frases que fue-ran la divisa de la revolución francesa: libertad, igualdad, fraternidad.

El derecho a la vivienda digna, fue incluido en la Constitución de 1991 como un derecho económico, social y cultural, es decir, de segunda genera-ción. El derecho a la vivienda digna es un derecho vinculado directamente a las cuestiones socioeconómicas, por lo tanto, no se puede exigir de forma inmediata en razón a que no detenta el carácter de fundamental. Sin embar-go, le corresponde al Estado crear las condiciones materiales que permitan a cada persona gozar a plenitud de todos sus derechos, para lo cual se debe comprometer a adoptar medidas económicas, técnicas y legales, has-ta el máximo de los recursos de que dispongan, para lograr progresivamen-te su plena efectividad. El compromiso del Estado es garantizar el ejercicio y goce de esos derechos a toda persona sin discriminación alguna.

El capítulo cuarto presenta el aporte jurisprudencial respecto a la ad-quisición y financiación de la vivienda en Colombia, mediante el sistema UPAC. En diferentes y múltiples sentencias la Corte Constitucional ha ex-presado que un Estado social de derecho debe ser garante de los princi-pios relacionados con la dignidad humana. Es por esa razón que la Corte da respuesta a muchos problemas y vacíos jurídicos que de no hacerlo atentarían contra los derechos humanos. El conocimiento de la línea juris-prudencial facilita la interpretación del alcance del derecho a una vivienda digna y permitirá conocer los fundamentos de las Altas Cortes respecto de la protección de este derecho por parte del Estado social de derecho colombiano. En este capítulo, también se describe la metodología utili-zada para el estudio jurisprudencial de los pronunciamientos de la Corte Constitucional a partir del año 1991.

El capítulo quinto presenta las conclusiones respecto de las hipótesis planteadas acerca de que el contrato de mutuo comercial usado para la


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adquisición de la vivienda no cumple con los fines del Estado social de derecho, y que, Colombia, con el con el sistema UPAC para financiación de vivienda, violó los derechos humanos.

El libro es producto de la investigación realizada para la monografía del estudiante Benjamín Montoya, el cual fue avalado por el grupo de investi-gación hernando Devis Echandía.

Resumen proyecto de investigaciónEl tema del derecho a la vivienda surge de la Declaración Universal

de Derechos humanos. Allí, en el párrafo 1 del artículo 25 se establece el derecho que tienen todas las personas a un nivel de vida adecuado digno que les asegure a sí mismos y a su familia la salud, el bienestar para desa-rrollarse como seres humanos. La vivienda ha sido, es y será una necesidad esencial; aun cuando no es un derecho fundamental1, sí es un derecho constitucional, que para el ser humano, independiente del momento históri-co que se viva, poder suplirlo le genera seguridad, satisfacción y bienestar.

El derecho a la vivienda digna fue incluido en la Constitución de 1991 como un derecho económico, social y cultural, denominados de segun-da generación. Aunque se trata de derechos de cumplimiento progresivo (no inmediato), ello no significa que se le quite al Estado la obligación constitucional de garantizarles a todos sus administrados la posibilidad de adquirir una vivienda digna. Ahora, al no ser éste un derecho de carácter de fundamental, no se puede exigir de forma inmediata. Sin embargo, el Estado sí debe proporcionar las medidas necesarias para garantizar la adquisición de la vivienda, bajo parámetros legales específicos. Para sa-tisfacer las necesidades en torno a la adquisición de vivienda, surgen en la comunidad grupos empresariales del sistema financiero con capacidadpara hacerlo, y estos intermediarios financieros cuentan en la mayoría de los casos, con el apoyo del Estado. Este último, dentro de sus políticas de gobierno, tomó decisiones con el fin de reactivar la economía y de cumplir con su obligación de apoyar a los colombianos en su necesidad de tener una vivienda digna. Pero por cuenta de las decisiones del mismo Estado, el sistema UPAC de financiación de vivienda se constituyó en la causa del empobrecimiento y pérdida de las viviendas adquiridas mediante créditos hipotecarios. En este sentido, se culpa al Estado de haber contribuido a causar un inconmensurable daño económico y social a un importante grupo de compatriotas que alguna vez soñaron con tener una vivienda propia.

1 Corte Constitucional sentencia C-423. Bogotá D.C. junio 24 de 1992, magistrado ponente Fabio Morón Díaz.

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La financiación de vivienda que se impuso mediante el sistema UPAC, concentrado en el sistema financiero colombiano, se convirtió en un nego-cio desigual, excesivamente onerosa para el bolsillo de los deudores. En tal sentido, quedó develado como un sistema inadecuado de financiación que enriquecía al sistema bancario y empobrecía cada vez más al deudor, tal como se observa en el análisis histórico del sistema de financiación referido.

Por otro lado, a falta de disposiciones legales para créditos especiales que sirvan financiar la adquisición de la vivienda, el contrato de mutuo con garantía hipotecaria se ubicó dentro del contrato de mutuo mercantil, con condiciones impuestas por el sistema financiero que a su vez se amparó en disposiciones legales. Es decir, los usuarios del crédito simplemente se adhieren confiados e ignorantes de las consecuencias que les puedan sobrevenir con la firma de este contrato de mutuo comercial.

La situación planteada respecto a la necesidad y el derecho que le asiste a todo colombiano de tener una vivienda digna, y el papel del Es-tado en el cumplimiento de la obligación constitucional reconocida en su artículo 51, son el tema planteado en esta monografía de naturaleza jurí-dica. Lo anterior, con el propósito de que los lectores puedan establecer un criterio más amplio de lo que han significado de ahorro y financiación en Unidades de poder adquisitivo constante UPAC, desde la perspectiva de los usuarios de los créditos, y desde la perspectiva de la Corte Cons-titucional.

La Constitución política de Colombia con la reforma de 1991 creó la Corte Constitucional, asignándole la función de garantizar la supremacía de la Constitución y encomendándole el papel de garante de la protec-ción de los derechos fundamentales y constitucionales. El Estado social de derecho, como ya se dijo, tiene la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a tener una vivienda digna pro-moviendo planes de vivienda de interés social y sistemas de financiación de vivienda en el largo plazo. Es decir, todo el aparato estatal, incluido la rama ejecutiva, legislativa y judicial debe coordinar esfuerzos para volver realidad este precepto constitucional. Esta monografía sobre el UPAC y el instrumento jurídico usado para enmarcar el crédito hipotecario a largo plazo, será útil para una sociedad como la colombiana, que con justa ra-zón desconfía de la eficacia del Estado frente a las posibilidades económi-cas que brinda para la adquisición de vivienda.

El tema de la obligación del Estado frente a la adquisición de una vi-vienda digna se ha cimentado en importantes teorías como el Estado so-cial de derecho, el derecho a la propiedad, la teoría de la imprevisión, la excesiva onerosidad sobrevenida, la equidad, entre otras. Por otro lado,


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la Corte Constitucional plasmó en importantes decisiones las pautas para que los órganos competentes regularan de forma congruente y ajustada a la Constitución de 1991, un nuevo sistema de financiación de vivienda en Colombia, con su propia ley marco, materializada en la Ley 546 de 1999.

El conocimiento de la línea jurisprudencial facilita la interpretación del alcance del derecho a una vivienda digna y permitirá conocer de manera clara y sencilla los fundamentos de las Altas Cortes respecto de la pro-tección de este derecho por parte del Estado.

Para desarrollar el tema propuesto se plantean las siguientes hipótesis: • El contrato de mutuo comercial usado para la adquisición de la vivien-da no cumple con los fines del Estado social de Derecho. • El sistema de financiación de vivienda UPAC no garantiza el derecho a acceder a una vivienda digna en un Estado que respete los derechos humanos.

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1. El contrato de mutuo como instrumento jurídico para la adquisición de vivienda

1.1. Marco teórico y conceptual en relación con la vivienda digna

La Constitución Política de 1991 contiene un amplio reconocimiento a los Principios Generales del Derecho como fuente de derecho en el siste-ma jurídico. Por su parte, la Corte Constitucional ha emitido jurisprudencia sustentada en ellos, convirtiéndose éstas en nuevas fuentes fundamenta-les de derecho. Tal es el caso de muchos usuarios del crédito hipotecario, que respaldados en dichas providencias continúan luchando para reivindi-car sus derechos frente al sistema financiero. Los usuarios del sistema de financiación de vivienda, parte débil de la relación contractual, recurrieron a invocar algunos principios que consideraron podrían sustentar su recla-mación al Estado.

La financiación de vivienda que se impuso mediante el sistema UPAC2, concentrado en el sistema financiero colombiano se convirtió en un ne-gocio desigual, excesivamente onerosa para el bolsillo de los deudores. Este sistema de financiación no contó con disposiciones legales especia-les y el contrato de mutuo con garantía hipotecaria se ubicó dentro del contrato de mutuo mercantil, con condiciones impuestas por el sistema financiero que a su vez se amparó en disposiciones legales. Es decir, los usuarios del crédito simplemente se adhieren confiados e ignorantes de las consecuencias sobrevinientes con la firma de este contrato de mutuo comercial. 2 UPAC. Unidad de Poder Adquisitivo Constante.

Capítulo I


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La teoría de la imprevisión que conlleva a la excesiva onerosidad so-brevenida, las teorías de la equidad y la buena fe objetiva, han sido in-vocadas por los usuarios del sistema UPAC. Por su parte, las entidades financieras han usado otros principios, para defenderse de las múltiples demandas, entre los que están, la libertad contractual y el sometimiento al imperio y potestad de la ley. Es importante para el tema en estudio cono-cer los elementos conceptuales de las teorías enunciadas.

El particular sistema de financiación de vivienda que creó el Estado co-lombiano, supuestamente, estaba dirigido a facilitar el cumplimiento de su obligación constitucional de “promover planes adecuados de financiación a largo plazo “para la adquisición de una vivienda digna. Sin embargo, lo que ocurrió fue bien distinto: el Estado propició que se aplicara un régimen comercial para un negocio no comercial, que sólo tuvo en cuenta el interés económico del Estado y del sistema financiero.

El sistema de financiación de vivienda, necesariamente, debe involu-crar el concepto de tasas de interés, que no es más que la expresión porcentual del precio del dinero en el mercado financiero; quien necesita dinero debe pagar por el uso de él y quien lo tiene disponible para prestar cobra por él. Para comprender los aspectos técnicos financieros de este tema, es necesario estudiarlos. En la relación negocial es muy importante establecer cuál es la regulación jurídica aplicable, cada cuánto tiempo se pagará el interés, cuál será la tasa de intereses de plazo y si se liquidarán intereses moratorios, si los intereses son o no capitalizables, si se aplica el interés bancario corriente, cuándo se aplica el interés legal, si se aplica corrección monetaria para ajustar la obligación al índice de precios al con-sumidor, entre otros conceptos.

El concepto de la inflación como fenómeno económico que, de una u otra manera, afecta a todos, es uno de los temas a estudiar. La pérdida de valor del dinero como consecuencia de la disminución de su poder adquisitivo en el mercado genera gran incertidumbre en la economía en general, afectando las decisiones sobre el gasto, el ahorro y la inversión. “La inflación es uno de los determinantes para los cálculos de rendimiento de las inversiones y para el costo del dinero en razón a que los intereses de los créditos en economías inflacionarias tienden a ser excesivamente altos”3.

El ahorro reajustado a la tasa de variación de los precios fue la herra-mienta principal con que se surtió el sistema UPAC. Los ahorros liquidaban intereses sobre el valor reajustado, haciéndolo muy atractivo porque de

3 ¿Por qué es importante bajar la inflación? www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/material_educativo/concurso-ensayos/bogota_colegio_helvetia.pdf

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esta manera implicaba mayor ganancia. Es pues el ahorro, otro concepto que debe estudiarse para entender la situación especial que ha significado la financiación de vivienda a largo plazo por el sistema UPAC.

1.1.1 Colombia, un Estado social de Derecho

El preámbulo de la Carta Constitucional de 1991 define un marco jurídi-co democrático y participativo que garantice un orden político económico y social justo. Asimismo, en la primera frase del artículo primero, se enuncia expresamente el llamado Estado social de derecho. Concepción que en el ejercicio de las atribuciones otorgadas a los tres poderes públicos les im-pone la obligación de garantizar siempre el respeto a la dignidad de todos los habitantes del territorio nacional, con plena vigencia de los derechos fundamentales, incluidos los de contenido social, económico y cultural, y sobre la base de que el Estado colombiano se funda en la solidaridad y la prevalencia del interés general.

El artículo primero de la Carta declara que: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descen-tralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, par-ticipativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”4.

El artículo segundo de la Constitución establece como fines esenciales del Estado los de “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes” consa-grados en ella, de tal manera que se permita la convivencia pacífica de los asociados por la “vigencia de un orden justo”, al que ha de llegarse mediante el aseguramiento de que se le dé cumplimiento a “los deberes sociales del Estado y de los particulares”5.

Las herramientas fundamentales del Estado social de derecho son la carta de derechos descritos constitucionalmente con precisión en 71 artí-culos y las garantías para su aplicación definidas en otros 12.

La Universidad de Antioquia en el curso de Formación ciudadana y constitucional presenta el tema de Estado social de derecho del cual se extrae el siguiente texto: “Un Estado de tipo democrático, caracterizado por el reconocimiento de derechos de índole tanto individualista como de derechos de orden colectivista (económicos, sociales, culturales), con una idea de propiedad privada, pero sumada a la existencia de su función so-cial, con una importante labor interventora del Estado en todos los niveles,

4 Constitución política de Colombia.5 Constitución política de Colombia.


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fundamentalmente en el orden económico, que no puede serle válidamen-te velado, con una idea de igualitarismo con intervenciones necesarias y no siempre obligatorias. El Estado de derecho se sujeta a la propia nor-matividad que emite, en tanto las autoridades, los gobernantes lo hacen supeditados a esas mismas normas. El Estado se sujeta al derecho. Se denomina social porque es intervencionista, porque no se interesa sólo por el individuo, sino también por la colectividad y sus contenidos y ac-ciones en los distintos campos de la vida social se dirigen desde allí”. Tal como sucedieron los hechos relacionados con el tema de la financiación de la vivienda por el sistema UPAC, queda claro que el Estado omitió le-gislar para fijar las condiciones necesarias que permitieran hacer efectivo el derecho a la vivienda digna, y al incluir en el cálculo de la corrección monetaria factores financieros del manejo macroeconómico, el Estado se olvidó de analizar los efectos directos que sus decisiones producían en las finanzas de los deudores de los créditos.

La Constitución Política de 1991, consagra como fundamentales nue-vos derechos que se hallaban excluidos en la antigua Constitución. Tal como lo manifiesta la Corte Constitucional en la Sentencia C-747 del 6 de octubre de 1999, magistrado ponente doctor Alfredo Beltrán Sierra, “En ese orden de ideas, la Constitución establece el derecho a vivienda digna como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de ‘las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho’, así como el promover ‘planes de vivienda de interés social’, y ‘sistemas adecuados de financiación a largo plazo’”6.

El grave problema económico y social de la adquisición de vivienda con el sistema UPAC, que no fue resuelto por los jueces y los deudores tuvieron que agotar todas las instancias judiciales hasta llegar a la Corte Constitu-cional para que en sentencias se dejaran pronunciamientos como los del doctor Alfredo Beltrán Sierra: “…, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualista ya su-perada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto este último que la propia Carta define como de ‘interés social’”7.

6 Corte Constitucional, Sentencia C-747 del 6 de octubre de 1999, magistrado ponente Al-fredo Beltrán Sierra.7 Corte Constitucional, Sentencia C 383, Bogotá, del 27 de mayo de 1999, magistrado po-

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Las normas constitucionales se hacen con la finalidad de fortalecer la unidad y el orden de la nación y para ello es necesario tutelar dichos pre-ceptos como el marco protector que garantiza el derecho, la igualdad y la equidad para todos los asociados al Estado social de derecho.

La función de los jueces en el marco de un Estado social de derecho, es materializar en sus decisiones, los principios y fines del Estado, entre los que se encuentran la efectividad de los derechos de todas y cada una de las personas que habitan el territorio colombiano. En el caso de la fi-nanciación de vivienda los jueces se limitaron a la aplicación de la norma positiva, desconociendo la particularidad y los graves efectos sociales y económicos que se generaron con el sistema UPAC. Además, en su labor interpretativa, los jueces no dieron prevalencia a los principios y valores constitucionales establecidos para tutelar los derechos y garantías de los asociados.

1.1.2. La teoría de la imprevisión

Los deudores hipotecarios en UPAC impetraron demandas pidiendo la revisión de sus obligaciones para adquirir vivienda, invocando la teoría de la imprevisión en razón a la excesiva onerosidad sobrevenida. Por la vía judicial no prosperaron las demandas ya que el sector financiero mantuvo su oposición a la aplicación de la teoría de la imprevisión, aduciendo que la aplicación de la norma positiva prevista en el artículo 868 del Código del Comercio imposibilitaba la revisión de los contratos, toda vez que el mutuo comercial es un negocio jurídico de ejecución instantánea y que adicional-mente, los hechos extraordinarios que sobrevinieron no fueron el producto de la voluntad de las partes, ya que las normas a que se sujetaron tanto el deudor como el acreedor fueron impuestas por el Estado.

El Código de Comercio colombiano, consagra la teoría de la imprevi-sión como derecho positivo en el artículo 868:

“…Cuando circunstancias extraordinarias, imprevistas o imprevisi-bles, posteriores a la celebración de un contrato de ejecución su-cesiva, periódica o diferida, alteren o graven la prestación de futuro cumplimiento a cargo de una de las partes, en grado tal que le resul-te excesivamente onerosa, podrá ésta pedir su revisión”.8

“El juez procederá a examinar las circunstancias que hayan altera-do las bases del contrato y ordenará, si ello es posible, los reajus-tes que la equidad indique; en caso contrario, el juez decretará la terminación del contrato. Esta regla no se aplicará a los contratos aleatorios ni a los de ejecución instantánea”.

nente Alfredo Beltrán Sierra.8 Código el Comercio, artículo 868, Editorial Leyer, página 165.


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La norma positiva expresamente señala que se aplica a contratos de ejecución sucesiva o diferida y que deben existir circunstancias extraordi-narias, imprevistas o imprevisibles.

La teoría de la imprevisión está definida en el derecho positivo y se cita en varias sentencias de las Altas Cortes. La jurisprudencia de la Corte Supre-ma de Justicia en la sentencia de casación del 23 de mayo de 1938 con

ponencia del magistrado Arturo Tapias Pilonieta, al referirse a la teoría de la imprevisión, hace las siguientes precisiones: “La teoría de la imprevisión se origina en circunstancias extraordinarias, imprevistas o imprevisibles que sean posteriores a la celebración del contrato de ejecución sucesiva, periódica o diferida. Busca otorgar el derecho al deudor de pedir que se revise la pretensión debida, de forma que esta pueda variarse. Tiene apli-cación exclusivamente en los contratos de tracto sucesivo, de ejecución continuada, periódica o diferida. Esto tiene una justificación lógica, y es que si el contrato cumple todos sus efectos en el mismo instante en que se perfecciona, no existe el riesgo de que los hechos bajo los cuales se negoció el acuerdo varíen. Lo anterior indica que no se aplica para los contratos de ejecución instantánea, o aquellos en que las partes ya han cumplido sus prestaciones”9.

Continúa el tribunal diciendo: “Es contrario a la equidad natural y a la buena fe contractual, pretender que, pese a que sobrevengan circunstan-cias imprevisibles e imprevistas que modifiquen las condiciones originales en que se pactó el negocio jurídico, y se haga más oneroso para uno de los contratantes el cumplimiento de sus prestaciones; se obligue a dicha parte a que persevere en la relación negocial y ejecute el contrato pese a su ruina. Se trata de hechos extraordinarios posteriores al contrato, que no hayan podido ser previstos por las partes, cuyo acaecimiento sin hacer completamente imposible el cumplimiento de la obligación, lo dificultan en forma extrema, haciéndolo tan oneroso, que el contrato pierde para la parte obligada todo sentido y finalidad. No se trata en suma de una imposi-bilidad absoluta de cumplir, lo que constituye la fuerza mayor, sino de una imposibilidad relativa, como la proveniente de una grave crisis económica, de una guerra, de un fenómeno natural o incluso de un acto del hombre, ajeno a la voluntad de los partícipes en el contrato”10.

La equidad, como puede inferirse, impone el ajuste de las prestaciones con el fin de restablecer el equilibrio funcional que debe caracterizar los contratos. En virtud de ese equilibrio, la parte afectada puede accionar la

9 Corte Suprema de Justicia, Sentencia de casación del 23 de mayo de 1938, magistrado ponente Arturo Tapias Pilonieta. 10 Corte Suprema de Justicia en la Sentencia de casación del 23 de mayo de 1938, con ponencia del magistrado Arturo Tapias Pilonieta.

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vía judicial para que se ordene la reconsideración de los términos iniciales del contrato. Y si tal revisión y ajuste no ocurren, será el juez quien decrete la resolución de los mismos.

Es conocido que para los deudores del UPAC las obligaciones hipo-tecarias se hicieron impagables, porque la tasa de interés remuneratorio quedó descontrolada y sujeta a las variables propias del mercado, adicio-nando la capitalización de intereses. Sin embargo, a pesar de esa exce-siva onerosidad sobrevenida, la simple aplicación el derecho positivo, tal como lo preceptúa la teoría de la imprevisión en el Código del Comercio, no hace posible que los usuarios del sistema UPAC consigan que los jue-ces ordenen la revisión de los contratos de mutuo. Esto porque el crédito hipotecario se considera un contrato de mutuo de ejecución instantánea.

Para muchos autores el contrato de mutuo siempre será un contrato de ejecución instantánea, así se encuentre sujeto a plazo el cumplimiento de sus prestaciones, ya que, aducir lo contrario, sería confundir su celebración con su ejecución. En el caso de estudio el contrato de mutuo comercial, con garantía hipotecaria es sometido a plazos, es decir, para que el deudor pa-gue por cuotas. Por esta misma razón se da la posibilidad que sobrevengan circunstancias “extraordinarias imprevistas e imprevisibles” que hacen exce-sivamente oneroso el cumplimiento de la obligación por parte del deudor.

La Corte Constitucional, frente a la gravísima situación económico-so-cial, ante el hecho notorio y público de la gran onerosidad sobrevenida y ante la inequidad en las prestaciones mutuas entre el deudor y el acree-dor, ha expresado que semejante sistema de financiación impone al deu-dor una carga excesiva al desbordarse la obligación inicial. En tal sentido, se infiere que la Corte encuentra que están dadas todas las condiciones para aplicar la teoría de la imprevisión, sobre todo si se tiene en cuenta que está en juego un derecho constitucional, de acceder a una vivienda digna. La Sentencia C -955 de 2000 de la Corte Constitucional expresa:

“… Encuentra la Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución de “fijar la metodología para la determina-ción de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Ad-quisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, implica que la corrección monetaria se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual conduce a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del dinero, es decir los réditos que este produce, que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se


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sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual se determina por las tasas de interés”.

“….. Por ello, a juicio de la Corte al incluir como factor de la actuali-zación del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para con-servar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir, opuesto a la “vigencia de un orden justo”, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución”.

“….. Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conser-vación de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico, la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los in-gresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino bajo otros criterios”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999)”.

El legislador encontró una situación creada de excepcional gravedad, que no fue propiciada por el deudor, que fue ajena a la voluntad de las partes y que conllevó a la imposibilidad del deudor para cumplir con el contrato, por la excesiva onerosidad. Todo ello ocurrió por la aplicación del régimen legal vigente al momento del perfeccionamiento del crédito, para créditos de financiación de vivienda en UPAC. Los créditos se otorgaron bajo el imperio del Decreto 0663 de 199311, en el que se legislaba para créditos de vivienda a largo plazo y que admitía la capitalización de intere-ses y la liquidación del UPAC con base en los intereses del mercado.

La teoría de la imprevisión y la posibilidad de revisión de los contra-tos de mutuo por parte de los jueces, para créditos UPAC, obedece a una particular visión del concepto de justicia, que sólo podría aplicarse partiendo de los principios de la buena fe y de la equidad.

1.1.3 Equidad

El concepto equidad ha sido constitucionalizado en la Carta Política de 1991, al referirse a ella en varios artículos. Para estudiar los aspectos ju-11 Decreto 0663 de 1993.

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risprudenciales alrededor del derecho a una vivienda digna se estudiará la equidad desde el punto de vista de la administración de justicia. El artículo 230, inciso 2 de la Constitución incluye la equidad como uno de los crite-rios auxiliares de la actividad judicial, “….La equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”12.

La Corte Constitucional, por su parte, se ha pronunciado en diversas oportunidades respecto a la equidad en la administración de justicia. En la sentencia C-1547 de 2000, magistrada ponente (E) Cristina Pardo Schle-singer, se hace referencia a la sentencia C-083 de 1995 (magistrado po-nente Carlos Gaviria Díaz), al referirse a la aplicación de los criterios auxi-liares -y entre ellos a la equidad- por parte de los jueces. El magistrado abordó la relación entre derecho y equidad, de la siguiente manera:

“No hay duda de que la situación descrita, por vía de hipótesis, es una situación límite, nada frecuente, pero demandante de una previsión del propio ordenamiento. El nuestro, lo autoriza a recurrir a contenidos extra sistemáticos, a los que el propio sistema refiere formalmente verbigracia: el derecho natural, la equidad, los “principios generales del derecho”, ex-presiones todas que claman por una concreción material que sólo el juez puede y debe llevar a término. Se trata entonces de principios que no satisfacen las condiciones de la regla de reconocimiento y, por ende, no hacen parte del ordenamiento pues no son materialmente reductibles a la Constitución”13.

“Si un juez, en la situación límite antes descrita, recurre a la equidad como fundamento de su fallo, no habrá hecho nada diferente de proyectar al caso sub judice su concepción de lo que es la justicia, construyendo a partir de ella un principio que materialmente no hace parte del sistema pero que encuentra en él su fundamento formal (…)”14.

La situación económica y social de los deudores de UPAC puede consi-derarse una situación “límite”, nada frecuente que amerita ser medida bajo la óptica de la equidad y la justicia como fines supremos del derecho.

La magistrada Cristina Pardo Schlesinger al referirse a la equidad concluye: “Del anterior extracto ( Sentencia C-083 de 1995 M.P. Carlos Gaviria

Díaz ) es necesario concluir que la Corte ha acogido el criterio según el cual aun cuando la equidad como tal no constituye una fuente de derecho positivo, las pautas que se derivan de su aplicación y las que surgen de

12 Constitución Política de Colombia, Artículo 230, inciso 2.13 Sentencia C-083, Bogotá, de 1995 magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz.14 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-083, Bogotá, 1995 magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz.


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la aplicación del derecho legislado, no tienen contenidos necesariamen-te diferentes. En tal medida, como resultado de la actividad judicial, no son opciones materialmente excluyentes y, por lo tanto, una decisión en equidad, sin dejar de serlo, puede ser también una decisión jurídicamente aceptable”15.

La magistrada agrega: “Nuestra jurisdicción constitucional no ha sido ajena a la necesidad de integrar ciertas pautas de equidad en sus decisio-nes. Esta Corporación ha afirmado que, cuando por las particularidades de un caso, la aplicación de las normas jurídicas relevantes resulta con-traria a la voluntad del legislador, la equidad constituye un principio que el juez está obligado a tener en cuenta, en la medida en que ella también gobierna la actividad judicial”16.

En este mismo orden de ideas, la sentencia T-518 de 1998, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, la Sala Tercera de Revisión de la Corte en las consideraciones del caso manifiesta la importancia de la aplicación de la ley teniendo en cuenta el principio de equidad: “…en una situación como la que se ha descrito no cabe hacer una aplicación estricta de la ley, sin vulnerar el principio de equidad que gobierna también la actuación judicial (C.P., art. 230). De acuerdo con este principio, cuando el juez está en la tarea de apli-car la norma legal al caso concreto debe tener en cuenta las circunstancias propias del mismo, de manera que la voluntad del legislador se adecue a los distintos matices que se presentan en la vida real”17.

El doctor Ciro Angarita Barón, en la sentencia T-406 de 1992 también se refiere a la necesidad de que los jueces administren justicia en el contexto de un Estado social de derecho: “Dentro del proceso de construcción social del derecho, los jueces, como receptores habituales de las particularidades de la realidad social y jurídica de la nación y en su función de administrar justicia de manera permanente, tienen un papel legitimador que resulta fun-damental dentro del contexto de un Estado social de derecho”18.

El magistrado en mención considera que… “el nuevo papel del juez en el Estado social de derecho es la consecuencia directa de la enérgi-ca pretensión de validez y efectividad de los contenidos materiales de la Constitución, claramente señalada en su artículo 228 (…)”19 Y agrega que: “La dispersión de intereses en la sociedad capitalista actual, ha diezmado 15 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-1547 de 2000, magistrada ponente (E) Cristina Pardo Schlesinger.16 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-1547, Bogotá, de 2000, magistrada po-nente (E) Cristina Pardo Schlesinger.17 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-518, Bogotá, de 1998, magistrado ponen-te Eduardo Cifuentes Muñoz.18 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-406, Bogotá, de 1992, magistrado ponen-te Ciro Angarita Barón.19 Ibíd.

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la importancia del concepto de interés general, repercutiendo así en la legitimidad del órgano legislativo y de la ley misma. Esta deficiencia de la legitimidad tradicional ha sido compensada con el fortalecimiento de la capacidad estatal para crear consenso y para encontrar soluciones pro-ducto no solo del imperio de la ley sino también de la negociación y de la adecuación a las circunstancias específicas del conflicto… el juez está en plena capacidad, como ningún otro órgano de régimen político, de desem-peñar ese papel. En síntesis, el control ejercido por jueces y tribunales en el Estado constitucional contemporáneo resulta siendo la fórmula para la mejor relación seguridad jurídica-justicia”20.

La Corte constitucional ha dicho que tanto la tarea del legislador como la del juez son complementarias y que dadas las particularidades de cada caso (algunos pueden ser considerados “límites”), al decidir es necesario tener en cuenta los efectos concretos de la decisión entre las partes. La línea jurisprudencial indica que la Corte Constitucional considera que los jueces deben tener en cuenta la equidad como un principio esencial para impartir justicia, pues de su utilización depende que el derecho se adapte a la realidad social. Además, con ello estarían contribuyendo a desarrollar el artículo 13 Constitucional que establece la obligación del Estado de promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva.

Las demandas de los deudores hipotecarios en UPAC solicitaron la aplicación de la teoría de la imprevisión. Sin embargo, esta norma posi-tiva sería inoperante si no se considera el principio de equidad, porque los contratos de mutuo demandados no cumplen con los presupuestos enunciados en la norma positiva, lo que implicó la imposibilidad de revisar los contratos por orden judicial, siendo preciso recurrir a las Altas Cortes para que los deudores consiguieran la tutela a su derecho a la vivienda digna.

1.1.4 Libertad contractual

La libertad contractual se sustenta en el principio de la autonomía de la voluntad reconocido en los artículos 1602 del Código Civil y 4 del Código de Comercio. La libertad contractual es conexa a la libertad de iniciativa económica consagrada en el artículo 333 de la Constitución Política. En desarrollo de dicho precepto, la Corte Constitucional ha definido esta li-bertad como “la facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”.21

Respecto de la libertad contractual, la Corte Constitucional también 20 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-406, Bogotá, de 1992, magistrado ponen-te Ciro Angarita Barón.21 Corte Constitucional, sentencia C-624, Bogotá, 1998, magistrado ponente Alejandro Mar-tínez Caballero.


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señala que, “en razón a que el contrato constituye uno de los principales instrumentos en la circulación de bienes y servicios, así como para con-traer derechos y obligaciones económicas, debe entenderse que la liber-

tad de contratación es un elemento propio de la libertad de empresa, que se encuentra protegido constitucionalmente”.22

En el marco de un Estado social de derecho, la libertad de contratación no es absoluta sino que se encuentra limitada por los derechos de los de-más23 y por la prevalencia del interés general. La corte Constitucional en sentencia C-093 de 1996, magistrado ponente hernando herrera Vergara indica que: “Los derechos no se conciben en forma absoluta, sino que por el contrario, están limitados en su ejercicio para no afectar otros derechos y propender por la prevalencia del interés general”. En los contratos de mutuo para financiar vivienda por el sistema UPAC, la voluntad contractual afectó el derecho a la vivienda digna, por la imposibilidad por parte del deudor para cumplir con la obligación. En estos contratos no prevaleció el interés general, lo que primó fue el interés particular del Estado por prote-ger al sistema financiero.

Sandro Schipani24, en su artículo “principios generales del derecho para un código tipo de los contratos en América Latina”, refiriéndose a la volición contractual manifiesta: “La libertad de la volición contractual se explica además en relación a la conclusión o no del contrato; a la esco-gencia del contratante; a la fijación del contenido; a la creación de figuras atípicas del contrato”. Y agrega que: “el libre ejercicio de la libertad con-tractual presupone elementos de paridad e igualdad sustancial de orden económico y social, pero además de orden cognoscitivo y operativo entre los contratantes”25. En el contrato en estudio, no se configuró tal volición contractual. Los contratos no concluyeron, las disposiciones sobre tasa de interés y corrección monetaria ligada a factores macroeconómicos y al mercado financiero se originaron en la Resolución Externa 018 del 30 de Junio de 1995, artículo 1, de la junta directiva del Banco de la República. Todo ocurrió por mandato de la ley y no por voluntad de los contratantes, por lo que no se puede decir que hubo paridad económica y social y me-nos cognoscitiva. Los deudores se enfrentaron a consecuencias de gran onerosidad como resultado de medidas gubernamentales de contenido macroeconómico, y a disposiciones legales que eran inoponibles para el deudor. Es decir, todo estaba fuera de su control, así pues que en estos

22 Corte Constitucional, sentencia C-535, Bogotá, 1997, magistrado ponente Eduardo Ci-fuentes Muñoz.23 Constitución Política, artículo 1.24 Sandro Schipani. Profesor de derecho romano, director del Centro de estudios Latinoa-mericanos, Universidad de Roma “Tor Vergata”.25 http://www.edictum.com.ar/miWeb4/Cuba1997.doc home page 8/8/2008

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contratos no existió la autonomía de la voluntad. Además de la inexisten-cia de la libertad contractual el deudor cayó en circunstancias de debilidad manifiesta por condiciones económicas, contrario a lo que preceptúa el artículo 13 de la Constitución política que a la letra dice:

“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discriminados o marginados”.“El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstan-cia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometa”26.

El análisis del elemento volitivo en los contratos de mutuo para ad-quisición de vivienda por el sistema UPAC, indica a todas luces que la consensualidad es aparente y que el Estado incumplió con sus deberes constitucionales y con el derecho fundamental de vivienda digna consa-grado en la Constitución Política en su artículo 51.

1.2 Contrato de mutuo El contrato para compra de vivienda financiada por el sistema UPAC

está sujeto al principio de la onerosidad, es decir, a estos créditos se les debe reconocer un interés. La creación del sistema UPAC tuvo como ob-jetivo financiar la vivienda y cumplir así con un derecho constitucional de los colombianos. Sin embargo, nada se dijo sobre el régimen aplicable a estos créditos. Fue así como a estos créditos se les aplicó el régimen co-mercial, ubicándolos en las normas legales para el mutuo mercantil.

1.2.1. Antecedentes y definición del contrato de mutuo

José Alejandro Bonivento Fernández en su libro “Los principales con-tratos civiles y su paralelo con los comerciales”, indica que desde la ley de las XII tablas apareció el mutuo con interés27. “El Derecho Romano28 consideró el contrato de mutuo o préstamo de consumo, cuando se entre-gaban cosas fungibles y consumibles por una persona a otra, con la obli-gación de devolver igual cantidad y especie de las prestadas. Inclusive,

26 Constitución Política de Colobia Artículo 13.27 Bonivento, Fernández, José Alejandro. Los principales contratos civiles y su paralelo con los comerciales, ediciones librería del profesional, décimo quinta edición. 2002, pág. 621.28 Derecho Romano. Es la expresión con la cual se designa al ordenamiento jurídico que rigió a los ciudadanos de Roma y, con posterioridad, de aquellos instalados en distintos sectores de su Imperio, en un espectro histórico cuyo punto de partida se sitúa a la par de la fundación de Roma (c. 753 a.C.) y que se extiende hasta mediados del Siglo VI d.C., época en que tiene lugar la labor compiladora del emperador Justiniano el conocido desde el Rena-cimiento como Corpus Iuris Civilis. Es.wikipedia.org/wiki/derechoromano


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se conoció, con la aparición de las XII Tablas, el mutuo bajo la forma de préstamo de dinero con interés (foumus)”.

El artículo 2221 del Código Civil define el mutuo o préstamo de con-sumo como un contrato en que una de las partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad. En este contrato participan dos partes: el prestador o dador se llama mutuante y el que recibe la cosa se llama mutuario, pres-tatario o receptor29.

1.2.2 Mutuo en materia comercial

El Código de Comercio Colombiano no define el contrato de mutuo, pero sí dedica los artículos 1163 a 1169 para mencionar el carácter one-roso de este negocio mercantil. A falta de definición del contrato se hace obligatoria la remisión a las reglas civiles para entenderlo y ubicarlo sus-tancialmente. El mutuo comercial es de carácter oneroso, porque la norma general es el pago de interés por las sumas de dinero o por el valor de las cosas entregadas en mutuo. El artículo 20 del Código de Comercio en su numeral tercero indica que: “El recibo de dinero en mutuo a interés, con garantía o sin ella, para darlo en préstamo, y los prestamos subsiguientes, así como dar habitualmente dinero en mutuo a interés”30. Se confirma que el crédito a interés es un mutuo mercantil, se presta un bien fungible el cual debe ser devuelto y además se debe pagar al prestamista una especie de indemnización por el préstamo, lo que en Colombia se llama “interés”.

1.2.3 Régimen de intereses

La tasa de interés es la expresión porcentual del precio del dinero en el mercado financiero. Los intereses se expresan, generalmente, como un porcentaje de la suma prestada. Para el caso en estudio es preciso definir los términos financieros para denominar los intereses. Para ello se recurre a las precisiones de los conceptos preparados por la Superintendencia Fi-nanciera y otros por la Corte Constitucional en las sentencias relacionadas con el sistema UPAC.

La Superintendencia Financiera en su concepto No. 2005006889-4 del 1 de abril de 2005 explica los tipos o clases de interés autorizados que se aplican a los créditos que los bancos otorgan en Colombia. 31

29 Bonivento, Fernández, José Alejandro. Los principales contratos civiles y su paralelo con los comerciales, ediciones librería del profesional, décimo quinta edi-ción.2002, pág. 621. 30 Código de Comercio, artículo 20, numeral tercero.31 Superintendencia Financiera concepto No. 2005006889-4 del 1 de abril de 2005.

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“…son intereses de plazo o remuneratorios, aquellos causados por un crédito de capital durante el plazo que se le otorga al deudor para pagarlo, al paso que los moratorios corresponden a la indem-nización de perjuicios que debe satisfacer el deudor cuando ha in-currido en mora de pagar la cantidad debida, según definición de la Corte Suprema de Justicia32”.

“… la causación de los intereses de plazo se produce a medida que transcurre el plazo otorgado, pero su exigibilidad dependerá de las con-diciones pactadas, entre ellas la periodicidad o forma de pago, aspectos que dependen de la autonomía de la voluntad de las partes (…)”33.

Los intereses remuneratorios se analizan como nominales o reales, términos que hacen referencia al efecto que genera el índice de inflación sobre la tasa de interés que se cobra a un crédito. El sistema UPAC se originó por el concepto de corrección monetaria, o sea, la posibilidad de efectuar ajustes diarios al valor de la moneda por la pérdida del valor del dinero en el tiempo que se genera por la inflación. La Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 2000, magistrado ponente José Gregorio her-nández Galindo, hizo las siguientes precisiones respeto del concepto de interés nominal y real: 34

“En la tasa de interés nominal, esto es, la que se dice que se está cobrando, no está comprendido solamente el rendimiento que percibe el rentista por el servicio de prestar, sino que están incluidos los siguientes elementos:

• La indemnización del acreedor por la disminución del poder adquisiti-vo de la moneda como consecuencia de la inflación, de manera que en los puntos del interés nominal están incluidos los de la inflación. • Los gastos administrativos y de operación efectivos en que incurra el ente financiero. • La remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista, en de-sarrollo de su negocio, es decir, lo que gana por el préstamo, que no puede ser sino proporcional y adecuado al servicio que presta, y que debe estar intervenida por el Estado en los préstamos de vivienda, como se ha dicho.

“Si de la tasa de interés nominal deducimos los puntos correspondien-tes a la inflación, queda una tasa real”35.

32 Concepto Superintendencia Bancaria de Colombia 1999015883-2 del 4 de mayo de 1999. 33 Concepto Superintendencia Bancaria de Colombia 1998067845-1 del 5 de febrero de 1999.34 Sentencia C-955 de 2000, magistrado ponente José Gregorio hernández Galindo.35 Sentencia C-955 de 2000, magistrado ponente José Gregorio hernández Galindo.


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El concepto de tasa remuneratoria de los créditos indica que en dicha tasa se incluyen el costo financiero causado para la entidad prestamista y la ganancia por su actividad económica, así como la pérdida del poder ad-quisitivo del dinero durante el plazo. Para los deudores del sistema UPAC, la tasa remuneratoria de los créditos, incluyó una corrección monetaria calculada con base en el promedio de las tasas remuneratorias que pa-gaban los bancos por los depósitos a término fijo. Es decir, la corrección monetaria no estaba cumpliendo su papel de sostener el valor del dinero en el tiempo, sino que estaba cumpliendo un papel de facilitador de la competitividad para que las corporaciones pudieran captar ahorro del pú-blico en condiciones similares a la banca comercial. Así las cosas la tasa de interés real de los créditos en UPAC creció sin límite, generando que los deudores del sistema en mención se enfrentaran a una onerosa obli-gación imposible de cumplir, que además soportaron la capitalización de intereses, declarada inexequible por la Corte Constitucional.

El tope máximo a la tasa remuneratoria para los créditos de adquisición de vivienda sólo se precisó a partir del 3 de septiembre de 2000. La Junta Directiva del Banco de la República, en cumplimiento del fallo C-955 de 2000 de la honorable Corte Constitucional36, expidió las Resoluciones 14 y 20 del año 2000, incorporadas en la Resolución Externa 09 de 2004 y modificadas mediante Resolución Externa 08 de 2006, que prevé: “límites máximos a las

36 Sentencia C-955/00, magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo, Santa Fe de Bogotá, D. C., 26 de julio de 2000. Demandas de inconstitucionalidad incoadas contra las leyes 546 del 23 de diciembre de 1999, “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Na-cional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras dis-posiciones”, CRÉDITO PARA VIVIENDA-Condiciones/DEMOCRATIZACIÓN DEL CRÉDITO. En los referidos préstamos debe garantizarse la democratización del crédito; ello significa que las posibilidades de financiación, en particular cuando se trata del ejercicio del derecho constitucional a la adquisición de una vivienda digna deben estar al alcance de todas las per-sonas, aun las de escasos recursos. Por lo tanto, las condiciones demasiado onerosas de los préstamos, los sistemas de financiación que hacen impagables los créditos, las altas cuotas, el cobro de intereses de usura, exentos de control o por encima de la razonable remunera-ción del prestamista, la capitalización de los mismos, entre otros aspectos, quebrantan de manera protuberante la Constitución Política y deben ser rechazados, por lo cual ninguna disposición de la Ley que se examina puede ser interpretada ni aplicada de suerte que facilite estas prácticas u obstaculice el legítimo acceso de las personas al crédito o al pago de sus obligaciones. CONTRATO DE ADHESIÓN-Créditos para adquisición de vivienda. SUPER-INTENDENCIA BANCARIA-Vigilancia de relación contractual entre institución prestamista y deudor. INTERVENCIÓN ESTATAL EN ENTIDAD FINANCIERA-Fomento y protección del ahorro. SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Control sobre instituciones financieras. SUPER-INTENDENCIA BANCARIA-Facultad de investigar y sancionar a intermediarios financieros. JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA-Competencia para determinar equi-valencia entre UPAC y UVR/SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efecto hacia el futuro. RELIQUIDACIÓN DE CRÉDITO DE VIVIENDA-Reclamo ante los jueces. JUNTA DI-RECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA-Autonomía/CONSEJO SUPERIOR DE VIVIEN-DA-Sugerencias no vinculantes.

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tasas de interés de créditos en UVR”. “La tasa de interés remuneratorio de los créditos de vivienda individual a largo plazo y de los créditos para financiar proyectos de construcción de vivienda denominados en UVR no podrá exce-der de 12.7 puntos porcentuales efectivos anuales, adicionales a la UVR”.

La limitación a la tasa remunerativa de los créditos de vivienda fue una de las medidas que tomó el gobierno colombiano para evitar evita que la tasa de interés creciera sin control. Poner topes a la tasa remunerativa, evita que se use el sistema para propósitos macroeconómicos de los go-bernantes de turno. El control de la tasa de interés para créditos de finan-ciación de vivienda es un medio para lograr que los colombianos puedan hacer efectivo su derecho a la vivienda digna.

1.2.4 Anatocismo y capitalización de interesesCobro de intereses sobre intereses.

Alfredo Beltrán Sierra al referirse a la capitalización de intereses en la sentencia C-747 de 1999 del 6 de octubre de 1999 deja claro que las partes en un negocio gozan de autonomía para determinar dicha capita-lización: “La capitalización de intereses, es una figura consagrada expre-samente en la legislación colombiana -Ley 45 de 1990-, de conformidad con la cual las partes en un negocio gozan de autonomía para determinar la cuantía, plazo y periodicidad en que deben cancelarse los intereses, permitiendo que los mismos puedan incrementar el capital de la obliga-ción de forma que periódicamente se añadan al saldo de la deuda los intereses vencidos, resultantes del retardo en el pago de las cuotas”37. El mismo Beltrán Sierra en la sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999 precisa que la capitalización de intereses en créditos concedidos a largo plazo, per se, no resulta violatoria de la Constitución, y en la Sentencia C-747 de 1999 del 6 de octubre de 1999, ratifica lo dicho: “para los crédi-tos de largo plazo los establecimientos de crédito podrán utilizar sistemas de pago que contemplen la capitalización de intereses, de conformidad con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional, sin embargo en la misma providencia mencionada la Corte Constitucional declaró inexequibles las normas relativas a la capitalización de intereses “únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo, inexequibilidad cuyos efectos se difieren hasta el 20 de ju-nio del año 2000, fecha límite para que el Congreso expida la ley marco correspondiente”38. Cuando se trate de créditos para la adquisición de vi-vienda, es evidente que la capitalización de intereses, sí resulta violadora del artículo 51 de la Constitución, porque este sistema imposibilita que los colombianos hagan efectivo el derecho a la vivienda.

37 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-747 de 1999 del 6 de octubre de 1999, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra.38 Ibíd.


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En desarrollo de las providencias de la Corte Constitucional respecto de la capitalización de intereses para créditos de vivienda se expidió la Ley 546 de 1999, mediante la cual se dictaron normas en materia de vivienda y se prohibió expresamente la capitalización de intereses, normatividad que rige a partir del 23 de diciembre de 1999, fecha en la que ésta fue promulgada.

El parágrafo del artículo 17 de la Ley 456 de 1999, autorizó a los esta-blecimientos de crédito, “para otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana, siempre que tales operaciones de crédito se otorguen con una tasa fija de interés durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses y se acepte expresamente el prepago, total o parcial, de la obligación en cualquier momento sin penalidad alguna”39.

Lo anterior permite afirmar que la capitalización de intereses constituye una práctica que se encuentra permitida y puede ser pactada en opera-ciones de mediano y largo plazo otorgadas por los establecimientos de crédito, excepto en los créditos otorgados para financiar la adquisición de vivienda, figura permitida y legal hasta el 23 de diciembre de 1999, fecha a partir de la cual no puede ser acordada en esta modalidad de créditos.

1.3 La inflaciónComo se ha venido indicando, el sistema UPAC -atado a la inflación- se

implementó para financiar vivienda a largo plazo, para ajustar el valor de los ahorros y los créditos en el tiempo. Sin embargo, como es por todos conocido, el propósito inicial del UPAC de incentivar el ahorro y permitir que tanto ahorradores como acreedores no vieran disminuido el valor de su dinero, se desvirtúo completamente. El concepto original del UPAC se cambió al incluir en el cálculo de la corrección monetaria la variación de las tasas de interés en el mercado financiero. Decisión que generó una evolu-ción alcista de la UPAC, que creció a gran velocidad, ajustando diariamente los saldos de las obligaciones, mientras los ingresos de los deudores cre-cían al ritmo de, razón, pero una vez por año. Los adquirentes de vivienda se enfrentaron a obligaciones hipotecarias impagables, cuotas desborda-das, saldo de la obligación también desbordado e ingresos constantes.

El solo fenómeno inflacionario es uno de los mayores problemas de la economía, que de una u otra manera, afecta a todos. Se ha calificado como el peor impuesto para los pobres, y si a él se le suman los efectos de las tasas reales de interés que se cobran a las obligaciones hipote-carias para adquirir vivienda se está frente a un grave problema para la

39 Ley 546 de 1999, artículo 17.

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población. Este efecto nocivo de la inflación constituye una de las razones importantes para su análisis.

Para entender el desempeño de la inflación en Colombia, Héctor Ochoa Díaz40, en su investigación sobre el comportamiento de la inflación en Colombia presenta las siguientes conclusiones que arrojan suficiente luz sobre el tema:

- “La inflación es el incremento general en el nivel de precios de la economía, está fuertemente relacionada con la cantidad de dinero circulante, con la capacidad de producción de la economía, el des-empleo y las variaciones del tipo de cambio.- El comportamiento de la inflación está muy ligado al manejo de la política cambiaria, ejemplo de ello fue la inflación colombiana en el período 1955-1970 cuyos pisos estuvieron relacionados con las de-valuaciones ocasionadas por decretos expedidos (como el decreto 107 de 1957 y el decreto-ley 444 de 1967) y el manejo de divisas por el régimen cambiario utilizado.- También la inflación está íntimamente ligada a la política fiscal, como ocurrió en el período 1970-1975, durante el cual se dio un in-usitado aumento del gasto público originado en un déficit fiscal que se alimentó de la emisión de efectivo por el Banco de la República.- La inflación también se ve afectada por variables externas como los precios del petróleo, las devaluaciones de los países vecinos (en el caso de Colombia esto se debe a la importancia de países como Venezuela y Ecuador en términos de comercio y relaciones políticas), también por el manejo de las tasas de interés y de las reservas internacionales por parte de las autoridades monetarias, así como los precios de los alimentos.- La inflación en Colombia ha presentado períodos de irregularidad en su desempeño, ocasionados por el manejo de las políticas cam-biarias, como los impactos del auge cafetero que vivió el país y al mismo tiempo a sus crisis, entre otras causas, pero es muy notable cómo a partir de 1990 la inflación comienza a vivir un proceso de descenso muy estable, facilitado por un conjunto de políticas y de decisiones, tomadas a favor del poder adquisitivo de la moneda. Ese tipo de decisiones, ya estudiadas en este documento, son una muestra evidente de que se puede pensar en coordinar herramien-tas macroeconómicas como el tipo de cambio, las reservas interna-cionales, los tipos de interés y la política de comercio exterior, con el fin de lograr que los precios de la economía aumenten de forma coherente con el crecimiento de la misma. Con ello se puede llegar a un control sobre las expectativas para evitar problemas inflacio-

40 héctor Ochoa Díaz, decano de la facultad de Ciencias administrativas y económicas, Universidad Icesi http//dspace.ocesi.edu.co/dspace/bits tream/item/354/1/Ochoa_Martinez_comportamiento_inflacion. Home page 7-8-2008.


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narios que causan dolores de cabeza a todos los agentes de la economía. Sin embargo, es importante tener claro que el objetivo en el nivel de precios no debe cegar a quienes plantean y ejecutan las diferentes políticas en la búsqueda del fin último y principal de los economistas; el bienestar general, es decir, que en la búsqueda de una inflación estable no se pueden olvidar variables como el empleo, la educación y la salud, ya que en muchas ocasiones son estas mismas las que afectan el comportamiento de los precios en una economía.- Ha sido un factor decisivo en el control de la inflación la definición de la autonomía del Banco de la República y su responsabilidad por mantener el poder adquisitivo, establecido en la Constitución de 1991, y la prohibición al Banco de financiar el déficit fiscal del gobierno”41.

El artículo 371 constitucional, designa al Banco para regular la mone-da, los cambios internacionales y el crédito. Así pues, el Banco de la Re-pública tiene la obligación constitucional de regular la inflación y su papel es crucial en el comportamiento de la economía. La Constitución de 1991 en su artículo 373, establece que... “el Banco de la República está encar-gado de “(…) regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales (…)” y, más específicamente, “(…) velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (…)”42. El fenómeno inflacionario se refiere a un aumento sostenido y generalizado del nivel de precios de bienes y servi-cios, que trae como consecuencia la disminución del poder adquisitivo del dinero en el mercado43. El dinero pierde valor, cuando con él no se pueden comprar la misma cantidad de bienes y servicios que con anterioridad al alza de precios se compraban44.

En una economía con inflación, los ahorradores pierden valor de sus depósitos bancarios a medida que los precios se incrementan. Los pres-tamistas, por su parte, si no pactan ajustar el valor del dinero con el índice de inflación, perderán valor de su dinero prestado y el deudor a su vez saldrá beneficiado. Es por ello que en algunos contratos el tipo de interés se pacta ajustado a la inflación evitando pérdidas tanto para el prestamista como para los ahorradores. El ahorrador espera que su rendimiento sea al menos el índice de inflación más un porcentaje adicional, es así como la tasa de interés de los créditos debe ser superior a la tasa de inflación. De

41 héctor Ochoa Díaz, decano de la facultad de Ciencias administrativas y económicas, Universidad Icesi http//dspace.ocesi.edu.co/dspace/bits tream/ítem/354/1/Ochoa_Martinez_comportamiento_inflacion. Home page 7-8-200842 Constitución Política de Colombia 1991 artículo 373.43 Hhtp://es.wikipedia.org.home page consultada 5/8/200844 LA INFLACIÓN www.virtual.unal.edu.co/cursos/sedes/manizales/4010043/lecciones/11in fla cydesemp.htm -Home page consultada 6/5/2008

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esta forma, se pone de manifiesto que lo importante es el mantenimiento de los tipos de interés reales45.

En una economía inflacionaria lograr que tanto ahorradores como prestamistas mantengan el valor de su dinero en el tiempo, es un asunto de equidad.

El magistrado Alfredo Beltrán Sierra en la sentencia C-747 de 1999, ha dicho que “la actualización a valor presente de las obligaciones dinerarias contraídas a largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de vivienda, no vulnera por sí misma la constitución. Con ello se mantiene el equilibrio entre el acreedor y el deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuido su valor, ni el que adquiere la vivienda y deudor hipoteca-rio la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación”46. También se dijo en la misma sentencia que para la “Corte es claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el poder adquisitivo de la moneda, razón está por la cual puede ser objeto de actualización en su valor real las obligaciones dinerarias para que el pago de las mismas se realice conforme a la corrección monetaria”.47

El fenómeno inflacionario, ya por sí mismo, acarrea, inevitablemente, consecuencias sociales y económicas que se traducen en una disminu-ción del poder adquisitivo. Es natural que los recursos monetarios deban ajustarse con este índice. Sin embargo, si las obligaciones para adquirir vivienda se ajustaron no solo con el índice de inflación sino también con las tasas de interés del mercado, DTF produciéndose unas tasas de inte-rés reales excesivas que hicieron impagables las obligaciones.

1.4. La tasa de depósitos a término fijo (DTF)La Ley 31 de 1992 (artículo 16, literal f) establecía que el Banco de la

República como autoridad monetaria le correspondía “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movi-mientos en la economía”. Lo cual implicaba que la corrección monetaria se realizara incluyendo en ella la variación de la tasa de interés en el mercado financiero, es decir, la DTF. Para el tema en estudio es importante analizar el concepto, pues la utilización de esta tasa de interés para el cálculo de la corrección monetaria, fue lo que desnaturalizó el sistema UPAC.

45 Tasa de Interés real. Tasa de interés que descuenta el efecto de la inflación. www.surain-versiones.com/glosario_t.aspx home p. consultada, marzo 31 de 200846 Sentencia C-747, Bogotá, de 1999, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra.47 Ibíd.


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La DTF es una tasa de interés que resulta del promedio ponderado de las captaciones a 90 días de los CDTS48 de la mayoría de los intermedia-rios financieros49 .

“¿Cómo se calcula la DTF? Cada entidad financiera reporta a superintendencia financiera, el interés

de captación y los montos captados a 90 días, luego la Superintendencia transmite esta información al Banco de la República que toma los resulta-dos consolidados por entidad y lleva cabo un promedio ponderado”50.

“Los factores que afectan la DTF son:• La demanda de recursos de inversión por parte de la economía real que incentiva a las entidades financieras a captar a plazo (a mayor necesidad de captar recursos, mayor es la DTF).• La disponibilidad de liquidez con la que cuentan las entidades fi-nancieras que captan por medio de CDT (a mayor liquidez del sistema, menor es la necesidad de captar recursos y menor la DTF).- La tasa de referencia del Banco de la República (a mayor tasa de referencia, mayor DTF).- La inflación (a mayor inflación, mayor DTF)”51.

Datos de interés de la DTF52:

La DTF fue creada en 1982 y alcanzó el 7.6% efectivo anual, su míni-mo histórico en términos nominales, en la semana del 20 al 26 de enero de 2003. En contraste con el máximo histórico que fue de 39,6% Efectivo anual y lo alcanzó en la semana del 7 al 13 de octubre de 1991, luego de que se le asignara constitucionalmente al Banco de la República la función de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”.

Con esta información queda completamente claro que la DTF refleja el movimiento de la tasa de interés de la economía. Es por ello que se

48 Certificados de depósito a término (CDT): Es un certificado que se recibe al realizar de-pósitos de dinero por un periodo de tiempo fijo en bancos comerciales, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones financieras y compañías de financiamiento comercial. Los recursos depositados se deben mantener en la entidad financiera por treinta días o más. An-tes de ese tiempo, el dinero no se puede retirar de la entidad en la cual se hizo el depósito. Los CDT más comunes son a 30, 60, 90, 180 y 360 días. Los intereses que este depósito recibe dependen de la cantidad de dinero depositada, del tiempo del depósito y de las con-diciones del mercado en el momento del depósito; es decir, del nivel de las tasas de interés en el mercado. 49 Esto son: bancos, corporaciones financiaras y compañías de financiamiento comercial. 50 Cómo se calcula la DTF? www.acef.com.co/mat_virtual/albums/mat/DTF. home page con-sultada 5/8/200851 ¿Cómo se calcula la DTF? www.acef.com.co/mat_virtual/albums/mat/DTF. home page consultada 5/8/200852 Ibíd.

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transcribe el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C 383 del 27 de mayo de 1999, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra, en la que determina que para calcular el valor del UPAC no podrá tenerse en cuenta la tasa de interés del mercado:

“Al incluir como factor de actualización del valor de la deuda el de la variación de la tasa de interés de la economía, se incurre en un desbor-damiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no solo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del dere-cho, es decir, opuesto a la “vigencia de un orden justo” como lo ordena el artículo 2 de la Constitución. Semejante sistema para la financiación de vivienda no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisi-ción y conservación de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Constitución en su inciso 2 , pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirientes de vivienda, sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan confor-me a la variación de las tasas de interés de la economía sino bajo otros criterios. Así mismo, la determinación del valor en pesos de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante conforme a la variación de las tasas de interés en la economía a que se ha hecho referencia, pugna de manera directa con la “democratización del crédito” que ordena al Estado el ar-tículo 335 de la Constitución como uno de los postulados básicos en la concepción de éste como “social de derecho”, pues, precisamente a ello se llega, entre otras cosas cuando el crédito no se concentra solamente

en quienes abundan en dinero y en bienes, sino extendiéndolo a la mayor parte posible de los habitantes del país, sin que ello signifique nada distin-to de procurar efectivas posibilidades de desarrollo personal y familiar en condiciones cada día más igualitarias”53.

El pronunciamiento del magistrado Beltrán Sierra establece de manera clara que Colombia faltó a sus obligaciones constitucionales frente a los deudores del sistema UPAC.

El presente capítulo permite concluir que con la creación del sistema de financiación en valor constante UPAC, se estructuró el sistema de créditos pero no se fijó un régimen jurídico especial para créditos que tenían como propósito la financiación a largo plazo de una vivienda. Las entidades finan-

53 Sentencia C 383 del 27 de mayo de 1999, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra.


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cieras aplicaron la regulación del contrato de mutuo con interés con garantía hipotecaria y pagaré comercial (mutuo mercantil) a los créditos hipotecarios para comprar vivienda, sin ser un negocio jurídico comercial.

Las obligaciones hipotecarias por créditos para adquisición de vivienda por el sistema UPAC se hicieron impagables, porque la tasa de interés remune-ratorio no tuvo el control adecuado y quedó sujeta a las variables propias del mercado, adicionando la capitalización de intereses. Sin embargo, a pesar de esa excesiva onerosidad sobrevenida, con la aplicación el derecho positivo, tal como lo preceptúa la teoría de la imprevisión en el Código del Comercio, no fue posible que los usuarios del UPAC lograran que los jueces decretaran la revisión de los contratos de mutuo. Esto porque el crédito hipotecario se consideró sujeto a los preceptos del mutuo comercial y además de ejecución instantánea, supuestamente los deudores en forma libre y voluntaria, asumie-ron aceptar el riesgo de una variación automática y móvil de su crédito.

El contrato de mutuo mercantil utilizado para la financiación de vivien-da por el sistema UPAC resultó ser consensual sólo aparentemente, pues los factores para fijar los intereses y la corrección monetaria no estaban en manos del deudor. El Estado colombiano impuso las disposiciones sobre tasa de interés y la corrección monetaria ligada a factores macroeconómi-cos y al mercado financiero, adicionando la capitalización de intereses. To-das esas medidas convirtieron a los adquirentes de vivienda en deudores morosos y los ubicaron en franca desventaja frente al acreedor. Fue preci-sa la intervención de la Corte Constitucional para que el Estado cumpliera con su obligación constitucional. La Corte Constitucional consideró que estaban dados todos y cada uno de los presupuestos para la aplicación de la teoría de la imprevisión, al estar en juego un derecho fundamental, como es el de acceder a una vivienda digna.

La Corte, en sus Sentencias, considera que al incluir el valor de la variación de las tasas de interés en la economía como factor de la actuali-zación del valor de la deuda para adquisición de vivienda, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, lo que es contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir, opuesto a la “vigen-cia de un orden justo”, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución.

La Corte Constitucional fue la instancia que reconoció la necesidad de revisar los contratos, pues consideró que la aplicación del régimen comer-cial a los créditos para compra de vivienda, no permite la protección al de-recho fundamental de la adquisición de una vivienda digna, encontrando también que a los créditos para adquisición de vivienda a largo plazo no le son aplicables las normas civiles y comerciales que regulan la misma actividad en forma general. También dijo la Corte que no puede impedirse el prepago ni ser sancionado el deudor por hacerlo.

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En la sentencia C-700 de septiembre 16 de 1999 , el magistrado José Gregorio hernández determinó que los deudores afectados por haberse visto obligados a pagar más de lo que debían, gozan de las acciones ju-diciales pertinentes para obtener la revisión de sus contratos, la reliquida-ción de sus créditos y la devolución de lo cancelado en exceso.

La teoría de la imprevisión y la posibilidad de revisión de los contratos de mutuo por parte de los jueces, para créditos UPAC, obedece a una par-ticular visión del concepto de justicia, que solo podría aplicarse partiendo de los principios de la buena fe y de la equidad. Todo lo sucedido con el contrato de mutuo para adquirir vivienda violó el derecho fundamental de vivienda digna consagrado en la Constitución Política en su artículo 51.

En el siguiente capítulo se analizará el sistema de ahorro y crédito en UPAC, por considerar que las medidas tomadas por el Estado respecto de este peculiar sistema de financiación de vivienda lo llevaron a violar el derecho constitucional a tener una vivienda digna dentro del marco de un Estado social de derecho.


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2. El ahorro y el crédito de vivienda

El ahorro privado fue la herramienta principal con la que contó el siste-ma UPAC, que fue establecido como parte del plan de desarrollo guber-namental para el cuatrienio 1970-74. En el Decreto 677 del 2 de mayo de 1972, se tomaron medidas en relación con el ahorro privado; en su artículo 3 dice: “El fomento del ahorro para la construcción se orientará sobre la base del principio del valor constante de ahorros y préstamos, determinado contractualmente”54. El Decreto 678 del 2 de mayo de 1972,55 autorizó la constitución de Corporaciones privadas de Ahorro y Vivienda (CAV) como instituciones financieras especializadas para promover el ahorro privado y la industria de la construcción. Las corporaciones a su vez debían otorgar créditos de vivienda de largo plazo (entre 10 y 15 años) a tasas de interés controladas inferiores a las de los bancos comerciales.

El sistema de valor constante para ahorros tenía como principal in-centivo garantizarle al ahorrador la conservación del valor constante de los ahorros a través de la corrección monetaria, mediante la indexación o ajuste con base en la inflación, expresada en UPAC.

El estudio del ahorro se abordará como una variable clave que influen-cia la vida económica y las posibilidades de financiación de inversiones, tal es el caso de compra de vivienda familiar, y esa adquisición de vivienda se logra mediante sistemas de crédito hipotecario a largo plazo, que tam-bién será estudiado.

54 Congreso de la República. Decreto 677 del 2 de mayo de 1972.55 Congreso de la República. Decreto 678 del 2 de mayo de 1972.

Capítulo II


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2.1 El ahorroEl estudio del tema de la financiación de vivienda por el sistema UPAC,

parte del ahorro como fuente de acopio de recursos para sus propósitos. En documentos de la biblioteca virtual del Banco de la República56 se en-cuentra definiciones sobre el ahorro que a continuación se sintetizan para efectos de aportar elementos conceptuales alrededor de éste.

“El ahorro se define como la diferencia entre el ingreso disponible y el consumo efectuado por una persona, una empresa, etc. El ingreso de una persona, de una familia, de una empresa es la cantidad de dinero que ésta recibe por realizar una actividad determinada remunerable (negocio, trabajo, venta de productos, etc.). El ingreso disponible es la cantidad de dinero disponible que le queda a una persona de su ingreso después de pagar los impuestos al Estado. El consumo, por otro lado, es la cantidad de dinero que se gasta en pagar bienes y servicios para consumo o en pa-gar obligaciones que se deben cumplir. Es decir, son, en general, todos los gastos que se hacen en un período determinado. Cuando hay ahorro los ingresos disponibles son mayores a los gastos y se presenta un superávit de dinero. Si los gastos fueran mayores a los ingresos, se presenta un déficit. El ahorro puede expresarse de la siguiente forma: Ahorro =Ingreso disponible menos (-) gastos (consumo) ’’57.

La compra de vivienda, es quizá, la inversión de mayor valor que una persona hace en su vida. Al referirse a inversión vale la pena distinguir que los ingresos se pueden destinar a adquirir bienes denominados de consumo o para conseguir los llamados bienes de capital58, que sirven para crear patri-monio59, tal es el caso de compra de una vivienda. Así pues, la compra de la vivienda, a más de suplir una necesidad primaria, como es la de tener un sitio donde vivir, proporciona necesariamente la elevación de la calidad de vida de las personas, pues desde el punto de vista económico, la vivienda se convier-te en el mayor patrimonio de la mayoría de los pobladores de un país.

La definición de ahorro que hace Gilberto Arango Londoño, incluye los conceptos de ahorro privado y ahorro público así: El ahorro es la parte

56 Biblioteca Luis Ángel Arango. Definición del ahorro. http://www.lablaa.org/blaavirtual/ayu-dadetareas/economía/econ21.htm home page consulta 2/5/200857 Biblioteca Luis Ángel Arango. http://www.lablaa.org/blaavirtual/ayudadetareas/economía/econ21.htm home page consulta 2/5/200858 Bienes de capital. Aquellos bienes cuya utilidad consiste en producir otros bienes o que contribuyen directamente a la producción de los mismos. El concepto engloba así tanto a los bienes intermedios -que forman parte de proceso de producción- como a los bienes de producción en sí mismos. [capital goods]. (V. BIENES DE PRODUCCIÓN). www.eumed.net/cursecon/dic/B.htm59 Patrimonio. Bienes propios. Brand, Oswaldo Salvador, diccionario de economía, Plaza & Janes.

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del ingreso que no se consume; proviene de las familias, las empresas (ahorro privado) y el Estado (ahorro público). El incremento en el ahorro, generará mayor ingreso disponible para inversiones y consumo60.

El ahorro es bastante importante para las personas y para el mismo Estado. Solo con ahorros es posible financiar inversiones productivas que son motor de desarrollo. Ese concepto económico básico, fue el que im-pulsó al gobierno a implementar un sistema de ahorro que estuviera re-ajustado a la tasa de variación de los precios, es decir, acorde al fenómeno inflacionario que se estaba incrementando en el país por la época en que se estableció el sistema UPAC. Con dicho sistema los ahorros liquidaban intereses sobre el valor reajustado, haciéndolo muy atractivo porque de esta manera implicaba mayor ganancia. Gilberto Arango Londoño,61 ex-presa la importancia del ahorro de un país en los siguientes términos: “El monto de ahorro de un país está estrechamente relacionado con su creci-miento vigoroso y sostenido pues es el que genera capital para las inver-siones, lo que a su vez determina la tasa de crecimiento de la capacidad productiva”. De allí las razones para que el Estado colombiano impulsara el ahorro como parte de su política fiscal62.

“El ahorro se encuentra influenciado por las políticas económicas63 que el Estado tenga (éste puede afectar las tasas de interés y otras variables que afectan el ahorro). El Estado tiene bajo su responsabilidad la política fiscal que involucra políticas económicas para controlar factores que afectan o benefician a un Estado; “Los cambios en la tasa de interés por ejemplo, pueden hacer que los ahorradores se sientan motivados o desmotivados a ahorrar, un aumento en las tasas de interés puede hacer que los ahorradores tengan más razones para disminuir su consumo y ahorrar, puesto que tener sus ahorros en cuentas de instituciones financieras (bancos, etc.) bajo tales condiciones implicará una ma-yor ganancia”64. Estas fueron algunas consideraciones económicas que aplicó el gobierno respecto de la necesidad de incentivar el ahorro privado, ajustando su valor en términos reales mediante el sistema de valor constante UPAC.

60 Arango Londoño, Gilberto, Estructura económica Colombiana. Mc Graw Hill, pág. 345.61 Gilberto Arango Londoño, ex ministro colombiano, estudioso de la economía colombiana. Una muy larga y fructífera vida profesional en el sector público, en la empresa privada y en la académica le conceden autoridad intelectual para opinar con fundamento sobre la historia, el presente y el futuro acontecer económico nacional. 62 Política fiscal. Fiscal viene de la palabra “fisco”, que significa “tesoro del Estado”, el tesoro público, lo que pertenece a todos. La política fiscal es la política que sigue el sector público respecto de sus decisiones sobre impuestos, gastos, endeudamiento. Tomado de Depar-tamento Nacional de planeación. Temas didácticos sobre asuntos económicos. Volumen 2 pág. 35. 63 Políticas económicas. Conjunto de medidas y acciones llevadas a cabo por el Estado, para fomentar, regular, modificar, restringir o prohibir determinadas actividades económicas. Brand, Oswaldo Salvador, diccionario de economía, Plaza & Janes.64 COLOMBIALINK. Banca y finanzas. www.colombialink.com/01_INDEX/index_finanzas/20_ahorros.html. home page consultada, febrero 15 2008.


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Utilizar el ahorro privado para reactivar la economía y muy especialmen-te el sector constructor, es motivo para que a esta altura de la monografía se analice la historia del ahorro en Colombia. Análisis que servirá para en-tender su contribución al desarrollo del país y cómo a través de él se logró financiar vivienda a muchos colombianos mediante el sistema de créditos hipotecarios a largo plazo, en unidades de valor constante, UPAC.

El ahorro como instrumento de captación de recursos para la inversión y el desarrollo de las políticas gubernamentales, a lo largo de la historia del país ha sido canalizado a través de las instituciones bancarias. Es por ello que se hará un breve recuento histórico del ahorro en Colombia.

2.1.1 El ahorro en Colombia

La historia monetaria y bancaria de Colombia fue analizada en un ensayo preparado por Carmen Astrid Romero. De allí se extractarán algunos apartes del desarrollo de la banca privada, como principales instituciones captadoras de ahorro en Colombia. “Los primeros bancos comerciales del país surgieron durante el régimen federalista, cuando se crean el banco de Bogotá (1870), el banco de Antioquia (1872) y el banco de Colombia (1875); estos identificados plenamente con la mentalidad de libre empresa y mínima intervención del gobierno federal en los estados. Estos bancos se fundaron con el objeto de emitir billetes pagaderos al portador, conceder créditos a interés, efectuar gi-ros y descuentos mediante el manejo de letras de cambio y títulos de crédito, así como recibir y hacer adelantos, recibir otros depósitos a término y tener agencias, sucursales o casas comisionistas en cualquier parte del país”65.

Continúa Romero en su ensayo: “En 1880 con la fundación del Banco Nacional, encargado de emitir de forma exclusiva billetes pagaderos al portador en moneda corriente (Plata de 0.835), se cambió la concepción de la banca comercial y se cancelaron una serie de acuerdos previos del gobierno con el banco de Bogotá, respecto a las funciones de agente fis-cal, al manejo de operaciones de tesorería y además, disminuyó el monto de los créditos contratados por el gobierno. Esas reformas encontraron fuerte oposición en el sector financiero, al ser consideradas coactivas, y un obstáculo a la actividad crediticia, es así como en 1896 se liquidó el Banco Nacional, responsabilizándolo en gran medida de las dificultades económicas de la época; El gobierno restableció sus relaciones con el Banco de Bogotá”66.

“En 1891 se establece en Bogotá la Caja de Ahorros del Círculo de Obreros por patrocinio del jesuita José María Campoamor67 y la que llegó a contar con

65 Romero, Carmen Astrid. “La Banca privada en Bogotá: 1870-1922”. en: Ensayos de his-toria monetaria y bancaria de Colombia. pág. 305.66 Romero, Carmen Astrid. “La Banca privada en Bogotá: 1870-1922”. en: Ensayos de his-toria monetaria y bancaria de Colombia. pág. 30567 El padre José María Campoamor, español, combinó su labor apostólica con un intenso

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más de 600 socios y publicaciones periódicas de propaganda; las utilida-des se orientaban a la formación de obras de beneficio social tales como escuelas, viviendas, etc.”68

Mediante la Ley 25 de julio de 1923 se crea el Banco de la República, como banco central colombiano. A esta entidad se le confió, en forma ex-clusiva, la facultad de emitir la moneda legal colombiana, se le autorizó para actuar como prestamista de última instancia, administrar las reservas interna-cionales del país, y actuar como banquero del Gobierno69. En 1925 se oficiali-za la creación de una Caja de Ahorros como dependencia del Banco Agrícola hipotecario con la Ley 61 de 1925. Con la Ley 57 de 1931, se establece el funcionamiento de la Caja de Crédito Agrario y con la Ley 31 de 1935, surgió la Caja Colombiana de Ahorros como institución independiente.70

Luis Jorge Garay71, en su artículo, El sistema financiero colombiano, ex-pone la evolución de este sistema en Colombia a partir de 1940, en los si-guientes términos: “El interés gubernamental se amplió en 1940 con la crea-ción del Instituto de Fomento Industrial IFI72 y del Instituto de Crédito Territorial ICT73. Al Instituto de Crédito Territorial (ICT) se le asignó como objetivo pri-trabajo social al crear el Círculo de Obreros, germen de lo que se conocería más tarde como la Caja Social de Ahorros.68 Tamayo, Eduardo. Cardona Jaime. El ahorro y sus fundamentos económicos. pág. 38 y 78.69 El Banco de la República, historia. http://www.banrep.gov.co/el /banco/hs-1.htm. home page 8/8/200870 Biblioteca Luis Ángel Arango. http://www.lablaa.org/blaavirtual/economia/banrep 1/hbrep94.htm Antecedentes de la banca de Fomento de Colombia. consultada febrero 15 de 2008.71 Universidad de los Andes. Luis Jorge Garay Salamanca es uno de los economistas co-lombianos más destacados en la historia nacional. Este economista se graduó en el año de 1970 como ingeniero industrial de la Universidad de los Andes. En esta misma universidad hizo sus estudios de maestría en economía, los cuales culminó en el año de 1971. Poste-riormente, realizó un doctorado en economía en el Massachusetts Institute of Technology (MIT), en Cambridge, Massachussets (Estados Unidos). En los años setenta se desempeñó como profesor de las clases: Teorías del comercio internacional y Econometría, en las uni-versidades Nacional y de los Andes. Su trabajo como investigador lo ha llevado a cabo en organizaciones como Fedesarrollo (1976-1979), Queen Elizabeth House, Oxford University (octubre de 1979 a julio de 1980), Center of Latin American Studies, University of Cambridge (1981-1982), Banco Interamericano de Desarrollo (de febrero a septiembre de 1994). 72 IFI. Instituto de Fomento Industrial. En 1940, el presidente Eduardo Santos y su ministro de Hacienda, Carlos Lleras Restrepo, fundaron el IFI. El objetivo final era el de promover la creación de factorías para la producción de bienes intermedios para la industria (los cuales eran casi imposibles de conseguir en el mercado internacional como consecuencia de la guerra). A su vez, las industrias promovidas por el IFI, debían utilizar materias primas locales para promover la producción y la venta del sector privado con el apoyo del Estado. http://historiacritica.uniandes.edu.co/view.php59/1.php. 3/11/200873 Instituto de crédito territorial. ICT. Creado mediante decreto Ley 200 de 1939. Para aumen-tar su capital emitió cédulas o bonos garantizados por el Estado, mediante el Decreto 1579 de 1942 se creó la sección de vivienda urbana con el fin de efectuar préstamos a municipios para la construcción de barrios populares. En 1958, inicia planes de autoconstruc-ción, en 1963, el gobierno nacional nombra la Instituto como órgano consultivo en materia de vivienda. www.inurbe.gov.co/nuestra casa/11_his_inurb.htm. 3/11/2008


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mordial, fomentar la construcción de viviendas para los trabajadores del cam-po y la edificación de viviendas urbanas para empleados y obreros”.

“Posteriormente se crearon otras instituciones financieras promotoras de la captación de ahorros: Banco Popular en 1951, Banco Cafetero en 1953, Banco Ganadero en 1956. En 1957 y 1960 se crean y reglamentan las corporaciones financieras con el fin de fomentar la actividad industrial, estas corporaciones surgen ante la ausencia de financiación que sufría la industria nacional. El 20 de agosto de 1963 mediante la Ley 21 se autoriza al presidente de la república para crear la Junta Monetaria del Banco de la República. A finales de la década de los 60 la economía crece en un 5% su producto interno bruto. La mejora trae consigo un fenómeno no muy conocido hasta entonces, la inflación, se requiere entonces un mecanismo que mantenga el valor constante de los ahorros y los préstamos pues con la inflación el poder adquisitivo de la moneda se veía reducido con el paso del tiempo, dentro de esta coyuntura en 1972, se crearon las corporacio-nes de ahorro y vivienda -CAV-74 y el sistema de ahorro UPAC, mediante los Decretos 677 y 678 de mayo 2 de 1972, como instrumentos para la captación de ahorros”75.

La captación de ahorros a través de instituciones del sistema financiero, conservando su valor constante se constituyó en la herramienta principal para lograr el desarrollo y crecimiento de la actividad constructora en el país y para conceder créditos hipotecarios a largo plazo para adquirir vivienda.

2.1.2 El Crédito de vivienda por el sistema Unidad de Poder Adquisitivo constante UPAC

Es importante conocer las circunstancias que llevaron al gobierno a im-plementar políticas y estrategias que dinamizaran la actividad de la cons-trucción y muy especialmente la construcción de vivienda urbana.

Eduardo Pizano de Narváez76 en su libro, “Del UPAC a la UVR, vivien-da en Colombia” expone el desarrollo histórico que influyó sobre la vivien-da en Colombia. Explica que a finales de los años cincuenta Colombia se

74 CAV. Corporación de ahorro y vivienda. Establecimientos especializados en la financia-ción de vivienda.75 Banco de la República, historia. http://www.banrep.gov.co/el /banco/hs-1.htm. home page 8/8/200876 Eduardo Pizano de Narváez estudio en Harvard University, Kennedy School of Govern-ment, Master in Public Administration. Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Abogado. Valley Forge Military Academy, Wayne, Pennsylvania – USA, High School, Ha sido -Ministro de Desarrollo Económico Secretario General de la Presidencia de la República, Senador. Ministro de Desarrollo durante el gobierno de Andrés Pastrana. -Director de Acción Comunal, Departamento de Cundinamarca Alcalde, Municipio de Chía, Cundinamarca

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caracterizaba por ser un país con escaso desarrollo industrial y con gran población rural, en el que los colombianos tenían pocos hábitos de aho-rro, carecían de vivienda propia y el Estado poseía pocos instrumentos y políticas dirigidos a la financiación de vivienda. Las series históricas de la distribución de la población muestran cómo en 1940 la composición rural y urbana era del 70 y 30 por ciento respectivamente y en 1994 se había invertido completamente dicha proporción al quedar en los campos solo el 25.5 por ciento de la población y en las áreas urbanas el 74.577. Durante el período comprendido entre 1966 y 1972, año en que nació el sistema UPAC, la economía colombiana tuvo un crecimiento estable, resultado de un incipiente desarrollo industrial, impulsado por la acertada política del entonces presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970)78. Para superar la crisis económica dejada por sus predecesores, se propuso dinamizar la demanda, vía incremento del gasto público e implementar un modelo de desarrollo económico79 basado en las exportaciones, todo lo cual se refle-jó en un aumento y diversificación de la actividad productiva. El proceso de industrialización80 trajo consigo un proceso migratorio del campo hacia las grandes ciudades, atraídos por mano de obra requerida por la nacien-te industria ubicada en centros urbanos. Se presenta pues un momento coyuntural en el que la población urbana crecía, las ciudades receptoras

77 Arango, Londoño, Gilberto. Estructura económica Colombiana McGraw Hill. Pág. 42.78 Carlos Lleras R. 1908-1990. Nació en Bogotá el 12 de abril de 1908. Economista, esta-dista y escritor, El 1 de mayo de 1966 Carlos Lleras Restrepo fue elegido presidente de la República. Lleras bautizó su gobierno con el lema “Transformación Nacional”. Su adminis-tración reformó la constitucional del 68, con el objetivo de darle mayor poder al Ejecutivo y agilizar el aparato administrativo. La reforma constitucional de 1968, además, promulgó la paridad política hasta el 7 de agosto de 1978, creó el Fondo Nacional del Ahorro, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Recursos Naturales No Renovables (INDERENA); el Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO); el Instituto Colom-biano de Ciencias (COLCIENCIAS); el Instituto Colombiano de Cultura (COLCULTURA); el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCS); el Instituto Colombiano para la Educación Superior (ICFES); y el Instituto Colombiano del Deporte (COLDEPORTES).www.condolencias.com/obituarios.html?condolencias=Carlos%20Lleras%20Restrepo&obituario_id=105– Home page consultada 6-8-2008 79 El desarrollo económico es la capacidad de países o regiones para crear riqueza a fin de promover o mantener la prosperidad o bienestar económico y social de sus habitantes. La política pública generalmente apunta al crecimiento continuo y sostenido económico y la extensión de la economía nacional de modo que ‘los países en vía de desarrollo’ se hagan ‘países desarrollados’. El proceso de desarrollo económico supone ajustes legales e insti-tucionales que son hechos para dar incentivos para fomentar innovaciones e inversiones con el propósito de crear un eficiente sistema de producción y un sistema de distribución para los bienes y los servicios. www.es.wikipedia.org/wiki/Desarrollo_económico home page consultada 4/4/200880 La industrialización es el proceso por el que un Estado o comunidad territorial pasa de una economía basada en la agricultura, a una fundamentada en el desarrollo industrial, y en el que éste representa en términos económicos el sostén fundamental del Producto Interior Bruto y en términos de ocupación ofrece trabajo a la mayoría de la población. En cada Esta-do o territorio los procesos de industrialización se han dado en momentos diferentes. www.es.wikipedia.org/wiki/Industrialización


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eran incapaces de atender las mayores demandas de vivienda, agregán-dose un bajo nivel de ahorro en la economía81.

Por el fenómeno migratorio del campo hacia los centros urbanos se empezó a sentir una gran demanda de vivienda. El gobierno colombiano contaba con entidades como el Banco Central hipotecario (BCh), creado en 1932, el Instituto de Crédito Territorial (ICT), creado en 1937, la Caja de Vivienda Militar82 creada en 1947, el Fondo Nacional del Ahorro83 creado en 1968, pero todas estas entidades fueron insuficientes para atender las necesidades de vivienda. Entre 1950 y 1970, casi el 81,5 por ciento de la cartera hipotecaria del país era otorgada por el BCh, razón por la cual se le consideraba la institución más importante del sector84. Paralelo a la acción del Estado se desarrollaron procesos informales del sector de la construcción de vivienda, que se caracterizaban por la piratería y la ausencia de planeación en el proceso de construcción de viviendas85. En síntesis la financiación de vivienda para el gran conglomerado de la pobla-ción, requería de un modelo que permitiera al colombiano de estratos bajo y medio acceder una vivienda digna, sustentado en el propio ahorro.

2.1.3 Creación del Sistema UPAC

En 1972 el Gobierno de Misael Pastrana Borrero, inspirado en los estudios de Lauchlin Currie86 que en su plan de “las cuatro estrategias” formuló que para lograr el pleno empleo y activar el mercado interno de debía dirigir el ahorro privado a la construcción de vivienda. Para desarrollar la estrategia propuso la creación del sistema UPAC como mecanismo de revolución del ahorro privado en Colombia87. El atractivo para los ahorra-

81 Pizano, de Narváez, Eduardo. Del UPAC a la UVR, Vivienda en Colombia 1970; 2005. Corporación pensamiento siglo XXI. 82 Esta empresa industrial y comercial del Estado, de carácter financiero, del orden na-cional, organizada como establecimiento de crédito y vinculada al Ministerio de Defensa Nacional, fue creada en 1947. abc.senado.gov.co/prontus_senado/site/artic/20071212/pags/20071212170715.html83 El Fondo Nacional de Ahorro nació como establecimiento público en 1968, inicialmente para administrar cesantías de los empleados públicos y canalizar estos recursos para crédito y vivienda. En 1998, la Ley 432 lo reformó y le dio la posibilidad de afiliar también al sector privado. Y además de permitirle seguir prestando para vivienda y administrando cesantías, le dio la posibilidad de dar crédito educativo, servicio que estaremos lanzando antes de finalizar este semestre. En el segundo semestre también aspiramos a abrir una línea de aho-rro voluntario, con el fin de canalizar más recursos a la vivienda”. www.elcolombiano.com/historicod/200201/20020125/nen005.htm84 Cárdenas, M., y Badel, A. La crisis de financiamiento hipotecario en Colombia: causas y consecuencias. Pág. 3.85 Congreso de la República. www.colombiestad.gov.co/docs/directorio/Congreso/056%20FINANCIACI%D3N%20DE%20VIVIENDA%20EN%20COLOMBIA.pdf 86 Lauchlin Currie, economista canadiense, creador del sistema UPAC, que revolucionó el ahorro en Colombia, en 1971 creó el plan de las cuatro estrategias.87 Biblioteca Luis Ángel Arango. http: //www.lablaa.org/blaa virtual/biografias/currlauc.htm. home page 8/8/2008.

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dores era que sus depósitos iban ganando una corrección diaria para pro-tegerlos de la inflación, y por su parte, los deudores también veían ajusta-das sus obligaciones en esta misma medida.

Tal como lo expresa Eduardo Pizano de Narváez88 en su libro “Del UPAC a la UVR”, uno de los elementos diferenciadores del UPAC fue la introducción de la corrección monetaria como mecanismo para mitigar los efectos de la inflación; la peculiaridad de este sistema consistió en la ac-tualización permanente del valor de las obligaciones expresadas en dine-ro, con el fin de brindar protección contra la pérdida del poder adquisitivo de la moneda que genera la inflación, con base en la corrección moneta-ria. La Unidad de Valor Constante nació con un valor de 100 pesos, que debía incrementarse periódicamente en función de las fluctuaciones del índice de precios al consumidor89.

Con los recursos captados se establecieron los créditos hipotecarios individuales a 15 años, con tasa de interés efectiva del 7.5 por ciento anual y créditos para el constructor con plazos iguales al período de construc-ción más seis meses y una tasa efectiva del 8 por ciento anual. El Decreto 1229 de 1972 en su artículo 7 definió la tasa de interés efectiva, como aquella aplicada con periodicidad diferente a un año. Con el Decreto 677 de 1972, se creó la Junta de Ahorro y Vivienda, que debía publicar men-sualmente los valores diarios del UPAC, calculados con base en los índi-ces de costo de vida para trabajadores, correspondiente a los tres meses inmediatamente anteriores, es decir, la corrección monetaria se calculaba con base en la inflación realmente ocurrida90.

En sus orígenes, el UPAC estuvo atado únicamente a la inflación. A partir de 1984, de conformidad con el Decreto 1131, le correspondió al Banco de la República efectuar el cálculo del valor del UPAC. Para el año 1990, se reforma el sistema financiero; reforma que fue inspirada princi-palmente por el reclamo de las CAV sobre los límites de la libre competen-cia, porque no podían tener acceso al mercado financiero que sí podían operar los bancos y se expide la Ley 45 de diciembre 18 de 1990, con la que homologó en varios aspectos a las corporaciones de ahorro y vivienda a la banca comercial, desregulando la tasa de interés y exponiendo las corporaciones a la competencia abierta por los ahorros con el resto del

88 Eduardo Pizano de Narváez, Abogado, magister de la universidad de harvard en admi-nistración pública, secretario de la presidencia 2000-2001, ministro de desarrollo económico 2001; 2002, entre otros. 89 Superintendencia financiera de Colombia. http://www.superfinanciera.gov.co/norma-tiva/doctrina2003/creditoviviendaint022.htm home page 8/8/2008.90 Superintendencia financiera de Colombia. http://www.superfinanciera.gov.co/nor-mativa/doctrina2003/creditoviviendaint022.htm home page 8/8/2008.


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sistema financiero91. Esta ley fue cuestionada puesto que en el artículo 64 permite el cobro de intereses sobre intereses para los créditos por el sistema UPAC.

En 1992 la ley 31, reglamentaria del Banco de la República, en el artí-culo 16 literal f) estableció que corresponde a la Junta Directiva del banco de la República, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria la atri-bución de “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procu-rando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”.

El concepto de introducir en el cálculo de la unidad UPAC, el del ren-dimiento del dinero, resulta totalmente ajeno a lo que significa el valor adquisitivo del dinero. Sin embargo, el Estado dispuso manejar el asunto de la adquisición de vivienda bajo parámetros de mercado desconocien-do el aspecto social de la vivienda. Las decisiones fueron del orden de políticas monetarias, de protección al sistema financiero para facilitarle la libre competencia y de protección al ahorro. No se entiende cómo un Estado social de derecho, teniendo obligaciones constitucionales frente a sus asociados, tomó un sinnúmero de medidas contrarias a los precep-tos constitucionales, llevando a los deudores a enfrentarse a obligaciones impagables, porque los altos costos financieros no les permitieron hacer efectivo su derecho a tener una vivienda digna. El Estado, lejos de tutelar su derecho los ubicó en una situación económica muy desventajosa frente a los acreedores y ante la desfiguración del sistema y el grave daño eco-nómico y social causado, los deudores tuvieron que recurrir a la más alta instancia judicial con el fin de que sus demandas fueran atendidas.

2.1.4 Desaparición del Sistema UPAC

El Consejo de Estado mediante sentencia CE-SEC4-EXP1999-N9280 del 21 de mayo de 1999, con ponencia del magistrado Daniel Manrique Guzmán, decidiendo una demanda de nulidad y restablecimiento del de-recho contra la Resolución 18 de 1995 del Banco de la República, dedujo que las cuotas pagadas por los deudores hipotecarios a las instituciones financieras desde 1993, al haberse incluido en ellas elementos diferentes a la corrección monetaria (IPC), concretamente el DTF y la capitalización de intereses, excedía en mucho los montos que han debido cancelarse y que este hecho ameritaba una reliquidación de los créditos.

El fallo del Consejo de Estado sentó las bases para afirmar la incons-titucionalidad del artículo 1º de la Resolución Externa 18 de 1995 de la

91 Arango, Londoño, Gilberto. Estructura económica Colombiana McGraw Hill. Pág. 316 htm home page 8/8/2008.

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Junta Directiva del Banco de la República, que fue producida por la Corte Constitucional mediante sentencia 383 de 27 de mayo de 1999 y con po-nencia del magistrado Alfredo Beltrán Sierra, que declaró la inexequibili-dad de la expresión “procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía” contenida en el literal f del artículo 16 de la Ley 31 de 1992. La demanda de la norma sostenía: “al calcular la UPAC con base en la tasa de interés, la Junta Directiva del Banco de la República se aparta de su deber constitucional de velar por mantener el poder adquisitivo de la moneda de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 373 de la Constitución”92. La sentencia de constitucionalidad dijo: “A juicio de la Corte, al incluir como factor de actualización el valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés de la economía, se recurre a un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello, destruye el equilibrio entre lo que se debía ini-cialmente y lo que paga efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir, opuesto a la “vigencia de un orden justo” como lo orde-na el Artículo 2 de la Constitución”. La Corte ordenó que la Junta Directiva del Banco de la República procediera a fijar y liquidar los factores que inci-dían en el cálculo y cobro de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC aplicando IPC y no DTF.

La Corte Constitucional, por su parte, definió que la legalización que había hecho el Estado dentro del Estatuto Orgánico del Sistema Financie-ro, para capitalizar intereses en los créditos de mediano y largo plazo93, no permitía la existencia de un sistema adecuado de financiación a largo plazo. Por ende, no garantizaba el derecho a una vivienda digna94. Ante la demanda de inconstitucionalidad de los decretos 66395 de 1993 y sus reglamentarios 677, 678, 1229, 1226 de 1972 y 1127 de 1990 -porque dichos decretos no fueron incluidos en ninguna ley del Congreso96 en la que el demandante concluyó que “no hay ley que establezca el sistema UPAC”, circunstancia que no da cumplimiento a lo dispuesto en el Artículo 150, Numeral 19, Literal d), de la constitución Política de 1991-, la Corte decidió la inexequibilidad del sistema UPAC. En tal sentido, la Corte consi-deró que las reglas generales sobre financiación de vivienda a largo plazo deberían estar contenidas en una ley dictada por el Congreso97, es decir,

92 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-383, Bogotá D.C. 27 de mayo de 1999, magistrado Alfredo Beltrán Sierra.93 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto 663 de 1993, Artículo 121. 94 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia 747, Bogotá, octubre 6 de 1999, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra, 95 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto 663 de 1993.96 Corte Constitucional de Colombia. La Sentencia C-700, Bogotá, del 16 de septiembre de 1999, magistrado ponente José Gregorio hernández Galindo.97 Ibíd.


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el presidente de la República carecía de competencia paras expedir tales normas.

A partir de 1999 se adoptó una nueva fórmula de cálculo de la UPAC98, que excluía la tasa DTF y establecía que la corrección monetaria sería equivalente al promedio aritmético de las tasas anuales de inflación, me-didas con base en el índice de precios al consumidor (IPC) de los 12 meses anteriores a aquél en el cual se hacía el cálculo. Sin embargo, a raíz de los pronunciamientos de la Corte Constitucional99, la unidad UPAC sólo existió hasta el 31 de diciembre de 1999 como consecuencia de la declaración de inexequibilidad total del conjunto de artículos del Decreto 663 de 1993 (estatuto orgánico del sistema financiero), que organizaban el sistema UPAC100.

Los fallos de la Corte Constitucional derogaron todo el sistema legal que regulaba el crédito hipotecario de vivienda. Sin embargo, en el caso específico de la declaratoria de inexequibilidad de dichas normas, para no generar un vacío legal en el manejo de los créditos que se encontraban expresados en esa unidad y para evitar una crisis peor en el sistema finan-ciero, la Corte Constitucional decidió prorrogar su aplicación, mientras el Congreso de la República expedía la ley marco sobre financiación de vi-vienda. Dicha Ley fue la Nº 546 expedida el 23 de diciembre de 1999.101

2.1.5 Conclusiones

El cúmulo de decisiones inconstitucionales que tomó el Estado colom-biano amparado en la propia Carta constitucional -que en los artículos 333 y 334 le asignan obligación interventora en la economía-, permite afirmar que sus actuaciones estaban lejos de ser consecuentes con su obliga-ción de proteger el derecho a adquirir una vivienda digna. Los frecuentes cambios al sistema del cálculo de la corrección monetaria para financiar la vivienda eliminaron el propósito inicial de amarrar la corrección moneta-ria a la inflación. Además, desconocieron todos los aspectos sociales del derecho a la vivienda y fue el mismo Estado el causante del grave proble-

98 Resolución 10 de junio 1 de 1999 de la Junta Directiva del Banco de la República 27 sentencia C-700, Bogotá, de 1999 de la Corte Constitucional. Las normas que estructuraban el sistema UPAC eran contrarias a la Constitución, pues las mismas se encontraban conte-nidas en decretos expedidos por el presidente de la República y no en leyes emanadas del Congreso, tal como lo ordena la misma Constitución. En opinión de la Corte, el presidente de la República carecía de competencia para expedir tales normas, pues correspondía al Con-greso de la República de manera exclusiva la expedición de una ley marco que estableciera los parámetros o lineamientos generales del sistema de financiación de vivienda.99 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-700, Bogotá, de 1999, magistrado ponen-te José Gregorio hernández Galindo.100 Pizano, de Narváez, Eduardo. Del UPAC a la UVR, Vivienda en Colombia 1970; 2005. Corporación pensamiento siglo XXI.101 Ibíd.

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ma socioeconómico para los deudores del UPAC. Más aún si se toma en cuenta que la decisión fue tomada unilateral y oficiosamente por parte del mismo Estado.

Los deudores se vieron en situación de debilidad manifiesta y en mu-chos casos cayeron en la desesperación y la angustia. Muchos entregaron sus viviendas, algunos llegaron al extremo de suicidarse, otros decidieron emprender la defensa de su derecho, enfrentados al sistema financiero colombiano y a los jueces. Es decir, ante el daño causado por Estado fue preciso recurrir a la más alta instancia judicial para conseguir que éste les tutelara parcialmente sus derechos adquiridos al estar sujetos as un “Estado social de derecho”.

El adquirente, parte débil del negocio jurídico en mención, también fue víctima de la violación al derecho constitucional de la información opor-tuna y eficaz, consagrada en el artículo 20 constitucional. Los usuarios de créditos, ignorantes y neófitos en temas financieros y de políticas ma-croeconómicas, confiados en el precepto constitucional que le impone un Estado social de derecho obligaciones con sus asociados, emprendieron una relación contractual que a toda vista resultaba inequitativa y onerosa para el deudor, quien nunca fue informado del riesgo económico a que se enfrentaba.

Las instituciones financieras se escudaron en el argumento que todas sus actuaciones se sometieron al mandato de la ley y que mientras dichas leyes no fueran declaradas inconstitucionales o nulas, operarían en forma plena y obliga a su estricto cumplimiento.

El problema económico y social generado alrededor de los créditos en UPAC, no pudo solucionarse a través de la tutela de los jueces que en sus providencias aplicaron el derecho positivo referente a los contratos de mutuo comercial. A pesar del gran perjuicio sufrido y la gran desventaja del deudor frente al acreedor, no fue posible siquiera que se ordenara la revi-sión de los contratos, toda vez que se aplicó la legislación comercial a un negocio jurídico, que requería una legislación especial para poder cumplir con el precepto del Estado social de derecho de proteger y promover la adquisición de una vivienda digna. Los deudores argumentaron la teoría de la imprevisión por la excesiva onerosidad sobrevenida. Sin embargo, a este suceso le fue aplicado por parte de los jueces el derecho positivo interpretado en forma rígida y literal, conforme a la argumentación de las instituciones financieras que sostuvieron que bajo ningún precepto legal era posible aplicar la revisión de los contratos, puesto que el contrato de mutuo firmado entre la entidad financiera y el usuario del crédito es de ejecución instantánea, y que los deudores de forma voluntaria firmaron el contrato. Fue así como los deudores se vieron obligados a recurrir a


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la Corte Constitucional para que declarara inexequible la ley que creó el sistema de capitalizar intereses y la fórmula de cálculo del UPAC.

En el siguiente capítulo se analizará el derecho a adquirir vivienda desde la óptica de los derechos humanos los cuales el Estado tiene el deber de respetar y garantizar. Es importante conocer la génesis y el de-sarrollo de los diferentes derechos, para construir el análisis de la tesis en estudio.

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3. La vivienda digna en un estado que respeta los derechos humanos

La sociedad contemporánea reconoce que todo ser humano, por el hecho de serlo, tiene derechos frente al Estado. Así las cosas, le corres-ponde a este último reconocerlos, respetarlos, promoverlos, protegerlos y garantizarlos. Estamos hablando de los derechos humanos y fundamen-tales de todas las personas102, contenidos en la Declaración Universal de los Derechos humanos que ha sido aceptada por Colombia.

3.1 Los Derechos HumanosLos derechos humanos están constituidos por el conjunto de normas

que hacen referencia a los atributos del hombre, que le son propios y que puede ejercer donde se encuentre, sin ninguna distinción de raza, sexo, origen. Son inherentes a su naturaleza y condición de ser humano. El re-conocimiento de los derechos a la persona humana, puede hacerse des-de las teorías ius naturalistas103 que afirman la existencia de un derecho natural, o bien como creaciones de las normas jurídicas a favor de ciertas libertades otorgadas por el Estado a los ciudadanos, de conformidad con las ius positivistas104. Desde ambas teorías existen en los instrumentos internacionales y en los ordenamientos jurídicos internos, la positivización de tales derechos. 102 Declaración Universal de los Derechos humanos.103 Fundación Wikimedia. www// es,wikipedia.org/wiki/derechos_humanos. Home page 8/8/2008.104 Fundación Wikimedia. www// es,wikipedia.org/wiki/derechos_humanos. Home page 8/8/2008.

Capítulo III


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En el documento de la red de promotores de derechos humanos de la Defensoría del Pueblo, se desarrolla el tema sobre lo que son los dere-chos humanos y comentan que autores como hugo Grocio105 (1538-1645) o John Locke106 apuntan a mostrar que los derechos son algo más que una concesión generosa por parte del Estado. El documento textualmente reafirma que “la función prioritaria del Estado, es la de asegurar el goce de estos derechos naturales. Del cumplimiento cabal de esta función de-pende, en últimas, su legitimidad. Los derechos naturales señalan así, al mismo tiempo, la finalidad prioritaria del poder y sus límites; establecen barreras jurídicas y morales en principios infranqueables, y le indican, al mismo tiempo, al Estado, el derrotero a seguir para ganar y conservar la legitimidad”.107 Los derechos humanos se han positivizado en diferentes instrumentos internacionales. Fue así como en 1948, en la Asamblea Ge-neral de la ONU se aprobó el histórico documento de la Declaración Uni-versal de los Derechos humanos cuyo objetivo es promover y potenciar el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. En él se proclaman los derechos personales, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales del hombre.

Los derechos humanos en el proceso histórico han evolucionado y, como ya se ha dicho, han surgido mecanismos para protegerlos. Por lo tanto, se ha intentado clasificarlos desde la perspectiva de la generación de los derechos, buscando una funcionalidad que permita tener una visión de conjunto de ellos y una mejor comprensión de su naturaleza y de sus propiedades. La clasificación más conocida es la de las “tres generacio-nes”, propuesta efectuada por Karen Vasak en 1979 para clasificarlos, la cual tiene un enfoque historicista108. Vasak los agrupa en derechos de primera, segunda y tercera generación. Los de primera generación son los derechos civiles y políticos: aquellos que garantizan las libertades indivi-duales y la participación política (fundamentalmente, el derecho al voto); son los derechos a la libertad y fueron el énfasis de los primeros siste-mas modernos de protección. A la segunda generación pertenecen los derechos económicos, sociales y culturales, considerados derechos a la igualdad. Los derechos de la tercera generación son los colectivos o de solidaridad, que tratan de proteger las libertades individuales frente a las distintas agresiones que las amenazan, como consecuencia de las nue-vas tecnologías y de las perversiones del sistema económico, entre ellos

105 hugo Grocio. (1583-1645) jurista, estadista, matemático, erudito y humanista holandés. Sus escritos jurídicos sentaron las bases del Derecho Internacional Moderno, www.Biogra-fías y vidas.com/biografia/g/Grocio.home page 9/8/2008.106 John Locke (1632 – 1704) pensador ingles, máximo representante de la doctrina filosófi-ca del empirismo. www.biografiasyvidas.com/biografias/l/Locke home page 9/8/2008107 ¿Qué son los derechos Humanos? Red de promotores de derechos humanos, defen-soría del pueblo. 108 Cuevas, Aguilar, Magdalena. Las tres generaciones de los derechos humanos. www.jurídicas.unam.mx/publica/libre/rev/derhum/cont/30/pr/pr20.pddf

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se encuentran el derecho al medioambiente sano. La división también ha seguido las nociones centrales de las tres frases que fueran la divisa de la Revolución Francesa, libertad, igualdad, fraternidad o solidaridad109.

Las tres generaciones de los derechos permiten ubicar el derecho a la vivienda digna en los sociales, económicos y culturales110, es decir, se ex-cluye de los derechos fundamentales. A este respecto, la Corte Constitu-cional colombiana ha dicho que:111 “Los derechos que son fundamentales por aplicación directa e inmediata son todos aquellos derechos de libertad e igualdad formal y, además, ciertos derechos de igualdad material que se relacionan con la vida y la dignidad humana…”. En ese orden de ideas, el derecho a la vivienda, mientras no pongan en peligro la vida o se halle en conexidad con un derecho fundamental, no se puede clasificar dentro de los fundamentales. Sin embargo, la vulneración a este derecho que sufren los ciudadanos colombianos ha sido una clara violación a los derechos humanos, pues ha vulnerado la dignidad humana y la protección especial que el Estado debe otorgar a la familia, como núcleo fundamental de la sociedad.

La clasificación del derecho a la vivienda digna en los derechos de segunda generación, ha sido expresada y ratificada por las Altas Cortes quienes han seguido la misma línea jurisprudencial y han declarado que este derecho solo excepcionalmente, cuando se halla en convexidad con un derecho fundamental, puede ser objeto de amparo constitucional. La Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Penal del 22 de enero de 2002, cita expresamente a la Corte Constitucional y a manera de recopila-ción frente al tema, retoma la afirmación que el derecho a la vivienda digna no es considerado per se derecho fundamental.112 Sin embargo, y pese a ubicarse dentro de los llamados derechos humanos económicos, sociales y culturales, sigue éste siendo un derecho de las personas y el Estado tiene el deber de intervenir de manera efectiva para que sus ciudadanos vivan dignamente. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho: “El de-recho a la vivienda digna es pues un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente

109 Fundación Wikimedia. [Online] “http://es.wikipedia.org/wiki/Tres_generaciones_de_de-rechos_humanos”.110 Fundación Wikimedia. [Online] http://es.wikipedia.org/wiki/tres generaciones de dere-chos humanos. Home page 8/8/2008.111 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-506, Bogotá, del 21 de agosto de 1992, magistrado ponente Ciro Angarita Barón.112 Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Penal, enero 22 de 2002, magistrado po-nente Fernando E. Arboleda Ripoll. “El derecho a la vivienda digna no es considerado per se derecho fundamental, y por lo tanto no puede ser susceptible de protección inmediata por vía de acción de tutela, se trata de un derecho asistencia de tipo económico, que se enmarca dentro de la obligación que tiene el Estado de promover planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.


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por la administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores o medios de la sociedad…113”. Pese a que este derecho es reconocido por Colombia tanto nacional como internacionalmente, es dramática la realidad que existe en relación con la vivienda. Muchos no poseen vivienda propia, otros viven en condiciones inhumanas en laderas y sitios inapropiados en hacinamiento. Otros la tu-vieron por un periodo corto pues se vieron obligados a devolverla ante la imposibilidad de atender la onerosa carga financiera que significó la com-pra de la vivienda por el sistema UPAC.

El derecho a la vivienda digna está reconocido plenamente en el dere-cho nacional, pero también en el derecho internacional de los Derechos Humanos. Diferentes instrumentos han definido el derecho a la vivienda adecuada como el derecho a disponer de un lugar privado con seguridad adecuada, seguridad de tenencia, una infraestructura básica adecuada que incluya servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y elimina-ción de desechos, factores apropiados a la calidad del medioambiente y relacionadas con la salud y un emplazamiento apropiado y con acceso al trabajo y a los servicios básicos. Todo ello a un costo razonable114. Colom-bia es responsable internacionalmente frente a los derechos económicos y sociales ya que hace parte del Pacto Internacional de Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. En dicho acuerdo Colombia acepta que: “Los Estados partes en el presente pacto, recono-cen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuada y una mejora continua de las condiciones de existencia”115. De este modo, Colombia se ha comprometido no sólo con el pueblo colombiano, sino también con la comunidad internacional. En el ámbito nacional, el derecho a la vivienda digna ha sido plasmado en la Carta fundamental, en el artículo 51. Sin embargo, tal como se ha dicho en repetidas oportunidades, este derecho no se ha hecho efectivo porque los programas y sistemas de financiación lo han impedido. Para que este derecho de contenido social sea efectivo se requiere de la concientización del Estado para que no lo ubique en una categoría menos importante que los derechos fundamentales o los civiles y políticos.

113 Corte Constitucional Sentencia C-495, Bogotá, de 1995, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa.114 Declaración Universal de los Derechos humanos (Artículo 25); Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales (artículo 11.1) Pacto internacional de derechos Civiles y Políticos (artículo 17).115 Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.

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Los derechos humanos se conocen como derechos del hombre116, li-bertades públicas117, derechos fundamentales118, derechos morales, dere-chos personalísimos119, garantías individuales120, derechos esenciales121, derechos innatos122, entre otros123. Por eso, en la Declaración Universal de Derechos humanos, párrafo 8º del Preámbulo, aparecen como “...el ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse...”.

En Colombia el problema que se ha presentado alrededor de la finan-ciación de vivienda por el sistema UPAC, es que al no instituir un régimen de derecho especial para la financiación de la vivienda, entró a reñir abier-tamente con la Declaración Universal de los Derechos humanos cuando en su preámbulo expresa que éstos deben ser protegidos por un “régimen de derecho”. hecho que no ocurrió en el problema analizado, pues como ya se ha dicho, a falta de una disposición especial para la financiación de la vivienda el contrato de mutuo se ubicó en la norma establecida para el mutuo comercial sin ser la financiación de vivienda un negocio comercial. El preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos humanos ex-presa que es responsabilidad del Estado crear disposiciones legales que protejan efectivamente los derechos humanos con el fin de evitar la rebe-lión de los asociados, por causa de la tiranía y la opresión:

“Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tie-nen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana; considerando que el desconocimiento y el menosprecio de los derechos humanos han originado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia de la humanidad, y que se ha proclamado, como la aspiración más elevada del hombre, el advenimiento de un mun-

116 Derechos del hombre: Expresión histórica contenida en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del ciudadano de la Revolución Francesa de 1789, contemplando los derechos de la persona en su de individuo frente al poder del Estado. es.wikipedia.org/wiki/DeclaraciódelosDerechosdelHombreydelCiudadano.home page 8/8/2008117 Libertades públicas: Expresión acuñada por la doctrina francesa para referirse básica-mente a los derechos civiles y políticos que debe tener toda persona. es.wikipedia.org/wiki/.home page 8-8-2008118 Derechos fundamentales: Con esta denominación se hace hincapié en el carácter primi-genio de estos derechos, pues resultan básicos y esenciales para el hombre y su realización plena. También hace énfasis en la idea de que estos derechos son el fundamento de otros derechos derivados y más particulares.es.wikipedia.org/wiki/.home page 8-8-2008119 Derechos personalísimos: Acepción que comprende los derechos relativos a los atribu-tos físicos y morales de la persona. es.wikipedia.org/wiki/.home page 8-8- 2008120 Derechos o garantías individuales: Denominación utilizada bajo el predominio de la ideo-logía individualista, al considerarlos como pertenecientes al hombre individualmente consi-derado en su connotación de persona física, centro y razón de ser de todas las instituciones políticas y sociales. es.wikipedia.org/wiki/.home page 8-8- 2008121 Derechos esenciales: Se consideran como tales a aquellos derechos permanentes e inherentes al hombre y a su esencia, sin los cuales no podría ser propiamente humano. es.wikipedia.org/wiki/.home page 8-8- 2008122 Derechos innatos: Con esta expresión se quiere denotar que esos derechos nacen con el hombre y son valiosos por sí mismos. es.wikipedia.org/wiki/.home page 8-8- 2008123 RED DE PROMOTORES DE DERECHOS HUMANOS. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. “¿Qué son los Derechos Humanos?” Bogotá D. C. 2001.


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do en que los seres humanos, liberados del temor y de la miseria, disfruten de la libertad de palabra y de la libertad de creencias; Con-siderando esencial que los derechos humanos sean protegidos por un régimen de derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión…”124. (Resaltado en negrilla por parte nuestra).

La protección a la vivienda digna también ha sido estipulada por Co-lombia en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales. En él se compromete a “…adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especial-mente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efecti-vidad de los derechos aquí reconocidos”125. A pesar de este compromiso, el Estado colombiano no puso su estructura política y jurídica al servicio de las personas que financiaron su vivienda por el sistema UPAC para logar dar una protección especial a las personas que por su condición eco-nómica se encontraron en circunstancias de debilidad manifiesta, frente al sistema financiero y al Estado mismo.

En un Estado social de derecho, los derechos de segunda generación deberían ser pilares de garantías para los ciudadanos. Para que exista un verdadero desarrollo económico de la población, el Estado debe promover la existencia de condiciones de vida y de acceso a los bienes materiales y culturales en términos adecuados a la dignidad inherente a la persona humana. Para la realización de los derechos de segunda generación se exige la intervención directa del Estado, de no hacerlo resulta imposible la garantía de bienes sociales básicos como: educación, protección de la salud, trabajo, pensiones, vivienda y bienestar económico en general.

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales expresa que la realización de estos derechos, sólo puede alcanzarse “pro-gresivamente”. Sin embargo, es apenas lógico que deba existir voluntad para establecer políticas de Estado que permitan progresar en ese propó-sito. También ha dicho el Pacto que la exigibilidad de estos derechos está condicionada a la existencia de recursos apropiados para su satisfacción, de modo que las obligaciones que asume el Estado respecto de ellos, generalmente son de medio o de comportamiento.126 A pesar de ello, el comportamiento del Estado frente a las decisiones que perjudicaron a los

124 DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. Preámbulo.125 Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales.126 NIKKEN, Pedro. EL CONCEPTO DE DEREChOS hUMANOS. Defensoría del Pueblo República Bolivariana de Venezuela. 28 de enero de 2007. Obtenida de http://www.defenso-ria.gov.ve/detalle.asp?sec=1407&id=884&plantilla=8

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deudores del sistema fue indolente, tuvo que ocurrir una masacre econó-mica y social con pérdida de vivienda, suicidios, desintegración de fami-lias, demandas, asociación de deudores para luchar unidos, intervención del máximo organismo protector de la constitución, para que el Estado cambiara todo un universo de actuaciones inconstitucionales y violadoras de los derechos humanos. Fue después de las sentencias de la Corte que el Estado expidió una norma jurídica especial para la financiación de vivienda, adaptada al cambio de la prohibición de liquidar intereses sobre intereses, en la cual se permitió el pago anticipado de la obligación, se limitó la tasa de interés a la mínima del mercado financiero, se estableció que la corrección monetaria solo se ligaría a la inflación reciente, se or-denó la revisión de los contratos de mutuo y la terminación de procesos ejecutivos que estuvieran vigentes a diciembre 31 de 1999 entre otros.

La Corte constitucional en sentencia C- 251 de 1997, se refiere a lo establecido en el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales respecto del carácter progresivo de la protección a dichos de-rechos. Allí se hace claridad que ser “progresivo” no quiere decir que los Estados pueden demorar la toma de las medidas necesarias para hacerlos efectivos. Por el contrario, en palabras de la entidad “el deber de adoptar todas las medidas posibles es inmediato, ya que los Estados “tienen la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la completa realización de los derechos contenidos en el Pacto” (de los Derechos Eco-nómicos Sociales y Culturales). Simplemente, teniendo en cuenta que en general los derechos sociales implican una prestación pública, la cual supo-ne la existencia de unos determinados recursos y la necesidad de poner en marcha las instituciones prestatarias de los servicios, se reconoce que “la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”, por lo cual la obligación de garantizarlos no puede ser inmediata (...)”.127 Así las cosas, se reitera que el derecho a la vivienda digna no se puede exigir de forma inme-diata en razón a que no detenta el carácter de fundamental, pero el Estado tiene la obligación de crear las condiciones materiales que permitan a cada persona gozar a plenitud de todos sus derechos. El Estado se debe com-prometer a adoptar medidas económicas, técnicas y legales, para lograr progresivamente la plena efectividad al derecho a una vivienda digna. Del mismo modo, a garantizar el ejercicio y goce de los derechos económicos a toda persona sin discriminación alguna.

Conocidos todos los hechos ocurridos alrededor de la financiación de la compra de vivienda por el sistema UPAC, puede afirmarse que el Esta-do actuó en contravía de los preceptos de derechos humanos nacionales

127 Corte Constitucional. Sentencia C-251 del 28 de mayo de 1997, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero.


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e internacionales al no garantizar el pleno ejercicio de los derechos a ad-quirir una vivienda digna128. Así que, el Estado es responsable ante los or-ganismos internacionales por el menoscabo a los derechos humanos por acción y por omisión. En la Corte Interamericana de Derechos humanos, en la sentencia del 29 de julio de 1988 se afirmó que “todo menoscabo a los derechos humanos reconocidos en la Convención que pueda ser atribuido, según las reglas del derecho internacional, a la acción u omisión de cualquier autoridad pública, constituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los términos previstos en la misma Convención”.129

3.2 Conclusiones del capítuloEl Estado debe diseñar una política de vivienda integrada a la realidad

nacional, al mandato Constitucional y a los compromisos internacionales.

Los derechos económicos y sociales son una responsabilidad del Esta-do social de derecho y con ellos se debe garantizar la justicia y el equilibrio social, buscando que todos los que participan en el proceso económico lo hagan para el mejoramiento de su calidad de vida. El Estado tiene como función intervenir profundamente para garantizar los derechos económi-cos y sociales, para evitar desequilibrios sociales, tal como ocurrió con el sistema de financiación UPAC que lejos de propiciar justicia y equilibrio social se convirtió en el camino de la miseria de los deudores.

A partir de la Declaración Universal de los Derechos humanos en 1948 y la Convención Internacional sobre los Derechos Económicos Sociales y Culturales en 1966, la vivienda entra a ser considerada un bien vital para el desarrollo de las personas. Disfrutar de la propiedad de una vivienda es un derecho que todos los miembros de la sociedad deben poder alcanzar y es el Estado quien puede garantizar que no solo los fuertes y capaces de meterse en el mundo económico lo logren.

Llama la atención cómo el Estado social de derecho colombiano se olvidó de promover condiciones para la igualdad de posibilidades de tener una vivienda propia y además de proteger a los deudores que se vieron enfrentados a condiciones económicas extremas. Aunque la protección a este derecho está contenida en instrumentos internacionales aceptados por Colombia, el Estado violó sus compromisos y los derechos humanos de los deudores. Solo basta aplicar al caso el concepto de violaciones

128 convención americana de derechos humanos. El Artículo 1 consagra que los Estados partes “se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garan-tizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción…”.129 Dh COLOMBIA. www.dhcolombia.info/spip.php?Article24.home page 8/8/2008

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a los derechos humanos130 que expresa: “por violación a los Derechos humanos debe entenderse toda conducta positiva o negativa mediante la cual un agente directo o indirecto del Estado vulnera, en cualquier persona y en cualquier tiempo, uno de los derechos enunciados y reconocidos por los instrumentos que conforman el Derecho Internacional de los Derechos humanos”. El autor de la conducta que provocó la crisis fue el Estado directamente y el derecho violado está clara y expresamente protegido en los pactos internacionales de derechos humanos suscritos por Colombia.

130 Concepto de derechos Humanos. www.dhcolombia.info/spip.php? Article24.home page 8/8/2008


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4. Técnicas de investigación de la línea jurisprudencial, síntesis de

sentencias que tienen relación directa con la adquisición de vivienda digna

en colombia

4.1 Técnicas de investigación de la línea jurisprudencial

4.1.1 Método y desarrollo de la investigación

La génesis de la construcción de esta línea Jurisprudencial, comienza por selección del material de lectura con enfoque en la búsqueda de jurispruden-cia emitida por las Altas Cortes especialmente la Corte Constitucional.

La primera pregunta que surge es, ¿cómo ubicar dentro de las senten-cias que anualmente emite la Corte Constitucional, el temario del trabajo, expresado en su Título?

Se desagrega el título del trabajo en subtemas, para iniciar la búsque-da dentro de las sentencias o jurisprudencia emitida por la Corte Constitu-cional, “Aporte jurisprudencial sobre la adquisición de vivienda en Colom-bia”. Vale decir, que aunque el título del trabajo contiene dos verbos, tres sustantivos, artículos y preposiciones, su significado no lleva a encontrar una palabra clave que permita entrar en el tema principal, excepto el sus-tantivo vivienda.

Capítulo IV


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Del sustantivo vivienda se parte relacionándolo con lo expuesto por la Constitución nacional en su Artículo 51: “Todos los colombianos tienen de-recho a una vivienda digna. El estado fijara las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas aso-ciativas de ejecución de estos programas de vivienda”. (Negrillas del autor)

Con las palabras vivienda digna y sistemas adecuados de financiación a largo plazo, el anterior artículo cubre el temario a trabajar.

En este orden de ideas, la tarea se enfoca en encontrar jurisprudencia concerniente a vivienda digna y sistemas de financiación, emitidas por la Corte Constitucional de Colombia.

Ante la pregunta, ¿qué periodo de tiempo se debe cubrir?, surgen res-puestas como estas:

• A partir de 1991 del año de promulgación de la nueva Carta Consti-tucional.• Desde de 1972 fecha en que se creó el Sistema de Valor Constante (Financiación de Vivienda a través de las Unidad de Valor Constante “UPAC”).• Desde 1998, año de la crisis del Sistema de Valor Constante.• Indistintamente del año, sólo a partir de la fecha en que surgen los primeros pronunciamientos de la Corte respecto al tema en estudio.

Para mayor seguridad, se optó por obtener sentencias de la Corte Constitucional proferidas desde el año 1991. De una primera lectura se extractaron todas aquellas mencionadas o referenciadas. Seguidamente, se clasificaron cronológicamente por año y se ordenaron por numeración de menor a mayor, resultando un total de 73 sentencias.

Luego, en una segunda lectura se depuraron todas aquellas senten-cias cuyo contenido no está directamente relacionado con el tema tratado, como por ejemplo las sentencias C 417, C510, C 588, C 558, todas del año 1992.

La primera de ellas C 417 Facultades extraordinarias de Tránsito Cons-titucional, dadas al Ejecutivo.

C 510 1992 aspecto cubierto, saneamiento aduanero.C 588 1992 derecho de hijas célibes de personal de oficiales y subofi-

ciales de las Fuerza Armadas.

El resultado de esta metodología arrojó un total de 22 sentencias rela-cionadas con el tema de adquisición y financiación de vivienda (ver anexo),

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observándose que el mayor numero de pronunciamientos de la Corte Cons-titucional fueron en 1999, con un total de tres sentencias y 2000 con 11, periodos de tiempo en que se acentuó la crisis del sistema de financiación con Valor Constante.

Ahora, ¿cómo se construye la línea jurisprudencial de la financiación de la vivienda en Colombia?

Para ello, se seguirá los tres pasos que ha mencionado Diego Eduardo López M., en su libro El derecho de los Jueces:

• Punto Arquimédico de apoyo;• Ingeniería reversa. • La telaraña y los puntos nodales de jurisprudencia.

4.1.2 Punto Arquimédico de apoyo

“El punto arquimédico es simplemente una sentencia con la que se trata de dar solución a las relaciones estructurales entre varias sentencias. Su propósito fundamental será el de ayudar en la identificación de las ‘sentencias hito’ de la línea y su sistematización en un gráfico”. El libro en mención señala que la sentencia arquimédica debe cumplir con requisitos mínimos como los siguientes:

• Ser lo más reciente posible.• Tener el mismo patrón fáctico en sus hechos relevantes, de la cual se

extraen las sentencias citadas por ésta.

4.1.3 Ingeniería reversa, la telaraña citacional y los puntos nodales de jurisprudencia.

Según López, consiste en el estudio de la estructura de citas del punto arquimédico. Posteriormente, se continúa con los demás niveles del ni-cho citacional, creando una especie de árbol genealógico de sentencias o, en otras palabras, unas cadenas de sentencias derivadas de las sen-tencias arquimédicas. Al construir los diferentes árboles genealógicos de la sentencia arquimédica, el resultado es un árbol genealógico o nicho citacional universal, en el cual, solo una sentencia será la originadora de la sentencia arquimédica, o sea, la que encabezará la pirámide o árbol ge-nealógico que contendrá todas las sentencias ya citadas en los esquemas anteriores. Y, una vez teniendo este nicho citacional universal, se hallará de manera más clara la Sentencia hito.

¿Qué es una Sentencia Hito?Aquélla sentencia que la Corte Constitucional en sus diferentes pro-

nunciamientos subsiguientes, frecuentemente cita ya que ésta provee los elementos y principios fundamentales de un tema sometido a análisis o


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estudio. Es decir, las sentencias más citadas, indican que son sentencias de contenido valioso, ya que sus decisiones fueron importantes y aún si-guen vigentes.

La búsqueda de la Sentencia Hito se circunscribe a enmarcar y/o en-cajar todas y cada de las sentencias, dentro del temario de las hipótesis planteadas en el trabajo. La Sentencia hito surge como resultado de la depuración de todas y cada una de las sentencias seleccionadas emiti-das por la Corte Constitucional, clasificadas de acuerdo al año de pro-nunciamiento y en su orden de expedición o emisión numérica, de menor a mayor. Con estas sentencias y siguiendo los lineamientos expresados por López en su Libro “El Derecho de los Jueces”, se construye la línea jurisprudencial resultando como Sentencia hito la sentencia SU 813 del 2007, pues en ella se plasma buena parte de los conceptos emitidos por la Corte Constitucional fallos anteriores, ratificados en sala plena.

Las hipótesis planteadas en el trabajo se correlacionaron con senten-cias inherentes al trabajo para validar lo expuesto en ellas, resumiendo y extrayendo los apartes que directamente aportan al trabajo.

Seguidamente, se presenta el rastreo de la línea jurisprudencial desde 1995 hasta el año 2007, presentando primero el orden cronológico de las diferentes sentencias emitidas por la Corte Constitucional, y seguidamen-te, el correspondiente gráfico o árbol citacional.

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4.2 Hipótesis4.2.1 Primera hipótesis

El contrato de mutuo mercantil usado para la adquisición de vivienda no cumple con los fines del estado social de derecho.

SENTENCIA 367 1995. (Extractos)Agosto 16 de 1995.Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo.Dentro de un sistema jurídico que, como el nuestro, reconoce -aunque

no con carácter absoluto- la autonomía de la voluntad privada, es lo nor-mal que los particulares sometan los efectos de sus actos jurídicos a las cláusulas emanadas del mutuo acuerdo entre ellos, siempre que no con-traríen disposiciones imperativas de la ley, comúnmente conocidas como normas de orden público.

hay, pues, en materia contractual dos ámbitos bien diferenciados, res-pecto de cada uno de los cuales la función del legislador varía sustancial-mente:

• El que corresponde regular al Estado mediante preceptos de obliga-torio e ineludible cumplimiento, en el cual no cabe la libre decisión ni el convenio entre las partes, aunque estén de acuerdo, por cuanto no es el suyo el único interés comprometido o en juego sino que está de por medio el interés público, o en razón de la necesidad de proteger a uno de los contratantes que el ordenamiento jurídico presume más débil que el otro;

• y el que, por repercutir tan sólo en el interés de los contratantes sin afectar el de la colectividad y siendo claro el equilibrio entre ellos, corres-ponde a su libertad y dominio, como dueños de las decisiones que estimen más adecuadas y oportunas en busca de sus respectivas conveniencias.

En el último terreno enunciado, es tarea del legislador proveer la norma aplicable cuando se da el silencio de los contratantes, disponiendo así, en subsidio de la voluntad de éstos, las consecuencias de ciertas situaciones jurídicas.

Tal es el caso de la norma demandada, que no tiene sentido ni aplica-ción sino sobre el supuesto de que, habiendo incurrido el deudor en mora de pagar una suma de dinero, las partes no han pactado el monto en el cual debe ser indemnizado el acreedor por los perjuicios que dicha mora le causa, por lo cual el legislador se ha visto precisado a consagrar, como re-gla supletiva, la que fija los intereses legales, determinando su porcentaje en un cierto período (6% anual), a falta de los intereses convencionales.


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El precepto corresponde, entonces, a una función legislativa consisten-te en precaver los conflictos, disponiendo con antelación y por vía general y supletoria una forma de solucionarlos, con el fin de asegurar a los asocia-dos la necesaria certidumbre sobre el derecho que rige sus relaciones.

SENTENCIA C 485 1995. (Extractos)Octubre 30 de 1995.Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía.La regulación legal en materia de obligaciones.En general, la regulación legal en lo que tiene que ver con las obliga-

ciones, especialmente con las que tienen su origen en el contrato, está formada por normas supletorias. Las imperativas, en principio, son so-lamente aquellas encaminadas a impedir el abuso de las situaciones de superioridad económica, como las relativas a la prohibición de los intere-ses usurarios, la lesión enorme, o las orientadas a castigar los negocios ilícitos, como la prohibición de repetir lo dado o pagado con causa u objeto ilícito a sabiendas, contenida en el artículo 1525 del C.C.

SENTENCIA C 252 1998. (Extractos)Bogotá, mayo 26 de 1998.Magistrado Ponente: Carmenza Isaza de Gómez.Para el actor, la prohibición que consagra la norma parcialmente acu-

sada de dar por terminado el contrato de mutuo oneroso antes del venci-miento del término estipulado por las partes, desconoce el derecho a la libre competencia económica, consagrado por el artículo 333 de la Cons-titución, pues, impide a los deudores pagar lo adeudado antes del tér-mino estipulado, y acceder, si ellos lo requieren, a mejores condiciones de crédito o tasas de intereses, de conformidad con las fluctuaciones del mercado financiero.

El hecho de impedir el pago anticipado en los contratos de mutuo one-roso, le niega al deudor la posibilidad de pagar y escoger la mejor oferta que se ofrezca en el mercado, quedando sometido a las condiciones y voluntad del acreedor. En consecuencia, la norma está propiciando el abu-so de la posición dominante de personas y, en especial de entidades del sector financiero que tienen en el contrato de mutuo oneroso, una de sus principales fuentes de inversión.

La aplicación del aparte demandado, trae como consecuencia que el artículo 868 del Código de Comercio, que consagra la teoría de la im-previsión y, por ende, la facultad de revisión de los contratos cuando las circunstancias nuevas, imprevistas o imprevisibles hacen gravosa las prestaciones para algunas de las partes, no pueda ser empleada para la revisión de los contratos de mutuo oneroso.

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Finalmente, considera que, en relación con el aparte acusado, ha ope-rado el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente, pues él se opo-ne a los nuevos presupuestos del Estado social de derecho

Pretende el demandante que el artículo 2229 del Código Civil, al res-tablecer que el mutuario puede pagar toda la suma prestada, aun antes del término estipulado, salvo que se hayan pactado intereses, quebranta diversas normas de la Constitución, concretamente, el preámbulo y los artículos 1, 5, 13, 15, 42, 333, y 334.

Según el actor, la norma vulnera la libertad económica y permite que se abuse del derecho. Quebranta la igualdad, porque “sólo una de las partes podría dar por terminado este contrato”. Es contraria, además, a la protección que merece la familia y a su dignidad. Se examinarán, en consecuencia, estos argumentos.

Tercera.- Análisis del artículo 2229 del Código Civil.El artículo 2229 del Código Civil confiere al mutuario la posibilidad de

pagar toda la suma prestada, aun antes del vencimiento del término, salvo que se hayan pactado intereses. ¿Cuál es la razón de ser de esta norma?

De conformidad con el artículo 1554 del mismo Código Civil, “El deudor puede renunciar al plazo, a menos que el testador haya dispuesto o las partes estipulando lo contrario, o que la anticipación del pago acarree al acreedor un perjuicio que por medio del plazo se propuso manifiestamente evitar”. Y, refiriéndose al contrato de mutuo, dice que en éste se aplicará lo previsto por el artículo 2229 (por error, la norma cita el 2225).

El artículo 1554 concuerda con el 1553 que establece la regla general de que al deudor no puede exigirse el pago de su obligación antes del vencimiento del plazo.

Como se ve, las dos normas consagran el equilibrio entre el acreedor y el deudor en lo relativo al plazo para el pago: el primero no puede exigir el pago antes del vencimiento del término; y el segundo no puede pagar anti-cipadamente cuando al hacerlo cause un perjuicio. ¿Por qué? Porque este es un contrato conmutativo oneroso, según el cual “cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez” (artículo 1498 del Código Civil).

En el caso concreto del mutuo, el plazo para el pago de la suma pres-tada se entiende establecido exclusivamente en favor del deudor, si no se han pactado intereses; y en favor del mismo deudor y del acreedor, si se han estipulado intereses.


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SENTENCIA 383 1999. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, mayo 27 de 1999.Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra.El demandante, luego de transcribir la norma cuya inexequibilidad so-

licita declarar, afirma que la atribución que a la Junta Directiva del Banco de la República le asigna el artículo 16 de la Ley 31 de 1992 en su literal f), para “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, en la expresión acabada de subrayar vulnera los artículos 373 y 51 de la Constitución Política.

Analizados los antecedentes legislativos de la Ley 31 de 1992 y, más concretamente, de lo que fue el texto definitivo del artículo 16, literal f) de la misma, surge como conclusión obligada que al Congreso le estaba vedado ordenar a la Junta Directiva del Banco de la República que al ejercer la función de “fijar la metodología para la determinación de los valores en mo-neda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-”, lo haga “procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, pues de esa manera resulta invadida por el legislador la órbita de las funciones que de manea autónoma y para velar por la estabili-dad de la moneda le asigna a la Junta Directiva del Banco de la República la Constitución Nacional (Artículo 372), como autoridad monetaria y crediticia. Es decir, puede la ley asignarle a la Junta Directiva del Banco la función aludida, pero a éste le corresponde, con independencia técnica diseñar y utilizar los instrumentos que para ese efecto de fijar los valores en moneda legal de la UPAC resulten apropiados según su criterio, para lo cual no re-sulta siempre que ha de atarse esa determinación a la variación de las tasas de interés, máxime si se tiene en cuenta que podrían además influir factores diferentes, tales como la política salarial, o la política fiscal, por ejemplo.

3.3.11. Podría aducirse que la expresión “procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, no es de carácter imperativo sino meramente facultativo, pero ello no es así. En efecto, el mandato contenido en la ley es el de fijar la metodología a que allí se alude “procurando” lo que se indica. Es decir, no existe libertad para la fijación de la metodología con arreglo a la cual haya de determinarse el valor en moneda legal de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante UPAC, porque el legislador le señaló a la Junta Directiva del Banco de la República, de manera precisa, que ha de hacerlo, siempre en la forma que él le señala a tal punto que de no proceder así, podría acusarse de ilegalidad el acto administrativo correspondiente.

Agrégase además que, aún si se acudiera a una interpretación grama-tical la conclusión sería la misma, toda vez que “procurar” tiene por signi-

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ficado “hacer diligencias o esfuerzos para que suceda lo que se expresa” o “conseguir o adquirir algo”, por lo que interpretada la norma acusada en el sentido natural y obvio que corresponde a “procurando”, ello significa que a la Junta Directiva del Banco de la República al fijar la metodología para determinar el valor de la UPAC, se le ordena por el legislador que encamine su actividad a que se tenga en cuenta el “movimiento de las tasas de interés en la economía”, o que consiga, de manera precisa ese propósito.

4. La norma acusada viola el artículo 51 de la Constitución y no se encuentra en armonía con la concepción del Estado social de Derecho4.1. Como es públicamente conocido, a partir de la vigencia de la

Constitución de 1991 Colombia no es simplemente un Estado de derecho sino que, por expresa decisión de la Asamblea Nacional Constituyente, se autodefine como “un Estado social de derecho”, concepción ésta que, necesariamente tiene implicaciones en el ejercicio de las funciones atribui-das a las autoridades públicas, así como en la interpretación misma de la legislación, a fin de garantizar, siempre, el respeto a la dignidad de todos los habitantes del territorio nacional, con plena vigencia de los derechos fundamentales, incluidos los de contenido social, económico y cultural, y sobre la base de que el Estado colombiano se funda, además, en el tra-bajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general, según lo dispuesto en el artículo 1º de la Carta Política.

4.2. En armonía con lo expuesto a manera de síntesis en el nume-ral que precede, ha de recordarse por la Corte que el artículo 2º de la Constitución establece como fines esenciales del Estado los de “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes” consagrados en ella, de tal manera que se permita la convivencia pacífica de los asociados por la “vigencia de un orden justo”, al que ha de llegarse mediante el aseguramiento de que se le dé cumplimiento a “los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

4.3. En ese orden de ideas, la Constitución establece el “derecho a vivienda digna” como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de “las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”, así como el promover “planes de vivienda de interés social”, y “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”. Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo


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la concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por minis-terio de la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define como de “interés social”.

4.4. Para la Corte es claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el poder adquisitivo de la moneda, razón ésta por la cual pueden ser obje-to de actualización en su valor real las obligaciones dinerarias para que el pago de las mismas se realice conforme a la corrección monetaria.

4.5. Es decir, la actualización a valor presente de las obligaciones dine-rarias contraídas a largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de vivienda, no vulnera por sí misma la Constitución. Con ello se mantiene el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuido su valor, ni el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación.

4.6. Encuentra la Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución de “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la econo-mía”, implica que la corrección monetaria se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual condu-ce a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del dinero, es decir, los réditos que este produce, que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual se determina por las tasas de interés.

4.7. Por ello, a juicio de la Corte al incluir como factor de la actualiza-ción del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, preci-samente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir, opuesto a la “vigencia de un orden justo”, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución.

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4.8. Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino bajo otros criterios.

4.9. Así mismo, la determinación del valor en pesos de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante conforme a la variación de las tasas de interés en la economía a que se ha hecho referencia, pugna de manera directa con la “democratización del crédito” que ordena al Estado el artículo 335 de la Constitución como uno de los postulados básicos en la concepción de éste como “Social de derecho”, pues, precisamente a ello se llega, entre otras cosas, cuando el crédito no se concentra solamente en quienes abundan en dinero y en bienes, sino extendiéndolo a la mayor parte posible de los habitantes del país, sin que ello signifique nada distinto de procurar efecti-vas posibilidades de desarrollo personal y familiar en condiciones cada día más igualitarias.

4.10. Se observa además por la Corte que el artículo 334 de la Cons-titución establece que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, entre otras cosas, para “racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes”, asunto éste último al que no es ajeno, sino al contrario a él contribuye la legítima aspiración y el derecho a adquirir una vivienda, pues, como fácilmente se advierte ese es un aspecto que en la sociedad influye y de gran manera en la calidad de vida de los colombianos.

4.11. Al margen de lo dicho, se observa que al incluir la variación de las tasas de interés en la economía en la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, se distorsiona por completo el justo mantenimiento del valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las prestaciones, de tal manera que ello apareja como consecuencia un aumento patrimonial en beneficio de la entidad crediticia prestamista y en desmedro directo y proporcional del deudor, lo que sube de punto si a su vez a los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación conse-cuencial de la deuda liquidada de nuevo en Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen produciendo nue-vos intereses en forma indefinida.


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5. ConclusiónDe esta suerte, ha de concluirse entonces por la Corte que por las ra-

zones ya expuestas, la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante “procurando que ésta también refleje los movi-mientos de la tasa de interés en la economía”, como lo establece el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 en la parte acusada, es inexequible por ser contraria materialmente a la Constitución, lo que significa que no puede tener aplicación alguna, tanto en lo que respecta a la liquidación, a partir de este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos adquiridos con anteriori-dad y en lo que respecta a los créditos futuros, pues esta sentencia es “de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991.

6. Unidad de la parte motiva y de la decisión contenidas en esta SentenciaPara efectos de la cosa juzgada que habrá de producir lo aquí decidido

se advierte por la Corte que la motivación y la parte resolutiva del fallo constituyen, en este caso, un todo inescindible, en cuanto respecta a la inexequibilidad de la expresión acusada del artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992.

DecisiónDeclárese INEXEQUIBLE la expresión “procurando que ésta también

refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, contenida en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.

SENTENCIA 700 1999. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, septiembre 16 de 1999.Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

DemandaA juicio del impugnante, los decretos autónomos 677, 678, 1229, 1269

de 1972 y 1127 de 1990, que fueron expedidos antes de la promulgación de la Constitución Política de 1991, se encuentran a la fecha vigentes y violan algunas normas de la Carta.

Afirma que el Congreso de la República expidió la Ley 35 de 1993, por la cual se dictan normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el ma-nejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, para desarrollar el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución Política.

Manifiesta que el artículo 36 de la Ley 35 confiere facultades extraordi-narias al Gobierno Nacional para incorporar al Estatuto Orgánico del Sis-

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tema Financiero las modificaciones previstas en la Ley, variar la ubicación de entidades y modificar el sistema de titulación y numeración. Agrega que la mencionada disposición establece que las normas vigentes sobre regulación del sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional, a través de reglamentos constitucionales autónomos con anterioridad a la vigencia de la Ley, sólo podrán ser modificadas por ley en el futuro.

Otro de los argumentos expuestos por el actor consiste en que el siste-ma de valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, no se encuentran consagrados en ninguna ley de la República. Resalta que su reglamentación está consagrada en los decretos autónomos 677, 678, 1229, 1269 de 1972 y 1127 de 1990, los cuales han permanecido a través del tiempo como reglamentos constitucionales autónomos, y han regido hasta 1993, año en que fue expedido el Decreto Extraordinario 663. Reitera que estos decretos no han sido incluidos en ninguna ley del Congreso.

Manifiesta que la UPAC no ha contribuido a racionalizar la economía ni a mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, y que, por el contrario, es un hecho notorio que el usuario de este sistema ha visto afectado negativamente su salario. Explica que los ingresos de los usuarios se han ido deteriorando, ya que la UPAC está por encima del incremento salarial de cada año, con lo cual lo que se ha ocasionado es la disminución e inequidad en los ingresos y, por tanto, el perjuicio respecto de la calidad de vida de aquéllos.

En segundo lugar, considera el demandante que con la UPAC se oca-siona un doble anatocismo, al liquidar la corrección monetaria como inte-rés compuesto, y al liquidar el interés corriente y el interés de mora sobre el valor ajustado.

Esta situación implica que las tasas efectivas para préstamos de vi-vienda sean las más altas del mercado financiero, y que no resulta con-veniente para ningún interesado solicitar préstamos en UPAC, ya que su deterioro es claro y exagerado.

De otro lado, en lo referente al tema de la inequidad del valor liquidado de la UPAC, manifiesta el impugnante que ligar el cálculo de la corrección monetaria al IPC hacia el futuro, pero dejando la UPAC liquidada anterior-mente como está, se convierte en factor de inequidad y deterioro en la calidad de vida, tanto para los antiguos como para los nuevos usuarios.

Por lo anterior, considera que la UPAC debe desaparecer y que es preferible que la ley diseñe un nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, el cual consulte factores de equidad, el IPC con límite máximo y una tasa de interés baja.


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Finalmente, a juicio del impugnante, la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, es inequitativa y genera enriquecimiento sin causa, toda vez que se sustenta en el enriquecimiento de unos, a costa del em-pobrecimiento de otros. Es decir, los ahorradores y las corporaciones de Ahorro y Vivienda se enriquecen a costa del empobrecimiento de los deudores de este sistema y, por tanto, el doble anatocismo contribuye de manera importante al enriquecimiento sin causa en los créditos para ad-quisición de vivienda.

Concluye el actor que la situación antes mencionada viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.

Las disposiciones demandadas a las que se refiere el segundo grupo enunciado hacen parte de los decretos 1730 de 1991 y 663 de 1993, ex-pedidos con base en facultades otorgadas al Presidente de la República por las leyes 45 de 1990 y 35 de 1993, respectivamente. Se trata de de-cretos con fuerza de ley y, por tanto, de conformidad con lo contemplado expresamente en el numeral 5 del artículo 241 de la Carta Política, le corresponde a esta Corporación verificar su constitucionalidad.

(…)

SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y 19 de la Ley 35 de 1993; los decretos 655, 656 y 663 de 1993, sal-vo los numerales 1° a 9° del artículo 335 de este ultimo que se declaran INEXEQUIBLES”. (Subraya la Corte).

(…)

También en lo relativo a la cosa juzgada, debe advertirse que, si bien esta Corte (Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994) declaró exequible el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, que otorgó al Ejecutivo las facultades extraordinarias con invocación de las cuales expidió el Decreto 663 de 1993, del que hacen parte las normas acusadas, ha de recordarse que ellas eran para actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para incorporar a ese cuerpo preceptos vigentes en la materia y modificar el sistema de titulación y numeración, y no -como se hizo en los artículos impugnados- para establecer, después de haber entrado en vigencia la prohibición del artículo 150-10 de la Constitución, las disposiciones marco referentes a la financiación de vivienda a largo plazo.

Afirma la Corte que ni siquiera en virtud de decretos con fuerza de ley expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias puede ahora el Pre-sidente de la República dictar normas en el campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro, sin que previamente le hayan sido señaladas las pautas, objetivos y criterios mediante ley del Congreso, que constituya el marco de su actividad reguladora. Y ello en virtud de perentorios mandatos superiores.

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En efecto, el artículo 150, numeral 19, de la Carta, que sustituyó el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución anterior, incorporó expresa-mente estas materias dentro del conjunto de las que deben ser tratadas en dos etapas sucesivas por el Congreso y el Gobierno, de la manera expuesta.

En efecto, al amparo del artículo 51 de la Constitución, en concordan-cia con el 335 Ibídem, cuando las pautas, directrices, criterios y objetivos que debe fijar el Congreso en cuanto a la regulación de las actividades de captación, intermediación, inversión y aprovechamiento de recursos provenientes del público, se refieren a la financiación de vivienda a largo plazo, no pueden ser las aplicables a todo el sistema financiero, bursátil y asegurador, que hoy por hoy están contempladas principalmente en la Ley 35 de 1993, sino que deben tener por objeto especial y directo el que dicha norma constitucional prevé, es decir, la fijación de las condiciones nece-sarias para hacer efectivo el derecho que todos los colombianos tienen a una vivienda digna, y la promoción de planes de vivienda de interés social, “sistemas adecuados de financiación a largo plazo” (subraya la Corte) y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.

A ese respecto, debe reiterarse lo expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1998 (M.P.: Dra. Carmenza Isaza de Gómez) y C-383 del 27 de mayo de 1999 (M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra):

“El Constituyente impuso al Estado, en forma expresa, la obligación de promover, para la adquisición de vivienda “sistemas adecuados de financiación a largo plazo” (artículo 51 de la Constitución). Además, es-tableció los mecanismos de intervención en los artículos 333 y 334 de la Carta, y en otras normas de carácter constitucional, como el artículo 150, numeral 19, literal d). Todo enmarcado para garantizar la prevalencia de principios de justicia y equidad, pues debe recordarse que la Constitución desde su Preámbulo busca que se “garantice un orden político, económi-co y social justo”.

Encuentra la Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la Re-pública como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución de “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, im-plica que la corrección monetaria se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual conduce a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del dinero, es decir los réditos que este produce, que resulta ajeno a la actualización del


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valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual se determina por las tasas de interés.

4.7. Por ello, a juicio de la Corte al incluir como factor de la actualiza-ción del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisa-mente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir, opuesto a la “vigencia de un orden justo”, como lo ordena. Semejante sistema para la financiación de vivien-da, no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino bajo otros criterios”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999).

Como dijo el actor, al expedirse el Decreto 663 de 1993, no existía en el ordenamiento ninguna ley, expedida por el Congreso -que en este campo no puede delegar sus atribuciones- por la cual se fijara el marco del siste-ma de financiación de vivienda a largo plazo, y que pudiera desarrollar el Ejecutivo como lo estipuló el artículo 150, numerales 10 y 19, de la Carta Política.

Por tanto, el Presidente de la República carecía de competencia para expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la República; vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 Ibídem, y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrantando el principio me-dular del artículo 3 de la Constitución.

Se declarará la inexequibilidad de las normas que, en el Decreto 663 de 1993, estructuran el sistema UPAC.

SENTENCIA 747 1999. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, octubre 06 de 1999.Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán SierraDemandante estima que los apartes acusados de los artículos 121 y

134 del decreto 0663 de 1993,

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1. En un Estado social de derecho, tal como define la Constitución a la República de Colombia, en donde se garantizan principios tales como la igualdad, y cuyo texto fundamental establece que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna, correspondiéndole al Estado establecer las condiciones para hacer efectivo este derecho, entre otros, con sistemas adecuados de financiación para la adqui-sición de ésta, no se ha implementado ningún sistema que permita afirmar que este precepto constitucional ha recibido algún desarrollo. Por el contrario, sigue vigente un sistema creado en el año de 1972, conocido con el nombre de unidad de valor constante (UPAC), al que el legislador le añadió un mecanismo denominado capitalización de intereses, que por ser aplicable a todos los créditos a largo plazo, sin distingo alguno, ha desnaturalizado la razón de ser del sistema diseña-do con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991. 2. La capitalización que se consagra en las normas acusadas, apli-cada a los sistemas de financiación que existen para la adquisición de vivienda, ha degenerado en la impagabilidad de las obligaciones crediticias, en razón del acrecentamiento que sufre el capital cuando se le suman los intereses que han de ser pagados, y sobre este monto, se liquida, a su vez, el interés que mensualmente debe cancelarse. De esta forma, el derecho a tener una vivienda digna no pueda satisfa-cerse. La demandante señala dos ejemplos que le permiten ilustrar su aserto, los que no se considera necesario reproducir.3. Las normas parcialmente acusadas sólo están beneficiando a una de las partes de la relación contractual: a las entidades financieras, dejando a los deudores en una situación de disminución que requiere de un equilibrio. 4. Se vulnera, igualmente, el derecho a la información veraz e impar-cial que consagra el artículo 20 de la Constitución, porque las entida-des del sector financiero no explican a sus clientes las implicaciones de adquirir créditos con aplicación de la modalidad de “capitalización de intereses”. Si se diera una información veraz, las personas, de seguro, no suscribirían contrato alguno con el objeto de adquirir vivienda. 5. De permitirse la capitalización de intereses para sistemas de ad-quisición de vivienda como lo es el UPAC, la declaración de inexequibi-lidad que hizo la Corte Constitucional en la Sentencia C-383 de 1999, a efectos de mantener la naturaleza de éste, perdería toda eficacia.

2. Cosa Juzgada constitucional en relación con el artículo 134 del Decreto Ley 0663 de 1993.2.1 La demanda de la referencia fue admitida el diez y siete (17) de junio de 1999, fecha en la que se encontraba en curso la radicada bajo el número D-2374, en la que se demandaban, entre otros, el artículo 134 del decreto 0663 de 1993, norma ésta que fue declarada inexe-quible mediante Sentencia C-700 de 16 de septiembre de 1999, por


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lo que habrá de estarse a lo resuelto en ella, por existir cosa juzgada constitucional, en los términos señalados por el artículo 243 de la Carta Política.

3. Análisis sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, en los apartes deman-dados. 3.1. Como puede observarse, en cuanto hace al artículo 121 del De-creto Ley 0663 de 1993, los apartes demandados por la actora como inexequibles, lo son bajo la consideración de que ellos resultan contra-rios a la Constitución en cuanto quebrantan el artículo 51 de la misma, pues el permitir la capitalización de intereses en créditos concedi-dos para la adquisición de vivienda a largo plazo, no pueden formar parte de un “sistema adecuado” para el efecto, e igualmente porque impiden que el deudor tenga una información veraz e imparcial sobre el monto real de las obligaciones a su cargo, razón ésta por la cual a dicho análisis se contrae el presente fallo.

3.2. Falta de competencia del Presidente de la República para ex-pedir la norma acusada, por cuanto ello corresponde al Congreso de la República, por medio de una ley marco.3.2.1. Sobre el particular, ha de anotarse por la Corte que en Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, (Magistrado ponente, doctor José Gregorio hernández Galindo), se expresó por ésta Corporación que la regulación de lo atinente a la financiación de vivienda a largo plazo corresponde, en primer término al Congreso de la República mediante la expedición de una Ley Marco, conforme a lo dispuesto por el artí-culo 150, numeral 19 literal d) de la Carta Política, en cuyo desarrollo deberá el Presidente de la República dictar los decretos que permitan su aplicación en las circunstancias concretas. Ello significa, entonces, que el artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, así como las demás normas que fueron declaradas inexequibles por la Corte en la sen-tencia aludida, también adolece del mismo vicio, pues “el Presidente de la República carecía de competencia para expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la República, vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 ibídem y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrando el principio medular del artículo 3 de la Constitución”, situación ésta que llevará a la Corte a declarar la inexequibilidad del citado artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, por las mismas razones que ya se expresaron, sin perjuicio del análisis que sobre la constitucionalidad del contenido de los apar-tes acusados de la norma mencionada se harán luego en esta misma sentencia.

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3.2.2. Por otra parte, se recuerda en esta ocasión por la Corte, que en la ya aludida Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, (Magis-trado ponente, doctor José Gregorio hernández Galindo), esta Corpo-ración agregó que pese a declarar inexequibles las normas a que dicha sentencia se refiere, fundada tal declaración en el vicio consistente “precisamente en que las reglas generales sobre financiación de vivienda a largo plazo deben estar contenidas en ley dictada por el Congreso y de ninguna manera en un decreto expedido con base en facultades extraordinarias, la Corte considera indispensable dar oportunidad para que la Rama Legislativa ejerza su atribución constitucional y establezca las directrices necesarias para la ins-tauración del sistema que haya de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío inmediato, por falta de normatividad apli-cable”, razón por la que, agregó la Corte, que “se estima razonable, entonces, que dicha ultra actividad de las normas excluidas del orden jurídico se prolongue hasta el fin de la presente legislatura, es decir, hasta el 20 de junio del año 2000”, por lo que, para guardar la debida correspondencia y armonía, igualmente así habrá de dispo-nerse en esta sentencia con respecto al numeral 3º del artículo 121 del Decreto 0663 de 1993 y a la expresión “que contemplen la capita-lización de intereses” del numeral primero de la norma en mención, en cuanto fuere aplicable a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo.

4. Inconstitucionalidad material de los apartes acusados del artí-culo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993.4.1. Si bien es verdad que el artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se encuentra ubicado en la parte general de ese estatuto y, por ello, regula lo atinente a los sistemas de pago e intereses en operacio-nes de crédito de mediano y largo plazo, es igualmente cierto que en cuanto los créditos para la adquisición de vivienda son de esta espe-cie, también le serían aplicables las disposiciones contenidas en esa norma legal. Precisamente, así lo entendió la demandante y, por lo mismo, solicita a la Corte que se declare la inexequibilidad de la expre-sión “que contemplen la capitalización de intereses” (numeral primero), e igualmente la del numeral tercero del mismo artículo, normas cuya inexequibilidad se impetra declarar por la Corte, en cuanto resultan, a juicio de la actora, violatorias del artículo 51 de la Constitución Política, que ordena al Estado promover un “sistema adecuado” de financiación de vivienda a largo plazo.4.2. En torno a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los apar-tes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663/93, se encuentra por esta Corporación que la “capitalización de intereses” en créditos concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la Constitución, por lo que no puede declararse su inexequibilidad de


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manera general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa es-pecie.4.3. Sin embargo, cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es evidente que la “capitalización de intereses”, sí resulta violatoria del artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de 27 de mayo de 1999, (Magistrado ponente, doctor Alfredo Beltrán Sierra), y hoy se reitera como fundamento expreso de la declaración de inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, “la Constitución establece el “de-recho a vivienda digna” como uno de los derechos sociales y eco-nómicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de “las condiciones necesa-rias para hacer efectivo este derecho”, así como el promover “planes de vivienda de interés social”, y “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”. Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adqui-sición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualis-ta ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el es-tablecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define como de “interés social”.“4.5. Es decir, la actualización a valor presente de las obligaciones di-nerarias contraídas a largo plazo con garantía hipotecaria para la ad-quisición de vivienda, ha de realizarse sobre el capital que se adeuda. Con ello se mantiene el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuido su valor, ni el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario la cancelará en desmedro del poder ad-quisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación”. 5. La inconstitucionalidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, sólo se refiere a los créditos de vivienda a largo plazo.Según se desprende de los cargos formulados por la actora y de las con-sideraciones que anteceden, la inexequibilidad que por la Corte se de-clara del numeral tercero del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993 y de la expresión “que contemplen la capitalización de intereses”, queda expresamente limitada a los créditos de vivienda a largo plazo, sin que pueda extenderse a otros, pues solamente a aquellos se circunscribe, en este caso, la cuestión debatida por la actora y decidida por la Corte.6. Lo resuelto por la Corte en esta Sentencia, implica entonces que será el Congreso de la República quien, conforme a la atribución que le

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confiere el artículo 150, numeral 19 literal d) de la Carta Política habrá de regular mediante la expedición de una ley marco todo lo atinente al sistema adecuado para la financiación de vivienda a largo plazo a que hace referencia el artículo 51 de la Constitución, conforme a reglas que consulten la equidad y la justicia y, en todo caso, sin que como conse-cuencia de la inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se llegue a un resultado contrario a la Carta, para lo cual habrá de armonizarse el valor de las cuotas a cargo de los deudores y los plazos de las mismas, sin que se aumente la cuantía de las primeras en desmedro de las finalidades señaladas por el artículo 51 de la Constitución.

SENTENCIA 955 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, julio 26 de 2000.Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.Se ordena a la Superintendencia Bancaria certificar las tasas de in-

terés reales cobradas en los créditos normales otorgados por el sistema financiero (diferente al hipotecario).Teniendo como referencia dichas ta-sas reales, la Corte también le ordenó al Banco de la República fijar una tasa máxima de interés real para los créditos de vivienda diferentes a la vivienda de interés social (VIS); de tal manera que dicho límite resultara inferior a cualquier tasa certificada por la Superbancaria para los créditos normales. Dicha tasa fijada por el Banco de la República en 13,9% real a partir de septiembre 2000 (Resolución Externa #14/00).

Además de haber atado la corrección monetaria exclusivamente a la inflación reciente y a las acciones del Congreso ordenando las reliquida-ciones de los créditos, la Corte decidió interpretar que hacia el futuro el artículo 51 de la Constitución Nacional, que trata del derecho a la vivienda digna, solo se hacía posible si se instaura un sistema permanente de sub-sidios en la compra de vivienda, tanto para ricos como para pobres.

Dicho fallo mantuvo el sistema preferencial para la vivienda de interés social, el cual debe mantener tasas por debajo del tope máximo estableci-do por el Banco de la República; para los demás créditos hipotecarios se ratificó la tasa del 11% real.

ConclusiónEl Contrato de Mutuo para la adquisición de la Vivienda en Colombia

como Estado social de derecho, es inoperante, intrascendente e ineficaz porque:

Como concepción doctrinaria, jurisprudencial de título valor en él cam-pearon las figuras de desequilibrio económico en desventaja de deudor y el enriquecimiento sin causa en favor del acreedor.


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El contratante está obligado a cumplir en forma estricta el contrato y no puede abstenerse de las consecuencias que las estipulaciones del nego-cio le impongan. (Corte Constitucional de Colombia, Sentencia 1140/2000, magistrado ponente José Gregorio hernández Galindo).

El Contrato de Mutuo fue un instrumento para institucionalizar la po-sición dominante del sector financiero al incluir y permitir variaciones automáticas y móvil del crédito, modificar formulas de cálculo de la Uni-dad de Poder Adquisitivo Constante ( UPAC ), hasta generar una crisis institucional, ante la observancia de un Estado social de derecho.

Contrato mercantil de Mutuo en relación con la adquisición de vi-vienda en Colombia, no se cumplen:Por desconocer la presencia de circunstancias imprevisibles e impre-vistas que modificaron las condiciones originales del negocio jurídico (Teoría de la Imprevisión), haciendo más oneroso el cumplimiento de las obligaciones a los deudores, obligándolos a continuar la relación de negocios a pesar de la ruina para el deudor.

Los fines esenciales del Contrato Mercantil de Mutuo fueron en la rea-lidad contrarios a disposiciones como el abuso del derecho, el enrique-cimiento sin causa, la equidad y la buena fe.

Al tenor del Artículo 868 del Código de Comercio, solo permite al deu-dor afectado con la excesiva carga prestacional solicitar al juez la revi-sión del contrato.

Por limitar al deudor en la Acción de Revisión y formular pretensiones orientadas a pedir la resolución, terminación, suspensión o el reajuste de las prestaciones contractuales.

Porque se excluye de la aplicación de la Teoría de la Imprevisión al Contrato de Mutuo Oneroso, que a pesar de ser un Contrato Real, el cual se perfecciona con la entrega del bien fungible (dinero) difiere las prestaciones del mutuario al término o plazo pactado para la devoluci-ón de las sumas de dinero prestadas.

4.2.2 Segunda hipótesisEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE VIVIENDA UPAC NO GARAN-TIZA EL DERECHO A ACCEDER A UNA VIVIENDA DIGNA EN UN ESTADO QUE RESPETE LOS DERECHOS HUMANOS.

SENTENCIA C 1140 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, agosto 30 de 2000Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

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Demandan parcialmente los artículos 3, 17, 28, 35, 36, 37, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 546 de 1999. Se transcriben, en la parte pertinente, su-brayando lo demandado:

“Artículo 3. Unidad de Valor Real (UVR). La Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la mo-neda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformi-dad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, CONPES. Si el CONPES llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscri-tos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularizaci-ón de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.

Artículo 41. (...)2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno

de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1° de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de hacienda y Crédito Público, de conformi-dad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.

3. El Gobierno Nacional abonará a las obligaciones que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999 el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación indicada en el numeral anterior, mediante la entrega de los títulos a que se refiere el parágrafo 4° del presente artículo, o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”.

Artículo 42. (...)Parágrafo 3. Los deudores cuyas obligaciones se encuentren vencidas

y sobre las cuales recaigan procesos judiciales que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley decidan acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario, tendrán derecho a solicitar suspensión de los mencionados procesos. Dicha suspensión po-drá otorgarse automáticamente por el juez respectivo. En caso de que el deudor acuerde dentro del plazo la reliquidación de su obligación, de con-formidad con lo previsto en este artículo el proceso se dará por terminado y se procederá a su archivo sin más trámite. Si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía”.

“Artículo 43. (...)La excepción aquí prevista podrá proponerse en cualquier estado del

proceso. Así mismo, en las sentencias que se dicten se aplicará como


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mecanismo para satisfacer los correspondientes derechos individuales, los previstos en esta ley”.

Consideraciones de la corte constitucional y fundamentos de la decisión1. Cosa juzgada constitucionalDe conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución,

por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, ya que fueron objeto de la decisión de la Corte en la Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, debe abstenerse esta Corporación de proferir nueva decisi-ón de fondo sobre los artículos 1, 2, 3, 4, 6-inciso final-, 7, 17, 18, 19, 20, 21, 25, 28-parágrafo-, 38, 39, 40, 41 y 42 de la Ley 546 de 1999.

Tampoco entrará la Corte a resolver de nuevo sobre el carácter marco del articulado ni acerca de la posible invasión de la órbita de otros órganos del Estado por parte del Congreso, ya que sobre tales cargos se resolvió mediante el aludido Fallo. Y lo propio puede decirse sobre los aspectos formales de la Ley.

2. Los cargos sobre vulneración del artículo 90 de la Carta Políti-ca. Constitucionalidad de la atribución de responsabilidad econó-mica al Estado por concepto de las reliquidaciones (Artículos 40, 41, 42, 43, 44 y 45 Ley 546 /1999).El artículo 90 de la Constitución establece que el Estado responderá

patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, cau-sados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En torno al alcance de esta disposición constitucional ha expresado la Corte:

“Desde el punto de vista sistemático, la Corte considera que esta acep-ción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Es-tado social de derecho (C.P. art. 1º), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello, el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado

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el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un tras-lado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización.

Igualmente, no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permi-ta su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública. Esta imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha establecido la doctrina y la jurisprudencia, se produce una disociación entre tales conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que para imponer al Estado la obligación de reparar un daño “es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un ‘título jurídico’ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ‘imputatio juris’ además de la imputatio facti’”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-333 del 1 de agosto de 1996. M.P.: Alejandro Martínez Caballero).

En realidad, debe reconocerse que a las sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, dictadas por esta Corte, y a la expedición de la Ley acusada antecedieron inocultables síntomas de perturbación social ocasionada por el aumento exagerado de las tasas de interés, por la vinculación de la DTF al cálculo de la unidad de poder adquisitivo constante y por la capitalización de intereses en las obligaciones contraídas con el sector financiero.

Es un hecho públicamente conocido, que por tanto no necesita prueba especial dentro de este proceso ni requiere ser sustentado en cifras, el de que las deudas en UPAC se hicieron impagables en la generalidad de los casos, en términos tales que se extendió la mora y que la cartera hipote-caria de difícil o imposible cobro creció desmesuradamente, conduciendo a la instauración de incontables procesos ejecutivos, de remates y de da-ciones en pago, con las naturales consecuencias negativas para la eco-nomía y para la estabilidad del crédito. A todo lo cual se agregó la pérdida o disminución del valor de los inmuebles, como una expresión más de la recesión que ha venido afectando al país en los últimos años.

El legislador encontró, entonces, una situación creada, de excepcional gravedad, de cuya solución dependía no solamente la buscada reactiva-ción económica sino la atención inmediata de la crisis individual y familiar causada por los aludidos factores, con inmenso perjuicio para miles de personas.

La Corte Constitucional, en los fallos C-38|3, C-700 y C-747 de 1999, así como el Consejo de Estado en la Sentencia del 21 de mayo de 1999, dedujeron que en las cuotas pagadas por los deudores hipotecarios a las


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instituciones financieras desde 1993, al haberse incluido en ellas los ele-mentos inconstitucionales de la DTF y la capitalización de intereses, agre-gándolos a la corrección monetaria, a los intereses remuneratorios y a las amortizaciones a capital (de ínfima proporción en las cuotas), excedieron en mucho, durante varios años, los montos que han debido cancelarse, que sólo eran los últimamente enunciados, y, por lo tanto, debía proceder-se a una reliquidación de los créditos para efectuar las compensaciones respectivas o hacer las devoluciones pertinentes en los eventos de pagos completos ya efectuados.

Así resulta de la Sentencia C-383, en la que se afirmó:“...se observa que al incluir la variación de las tasas de interés en la

economía en la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, se distorsiona por completo el justo mantenimiento del valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las prestaciones, de tal manera que ello apareja como consecuencia un aumento patrimonial en beneficio de la entidad crediticia prestamista y en desmedro directo y proporcional del deudor, lo que sube de punto si a su vez a los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma indefinida.

En ese mismo orden de ideas, la Constitución actual autodefine al Estado colombiano como “Estado social de derecho”, lo que explica la existencia, en el ordenamiento constitucional, de normas dirigidas a ese propósito, entre ellas, el artículo 51, en el cual se consagra el derecho a la adquisición y conservación de una vivienda digna, por lo que imperativa-mente allí se dispone que, corresponde al Estado fijar “las condiciones ne-cesarias para hacer efectivo este derecho”, así como se dispone que para el efecto promoverá “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”.

Precisamente, en acatamiento de los principios, valores y preceptos constitucionales a que se ha hecho mención, la Corte Constitucional profi-rió las sentencias C-383; C-700 y C-747 de 1999, a las que en los párrafos siguientes se hará breve referencia.

3.3.1. En C-383 de 1999, se estableció que la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante no podía reflejar “los movimientos de la tasa de interés en la economía” como lo establecía un aparte del artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, por considerar que ello contrariaba no sólo los principios de equidad y justicia sino que que-brantaba el artículo 51 de la Constitución Política, en cuanto éste ordena al Estado promover sistemas adecuados de financiación de vivienda a lar-

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go plazo, además que no se cumplía con el mandato constitucional sobre la democratización del crédito, por cuanto ese factor rompía el equilibrio que debía existir entre las entidades y los deudores. Razón por la que se estableció que, a partir de la fecha del fallo, mayo 27 de 1999, el valor de la Unidad de Poder Adquisitivo no podía reflejar “los movimientos de la tasa de interés en la economía”. Decisión que, en consecuencia, habría de incidir en las nuevas cuotas a ser liquidadas para los créditos adquiri-dos con anterioridad al fallo y para los créditos futuros, pues en ninguna de éstas podía tenerse en cuenta el mencionado factor.

3.3.2 Igualmente, en la sentencia C-747 de 1999, se estableció que el sistema de capitalización de intereses contenido en el Decreto ley 663 de 1993, no podía ser empleado en la financiación de vivienda a largo plazo, en razón a que “...ello desborda la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda, lo cual resulta, además, “contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del derecho, es decir, opuesto a la “vigencia de un orden justo”, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución”.

Por tanto, se determinó la inexequibilidad del numeral tercero del artí-culo 121 del Decreto ley 663 de 1993, y de la expresión “que contemplen la capitalización de intereses” contenida en el numeral primero de la nor-ma en mención, únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo, inexequibilidad cuyos efectos fueron diferidos hasta el 20 de junio del año 2000, fecha límite para que el Congreso de la República expidiera la ley marco correspondiente, tal como lo señaló la sentencia C-700 de 1999, en la que se declaró la inexequibilidad del siste-ma UPAC por no estar contenido en una ley de tal naturaleza.

(...)

Por su parte, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en fallo de mayo 21 de 1999, declaró la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución Externa No. 18 de junio 30 de 1995, proferida por la Junta Directiva del Banco de la República, en la que expresamente se establecía “El Banco de la Repú-blica calculará ...el valor en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante-UPAC-equivalente al setenta y cuatro por ciento (74%) del prome-dio móvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las resoluciones 42 de 1988 de la Junta Monetaria y Externa # 17 de 1993 de la Junta Directiva...”

Así, en el fallo C-383 de 1999, se determinó que, a partir de mayo 27 de 1999, el valor de la UPAC no podía reflejar el “movimiento de las tasa de interés en la economía”, hecho que habría de influir en la liquidación de las nuevas cuotas de los créditos vigentes y en la de aquellos que, bajo el mencionado sistema, se fueran a otorgar a partir de esa fecha. Por tanto, los deudores de créditos del sistema UPAC, a partir de este fallo podían exigir que sus cuotas fueran liquidadas excluyendo el mencionado factor.


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Por su parte, en el fallo C-747 de 1999, en relación con la prohibición de capitalizar intereses en los sistemas de financiación de vivienda a largo plazo, se estipuló que la decisión de la Corte tendría un efecto diferido en el tiempo, pues si bien éste era contrario a los postulados de justicia que irradian la Constitución, se hacía necesario que el legislador expidiera la ley marco que regulase un sistema de financiación “conforme a reglas que consulten la equidad y la justicia” en donde la mencionada capitalizaci-ón no podía ser incluida. Para tal efecto, se recordó que en la sentencia C-700 de 1999, la Corte ya había señalado el término máximo que tenía el legislador para expedir la Ley Marco -junio 20 de 2000-.

Así lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-700 de 1999, a la cual pertenecen los siguientes párrafos, que hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional, en cuanto se los vinculó expresamente a la parte resolutiva:

“Para la Corte es claro que de lo dicho ha debido resultar una inme-diata incidencia de lo resuelto en la liquidación de las cuotas y saldos por deudas en UPAC, pues no es lo mismo multiplicar el número de unidades de poder adquisitivo debidas por una UPAC cuyo valor se ha liquidado con el DTF, que hacerlo-como ha debido hacerse desde la Sentencia-a partir de una UPAC cuyo valor no incorpore-y no ha de incorporar nada, ni en mínima parte-los movimientos de la tasa de interés en la economía.

Debe, pues, darse una adecuación de todas las obligaciones hipoteca-rias en UPAC después de la fecha de notificación de la aludida Sentencia.

Es evidente que, además de los controles a cargo de la Superinten-dencia Bancaria sobre el comportamiento de las entidades financieras al respecto, para sancionarlas con la drasticidad que se requiere si llegan a desvirtuar en la práctica o si hacen inefectivo lo ordenado por la Corte, los deudores afectados por haberse visto obligados a pagar más de lo que debían, gozan de las acciones judiciales pertinentes para obtener la revisión de sus contratos, la reliquidación de sus créditos y la devolución de lo que hayan cancelado en exceso.

De todo lo anterior se concluye que la postergación de los efectos de esta Sentencia queda condicionada al efectivo, real, claro e inmediato cumplimiento de la Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, dictada por la Sala Plena”.

Inconstitucionalidad de los artículos 19 (parcial), 35, 36, 37 de la Ley 546 de 1999Para la Corte es palmaria la inconstitucionalidad de los artículos 35, 36

y 37 de la Ley 546 de 1999, acusados en este proceso.El artículo 35 propicia que las entidades financieras que otorguen cré-

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ditos para la construcción y adquisición de vivienda, de acuerdo con lo dispuesto en la ley, pacten con los deudores de dichos créditos cláusula compromisoria o compromiso, con el objeto de deferir a un tribunal de arbitramento lo relacionado con el cumplimiento y la ejecución forzada de las obligaciones derivadas de dichos créditos.

Estima esta Corporación que la implantación de ese sistema destina-do a resolver los conflictos contractuales que se presenten con ocasión del crédito para adquisición de vivienda, viola el derecho de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución Política), el principio de igualdad (artículo 13 ibídem ) y el objetivo constitucional de un orden justo (Preámbulo), además de frustrar -por contera- el ejercicio del derecho a una vivienda digna (art. 51 C.P.).

En primer lugar, debe resaltarse que en la aludida materia operan los contra-tos por adhesión, en los cuales el acreedor impone las condiciones del acuerdo contractual, mientras que el deudor -parte débil de la relación- limita su papel a la aceptación de las reglas previamente establecidas por el primero.

Constitucionalidad condicionada del artículo 43 de la Ley 546 de 1999El artículo 43 de la Ley en referencia establece que el valor que se

abone a cada crédito hipotecario por concepto de las reliquidaciones, así como los subsidios que entregue el Gobierno Nacional dentro del progra-ma de ahorro a los titulares de la opción de readquisición de vivienda dada en pago, constituirán un pago que liberará al deudor frente al estableci-miento de crédito acreedor.

SENTENCIA C 1265 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, septiembre 20 de 2000.Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.Sólo el artículo 50, que será abordado por la Corte en este proceso,

tiene que ser transcrito. Su texto dice:

“LEY 546 DE 1999(Diciembre 23)Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los

objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones.

El Congreso de ColombiaDECRETA:(...)


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Artículo 50. Avalúos y avaluadores. Sin perjuicio de la competencia que en materia de avalúos corresponde al Instituto Agustín Codazzi y a los catastros municipales y departamentales y distritales autorizados por la ley, los avalúos que se requieran para las operaciones activas y pasivas de que trata la presente ley, serán realizados por personas pertenecientes a una lista cuya integración y actualización corresponderá reglamentar a la Superintendencia de Industria y Comercio, con sujeción a los requisitos de idoneidad profesional, solvencia moral, independencia y responsabili-dad, en los términos que determine el Gobierno Nacional.

La remuneración de la labor de los avaluadores se hará con base en el número de metros cuadrados de los bienes inmuebles, aplicando una tarifa descendente en proporción a la extensión, y con un monto máximo establecido en el respectivo reglamento del Gobierno Nacional.

DECISIÓN:Cosa juzgada constitucional. Delimitación de la materia sobre la cual se ocupará la Corte en esta providenciaSe pide la declaración de inexequibilidad de los artículos 1, 3, 17, 19,

20, 35, 36, 37, 40, 41, 42, 43 y 50 de la Ley 546 de 1999.

Al culminar este proceso debe tenerse en cuenta que en relación con los artículos 1, 3, 17, 19, 20, 40, 41 y 42 de la Ley 546 de 1999 existe fallo definitivo que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional (Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000).

Lo propio ha ocurrido con los artículos 35, 36, 37, 43, 44 y 45 del mis-mo Estatuto, sobre los cuales resolvió la Corte mediante Sentencia C-1140 del 30 de agosto de 2000.

En torno a esas disposiciones no puede haber decisión judicial y, por tanto, se ordenará obedecer lo ya resuelto.

2. La libertad contemplada en el artículo 26 de la Constitución. Los requisitos para el ejercicio de las profesiones y oficios solamen-te pueden ser impuestos por el legislador. Las autoridades admi-nistrativas carecen de competencia para restringir el ejercicio de profesiones y oficiosLa Constitución Política garantiza a toda persona no solamente el de-

recho al trabajo, que es simultáneamente una obligación social (art. 25 C.P.), sino la libertad de escoger la actividad lícita en que habrá de desem-peñarse -profesión u oficio- (art. 26 C.P.)

SENTENCIA C 1337 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, octubre 04 de 2000.

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Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán SierraConsidera el actor que las normas demandadas violan varios precep-

tos constitucionales y jurisprudencia de la Corte Constitucional, especial-mente, en la expuesta en las sentencias C-383; C-481; C-700; C-747, todas del año de 1999, así:

En relación con los artículos 1, 2, 8 y 9 de la Ley 546 de 1999, que se refieren a las unidades de valor real, UVR, el actor señala que el valor correspondiente debe ser calculado, en forma exclusiva, por el Banco de la República, según dispone el artículo 373 de la Constitución. En las dis-posiciones acusadas, tal responsabilidad se otorga a órganos distintos a este Banco.

Presentó el actor un cargo general contra las expresiones UVR, unida-des de valor real, y UPAC, contenidas en las disposiciones demandadas y a lo largo de la Ley, pues, considera que son reproducción material del sistema declarado inexequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-700 de 1999. Es decir, la Ley, al establecer nuevamente las UVR y la UPAC, viola el artículo 243 de la Carta.

Cosa juzgada. La Corte Constitucional, en sentencia C-955 del año 2000, decidió so-

bre los artículos 1, 2, 38, 39, 41 y 42 de la Ley 546 de 1999. También, en la misma providencia, la Corte se pronunció sobre el cargo general, semejante al esgrimido en el proceso bajo estudio por el actor, en relación con las Unidades de Valor Real – UVR- y la competencia del Banco de la República en el cálculo de ellas. El actor extendió los mismos argumentos a los artículos 8 y 9 de la citada Ley, y, como la Corte se refirió a éstos en la misma sentencia C-955, en el Capítulo II, a lo que allí se dijo, ahora habrá que estarse. Dijo la sentencia, en lo pertinente:

“No obstante, cuando ya se considera el contenido mismo de la defi-nición, se encuentra que confiere al CONPES -Consejo Nacional de Política Económica y Social- una facultad que no le corresponde, pues según el artículo 372 de la Constitución, la autoridad monetaria y cre-diticia, es decir, la llamada a establecer la metodología para el cálculo de la unidad de cuenta alrededor de la cual funcionará el sistema de financiación de vivienda a largo plazo, es únicamente la Junta Direc-tiva del Banco de la República, la cual, eso sí, deberá hacerlo dentro de las pautas y reglas señaladas en la ley y en las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido sobre el tema, entre ellas la presente. Otorgar al CONPES la competencia para el mencionado efecto signi-fica dejar en cabeza de un organismo integrante de la Rama Ejecutiva una atribución de la privativa competencia de la Junta Directiva del Emisor.


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“Así, pues, serán declaradas inexequibles las expresiones “cuyo va-lor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social -CONPES-. Si el CONPES llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, ésta modifica-ción no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado”. (…) “Los artículos 8, 9, 10 y 11, acusados, consagran disposiciones gene-rales que encajan en la naturaleza y el sentido de una ley marco sobre financiación de vivienda, ya que establecen pautas y criterios para que el Gobierno reglamente nuevas operaciones destinadas a ese objeto, expresadas en UVR, y para que establezca estímulos especiales para canalizar recursos del ahorro remunerado a la vista con destino al mis-mo propósito (art. 8).

“El artículo 9 específicamente autoriza a los establecimientos de crédi-to para emitir bonos hipotecarios denominados en UVR, como títulos valores de contenido crediticio destinados exclusivamente a cumplir los contratos de crédito para la construcción de vivienda y para su fi-nanciación a largo plazo.

“El artículo 10 estipula las reglas aplicables al caso de liquidación de un establecimiento de crédito que tenga bonos hipotecarios en circu-lación. Y el 11 ordena al Gobierno establecer las condiciones que per-mitan a las personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control de las superintendencias Bancaria y de Valores actuar como originadores y creadores del mercado de bonos y títulos hipotecarios, para lo cual el Ejecutivo deberá diseñar y adoptar mecanismos que permitan otorgar cobertura de riesgos de tasas de interés, de liquidez y de crédito, entre otros, así como para asegurar el mercado secundario de los bonos y títulos hipotecarios y las condiciones en que se ofrezcan tales meca-nismos. “La Corte encuentra que el Congreso en dichas normas establece las reglas generales que en la materia deberá desarrollar el Presidente de la República. Bajo esa perspectiva, a la cual se circunscribe ahora la Corte, las disposiciones en referencia son constitucionales, si bien la exequibilidad de las mismas es relativa. Por su aspecto material serán examinadas posteriormente por esta Corporación en otros procesos.” (Sentencia C-955 del 2000, M.P. José Gregorio hernández Galindo)

En consecuencia, en el expediente bajo estudio habrá de estarse a lo resuelto en la mencionada sentencia C-955 del 2000.

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SENTENCIA C 1377 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, octubre 11 de 2000.Magistrado Ponente: Martha V Sáchica Méndez.El actor considera que las disposiciones acusadas violan los artículos

13, 40 numeral 6, 51, 241 numeral 4 y 242 de la Constitución Política.

En concepto del demandante, la sujeción del sistema de financiación de vivienda a largo plazo al índice de precios al consumidor tiene por efecto final la imposibilidad de que los deudores accedan a una vivienda digna. Apoya su acierto en análisis financieros, de los cuales se despren-de, según afirma, la ineficiencia

En concepto del demandante, la Ley 546 de 1999 es inexequible por-que “discriminó a varios sectores relacionados directamente con el sec-tor de vivienda como el de los constructores, inclusive para efectos de daciones en pago en condiciones favorables, que también vimos dura e injustamente por el excesivo aumento del DTF que como componente para el cálculo de la fórmula del UPAC hizo que el costo de los créditos a constructor creciera a niveles que los convirtió en imposibles de pagar (...). La discriminación que aludimos ha tenido como consecuencia que las entidades financieras se nieguen a reliquidar los créditos desatendiendo las consideraciones contenidas en el aparte VII de la sentencia C-700 de 1999, dizque porque se trata de créditos empresariales”.

Cosa JuzgadaMediante sentencia C-955 de 2000 la Corte Constitucional resolvió:“4. Declárase EXEQUIBLE el artículo 1 de la Ley 546 de 1999, pero en

el entendido de que las entidades que otorguen créditos de vivienda de-ben hallarse sometidas al control, vigilancia e intervención por el Estado, y de que en los préstamos que otorguen debe garantizarse la democratiza-ción del crédito y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo. Bajo cualquiera otra interpretación, se declara INEXEQUIBLE.

(…)

6. Declárase EXEQUIBLE el artículo 3 de la Ley 546 de 1999, salvo las expresiones que a continuación se transcriben, las cuales se declaran INEXEQUIBLES:

“...cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que es-tablezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.


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El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR”.

La exequibilidad de este precepto se declara en el entendido de que la Junta Directiva del Banco de la República deberá proceder, una vez comu-nicada esta Sentencia, a establecer el valor de la UVR, de tal manera que ella incluya exclusiva y verdaderamente la inflación, como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiendo exactamente al IPC. Bajo cualquiera otra interpretación o aplicación, la norma se declara INEXEQUIBLE.

(…)

24. Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el ar-tículo 41 de la Ley 546 de 1999, y sus parágrafos 1, 2 y 3, con excepción de las expresiones “que se encuentren al día el último día hábil bancario del año 1999”, del numeral 1, “que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999”, “o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”, del numeral 3, y “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, del parágrafo 1, que se declaran INEXEQUIBLES”.

Por lo tanto, respecto de los artículos 1 y 3 acusados, existe cosa juz-gada constitucional.

En relación con el artículo 41, debe señalarse que el cargo del de-mandante se estructura sobre la remisión legal al Decreto 856 de 1999, respecto de la cual la Corte es incompetente, y en el hecho de que la ley ordena sujetar la UVR a la inflación. Como quiera que de la decisión de la Corte sobre el artículo 41 se desprenda una cosa juzgada relativa, cabe preguntarse si, en relación con el cargo de la demanda, también opera la cosa juzgada constitucional.

La Corte considera que el cargo indicado - inconstitucionalidad de vin-cular la UVR a la inflación -, existe cosa juzgada constitucional, pues al pronunciarse sobre el artículo 3 de la Ley 546 de 1999, también en la citada sentencia, expresamente señaló que la Junta Directiva del Banco de la República tiene la obligación de fijar la metodología para calcular la UVR, la cual deberá incluir la inflación, calculada conforme al índice de precios al consumidor.

Por lo tanto, se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-955 de 2000.

SENTENCIA C 1411 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, octubre 19 de 2000.

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Magistrado ponente: Cristina Pardo S.Demandaron la inexequibilidad parcial de los artículos 1, 2, 17, 25, 39,

40, 41 y 44 de la Ley 546 de 1999.

“Artículo 1°. Ámbito de aplicación de la ley. Esta ley establece las normas generales y señala los criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios al consumi-dor y para determinar condiciones especiales para la vivienda de interés social urbano y rural.

LEY 546 DE 1999“Artículo 2°. Objetivos y criterios de la presente ley. El Gobierno Na-

cional regulará el sistema especializado de financiación de vivienda de largo plazo para fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el de-recho constitucional a la vivienda digna, de conformidad con los siguientes objetivos y criterios:

Artículo 17°. Condiciones de los Créditos de vivienda individual. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 1 de la presente ley, el Gobierno Nacional establecerá las condiciones de los créditos de vivienda indivi-dual a largo plazo, que tendrán que estar determinados exclusivamente en UVR, de acuerdo con los siguientes criterios generales:

Artículo 25°. Criterios para la construcción de vivienda. A los créditos que se otorguen para financiar proyectos de construcción de vivienda les será aplicable lo dispuesto en el artículo 17, numerales 2, 4, y el artículo 18 anterior. El Gobierno Nacional establecerá las demás condiciones para el otorgamiento y desembolsos de estos créditos, así como los sistemas de subrogación en la medida en que se vendan las viviendas construidas.

Artículo 39°. Adecuación de los documentos contentivos de las con-diciones de los créditos. Los establecimientos de crédito deberán ajustar los documentos contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, desembolsados con anterioridad a la fecha de vi-gencia de la presente ley a las disposiciones previstas en la misma. Para ello contarán con un plazo hasta de ciento ochenta (180) días contados a partir de la vigencia de la presente ley.

“Artículo 40°. Inversión social para vivienda. Con el fin de contribuir a hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda, el Estado invertirá las sumas previstas en los artículos siguientes para abonar a las obli-gaciones vigentes que hubieren sido contratados con establecimiento de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo y para contribuir a la formación del ahorro que permita formar la cuota inicial


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de los deudores que hayan entregado en dación en pago sus viviendas, en los términos previstos en el artículo 46.

“Parágrafo 1. Los abonos a que se refiere el presente artículo solamen-te se harán para un crédito por persona. Cuando quiera que una persona tenga crédito individual a largo plazo, deberá elegir aquel sobre el cual se hará el abono e informarlo al o a los respectivos establecimientos de crédito de los cuales sea deudor. Si existiera más de un crédito para la financiación de la respectiva vivienda, el abono podrá efectuarse sobre todos ellos. En caso de que el crédito haya sido estructurado en una mis-ma entidad, la reliquidación se efectuará teniendo en cuenta la fecha del crédito originalmente pactado.

“Parágrafo 2°. Quien acepte más de un abono en violación de lo dis-

puesto en este numeral, deberá restituir en un término de treinta (30) días los abonos que hubiera recibido en desarrollo de lo dispuesto en esta ley y los decretos que la desarrollen; si no lo hiciere incurrirá en las sanciones penales establecidas para la desviación de recursos públicos. La restitu-ción de las sumas abonadas por fuera del plazo antes señalado deberá efectuarse con intereses de mora, calculados a la máxima tasa moratoria permitida por la ley.

“Artículo 41. Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

“(…)

“Parágrafo 1°. Para la reliquidación de los saldos de los créditos des-tinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo, otorgados por los establecimientos de crédito en moneda legal, se establecerá una equivalencia entre la DTF y la UPAC, en los términos que determine el Gobierno Nacional, con el fin de comparar el comportamiento de la UPAC con el de la UVR, a efectos de que tengan la misma rebaja que la corres-pondiente a los créditos pactados en UPAC.

“(…)

“Artículo 44. Inversión en Títulos de Reducción de Deuda (TRD). Créase una inversión obligatoria temporal en “Títulos de Reducción de Deuda” –TRD– destinados a efectuar los abonos sobre los saldos vigen-tes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo, en los términos señalados en los artículos anteriores.

Cosa juzgada La Corte Constitucional mediante Sentencia C-955 de 2000, M.P. José

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Gregorio hernández Galindo, resolvió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de los artículos 1°, 2°, 17, 25, 39, 40 y 41 de la Ley 546 de 1999, entre otros, todos nuevamente acusados en la presente oportuni-dad. En tal virtud, por haber operado respecto de estas normas el fenómeno de la cosa juzgada, la Corte se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo y ordenará estarse a lo resuelto en el mencionado fallo.

Respecto del artículo 44 de la Ley 546 de 1999, también demanda-do parcialmente en esta causa, en la mencionada Sentencia C- 955 de 2000 esta Corporación se pronunció declarándolo exequible únicamente respecto del cargo relacionado con su carácter de norma marco. No obs-tante lo anterior, mediante Sentencia C-1144 de 2000 M.P. José Gregorio hernández Galindo la Corte se pronunció nuevamente sobre el artículo 44 de la ley 546 de 1999 declarándolo exequible en los términos de la parte considerativa de esa disposición. En tal virtud, tampoco procede un nuevo pronunciamiento sobre esta norma, por recaer también respecto de ella el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

(…)

RESUELVE Primero: En relación con los artículos 1°, 2°, 17, 25, 39, 40 y 41 de la

Ley 546 de 1999, ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000.

SEGUNDO: En relación con el artículo 44 de la Ley 546 de 1999, ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1140 del 30 de agosto de 2000.

SENTENCIA C 1544 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, noviembre 21 de 2000.Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. A continuación se transcribe, su-brayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de proceso:

“LEY 546 DE 1999 (diciembre 23)DECRETA:(...) Artículo 3. Unidad de Valor Real (UVR). La Unidad de

Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformi-dad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, CONPES. Si el CONPES llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.


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El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR. (...)

Artículo 17. Condiciones de los créditos de vivienda individual. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo primero de la presente ley, el Gobierno Nacional establecerá las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, que tendrán que estar denominados exclusiva-mente en UVR, de acuerdo con los siguientes criterios generales:

2. Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva.

Artículo 39. Adecuación de los documentos contentivos de las con-diciones de los créditos. Los establecimientos de crédito deberán ajustar los documentos contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, desembolsados con anterioridad a la fecha de vi-gencia de la presente Ley a las disposiciones previstas en la misma. Para ello contarán con un plazo hasta de ciento ochenta (180) días contados a partir de la vigencia de la presente ley.

No obstante lo anterior, los pagarés mediante los cuales se instrumen-ten las deudas así como las garantías de las mismas, cuando estuvieren expresadas en UPAC o en pesos, se entenderán por su equivalencia, en UVR, por ministerio de la presente ley.

Artículo 41. Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abo-nos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimien-tos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1° de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de hacienda y Crédito Público, de conformi-dad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.

Artículo 48. Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hi-potecaria. Con el propósito de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda referida al índice de precios al consumidor, autorízase la crea-ción de un Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipote-caria que será administrado por el Banco de la República en los términos

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que establezca el Gobierno Nacional. Las inversiones en el Fondo de que trata este artículo, se considerarán como inversión social

Artículo 49. Coberturas de riesgo. Con cargo a los recursos de dicho fondo, el Banco de la República podrá ofrecer a los establecimientos de crédito, y solamente para el saldo de la cartera de vivienda individual de largo plazo registrada a 31 de diciembre del año 2000, coberturas de ries-go del diferencial entre la tasa de interés de mercado y la inflación. Las condiciones en que se ofrezca la anterior cobertura propenderán por el reflejo de su valor económico en el largo plazo, en los términos que deter-mine el Gobierno Nacional”.

DECISIÓNCon fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de

la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:Primero.- En relación con los artículos 3, 17, y en lo relativo a las

expresiones acusadas de los artículos 39 y 41 de la Ley 546 de 1999, ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, proferida por esta Corporación.

Segundo.- SE INHIBE la Corte de proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sus-tancial de la demanda

SENTENCIA C 870 2003. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, septiembre 30 de 2003.Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería.Se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la

edición oficial No. 43.827 de 23 de diciembre de 1999.

LEY 546 DE 1999(Diciembre 23)El Congreso de Colombia

DECRETA:Artículo 41. Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos

a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimien-tos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

1. (...) Parágrafo 4°. El Gobierno Nacional queda autorizado para emitir y en-


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tregar Títulos de Tesorería, TES, denominados en UVR y con el rendimien-to que éste determine, con pagos mensuales, en las cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a los créditos hipotecarios. Dichos títulos serán emitidos a diez (10) años de plazo. Es-tas operaciones sólo requerirán para su validez del decreto que ordene su emisión y determine las condiciones de los títulos, que podrán emitirse con cargo a vigencias futuras y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley.

Artículo 44. Inversión en Títulos de Reducción de Deuda (TRD). Créa-se una inversión obligatoria temporal en “Títulos de Reducción de Deuda” –TRD– destinados a efectuar los abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo, en los términos señalados en los artículos anteriores.

Artículo 45. Sujetos obligados a invertir en TRD. Estarán obligados a suscribir en el mercado primario TRD todos los establecimientos de cré-dito, las sociedades de capitalización, las compañías de seguros, los fon-dos comunes ordinarios, especiales y de inversión administrados por so-ciedades fiduciarias, los fondos de valores administrados por sociedades comisionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados por las sociedades administradoras de inversión. No estarán sometidos a esta in-versión los fondos que de conformidad con el respectivo reglamento, ten-gan como objeto exclusivo la administración de los recursos de seguridad social y los fondos de inversión extranjera. Igualmente, quedan excluidos los recursos destinados exclusivamente a seguridad social administrados por las compañías de seguros.

Considera el demandante que los artículos 44, 45 y parcial del parágra-fo 4º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999 contravienen los artículos 373, 58, 59, 95-9, 13 y 333 de la Constitución, por las siguientes razones:

El caso concreto.El actor acusa los artículos 44, 45 y 41 parágrafo 4º –parcial- de la Ley

546 de 1999, los cuales, conforme a su naturaleza, sentido y alcance se someten al siguiente examen:

8.1. El artículo 44 crea la inversión obligatoria temporal denominada “Títulos de Reducción de Deuda”, TRD, cuyo fin es el de proveer recursos para hacer abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo. Conforme a esta norma los TRD se denominarán en UVR, los emitirá el Gobierno Nacional, podrán ser desmaterializados, tendrán un plazo de diez años para su redención y serán negociables. En la fecha de vencimiento del título la redención se hará en un solo pago, sin perjuicio de su prepago cuando las condiciones

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fiscales así lo permitan. Los títulos no causarán intereses remuneratorios. Su emisión y colocación sólo requiere del decreto de emisión y de la firma del director general de crédito público.

DECISIÓNDeclarar EXEQUIBLES los artículos 44, 45 y la expresión “y con base

en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley”, contenida en el parágrafo 4º del artículo 41, de la Ley 546 de 1999, por los cargos formulados.

SENTENCIA C 936 2003. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, octubre 15 de 2003.Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett.

LEY 795 DE 2003 Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Siste-

ma Financiero y se dictan otras disposiciones.“El Congreso de Colombia,Decreta”

CAPÍTULO IDisposiciones que modifican el Estatuto Orgánico del Sistema Fi-

nancieroArtículo 1°. Adiciónese el numeral 1 del artículo 7° del Estatuto Orgá-

nico del Sistema Financiero con el siguiente literal:

n) Realizar operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. Estas operaciones se considerarán leasing operativo para efectos contables y tributarios.

Para el desarrollo de esta operación los Establecimientos Bancarios deberán dar prioridad a los deudores de créditos de vivienda que hayan entregado en dación de pago el respectivo bien inmueble. Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumpla los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio.

En el reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del presente artí-culo, adoptará medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios.

DEMANDA:La declaración de inconstitucionalidad del artículo 1 de la Ley 795 de

2003, que introduce un literal nuevo al numeral 1° del artículo 7 del Esta-tuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF-. La disposición autoriza a las entidades financieras a realizar operaciones de leasing habitacional. El demandante presenta dos cargos en contra de la citada disposición.


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1.1 En concepto del demandante, el legislador ha debido dictar una ley general (cuadro o marco) para regular las operaciones de leasing habita-cional; ley en la cual se establecerían los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular dichas operaciones.

(...)

Cargo segundo: violación del artículo 51 de la Constitución.33. El demandante y el Procurador General de la Nación coinciden

en acusar la violación del artículo 51 de la Constitución, por cuanto la disposición demandada no establece criterio alguno que asegure que el régimen de financiación de vivienda adoptado, asegure el cumplimiento de los parámetros que la Corte Constitucional fijó al estudiar las normas relativas a los sistemas UPAC y UVR y que estiman deben ser extensibles al leasing habitacional.

Conclusiones para el cargo 2°40. De conformidad con lo expuesto, no prosperan los cargos, pues

existe un sistema normativo dirigido a garantizar la financiación de vivien-da a largo plazo, que le es aplicable al leasing habitacional. Tal sistema sólo comprende la vivienda familiar (en los términos expuestos), estando sometida la adquisición de vivienda con otros fines, al régimen ordinario. Este sistema, finalmente, puede ser modificado por el legislador, a partir de las ecuaciones consideradas en esta sentencia. Sin embargo, dicha constitucionalidad habrá de ser condicionada, pues claramente la exequi-bilidad está directamente ligada a la existencia (actualmente, pudiendo existir otros) del sistema UVR y, además, a la libertad de elección entre uno y otro sistema de financiación.

41. La realización del derecho a la vivienda digna significa, en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiación a largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las necesidades de los aso-ciados y (ii) que no se impongan restricciones para que quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones especiales, puedan acudir a éste. La existencia de restricciones no se limita a normas legales, sino que incluye prácticas mercantiles que condicionen la financiación de la tenencia de la vivienda de tales personas, a la selección del sistema más oneroso, en lugar del sistema sujeto a condiciones especiales.

Por lo tanto, el Estado, por conducto del Gobierno Nacional, deberá adoptar las medidas necesarias y vigilar que las prácticas comerciales de los establecimientos bancarios no conduzcan a impedir que quienes requieran del sistema de créditos bajo la modalidad de UVR u otro que resulte adecuado -habida consideración de la relación entre el costo de la vivienda (y su financiación) y los requerimientos para la satisfacción de las necesidades básicas y aquellas requeridas para una vida digna

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de la persona y sus familias- se vean obligados o coaccionados a acudir a modalidades de financiación sujetas a mercado o a condiciones exce-sivamente onerosas. Con lo anterior, se sujeta la libertad de negociación a restricciones dirigidas a evitar que se presenten situaciones de abuso de la posición dominante, la cual, por mandato constitucional (C.P. art. 333) debe ser evitada por el Estado. Todo lo anterior, sin embargo, debe desarrollarse normativamente, a través de los instrumentos jurídicos dis-puestos para ello en la Constitución. Así, tales medidas deben preverse –en los términos propios de cada técnica legislativa- en normas marco y en leyes ordinarias y, a partir de tales normas, el Gobierno Nacional podrá desarrollar tales regulaciones, como lo ordenan los artículos 333 y 335 de la Constitución.

Lo anterior obliga a una advertencia adicional. La Corte no puede pasar por alto que la interdicción de formas de arbitrariedad privada que, para el presente caso, se manifiestan bajo la forma del abuso de la posición domi-nante, no implica prohibición alguna a que la financiación de vivienda, sea a largo o a corto plazo, sea su propiedad o alguna otra forma de tenencia, etc., pueda ser fuente de ganancia patrimonial. Se prohíbe que tal lucro resulte del abuso de la posición dominante; que sea resultado de imponer condiciones excesivamente onerosas a las formas de financiación de las distintas formas de tenencia de vivienda.

DECISIÓNDeclarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente sen-

tencia, el artículo 1 de la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, en el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno Nacional debe someterse a los objetivos y criterios señalados el artículo 51 de la Constitución y en los artículos 1 y 2 de la Ley marco 546 de 1999 y demás reglas de esta Ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a facilitar el acceso a la vivienda.

ConclusiónPorque a pesar de existir un mandato Constitucional, artículo 51, para

promover sistemas de crédito para financiar vivienda a largo plazo, en el artículo 150, numeral 19 literal (d) el, “regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprove-chamiento e inversión de los recursos captados del público”, todo dentro del marco institucional que garantice la prevalencia de los principios de justicia y equidad;

Preámbulo de la Constitución Política de Colombia: “…que garantice un orden político, económico y social justo…”. Lo anterior dista de ser realidad.


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A pesar de estar institucionalizada la Equidad (Tutela, Arbitramento y Jueces de Paz) se dio paso para favorecer al más fuerte, sector financiero y su posición dominante coadyuvada por las decisiones positivistas de los operadores Judiciales.

Porque existe desequilibrio en el manejo de los tres poderes, el Poder Judicial apenas esboza y saca a relucir su verdadero poder, mientras que los dos restantes se acomodan al político y sus políticas de turno, defen-diendo los intereses de los poderosos. El Poder Judicial tiene -y debe- que pronunciarse para que los fines esenciales de un Estado de derecho se cumplan.

El término estado social de derecho puede acogerse en el sentido que tras la crisis financiera, éste socializo las “perdidas de las entidades finan-cieras”, mediante la creación del impuesto a las transacciones financieras.

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5. Conclusiones5.1 El contrato de mutuo mercantil usado para la adquisición de vivienda no cumple con los fines del estado social de derecho

Con la creación del UPAC, se estructuró el sistema de créditos pero no se fijó un régimen jurídico especial para créditos que permitiera en el largo plazo adquirir y conservar la vivienda. Las entidades financieras aplicaron la regulación del contrato de mutuo con interés (mutuo mercan-til) a los créditos hipotecarios para comprar vivienda, sin ser ese negocio jurídico un negocio comercial.

Las obligaciones hipotecarias por créditos para adquisición de vivienda mediante el sistema UPAC se hicieron impagables, en la generalidad de los casos, porque la tasa de interés remuneratorio quedó descontrolada y sujeta a las variables propias del mercado, adicionando la capitalización de intereses. La consensualidad del contrato de mutuo mercantil resultó en todo aparente, pues los factores para fijar los intereses y la correc-ción monetaria no estaban en manos del deudor quien tuvo que afron-tar una excesiva onerosidad, proveniente de medidas gubernamentales impuestas por el mismo Estado que eran imperativas y por consiguiente de obligatorio cumplimiento. Con ello, no sólo se afecta la autonomía de la voluntad sino que, además, al momento de suscribir la obligación, el deudor desconoce e ignora totalmente los efectos económicos y sociales de medidas que durante la vida de la obligación serán tomadas por un tercero. Además de la inexistencia de la libertad contractual el deudor cae en circunstancias de debilidad manifiesta por condiciones económicas, y se le vulnera el derecho constitucional a la información.

Los deudores del Sistema UPAC -parte débil del negocio jurídico- fue-ron víctimas de la violación al derecho constitucional de la información

Capítulo V


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oportuna y eficaz, consagrada en el artículo 20 de la Constitución. Los usuarios de créditos, ignorantes y neófitos en temas financieros de po-líticas macroeconómicas, confiados en el precepto constitucional que le impone un Estado social de derecho de proteger la adquisición de la vi-vienda, emprendieron una relación contractual que a toda vista resultaba inequitativa y onerosa para el deudor, quien nunca fue informado del ries-go económico a que se enfrentaba.

La Corte Constitucional consideró que estaban dados todos y cada uno de los presupuestos para la aplicación de la teoría de la imprevisión, al estar en juego un derecho fundamental, como es el de acceder a una vivienda digna. Sin embargo, a pesar de que todo lo ocurrido, estaba por fuera de lo que se considera equitativo y justo, tal como lo ordena artículo 2º de la Constitución. La Corte consideró que la aplicación del régimen comercial a los créditos para compra de vivienda, no permite la protección al derecho fundamental de la adquisición de una vivienda digna.

Con este sistema de financiación de vivienda (UPAC) el deudor se convir-tió en moroso, y a pesar de que las circunstancias lo ubicaron en franca des-ventaja frente al acreedor y de la excesiva onerosidad sobrevenida, favorable para el acreedor, con la aplicación el derecho positivo, tal como lo preceptúa la teoría de la imprevisión en el Código del Comercio, no fue posible que los usuarios del sistema de financiación de vivienda UPAC, consiguieran que los jueces ordenaran la revisión de los contratos de mutuo. No bastó demostrar que al incluir como factor de la actualización del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un desbor-damiento de la obligación inicial. Fue preciso que el pronunciamiento saliera directamente de la Corte constitucional, que ajustada a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, ordenó al Estado poner remedio a la gra-ve situación económica y social ocasionada por el sistema UPAC.

Por su parte, el poder judicial, en el marco de un Estado social de de-recho, también tiene la obligación de materializar en sus decisiones, los principios y fines del Estado. Al ser el poder judicial el encargado de impar-tir justicia, los asociados entienden que corresponde a los jueces remover las inequidades que se presenten. Sin embrago, respecto a la financiación de vivienda mediante el sistema UPAC, los jueces se limitaron a aplicar la norma positiva y no hicieron labor interpretativa dando del caso específico para permitir que prevalecieran los principios y valores constitucionales con el fin de tutelar los derechos y garantías de los asociados. Así las co-sas, los deudores tuvieron que mover todo el aparato judicial hasta llegar a las Altas Cortes en procura de la tutela de su derecho constitucional.

La teoría de la imprevisión y la posibilidad de revisión de los contratos de mutuo por parte de los jueces, para créditos UPAC, obedece a una par-

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ticular visión del concepto de justicia, que sólo podría aplicarse partiendo de los principios de la buena fe y de la equidad.

La Corte Constitucional fue la instancia que reconoció la necesidad de revisar los contratos, invocando la protección constitucional toda vez que la aplicación del régimen comercial a los créditos para compra de vivien-da, no permite la protección al derecho fundamental de la adquisición de una vivienda digna. Además, la Corte encontró que a los créditos para ad-quisición de vivienda a largo plazo no le son aplicables las normas civiles y comerciales que regulan la misma actividad en forma general y que no puede impedirse el prepago ni ser sancionado el deudor por hacerlo.

Ante la inequidad en las prestaciones mutuas entre el deudor y el acreedor, la Corte Constitucional expresó que los deudores afectados por haberse visto obligados a pagar más de lo que debían, gozan de las ac-ciones judiciales pertinentes para obtener la revisión de sus contratos, la reliquidación de sus créditos y la devolución de lo cancelado en exceso.

La Corte Constitucional consideró que estaban dados todos y cada uno de los presupuestos para la aplicación de la teoría de la imprevisión, al estar en juego un derecho constitucional, como es el de acceder a una vivienda digna. En otras palabras, se precisó de la intervención de la Corte Constitucional para que el Estado cumpliera con su obligación.

Todo lo sucedido con el contrato de mutuo comercial violó el derecho constitucional a la vivienda digna consagrado en la Constitución Política en su Artículo 51.

El amparo del derecho a la vivienda en la Constitución Nacional permitió que la Corte Constitucional se atreviera a expedir sentencias para tumbar el UPAC y ordenarle al Gobierno crear un nuevo sistema de financiación de vi-vienda de largo plazo basado en la inflación y no sometido a la DTF, como lo era hasta ese momento. Los fallos de la Corte también han llegado a modifi-car algunos artículos de la Ley 546 de 1999 estableciendo entre otras cosas:

• La atadura exclusiva de la Corrección monetaria a la inflación re-ciente, con miras a evitar los costos de la tasa de interés real a los deudores como ocurrió entre 1993 y 1999.

• La obligación al sistema financiero de aceptar los prepagos de la deuda como un derecho del deudor.

• Ordenar al Banco de la República a fijar una tasa máxima de interés real para los créditos de vivienda inferior a cualquier tasa de interés real certificada por la Superintendencia Financiera para los créditos diferentes al crédito hipotecario.


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El nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo ha permitido contraer el ritmo de crecimiento de las cuotas de los créditos hipotecarios de vivienda a largo plazo, pero no ha logrado resolver el problema de los usuarios de créditos individuales de vivienda, que tiene que ver con me-jorar su capacidad de pago. De hecho, muchos expertos afirman que el sistema UVR no se diferencia en lo esencial del sistema UPAC.

Las normas constitucionales se crean con la finalidad de salvaguardar el orden de la nación y para ello es necesario tutelar el orden constitucio-nal, como el marco protector que garantiza el derecho, la igualdad y la equidad para todos los asociados al Estado social de derecho.

5.2 El sistema de financiación de vivienda upac no garantiza el derecho a acceder a una vivienda digna en un estado que respete los derechos humanos

El preámbulo de la Constitución colombiana de 1991 define un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden político, econó-mico y social justo. Por lo tanto, parte de la concepción que en el ejercicio de las atribuciones otorgadas a los tres poderes públicos se les impone, la obligación de garantizar siempre el respeto a la dignidad de todos los habitantes del territorio nacional, con plena vigencia de los derechos fun-damentales, incluidos los de contenido social, económico y cultural. Todo ello, en el entendido de que su fundamento está en la solidaridad y la prevalencia del interés general, y los principios de equidad e igualdad para todos los asociados al Estado social de derecho tal como está contenido Constitución política.

Con el sistema UPAC, tal como sucedieron los hechos, queda claro que el Estado omitió legislar para fijar las condiciones necesarias que per-mitieran hacer efectivo el derecho a la vivienda digna, en el sentido que no se les garantizó a los deudores la protección debida y aceptada tan-to en disposiciones nacionales como internacionales, a pesar de que los deudores se encontraron en circunstancias de debilidad manifiesta. Ocu-rrió exactamente lo contrario. El Estado, más preocupado en garantizarle a las empresas financieras la libre competencia, olvidó su responsabilidad de proteger a todas las personas -especialmente las de menores ingresos- para asegurarles el derecho a tener acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, entre ellos la vivienda digna. La vulneración o desconocimiento acarreó la violación a la dignidad humana de los deudores, en muchos casos su derecho a la vida, y riñe con la protección especial que el Estado debe otorgarle a la familia como núcleo fundamental de la sociedad.

El derecho a la vivienda digna es un derecho ligado estrecha y directamente con variables socio-económicas, por lo que se concibe como un derecho de

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carácter “progresivo”. El Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económi-cos y Culturales ha precisado que su carácter progresivo no significa que los Estados pueden demorar la toma de las medidas necesarias para hacerlos efectivos. El deber es inmediato para que progresivamente se pueda completar su realización. Colombia se ha comprometido nacional e internacionalmente a garantizar el ejercicio y goce de los derechos económicos, entre ellos el de la vivienda digna a toda persona sin discriminación alguna. A pesar de ello, el Estado colombiano no sólo violó sus compromisos firmados y aceptados sino que, directamente, provocó la grave crisis que padecen quienes usaron el sis-tema UPAC. Por todo esto bien ha dicho la Corte constitucional que no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado.

Es responsabilidad del Estado asegurar los derechos económicos y sociales, y con ellos, garantizar la justicia y el equilibrio social, buscando que todos los que participan en el proceso económico lo hagan para el mejoramiento de su calidad de vida. El Estado social de derecho tiene como función intervenir pro-fundamente para garantizar los derechos económicos y sociales, con el fin de evitar desequilibrios sociales. Para ello debe diseñar una política de vivienda integrada a la realidad nacional, al mandato constitucional y a los compromisos internacionales.

Los cambios en la Carta de 1991 y la categórica definición del derecho a la vivienda digna comprometen al Estado para responder al mandato constitucio-nal y al derecho internacional, pues la política de vivienda no ha sido efectiva, afectando su alcance. La política de vivienda en Colombia aún está lejos de alcanzar el objetivo de aumentar el número de propietarios, de reducir el dé-ficit habitacional y de garantizarles a todos los colombianos el acceso a una vivienda digna.


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Sentencias T-644 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño, T-911 de 2003, magis-trado ponente Jaime Córdoba Triviño y T-1074 de 2003, magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett, entre otras. Sobre las normas que tienen estructura de reglas, ver sentencia C-1287 de 2001.Sentencia C-495/95, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa.Sentencia C-251 del 28 de mayo de 1997, magistrado ponente Alejandro Mar-tínez Caballero.Sentencia C-423. Bogotá D.C. junio 24 de 1992. Magistrado ponente, Fabio Morón Díaz.

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EL CONTRATO DE MUTUO COMERCIAL USADO PARA LA ADQUISICIÓN DE LA VIVIENDA NO CUMPLE CON LOS FINES

DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

SENTENCIA 367 1995. (Extractos)Agosto 16 de 1995.Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo.

La ley Contractual especifica, que los Contratos legalmente celebrados es Ley para las partes, el cual no puede invalidarse sino por el consenti-miento mutuo o por causas legales. Artículo 1602 Código Civil.

De igual manera los Contratos deben ejecutarse de buena fe y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenece a ella, Artículo 1603 Código Civil.

En esta Sentencia se demanda por inconstitucional el Artículo 1617 del Código Civil. La demanda formula tres peticiones subsidiarias en el evento de que la Corte desestime la pretensión principal. La primera de ellas con-siste en declarar la inexequibilidad de la norma respecto de los numerales 1), en su integridad, y 4), en lo que se refiere a la expresión “...y pensiones periódicas”; la segunda, si la Corte no accede a lo anterior, está dirigida a que se declare únicamente la inconstitucionalidad parcial del numeral 4) en lo que hace a la frase “...y pensiones periódicas”; por último, la tercera petición subsidiaria la hace consistir en declarar contraria a la Constitución la totalidad del artículo 1617 del Código Civil, tan sólo en cuanto aplicable para tasar los intereses moratorios del pensionado que no recibe sus me-sadas oportunamente.

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Artículo 1617 del Código Civil: “Si la obligación es de pagar una canti-dad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes:

1. Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pac-tado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos. El interés legal se fija en seis por ciento anual.2. El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando sólo cobra intereses; basta el hecho del retardo.3. Los intereses atrasados no producen interés.4. La regla anterior se aplica a toda especie de rentas, cánones y pensiones periódicas”.

Dentro de un sistema jurídico que, como el nuestro, reconoce -aunque no con carácter absoluto- la autonomía de la voluntad privada, es lo nor-mal que los particulares sometan los efectos de sus actos jurídicos a las cláusulas emanadas del mutuo acuerdo entre ellos, siempre que no con-traríen disposiciones imperativas de la ley, comúnmente conocidas como normas de orden público.

hay, pues, en materia contractual dos ámbitos bien diferenciados, res-pecto de cada uno de los cuales la función del legislador varía sustancial-mente:

• El que corresponde regular al Estado mediante preceptos de obliga-torio e ineludible cumplimiento, en el cual no cabe la libre decisión ni el convenio entre las partes, aunque estén de acuerdo, por cuanto no es el suyo el único interés comprometido o en juego sino que está de por medio el interés público, o en razón de la necesidad de proteger a uno de los contratantes que el ordenamiento jurídico presume más débil que el otro;

• y el que, por repercutir tan sólo en el interés de los contratantes sin afectar el de la colectividad y siendo claro el equilibrio entre ellos, corres-ponde a su libertad y dominio, como dueños de las decisiones que estimen más adecuadas y oportunas en busca de sus respectivas conveniencias.

En el último terreno enunciado, es tarea del legislador la de proveer la norma aplicable cuando se da el silencio de los contratantes, disponiendo así, en subsidio de la voluntad de éstos, las consecuencias de ciertas situaciones jurídicas.

Tal es el caso de la norma demandada, que no tiene sentido ni aplicación sino sobre el supuesto de que, habiendo incurrido el deudor en mora de pa-

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gar una suma de dinero, las partes no han pactado el monto en el cual debe ser indemnizado el acreedor por los perjuicios que dicha mora le causa, por lo cual el legislador se ha visto precisado a consagrar, como regla supletiva, la que fija los intereses legales, determinando su porcentaje en un cierto período (seis por ciento anual), a falta de los intereses convencionales.

El precepto corresponde, entonces, a una función legislativa consisten-te en precaver los conflictos, disponiendo con antelación y por vía general y supletoria una forma de solucionarlos, con el fin de asegurar a los asocia-dos la necesaria certidumbre sobre el Derecho que rige sus relaciones.

La Corte Constitucional no encuentra quebrantada ninguna norma de la Carta Política con motivo de la aludida previsión, por lo cual no accede-rá a las pretensiones del demandante.

Tampoco aparece violada la preceptiva fundamental por haberse con-sagrado que el acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando sólo cobra intereses, pues el legislador entiende que, en ejercicio de su libertad contractual y de manera previa, las partes que los han pactado acordaron tasar la manera como el acreedor sería resarcido en el evento de la mora.

Tal disposición se limita a desarrollar el principio de la autonomía de la voluntad privada en aquellas materias de las cuales pueden disponer los contratantes libremente, y de ninguna manera se opone a los mandatos constitucionales.

La regla tercera del artículo impugnado, a cuyo tenor los intereses atra-sados no producen interés, corresponde a la prohibición legal del anato-cismo, forma de liquidar y cobrar los réditos que rompe el equilibrio en-tre los contratantes y que da lugar a un enriquecimiento injustificado del acreedor, en cuanto -según lo arriba expuesto- los perjuicios que pueda sufrir por la mora le son resarcidos por el pago de los intereses.

Se trata de una medida de orden público, obligatoria para los contratan-tes, en defensa del deudor, para evitar que sea víctima de una exacción, entendida como “cobro injusto y violento”, en los términos del Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua.

El numeral 4º del artículo atacado consagra, a título de ejemplo, varias clases de pagos a las que se aplica la prohibición del anatocismo, con lo cual en nada se vulnera la Constitución.

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitu-cional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del


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Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:Declárese EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artículo

1617 del Código Civil.

SENTENCIA C 485 1995. (Extractos)Octubre 30 de 1995.Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía.

Texto de las Normas demandadas:

Código Civil Colombiano:

“Artículo 1617.- Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes:

“1. Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

“El interés legal se fija en seis por ciento anual.(Demandado)

“2. El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando sólo cobra intereses; basta el hecho del retardo.

“3. Los intereses atrasados no producen interés.“4. La regla anterior se aplica a toda especie de rentas, cánones y

pensiones periódicas.”.“Artículo 2232.- Si en la convención se estipulan intereses sin expresar-

se la cuota, se entenderán fijados los intereses legales.

“El interés legal se fija en seis por ciento anual.”(Demandado)

LA DEMANDA.En concepto del demandante, los apartes demandados de los artículos

1617 y 2232 del Código Civil desconocen las prescripciones del artículo 373 de la Constitución, que obliga al Estado, por intermedio del Banco de la República, a velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, y el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución.

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Para concretar sus cargos y exponer el concepto de violación, el de-mandante hace un breve análisis del tratamiento que nuestro ordenamien-to jurídico da al valor del dinero, pues, en general, las distintas normas que de una u otra forma se refieren al tema, parten del supuesto, según el cual el valor liberatorio de la moneda está dado en su valor nominal, teoría nominalista, y no por el que tenga en el mercado, teoría valorativa. Aspecto éste de gran importancia, en materias como el de las obligacio-nes dinerarias, especialmente, en lo que hace a su extinción, así como en el de los intereses. Pues, a excepción de la regulación que hacen las normas parcialmente acusadas, la legislación ha reconocido que existen factores económicos que han de tenerse en cuenta al momento de estimar la tasa del interés a pagar, para efectos de mantener el valor adquisitivo del dinero. Así, por ejemplo, el Código del Comercio establece que a falta de acuerdo entre las partes, los intereses que deben reconocerse son los corrientes bancarios, constituidos por factores como la retribución por el uso del dinero, la inflación, etc.

Con fundamento en lo expuesto, el actor considera que las normas parcialmente acusadas, son inconstitucionales porque no se puede fijar una tasa de interés que no consulte una serie de factores económicos, que pueden afectar su valoración. Según el actor:

El artículo 373 de la Constitución, le asignó al Banco de la República la función primordial de mantener el poder adquisitivo de la moneda, función que debe cumplir teniendo en cuenta los factores económicos que inciden en la economía, así como las leyes del mercado. Por tanto, la ley no puede regular materias de incidencia económica que no tengan en cuenta ciertos hechos, como la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

Las normas acusadas, fijan la tasa del interés legal en un seis por cien-to (6%) anual, tasa ésta que sólo tiene en cuenta la retribución por el uso del dinero, pero no la pérdida del valor adquisitivo del mismo. En conse-cuencia, permite el enriquecimiento sin causa del que está obligado a res-tituir determinada suma de dinero, porque la que está obligado a devolver, no representa, en términos adquisitivos, la misma que le fue entregada.

2o. Para remediar en parte esta situación, algunos jueces cuando es-tablecen el interés legal, reconocen a su vez la pérdida del valor adquisi-tivo del dinero aplicando la figura de la indexación, mecanismo éste que permite ajustar al valor real, las deudas de dinero. La aplicación de este mecanismo es de carácter discrecional, hecho que rompe el principio de la igualdad. Al respecto, afirma el actor:

“Como se observa esta fórmula por ingeniosa y justa que sea no es la legal. Además tiene un inconveniente fundamental desde el punto de vista


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de la seguridad jurídica: la liberalidad del juez en aplicar o no la indexación, pues al no estar ordenada por la ley es casi discrecional su aplicación. Hay casos como por ejemplo en la lesión enorme, o en los intereses sobre las costas y honorarios de los profesionales, o los réditos sobre la tierra, en los que sistemáticamente la jurisprudencia se ha negado a “indexar”, causando así un grave desequilibrio económico y un rompimiento del prin-cipio de igualdad... Nótese que el artículo 176 del C. C. A., al regular los “ajustes en valor” en las sentencias administrativas, utiliza la expresión “cualquier ajuste”, dejando ver que no son obligatorios...”

El verdadero fundamento de la demanda Si se analiza la demanda, en particular el cargo fundado en la supues-

ta violación del artículo 373 de la Constitución, se ve que el sustento real de la acusación no es otro que la situación inflacionaria de los últimos años. Es claro que en circunstancias diferentes, caracterizadas por la es-tabilidad monetaria, la tasa de interés fijada en el seis por ciento (6%) anual, podría estar muy cercana al costo del dinero.

Esta consideración permite llegar al meollo de la acusación: ésta se basa no en la violación de la Constitución, sino en la supuesta inconformi-dad entre una norma y las circunstancias económicas actuales.

Séptima.- Algunas explicaciones sobre el artículo 373 de la Constitución.El actor insinúa que la obligación del Estado de velar “por el manteni-

miento de la capacidad adquisitiva de la moneda” se cumpliría mediante la fijación de tasas de interés que compensaran y superaran la tasa de inflación. Pero es evidente que por ese camino se llegaría a un resultado contrario: convivir con la inflación, con la depreciación de la moneda, en lugar de combatirla.

El artículo 373 contiene el mandato inequívoco de velar por el manteni-miento de la capacidad adquisitiva de la moneda, o sea, por la estabilidad monetaria. Para eso, el Banco de la República utiliza instrumentos, vale decir, “lo que sirve de medio para hacer una cosa o conseguir un fin”, como el encaje, las tasas de redescuento, etc., de conformidad con las competen-cias que le corresponden según la Constitución. Competencias que, bueno es recordarlo, se ejercen de conformidad con la ley: “La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley”. (Art. 372 C.P.).

La regulación legal en materia de obligacionesEn general, la regulación legal en lo que tiene que ver con las obliga-

ciones, especialmente con las que tienen su origen en el contrato, está formada por normas supletorias. Las imperativas, en principio, son so-

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lamente aquellas encaminadas a impedir el abuso de las situaciones de superioridad económica, como las relativas a la prohibición de los intere-ses usurarios, la lesión enorme, o las orientadas a castigar los negocios ilícitos, como la prohibición de repetir lo dado o pagado con causa u objeto ilícito a sabiendas, contenida en el artículo 1525 del C.C.

Pero, lo que la ley no ha hecho, y posiblemente no hará, por razones elementales, es prohibir que se pacte el mutuo sin intereses, es decir, gratuito. Y, por lo mismo, no se ve por qué pueda ser contraria a la Cons-titución la norma que prevé que si no se han pactado intereses, en la mora se deban los legales, pues, en últimas, corresponde al acreedor y al deudor la decisión de pactarlos, y a aquél la de cobrar el legal cuando no se convinieron.

En síntesis: los apartes demandados de los artículos 1617 y 2232, en nada violan el artículo 373 de la Constitución.

RESUELVE: Primero.- Declárese EXEQUIBLE el inciso segundo de la regla 1a. del

artículo 1617 del Código Civil, que reza: “El interés legal se fija en seis por ciento anual”, declaración que se hace en relación con todos los aspectos no estudiados en la sentencia C-367/95, del 16 de agosto de 1995, en la cual se declaró la exequibilidad frente al cargo concreto allí analizado.

Segundo.- Declárese EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 2232 del Código Civil, que dice: “El interés legal se fija en un seis por ciento anual”.

SENTENCIA C 252 1998. (Extractos)Bogotá, mayo 26 de 1998.Magistrado Ponente: Carmenza Isaza de Gómez.

La Demanda.El actor estima que el aparte demandado vulnera el Preámbulo y los

artículos 1, 5, 13, 15, 42, 95, 333, y 334 de la Constitución Política.

Afirma el demandante que el Gobierno, con el propósito de fomentar la construcción y financiación de vivienda, creó el sistema UPAC, que se constituía en una excelente opción para la adquisición de vivienda. Sin embargo, por las fluctuaciones del mercado financiero, actualmente existe la posibilidad de adquirir créditos más económicos que los ofrecidos en el mencionado sistema, sin que los deudores puedan acceder a ellos por la aplicación que se está dando al precepto parcialmente acusado.

Para el actor, la prohibición que consagra la norma parcialmente acu-sada de dar por terminado el contrato de mutuo oneroso antes del venci-


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miento del término estipulado por las partes, desconoce el derecho a la libre competencia económica, consagrado por el artículo 333 de la Cons-titución, pues, impide a los deudores pagar lo adeudado antes del tér-mino estipulado, y acceder, si ellos lo requieren, a mejores condiciones de crédito o tasas de intereses, de conformidad con las fluctuaciones del mercado financiero.

El hecho de impedir el pago anticipado en los contratos de mutuo one-roso, le niega al deudor la posibilidad de pagar y escoger la mejor oferta que se ofrezca en el mercado, quedando sometido a las condiciones y voluntad del acreedor. En consecuencia, la norma está propiciando el abu-so de la posición dominante de personas y, en especial de entidades del sector financiero que tienen en el contrato de mutuo oneroso, una de sus principales fuentes de inversión.

Por otra parte, no existe razón para permitir que los deudores en los contratos de mutuo gratuito puedan dar por terminado su contrato antes del plazo, hecho que se constituye en una ventaja para éstos, descono-ciéndose así, el derecho a la igualdad entre unos deudores y otros.

La aplicación del aparte demandado, trae como consecuencia que el artículo 868 del Código de Comercio, que consagra la teoría de la im-previsión y, por ende, la facultad de revisión de los contratos cuando las circunstancias nuevas, imprevistas o imprevisibles hacen gravosa las prestaciones para algunas de las partes, no pueda ser empleada para la revisión de los contratos de mutuo oneroso.

Finalmente, considera que, en relación con el aparte acusado, ha ope-rado el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente, pues él se opo-ne a los nuevos presupuestos del Estado Social de Derecho

Lo que se debate.Pretende el demandante que el artículo 2229 del Código Civil, al res-

tablecer que el mutuario puede pagar toda la suma prestada, aun antes del término estipulado, salvo que se hayan pactado intereses, quebranta diversas normas de la Constitución, concretamente, el preámbulo y los artículos 1, 5, 13, 15, 42, 333, y 334.

Según el actor, la norma vulnera la libertad económica y permite que se abuse del derecho. Quebranta la igualdad, porque “sólo una de las partes podría dar por terminado este contrato”. Es contraria, además, a la protección que merece la familia y a su dignidad. Se examinarán, en consecuencia, estos argumentos.

Tercera.- Análisis del artículo 2229 del Código Civil.

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El artículo 2229 del Código Civil confiere al mutuario la posibilidad de pagar toda la suma prestada, aun antes del vencimiento del término, salvo que se hayan pactado intereses. ¿Cuál es la razón de ser de esta norma?

De conformidad con el artículo 1554 del mismo Código Civil, “El deudor puede renunciar al plazo, a menos que el testador haya dispuesto o las partes estipulando lo contrario, o que la anticipación del pago acarree al acreedor un perjuicio que por medio del plazo se propuso manifiestamente evitar”. Y, refiriéndose al contrato de mutuo, dice que en éste se aplicará lo previsto por el artículo 2229 (por error, la norma cita el 2225).

El artículo 1554 concuerda con el 1553 que establece la regla general de que al deudor no puede exigirse el pago de su obligación antes del vencimiento del plazo.

Como se ve, las dos normas consagran el equilibrio entre el acreedor y el deudor en lo relativo al plazo para el pago: el primero no puede exigir el pago antes del vencimiento del término; y el segundo no puede pagar anti-cipadamente cuando al hacerlo cause un perjuicio. ¿Por qué? Porque este es un contrato conmutativo oneroso, según el cual “cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez” (artículo 1498 del Código Civil).

En el caso concreto del mutuo, el plazo para el pago de la suma pres-tada se entiende establecido exclusivamente en favor del deudor, si no se han pactado intereses; y en favor del mismo deudor y del acreedor, si se han estipulado intereses.

Cabe preguntarse: ¿es justa la regla que el artículo 2229 establece so-bre el mutuo con intereses? Como se ha dicho, al establecerse el término en beneficio del mutuante y del mutuario, ambos tienen que respetarlo: el primero, absteniéndose de exigir el pago anticipado; el segundo, abste-niéndose del reembolso anticipado.

Es claro que el cambio de la situación económica existente al momento de contratar el mutuo, puede hacer que éste se torne más favorable para una de las partes. Así, un alza general, en las tasas de interés, aparente-mente, perjudica al acreedor obligado a respetar el término, porque de no ser así podría colocar su dinero a un interés mayor; y una baja en las tasas de interés, en principio, perjudica al deudor que no puede pagar anticipa-damente, consiguiendo otro crédito a un interés menor.

Dentro de ciertos límites, estos cambios hacen parte de las contingen-cias propias de la vida de los negocios. Si el cambio fuere tan grande, y ocasionado, además, por circunstancias extraordinarias, imprevistas


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o imprevisibles, que la obligación a cargo de una de las partes resulte excesivamente onerosa, es claro que ésta podrá invocar la teoría de la imprevisión, a la cual se refiere concretamente el artículo 868 del Código de Comercio. Pero, éste es asunto que debe proponerse ante los jueces competentes y no ante la Corte Constitucional.

Sostener que el deudor puede pagar anticipadamente cuando ello le convenga, implicaría, para no quebrantar el equilibrio entre las partes, que el acreedor pudiera, a su vez, exigir anticipadamente el pago, para colocar su dinero a una tasa mayor, pues, como ya se advirtió, éste es un contrato conmutativo.

Pero, ¿sería acertado, a la luz de las normas que gobiernan los contra-tos, sostener que el acreedor y el deudor, a su arbitrio, pueden desconocer el plazo pactado para el pago, cuando éste se ha establecido en interés de ambos? La respuesta, a juicio de la Corte, tiene que ser negativa. De lo contrario, se eliminaría la fuerza obligatoria de los contratos, consagrada expresamente en el artículo 1602 del Código Civil:

“Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por cau-sas legales”.

En conclusión: porque preserva la equidad, al someter a las partes a una misma regla (el respeto a las estipulaciones del contrato legalmente celebrado), la pregunta formulada al comienzo puede responderse afirma-tivamente: la disposición del artículo 2229, interpretada en concordancia con los artículos 1553 y 1554, es justa.

“…….”Cuarta.- Procedencia de la intervención estatal y los créditos a largo

plazo otorgados para vivienda.

Finalmente, cabe señalar, los hechos que motivaron esta demanda, concretamente, en relación con los deudores de las instituciones financie-ras, que han recibido créditos de vivienda, con garantía hipotecaria sobre el inmueble objeto del crédito, y que, transcurrido un tiempo, hacen las diligencias pertinentes para cancelar el crédito con la institución crediticia, pues han vendido el inmueble o han trasladado su crédito a otra institu-ción, y, con el dinero correspondiente, quieren pagar su deuda, pero se encuentran que la entidad les aplica la norma analizada (artículo 2229), e impide el pago cuando el término del contrato no ha vencido.

Se pregunta la Corte: ¿es aplicable el artículo 2229 del Código Civil a los créditos a largo plazo que otorgan las entidades que prestan para vivienda? Para contestar este interrogante cabe señalar lo siguiente:

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El Constituyente impuso al Estado, en forma expresa, la obligación de promover, para la adquisición de vivienda, “sistemas adecuados de financia-ción a largo plazo” (artículo 51 de la Constitución). Además, estableció los mecanismos de intervención en los artículos 333 y 334 de la Carta, y en otras normas de carácter constitucional, como el artículo 150, numeral 19, literal d). Todo enmarcado para garantizar la prevalencia de principios de justicia y equidad, pues debe recordarse que la Constitución desde su Preámbulo busca que se “garantice un orden político, económico y social justo”.

El primero de estos artículos, el 333, consagra la libre competencia, la que desde luego opera en el sistema financiero, como un derecho que supone responsabilidades, y advierte que la empresa, como base del de-sarrollo, tiene una función social que impone obligaciones, principios que se hacen efectivos cuando el objeto de la entidad es ofrecer alternativas de financiación para suplir una necesidad que el Constituyente reconoció como inherente a la condición de dignidad del individuo: la vivienda.

El segundo artículo citado, 334, le atribuye al Estado la responsabilidad de intervenir en la economía para que todas las personas, en particu-lar las de menores ingresos “...tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”, y entre ellos se encuentra, por definición misma del Constituyente, la vivienda digna.

En desarrollo de estos preceptos, se ha creado una normatividad pro-pia para los créditos de vivienda a largo plazo que otorgan las entidades, que impide, en principio, la aplicación automática de las normas civiles y comerciales que regulan la misma actividad, en forma general.

Es decir, para esta clase de créditos existen normas específicas, que consagran competencias que buscan proteger adecuadamente a los usua-rios de los servicios crediticios ofrecidos por tal clase de entidades, tal como lo establece el artículo 1 de la Ley 35 de 1993, ley marco para la interven-ción de las actividades financiera, bursátil y aseguradora, y el Decreto 663 de 1993 que actualiza el Sistema Orgánico del Estatuto Financiero, entre otros, y que permiten desarrollar las competencias en materia de interven-ción económica que consagró el Constituyente en los artículos 150, numeral 19, literal d), 189, numeral 25 y 335 de la Constitución Política.

La regulación especial expedida en esta materia, cobija, igualmente, las demás garantías adicionales a la hipotecaria, que puedan llegar a exi-girse y que instrumentalizan los mencionados créditos, tales como el pa-garé y la letra de cambio.

Así, el artículo 694 del Código de Comercio, según el cual “el tenedor no puede ser obligado a recibir el pago antes del vencimiento de la letra”,


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norma también referida a los pagarés, según la remisión del artículo 711 del mismo Código, no resulta aplicable, a la luz de la Constitución, a los créditos hipotecarios de vivienda a largo plazo. Es decir, que cuando se trate de estas obligaciones, a pesar de existir tales garantías, no puede impedirse el prepago ni ser sancionado el deudor por hacerlo.

Dada la relación directa y necesaria que existe entre el aparte deman-dado y la norma contenida en el artículo 694 del Código de Comercio, la Corte integrará la unidad de materia y declarará que esta norma es exe-quible con el condicionamiento anotado.

DECISIÓNDeclárense EXEQUIBLES, en los términos de esta sentencia, la ex-

presión acusada del artículo 2229 del Código Civil, y el artículo 694 del Código de Comercio, cuya aplicación, además, debe estar sujeta a las consideraciones relacionadas con la intervención estatal para los créditos de vivienda.

Es entendido que los intereses correspondientes no pueden estar en ningún caso por encima de los topes legales.

SENTENCIA 383 1999. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, mayo 27 de 1999.Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra.

El demandante, luego de transcribir la norma cuya inexequibilidad so-licita declarar, afirma que la atribución que a la Junta Directiva del Banco de la República le asigna el artículo 16 de la Ley 31 de 1992 en su literal f), para “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía” , en la expresión acabada de subrayar vulnera los artículos 373 y 51 de la Constitución Política.

El actor, a continuación transcribe apartes de las distintas normas le-gales que han regulado el funcionamiento del sistema UPAC desde su creación y, expresa que, en su concepto, el tomar como fundamento para el cálculo del valor en pesos de tales unidades la variación de las tasas de interés en la economía, genera sistemas inadecuados de financiación a largo plazo de la vivienda, por lo que de esa manera resulta vulnerado el artículo 51 de la Carta Política.

Agrega que la aplicación de fórmulas que incluyan la tasa de interés DTF trae consigo el cobrar a los deudores de créditos en UPAC un sobre valor, que va en detrimento de los sectores de menores ingresos, y, ade-

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más, se quebranta también lo dispuesto por el artículo 373 de la Carta Magna que ordena al Banco de la República velar por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda, lo que permite mayores rendimientos a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, simultáneamente con un enca-recimiento desmesurado del crédito otorgado por ellas a los adquirentes de vivienda financiada en unidades de poder adquisitivo constante, situa-ción ésta que ilustra con algunos ejemplos tomados como hipótesis para demostrar su afirmación.

Asunto materia de debate.-Como se observa, el asunto sometido al juicio de la Corte en este proceso, es si la expresión “procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía, contenida en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992”, en lo rela-cionado con la metodología que ha de fijar la Junta Directiva del Banco de la República para la determinación del valor en pesos de la UPAC, resulta violatoria de la autonomía de esa institución, establecida por el artículo 372 de la Constitución, por una parte; y, por otra, si la fijación del valor en pesos de la UPAC con sujeción a lo dispuesto en la norma acusada, quebranta el derecho a adquirir y conservar una vivienda digna, conforme a lo preceptuado por el artículo 51 de la Carta Política.

3. La norma acusada viola la autonomía del Banco de la República.3.2. El Banco de la República y la Constitución de 1991.

(…)3.2.1. A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, el Congreso recuperó la facultad de intervención en el Banco de la República. En efecto, conforme a lo preceptuado por el artículo 150 numeral 19, literal b), de la Carta Política, corresponde al Congreso Nacional, entre otras, la función de dictar las normas generales y señalar los criterios y objetivos a los que habrá de sujetarse el Gobierno para “regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio exterior, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco”; y, el literal d) del artículo constitucional acabado de mencionar, asigna al legislador la función de “regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra rela-cionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”.

A tales funciones, conforme al numeral 22 del mismo artículo 150 de la Constitución, se agrega la de “expedir las leyes relacionadas con el Banco y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva”.

3.2.2. Sin embargo, en virtud de la transcendencia económica y so-cial de las funciones que cumple el Banco de la República, las leyes


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relacionadas con éste, con las atribuciones de su Junta Directiva y las que han de dictarse como “leyes marco” a que se refiere el nume-ral 19 del artículo 150 de la Carta, no pueden expedirse a iniciativa de los congresistas, sino que requieren que lo sean, siempre, por “iniciativa del Gobierno”.

3.2.3. Conforme a lo dispuesto por el artículo 371 de la Carta, el Banco de la República será organizado como “persona jurídica de derecho público”, lo que se explica por la índole de las funciones que a él se encomiendan. En efecto, en el penúltimo inciso de la nor-ma en cuestión, básicamente corresponde al Banco de la República, además de la emisión de moneda, la regulación cambiaria, crediticia y monetaria, la administración de las reservas internacionales, ser-vir como prestamista de última instancia del Gobierno, actuar como banquero de los establecimientos de crédito y como agente fiscal del Gobierno.

3.2.4. Estas funciones, por expreso mandato del artículo 372 de la Carta, se ejercen por la Junta Directiva del mismo, ente que “será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley”, lo que supone que la Junta requiere de suyo autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sin perjuicio de la necesaria coordinación con la política económica general.

Sobre el particular, expresó la Corte en Sentencia No. C-455 de 13 de octubre de 1993, que: “respecto de los principales cambios orde-nados en nuestro sistema jurídico, se tiene que en estas materias el constituyente de 1991 introdujo una de las más destacadas modifi-caciones en la estructura del ordenamiento nacional, al incorporar al lado de la noción de ramas del poder público, la de existencia de órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado y, dentro de estos, creó directamente la Junta Directiva del Banco, comprendida y regulada principalmen-te dentro del capítulo dedicado a la banca central, y de modo com-plementario en otras disposiciones de la Constitución”, sentencia en la cual se agregó que: “obviamente, las competencias de la Junta Directiva del Banco se encuentran sometidas, tanto al marco gene-ral de la Constitución como al conjunto de regulaciones legales que debe expedir específicamente el Congreso con miras a regular las funciones que esta puede desempeñar dentro de su régimen propio. (Cfr. Ley 31 de diciembre 29 de 1992...)” (Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz).

3.2.5. Una de las funciones básicas asignadas al Banco de la Re-pública por la Constitución (artículos 371, 372 y 373), es el mante-

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nimiento del poder adquisitivo de la moneda, lo que constituye, de manera simultánea un derecho de los ciudadanos y un deber del Es-tado, a cuyo respeto apuntaba antes el artículo 49 de la Constitución con la prohibición de emisión de moneda de curso forzoso luego de los escándalos de finales de siglo y comienzos del presente, con las sucesivas emisiones sin respaldo del “Banco Nacional”.

El mantenimiento de la “moneda sana” fue constante y unánime pre-ocupación de la Asamblea Constituyente, por lo que en el “Informe-Ponencia” para Primer Debate en la Plenaria, en sesión de 14 de mayo de 1991, se expresó que: “con el objeto de que el banco central efectivamente pueda velar por la estabilidad de la moneda, se re-quiere que se limiten entonces las emisiones inflacionarias y por ello se ha propuesto su regulación en los distintos proyectos presentados a consideración de la Asamblea, comenzando por el del Gobierno...”; y, se agregó que: “Con base en lo anterior y siguiendo los principios expuestos en los distintos proyectos presentados a la Asamblea, se prevé que el Banco Central tenga a su cuidado velar por mantener la capacidad adquisitiva de la moneda” (Gaceta Constitucional No. 73, mayo 14 de 1991, Informe de los Constituyentes Carlos Ossa Esco-bar, Rodrigo Lloreda, Carlos Lemos Simonds, Oscar hoyos, Antonio Yepes e Ignacio Molina).

De manera pues que, por voluntad del constituyente corresponde al Banco de la República el mantenimiento de la capacidad adquisitiva del peso colombiano, para lo cual se le dota a la Junta Directiva, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, de autonomía fun-cional y técnica, para que, sin sujeción a la intervención del Presiden-te de la República, pero de acuerdo con la ley y en coordinación con los demás organismos del Estado, adopte las decisiones necesarias para controlar la inflación, es decir, para que tome las medidas que “influyan sobre la cantidad, costo y disponibilidad del dinero y del crédito para todas las unidades económicas, públicas o privadas, con el propósito de mantener la cantidad de dinero en circulación de ma-nera estable”, sin que ello signifique que: “las decisiones del Banco Central” tengan que obedecer a “las autoridades gubernamentales, aunque deberán coordinarse con ellas” (Gaceta Constitucional No. 73, mayo 14 de 1991, Informe-Ponencia para Primer Debate, cita-do).

3.2.6. Con todo, el Banco de la República, en ejercicio de sus funcio-nes, se encuentra sin embargo sometido a la “inspección, vigilancia y control” del Presidente de la República en los términos que señale la ley, (artículo 372 de la Constitución Política), y, pese a su autonomía, esta “no significa ausencia de controles tanto de legalidad (C.N. arts


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237 y 372) como de orden político (C:N. art. 371) ni desconexión res-pecto de la política económica general (C.N. art. 3371). En efecto, las normas que en ejercicio de sus funciones dicte la Junta Directiva del Banco de la República son actos nacionales sujetos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de la institución; y, adicionalmente, el Banco debe rendir al Congreso anualmente un informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten”, tal cual lo dijo la Corte Constitucional en Sentencia C-021 de 27 de enero de 1994, Magistrado ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell.

3.3. El artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 y la autonomía del Banco de la República establecida por la Constitución.En cumplimiento del mandato contenido en el artículo 372 de la Cons-titución Política, el Congreso dictó la Ley 31 de 1992, para regular el ejercicio de las funciones que corresponden al Banco de la República y las normas con sujeción a las cuales deben expedirse los estatutos del Banco.

3.3.1. Conforme aparece en los antecedentes legislativos corres-pondientes, tanto en el proyecto de ley presentado a consideración del Congreso por el entonces Ministro de hacienda, Rudolf hommes Rodríguez, el 28 de julio de ese año, como en las Ponencias para Primero y Segundo Debate en el Senado de la República, publicadas en las Gacetas del Congreso Nos. 84, de 29 de septiembre de 1992 y 115 de 21 de octubre de 1992, en lo que respecta a la asignación de las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, se aprobó el artículo 16 del proyecto aludido, en cuanto hace, entre otros al literal g) inicial (que en definitiva corresponde al literal f) del texto de la ley), “tal y como fueron presentados en el proyecto del Gobierno”. Es decir, que, según ese texto una de las funciones de la Junta Directiva del Banco, sería la de “fijar la metodología para la determinación de los valo-res en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC”, sin que el legislador le señalara cómo hacerlo.

3.3.2. En la Ponencia para Primer Debate en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso No. 174, 24 de noviembre de 1992, se propuso “4. En cuanto se refiere al artículo 16 de las funciones de la Junta Directiva como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia... c) Adicionar el literal f) (antes g) con el fin de prever que la Junta Directiva, al fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, debe procurar que la misma

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refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, modi-ficación esta que, aprobada por la Comisión, igualmente fue incluida en la Ponencia presentada para Segundo Debate en la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso No. 185, 2 de diciembre de 1992), y, finalmente, también aprobada al término de este debate por la Sesión Plenaria de la Corporación, el 10 de diciembre del mismo año, sin que en las respectivas Ponencias aparezca la razón por la cual se agregó la expresión final al texto aprobado por el Senado, como había sido presentado en el proyecto del ejecutivo.

3.3.3. Dado que se presentaron algunas divergencias en el texto del proyecto de ley aprobado por el Senado de la República y por la Cámara de Representantes (Proyecto No. 93 -Senado- y 134 -Cáma-ra-), las Comisiones Accidentales integradas conforme a los artículos 186 a 188 del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), rindieron informe de unificación, con un texto definitivo que es, en cuanto al artículo 16, literal f), el que corresponde a la Ley 31 de 1992, según el cual es función de la Junta Directiva del Banco de la República “f) fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procuran-do que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”.

3.3.4. Dada la pérdida acelerada del poder adquisitivo de la mone-da, en países que, como el nuestro, se encuentran sometidos a una continuada depreciación de la misma como consecuencia de la in-flación, para conservar la equidad en las obligaciones dinerarias, el viejo sistema nominalista ha sido sustituido por otro -valorista-, que se funda, esencialmente, en el mantenimiento del poder adquisitivo de la cantidad en pesos a que inicialmente se obligó el deudor.

3.3.5. Bajo ese criterio fueron creadas las Unidades de Poder Adqui-sitivo Constante -UPAC- y organizadas las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, como instrumento para la adquisición de vivienda a largo plazo (Decretos 677 y 1229 de 1972).

3.3.6. Desde la creación de las UPAC, para la corrección monetaria se ha acudido por el legislador a distintos instrumentos, pues, como se sabe, inicialmente su cálculo se encontraba ligado al índice de precios al consumidor y, a partir de la década de 1980 las fórmulas para la corrección monetaria se desligaron de éste, para tener en cuenta, entonces, la variación de las tasas de interés, que, corres-pondía a la de los certificados de depósito a término en bancos y corporaciones (Decreto 1131 de 1984). Posteriormente, conforme al Decreto 1319 de 1988, la actualización del valor se calculó conforme


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al promedio ponderado de la inflación y la DTF. Más tarde, en 1993, la Junta Directiva del Banco de la República adoptó como criterio para fijar el valor de la corrección monetaria el costo ponderado de las captaciones de dinero del público (Resolución Externa No. 6 de 1993), sustituida luego por las Resoluciones Externas Nos. 26 de 1994 y 18 de 1995, conforme a las cuales la corrección monetaria se fija en un 74% de la DTF.

3.3.7. En países en los que el legislador optó por la corrección mone-taria para la extinción de las obligaciones dinerarias, han sido igual-mente diversos los criterios para la fijación de la misma. Así, por ejem-plo, en Chile, se han adoptado sucesivamente como índices para el efecto el valor del oro, o el de una moneda extranjera (dólar de los Estados Unidos), o el índice de precios al por mayor, o el índice de precios de algunos productos, el índice de variación de los salarios en un período determinado (generalmente un año), el salario mínimo hora, el allí llamado sueldo vital, el precio de un quintal métrico de trigo para obligaciones adquiridas por los cultivadores del mismo, o el precio de un metro cúbico de construcción en hormigón armado, o el índice nacional del precio de la lana enfardada para obligaciones de quienes se dedican a esa actividad mercantil, o un porcentaje re-bajado de variación de algunos de los índices anteriormente citados. (Fernando Fueyo Laneri, Corrección Monetaria y Pago Legal, Edito-rial Temis, Bogotá, 1978, páginas 24 a 31).

3.3.8. Como puede observarse, no existe un sistema único para el cálculo del valor de la corrección monetaria, pues ello obedece a cri-terios de carácter técnico, que varían de un país a otro, de una región a otra y según las circunstancias, razón ésta por la cual la determina-ción de los factores para establecer dicha corrección, ha de dejarse a la autoridad monetaria que, en el caso colombiano lo es la Junta Directiva del Banco de la República por ministerio de la Constitución (artículo 371 a 373).

3.3.9. Ello significa, entonces, que si bien es verdad corresponde al Congreso Nacional la expedición de las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva, (artículo 150 numeral 22 y 372 de la Constitu-ción), no lo es menos que en virtud de la autonomía con que la Carta dota a dicho Banco, el legislador encuentra limitada su competencia para el efecto, por lo que carece de la libertad de configuración que respecto de la ley tiene en otros casos. Es decir, la ley puede fijar las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, pero sin desconocer, ni menguar en nada la autonomía orgánica, administrati-va y técnica de que esta se encuentra investida, por expresa decisión

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del constituyente.Precisamente por ello, la Corte Constitucional en sentencia C-529 de 11 de noviembre de 1993, expresó que “la autonomía técnica del Banco se traduce en términos de su capacidad para analizar libre-mente los fenómenos monetarios y para diseñar sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del país, con prevalencia de consideraciones de interés público y de beneficio de la economía nacional”. (Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).

3.3.10. De esta suerte, analizados los antecedentes legislativos de la Ley 31 de 1992 y, más concretamente, de lo que fue el texto definitivo del artículo 16, literal f) de la misma, surge como conclusión obligada que al Congreso le estaba vedado ordenar a la Junta Directiva del Banco de la República que al ejercer la función de “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-”, lo haga “procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, pues de esa manera resulta invadida por el legislador la órbita de las funciones que de manea autónoma y para velar por la estabilidad de la moneda le asigna a la Junta Directiva del Banco de la República la Constitución Nacional. (Artículo 372), como autoridad monetaria y cre-diticia. Es decir, puede la ley asignarle a la Junta Directiva del Banco la función aludida, pero a éste corresponde, con independencia técnica diseñar y utilizar los instrumentos que para ese efecto de fijar los valo-res en moneda legal de la UPAC resulten apropiados según su criterio, para lo cual no resulta siempre que ha de atarse esa determinación a la variación de las tasas de interés, máxime si se tiene en cuenta que podrían además influir factores diferentes, tales como la política sala-rial, o la política fiscal, por ejemplo.

3.3.11. Podría aducirse que la expresión “procurando que ésta tam-bién refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, no es de carácter imperativo sino meramente facultativo, pero ello no es así. En efecto, el mandato contenido en la ley es el de fijar la meto-dología a que allí se alude “procurando” lo que se indica. Es decir, no existe libertad para la fijación de la metodología con arreglo a la cual haya de determinarse el valor en moneda legal de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante UPAC, porque el legislador le señaló a la Junta Directiva del Banco de la República, de manera precisa, que ha de hacerlo, siempre en la forma que él le señala a tal punto que de no proceder así, podría acusarse de ilegalidad el acto administrativo correspondiente.


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Agrégase además que, aún si se acudiera a una interpretación gra-matical la conclusión sería la misma, toda vez que “procurar” tiene por significado “hacer diligencias o esfuerzos para que suceda lo que se expresa” o “conseguir o adquirir algo”, por lo que interpretada la norma acusada en el sentido natural y obvio que corresponde a “pro-curando”, ello significa que a la Junta Directiva del Banco de la Re-pública al fijar la metodología para determinar el valor de la UPAC, se le ordena por el legislador que encamine su actividad a que se tenga en cuenta el “movimiento de las tasas de interés en la economía”, o que consiga, de manera precisa ese propósito.

4. La norma acusada viola el artículo 51 de la Constitución y no se encuentra en armonía con la concepción del Estado Social de Derecho.

4.1. Como es públicamente conocido, a partir de la vigencia de la Constitución de 1991 Colombia no es simplemente un Estado de De-recho sino que, por expresa decisión de la Asamblea Nacional Cons-tituyente, se autodefine como “un Estado Social de Derecho”, con-cepción ésta que, necesariamente tiene implicaciones en el ejercicio de las funciones atribuidas a las autoridades públicas, así como en la interpretación misma de la legislación, a fin de garantizar, siempre, el respeto a la dignidad de todos los habitantes del territorio nacional, con plena vigencia de los derechos fundamentales, incluidos los de contenido social, económico y cultural, y sobre la base de que el Es-tado Colombiano se funda, además, en el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general, según lo dispuesto en el artículo 1º de la Carta Política.

4.2. En armonía con lo expuesto a manera de síntesis en el numeral que precede, ha de recordarse por la Corte que el artículo 2º de la Constitución establece como fines esenciales del Estado los de “ser-vir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes” consagrados en ella, de tal manera que se permita la convivencia pacífica de los aso-ciados por la “vigencia de un orden justo”, al que ha de llegarse me-diante el aseguramiento de que se le dé cumplimiento a “los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

4.3. En ese orden de ideas, la Constitución establece el “derecho a vivienda digna” como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el cons-tituyente ordena al Estado la fijación de “las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”, así como el promover “planes de vivienda de interés social”, y “sistemas adecuados de financiación

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a largo plazo”. Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombia-nas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y faci-litar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define como de “interés social”.

4.4. Para la Corte es claro que conforme a la equidad ha de man-tenerse el poder adquisitivo de la moneda, razón ésta por la cual pueden ser objeto de actualización en su valor real las obligaciones dinerarias para que el pago de las mismas se realice conforme a la corrección monetaria.

4.5. Es decir, la actualización a valor presente de las obligaciones dinerarias contraídas a largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de vivienda, no vulnera por sí misma la Constitución. Con ello se mantiene el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuido su valor, ni el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación.

4.6. Encuentra la Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cam-biaria, la atribución de “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Cons-tante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, implica que la corrección mone-taria se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual conduce a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del dinero, es decir los ré-ditos que este produce, que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual se determina por las tasas de interés.

4.7. Por ello, a juicio de la Corte al incluir como factor de la actuali-zación del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para con-


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servar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir opuesto a la “vigencia de un orden justo”, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución.

4.8. Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conserva-ción de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino bajo otros criterios.

4.9. Así mismo, la determinación del valor en pesos de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante conforme a la variación de las tasas de interés en la economía a que se ha hecho referencia, pugna de manera directa con la “democratización del crédito” que ordena al Estado el artículo 335 de la Constitución como uno de los postulados básicos en la concepción de éste como “Social de Derecho”, pues, precisamente a ello se llega, entre otras cosas cuando el crédito no se concentra solamente en quienes abundan en dinero y en bienes, sino extendiéndolo a la mayor parte posible de los habitantes del país, sin que ello signifique nada distinto de procurar efectivas posi-bilidades de desarrollo personal y familiar en condiciones cada día más igualitarias.

4.10. Se observa además por la Corte que el artículo 334 de la Cons-titución establece que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, entre otras cosas, para “racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes”, asunto éste último al que no es ajeno, sino al contrario a él contribuye la legítima aspiración y el derecho a adquirir una vi-vienda, pues, como fácilmente se advierte ese es un aspecto que en la sociedad influye y de gran manera en la calidad de vida de los colombianos.

4.11. Al margen de lo dicho, se observa que al incluir la variación de las tasas de interés en la economía en la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, se distorsiona por completo el justo mantenimiento del valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las prestaciones, de tal manera que ello apa-

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reja como consecuencia un aumento patrimonial en beneficio de la entidad crediticia prestamista y en desmedro directo y proporcional del deudor, lo que sube de punto si a su vez a los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma indefinida.

5. Conclusión.De esta suerte, ha de concluirse entonces por la Corte que por las ra-zones ya expuestas, la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante “procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, como lo esta-blece el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 en la parte acusada, es inexequible por ser contraria materialmente a la Constitución, lo que significa que no puede tener aplicación alguna, tanto en lo que respec-ta a la liquidación, a partir de este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos adquiridos con anterioridad y en lo que respecta a los créditos futuros, pues esta sentencia es “de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991.

6. Unidad de la parte motiva y de la decisión contenidas en esta Sentencia.Para efectos de la cosa juzgada que habrá de producir lo aquí decidido se advierte por la Corte que la motivación y la parte resolutiva del fallo constituyen, en este caso, un todo inescindible, en cuanto respecta a la inexequibilidad de la expresión acusada del artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992.

DECISIÓNDeclárese INEXEQUIBLE la expresión “procurando que ésta también

refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, contenida en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.

SENTENCIA 700 1999. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, Septiembre 16 de 1999.Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

LA DEMANDAA juicio del impugnante, los decretos autónomos 677, 678, 1229, 1269

de 1972 y 1127 de 1990, que fueron expedidos antes de la promulgación de la Constitución Política de 1991, se encuentran a la fecha vigentes y violan algunas normas de la Carta.


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Afirma que el Congreso de la República expidió la Ley 35 de 1993, por la cual se dictan normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las activida-des financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, para desarrollar el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución Política.

Manifiesta que el artículo 36 de la Ley 35 confiere facultades extraordi-narias al Gobierno Nacional para incorporar al Estatuto Orgánico del Sis-tema Financiero las modificaciones previstas en la Ley, variar la ubicación de entidades y modificar el sistema de titulación y numeración. Agrega que la mencionada disposición establece que las normas vigentes sobre regu-lación del sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional, a través de reglamentos constitucionales autónomos con anterioridad a la vigencia de la Ley, sólo podrán ser modificadas por ley en el futuro.

Por tal razón, considera el demandante que las disposiciones acusadas, que regulan el sistema de valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, vulneran los artículos 150, numerales 13 y 19, literal d); 189, numeral 24; 334; 335; 366 y 373 de la Constitución Política.

Sostiene que corresponde al Congreso de la República, en su función indelegable -art. 150, numeral 19, literal d)-, establecer las normas ge-nerales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el ma-nejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, y que, según lo dispuesto por el artículo 189, numeral 24, corresponde al Gobierno ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen las mencionadas actividades.

(…)

El demandante alega que únicamente la Ley -aprobada por el Con-greso de la República-, y no un Decreto con fuerza de ley -expedido por el legislador extraordinario, es decir, por el Ejecutivo-, es el instrumento jurídico idóneo para regular las actividades financiera, bursátil y asegura-dora.

Afirma que la actuación del Gobierno debe estar delimitada en la ley y supeditada a ésta. Por tanto, no puede intervenir en forma autónoma en la regulación del ahorro privado. Ni aun por facultades extraordinarias -conti-núa el actor- puede el Gobierno intervenir en tales actividades por cuanto lo prohíbe el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, al disponer que no se podrán conferir tales facultades para expedir la reglamentación jurí-dica de que trata el numeral 19 del artículo 150 ibídem.

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Recalca que la intervención del Gobierno en las señaladas materias se limita a la inspección, vigilancia y control; mientras que el Congreso se en-carga de señalar, mediante leyes generales, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para desarrollar dichas actividades.

(…)

Otro de los argumentos expuestos por el actor consiste en que el siste-ma de valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, no se encuentran consagrados en ninguna ley de la República. Resalta que su reglamentación está consagrada en los decretos autónomos 677, 678, 1229, 1269 de 1972 y 1127 de 1990, los cuales han permanecido a través del tiempo como reglamentos constitucionales autónomos, y han regido hasta 1993, año en que fue expedido el Decreto Extraordinario 663. Reitera que estos decretos no han sido incluidos en ninguna ley del Congreso.

Considera que en el Decreto Extraordinario 663 de 1993 aparecen in-corporados en virtud del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, los reglamentos constitucionales autónomos, los cuales sólo pueden modificarse por la ley en el futuro.

A juicio del demandante, la Ley 35 de 1993 cumple lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución de 1991, en concor-dancia con lo previsto por el 335 y 49 transitorio Ibídem, es decir que se trata de una ley general, pero que no reguló el sistema de valor constante ni la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, manteniéndose las disposiciones que en esta materia señalan los decretos autónomos.

Por tanto -dice el actor-, actualmente no hay ley que establezca el sis-tema UPAC, para dar cumplimento a lo dispuesto por el artículo 150, nu-meral 19, literal d), de la Constitución de 1991.

Advierte que la mención al sistema de valor constante que trae el artí-culo 92, inciso 5, de la Ley 45 de 1990 es simple referencia a un sistema creado en 1972 por los decretos autónomos antes mencionados, y que lo mismo sucede con la referencia que hace la Ley 35 de 1993 sobre las nor-mas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto Extraordinario 1730 de 1991, e insiste en que el sistema UPAC no está reglamentado.

Agrega el demandante que, en relación con las normas acusadas de los decretos autónomos 677, 678, 1229, 1269 de 1972 y 1127 de 1990, del Decreto 1730 de 1991 y del Decreto Extraordinario 663 de 1993, ha opera-do el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente, según el principio fundamental consagrado en el artículo 4 de la Constitución, toda vez que debe darse aplicación a las disposiciones superiores de los artículos 150, numeral 19, literal d); artículo 189, numeral 24; y 335.


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Afirma que existe incompatibilidad entre las normas legales y las cons-titucionales, por lo cual ha de preferirse la aplicación de las segundas, y, por tanto, las legales deberán desaparecer del orden jurídico colombiano.

Sostiene el actor que no se trata de que la Constitución de 1991 tenga efectos retroactivos, o que puedan ser sus disposiciones objeto de con-trol dual de constitucionalidad, sino que a partir del 7 de julio de 1991, la Constitución de 1886 dejó de existir y, por tanto, sus efectos no pueden permanecer en el futuro.

En cuanto al tema de la racionalización de la economía, manifiesta que el sistema de valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, no han contribuido a este fin, como tampoco al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (art. 334 C.P.), ya que, por el contrario, se han convertido en factores de desestabilización y perturbación de la economía, tal como lo demuestra la declaración de Emergencia Económi-ca, puesta en vigencia mediante Decreto 2330 de 1998.

Estima el impugnante que la UPAC lo que ha generado son hechos sobrevinientes que perturbaron o amenazaron perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social del país, según lo señala el artículo 215 de la Constitución, y que vulnera los preceptos de los artículos 334 y 336 Ibídem.

Por otra parte, resalta que el sistema implantado en las disposiciones acusadas hace imposible mantener la capacidad adquisitiva de la mone-da, de acuerdo con la forma como se venía liquidando al momento de la presentación de la demanda, y manifiesta que se desdibujó el sistema de valor constante inicialmente diseñado en el artículo 3 del Decreto Autóno-mo 677 de 1972, el cual se calculaba únicamente con base en el índice de inflación.

Sostiene que en la forma como se estaba adelantando la liquidación de la UPAC -ligada a la tasa DTF-, calculada por el Banco de la República, según el artículo 1 del Decreto Autónomo 1127 de 1990, no se realizaba el cometido trazado por el artículo 373 de la Constitución Política de Colom-bia, toda vez que se combinaba la variación resultante del índice nacional de precios al consumidor, total ponderado, con el promedio de la tasa variable DTF, calculada por el Banco de la República.

Finalmente, el demandante se refiere al tema de la determinación de la moneda legal, y considera que la UPAC funciona como otra moneda al quedar así incluida en los contratos con los deudores, en las cuentas de los ahorradores y en los certificados de valor constante de las corpo-raciones de Ahorro y Vivienda. Aduce que esta moneda se convierte a la

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otra moneda legal actualmente vigente por una fórmula de cálculo y liqui-dación, es decir, la UPAC es convertible en moneda legal y tiene poder liberatorio.

Por lo anterior, a juicio del impugnante, en Colombia están circulando dos monedas: la UPAC, creada por el Gobierno Nacional, y el PESO, de-terminado como moneda legal por el Congreso de la República. En conse-cuencia, la UPAC, por no ser determinada por el Congreso como moneda legal, viola el artículo 150, numeral 13, de la Carta Política.

Después de proferido el auto mediante el cual se admitió la demanda, el actor, hUMBERTO DE JESÚS LONGAS LONDOÑO, presentó escrito mediante el cual, además de reafirmar y sustentar los presupuestos inicia-les de su demanda, expone las siguientes conclusiones adicionales.

En primer término, manifiesta que la UPAC no ha contribuido a racio-nalizar la economía ni a mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, y que, por el contrario, es un hecho notorio que el usuario de este sistema ha visto afectado negativamente su salario. Explica que los ingresos de los usuarios se han ido deteriorando, ya que la UPAC está por encima del incremento salarial de cada año, con lo cual lo que se ha ocasionado es la disminución e inequidad en los ingresos y, por tanto, el perjuicio respecto de la calidad de vida de aquéllos.

En segundo lugar, considera el demandante que con la UPAC se oca-siona un doble anatocismo, al liquidar la corrección monetaria como inte-rés compuesto, y al liquidar el interés corriente y el interés de mora sobre el valor ajustado.

Esta situación implica que las tasas efectivas para préstamos de vi-vienda sean las más altas del mercado financiero, y que no resulta con-veniente para ningún interesado solicitar préstamos en UPAC, ya que su deterioro es claro y exagerado.

De otro lado, en lo referente al tema de la inequidad del valor liquidado de la UPAC, manifiesta el impugnante que ligar el cálculo de la corrección monetaria al IPC hacia el futuro, pero dejando la UPAC liquidada anterior-mente como está, se convierte en factor de inequidad y deterioro en la calidad de vida, tanto para los antiguos como para los nuevos usuarios.

Por lo anterior, considera que la UPAC debe desaparecer y que es pre-ferible que la ley diseñe un nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, el cual consulte factores de equidad, el IPC con límite máximo y una tasa de interés baja.


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Finalmente, a juicio del impugnante, la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, es inequitativa y genera enriquecimiento sin causa, toda vez que se sustenta en el enriquecimiento de unos, a costa del em-pobrecimiento de otros. Es decir, los ahorradores y las corporaciones de Ahorro y Vivienda se enriquecen a costa del empobrecimiento de los deudores de este sistema y, por tanto, el doble anatocismo contribuye de manera importante al enriquecimiento sin causa en los créditos para ad-quisición de vivienda.

Concluye el actor que la situación antes mencionada viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.

Consideraciones Las disposiciones demandadas a las que se refiere el segundo grupo

enunciado hacen parte de los decretos 1730 de 1991 y 663 de 1993, expe-didos con base en facultades otorgadas al Presidente de la República por las leyes 45 de 1990 y 35 de 1993, respectivamente. Se trata de decretos con fuerza de ley y, por tanto, de conformidad con lo contemplado expre-samente en el numeral 5 del artículo 241 de la Carta Política, le correspon-de a esta Corporación verificar su constitucionalidad.

(…)(…)(...)SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 25 de la Ley 45 de

1990 y 19 de la Ley 35 de 1993; los decretos 655, 656 y 663 de 1993, salvo los numerales 1° a 9° del artículo 335 de este ultimo que se declaran INEXEQUIBLES”. (Subraya la Corte).

(….)También en lo relativo a la cosa juzgada, debe advertirse que, si bien

esta Corte (Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994) declaró exequible el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, que otorgó al Ejecutivo las facultades extraordinarias con invocación de las cuales expidió el Decreto 663 de 1993, del que hacen parte las normas acusadas, ha de recordarse que ellas eran para actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para incorporar a ese cuerpo preceptos vigentes en la materia y modificar el sistema de titulación y numeración, y no -como se hizo en los artículos impugnados- para establecer, después de haber entrado en vigencia la prohibición del artículo 150-10 de la Constitución, las disposiciones marco referentes a la financiación de vivienda a largo plazo.

3. Falta de competencia del Presidente de la República para dic-tar las normas acusadas. Se viola el artículo 3 de la Carta Política y se abusa de la representación cuando los representantes del pueblo ejercen sus funciones sin sujeción a las disposiciones constituciona-les. Modificación del sistema constitucional previsto para regular las

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actividades financieras y de captación, inversión y aprovechamiento del ahorro privado. Improcedencia de las facultades extraordinarias en esta materia

Según lo expuesto, la Corte se declarará inhibida para fallar sobre la constitucionalidad de los citados decretos autónomos, por carencia actual de objeto, y hará lo propio en cuanto a la mayoría de los artículos del De-creto 1730 de 1991, que fueron sustituidos y no están vigentes, circunscri-biendo su estudio a los demás artículos del Decreto 1730 de 1991 y a los acusados del Decreto 663 de 1993.

“(…)”

Al ser expedida la Constitución de 1991, la atribución presidencial ex-clusiva y excluyente en cabeza del Jefe del Estado desapareció como tal y fue objeto de una figura constitucional diferente: la de las llamadas “leyes marco” o “leyes cuadro”.

En el artículo 150, numeral 19, literal d), se dijo:“Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio

de ellas ejerce las siguientes funciones:“(...)”

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y crite-rios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

“(...)”

d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquie-ra otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;

“(...)”.

Esta Corte, en relación con el sentido de la norma, ha considerado:“(…)”

La Asamblea Nacional Constituyente conservó esta modalidad de ley, adicionando a las materias objeto de las mismas que contemplaba la an-terior Constitución las siguientes: La regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprove-chamiento e inversión de los recursos captados del público; la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miem-bros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y la regulación del ré-gimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP artículo 150-19-d, e y f). A este respecto se lee en el informe-ponencia: “La Constitución debe mantener el esquema vigente que le permite al órgano legislativo nacional expedir normas de carácter general para organizar el


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crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el comercio exterior, modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, dejando al Presidente la necesaria flexibilidad para disponer, en cada caso, de las medidas que a su juicio las circunstancias hagan aconsejables, con sujeción a la ley”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

“(…)”

“La expedición de toda ley marco implica entonces una distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En efecto, el Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide los denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma por demás amplia, los asuntos a que se refiere la ley, decretos éstos que, por cierto, no tienen la misma jerar-quía de la ley de la cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y obligatoriedad”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-133 del 1 de abril de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

“La capacidad de intervención del gobierno en las actividades financie-ra, bursátil y aseguradora o en cualquier otra actividad que cumplan orga-nismos públicos o privados en el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, está autorizada por el ordinal d), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política y ratificada por el numeral 25 del artículo 189 de la misma Carta. El ejercicio de esta función está condicionado a la voluntad del Legislador, en la medida en que éste debe instruir al ejecutivo para ejercer la atribución, señalándole, mediante una ley marco, orientaciones y lineamientos a los cuales debe atenerse en su función interventora.”

El artículo 335 de la Carta, que hace parte del Título XII sobre el Régi-men Económico y la hacienda Pública, cataloga las actividades a que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150, de “interés público” y somete a la ley, como se ha visto, “la forma de intervención del Gobierno en estas materias”.

“(…)”

Resulta obvio considerar, que el gobierno debe tener en cuenta, en su rol de interventor, las directrices consignadas en las leyes sobre mone-da (C.P. art. 150-13), políticas monetaria, cambiaria y crediticia (C.P. arts. 150-22 y 372) , así como los objetivos y metas de la política económica ge-neral, cuando ello incide de alguna manera en el manejo de las referidas competencias”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).

(…)

155


Es claro para la Corte, entonces, que la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y, como dice textualmente el literal d) del artículo 150 de la Constitución, “cualquiera otra relacionada con el ma-nejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”, después del 7 de julio de 1991, fecha en la cual entró a regir la nueva Carta por haberse producido la publicación oficial de sus mandatos, ya no puede ser objeto de disposiciones puestas en vigencia mediante decreto presidencial.

(…)

Afirma la Corte que ni siquiera en virtud de decretos con fuerza de ley expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias puede ahora el Presidente de la República dictar normas en el campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro, sin que previamente le hayan sido señaladas las pautas, objetivos y criterios mediante ley del Congreso, que constituya el marco de su actividad reguladora. Y ello en virtud de perentorios manda-tos superiores.

En efecto, el artículo 150, numeral 19, de la Carta, que sustituyó el nu-meral 14 del artículo 120 de la Constitución anterior, incorporó expresamen-te estas materias dentro del conjunto de las que deben ser tratadas en dos etapas sucesivas por el Congreso y el Gobierno, de la manera expuesta.

Por su parte, el artículo 335 de la Carta Política señala con certidumbre que el ejercicio de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cual-quiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación (y remite expresamente al literal d) del numeral 19 del artículo 150) sólo puede tener lugar “conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito”.

(…)

En efecto, al amparo del artículo 51 de la Constitución, en concordan-cia con el 335 Ibídem, cuando las pautas, directrices, criterios y objetivos que debe fijar el Congreso en cuanto a la regulación de las actividades de captación, intermediación, inversión y aprovechamiento de recursos provenientes del público, se refieren a la financiación de vivienda a largo plazo, no pueden ser las aplicables a todo el sistema financiero, bursátil y asegurador, que hoy por hoy están contempladas principalmente en la Ley 35 de 1993, sino que deben tener por objeto especial y directo el que dicha norma constitucional prevé, es decir, la fijación de las condiciones nece-sarias para hacer efectivo el derecho que todos los colombianos tienen a una vivienda digna, y la promoción de planes de vivienda de interés social, “sistemas adecuados de financiación a largo plazo” (subraya la Corte) y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.


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A ese respecto, debe reiterarse lo expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1998 (M.P.: Dra. Carmenza Isaza de Gómez) y C-383 del 27 de mayo de 1999 (M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra):

“El Constituyente impuso al Estado, en forma expresa, la obligación de promover, para la adquisición de vivienda, “sistemas adecuados de financiación a largo plazo” (artículo 51 de la Constitución). Ade-más, estableció los mecanismos de intervención en los artículos 333 y 334 de la Carta, y en otras normas de carácter constitucional, como el artículo 150, numeral 19, literal d). Todo enmarcado para garantizar la prevalencia de principios de justicia y equidad, pues debe recordarse que la Constitución desde su Preámbulo busca que se “garantice un orden político, económico y social justo”.

El primero de estos artículos, el 333, consagra la libre competencia, la que desde luego opera en el sistema financiero, como un derecho que supone responsabilidades, y advierte que la empresa, como base del de-sarrollo, tiene una función social que impone obligaciones, principios que se hacen efectivos cuando el objeto de la entidad es ofrecer alternativas de financiación para suplir una necesidad que el Constituyente reconoció como inherente a la condición de dignidad del individuo: la vivienda”.

“...la Constitución establece el “derecho a vivienda digna” como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de “las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”, así como el promover “planes de vivienda de interés social”, y “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”. Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define como de “interés social”.


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4.5. Es decir, la actualización a valor presente de las obligaciones dine-rarias contraídas a largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de vivienda, no vulnera por sí misma la Constitución. Con ello se mantiene el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuido su valor, ni el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación.

4.6. Encuentra la Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución de “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la econo-mía”, implica que la corrección monetaria se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual condu-ce a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del dinero, es decir los réditos que este produce, que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual se determina por las tasas de interés.

4.7. Por ello, a juicio de la Corte al incluir como factor de la actualiza-ción del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, preci-samente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir opuesto a la “vigencia de un orden justo”, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución.

4.8. Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino bajo otros criterios”. (Cfr. Corte Constitu-cional. Sala Plena. Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999).

Es justamente esa normatividad marco, en materia de financiación de vivienda a largo plazo, la que hace falta cuando se coteja el contenido de lo aquí demandado con los preceptos constitucionales de 1991.


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Como dijo el actor, al expedirse el Decreto 663 de 1993, no existía en el ordenamiento ninguna ley, expedida por el Congreso -que en este campo no puede delegar sus atribuciones- por la cual se fijara el marco del siste-ma de financiación de vivienda a largo plazo, y que pudiera desarrollar el Ejecutivo como lo estipuló el artículo 150, numerales 10 y 19, de la Carta Política.

(…)

Si ese era el esquema constitucional dentro del cual podía el Gobier-no actuar para suscribir la normatividad sobre valor constante, crédito y financiación de vivienda a largo plazo, dentro de los nuevos lineamientos establecidos por la Carta Política de 1991; si no se puso en práctica, como lo ordenó el Constituyente; si no hubo “ley cuadro” dentro de la cual obrara el Ejecutivo; y si, además, las normas marco, por prohibición expresa del artículo 150, numeral 10, Ibídem, no podían estar contenidas en decretos dictados con base en facultades extraordinarias, ya que el Congreso no estaba autorizado para concederlas, surge de bulto la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas.

Todas ellas tratan de manera específica precisamente sobre los asun-tos que, al tenor de los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, nu-merales 24 y 25, y 335 de la Constitución, han debido ser materia de las directrices, objetivos y criterios establecidos por el Congreso para su posterior desarrollo por el Ejecutivo.

(…)

Las disposiciones demandadas se refieren a la finalidad que tienen las corporaciones de ahorro y vivienda; el establecimiento de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC; las estipulaciones de los contratos sobre constitución de depósitos de ahorro; el otorgamiento de préstamos; las obligaciones en moneda legal y su determinación mediante la aplica-ción de la equivalencia del UPAC; el deber de las corporaciones de ahorro y vivienda de informar al público sobre la equivalencia en moneda legal de las cantidades en UPAC; el cálculo para su liquidación; el concepto de tasa efectiva para los efectos legales del sistema de valor constante; las modalidades de captación del ahorro de valor constante; las cuentas de ahorro y los certificados de valor constante; los plazos de expedición de tales certificados; las normas aplicables a los depósitos ordinarios; las “cuentas de ahorro especial” y su tratamiento; las prohibiciones y limitacio-nes a las operaciones de crédito; la capitalización de intereses en este tipo de créditos, y disposiciones complementarias sobre la materia.

Así, pues, todas estas normas sobre las cuales recae el presente aná-lisis constitucional, son la base jurídica del denominado sistema -UPAC-, el cual fue originalmente concebido para captar ahorros del público y otor-

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gar préstamos hipotecarios a largo plazo destinados a la adquisición de vivienda. Las disposiciones acusadas conforman un conjunto normativo destinado a desarrollar ese sistema y, en tal virtud, están íntimamente atadas unas a otras, y ello se deduce de su contenido.

(…)

Son normas, en fin, que pertenecen al género de la regulación de las actividades financieras, de crédito y de captación, aprovechamiento e in-versión de recursos integrantes del ahorro privado, y a la especie de dis-posiciones que, según los artículos 51 y 150, numeral 19, literal d), deben estar contenidas, en cuanto se refieren al sistema de financiación de vi-vienda a largo plazo, en norma legal dictada privativa y excluyentemente por el Congreso.

Por tanto, el Presidente de la República carecía de competencia para expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la República; vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 Ibídem, y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrantando el principio me-dular del artículo 3 de la Constitución.

Se declarará la inexequibilidad de las normas que, en el Decreto 663 de 1993, estructuran el sistema UPAC.

(…)

5. Efectos ultra activos de las normas que se declaran inexequiblesLas normas acusadas, integrantes del Decreto 663 de 1993, son reti-

radas del ordenamiento jurídico, por ser inconstitucionales, desde la fecha de notificación de la presente Sentencia. No obstante, en cuanto el vicio encontrado en ellas, que ha provocado la declaración de inexequibilidad, consiste precisamente en que las reglas generales sobre financiación de vivienda a largo plazo deben estar contenidas en ley dictada por el Con-greso y de ninguna manera en un decreto expedido con base en facul-tades extraordinarias, la Corte considera indispensable dar oportunidad para que la Rama Legislativa ejerza su atribución constitucional y esta-blezca las directrices necesarias para la instauración del sistema que haya de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío inmediato, por falta de normatividad aplicable.

(…)

Se estima razonable, entonces, que dicha ultra actividad de las normas excluidas del orden jurídico se prolongue hasta el fin de la presente legis-latura, es decir, hasta el 20 de junio del año 2000.


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Pero la Corte Constitucional no podría autorizar que ese lapso de vi-gencia ultra activa de las normas declaradas inexequibles -en el que debe tener lugar el tránsito institucional hacia el nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, una vez desaparecido el denominado UPAC- transcurra sin que la forma de liquidar cuotas y saldos se ajuste, como ha debido ocurrir desde la fecha de notificación, a lo dispuesto en la Senten-cia C-383 del 27 de mayo de 1999 (M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).

Mediante dicho Fallo, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, se resolvió la inexequibilidad de las expresiones del literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, según las cuales la Junta Directiva del Banco de la República, al fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la UPAC, debía procurar que ella reflejara también los movimientos de la tasa de interés en la economía.

En la Sentencia la Corte observó, además, que “...al incluir la variación de las tasas de interés en la economía en la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, se distorsiona por completo el justo mantenimiento del valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las prestaciones, de tal manera que ello apareja como con-secuencia un aumento patrimonial en beneficio de la entidad crediticia prestamista y en desmedro directo y proporcional del deudor, lo que sube de punto si a su vez a los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente inte-reses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma indefinida”. (Subraya la Corte).

Como conclusión de todo lo dicho en tal providencia, la Corte advirtió:“De esta suerte, ha de concluirse entonces por la Corte que por las

razones ya expuestas, la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante “procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, como lo establece el artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992 en la parte acusada, es inexequi-ble por ser contraria materialmente a la Constitución, lo que significa que no puede tener aplicación alguna, tanto en lo que respecta a la liquidación, a partir de este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos adquiridos con anterioridad y en lo que respecta a los créditos futuros, pues esta sentencia es “de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991”. (Subraya la Corte).

(…)

De todo lo anterior se concluye que la postergación de los efectos de esta Sentencia queda condicionada al efectivo, real, claro e inmediato

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cumplimiento de la Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, dictada por la Sala Plena.

6. Unidad normativaLa Corte considera que, no obstante haber sido demandados apenas

algunos fragmentos de artículos pertenecientes al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los apartes objeto de glosa guardan relación íntima e inseparable con el conjunto de las normas de dicho estatuto relativas al sistema de financiación de vivienda a largo plazo, bajo la modalidad de las denominadas unidades de poder adquisitivo constante -UPAC-: los artícu-los 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140 del Decreto 663 de 1993.

En ese conjunto normativo se encuentra el denominador común de haber dispuesto, por la vía de las facultades extraordinarias, las pautas, objetivos y criterios en la aludida materia, lo que constituye precisamente el cargo principal formulado por el actor y el fundamento de la inexequibi-lidad que mediante este fallo habrá de declararse.

Por lo tanto, con base en lo previsto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, para que el fallo no sea inocuo, la Corte integrará la unidad nor-mativa, incorporando los preceptos no demandados atinentes al tema y declarará también su inexequibilidad.

Al respecto debe recordarse:“Para que la Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la de-

manda incoada por un ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser cotejado con los postulados y man-datos constitucionales.

(…)

Conoce la Corte Constitucional que el Congreso ha expedido la Ley 510 de 1999, que señala pautas en materia financiera y que el Ejecutivo debe desarrollar.

DecisiónPrimero.- Declárese INHIBIDA para resolver acerca de la constitucio-

nalidad de los decretos autónomos 677, 678, 1229 y 1269 de 1972, y 1127 de 1990, por carencia actual de objeto.

Segundo.- Declárese INHIBIDA para resolver acerca de la exequibili-dad del Decreto 1730 de 1991, ya excluido del ordenamiento jurídico, con excepción de los artículos 2.1.2.3.22 a 2.1.2.3.26, inclusive, los cuales se declaran INEXEQUIBLES.


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Tercero.- Declárense INEXEQUIBLES en su totalidad los siguientes artículos del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Finan-ciero), que estructuraban el sistema UPAC: 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140.

Cuarto.- Los efectos de esta Sentencia, en relación con la inejecución de las normas declaradas inconstitucionales, se difieren hasta el 20 de junio del año 2000, pero sin perjuicio de que, en forma inmediata, se dé estricto, completo e inmediato cumplimiento a lo ordenado por esta Corte en Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, sobre la fijación y liquidación de los factores que inciden en el cálculo y cobro de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC, tal como lo dispone su parte motiva, que es inseparable de la resolutiva y, por tanto obligatoria.

SENTENCIA 747 1999. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, Octubre 06 de 1999.Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra.

NORMAS DEMANDADAS.

A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones demanda-das, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.820, de abril 5 de 1993 y se subraya la parte acusada.

Decreto Número 0663 de 1993(Abril 5)

“Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la ley 35 de 1993

“Artículo 121: Sistemas de pago e intereses.

“1. Capitalización de intereses en operaciones de largo plazo. En ope-raciones de largo plazo los establecimientos de crédito podrán utilizar sis-temas de pago que contemplen la capitalización de intereses, de confor-midad con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

“...

“3. Límites a los intereses. De conformidad con el artículo 64 de la ley 45 de 1990 y para los efectos del artículo 884 del Código de Comercio,

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en las obligaciones pactadas en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) o respecto de las cuales se estipule cualquier otra cláusula de reajuste, la corrección monetaria o el correspondiente reajuste computará como interés.

Capítulo IV

“DISPOSICIONES RELATIVAS A LAS OPERACIONES DE LAS CORPORACIONES DE AHORRO Y VIVIENDA

“Artículo 134. Aplicación. El fomento del ahorro para la construcción se orientará sobre la base del principio valor constante de ahorros y présta-mos, determinado contractualmente. Para efectos de conservar el valor constante de los ahorros y de los préstamos a que se refiere el presente capítulo unos y otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno y los intereses pactados se liquidarán sobre el valor principal reajustado.

“En desarrollo del principio de valor constante de ahorros y préstamos consagrados en el inciso anterior, establécese la Unidad de Poder Adqui-sitivo Constante (UPAC) con base en la cual las corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar todas las cuentas y registros del sistema, redu-cidos a moneda legal.

“2. Estipulación en los contratos. Para los efectos previstos en el ar-tículo 1518 del Código Civil, tanto en los contratos sobre constitución de depósito de ahorro entre los depositantes y las corporaciones de ahorro y vivienda como en los contratos de mutuo que éstas celebren para el otor-gamiento de préstamos, se estipulará expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán mediante la aplicación de la equivalen-cia de la Unidad del Poder Adquisitivo constante.

“...” III. LA DEMANDA.

La ciudadana demandante estima que los apartes acusados de los artículos 121 y 134 del decreto 0663 de 1993, desconocen los artículos 13, 20, 51, 58 y 60 de la Constitución. Los cargos de la demanda pueden sintetizarse, así:

1. En un Estado social de derecho, tal como define la Constitución a la República de Colombia, en donde se garantizan principios tales como la igualdad, y cuyo texto fundamental establece que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna, correspondiéndole al Estado esta-blecer las condiciones para hacer efectivo este derecho, entre otros, con


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sistemas adecuados de financiación para la adquisición de ésta, no se ha implementado ningún sistema que permita afirmar que este precepto constitucional ha recibido algún desarrollo. Por el contrario, sigue vigente un sistema creado en el año de 1972, conocido con el nombre de unidad de valor constante (UPAC), al que el legislador le añadió un mecanismo denominado capitalización de intereses, que por ser aplicable a todos los créditos a largo plazo, sin distingo alguno, ha desnaturalizado la razón de ser del sistema diseñado con anterioridad a la vigencia de la Constitu-ción de 1991.

2. La capitalización que se consagra en las normas acusadas, aplicada a los sistemas de financiación que existen para la adquisición de vivien-da, ha degenerado en la impagabilidad de las obligaciones crediticias, en razón del acrecentamiento que sufre el capital cuando se le suman los in-tereses que han de ser pagados, y sobre este monto, se liquida, a su vez, el interés que mensualmente debe cancelarse. De esta forma, el derecho a tener una vivienda digna no pueda satisfacerse. La demandante señala dos ejemplos que le permiten ilustrar su aserto, los que no se considera necesario reproducir.

3. Las normas parcialmente acusadas sólo están beneficiando a una de las partes de la relación contractual: a las entidades financieras, de-jando a los deudores en una situación de disminución que requiere de un equilibrio.

El Estado tiene las herramientas para lograr que tanto los acreedores como los deudores obtengan beneficios del sistema que actualmente rige para la asunción de créditos a largo plazo. Sin embargo, no se ha hecho uso de ellas. Por el contrario, el gobierno ha impuesto medidas de carácter macro económico que sólo están perjudicando a los deudores, haciendo que éstos entreguen sus viviendas al sector financiero con su beneplácito, en detrimento del derecho a la propiedad que la Constitución garantiza (artículo 58), convirtiendo el sistema en un mecanismo expropiatorio.

4. Se vulnera, igualmente, el derecho a la información veraz e imparcial que consagra el artículo 20 de la Constitución, porque las entidades del sector financiero no explican a sus clientes las implicaciones de adquirir créditos con aplicación de la modalidad de “capitalización de intereses”. Si se diera una información veraz, las personas, de seguro, no suscribirían contrato alguno con el objeto de adquirir vivienda.

5.-De permitirse la capitalización de intereses para sistemas de adqui-sición de vivienda como lo es el UPAC, la declaración de inexequibilidad que hizo la Corte Constitucional en la Sentencia C-383 de 1999, a efectos de mantener la naturaleza de éste, perdería toda eficacia.

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CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Cons-titución, pues se acusan parcialmente artículos contenidos en un decreto dictado con fundamento en una ley de facultades extraordinarias.

2. Cosa Juzgada constitucional en relación con el artículo 134 del Decreto Ley 0663 de 1993.

2.1 La demanda de la referencia fue admitida el diez y siete (17) de junio de 1999, fecha en la que se encontraba en curso la radicada bajo el número D-2374, en la que se demandaban, entre otros, el artículo 134 del decreto 0663 de 1993, norma ésta que fue declarada inexequible mediante Sentencia C-700 de 16 de septiembre de 1999, por lo que habrá de estarse a lo resuelto en ella, por existir cosa juz-gada constitucional, en los términos señalados por el artículo 243 de la Carta Política.

3. Análisis sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, en los apartes deman-dados.

3.1. Como puede observarse, en cuanto hace al artículo 121 del De-creto Ley 0663 de 1993, los apartes demandados por la actora como inexequibles, lo son bajo la consideración de que ellos resultan con-trarios a la Constitución en cuanto quebrantan el artículo 51 de la misma, pues el permitir la capitalización de intereses en créditos concedidos para la adquisición de vivienda a largo plazo, no pueden formar parte de un “sistema adecuado” para el efecto, e igualmente porque impiden que el deudor tenga una información veraz e impar-cial sobre el monto real de las obligaciones a su cargo, razón ésta por la cual a dicho análisis se contrae el presente fallo.

3.2. Falta de competencia del Presidente de la República para expedir la norma acusada, por cuanto ello corresponde al Con-greso de la República, por medio de una ley marco.

3.2.1. Sobre el particular, ha de anotarse por la Corte que en Senten-cia C-700 del 16 de septiembre de 1999, (Magistrado ponente, doctor José Gregorio hernández Galindo), se expresó por ésta Corporación que la regulación de lo atinente a la financiación de vivienda a largo plazo corresponde, en primer término al Congreso de la República


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mediante la expedición de una Ley Marco, conforme a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19 literal d) de la Carta Política, en cuyo desarro-llo deberá el Presidente de la República dictar los decretos que permitan su aplicación en las circunstancias concretas. Ello significa, entonces, que el artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, así como las demás normas que fueron declaradas inexequibles por la Corte en la sentencia aludida, también adolece del mismo vicio, pues “el Presidente de la Re-pública carecía de competencia para expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la República, vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150, numeral 19, lite-ral d); 189, numerales 24 y 25, y 335 ibídem y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos consti-tucionales, quebrando el principio medular del artículo 3 de la Constitu-ción”, situación ésta que llevará a la Corte a declarar la inexequibilidad del citado artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, por las mismas razones que ya se expresaron, sin perjuicio del análisis que sobre la constitucionalidad del contenido de los apartes acusados de la norma mencionada se harán luego en esta misma sentencia.

3.2.2. Por otra parte, se recuerda en esta ocasión por la Corte, que en la ya aludida Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, (Magistrado ponente, doctor José Gregorio hernández Galindo), esta Corporación agregó que pese a declarar inexequibles las normas a que dicha senten-cia se refiere, fundada tal declaración en el vicio consistente “precisa-mente en que las reglas generales sobre financiación de vivienda a largo plazo deben estar contenidas en ley dictada por el Congreso y de ninguna manera en un decreto expedido con base en facultades extraordinarias, la Corte considera indispensable dar oportunidad para que la Rama Legislativa ejerza su atribución constitucional y establezca las directrices necesarias para la instauración del siste-ma que haya de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío inmediato, por falta de normatividad aplicable”, razón por la que, agregó la Corte, que “se estima razonable, entonces, que dicha ultra actividad de las normas excluidas del orden jurídico se prolon-gue hasta el fin de la presente legislatura, es decir, hasta el 20 de junio del año 2000”, por lo que, para guardar la debida correspondencia y armonía, igualmente así habrá de disponerse en esta sentencia con respecto al numeral 3º del artículo 121 del Decreto 0663 de 1993 y a la expresión “que contemplen la capitalización de intereses” del numeral primero de la norma en mención, en cuanto fuere aplicable a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo.

4. Inconstitucionalidad material de los apartes acusados del ar-tículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993.

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4.1. Si bien es verdad que el artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se encuentra ubicado en la parte general de ese estatuto y, por ello, regula lo atinente a los sistemas de pago e intereses en operacio-nes de crédito de mediano y largo plazo, es igualmente cierto que en cuanto los créditos para la adquisición de vivienda son de esta espe-cie, también le serían aplicables las disposiciones contenidas en esa norma legal. Precisamente, así lo entendió la demandante y, por lo mismo, solicita a la Corte que se declare la inexequibilidad de la expre-sión “que contemplen la capitalización de intereses” (numeral primero), e igualmente la del numeral tercero del mismo artículo, normas cuya inexequibilidad se impetra declarar por la Corte, en cuanto resultan, a juicio de la actora, violatorias del artículo 51 de la Constitución Política, que ordena al Estado promover un “sistema adecuado” de financiación de vivienda a largo plazo.

4.2. En torno a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los apar-tes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663/93, se encuentra por esta Corporación que la “capitalización de intereses” en créditos concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la Constitución, por lo que no puede declararse su inexequibilidad de manera general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa es-pecie.

4.3. Sin embargo, cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es evidente que la “capitalización de intereses”, sí resulta violatoria del artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de 27 de mayo de 1999, (Magistrado ponente, doctor Alfredo Beltrán Sierra), y hoy se reitera como fundamento expreso de la declaración de inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, “la Constitución establece el “de-recho a vivienda digna” como uno de los derechos sociales y eco-nómicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de “las condiciones necesa-rias para hacer efectivo este derecho”, así como el promover “planes de vivienda de interés social”, y “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”. Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adqui-sición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualis-ta ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el es-tablecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes


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de la población, asunto éste último que la propia Carta define como de “interés social”.

“4.4. Para la Corte es claro que conforme a la equidad ha de mante-nerse el poder adquisitivo de la moneda, razón ésta por la cual pueden ser objeto de actualización en su valor real las obligaciones dinerarias para que el pago de las mismas se realice conforme a la corrección monetaria.

“4.5. Es decir, la actualización a valor presente de las obligaciones dinerarias contraídas a largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de vivienda, ha de realizarse sobre el capital que se adeu-da. Con ello se mantiene el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuido su valor, ni el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación”.

Y, en la misma Sentencia ya mencionada, se agregó luego que el equilibrio de las prestaciones entre la entidad crediticia prestamista y el deudor se altera en desmedro de éste último, cuando “a los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen produciendo nue-vos intereses en forma indefinida”, lo cual, como salta a la vista, que-branta, de manera ostensible el artículo 51 de la Constitución, pues, ello desborda la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda, lo cual resulta, además, “contrario a la equidad y la justicia como fines su-premos del derecho, es decir opuesto a la “vigencia de un orden justo”, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución”.

5. La inconstitucionalidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, sólo se refiere a los créditos de vivienda a largo plazo.

Según se desprende de los cargos formulados por la actora y de las consideraciones que anteceden, la inexequibilidad que por la Corte se declara.

Del numeral tercero del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993 y de la expresión “que contemplen la capitalización de intereses”, queda expresamente limitada a los créditos de vivienda a largo plazo, sin que pueda extenderse a otros, pues solamente a aquellos se circunscribe, en este caso, la cuestión debatida por la actora y decidida por la Corte.

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6.-Lo resuelto por la Corte en esta Sentencia, implica entonces que será el Congreso de la República quien, conforme a la atribución que le confiere el artículo 150, numeral 19 literal d) de la Carta Política habrá de regular mediante la expedición de una ley marco todo lo atinente al sistema adecuado para la financiación de vivienda a largo plazo a que hace referencia el artículo 51 de la Constitución, conforme a reglas que consulten la equidad y la justicia y, en todo caso, sin que como conse-cuencia de la inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, se llegue a un resultado contrario a la Carta, para lo cual habrá de armonizarse el valor de las cuotas a cargo de los deudores y los plazos de las mismas, sin que se aumente la cuantía de las primeras en desmedro de las finalidades señaladas por el artículo 51 de la Constitución.

DECISIÓN.

Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- ESTESE a lo resuelto en la Sentencia C-700 del dieciséis (16) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), en la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 134 del Decreto Ley 0663 de 1993.

Segundo.- DECLÁRASE la inexequibilidad del numeral tercero del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, así como la de la expre-sión “que contemplen la capitalización de intereses” contenida en el numeral primero de la norma en mención, únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo, inexequibilidad cuyos efectos se difieren hasta el 20 de junio del año 2000, como fecha límite para que el Congreso expida la ley marco correspondiente.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

SENTENCIA 955 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, julio 26 de 2000.Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

ASPECTOS FUNDAMENTALESDemandas de inconstitucionalidad incoadas contra las Leyes 546

del 23 de Diciembre de 1999, “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales


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debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especia-lizado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones.

Impugnan los artículos 1, 3, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 52 y 53 de la Ley 546 de 1999 y la totalidad de la Ley

(…)

Dice que la capitalización de intereses, en todo tipo de créditos -y no solamente en los relativos a vivienda, a los cuales se limitó la Sentencia C-747 del 6 de octubre de 1999, proferida por esta Corte Constitucional- “es un delito que genera la sobre explotación del trabajador, al permitir que la plusvalía se capte por medio del cobro de intereses sobre intereses, a través de presiones para facilitar la acumulación de los intermediarios financieros, monopolios y sus especulaciones cambiarias”.

-Agrega, respecto al mismo asunto, que “todas las personas, familias, famiempresas, microempresas, medianas empresas o entidades perjudi-cadas por las altas tasas de interés y el anatocismo quedan con toda esta Ley como si no hubieran sido víctimas permanentes del abuso financie-ro”.

(…)

-También, en su criterio, resulta violada la igualdad ante la ley cuando en el artículo 35, parágrafo 1, de la Ley 546 de 1999 se dispone que “el pacto arbitral no se aplicará para los conflictos suscitados por la reliquida-ción de los deudores en el sistema UPAC”.

-Manifiesta que el absolutismo del especulador financiero es contrario a los postulados del Estado Social de Derecho y que todo sistema de valor constante es contrario a la Constitución, según se desprende de la Sen-tencia C-747 de 1999, proferida por esta Corte.

(…)

La Sentencia C-747/99, de la Honorable Corte Constitucional, decla-ró inexequible la capitalización de intereses, para deudores de vivienda, según el Magistrado Eduardo Cifuentes. La pregunta es, ¿por qué sólo para vivienda? Con varias formas de cobro de intereses sobre intereses, se ejerce la violencia institucionalizada, directamente en el crédito, en tar-jetas de crédito, en certificados u otras formas de captación, con multas, con liquidaciones laborales, con bonos; también aparece en pagos de ser-

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vicios, predial, valorización y en otras formas de abuso económico de des-cuento comercial. La capitalización de intereses desampara los hogares de las mayorías, que por circunstancias ajenas a su evolución particular, se les ha impedido la producción y suministro de alimentos básicos para la vida digna.

Indirectamente en reformas tributarias, impuestos de aduanas, cobros coercitivos, contribuciones obligadas, impuestos, en cuentas, peajes y concesiones, se favorece el enriquecimiento sin causa a favor de los es-peculadores financieros, que son élites que manipulan el Gobierno, para ejercer la competitividad desleal y fortalecer sus monopolios, desampa-rando y esclavizando económicamente la familia, porque hace impagables las deudas permitiendo la infame dación en pago”.

(…)

Del análisis de los diferentes artículos de la Ley 546 de 1999 se llega a la conclusión que no es una Ley ‘marco’ en los términos del artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política de Colombia. La Ley 546 de 1999 es una ley ordinaria. Por no ser una ley ‘marco’ o norma general no es válida ni apta para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, en los términos del artículo 150 nu-meral 19 literal d) de la Constitución Política de Colombia. Si se pretendió regular cabalmente la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cual-quiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, entre ellas la financiación de vivienda a largo plazo, debió hacerse por una ley general que señalara los objetivos y criterios a los cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional.

El sólo artículo 2 de la Ley, ‘objetivos y criterios de la presente Ley’, no basta para determinar y calificar a la Ley 546 de 1999 como ley general o ‘marco’. Todas las leyes, ordinarias, estatutarias, orgánicas, ‘marco’, pue-den tener artículos con los objetivos, criterios y principios orientadores de la ley. Pero esto sólo no basta para las leyes ‘marco’. Toda la ley ‘marco’, en todos sus artículos, debe ser un compendio de objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para dar cabal cumplimiento al artículo 189 numerales 24 y 25 de la Constitución Política de Colombia. Por eso, las leyes ‘marco’ no son fáciles de redactar; porque dentro de la especificidad de la materia que regulan debe ser general; y dentro de esta generalidad debe concretar los objetivos y criterios para cada uno de los temas o subtemas o materias particulares que se regulan.

El legislador debe tener gran capacidad para conciliar estas ambivalen-cias. Una ley ‘marco’ no es un listado de criterios y objetivos. Cada tema o subtema o materia de la ley debe contener los objetivos y criterios a los


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cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional. De lo contrario, cualquier ley ordinaria, por la generalidad de la Ley y por incluir objetivos, criterios y principios, sería ley ‘marco’.

(…)

Disposiciones constitucionales infringidas.Artículos 2, 113, 150 numeral 19, 189 numeral 25, 371, 372 y 373 de la

Constitución Política de Colombia.

La Ley 546 de 1999 en el artículo 3 otorga al CONPES la facultad de establecer la metodología del cálculo de la Unidad de Valor Real -UVR-; en el artículo 7 asigna funciones sobre financiación de vivienda a largo plazo, comercialización de bonos y títulos hipotecarios al Consejo Superior de Vivienda; en el artículo 17 otorga facultad a la Superintendencia Bancaria para aprobar los sistemas de amortización; en el artículo 20 otorga a la Superintendencia Bancaria facultad para establecer las condiciones de homogeneidad contractual de los créditos y garantías; lo mismo para los términos de la información en el artículo 21. Estos son algunos ejemplos de violación de la autonomía del Banco de la República en la regulación crediticia que le corresponde para mantener la capacidad adquisitiva de la moneda y el objetivo del empleo que según la Corte es de su incumbencia. La Ley distrae y traslada funciones, y atribuciones constitucionales del Banco de la República a organismos del poder ejecutivo como lo es el CONPES, la Superintendencia Bancaria, el Consejo Superior de Vivienda. Es decir, que el manejo de la financiación de vivienda a largo plazo se dejó en poder de la rama ejecutiva del poder público, y se excluyó a la Junta Directiva del Banco de la República de esta suprema función como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, establecida por el artículo 372 de la Constitución Política de Colombia; cuando una de las funciones básicas es la regulación del crédito, según el artículo 371 de la misma Constitución.

Esta es una violación flagrante de la colaboración exigida por el artículo 113 de la Constitución Política de Colombia. Parece que la rama ejecutiva del poder público se erige como un superponer en materia de la financia-ción de vivienda a largo plazo, apartándose de la estructura del Estado de Derecho actual y de sus fines esenciales del artículo 2 de la Constitución Política de Colombia.

La Ley no puede ordenar la usurpación de funciones asignadas por la Constitución al Banco de la República. Por tal razón, la Ley 546 de 1999 es inconstitucional”.

Como petición subsidiaria -que tendría lugar si la Corte no accede a declarar la inexequibilidad total de la Ley-, el accionante solicita que se

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declaren inconstitucionales varios artículos específicamente glosados por él en la siguiente forma:

“4.2.1. Unidad de Valor Real-UVR contenida en los siguientes artículos: Artículo 1º parágrafo, 3, 8, 9, 16, 17, 18, 29, 38, 39, 41, 44 y 48. Cosa juzgada constitucional.Se estableció la Unidad de Valor Real-UVR en reemplazo de la Unidad

de Poder Adquisitivo Constante-UPAC violando la cosa juzgada constitu-cional.

Disposiciones constitucionales infringidas.Artículo 243 de la Constitución Política de Colombia. El artículo 243 de la Constitución Política de Colombia establece que

los fallos de la Corte Constitucional en el ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y que ninguna autoridad po-drá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entra la norma ordinaria y la Constitución.

La declaratoria de inexequibilidad de todas las normas del Decreto Ex-traordinario 663 de 1993 que estructuraba el sistema UPAC en la Sentencia C-700 de septiembre 16 de 1999, Magistrado Ponente Doctor José Gre-gorio hernández Galindo, fue de fondo por violación de los artículos 2, 3, 51, 113, 150 numerales 10 y 19 literal d), 189 numerales 24 y 25 de la Constitución Política de Colombia; no fue por vicios de forma sino por la violación de la vivienda digna a que tienen derecho todos los colombianos; por la extralimitación de las atribuciones de la rama ejecutiva sobre la rama legislativa al expedir por Decreto Extraordinario normas que correspondían al legislativo por Ley ‘marco’, en la financiación de vivienda a largo plazo, y al ejecutivo por norma reglamentaria; y la representación del pueblo por sus representantes. En definitiva, el ejercicio del poder público fue violado por las normas declaras inexequibles del Decreto Extraordinario 663 de 1993 sobre el sistema UPAC, y no fue un simple vicio de trámite.

Por esta razón, la Unidad de Valor Real-UVR, que es la misma Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, con otro nombre, no puede tener exis-tencia legal, porque es la reproducción del contenido material del UPAC; y en la Constitución, al momento de promulgar la Ley 546 en diciembre 23 de 1999, subsistían las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre las normas ordinarias declaradas inexequibles y la Constitución. Del texto del artículo 3 de la Ley 546 de 1999, de la exposición de motivos del Proyecto de Ley, y de la metodología para el cálculo de la UVR expedida por el CONPES en el Documento 3066 de 1999, Anexo 8.3, se desprende que la UVR es el mismo UPAC con otro nombre.


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Además, en el artículo 41 numeral 2 de la Ley 546 de 1999 se le da el carácter de retroactivo a enero 1 de 1993 a la UVR creada por el Decreto 856 de 1999; cuando en ese momento existía jurídicamente la UPAC, que es la que debe corregirse en la reliquidación.

Su inconstitucionalidad es manifiesta y debe desaparecer esta UVR del ordenamiento jurídico colombiano.

(…)

4.2.3. Reliquidación de deudas en UPAC. Artículos 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 47 de la Ley 546 de 1999. Tratamiento discriminatorio que viola el derecho de igualdad, principio de equidad y la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos causados por la acción u la omisión de las autoridades públicas.

Disposiciones constitucionales infringidas.Artículos 2, 13, 90 de la Constitución Política de Colombia.Todos estos artículos demandados desconocen que el sistema UPAC

declarado inexequible por la Sentencia C-700 de septiembre 16 de 1999, Magistrado Ponente Doctor José Gregorio hernández Galindo, es un fallo erga omnes sin distinciones de ninguna clase. El sistema UPAC desapa-reció jurídicamente en septiembre 16 de 1999 para todos los implicados en dicho sistema: personas naturales o jurídicas, ahorradores, deudores por créditos en UPAC sin distinción, bien sea por vivienda, por adquisición de lotes, por adquisición de oficinas, bodegas, por préstamos de libre in-versión. La reliquidación de los créditos en UPAC debe cubrir a todos los que tuvieron créditos por este sistema y que se vieron perjudicados por el mismo; no importa si estuvieron vigentes los créditos a diciembre 31 de 1999; o si fueron pagados antes o si están al día, o si está en mora; que tenga uno o más créditos. Todos, sin distinción, fueron perjudicados por el sistema UPAC; y todos tienen derecho a la reliquidación de sus créditos y a la devolución o aplicación de los excesos pagados en su totalidad, no en forma parcial como se determina en la Ley 546 de 1999.

También debe reliquidarse, eliminando la capitalización de intereses en los créditos en UPAC, al declararse inexequible el artículo 137 numeral 1 del Decreto Extraordinario 663 de 1993 en la Sentencia C-700 de septiem-bre 16 de 1999, y en los créditos de vivienda al declararse inexequible el artículo 121 numerales 1º y 3º del mismo Decreto por la Sentencia C-747 de octubre 6 de 1999, Magistrado Ponente Doctor Alfredo Beltrán Sierra.

Es decir, la reliquidación cubre a todos los implicados; y también debe incluir el recálculo de la Corrección Monetaria atada al Índice de Precios al Consumidor-IPC teniendo en cuenta la Sentencia del Consejo de Estado, Expediente Nº 9280, de mayo 21 de 1999; y además, se debe eliminar la

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capitalización de intereses o interés compuesto involucrado en el monto acumulado de las deudas en UPAC, sustituyéndolo por interés simple desde el inicio del préstamo.

La Corrección Monetaria atada al IPC debe recalcularse teniendo en cuenta los siguientes aspectos jurídicos.

Corrección Monetaria correctamente reliquidada.La reliquidación de la Corrección Monetaria del UPAC ordenada por la

Ley de financiación de vivienda 546 de 1999 es parcial y no total.(…)

Inexequibilidad de la capitalización de intereses implica reliquida-ción del monto acumulado del crédito en UPAC y de los préstamos de vivienda.

Además, la inexequibilidad de la capitalización de intereses implica que el cálculo de los créditos en UPAC y de los préstamos de vivienda debe hacerse con las fórmulas de interés simple desde el inicio del préstamo de acuerdo con las tasas nominales remuneratorias determinadas en los pagarés, y no sobre las tasas de interés efectivas anuales que se usan para la capitalización de intereses.

Eliminación del componente de la capitalización de intereses incluido en el valor acumulado de las deudas en UPAC y en présta-mos de vivienda.

La Ley de financiación de vivienda a largo plazo, Ley 546 de 1999, ni si-quiera menciona la reliquidación que debe hacerse a las deudas en UPAC y a los préstamos de vivienda, debiendo eliminar del valor acumulado de cada deuda a diciembre 31 de 1999 el componente de la capitalización de intereses allí incluido.

La Sentencia C-700 de Septiembre 16 de 1999, Magistrado Ponente Doctor José Gregorio hernández, declaró inexequible el artículo 137 del Decreto Extraordinario 663 de 1993 que establecía el interés compuesto para el cálculo de las deudas en UPAC, y la Sentencia C-747 de octu-bre 6 de 1999, Magistrado Ponente Doctor Alfredo Beltrán Sierra, declaró inexequible el artículo 121 del mismo Decreto en lo que se refiere a la capitalización de intereses en los créditos para financiación de vivienda de largo plazo.

(…)

Derecho de igualdad, principio de equidad, principio de responsa-bilidad del Estado.


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Todos los artículos demandados violan el derecho de igualdad y el principio de equidad del artículo 13 de la Constitución por establecer privilegios y discriminaciones; y por la elusión del Estado a su responsabi-lidad extracontractual, viola el principio de responsabilidad del Estado del artículo 90 de la misma, ya que el Estado es responsable por la acción u omisión de las autoridades públicas: Congreso, Junta Directiva del Ban-co de la República, Ministerio de hacienda, Superintendencia Bancaria, y por qué no, el mismo Presidente de la República; y debe repetir contra ellos.(…)

(…)

Responsabilidad extracontractual del Estado.El Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos

imputables por la acción u omisión de las autoridades públicas y debe reparar patrimonialmente los daños causados por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo debiendo repetir contra éste, se-gún el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia.

Así mismo, el Estado debe sancionar los abusos y maltratos que contra las personas que por su condición económica se encuentran en circuns-tancias de debilidad manifiesta, según el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia.

Por violar los artículos 13 y 90 de la Constitución Política de Colombia los artículos demandados en este numeral de la Ley 546 de 1999 son inconstitucionales”.

(…)

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDA-MENTOS DE LA DECISIÓN

2. Naturaleza de la Ley examinada. Las leyes marco sobre la acti-vidad financiera, bursátil y aseguradora. Delimitación de las compe-tencias del Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República

Emprende la Corte Constitucional el estudio y consideración de las demandas en referencia, que se dirigen contra la totalidad de la Ley 546 de 1999, “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones”.

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Se hace preciso, ante todo, establecer cuál es la naturaleza de la Ley demandada, con el propósito de fijar claramente las reglas constituciona-les a las que estaba sujeto el Congreso al expedirla.

Debe recordarse que la presentación del proyecto que dio lugar a la Ley en referencia por parte del Gobierno tuvo su origen en la Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, proferida por esta Corte, mediante la cual fueron declaradas inexequibles todas las normas que, en el Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), estructuraban el denominado sistema UPAC, o de unidades de poder adquisitivo constan-te, utilizado no solamente para la financiación de vivienda a largo plazo sino para otro tipo de adquisiciones de inmuebles bajo la misma modali-dad crediticia.

La Corte fundamentó así la decisión de inconstitucionalidad:“Una revisión de los temas abordados por la normatividad enjuiciada

permite establecer que su contenido corresponde a una vía constitucional diferente de la que fue usada para ponerlas en vigencia:

Las disposiciones demandadas se refieren a la finalidad que tienen las corporaciones de ahorro y vivienda; el establecimiento de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC; las estipulaciones de los contratos sobre constitución de depósitos de ahorro; el otorgamiento de préstamos; las obligaciones en moneda legal y su determinación mediante la aplica-ción de la equivalencia del UPAC; el deber de las corporaciones de ahorro y vivienda de informar al público sobre la equivalencia en moneda legal de las cantidades en UPAC; el cálculo para su liquidación; el concepto de tasa efectiva para los efectos legales del sistema de valor constante; las modalidades de captación del ahorro de valor constante; las cuentas de ahorro y los certificados de valor constante; los plazos de expedición de tales certificados; las normas aplicables a los depósitos ordinarios; las “cuentas de ahorro especial” y su tratamiento; las prohibiciones y limitacio-nes a las operaciones de crédito; la capitalización de intereses en este tipo de créditos, y disposiciones complementarias sobre la materia.

Así, pues, todas estas normas sobre las cuales recae el presente aná-lisis constitucional, son la base jurídica del denominado sistema -UPAC-, el cual fue originalmente concebido para captar ahorros del público y otor-gar préstamos hipotecarios a largo plazo destinados a la adquisición de vivienda.

.Son normas, en fin, que pertenecen al género de la regulación de las actividades financieras, de crédito y de captación, aprovechamiento e inversión de recursos integrantes del ahorro privado, y a la especie de disposiciones que, según los artículos 51 y 150, numeral 19, literal d), de-


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ben estar contenidas, en cuanto se refieren al sistema de financiación de vivienda a largo plazo, en norma legal dictada privativa y excluyentemente por el Congreso.

Por tanto, el Presidente de la República carecía de competencia para expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la República; vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 Ibídem, y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pue-blo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrantando el principio medular del artículo 3 de la Constitución”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999).

La Corte, además, fue muy clara en la parte resolutiva del Fallo, al indicar lo que se declaraba inexequible:

“Tercero.- Declárense INEXEQUIBLES en su totalidad los siguientes artículos del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Finan-ciero), que estructuraban el sistema UPAC: 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999).

Ahora bien, en la Sentencia se contempló la vigencia ultra-activa de las normas que se declaraban inexequibles, con el objeto de dar tiempo al Gobierno y al Congreso para que, en la órbita de sus respectivas atribucio-nes, dictaran el marco normativo y su desarrollo en la materia que venía siendo regida por aquéllas -el sistema de valor constante-.

Se dispuso, en efecto que, si bien las normas en cuestión eran retira-das del ordenamiento jurídico por contrariar la Constitución, extenderían extraordinariamente su vigencia hacia el futuro hasta el 16 de junio de 2000, fecha de expiración de la legislatura ordinaria del Congreso que, para la fecha del Fallo, se encontraba en curso.

(…)

II. La exigencia constitucional de dictar una ley marco para el Sistema de Financiamiento de Vivienda de Largo PlazoMediante sentencia C-700 de 1999 la honorable Corte Constitucional

declaró inexequibles las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Finan-ciero que regulaban el sistema de ahorro y vivienda basado en la unidad de poder adquisitivo constante UPAC. En dicha sentencia la Corte, afirmó que: “ni siquiera en virtud de decretos con fuerza de ley expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias, puede ahora el Presidente de la República dictar normas en el campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro, sin previamente le hayan sido señaladas las pautas, objetivos y criterios mediante ley del Congreso, que constituye el marco de su acti-

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vidad reguladora”, en virtud de los mandatos superiores contenidos en el artículo 150 numeral 19 literal d), de la Constitución, en concordancia con el artículo 335 que reserva para tales efectos la institución de las leyes marco.

En consecuencia, y no obstante la autorización conferida al Gobierno Nacional por la Ley 510 de 1999, se considera procedente presentar ante el Congreso de la República un proyecto de ley marco para el nuevo sis-tema de financiación de vivienda individual a largo plazo, que señala las normas generales y criterios a los cuales deberá sujetarse el Gobierno para su establecimiento”.

No puede dejarse de lado la circunstancia de que, previamente, la Cor-te Constitucional, mediante sentencias C-383 del 27 de mayo de 1999 y C-747 del 6 de octubre del mismo año, que hicieron tránsito a cosa juz-gada constitucional, declaró inexequibles, para los créditos que se habían otorgado con base en el desaparecido UPAC, la inclusión de la DTF y la capitalización de intereses.

Razonó así la Corte en los mencionados fallos:”...la Constitución es-tablece el “derecho a vivienda digna” como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de “las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”, así como el promover “planes de vi-vienda de interés social”, y “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”. Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al con-trario de lo que sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define como de “interés social”.


4.5. Es decir, la actualización a valor presente de las obligaciones dine-rarias contraídas a largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de vivienda, no vulnera por sí misma la Constitución. Con ello se mantiene


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el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuido su valor, ni el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación.

4.6. Encuentra la Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución de “fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la econo-mía”, implica que la corrección monetaria se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual condu-ce a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del dinero, es decir los réditos que este produce, que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual se determina por las tasas de interés.

4.7. Por ello, a juicio de la Corte al incluir como factor de la actualiza-ción del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, preci-samente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir opuesto a la “vigencia de un orden justo”, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución.

4.8. Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino bajo otros criterios”. (Cfr. Corte Constitu-cional. Sala Plena. Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999).

“4.2. En torno a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los apar-tes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663/93, se encuentra por esta Corporación que la “capitalización de intereses” en créditos concedi-dos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la Constitu-ción, por lo que no puede declararse su inexequibilidad de manera general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa especie.

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4.3. Sin embargo, cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es evidente que la “capitalización de intereses”, sí resulta vio-latoria del artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sen-tencia C-383 de 27 de mayo de 1999, (Magistrado ponente, doctor Al-fredo Beltrán Sierra), y hoy se reitera como fundamento expreso de la declaración de inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, “la Constitución establece el “derecho a vivienda digna” como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de “las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”, así como el promover “planes de vivienda de interés social”, y “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”. Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por minis-terio de la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define como de “interés social”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-747 del 6 de octubre de 1999. M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).

Es claro que estamos ante el ejercicio, por parte del Congreso, de la atribución contemplada en el numeral 19, literal d), del artículo 150 de la Constitución, a cuyo tenor corresponde a la rama legislativa “dictar las nor-mas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno” para “regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamien-to e inversión de los recursos captados del público”.

Es decir, el Congreso -que, previa iniciativa del Gobierno, ha debido ha-cerlo desde las primeras legislaturas posteriores a la expedición de la Carta Política, como lo ordenaba el artículo transitorio 49 de la misma y lo recordó esta Corte en la Sentencia C-700 de 1999- estaba llamado a expedir una “ley cuadro” o “ley marco” sobre los asuntos en referencia, y fue su voluntad y la del Ejecutivo que ello se hiciera a través de la normatividad sobre la cual recaen hoy las demandas que se estudian, en el campo de la vivienda.

(…)

Resulta necesario delimitar, en términos abstractos, las competencias del Congreso y el Gobierno en el campo de la regulación materia de estu-dio -la que recae sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora-,


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y diferenciar también el objeto de las leyes “marco” a las que se refieren los artículos 150, numeral 19, literal d), y 335 de la Constitución Política y el asignado, también por la Carta, a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia.

(…)

A juicio de la Corte, deben ser “marco”, en los términos del artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución y de la Sentencia C-700 de 1999, los artículos que toquen con la actividad financiera o de intermediación, es decir, con la operación y gestión de las instituciones financieras en lo relativo a los créditos de largo plazo para adquisición y construcción de inmuebles destinados a vivienda, y lo referente a la intervención del Estado en esas actividades (art. 335 C.P.), pero escapan a tal concepto los artícu-los que resulten tan específicos que constitucionalmente correspondan a la órbita de funciones del Gobierno y los que, por su materia, estén confiados a la decisión exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la República.

(…)

Clasificación de los Capítulos de la Ley 546 de 1999 , e identificación de los artículos demandados :

Impugna los artículos 1, 3, Capítulo II, Ley Marco de Vivienda, Artículos 8, 9, 10, 11Capítulo III, Titularización, artículos 12, 13, 14, 15.Capítulo IV, Exenciones Tributarias, articulo 16. Capitulo V, Financiación de Vivienda, artículos 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25.Capítulo VI, Aspectos Financieros, artículos 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34.Capítulo VIII, Régimen de transición de antiguo a nuevo sistema, artí-culos 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49. Capitulo IX, Disposiciones varias, artículos 51, 52 y 53

Se procede al análisis de los Capítulos pertinentes:Capítulo V (Financiación de Vivienda).Este Capítulo está destinado a señalar el régimen de financiación de

vivienda a largo plazo.

En esta parte de la Sentencia se lo examinará desde el punto de vista de las atribuciones del Congreso al dictar las reglas generales propias de la ley marco, pero la Corte volverá más adelante sobre su contenido, en cuanto sobre él han recaído otros cargos de las demandas.

Según el artículo 17, que se refiere a las condiciones de los créditos de vivienda individual, el Gobierno Nacional las establecerá, de acuerdo con los criterios que en esa misma norma se enuncian.

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Desde el punto de vista que se viene analizando, es decir, en cuanto, con las salvedades que más adelante se destacan, en el precepto se con-sagran pautas generales, criterios y objetivos que deben ser observados por el Gobierno, es constitucional, pues en efecto los términos en que ha sido concebido son lo suficientemente generales y amplios, como corres-ponde a las normas marco.

Los artículos siguientes (18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 25) también co-rresponden, en su sentido y en su forma, a la exigencia de generalidad de las normas marco en materia financiera, pues consagran directrices relacionadas con los desembolsos de los créditos, los intereses de mora aplicables a los mismos, los documentos en que habrán de constar los contratos, el deber de información a cargo de las instituciones crediticias, la posibilidad de los deudores de constituir patrimonio de familia inembar-gable, los derechos notariales y los gastos de registro, la cesión de crédi-tos y las referencias a los créditos para la construcción de vivienda.

Sin perjuicio de posteriores análisis por otros conceptos, en este as-pecto serán declarados exequibles.

(…)

Capítulo VIIEn el Capítulo VII el legislador pretendió regular lo atinente a la solu-

ción de los conflictos o diferencias que se presenten entre las entidades financieras que otorguen créditos para construcción o adquisición de vi-vienda y sus deudores.

No se trata evidentemente de disposiciones que puedan ser clasifica-das como “marco” en materia financiera, ya que no establecen reglas ge-nerales, criterios ni objetivos a los cuales deba atenerse el Presidente de la República para los fines previstos en el numeral 19, literal d), del artículo 150 de la Constitución.

Son, por el contrario, normas completas, que consagran en toda su extensión y de manera específica preceptos materialmente legislativos mediante los cuales se introduce la cláusula compromisoria respecto de la relación jurídica existente entre entidades financieras prestamistas y deu-dores hipotecarios; se señala el procedimiento arbitral y se fijan las reglas referentes a costas y gastos en el curso de los mismos.

No se puede decir que mediante estas disposiciones haya usurpado el Congreso la función propia del Ejecutivo por ser demasiado concretas, y en tal sentido serán declaradas exequibles, sin perjuicio de posteriores análisis por el aspecto material, si son demandadas.


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3. Las unidades de valor realEl eje del sistema de financiación de vivienda contemplado en la Ley

546 de 1999 está constituido por las denominadas “unidades de valor real” (UVR), que quiso el legislador reemplazaran a las extinguidas “unidades de poder adquisitivo constante” (UPAC), y que obedecen al mismo propó-sito: salvaguardar al acreedor por la depreciación de la moneda, causada por la inflación.

Las UVR no fueron creadas por el estatuto materia de análisis sino por el Decreto 856 de 1999, en el cual se las concibió para mantener actuali-zado el valor de las inversiones en títulos de deuda pública TES.

Los ciudadanos demandantes consideran que la figura de la UVR es de suyo inconstitucional por cuanto hace imposible que se cumpla el cometido de diseñar un sistema adecuado de financiación de vivienda a largo plazo con mi-ras a satisfacer el derecho de las personas a una vivienda digna (art. 51 C.P.).

El artículo 3 de la Ley demandada, que define el concepto, expresa que se trata de una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE.

En otros términos, la Ley consagró una forma de contabilizar determi-nadas obligaciones contraídas con el sistema financiero para la construc-ción o adquisición de inmuebles destinados a vivienda, con el propósito de sostener en el tiempo el valor real de lo adeudado, librando así al acreedor de las contingencias propias de la pérdida de poder adquisitivo de la mo-neda. Y ello sin perjuicio del interés que cobran las entidades financieras, como resulta del artículo 17 de la Ley, según se verá más adelante.

Como lo expresó el economista Eduardo Sarmiento Palacio en su con-cepto presentado a la Corte, “el préstamo se ajusta de acuerdo con la corrección monetaria en términos de la inflación y se le adiciona una tasa de interés que es establecida por las CAV. De esta manera, los usuarios tienen que cubrir el préstamo original más el ajuste de la inflación más la tasa de interés”.

Como lo dijo la Junta Directiva del Banco de la República dentro de este mismo proceso, se trata simplemente de una “medida contable”.

Se entiende, entonces, que la UVR no es una moneda, pues no tiene existencia física ni jurídica como tal, y carece en sí misma de poder libe-ratorio: no sustituye al peso como unidad monetaria ni es medio de pago. Mediante ella solamente se actualiza el valor de los pesos prestados, se-gún evolucione la inflación.

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A juicio de esta Corte, puede el legislador, sin violar la Carta Política, en una ley marco que regule el sistema de financiación de vivienda, con-templar una unidad de cuenta que refleje en las cantidades adeudadas el comportamiento del proceso inflacionario. Al hacerlo, define unas reglas de las cuales parten los contratantes en su relación jurídica y facilita que, por las características y el objeto de los créditos, se expresen los saldos todavía no pagados en términos reales para que sobre ellos, ya actua-lizados, se calcule el interés. Así, el capital prestado conserva su poder adquisitivo y la entidad prestamista no resulta castigada por el aumento de la inflación, medido con base en el índice de precios al consumidor. Ello es legítimo y, por tanto, la sola consagración de una norma que permita cuantificar el impacto de la depreciación monetaria no vulnera precepto alguno de la Constitución.

El artículo 3, al que se circunscribe este análisis, dice que las UVR habrán de reflejar el poder adquisitivo de la moneda “con base exclusiva-mente en la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE” (subraya la Corte), lo cual implica que la Junta Directiva del Banco de la República -que tendrá a su cargo el cálculo de la UVR a partir de esta Sentencia- no podrá considerar para el efecto factor alguno distinto. Sólo con ese sentido y alcance será declarada exequible la norma, ya que todo elemento o sistema extraño que haga crecer más la UVR que la inflación significaría cobrar al deudor lo que no debe por concepto del puro ajuste de los saldos a su cargo.

La Corte proclama una vez más que la función del Banco Central y de su Junta Directiva está enmarcada por los postulados del Estado Social de Derecho, a la luz de los cuales sólo se adecúa a la Constitución un sistema de financiación de vivienda en el que, bajo estricta regulación e intervención estatal, se preserve el equilibrio económico entre los contratantes, prote-giendo especialmente a los deudores para que no pierdan sus inmuebles por la imposibilidad de pagar los créditos que les han sido otorgados.

Por otra parte, el sistema técnico de cuantificación y actualización de las cuentas que se establecen en relación con el préstamo debe ser su-ficientemente claro y específico desde el principio, en cuanto a la moda-lidad de cálculo prevista y en lo relativo a la manera como se reflejará en sus cuotas. El deudor -quien garantiza el pago mediante hipoteca del inmueble construido o adquirido, eliminando así todo riesgo para el acree-dor- también debe contar con la seguridad acerca de la obligación que contrae y en torno a la forma en que evolucionará, para no ser tomado de sorpresa con alzas imprevistas o injustificadas.

La UVR, en consecuencia, únicamente es aceptable desde el punto de vista constitucional si sirve para introducir con exactitud y como un


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máximo dentro del cual la Junta Directiva del Banco de la República debe actuar, tal como lo propone en su concepto el Procurador, el ajuste enca-minado a conservar el poder adquisitivo del dinero que se adeuda, pero no lo es si, por complejas fórmulas matemáticas cuya comprensión está fuera del acceso al común de las personas, y sin base en norma legal alguna, conduce a sofisticadas modalidades que permitan el incremento ilegítimo del capital o de las cuotas de amortización de los préstamos. De allí que la UVR no pueda contener nada distinto, en su cuantificación, de la variación del índice de precios al consumidor, como tope exclusivo.

En síntesis, no se considera inconstitucional la UVR ni el artículo 3 que la contempla, siempre que refleje verdadera y exclusivamente la in-flación.

Además, como se estudiará inmediatamente, el sistema que en esa figura se funda no es constitucional si permite que la inflación, ya cobrada mediante ella, se vuelva a cobrar en los intereses.

4. Los intereses remuneratoriosComo antes se resaltó, el artículo 17 de la Ley 546 de 1999 fijó los cri-

terios generales a los que está sujeto el Gobierno Nacional al establecer las condiciones de los créditos de vivienda a largo plazo.

Tales créditos, según la norma, estarán denominados exclusivamente en UVR, aunque según su parágrafo, las entidades a las que se refiere el artículo 1 de la Ley están autorizadas para otorgar créditos de vivienda de-nominados en moneda legal colombiana, siempre que tales operaciones de crédito se otorguen con una tasa fija de interés durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses y se acepte expresamente el prepago, total o parcial, de la obligación en cualquier momento sin penalidad alguna.

Expresamente ordena el mismo parágrafo que a estas operaciones se apliquen todas las disposiciones previstas en la Ley para los créditos destinados a financiación de vivienda individual. Y, por tanto, les son apli-cables todos los condicionamientos que más adelante se explican, conte-nidos en esta Sentencia, al fallar sobre la exequibilidad del precepto.

En cuanto a la fijación del “marco” que habrá de ser desarrollado por el Gobierno, hay que advertir que -según se expresó en otro aparte de este mismo Fallo-, el Ejecutivo podrá dictar decretos al respecto en aquellos asuntos que sean de su competencia. No así en la que constitucionalmen-te corresponde a otros órganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la República. Esta, como lo previene el artículo 372 de la Cons-titución, es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, “conforme a las

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funciones que le asigne la ley”, no el Gobierno, y en consecuencia, en aspectos tales como la determinación del valor de la UVR y la fijación del interés remuneratorio máximo al que se aludirá en esta Sentencia, nada tiene que reglamentar el Ejecutivo; la Junta debe actuar en desarrollo de las pautas trazadas por la ley y según las condiciones de exequibilidad que la presente Sentencia señala.

En lo referente a cada uno de los criterios enunciados en el artículo 17 acusado, se tiene lo siguiente:

a) Se aviene a la Constitución el señalado en el numeral 1 del artículo 17, que exige que los créditos de los que se trata deben estar desti-nados a la compra de vivienda nueva o usada o a la construcción de vivienda individual. Tal es el objeto de la Ley, y al delimitar su ámbito, circunscribiéndolo a vivienda, el legislador define el marco que traza, de acuerdo con los artículos 51, 150 -numeral 19, literal d)- y 335 de la Constitución Política.

b) El numeral 2 exige expresamente a tales créditos: “Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusiva-mente en términos de tasa anual efectiva”.

Que los créditos tengan una tasa de interés remuneratoria no contra-viene la Constitución, pues es lícito que el prestamista obtenga un rendi-miento. Pero esta Corte estima que sí resulta abiertamente opuesto a la Carta Política que esa tasa de interés no tenga límite alguno y que en ella se vuelvan a incluir los puntos del aumento de la inflación.

En efecto, en lo que hace al primer aspecto, debe insistir la Corte en que, por ser el del acceso a la vivienda digna un derecho de rango cons-titucional que el Estado debe hacer efectivo (art. 51 C.P.), y por haberse establecido como objetivo prevalente en la Constitución de 1991 la demo-cratización del crédito (art. 335 C.P.), según los lineamientos del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), las tasas de interés aplicables a los crédi-tos de vivienda deben ser intervenidas por el Estado; no pueden ser pacta-das por los contratantes en un plano de absoluta autonomía por cuanto su determinación según las fluctuaciones del mercado hace posible que las instituciones financieras, prevalidas de su posición dominante, impongan a sus deudores tasas y márgenes de intermediación excesivamente altos, haciendo nugatorios sus derechos constitucionales a la vivienda y al cré-dito, y que se produzca un traslado patrimonial a favor de tales entidades que implique la ruptura del equilibrio que debe existir en esas relaciones contractuales, y por el cual deben velar las autoridades competentes.


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Es un hecho públicamente conocido que los deudores de las entida-des crediticias no pactan en realidad con ellas las tasas de interés, ni las discuten, y que, por el contrario, en una posición de absoluta indefensión, los intereses les son impuestos, de modo que deben optar, sin remedio, entre aceptarlos y no tomar el préstamo, ya que suscriben contratos por adhesión. Es allí donde aparece la función interventora del Estado, que está llamado a fijar topes a las tasas de interés que se cobran y a velar porque esos topes se respeten.

La Corte expresó al respecto:“...la Constitución de 1991 señala como uno de los valores fundamen-

tales, conforme a los cuales se organiza el Estado Colombiano, el de la justicia, para cuyo efecto declara que la pacífica convivencia de los aso-ciados ha de realizarse en un “orden justo”, que, al propio tiempo, implica que la actividad de las autoridades y de los particulares ha de adelantarse conforme a los principios democráticos.

(...)

En ese mismo orden de ideas, la Constitución actual autodefine al Estado Colombiano como “Estado Social de Derecho”, lo que explica la existencia, en el ordenamiento constitucional, de normas dirigidas a ese propósito, entre ellas, el artículo 51, en el cual se consagra el derecho a la adquisición y conservación de una vivienda digna, por lo que imperativa-mente allí se dispone que, corresponde al Estado fijar “las condiciones ne-cesarias para hacer efectivo este derecho”, así como se dispone que para el efecto promoverá “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”.

(...)

“...el otorgamiento y la aceptación de créditos por las entidades finan-cieras para la adquisición y conservación de vivienda, mediante contra-tos de mutuo con garantía hipotecaria, no se rigen de manera absoluta por el principio de la autonomía de la voluntad sin limitación alguna, sino que ellos son contratos que han de obedecer a la intervención del Estado, esto es, que son contratos de los que la doctrina denomina “dirigidos”, en los que, en aras del interés público y las finalidades sociales, se restringe la autonomía de la voluntad”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sen-tencia SU-846 del 6 de julio de 2000. M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).

Por ello, tal como se encuentra redactada la norma del artículo 17, nu-meral 2, de la Ley 546 de 1999, es inconstitucional, puesto que al permitir el cobro de un interés remuneratorio que se libra a los vaivenes del merca-do y que en teoría “convienen” las partes pero en el que se impone siem-pre la voluntad de una de ellas (la más fuerte en la relación contractual), el legislador no cumplió el cometido señalado por la Constitución por cuanto, en este aspecto, no estableció las directrices ni los criterios que han de ser

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aplicados en los créditos, y por ende dejó consagrado un sistema falto de toda idoneidad para hacer efectivo el derecho que garantiza el artículo 51 de la Constitución Política.

Como lo manifestó la Decana de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, doctora Consuelo Corredor Mar-tínez, en su concepto remitido a la Corte, en este punto de la tasa de inte-rés, la Ley 546 de 1999 usa la capacidad regulatoria del Estado sobre el sistema financiero de la vivienda sólo en parte, pues se reserva el derecho de fijar el valor periódico de la UVR y la forma de calcular su reajuste pe-riódico con base en el IPC, pero “renuncia a su capacidad de intervención en la determinación de la tasa de interés remuneratoria y, al contrario, deja la decisión en manos del mercado y en particular de la entidad financiera, otorgando además una garantía mínima de protección al usuario en el sentido de que ‘dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito’ y deja una insólita posibilidad ‘a menos que las partes acuerden una reducción de la misma’, la cual por supuesto es imposible de practicar por sugerencia o solicitud del deudor individual”.

La experta consultada observa al respecto que, para el caso del UPAC, hasta 1991, la tasa de interés remuneratoria fue controlada por el Estado, de lo cual deduce con razón que “dentro de estos parámetros es posible afirmar que los montos globales a pagar por efecto de las tasas de interés remuneratorias, cobradas sobre la UVR, pueden ser iguales o superiores a las del sistema UPAC”.

En fin, los usuarios, con una norma tan indefinida, quedan sometidos -sin consideraciones ni defensa- a las leyes del mercado, como si la Cons-titución Política no se hubiera resuelto por el Estado Social de Derecho, y en la práctica en manos de las entidades del sector financiero, que les habrán de imponer las tasas de interés que quieran.

Los anteriores elementos de juicio se complementan con lo expuesto ante la Corte Constitucional por la Sociedad Colombiana de Economistas, que en su concepto manifestó:

“A todo lo anterior debe agregarse un hecho fundamental que ha esta-do ausente en el análisis del Gobierno y del sector financiero: la vivienda no es un negocio. En lo primario, no genera renta por sí misma. Es un derecho social, es decir, es un bien mérito. En particular la vivienda social. Por lo tanto, la adquisición de vivienda no genera rentabilidad per se, por lo que el costo del dinero destinado a financiamiento de vivienda debe obedecer a otros parámetros más asequibles al bolsillo de los co-lombianos y no pretender que sea precisamente la línea de crédito más costosa en la historia del país y una de las actividades más acosadas de cargas onerosas...”.


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Para la Corte, la total falta de restricción en la fijación de las tasas de interés en materia de vivienda vulnera el principio de orden justo que con-templa como valor primordial el Preámbulo de la Constitución, y lesiona el patrimonio de los deudores, pues en niveles excesivos, como los que se vienen cobrando, tales intereses se convierten en confiscatorios, en total contradicción con los artículos 34 y 58 de la Constitución Política.

La Corte coincide con el Defensor del Pueblo, quien, en su intervención dentro de este proceso, expresó que, si bien la Ley 546 de 1999 estableció límites y parámetros para la UVR, no señaló los límites a la tasa de interés remuneratoria, con lo cual se puede presentar un desbordamiento de la misma, de tal forma que en el futuro la financiación resultará inadecuada e injusta, violando principios constitucionales.

Más adelante añade el Defensor del Pueblo:“Un aspecto en el que el país debe avanzar es el debate sobre la

eficiencia de la banca y, asociado a esto, los márgenes de interme-diación. Precisamente, la diferencia entre los intereses activos y pasivos, o margen de intermediación, es un indicador de la eficiencia relativa del sector bancario nacional. Los tipos de interés generalmente reflejan la ca-pacidad de respuesta de las instituciones financieras a la competencia y a los estímulos de precios, así como también a tasas obligatorias de reserva y créditos selectivos y controles de los intereses. En Colombia, según el FMI, este margen era de 8,8 puntos en 1990 y de 10,8 puntos en 1996, nivel que ha venido creciendo hasta llegar a la coyuntura actual, en la que el conjunto del sector financiero está captando recursos a una tasa de 10,37% efectivo anual (nivel de la DTF) y los está colocando a una tasa máxima permitida de 26,09% (más allá de la cual se considera usura). Esto indica que el margen de intermediación es de 16 puntos, uno de los más altos del mundo, aun si se compara con los márgenes de naciones en vías de desarrollo como Chile (3,9 puntos), Venezuela (8 puntos) o Costa Rica (9 puntos). En los países desarrollados este nivel normalmente no supera los 5 puntos, llegando incluso al extremo de Canadá, donde el margen es de 1,7 puntos.

El elevado margen de intermediación del sistema financiero colombiano indica una pérdida de eficiencia y una competencia imperfecta. Las conse-cuencias de esta realidad se traducen en un mayor valor del dinero, en de-trimento de los distintos actores de la economía, en especial las familias.

Ahora bien, el margen específico de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda está, a la fecha, en 13 puntos, toda vez que el promedio de cap-tación es de 10,99% y el colocación 23,90%, según la Superintendencia Bancaria. Un elevado margen en este tipo de créditos explica, en parte, el problema de la financiación de vivienda en el país”.

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Los intereses desbocados, sin control ni medida, rompen el equilibrio mínimo entre las partes y hacen imposible que el deudor cancele la obli-gación contraída, tal como aconteció con el UPAC, y puede ocurrir con la UVR si el precepto en estudio se mantiene en su tenor textual sin interpre-tarlo, como lo hará la Corte, conforme a la Constitución.

Por otra parte, el empresario financiero, mediante esa remuneración desmedida, cuando ya ha sido resarcido mediante la unidad de cuenta UVR por el deterioro que sufriría en su valor el dinero prestado, como efecto de la inflación, resulta enriqueciéndose sin causa y empobreciendo injustificadamente al deudor, lo cual hace que la norma legal acusada, al prever simplemente “un” interés remuneratorio, dejado al querer de las instituciones prestamistas, “pactándolo” en cada contrato por adhesión, permite la usura y el atropello por parte del intermediario, dejando expósito al deudor, y hace impracticables un sistema “adecuado” de financiación de vivienda a largo plazo (art. 51) y la democratización del crédito (art. 335 C.P.) en todas las modalidades de los préstamos de vivienda.

En el otro aspecto relativo al alcance del numeral 2 del artículo 17 exa-minado, en el sentir de la Corte resulta inconstitucional la consagra-ción de un sistema que permite el doble cobro de la inflación y que, como se viene diciendo, no estipula criterio alguno para delimitar el incre-mento o la variación del interés remuneratorio, con grave perjuicio para el deudor, bien que se trate de constructor o de adquirente de vivienda por préstamo individual, y con el efecto inadmisible, si se tiene en cuenta el artículo 51 de la Constitución, de hacer impagables los créditos, lo cual a su turno afecta a las entidades financieras acreedoras, a las que interesa que se les devuelva lo prestado.

No se olvide que la actividad de intermediación financiera, en el Estado Social de Derecho, supone responsabilidades; y tiene una función social que implica obligaciones, lo que sencillamente significa que su libertad, lejos de ser absoluta o de hallarse exenta de controles e intervenciones, está marcadamente restringida y dirigida por el Estado.

Tampoco puede desconocerse el carácter de interés público de dicha actividad, aunque sea desempeñada por particulares, de modo que el Es-tado debe intervenir en ella según lo disponen los artículos 334 y 335 de la Constitución.

Más aún, la ley -y en lo que a ella corresponde, la Junta Directiva del Banco de la República- se encuentran obligadas a “delimitar (subraya la Corte) el alcance de la libertad económica” cuando así lo exija, entre otros factores, el interés social, que indudablemente está afectado en el tipo de créditos de los que trata la Ley 546 de 1999.


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Debe tenerse en cuenta que, cobrada como está en las UVR (y lo estaba en las UPAC) la corrección monetaria, como forma de conser-var el poder adquisitivo del dinero prestado aun a pesar del proceso inflacionario, el interés que se cobre por parte de las entidades finan-cieras no puede reflejar de nuevo como uno de sus componentes el resarcimiento por inflación o por depreciación de la moneda, pues ello significaría doble cobro de la inflación, lo que carecería de toda jus-tificación tanto desde el punto de vista jurídico como bajo la perspectiva económica, por lo cual el interés que se cobre dentro del sistema de financiación de vivienda, para construcción y para adquisición de in-muebles destinados a vivienda, no puede ser sino remuneratorio, es decir, debe pagar únicamente el servicio del crédito y los costos de administración. Ello, en el curso de la relación jurídica en cuestión, resulta lícito y justo, pero la remuneración no puede ser desproporcio-nada ni irrazonable, ni estar exenta del control estatal ni de los límites que los organismos competentes introduzcan, y menos llevar a la ruina a los deudores.

En toda tasa de interés debe distinguirse entre lo que, dentro de su cuantía, está llamado a indemnizar al acreedor por la depreciación de la moneda, lo que corresponde a los costos de su actividad y lo que de ma-nera específica tiene que ver con su ganancia en la operación respectiva, que, para ser constitucional en Colombia, debe ser racional y proporcio-nada, no usuraria.

Para la Corte, una cosa es que el prestamista sea resarcido por la depreciación que sufre la moneda cuando es afectada por la inflación (corrección monetaria o ajuste por inflación), y ello está claramente previsto en las normas acusadas con la formulación de la UVR -lo cual, se repite, es legítimo-, y otra muy distinta -que debe ser rechazada por injusta y por inconstitucional- que el prestamista ya indemnizado por concepto de inflación la cobre otra vez en los intereses.

Ante la Corte expresó el experto economista humberto Camargo:“Cobrar en un crédito de 30 años (puesto que el largo plazo comienza

a los 5 años) simultáneamente interés y corrección monetaria, es decir doble tasa de inflación más adehalas, no resulta razonable, lícito ni eco-nómico, puesto que si con un plazo de 15 años la UPAC obligó a los deudores a pagar más de 20 veces el valor del préstamo al cobrarles similares magnitudes, la UVR que es la misma UPAC pero duplicando la inflación, que dicho sea de paso no ha disminuido aunque el com-putador del DANE haga milagros, con una tasa de interés en cons-tante aumento, como lo estamos viviendo, obligará a los deudores a sufragar más de 40 veces el monto del crédito” (negrillas y subrayado en el texto original).

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El economista Alvaro Montenegro, también consultado por la Corte, distingue entre la tasa de interés nominal y la tasa de interés real:

“En principio, el mercado determina la tasa de interés nominal. Sin em-bargo, el hecho de que ésta sea determinada por el mercado no implica que sea justa, porque en la práctica, por poder monopólico o influencias, se pueden manipular ambos componentes, el real y el que supuestamen-te representa la inflación, como sucedió en el pasado con las altas tasas de interés cobradas en los préstamos hipotecarios (16-18 por ciento) y la vinculación de la corrección monetaria a la DTF. Aunque no existe con-senso entre los economistas acerca de una única tasa de interés real, en términos históricos las tasas reales en el mundo han estado entre el cinco y el diez por ciento. En este sentido la ley actual de vivienda 546 de 1999 puede atentar (la Corte Constitucional considera que atenta) contra el artí-culo 51 constitucional, que habla de sistemas adecuados de financiación, en razón de que no evita ni prohíbe que las tasas reales se puedan elevar a niveles exagerados, dado que las deja al mercado” (aclaración entre paréntesis, fuera del texto original).

El mismo experto añade:“Básicamente, la tasa de interés nominal puede cobrarse de dos ma-

neras: o se cobra completa sobre el saldo adeudado, o primero se aplica la tasa de inflación al saldo y luego a este saldo ajustado se aplica la tasa de interés real, da lo mismo. En el primer caso se debe cobrar sobre el monto del saldo adeudado en pesos, como en un crédito tradicional BCh. En el segundo caso, el saldo se ajusta o expresa en Uvrs y sobre esto se cobra el interés real. Pero aunque este procedimiento es financieramente correcto, es justo solamente si la corrección monetaria verdaderamente refleja la inflación y la tasa de interés del préstamo refleja la tasa de interés real libre de manipulación” (subraya la Corte).

Por lo tanto, concluye:“Es aceptable el interés sobre la UVR siempre y cuando se trate de

interés real y no nominal. El sistema UPAC original limitaba el interés real que se podía cobrar por encima de la corrección a un máximo de 7.5%; luego, dicho tope se elevó un poco, pero siempre se mantuvo un tope en la versión original del sistema. La liberación de las tasas reales del sistema, junto con las cuotas supermínimas y la inclusión de la DTF en la correc-ción, fueron la causa del exagerado costo de los créditos hipotecarios. Si hubiera suficiente competencia no sería necesario poner topes a la tasa de interés. Sin embargo, en años recientes la competencia se redujo a medida que las corporaciones se compraban unas a otras”.

(...)

“Es razonable cobrar simultáneamente corrección e interés sobre un préstamo de largo plazo si y sólo si dicha corrección refleja la pérdida en


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el poder adquisitivo y dicha tasa de interés es la tasa de interés real y no una tasa de interés inflada o manipulada” (subraya la Corte).

A su turno, el economista Eduardo Villate Bonilla, en relación con este tema, conceptuó ante la Corte:

“La tasa de interés real está definida como aquella que se cobra por encima de la inflación o sobre el capital expresado en unidades que se reajustan con la inflación...”.

(...)

“Es importante recordar que el crédito hipotecario a largo plazo requie-re unas condiciones de protección especiales para que las tasas reales de interés no superen ciertos límites, porque de otra manera se convierte en impagable, tal como se ha demostrado dolorosamente en la reciente crisis colombiana”.

A la pregunta, formulada por esta Corte, acerca de si aparecía viable eco-nómicamente que con el nuevo sistema los deudores hipotecarios pudieran pagar sus créditos, el economista Eduardo Sarmiento Palacio conceptuó:

“Dentro de las condiciones prevalecientes, la tasa de interés de los préstamos resulta doce puntos por encima de la inflación. Esta cifra es mucho mayor que la rentabilidad del capital y mucho mayor que el rendi-miento de los arriendos. Los usuarios quedan expuestos a erogaciones muy superiores al aumento del ingreso y a un aumento de los pasivos con respecto a los activos. En el fondo, se está induciendo a la comunidad a adquirir un bien por encima de su costo de oportunidad. Por lo demás, el sistema se torna vulnerable. En cualquier momento que se presente una caída de la actividad económica que ocasione la reducción de los salarios o la baja de los precios de la construcción, los deudores se encontrarían ante la imposibilidad de cumplir las obligaciones y entregar masivamente las propiedades, tornando insolvente el sistema. En este sentido, se man-tienen las condiciones que llevaron a la crisis actual”.

(...)

“Una vez corregida la práctica de calcular la corrección monetaria con el DTF y la capitalización de intereses, subsiste el problema del margen de intermediación. Nada se gana estableciendo la corrección monetaria en términos de la inflación cuando los bancos pueden establecer en donde quieran el margen de intermediación. Por este camino se puede confor-mar un sistema injusto e insolvente. La dificultad se presenta en todos los niveles, pero es especialmente crítica en la financiación de largo plazo. En este caso no existe la competencia del ahorro que lleve a los intermedia-rios financieros a establecer los márgenes en niveles competitivos. Por el contrario, disponen de una amplia disponibilidad para fijarlos en el nivel que les reporta la máxima ganancia monopólica”.

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La Sociedad Colombiana de Economistas expuso lo siguiente:“La tasa de interés que se cobra sobre el capital es una herramienta

suficiente para considerar la remuneración del capital en cualquier crédito. Como lo ha sido históricamente para la humanidad en todas sus edades. Al ser la tasa de interés equivalente a la tasa de crecimiento de la produc-tividad neta de la economía en su conjunto, ya ha involucrado previamente conceptos como la inflación y devaluación, como en el caso de la utilidad neta de las compañías al final del año, así como también es el resultado del PIB al final de cada período, el cual, como es de todos conocido, en el más óptimo de los casos no llega al 8-10%, después de agregarle y qui-tarle todos los movimientos de la economía en su conjunto. Por tal razón, conceptuamos que introducir la corrección monetaria al capital y en no pocos casos al mismo interés capitalizado es una distorsión monstruosa del concepto económico del capital y de la tasa de interés, tal como se conceptúa en el mundo entero”.

La Corte Constitucional acoge en este punto la tesis formulada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 18 de septiembre de 1995 (expediente 4256. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Esteban Jaramillo Schloss), en la que se manifestó:

“...necesario es comenzar advirtiendo que al reconocerse intere-ses corrientes sobre determinada suma adeudada, se incluye como componente de la respectiva tasa la depreciación monetaria pues bien sabido es que, por norma general y así lo exigen las reglas del mercado de capitales en un país donde impera la libre competencia económica según los términos del Art. 333 de la C.N., el tomador del dinero debe pagar al prestamista institucional, por sobre el deno-minado costo financiero estricto, un precio justo que al segundo le permita cubrir sus expensas operativas, crear reservas para hacerle frente a riesgos en los que la depreciación monetaria juega sin duda un papel preponderante y obtener, en fin, un razonable aprovecha-miento empresarial.

En efecto, ‘el interés legal comercial asimilado al corriente bancario (884 del C. de Co.) -tiene dicho la entidad pública rectora de la actividad financiera en Colombia- es certificado por la Superintendencia Bancaria de conformidad con las ponderaciones de los promedios de las tasas que han venido cobrando los establecimientos bancarios, conforme a la oferta y la demanda existente de fondos prestables, así como factores de tiem-po, riesgo, inflación y devaluación propios de las condiciones financieras y monetarias del mercado. En este orden de ideas el interés corriente bancario surge de la conjugación de los factores antes señalados, en una fórmula financiera que permite establecer la tasa de interés aplicable a un período determinado (concepto 900055703-3 del 01 de noviembre de 1990). Así pues como en el cálculo del monto de este tipo de intereses,


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se tienen en cuenta fenómenos como la inflación y la devaluación, este interés no es compatible con la corrección monetaria, pues equivaldría a un doble reconocimiento del mismo hecho. El interés bancario corriente involucra un porcentaje de corrección monetaria y otro de tasa pura’. (Superintendencia Bancaria, Oficio 93003771-2 del 9 de marzo de 1993)” (subraya la Corte Constitucional).

En la tasa de interés nominal, esto es, la que se dice que se está cobrando, no está comprendida solamente el rendimiento que percibe el rentista por el servicio de prestar, sino que están incluidos los siguientes elementos:

-La indemnización del acreedor por la disminución del poder adquisiti-vo de la moneda como consecuencia de la inflación, de manera que en los puntos del interés nominal están incluidos los de la inflación.-Los gastos administrativos y de operación efectivos en que incurra el ente financiero.-La remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista, en de-sarrollo de su negocio, es decir, lo que gana por el préstamo, que no puede ser sino proporcional y adecuado al servicio que presta, y que debe estar intervenida por el Estado en los préstamos de vivienda, como se ha dicho.

Si de la tasa de interés nominal deducimos los puntos correspondien-tes a la inflación, queda una tasa real. Para la Corte, la tasa real debe in-cluir la rentabilidad más costos administrativos, los que obviamente deben ser probados y aparecer en los registros contables.

Como en los préstamos de vivienda en UVR, en el sistema de la Ley examinada, el saldo del capital prestado es actualizado al ritmo de la infla-ción, en dicha unidad de cuenta ya está comprendida la inflación. Incluirla de nuevo en los intereses es cobrarla doble, lo cual, de acuerdo con lo expuesto, es inconstitucional. Luego, para que la norma no sea declarada inexequible, debe entenderse que la tasa remuneratoria sólo es la tasa real, esto es, la nominal menos la inflación.

En otro aspecto, para que la norma acusada se entienda ajustada a la Constitución, es indispensable que, según resulta de la Sentencia C-747 de 1999, la tasa de interés remuneratorio por préstamos de vivienda, cal-culada sobre los saldos insolutos, no sea compuesto sino simple, y debe sumarse a los puntos de la inflación, no multiplicarlos, pues eso significa-ría que se la cobrara doblemente.

Ahora bien, como en esta Sentencia se define que la tasa de interés remuneratorio no puede quedar descontrolada ni sujeta a las variables propias del mercado, y las de intermediación de vivienda vienen siendo

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las más altas, deben reducirse significativamente por la Junta Directiva del Banco de la República para hacer posible la realización del derecho a una vivienda digna (art. 51 C.P.) y para que sea verdadera la democratización del crédito (art. 335 C.P.). Entonces, la Junta, en su condición de autoridad monetaria y crediticia, mediante acto motivado en que se justifique su de-cisión, deberá fijar la tasa máxima de interés remuneratorio que se puede cobrar por las entidades financieras en este tipo de créditos. Ella, a su tur-no, será siempre inferior a la menor de todas las tasas reales que se estén cobrando en el sistema financiero, según certificación de la Superinten-dencia Bancaria, sin consultar factores distintos de los puntos de dichas tasas, e independientemente del objeto de cada crédito, y a la tasa menor se le deberá descontar la inflación para que no se cobre doblemente.

Se trata, no de porcentajes ocasionales o eventuales cobrados en ca-sos de excepción por ciertas entidades financieras, sino de tasas ofrecidas en igualdad de condiciones a todas las personas y aplicables normalmen-te a los créditos que otorgan en el giro habitual de sus negocios.

Desde luego, no se entienden incorporadas como tasas de referencia con el objeto previsto en este Fallo las que extraordinariamente otorgue un in-termediario financiero en forma especial a su clientela, ni las que el mismo intermediario o las empresas pacten mediante convención o acuerdo con sus trabajadores, para los créditos que les pueda otorgar en calidad de tales.

En todo caso, las tasas aplicables a vivienda -se repite- serán las me-nores del mercado.

La interpretación que se prohíja no admite la comparación del crédito de vivienda con otros créditos que puedan considerarse similares a éstos, pues la financiación de vivienda, por su protección constitucional y su finalidad social, debe estar sujeta a reglas especiales que signifiquen una sustancial diferencia, en las tasas de interés, respecto de todos los demás créditos.

La tasa, así fijada por el Banco de la República, previa certificación de la Superintendencia Bancaria, de manera inmediata a la comunicación de esta Sentencia, será obligatoria para los futuros créditos y también para los vigentes, que si pactaron tasas superiores, deben de inmediato redu-cirse a la tasa máxima que la Junta Directiva del Banco Emisor fije, con la necesaria repercusión en el monto de las cuotas futuras, todas las cuales estarán regidas por la norma en el sentido de que, ya disminuida la tasa de interés, permanecerá fija durante toda la vigencia del crédito, a no ser que las partes acuerden reducirla.

Sólo en esos términos se entiende constitucional el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 546 de 1999. De lo contrario, es inexequible, y así lo declarará la Corte.


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5. El cobro de intereses sobre la UVREl numeral 2, objeto de consideración, manifiesta que la tasa de interés

remuneratorio será “calculada sobre la UVR”.

Esta parte de la disposición es exequible siempre y cuando se entienda que lo que debe ser objeto de actualización son los saldos insolutos, a me-dida que se paguen las cuotas por el deudor, amortizando en ellas desde el principio a capital, como en esta Sentencia se prevé.

Por otra parte, en las cuotas mensuales, si así lo quiere el deudor, se irá pagando la corrección por inflación a medida que se cause, evitando así que se lleve al capital. Para el efecto, el deudor puede dirigirse a la en-tidad financiera y solicitarle que le cotice en las facturas correspondientes los ajustes por inflación en la medida en que se van causando. Y puede, desde luego, modificar estas instrucciones en la oportunidad anual que para pedir reestructuración de su crédito contempla el artículo 20 de la Ley acusada.

En caso de que el deudor no lo exprese así, los saldos ajustados por la inflación incluirán la corrección ya causada pero no pagada en las cuotas.

6. La exequibilidad de otras reglas sobre la tasa de interés en los créditos de vivienda

-Es exequible que los intereses en este tipo de créditos se cobren en forma vencida y que no puedan capitalizarse.

Lo primero, por cuanto, como lo dice el economista Guillermo Silva Sán-chez, en respuesta dirigida a esta Corte sobre los aspectos técnicos del crédito, “el cobro de interés por anticipado constituye una forma de usura, pues se cobra sobre una suma superior a la entregada”, lo cual significa, en términos constitucionales, que el legislador, consciente de la ruptura del equilibrio entre las partes y del injustificado traslado patrimonial del deudor al acreedor si el pago anticipado de intereses fuese admitido, lo prohibió explícitamente, y para ello goza de atribuciones constitucionales.

En efecto, como se ha dicho en el presente Fallo, el crédito en general en un Estado Social de Derecho está sujeto al control y a la intervención del Estado (art. 335 C.P.), y el crédito de vivienda en particular goza de es-pecial protección con miras a garantizar el verdadero ejercicio del derecho contemplado en el artículo 51 de la Carta.

Las normas que en esta materia se dictan por el legislador son de orden público, en razón de los intereses generales que buscan proteger, y su indudable carácter imperativo impide que las partes estipulen en con-trario, pues si así se admitiera resultarían inútiles todas las previsiones de

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la ley en el marco de relaciones jurídicas en que, como acontece con las que se examinan, una parte goza de mayor poder efectivo que la otra.

La ley en tales casos viene a imponer restricciones a la parte domi-nante dentro del contrato, para equilibrar las fuerzas y producir los efectos queridos por el orden jurídico, impidiendo las estipulaciones en contrario.

El segundo aspecto, relacionado con la prohibición de capitalizar los in-tereses, no es sino una consecuencia asumida por la ley, del principio de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.), ya que dicha modalidad financie-ra en los créditos para vivienda fue declarada inexequible mediante Senten-cia C-747 del 6 de octubre de 1999 (M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).

-Es exequible la norma del numeral 2 del artículo 17 de la Ley 546 de 1999 en cuanto exige que la tasa de interés sea fija durante toda la vigen-cia del crédito de vivienda, a menos que las partes acuerden una reduc-ción de la misma, y que se exprese única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva.

Para la Corte es claro que, según lo dicho en los párrafos anteriores, el legislador bien puede establecer esta clase de reglas imperativas, con miras a mantener la estabilidad en la relación jurídica y en garantía de la debida certidumbre por parte de los deudores respecto de la tasa de interés que están pagando. Es a todas luces en su defensa que el numeral acusado plasma el carácter invariable de la tasa de interés a lo largo de la ejecución del contrato, pues nítidamente establece que esa inmutabilidad de la tasa impide que se la aumente durante la vigencia del crédito, pero no que se la disminuya, lo cual es perfectamente posible cuando las condiciones del mercado hayan variado o las circunstancias del deudor así lo exijan, siem-pre, desde luego, que las partes en el contrato consientan en ello.

El precepto debe ser entendido y aplicado en armonía con la parte final del artículo 20 de la Ley 546 de 1999, y con el condicionamiento que a él introduce esta Corporación. Allí se indica que, con base en la información clara y comprensible que deberán recibir los deudores de créditos indivi-duales hipotecarios, en la cual está comprendido el tema de los intere-ses a pagar anualmente, los que se cobrarán con las cuotas mensuales en el mismo período, podrán solicitar a los establecimientos de crédito acreedores, durante los dos primeros meses de cada año calendario, la reestructuración de sus créditos para ajustar el plan de amortización a su real capacidad de pago, pudiéndose, de ser necesario, ampliar el plazo inicialmente previsto para su cancelación total. Lo cual condicionará esta Corte, en punto de su exequibilidad, en el sentido de que las entidades financieras no pueden negarse a la reestructuración solicitada si se dan las condiciones objetivas para ello.


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En todo caso, si hubiere controversia en torno a tales condiciones ob-jetivas, debe decidir la Superintendencia Bancaria.

Lo dicho es aplicable entonces al acuerdo sobre reducción de intereses en todos los créditos vigentes y, por supuesto, en los nuevos, ya que tanto la norma del artículo 17, numeral 2, como la del 20, demandados, otorgan tratamiento uniforme en estos aspectos a todos los deudores hipotecarios de créditos para vivienda.

Desde luego, las tasas de interés ya pactadas en contratos vigentes tendrán que modificarse por vía general con arreglo a la presente Sen-tencia, si habían contemplado intereses superiores a los que surgirán del ejercicio que de su competencia haga la Junta Directiva del Banco de la República, al indicar, previa certificación de la Superintendencia Bancaria, cuál es la tasa máxima que se puede cobrar en este tipo de créditos, que será siempre inferior a la menor o más baja de todas las que se estén cobrando en el sistema financiero.

7. El plazo de amortización No encuentra la Corte reparo alguno en lo relativo a la exequibilidad del

numeral 3 del artículo 17, que señala como característica de los créditos ob-jeto de su regulación la de tener un plazo de amortización comprendido entre cinco años como mínimo y treinta como máximo. Está dentro de la competen-cia del legislador, al dictar los principios, objetivos y criterios a que se refiere el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución, señalar los límites apli-cables a los plazos de los créditos en este renglón de la actividad financiera.

Obviamente, esos plazos pueden ser modificados por las partes, tal como lo expresa esta Sentencia, en los casos de reestructuración de los créditos (art. 20 de la Ley 546 de 1999) y en los eventos en que, al cumplir lo aquí fallado, sin aumentar las cuotas que se vienen pagando, se vaya amortizando a capital desde la primera.

8. La garantía mediante hipotecaTampoco es inconstitucional, a juicio de la Corte, que los préstamos,

según lo previene el numeral 4 del artículo 17 impugnado, estén garan-tizados con hipotecas de primer grado constituidas sobre las viviendas financiadas. El legislador está facultado para señalar todo lo concerniente al régimen de garantías de las obligaciones, y las reales se justifican en créditos como los aquí previstos para neutralizar el riesgo que corre el acreedor, al colocar altas sumas de dinero destinadas a la financiación de vivienda.

9. Relación entre el monto del préstamo y el valor de la viviendaEl numeral 5 del artículo 17 no viola la Constitución cuando exige que

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los préstamos para vivienda no excedan el porcentaje que, de manera general establezca el Gobierno Nacional sobre el valor de la respectiva unidad de habitación, sin perjuicio de las normas previstas para la finan-ciación de vivienda de interés social subsidiable.

En primer lugar, la ley traza un marco con arreglo al artículo 150, nume-ral 19, literal d), de la Constitución, al que debe sujetarse el Ejecutivo para concretar la relación que debe existir entre lo que se presta y el valor de la vivienda financiada con el crédito. La norma es al respecto suficientemen-te general, pero plasma un principio indispensable para la razonabilidad del sistema, ya que impide que las personas contraigan obligaciones muy superiores a su verdadera capacidad de pago y que financien la adquisi-ción del bien por la totalidad de su valor, comprometiendo todos los recur-sos individuales y familiares en el mismo objeto y precipitando situaciones de futura imposibilidad de cumplimiento de la obligación que se contrae.

Por otro lado, el criterio que señala el legislador estimula el ahorro pre-vio de la persona o de la familia y permite que la contratación del crédito se haga por una suma inferior, asegurando así la viabilidad del pago.

Como la propia norma lo advierte, el principio contemplado en el nu-meral que se estudia debe aplicarse sin perjuicio de las normas previstas para la financiación de vivienda de interés social subsidiable.

10. Relación entre la cuota del préstamo y los ingresos familiaresIndica el numeral 6 del artículo 17 demandado que en los créditos de vi-

vienda individual la primera cuota del préstamo no podrá representar un por-centaje superior al que establezca, por reglamento, el Gobierno Nacional.

Se trata de una norma “marco”, que da lugar a la actuación adminis-trativa del Presidente de la República, quien deberá dictar el decreto por el cual indique el porcentaje de los ingresos familiares que delimitará el monto de la primera cuota de los préstamos.

Es una disposición que protege simultáneamente al deudor y a la en-tidad financiera: al primero por cuanto consulta su capacidad de pago, impide que en la amortización por vivienda se distraigan los dineros desti-nados a otras necesidades de la familia y delimita desde el principio, me-diante norma de orden público, la cuota que debe pagarse; a la segunda, toda vez que esta regla facilita que la atención del crédito sea viable.

Está dentro de las atribuciones del legislador contemplar esta clase de preceptos, orientados a hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda digna, asegurando, como lo ordena el artículo 51 de la Constitu-ción, elementos adecuados para tal fin.


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La alusión a la primera cuota es lógica, ya que ella es el punto de re-ferencia que se debe tomar en cuenta para las siguientes y, además, es en el momento de celebrar el contrato o de reestructurar el crédito que pueden las partes considerar el nivel de ingresos familiares del deudor.

La Corte condicionará la exequibilidad de este numeral, relacionándo-lo con el artículo 20, para que se entienda que las expresiones “primera cuota” se refieren no solamente al primer pago que haga el deudor en el comienzo de la ejecución del crédito, sino también al primero que efectúe después de haber sido reestructurado el mismo, en los términos del inciso segundo de dicho precepto, el cual precisamente busca que, si hay lugar a ello, dentro de los dos primeros meses de cada año calendario, por so-licitud del deudor, que debe ser aceptada por la institución financiera, si median condiciones objetivas, se ajuste el plan de amortización a la real capacidad de pago de aquél, siendo posible incluso que, si se necesita, se amplíe el plazo inicialmente previsto para la cancelación total del crédito. Sólo en estos términos se entiende exequible el indicado numeral 6. Bajo cualquier otro entendido será declarado inexequible.

11. Los sistemas de amortización La Corte considera que se acomoda a la Constitución el numeral 7 del

artículo 17 de la Ley 546 de 1999, a cuyo tenor los sistemas de amortiza-ción en los créditos para vivienda tendrán que ser expresamente aproba-dos por la Superintendencia Bancaria.

En efecto, el artículo 335 de la Carta Política, al referirse a la actividad financiera la califica como de interés público y encomienda a la ley la mi-sión de regular la forma de intervención del Gobierno en ella y promover la democratización del crédito.

Por otra parte, el artículo 189, numeral 24, de la Constitución le ordena al Presidente de la República ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que adelanten la actividad finan-ciera, y es evidente que, como lo ha repetido la jurisprudencia de esta Corporación, los mecanismos a través de los cuales operan los interme-diarios y las modalidades de su gestión, especialmente en créditos sujetos a la protección y atención especial del Estado -como el de vivienda- están supeditados a verificación, control, orientación y restricción a cargo de la Superintendencia Bancaria, organismo que cumple, desde luego en los términos de la ley, la aludida función presidencial.

Ahora bien, los planes de amortización en la clase de créditos objeto de análisis están llamados a realizar los principios constitucionales referentes a la vivienda y al crédito y las reglas básicas que estipula la ley marco.

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En consecuencia, no cualquier plan puede ser aprobado por la Super-intendencia, que deberá velar por el acatamiento a esos postulados.

Así, la Corte entiende que se vulneraría el artículo 51 de la Constitu-ción, en el que se exige al Estado prever sistemas adecuados de financia-ción a largo plazo, si se permite en tales planes que los deudores paguen en sus cuotas solamente intereses, ya que al no amortizar nada a capital no disminuye la base sobre la cual se liquidan los réditos.

Por tanto, el numeral en cuestión solamente es constitucional si se condiciona en el sentido de que ningún plan de amortización en materia de financiación de vivienda puede permitir que en las cuotas mensuales sólo se paguen intereses. Desde la primera cuota ellos deberán contemplar la amortización a capital para que el saldo vaya disminuyendo, y será sobre los saldos insolutos, actualizados según evolucione la inflación, que se cobren los intereses remuneratorios en los términos de esta Sentencia.

Desde luego, para no causar perjuicio a los usuarios, esta amortiza-ción al capital desde la primera cuota no se podrá traducir bajo ninguna circunstancia en aumento de las cuotas que vienen pagando, para lo cual, si es del caso, podrá ampliarse el plazo inicialmente pactado.

12. Posibilidad de prepago de los créditos sin sanciónEl numeral 8 del artículo acusado autoriza que los créditos puedan

prepagarse total o parcialmente en cualquier momento sin penalidad al-guna. Dice también que, en caso de prepagos parciales, el deudor tendrá derecho a elegir si el monto abonado disminuye el valor de la cuota o el plazo de la obligación.

Esta regla no corresponde a nada distinto del cumplimiento de la Sen-tencia C-252 del 26 de mayo de 1998 (M.P.: Dra. Carmenza Isaza Mejía) y del acatamiento al principio de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.).

13. Información adecuada, completa y oportuna sobre el deudor y la previsible evolución del crédito

El numeral 9 del artículo 17 impugnado dispone:“Para su otorgamiento, el establecimiento de crédito deberá obtener

y analizar la información referente al respectivo deudor y a la garantía, con base en una metodología técnicamente idónea que permita proyectar la evolución previsible tanto del precio del inmueble, como de los ingre-sos del deudor, de manera que razonablemente pueda concluirse que el crédito durante toda su vida, podría ser puntualmente atendido y estaría suficientemente garantizado”.


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A juicio de la Corte, se trata de una disposición que encaja en la órbita de atribuciones del legislador, y resulta acorde con el artículo 51 de la Constitución, en cuanto, por su razonabilidad, contribuye con certeza a la previsión de un sistema adecuado de financiación de vivienda, a la vez que otorga transparencia y seguridad a las operaciones crediticias.

No se encuentra en el texto transcrito vicio alguno de inconstituciona-lidad.

14. Exigencia de seguros. Redenominación de obligaciones en UVREl numeral 10 del artículo 17, materia de demanda, exige que los cré-

ditos de vivienda individual a largo plazo estén asegurados contra los ries-gos que determine el Gobierno Nacional.

Es esta una pauta necesaria para preservar la garantía que se otorga y la conservación del patrimonio del deudor. Corresponde al sentido de una ley “marco” en la materia y no desconoce precepto alguno de la Constitu-ción, pues resulta apenas natural que el legislador señale las cargas de los contratantes y adopte las medidas preventivas, razonables y propor-cionales, que estime adecuadas para estructurar la política que traza, en este caso la de vivienda.

El parágrafo del artículo 17 ya ha sido examinado en su primera parte, y la Corte lo halla constitucional.

También lo es el segundo inciso de dicho parágrafo, toda vez que se trata simplemente de otorgar a los deudores de los establecimientos de crédito la posibilidad de que sus obligaciones puedan redenominarse en moneda legal colombiana si, al momento de entrar en vigencia la Ley, ya estaban vigentes pero denominadas en UPAC.

15. DesembolsosEl tenor del artículo 18, que establece la forma en que habrán de pro-

ducirse los desembolsos de los créditos otorgados a la luz de los precep-tos que se examinan, señala la posibilidad de que ello se haga en moneda legal -regla general- o, a solicitud del deudor, en bonos hipotecarios expre-sados en UVR. En ambas formas se respeta la normatividad constitucio-nal, pues en la primera se utiliza la moneda colombiana determinada por el legislador (art. 150, numeral 13, de la Carta Política) y en la segunda se otorgan títulos que actualizan, según la inflación, el valor de lo prestado, lo cual no quebranta las normas del ordenamiento jurídico por las mismas razones expuestas en torno a la figura de la UVR.

Que los términos de los bonos hipotecarios en los cuales puede re-presentarse el desembolso sean establecidos por las superintendencias

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Bancaria y de Valores, en las áreas de sus respectivas competencias, es algo que puede y debe consagrar el legislador para someter la emisión y colocación de los títulos correspondientes y la actividad que en esta materia cumplen las instituciones financieras a unas reglas mínimas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 150, numeral 19, literal d); 189, numeral 24, y 335 de la Carta Política.

También es constitucional, en cuanto se ajusta al objetivo de protección especial y consulta la naturaleza de los créditos, que la parte final de la norma exija que los destinados a la financiación de vivienda de interés so-cial tengan que ser desembolsados en moneda legal colombiana, con la autorización -que repite lo ya dicho en términos generales por el parágrafo del artículo 17- de otorgar ese tipo de créditos en moneda legal colombiana. Respecto de lo cual debe anotarse por la Corte que ello no modifica la suje-ción de los mismos a las disposiciones de la Ley y a las condiciones que en relación con su exequibilidad se contemplan en la presente Sentencia.

16. Intereses de moraDice el artículo 19 acusado que en los préstamos de vivienda a largo

plazo no se presumen los intereses de mora, lo cual significa que, para poder ser cobrados, deben pactarse. Y cuando se pacten, la norma legal -que es de orden público- determina para ellos un monto máximo: no po-drán ser superiores a una y media veces el interés remuneratorio pactado y solamente podrán cobrarse sobre las cuotas vencidas.

No cabe duda de que allí el legislador está en ejercicio de su compe-tencia para formular las directrices básicas propias de una ley de vivienda, otorgando a ésta y a las personas que la adquieren la protección especial que resulta de las normas constitucionales.

Desde luego, ha de observarse que el interés remuneratorio pactado -tomado por la norma como base para la fijación del tope máximo del inte-rés moratorio- sigue las reglas del artículo 17 de la Ley y los condiciona-mientos plasmados en este Fallo respecto del mismo: se trata del interés convenido, pero a su vez, si, en los contratos vigentes, era superior al que resulte de la definición general que en desarrollo de esta providencia fije la Junta Directiva del Banco de la República, debe ajustarse de inmediato, con la necesaria repercusión en los intereses de mora, si se hubiesen acordado, en los términos del precepto que se analiza.

La Corte considera que, en cuanto norma especial de protección, es acorde con los principios y mandatos constitucionales la segunda parte del artículo en estudio, según la cual los créditos de vivienda no podrán contener cláusulas aceleratorias que consideren de plazo vencido la totalidad de la obligación hasta tanto no se presente la correspondiente demanda judicial.


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Igualmente se aviene a la Constitución, como norma de carácter impe-rativo, la regla final del artículo, a cuyo tenor el interés moratorio incluye el remuneratorio.

Estos dos principios hacen parte del sistema de regulación de la acti-vidad financiera según los artículos 150, numeral 19, literal d), y 335 de la Constitución, y desarrollan a cabalidad el artículo 51 Ibídem. Se busca lograr un equilibrio entre las partes, brindando protección especial y segu-ridad jurídica al deudor hipotecario.

Así, pues, en los aspectos aquí examinados, y con los condicionamien-tos expuestos, se declarará la exequibilidad del artículo 19 de la Ley 546 de 1999.

19. El interés en los créditos otorgados para vivienda de interés socialEl parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 establece que, para toda

la vivienda de interés social, la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de 11 puntos durante el año siguiente a la entrada en vigencia de aquélla.

La norma es exequible, en cuanto corresponde a un mandato de pro-tección doble, de origen constitucional: recae sobre el derecho de toda persona a una vivienda digna (art. 51 C.P.) y además cobija a un amplio sector de la población carente de recursos y necesitada del apoyo estatal para financiar la construcción, mejoramiento y adquisición de su vivienda.

Si antes se ha expresado que las condiciones económicas de los cré-ditos de vivienda en general, por recaer sobre un bien mérito, no pueden estar libradas a las fluctuaciones del mercado sino que deben ser inter-venidas y controladas por el Estado, con mayor razón ello ocurre con la vivienda de interés social, según lo dispone el artículo 13 de la Constitu-ción Política cuando ordena a aquél promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discri-minados o marginados.

El precepto superior impone también al Estado la obligación de prote-ger especialmente a aquellas personas que por su condición económica -entre otras- se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.

El interés social tiene gran importancia en la Constitución Política, ya que es propio que se lo atienda con carácter preferente en un Estado Social de Derecho, en el que, de otra parte, se subraya como uno de los principios centrales del ordenamiento el de solidaridad (art. 1 C.P.).

La vigencia de un orden justo (Preámbulo y art. 2 C.P.) exige peren-toriamente que las personas de menores ingresos, tradicionalmente mar-

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ginadas del desarrollo y afectadas en sus derechos básicos, obtengan reivindicación, así sea mínima, por parte del Estado, que debe buscar el equilibrio económico entre ellas y quienes poseen, manejan, invierten y aprovechan los recursos.

Y, al respecto, siendo la democratización del crédito objetivo priorita-rio señalado al sistema financiero por el artículo 335 de la Constitución, es apenas natural que la ley, llamada a regular la forma de intervención estatal en la materia, fije topes de obligatoria observancia que hagan ase-quibles a la población más pobre las posibilidades de financiación de su vivienda.

En armonía con los postulados constitucionales que se resaltan, debe recordarse que el Estado tiene a cargo la dirección general de la economía y que debe intervenir, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de conseguir el mejoramien-to de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, así como para asegurar que “todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos” (art. 334 C.P.).

La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones, en los términos del artículo 333 de la Constitución, y la ley está llamada, de conformidad con el mismo mandato, a delimitar “el alcance de la libertad económica” cuando así lo exija el interés social.

El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la po-blación son finalidades sociales del Estado, según las voces del artículo 366 de la Carta Política.

Unas altas tasas de interés para la vivienda de interés social hacen im-posible el logro de estos objetivos y convierten en teórico el Estado Social de Derecho.

Será declarado exequible el parágrafo que se examina, aunque, como es-tablece un límite temporal -un año que pronto culminará-, la exequibilidad debe condicionarse para dejar en claro que de la tasa prevista (11%) deberá deducir-se la inflación y que, en lo sucesivo, cuando ya el tope señalado pierda vigen-cia, será la Junta Directiva del Banco de la República, de conformidad con sus facultades constitucionales y legales, la autoridad competente para los efectos de fijar las condiciones de financiación de créditos de vivienda de interés social, las cuales deben ser las más adecuadas y favorables, a fin de que consulten la capacidad de pago de los deudores y protejan su patrimonio familiar, también bajo el entendido de que la tasa real de interés remuneratorio no comprenderá la inflación y será inferior a la vigente para los demás créditos de vivienda.


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21. El principio de igualdad y las reliquidaciones de créditos con-traídos en UPAC. Razón de las actuaciones estatales orientadas a conjurar una crisis social de grandes proporciones. Exequibilidad del ejercicio de la función legislativa con miras a solucionar, al me-nos en parte, una grave situación social

El ciudadano Longas Londoño dirige también su demanda contra los artículos 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46 y 47 de la Ley 546 de 1999, asegurando que vulneran los artículos 2, 13 y 90 de la Constitución, ya que introducen discriminaciones entre los antiguos deudores de UPAC, en contra de lo dispuesto por esta Corte en Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999.

En su concepto, de acuerdo con ese fallo y con el C-747 del 6 de octu-bre de 1999, la reliquidación de los créditos en UPAC debe cubrir a todos los que tuvieron créditos por este sistema y que se vieron perjudicados por el mismo; no importa si estuvieron vigentes los créditos a diciembre 31 de 1999; o si fueron pagados antes, o si están al día, o si están en mora; o si tienen uno o más créditos. Todos, sin excepción -agrega-, fueron perjudi-cados por el sistema UPAC, y todos tienen derecho a la reliquidación de sus créditos y a la devolución y aplicación de los excesos pagados, en su totalidad, no en forma parcial como se determina en la Ley 546 de 1999.

Como ya se indicó, se hacía imprescindible que la ley marco de vi-vienda contemplara las reglas generales aplicables a la transición entre el sistema anterior de financiación y el nuevo, y los criterios para fijar la equivalencia entre la UPAC y la UVR.

En términos generales, los preceptos integrantes del Capítulo VIII de la Ley no contravienen la Constitución Política, con las salvedades que adelante se indican, ya que tienen por objeto fijar las pautas, criterios y objetivos con base en los cuales pueda tener solución el conflicto genera-do, respecto de miles de deudores hipotecarios, por la crisis del sistema UPAC.

En realidad, debe reconocerse que a las sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, dictadas por esta Corte, y a la expedición de la Ley acusa-da antecedieron inocultables síntomas de perturbación social ocasionada por el aumento exagerado de las tasas de interés, por la vinculación de la DTF al cálculo de la unidad de poder adquisitivo constante y por la capitalización de intereses en las obligaciones contraídas con el sector financiero.

Es un hecho públicamente conocido, que por tanto no necesita prueba especial dentro de este proceso ni requiere ser sustentado en cifras, el de

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que las deudas en UPAC se hicieron impagables en la generalidad de los casos, en términos tales que se extendió la mora y que la cartera hipote-caria de difícil o imposible cobro creció desmesuradamente, conduciendo a la instauración de incontables procesos ejecutivos, de remates y de da-ciones en pago, con las naturales consecuencias negativas para la eco-nomía y para la estabilidad del crédito. A todo lo cual se agregó la pérdida o disminución del valor de los inmuebles, como una expresión más de la recesión que ha venido afectando al país en los últimos años.

El legislador encontró, entonces, una situación creada, de excepcional gravedad, de cuya solución dependía no solamente la buscada reactiva-ción económica sino la atención inmediata de la crisis individual y familiar causada por los aludidos factores, con inmenso perjuicio para miles de personas.

El Estado, a través de la Ley, se anticipó a reconocer su eventual res-ponsabilidad, al menos parcial, en los motivos que llevaron al colapso, y asumió voluntariamente los costos inherentes al resarcimiento de los deudores perjudicados, quienes durante años efectuaron pagos por con-ceptos que esta Corte halló después inconstitucionales, y tanto él como las instituciones financieras se vieron enfrentados a la inminencia de un sinnúmero de demandas legítimamente instauradas ante los jueces por los afectados, con miras a la reliquidación de sus créditos y a la devolución o abonos de las cifras ya canceladas en exceso.

En consecuencia, se concibió en la normatividad una figura (la UVR) que sustituyera el sistema UPAC, declarado inexequible por esta Corte mediante Sentencia C-700 de 1999, y, toda vez que seguían vigentes más de ochocientas mil deudas hipotecarias contraídas a la luz de las normas precedentes, y estaban latentes los innumerables pleitos ejecutivos o de reclamo de las sumas pagadas, el legislador encontró indispensable la adecuación de tales obligaciones al esquema creado, la conversión de la UPAC a la UVR, la reliquidación de los créditos para dar cumplimiento a las sentencias de esta Corporación y del Consejo de Estado, los abonos a los deudores por la diferencia que arrojase la comparación entre las su-mas que adeudaban y las que efectivamente cancelaron, la opción de rea-dquisición de vivienda para quienes la habían perdido y la suspensión de los procesos ejecutivos iniciados, entre otras medidas que juzgó propicias, aunque pudieran no plasmar un resarcimiento completo, para impedir que los efectos de la perturbación social y económica se extendieran.

A juicio de la Corte, independientemente de la constitucionalidad de cada una de las normas del Capítulo individualmente consideradas, el conjunto de las disposiciones puestas en vigencia obedeció a una legítima actitud del legislador, quien quiso adelantarse, mediante reglas ordinarias,


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a la circunstancia de una posible declaración del estado de emergencia económica y social por el Presidente de la República (art. 215 C.P.).

Como reiterada jurisprudencia de la Corte lo ha manifestado, a los es-tados de excepción solamente puede acudir el Ejecutivo cuando la mag-nitud de la crisis actual o inminente hace inoperantes los mecanismos normales de los que gozan las ramas del Poder Público para mantener la estabilidad y el pacífico desenvolvimiento de las actividades económicas y sociales, sin sobresaltos.

Si la exigencia constitucional consiste en que los medios normales al alcance del Estado se agoten con antelación al uso de los poderes ex-traordinarios del Jefe del Estado, el Congreso de la República goza de atribuciones suficientes para consagrar las normas legales que ataquen las causas de los fenómenos que podrían configurar situaciones críticas y conducir a soluciones extraordinarias. Estas -repite la Corte- solamente se ajustan a la Constitución en circunstancias extremas, luego la oportu-na acción legislativa encaja sin dificultad en los objetivos constitucionales enunciados desde el Preámbulo, consistentes en asegurar valores como la vida digna de las personas, la pacífica convivencia, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo.

Obsérvese que es precisamente el legislador el encargado de desa-rrollar preceptos constitucionales como los contemplados en los artículos 51 y 335 de la Constitución, y que bien puede el Estado, por su conduc-to, proveer, mediante la apelación a los recursos del Tesoro Público, los mecanismos indispensables para la solución -aunque sea parcial- de las necesidades que se muestran como impostergables, tal como aconteció con la materia objeto de regulación por el estatuto que se revisa.

Anota la Corte que, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado, por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, la que deberá estable-cerse judicialmente en cada caso, se justifica que el mismo Estado, motu proprio, con miras a la prevalencia del bien común, aporte, sin que sea requisito un previo fallo judicial, algunos de los recursos necesarios para contener la perturbación del orden social.

Es esa la justificación de las normas legales enjuiciadas que ordenaron abonos en cabeza de los antiguos deudores del sistema financiero en vir-tud de contratos hipotecarios expresados en UPAC, hoy en UVR.

En todo caso, nada de lo que se expone en esta Sentencia puede en-tenderse en el sentido de impedir que quienes estimen haber sufrido daño

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en su patrimonio como consecuencia de los pagos efectuados por con-ceptos que la Corte declaró inexequibles en las sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, acudan, como es su derecho (art. 229 C.P.), a los jueces para que diriman los conflictos existentes al respecto, sin perjuicio de la competencia que a la vez tiene la Superintendencia Bancaria para aten-der las quejas o reclamos que se formulen por las personas descontentas con sus reliquidaciones o abonos, para cristalizar así los propósitos de la Constitución y de la ley en cuanto al restablecimiento de los derechos afectados.

De lo dicho se desprende, con las excepciones que en detalle se se-ñalan más adelante, la exequibilidad de los artículos 38, 39, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 546 de 1999, referentes a reliquidaciones y abonos, que son considerados por esta Corporación en abstracto, frente a la Carta Política, sin que en el presente Fallo pueda entrar la Corte a examinar el modo concreto en que las reliquidaciones hayan sido efectuadas ni acerca de la validez de cada una de ellas, como en numerosos escritos presentados dentro del proceso se solicitó.

Un análisis individual de las normas acusadas permite establecer:-El artículo 38 es exequible, salvo las expresiones “según la equivalen-

cia que determine el Gobierno Nacional”, contenidas en el primer inciso, e “igualmente a elección del deudor, se podrán denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, en UVR o en pesos”.

La exequibilidad surge, además de lo expuesto, del hecho de que la nor-ma se limita a ordenar una conversión de las obligaciones expresadas en tér-minos de un sistema desaparecido (el UPAC) al que en la nueva Ley se esta-blece (el UVR), lo que no es contrario a los preceptos superiores, siempre que se entienda -claro está- que las reliquidaciones debían acatar con exactitud lo previsto en las sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, de manera tal que los pagos efectuados por conceptos inconstitucionales (DTF o capitalización de intereses) debían ser devueltos o abonados a los deudores.

Sin embargo, no siendo este estrado el competente para calificar cómo haya sido efectuada cada reliquidación, la Corte se circunscribe a declarar, en los términos dichos, la exequibilidad de las normas objeto de ataque, y quienes algo tengan que reclamar por los aludidos conceptos tienen expedito el camino para solicitar a las instituciones financieras la revisión correspondiente, a la Superintendencia Bancaria la vigilancia respectiva, y a los competentes jueces de la República las soluciones que en justicia correspondan.

Ahora bien, la inexequibilidad de las expresiones “según la equivalen-cia que determine el Gobierno Nacional” proviene de las mismas razones


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en este Fallo expuestas acerca de los fragmentos que en el artículo 3 de la Ley son declarados inexequibles.

En cuanto al parágrafo, se acoge a la Constitución la facultad de las entidades financieras de redimir en forma anticipada los títulos valores denominados en UPAC, regla que también se explica en un régimen de transición, que debe permitir a los depositantes tal posibilidad, sin esperar al vencimiento de los términos inicialmente pactados.

En cambio, viola la Constitución la potestad que se otorga a las enti-dades financieras deudoras de denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, según su voluntad, en UVR o en pesos. Allí se pone de presente una vez más la posición dominante de la institución financiera, en esta ocasión ante sus depositantes, y la ruptura de la equidad y de la igualdad que deben gobernar las relaciones financieras, toda vez que, mientras las obligaciones se denominan sólo en UPAC y luego en UVR para los fines de la reliquidación, los pasivos de los establecimientos financieros pueden quedar libremente denominados en uno o en otro valor, según su conve-niencia y sin consultar a los depositantes.

-El artículo 39, que consagra la obligación de los establecimientos de crédito de ajustar los documentos contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, desembolsados con anterio-ridad a la fecha de vigencia de la Ley a las disposiciones previstas en la misma, es apenas una consecuencia del cambio de sistema, el cual reper-cute forzosamente en los contratos que se venían ejecutando.

No se viola la Constitución con el aludido mandato, toda vez que éste, por su carácter general e imperativo, ajusta al nuevo orden las relaciones jurídicas establecidas con anterioridad, y ello se encuentra incluido en la órbita de atribuciones del legislador.

Lo propio puede afirmarse en relación con el plazo concedido, de 180 días, que para la fecha de esta providencia ya ha expirado.

También resulta constitucional que, por ministerio de la ley, los pagarés mediante los cuales se instrumenten las deudas así como las garantías de las mismas, cuando estuvieren expresadas en UPAC o en pesos, se en-tiendan por su equivalencia en UVR, previa -desde luego- la reliquidación en los términos precedentes.

El parágrafo primero dispone que la reliquidación de los créditos no constituye una novación de la obligación y, por lo tanto, no causará im-puesto de timbre. Al respecto, entiende la Corte que se desarrolla por par-te del legislador la atribución de precisar cuál es el alcance jurídico de las

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operaciones que regula, introduciendo las precisiones y modificaciones necesarias al orden jurídico a cuyo amparo las obligaciones fueron con-traídas (art. 150, numeral 1, C.P.), para estructurar el sistema y asegurar la transición eficiente entre una y otra modalidad de crédito.

Además, en cuanto se consagra una exención tributaria, también ella es del resorte del Congreso Nacional.

El parágrafo segundo preceptúa que quien a 31 de diciembre de 1999 se encontraba atendiendo un crédito de vivienda que estuviese a nombre de otra persona natural o jurídica, podrá requerir a las entidades finan-cieras para que actualicen la información y se proceda a la respectiva subrogación, siempre y cuando se demuestre tener la capacidad de pago adecuada. Obtenida la subrogación, señala la norma que dichos créditos podrán ser objeto de los abonos previstos en la Ley.

No se presta a controversia que el propósito del legislador, en ese sen-tido conforme con la Carta Política, es el de hacer prevalecer el derecho sustancial (art. 228 C.P.), haciendo que salga a la luz una situación jurídica hasta ahora encubierta, consistente en que alguien pagaba en realidad un crédito pero aparecía como deudor otra persona natural o jurídica. Es claro que ese deudor puede reclamar los abonos reconocidos en la Ley a todo deudor en sus mismas circunstancias.

Que tal hecho se haga explícito es legítimo y bajo esa perspectiva la norma es exequible.

Pero no lo es el término de tres meses siguientes a la vigencia de la Ley, estipulado en el parágrafo, pues sin ninguna justificación discrimina entre personas cobijadas por la misma hipótesis, rompiendo el principio de igualdad y obligando al sostenimiento de una situación jurídica ajena a la verdad.

Serán declaradas inexequibles las expresiones “dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, y”, contenidas en el parágrafo segundo del artículo 39.

-El artículo 40, también impugnado en este proceso, se refiere a la in-versión social para vivienda y estatuye que, con el fin de contribuir a hacer efectivo el derecho constitucional del que se trata, el Estado invertirá las sumas previstas en los artículos siguientes para abonar las obligaciones vigentes que hubieren sido contratadas con establecimientos de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo, así como para contribuir a la formación del ahorro que permita estructurar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado a título de dación en pago sus


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viviendas, en los términos previstos en el artículo 46 (opción de readqui-sición de vivienda).

Se concretan en esta norma los postulados que ya fueron objeto del análisis genérico efectuado por la Corte en la presente providencia, rela-tivos a la efectiva vigencia del Estado Social de Derecho y concernientes también a la asunción anticipada por parte del Estado de las responsa-bilidades inherentes a los acontecimientos que precipitaron la crisis del sector inmobiliario y de crédito financiero de vivienda en los años inmedia-tamente anteriores.

En la disposición cuestionada el ente estatal busca realizar el mandato superior del artículo 51, varias veces citado en este proceso, y se obliga a invertir sumas integrantes del patrimonio colectivo en el abono a obligacio-nes vigentes contraídas por las personas con establecimientos de crédito.

Ello no puede catalogarse como subsidio, pues no corresponde tal concepto a los antecedentes verídicos del establecimiento de la norma-tividad en tela de juicio, ni tampoco es posible que se lo catalogue como auxilio, de aquellos prohibidos por la Constitución en favor de particulares (art. 355 C.P.), sino que debe encasillarse en la función de respuesta del ente estatal frente a una circunstancia grave y crítica que amenazaba con descomponer, de manera inminente e incontrolable, el orden económico y social de la República.

Vale la pena anotar que el Estado, en ejercicio de la función legislativa, en ocasiones anteriores -como postula ahora la Corte- anticipó soluciones de carácter general, como ocurrió con la expedición de la Ley 201 de 1959, en la que, para evitar la discusión individual ante los jueces sobre la existencia de fuerza como vicio del consentimiento, en los contratos celebrados durante la denominada época de la violencia, dispuso que, en caso de perturbación del orden público que hubiere dado lugar a la decla-ratoria del estado de sitio por conmoción interior, se tendría como fuerza que viciaba el consentimiento cualquier aprovechamiento que del estado de anormalidad se hubiere hecho en la celebración de un acto o contrato que se tradujera en condiciones tan desfavorables que hicieran presumir que en circunstancias de libertad jurídica no se hubiere celebrado.

Era una medida que trataba de salir al paso de futuras situaciones de controversia que la ley podía regular sin necesidad de aguardar a que en la práctica se incoaran las acciones judiciales. Así se hizo ahora, por la Ley que se demanda, ante la posibilidad de una avalancha de acciones judiciales, y aunque la solución legal -que es parcial- no impide que ellas se sigan incoando, hubo un acto legítimo del Congreso para evitar, hasta donde le era posible, la crisis social que se avecinaba.

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Lo relacionado con la contribución estatal a la formación del ahorro que permita configurar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado en dación en pago sus viviendas, en los términos del artículo 46 de la Ley, no obstante la apariencia de subsidio que presenta la redacción del artículo, obedece a la misma filosofía ya planteada y es sólo en ese sentido que se declarará su constitucionalidad, con apoyo en los preceptos que se des-prenden del carácter social del Estado de Derecho colombiano.

El parágrafo primero del artículo 40 que se estudia estatuye que los abonos a que se refiere solamente se harán “para un crédito por persona”, de tal manera que si alguien tiene un crédito individual a largo plazo para más de una vivienda, deberá elegir aquél sobre el cual se hará el abono e informarlo al o a los respectivos establecimientos de crédito de los cuales sea deudor, y si existiera más de un crédito para la financiación de la mis-ma vivienda, el abono podrá efectuarse sobre todos ellos.

Dispone el artículo que, en caso de que el crédito haya sido reestruc-turado en una misma entidad, la reliquidación se efectuará teniendo en cuenta la fecha del crédito originalmente pactado.

El parágrafo segundo, por su parte, en íntima conexión con el primero, estipula que quien acepte más de un abono en violación de lo dispuesto deberá restituir en un término de 30 días los abonos que hubiere recibido en desarrollo de lo dicho, y añade que, si no lo hiciere, incurrirá en las san-ciones penales establecidas para la desviación de recursos públicos.

De conformidad con el artículo, la restitución de las sumas abonadas por fuera del plazo antes señalado deberá efectuarse con intereses de mora, calculados a la máxima tasa moratoria permitida por la ley.

Es claro, según lo expuesto, que se trata de dineros públicos, entre-gados por el Estado para solucionar en forma anticipada una crisis social de grandes proporciones, y en esa medida podía el legislador fijar las condiciones de su asignación a particulares, y contemplar las sanciones penales por su eventual desviación.

Además, como el propósito central de estas normas consistió en hacer efectivo el derecho a una vivienda digna, no se encuentra razón para que una persona tuviera que ser protegida en más de una unidad habitacional, sin perjuicio de los reclamos que por la vía judicial pueda formular el pro-pietario de dos o más, si cree que fue lesionado en su patrimonio por la crisis que el legislador buscó conjurar.

-Los artículos 41 y 42 de la Ley acusada son constitucionales, como ya se dijo, desde el punto de vista de que trazan el marco del régimen de


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transición entre el antiguo y el nuevo sistema, pues en ellos, sin perjuicio de análisis posteriores que haga la Corte a propósito de otras demandas, se encuentran algunas reglas contrarias a la Carta Política.

Las expresiones “o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”, del numeral 3, y “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, del parágrafo 1 del artículo 41 se declararán inexequibles por las razones ya expuestas.

De otro lado, se ha roto el principio de igualdad al distinguir, para efec-tos de reliquidación y abonos, entre deudores al día y deudores morosos.

La Corte Constitucional, acerca del postulado de la igualdad, ha soste-nido invariablemente que frente a situaciones idénticas se hace menester formular y aplicar las mismas soluciones.

Abundante ha sido la jurisprudencia en tal sentido, de la cual cabe recordar:

“En repetidas oportunidades, la Corte Suprema de Justicia y esta Cor-poración han precisado el alcance del derecho a la igualdad. El objeto de la garantía ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el de construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversi-dad que exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigual-dad. Para ser objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su determinación tales factores, ya que ellas reclaman re-gulación distinta para fenómenos y situaciones divergentes.

La igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuen-tran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta”. (Cfr. Corte Constitucio-nal. Sala Plena. Sentencia C-094 del 27 de febrero de 1993).

“El artículo 13 de la Constitución consagra el principio de igualdad de todas las personas ante la ley. Este principio exige el mismo tratamiento para las personas que se encuentran cobijadas bajo una misma hipótesis y una diferente regulación respecto de aquellas que presentan caracterís-ticas diversas, por las condiciones en medio de las cuales actúan, o por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u otras hacen

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imperativo que, con base en justificados criterios, el Estado procure el equi-librio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta.

Para que sea admisible el trato diferente y por lo mismo constitutivo de una diferenciación constitucionalmente legítima, deben existir los siguientes requisitos:

- En primer lugar, que las personas se encuentren efectivamente en diferente situación de hecho;- En segundo lugar, que el trato diferente que se les otorga tenga una finalidad;- En tercer lugar, que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisi-ble desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales;- En cuarto lugar; que el supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga-, sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden racionalidad interna;- Y en quinto lugar, que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guar-de una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-330 de 12 de agosto de 1993. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

“La igualdad constituye fundamento insustituible del ordenamiento jurí-dico que se deriva de la dignidad humana, pues resulta de reconocer que todas las personas, en cuanto lo son, no presentan entre sí diferencias sustanciales. Todas, en su esencia humana, son iguales y merecen la misma consideración, con independencia de la diversidad que entre ellas surge por motivos accidentales como la raza, el sexo, el color, el origen o las creencias.

(…)

La Sala Plena, en Sentencia del 29 de mayo de 1992 (M.P.: Dr. Alejan-dro Martínez Caballero), dejó en claro que el principio de igualdad, según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análo-gos, es objetivo, pues se predica de la identidad entre los iguales y de la diferencia entre los desiguales.

Según esa doctrina, la naturaleza de las cosas puede, en sí misma, hacer imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos de orden natural, biológico, moral o material y según la con-ciencia social dominante.

Pero -debe insistir la Corte- tal distinción tampoco puede ser interpre-tada en el sentido de que desaparezca el sustrato mismo de la igualdad


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-que descansa en la identidad entre los seres humanos en lo que es de su esencia- siempre que haya diversidad accidental -por ejemplo, en el campo biológico o en el natural-, pues ello implicaría ni más ni menos que desconocer el fundamento mismo del postulado.

ha de tenerse cuidado -entonces- en establecer con claridad que el trato diferente para fenómenos también diversos tiene que fundarse en motivos razonables que justifiquen la diferencia, con el objeto de no elimi-nar de plano la igualdad por una apreciación exagerada de características distintas que no sean suficientes para enervar la siempre preponderante equiparación entre seres sustancialmente iguales.

En otros términos, las divergencias de trato para fenómenos desigua-les tienen que ser proporcionales a la desigualdad misma sobre la cual recaen.

En últimas, lo que persigue la doctrina constitucional cuando rechaza con la misma energía la desigualdad como la igualdad puramente formal es lograr el equilibrio entre las personas frente a la ley y en relación con las autoridades. Las eventuales distinciones que buscan corregir o disminuir diferencias accidentales tienen un carácter excepcional frente al postulado genérico de la igualdad y tan sólo encuentran justificación en la medida en que a través de ellas se realice aquél”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-624 del 15 de diciembre de 1995. M.P.: Dr. José Gregorio hernández Galindo).

“Las discriminaciones introducidas por el legislador o las autoridades entre hipótesis análogas o iguales quebrantan el principio constitucional de la igualdad y violan el derecho fundamental correspondiente (artículo 13 C.P.) cuando carecen de justificación, esto es, de un motivo razonable y plausible para otorgar trato distinto a situaciones que se presentan bajo idénticas o similares características”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Ple-na. Sentencia C-005 del 18 de enero de 1996).

El legislador no escapa a esa obligación, impuesta claramente por el artículo 13 de la Constitución, que exige además que la igualdad no tenga un carácter puramente formal sino que se refleje en términos materiales y ciertos, de modo que “el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discri-minados o marginados”.

De la misma manera, por si lo dicho fuera poco, el inciso final del precepto superior obliga al Estado a proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, entre otras, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta -como los deudores hipotecarios

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del UPAC ante las instituciones prestamistas-, y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

El Preámbulo de la Constitución procura la instauración de un orden jurídico, político, económico y social justo, y el artículo 1 de la Constitución proclama el Estado Social de Derecho -que no es simplemente una fórmu-la retórica-, mientras el 2, al justificar la existencia de las autoridades de la República señala que ellas han sido establecidas “para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (subraya la Corte).

Por tanto, las diferencias que los artículos demandados introdujeron en cuanto a las reliquidaciones de los créditos y en lo relativo a los abonos de los mismos son desde todo punto de vista injustificadas y arbitrarias.

Veamos:-Los artículos 41 y 42, para efectos de las reliquidaciones y los abonos,

distinguen injustificadamente entre los créditos que a 31 de diciembre de 1999 se encontraban al día y los que a esa misma fecha se hallaban en mora.

Tal diferenciación resulta contraria a la igualdad de trato que impone la Constitución, ya que las hipótesis -no obstante la mora de unos deudo-res y el cumplimiento de otros- eran las mismas. La verdadera fuente del derecho de todos ellos y de las obligaciones correlativas en cabeza de las instituciones financieras acreedoras (reliquidar y abonar o devolver lo pagado de más) era precisamente el efectivo traslado patrimonial de re-cursos a las entidades prestamistas, lo que causó el problema social que el legislador quiso solucionar. Tales obligaciones no desaparecían por el hecho de la mora, y como se trataba de cosas diferentes -una el derecho al abono y otra el estar o no en mora-, no podía tomarse la situación -estar al día o en mora- de cada crédito como factor para dilatar la reliquidación de unos de los deudores, ni tampoco para que, por vencimiento del plazo otorgado a los morosos para solicitar sus reliquidaciones, quedaran ellos sin los abonos que les correspondían.

En consecuencia, las palabras “que se encuentren al día el último día hábil bancario del año de 1999”, del numeral 1; “que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999”, del numeral 3, del artículo 41; y “siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley”, del inciso 1, y “cumplido lo anterior”, del inciso 2 del artículo 42 acusado, serán declaradas inexequibles.


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La condonación de los intereses de mora, prevista en el inciso segundo de dicho artículo, no vulnera la Constitución, y así se declarará, siempre que se entienda que tales intereses condonables son solamente los cau-sados hasta el 31 de diciembre de 1999, pues la norma no podía cobijar perdón de intereses de mora futuros.

Analizando el contenido del artículo 41, en los demás aspectos, se encuentra avenido a la Constitución.

En efecto, bien podía el legislador señalar reglas en cuya virtud los abonos dispuestos se hicieran sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, y ordenar que los beneficiarios de aquéllos fueran únicamente los deudores de créditos destinados a la adquisición o construcción de vivienda individual a largo plazo.

Tampoco choca con la preceptiva fundamental la metodología básica contemplada en la norma, en los términos ya expuestos.

El parágrafo 1 resulta acorde con el propósito de acatar lo decidido por esta Corte en la Sentencia C-383 de 1999, toda vez que, para la reliqui-dación de los saldos de los créditos otorgados en moneda legal, busca establecer una equivalencia entre la DTF y la UPAC, para comparar el comportamiento de la UPAC con el de la UVR, y obtener que esos créditos contraídos en pesos tengan la misma rebaja que los pactados en UPAC.

Es, a juicio de la Corte, una regla justa y proporcionada, si se tiene en cuenta que las situaciones en uno y otro caso eran las mismas, y si se ob-serva que no fueron pocos los deudores afectados por la crisis del UPAC que, ante alternativas financieras ofrecidas por otras entidades, resolvie-ron pasar sus obligaciones a moneda legal, pero sufrieron los mismos perjuicios de los deudores que permanecieron obligados en unidades de poder adquisitivo constante.

El parágrafo 2 otorgó a las entidades financieras un plazo de tres me-ses para efectuar las reliquidaciones y estipuló que los intereses de mora a que hubiere lugar por concepto de cuotas de amortización, no atendidas durante ese término, serían descontados del valor que al deudor moroso le correspondiera por concepto del abono para la reducción del saldo de su crédito, una regla equitativa y proporcionada, ya que la reliquidación abarcaba, en los términos expuestos, la situación económica que se tenía el 31 de diciembre de 1999, y no circunstancias posteriores a esa fecha.

El parágrafo 3 dispone que, si los beneficiarios de los abonos previs-tos en el presente artículo incurrieren en mora de más de doce meses, el saldo de la respectiva obligación se incrementará en el valor del abono

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recibido y el establecimiento de crédito devolverá al Gobierno los títulos que había recibido según el parágrafo 4.

Señala, además, que, en todo caso, si el crédito resultare impagado y la garantía se hiciere efectiva, el establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional la parte proporcional que le corresponda de la suma adeudada.

Aunque se llama la atención en el sentido de que la hipótesis de la cual proviene dicha regla -la mora del deudor- no puede entenderse como “incurrir en mora dentro del año siguiente” -como algunos escritos pre-sentados a la Corte lo manifestaron- sino la de durar un año en la aludida situación, la consecuencia atribuida al incumplimiento por el legislador se ajusta a la Carta Política, por cuanto los abonos, provenientes de recursos públicos, de acuerdo con lo analizado, podían estar sujetos a condición resolutoria: el deudor está advertido de que se obliga a seguir atendiendo el crédito regular y puntualmente, so pena de perder el abono efectuado.

El artículo 42, excluida por virtud de esta Sentencia la discriminación que introducía entre deudores morosos y al día, extiende a aquéllos los beneficios de los abonos previstos en el artículo 40 y ordena abonar a sus obligaciones el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación de la deuda, efectuada de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 41, ya analizado.

El parágrafo 1 del artículo 42 contempla la hipótesis de que el deudor que ha recibido abono incurra en mora de más de doce meses, y señala para ella la misma consecuencia prevista en el parágrafo 1 del artículo 41, que como lo ha dicho la Corte en esta providencia, no es inconstitucional.

El parágrafo 2 dispone que a las reliquidaciones contempladas en el artículo 42 les sean aplicables el numeral 1 del artículo 41 y lo previsto en los parágrafos 1 y 2 del mismo precepto. Como tales normas serán decla-radas exequibles, también ésta lo debe ser.

El parágrafo 3 del artículo examinado contempla que los deudores cu-yas obligaciones se encuentren vencidas y sobre las cuales recaen pro-cesos judiciales, que dentro de los noventa días siguientes a la entrada en vigencia de la Ley decidan acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario, tienen derecho a solicitar suspensión de los mencionados procesos.

Agrega la norma que dicha suspensión podrá otorgarse automática-mente por el juez respectivo, lo cual significa que no necesariamente es indispensable la solicitud por parte del interesado.


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Dispone el precepto que, en caso de que el deudor acuerde dentro del plazo mencionado la reliquidación de su obligación, el proceso se dará por terminado y se procederá a su archivo sin más trámite.

Señala el parágrafo, finalmente, que si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía.

A juicio de la Corte, no hay quebranto de mandato constitucional al-guno por el hecho de prever la suspensión de los procesos judiciales en cuanto a deudores cuyas obligaciones se encuentran vencidas, pues re-sulta apenas elemental que, si la situación general objeto de regulación no era otra que la de una extendida imposibilidad de pago, más por el colapso del sistema que por la consciente y deliberada voluntad de los deudores de permanecer en mora, las reliquidaciones de los créditos, así como los abonos y las compensaciones producidos a partir de aquéllas, deben re-percutir en el trámite de los procesos, como lo dijo la Corte en la Sentencia SU-846 del 6 de julio de 2000 (M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).

En ese orden de ideas, la suspensión de los procesos en curso, ya por petición del deudor, o por decisión adoptada de oficio por el juez, tiene por objeto que se efectúe la reliquidación del crédito y, producida ella, debe dar lugar a la terminación del proceso y a su archivo sin más trámite, como lo ordena la norma, que en tal sentido, lejos de vulnerar, desarrolla el postulado constitucional que propende al establecimiento de un orden justo (Preámbulo y artículo 2 C.P.) y realiza los principios de prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.) y de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.).

Empero, esos mismos propósitos del legislador, y por consiguiente las nor-mas constitucionales que los contemplan, aparecen desvirtuados por el pa-rágrafo que se estudia cuando supedita la suspensión del proceso a que el deudor decida acogerse a la reliquidación de su crédito dentro de los noventa días siguientes a la entrada en vigencia de la Ley. Por una parte, ese término es inconstitucional por las razones atrás expuestas, y de otro lado, si las condicio-nes objetivas que deben dar lugar a la mencionada suspensión no dependen de haberse acogido o no a una reliquidación a la que todos los deudores tenían derecho, se trata de un requisito que rompe la igualdad y que injustificadamente condena a una persona, además de no recibir oportunamente el abono que le corresponde, a no poder efectuar la compensación entre el abono y lo que debe, y muy probablemente a ser condenada en el proceso.

También contraviene el derecho a la igualdad, el debido proceso y el derecho a la administración de justicia la parte final del mismo parágrafo

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3, a cuyo tenor, si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía.

En efecto, es evidente que se trata de situaciones jurídicas distintas, en cuanto la nueva mora, que al tenor del precepto se constituye en hipótesis de la reanudación del proceso, debe dar lugar a un proceso nuevo y de ninguna manera acumularse a la que había propiciado el anterior, termi-nado, según el mismo mandato legal, con las consecuencias que tiene la terminación de todo juicio.

El acreedor goza, por supuesto, del derecho a iniciar un nuevo proceso ejecutivo en contra de su deudor, pero mal puede retomarse el proceso expirado, en la etapa en que se encontraba cuando se produjo la suspen-sión, puesto que ello significa atribuir efectos ultra activos a situaciones previas ya definidas, combinándolas con hechos nuevos, en contra de una de las partes, con notorio desequilibrio en la relación procesal.

Serán declaradas inexequibles, en este parágrafo, las expresiones “que den-tro de los noventa (90) días siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley decidan acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario”, “dentro del plazo” y “si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad finan-ciera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía”.

En lo demás, como normas “marco”, estos dos artículos serán decla-rados exequibles.

Por no existir cargos en este proceso -al menos configurados en la forma que previene el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991-, la Corte no entrará en el análisis material del parágrafo 4 del artículo 41, ni en el de los artículos 43 a 49 de la Ley, que están cobijado de todas maneras por la declaración de exequibilidad relativa a su carácter de normas marco en materia de financiación de vivienda.

La parte motiva de esta providencia se encuentra indisolublemente vin-culada a la resolutiva y, por tanto, es obligatoria.

DECISIÓNCon fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de

la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,


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RESUELVE:1. La Corte se declara INHIBIDA para resolver de fondo sobre la constitu-

cionalidad de la Ley 550 de 1999, por ineptitud sustancial de la demanda.

2. Declárese EXEQUIBLE la Ley 546 de 1999, “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios ge-nerales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones”, en cuanto, por los cargos formulados, el Congreso no incurrió en vicios de trámite.

3. Con las excepciones previstas en esta Sentencia, declárese EXE-QUIBLE la Ley 546 de 1999, en cuanto, al establecer el marco de la acti-vidad financiera en materia de vivienda, se ajustó a las prescripciones del artículo 150, numeral 19, literal d) de la Constitución.

4. Declárese EXEQUIBLE el artículo 1 de la Ley 546 de 1999, pero en el entendido de que las entidades que otorguen créditos de vivienda de-ben hallarse sometidas al control, vigilancia e intervención por el Estado, y de que en los préstamos que otorguen debe garantizarse la democratiza-ción del crédito y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo. Bajo cualquiera otra interpretación, se declara INEXEQUIBLE.

5. Declárese EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artí-culo 2 de la Ley 546 de 1999.

6. Declárese EXEQUIBLE el artículo 3 de la Ley 546 de 1999, salvo las expresiones que a continuación se transcriben, las cuales se declaran INEXEQUIBLES:

“...cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que es-tablezca el Consejo de Política Económica y Social, CONPES. Si el CON-PES llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modi-ficación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.


La exequibilidad de este precepto se declara en el entendido de que la Junta Directiva del Banco de la República deberá proceder, una vez comu-

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nicada esta Sentencia, a establecer el valor de la UVR, de tal manera que ella incluya exclusiva y verdaderamente la inflación, como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiendo exactamente al IPC. Bajo cualquiera otra interpretación o aplicación, la norma se declara INEXEQUIBLE.

7. Declárese EXEQUIBLE el artículo 4 de la Ley 546 de 1999.

8. Declárense INEXEQUIBLES, en el inciso final del artículo 6 de la Ley 546 de 1999, las expresiones “a quien le corresponderá entre sus funciones, la de calcular y divulgar el valor diario de la Unidad de Valor Real”.

9. Declárese EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artí-culo 7 de la Ley 546 de 1999, excepto la expresión “temporal”, contenida en su numeral 7, que se declara INEXEQUIBLE.

La EXEQUIBILIDAD de este precepto se declara en el entendido de que las funciones confiadas al Consejo Superior de Vivienda son única-mente de asesoría.

10. Declárese EXEQUIBLE el artículo 16 de la Ley 546 de 1999, en cuanto, al expedirlo, el Congreso no invadió la órbita de funciones del Gobierno.

11. Declárense EXEQUIBLES los artículos 26, 27, 29, 31, 32 y 33 de la Ley 546 de 1999, en cuanto al expedirlos, el Congreso no invadió la órbita de funciones del Gobierno ni de otro órgano del Poder Público.

12. Declárense EXEQUIBLES los artículos 35, 36 y 37 de la Ley 546 de 1999, en cuanto, al expedirlos, el Congreso no invadió la órbita del Ejecutivo.

13. Declárese EXEQUIBLE, con las salvedades y condicionamientos aquí previstos, el artículo 17 de la Ley 546 de 1999.

La EXEQUIBILIDAD de este precepto se declara únicamente si se lo entiende y aplica bajo las siguientes condiciones:

-El numeral 2 sólo es EXEQUIBLE en el entendido de que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere no incluirá el valor de la inflación, será siempre inferior a la menor tasa real que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria, y su máximo será determinado por la Junta Directiva del Banco de la República, conforme a lo resuelto por la Corte Constitucional, en sentencias C-481 del 7 de julio de 1999 y C-208 del 1 de marzo de 2000.


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-Una vez se comunique el presente fallo, y la Junta Directiva del Banco de la República proceda a fijar la tasa máxima de interés remuneratorio, la norma legal, con el condicionamiento que precede, se aplicará de manera obligatoria e inmediata tanto a los créditos nuevos como a los ya otorgados.

Los créditos que se encuentren vigentes al momento de la comunica-ción de esta providencia y en los cuales hubieren sido pactados intereses superiores al máximo que se fije, deberán reducirse al tope máximo indi-cado, que será aplicable a todas las cuotas futuras.

-Los intereses remuneratorios se calcularán sólo sobre los saldos inso-lutos del capital, actualizados con la inflación.

-El numeral 6 sólo es EXEQUIBLE en el entendido de que las expre-siones “primera cuota” se refieren no solamente a la primera del préstamo, sino también a la primera que se pague luego de una reestructuración del crédito, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 546 de 1999.

-El numeral 7 se declara EXEQUIBLE únicamente si se entiende que la Superintendencia Bancaria no podrá aprobar ningún plan de amortiza-ción en materia de financiación de vivienda en cuya virtud en las cuotas mensuales sólo se paguen intereses. En todas las cuotas, desde la prime-ra, tales planes deben contemplar amortización a capital, con el objeto de que el saldo vaya disminuyendo, sin que ello se pueda traducir en ningún caso en incremento de las cuotas que se vienen pagando, para lo cual, si es necesario, podrá ampliarse el plazo inicialmente pactado.

-En las cuotas mensuales, si así lo quiere el deudor, se irá pagando la corrección por inflación a medida que se causa.

Bajo cualquiera otra interpretación, estos numerales se declaran INEXEQUIBLES.


15. En los términos de esta Sentencia, declárese EXEQUIBLE el artí-culo 19 de la Ley 546 de 1999.

16. Declárese EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que la reestructuración del crédito pedida por el deudor den-tro de los dos primeros meses de cada año, si hay condiciones objetivas para ello, debe ser aceptada y efectuada por la institución financiera. En caso de controversia sobre tales condiciones objetivas, decidirá la Super-intendencia Bancaria. Bajo cualquiera otra interpretación, el artículo se declara INEXEQUIBLE.

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18. Declárese EXEQUIBLE el artículo 25 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que también son aplicables a los constructores los condi-cionamientos que en este Fallo se hacen sobre la constitucionalidad del artículo 17 de la misma Ley, pagarán también los intereses más bajos, y el Gobierno, al desarrollar la Ley, deberá fijar condiciones especiales para sus créditos, en cuanto incidan en los costos de la construcción, todo lo cual deberá reflejarse en los precios de venta de las viviendas.

19. Declárese EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que de la tasa prevista deberá deducirse la inflación y, en lo sucesivo, cuando ya el tope señalado pierda vigencia, será la Junta Directiva del Banco de la República, de conformidad con sus facultades constitucionales y legales, la autoridad competente para los efectos de fijar las condiciones de financiación de créditos de vivienda de interés social, las cuales deben ser las más adecuadas y favorables, a fin de que consulten la capacidad de pago de los deudores y protejan su pa-trimonio familiar, también bajo el entendido de que la tasa real de interés remuneratorio no comprenderá la inflación y será inferior a la vigente para los demás créditos de vivienda.

20. Declárese EXEQUIBLE, en lo relativo al cargo examinado, esto es, en cuanto no vulneró el artículo 338 de la Constitución, el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 546 de 1999.

21. Declárese EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artí-culo 38 de la Ley 546 de 1999, con excepción de las expresiones “según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional”, de su primer inciso, e “Igualmente, a elección del deudor, se podrán denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, en UVR o en pesos”, de su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.

22. Declárese EXEQUIBLE el artículo 39 de la Ley 546 de 1999, con excepción de las expresiones “dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, y”, del parágrafo 2, que se declaran INEXE-QUIBLES.

23. En los términos de esta providencia, declárese EXEQUIBLE el ar-tículo 40 de la Ley 546 de 1999.

24. Declárese EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el ar-tículo 41 de la Ley 546 de 1999, y sus parágrafos 1, 2 y 3, con excepción de las expresiones “que se encuentren al día el último día hábil bancario del año 1999”, del numeral 1, “que estuvieren al día el 31 de diciembre de


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1999”, “o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”, del numeral 3, y “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, del parágrafo 1, que se declaran INEXEQUIBLES.

25. Declárese EXEQUIBLE el artículo 42, con excepción de las frases “siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su de-seo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley”, de su inciso primero; “cumplido lo anterior”, de su inciso 2; y, en el parágrafo 3, las frases “que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley decidan acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario”, “dentro del plazo”, y “si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía”, que se declaran INEXEQUIBLES.

2.-El sistema de financiación de Vivienda Upac no garantiza el de-recho a acceder a una vivienda digna en un Estado que respete los Derechos Humanos.

SENTENCIA C 1140 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, agosto 30 de 2000Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

Demandan parcialmente los artículos 3, 17, 28, 35, 36, 37, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 546 de 1999. Se transcriben, en la parte pertinente, subra-yando lo demandado:

“Artículo 3. Unidad de Valor Real (UVR). La Unidad de Valor Real

(UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la mo-neda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformi-dad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, CONPES. Si el CONPES llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.

(...)

6. La primera cuota del préstamo no podrá representar un porcentaje de los ingresos familiares superior al que establezca, por reglamento, el Gobierno Nacional”.

(...).

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Parágrafo. Para toda la vivienda de interés social la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de once (11) puntos durante el año si-guiente a la vigencia de la presente ley”.

(…)

“Artículo 35. Pacto arbitral. Se aplicarán las reglas previstas en el pre-sente capítulo cuando entidades financieras que otorguen créditos para la construcción o adquisición de vivienda, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley, pacten con los deudores de dichos créditos cláusulas compromisoria o compromiso, con el objeto de deferir a un tribunal lo re-lacionado con el cumplimiento y la ejecución forzada de las obligaciones derivadas de dichos créditos.

La cláusula compromisoria o el compromiso deberá constar por escrito. En los eventos de cesión de los créditos que se otorguen en desarrollo

de lo previsto en la presente ley, se entenderá que el adquirente se subro-ga, para todos los efectos legales, en la posición del acreedor original.

El tribunal de arbitramento decidirá en derecho. Parágrafo 1. El pacto arbitral no se aplicará para los conflictos suscita-

dos por la reliquidación de los deudores en el sistema UPAC. Parágrafo 2. Solamente por solicitud expresa del deudor podrá pactar-

se el procedimiento de arbitramento”. “Artículo 36. Procedimiento arbitral. Los procesos que, en relación

con los asuntos mencionados en el artículo anterior, se sometan a la jus-ticia arbitral, se adelantarán conforme al trámite previsto en el Código de Procedimiento Civil para los procesos de ejecución con título hipotecario. Para su desarrollo, los árbitros tendrán las mismas funciones, deberes, fa-cultades y atribuciones legalmente asignadas a los jueces en relación con dichos procedimientos. No obstante, contra las decisiones del tribunal de arbitramento, las partes sólo podrán intentar los recursos que de acuerdo con las normas legales sobre arbitramento proceden dentro del proceso arbitral.

Las medidas cautelares y la ejecución de la sentencia podrán ser or-

denadas y practicadas por los árbitros o por quienes designen para obrar en su nombre, conforme a las reglas establecidas en el Código de Proce-dimiento Civil y demás normas aplicables. Los árbitros podrán comisionar a las autoridades correspondientes, con las mismas atribuciones de los jueces de la República, para la práctica de las medidas mencionadas. Igualmente, podrán requerir la colaboración de las autoridades, con las


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mismas atribuciones que corresponden a los jueces de la República, para lo relacionado con la ejecución de las providencias, diligencias de entrega y demás actuaciones que se hagan necesarias para cumplir sus decisio-nes.

En lo no previsto en este capítulo, los tribunales de arbitramento se

regirán por las disposiciones vigentes en materia de arbitramento, y en particular por las contenidas en el Decreto 2279 de 1989, la Ley 23 de 1991, el Decreto 2651 de 1991, la Ley 446 de 1998, el Decreto 1818 de 1998, la Ley 510 de 1999 y las demás que en el futuro las adicionen, complementen, modifiquen o sustituyan. No obstante, cuando de acuerdo con dichas disposiciones se requiera la citación de terceros que no esti-pularon el pacto arbitral, la imposibilidad de su notificación o la falta de su adhesión al pacto arbitral, no conlleva la extinción de los efectos del compromiso o los de la cláusula compromisoria, pero se entenderá que el efecto del respectivo fallo no se les podrá hacer extensivo. Los honorarios y funcionamiento del tribunal, se regirán por el reglamento.

Parágrafo. Los árbitros serán seleccionados de listas integradas me-

diante concurso público que será organizado por el Consejo Superior de la Judicatura entre personas que reúnan los requisitos exigidos para ser juez civil de circuito.

Artículo 37. Costas y gastos. Las costas y los gastos a que haya lugar

con ocasión del trámite de los procesos arbitrales previstos en el presente capítulo, incluidos los honorarios de árbitros y secretarios de los tribunales de arbitramento y los gastos fijados por éstos para el desarrollo del pro-ceso arbitral, excluidos los honorarios del abogado del deudor, serán de cargo del acreedor, y su pago se hará conforme a las normas que regulan la materia en el procedimiento arbitral. Sin embargo, en el evento en que el deudor se opusiere a la ejecución y resultase vencido, en el mismo laudo se le condenará a pagar la mitad de dichas costas y gastos, a favor del acreedor. En este caso, el laudo incluirá la liquidación de la respectiva condena.

Parágrafo. El Consejo Superior de la Judicatura coordinará la defensa

de los deudores de vivienda de interés social subsidiable por parte de la Defensoría del Pueblo, los estudiantes de derecho en práctica y año social y los consultorios jurídicos de las universidades debidamente au-torizados.

(…)

Artículo 40. Inversión social para vivienda. Con el fin de contribuir a hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda, el Estado invertirá las sumas previstas en los artículos siguientes para abonar a las obliga-

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ciones vigentes que hubieren sido contratadas con establecimientos de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo y para contribuir a la formación del ahorro que permita formar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado en dación en pago sus viviendas, en los términos previstos en el artículo 46.

Parágrafo 1. Los abonos a que se refiere el presente artículo solamen-

te se harán para un crédito por persona. Cuando quiera que una persona tenga crédito individual a largo plazo para más de una vivienda, deberá elegir aquel sobre el cual se hará el abono e informarlo al o a los respecti-vos establecimientos de crédito de los cuales sea deudor. Si existiera más de un crédito para la financiación de la misma vivienda, el abono podrá efectuarse sobre todos ellos. En caso de que el crédito haya sido rees-tructurado en una misma entidad, la reliquidación se efectuará teniendo en cuenta la fecha del crédito originalmente pactado.

(...)”

Artículo 41. (...)(...)2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno

de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1° de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de hacienda y Crédito Público, de conformi-dad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.

3. El Gobierno Nacional abonará a las obligaciones que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999 el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación indicada en el numeral anterior, mediante la entrega de los títulos a que se refiere el parágrafo 4° del presente artículo, o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”.

(...)

“Artículo 42. (...) Parágrafo 3. Los deudores cuyas obligaciones se encuentren vencidas

y sobre las cuales recaigan procesos judiciales que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley decidan acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario, tendrán derecho a solicitar suspensión de los mencionados procesos. Dicha suspensión po-drá otorgarse automáticamente por el juez respectivo. En caso de que el deudor acuerde dentro del plazo la reliquidación de su obligación, de con-formidad con lo previsto en este artículo el proceso se dará por terminado y se procederá a su archivo sin más trámite. Si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola


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demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía”.

“Artículo 43. (...)(...)La excepción aquí prevista podrá proponerse en cualquier estado del

proceso. Así mismo, en las sentencias que se dicten se aplicará como mecanismo para satisfacer los correspondientes derechos individuales, los previstos en esta ley”.

Manifiestan los demandantes que los artículos 3, 41 y 42 de la Ley 546

de 1999 vulneran los preceptos 2, 51, 58, 243 y 273 de la Carta Política, por cuanto crean y regulan la Unidad de Valor Real (UVR), que reemplaza la UPAC, como una “unidad de cuenta”, calculada únicamente con base en el IPC, la cual será aplicada a los créditos que se encuentran al día o en mora, pero aducen que los artículos impugnados “no precisan que la reliquidación de los créditos debe ser un determinado porcentaje del IPC, y no el 100% del mismo”.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUN-DAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Cosa juzgada constitucional De conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución,

por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, ya que fueron objeto de la decisión de la Corte en la Sentencia C-955 del 26 de ju-lio de 2000, debe abstenerse esta Corporación de proferir nueva decisión de fondo sobre los artículos 1, 2, 3, 4, 6-inciso final-, 7, 17, 18, 19, 20, 21, 25, 28-parágrafo-, 38, 39, 40, 41 y 42 de la Ley 546 de 1999.

Tampoco entrará la Corte a resolver de nuevo sobre el carácter marco

del articulado ni acerca de la posible invasión de la órbita de otros órganos del Estado por parte del Congreso, ya que sobre tales cargos se resolvió mediante el aludido Fallo. Y lo propio puede decirse sobre los aspectos formales de la Ley.

2. Los cargos sobre vulneración del artículo 90 de la Carta Política.

Constitucionalidad de la atribución de responsabilidad económica al Estado por concepto de las reliquidaciones (Artículos 40, 41, 42, 43, 44 y 45 Ley 546 /1999).

El artículo 90 de la Constitución establece que el Estado responderá

patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, cau-sados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

233


En torno al alcance de esta disposición constitucional ha expresado la Corte:

“Desde el punto de vista sistemático, la Corte considera que esta acep-

ción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Es-tado Social de Derecho (CP art. 1º), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un tras-lado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización.

9-Esta concepción de la posibilidad de indemnización de un daño anti-

jurídico incluso originado en una actividad lícita del Estado armoniza ade-más con el principio de solidaridad (CP art. 1º) y de igualdad (CP art. 13), que han servido de fundamento teórico al régimen conocido como de daño especial, basado en el principio de igualdad de todos ante las cargas pú-blicas. En efecto, si la Administración ejecuta una obra legítima de interés general (CP art. 1º) pero no indemniza a una persona o grupo de personas individualizables a quienes se ha ocasionado un claro perjuicio con oca-sión de la obra, entonces el Estado estaría desconociendo la igualdad de las personas ante las cargas públicas (CP art. 13), pues quienes han sufri-do tal daño no tienen por qué soportarlo, por lo cual éste debe ser asumido solidariamente por los coasociados (CP art. 1º) por la vía de la indemniza-ción de quien haya resultado anormalmente perjudicado. Se trata pues, de un perjuicio especial sufrido por la víctima en favor del interés general, por lo cual el daño debe ser soportado no por la persona sino por la colectivi-dad, por medio de la imputación de la responsabilidad al Estado.

Por ende, la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es

un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, por lo cual éste se reputa indemnizable. Esto significa obviamente que no todo perjuicio debe ser reparado porque puede no ser antijurídico, y para saberlo será suficiente acudir a los ele-


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mentos del propio daño, que puede contener causales de justificación que hacen que la persona tenga que soportarlo.

10-Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe

ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permi-ta su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública. Esta imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha establecido la doctrina y la jurisprudencia, se produce una disociación entre tales conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que para imponer al Estado la obligación de reparar un daño “es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputablidad que le permita encontrar un ´título jurídico´ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ´imputatio juris´ además de la imputatio facti’”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-333 del 1 de agosto de 1996. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

Es obvio que para poder deducir esta responsabilidad estatal resulta

necesario que se demuestre que los daños causados son imputables, por acción u omisión, a las autoridades públicas, y que exista sentencia judi-cial que la declare.

Es precisamente al artículo 90 de la Constitución al que acuden los

demandantes para deducir la inexequibilidad de los artículos 40, 41, 42, 43, 44 y 45 de la Ley 546 de 1999.

Tales disposiciones legales estipulan en conjunto que, con el fin de

contribuir a hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda, el Esta-do invertirá las sumas previstas en los artículos 41 y siguientes “para abo-nar a las obligaciones vigentes que hubieren sido contratadas con estable-cimientos de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo” (art. 40); que los abonos se harán “por el Gobierno Nacional” (art. 41); que el Gobierno Nacional queda autorizado para emitir y entregar Títulos de Tesorería (TES), denominados en UVR y con el rendimiento que éste determine, con pagos mensuales, “en las cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a los créditos hipotecarios” (art. 41, parágrafo 4); y en los artículos 44 y 45 se crea una inversión obligatoria temporal en “Títulos de Reducción de Deuda”-TRD-destinados a efectuar los abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo. Se estatuye que los TRD se denominarán en UVR;…..

(…) En otros términos, las disposiciones acusadas dejan en cabeza del

Estado, al menos en su mayor parte, sin perjuicio de las demandas que

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individualmente puedan instaurarse por los usuarios contra las entidades financieras por lo pagado a ellas en exceso entre 1993 y 1999, el costo de los abonos que se efectúen o se hayan efectuado a favor de los antiguos deudores de UPAC, que corresponden a sus derechos, según preceden-tes providencias de esta Corte.

En efecto, para la disposición inmediata de los recursos, la normativi-

dad previó las inversiones forzosas-temporales-a cargo de las entidades financieras, a través de títulos (TRD) que el Estado tendrá que redimir, reconociéndoles intereses. Y en realidad el fisco recibe unos recursos que traslada, por conducto de las mismas instituciones acreedoras, a los deu-dores, contrayendo una deuda pública interna, mediante la emisión y en-trega de títulos de tesorería (TES), denominados en UVR, en las cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a los créditos hipotecarios.

La Corte considera que ello, aunque por alguien pudiese considerarse

inconveniente, no es inconstitucional, lo que con claridad surgió de la Sen-tencia C-955 del 26 de julio de 2000, en la que esta Corporación advirtió:

“Como ya se indicó, se hacía imprescindible que la ley marco de vi-

vienda contemplara las reglas generales aplicables a la transición entre el sistema anterior de financiación y el nuevo, y los criterios para fijar la equivalencia entre la UPAC y la UVR.

En términos generales, los preceptos integrantes del Capítulo VIII de

la Ley no contravienen la Constitución Política, con las salvedades que adelante se indican, ya que tienen por objeto fijar las pautas, criterios y objetivos con base en los cuales pueda tener solución el conflicto genera-do, respecto de miles de deudores hipotecarios, por la crisis del sistema UPAC.

En realidad, debe reconocerse que a las sentencias C-383, C-700 y

C-747 de 1999, dictadas por esta Corte, y a la expedición de la Ley acusada antecedieron inocultables síntomas de perturbación social ocasionada por el aumento exagerado de las tasas de interés, por la vinculación de la DTF al cálculo de la unidad de poder adquisitivo constante y por la capitalización de intereses en las obligaciones contraídas con el sector financiero.

Es un hecho públicamente conocido, que por tanto no necesita prueba

especial dentro de este proceso ni requiere ser sustentado en cifras, el de que las deudas en UPAC se hicieron impagables en la generalidad de los casos, en términos tales que se extendió la mora y que la cartera hipote-caria de difícil o imposible cobro creció desmesuradamente, conduciendo a la instauración de incontables procesos ejecutivos, de remates y de da-


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ciones en pago, con las naturales consecuencias negativas para la eco-nomía y para la estabilidad del crédito. A todo lo cual se agregó la pérdida o disminución del valor de los inmuebles, como una expresión más de la recesión que ha venido afectando al país en los últimos años.

El legislador encontró, entonces, una situación creada, de excepcional

gravedad, de cuya solución dependía no solamente la buscada reactivación económica sino la atención inmediata de la crisis individual y familiar causada por los aludidos factores, con inmenso perjuicio para miles de personas.

El Estado, a través de la Ley, se anticipó a reconocer su eventual res-

ponsabilidad, al menos parcial, en los motivos que llevaron al colapso, y asumió voluntariamente los costos inherentes al resarcimiento de los deudores perjudicados, quienes durante años efectuaron pagos por con-ceptos que esta Corte halló después inconstitucionales, y tanto él como las instituciones financieras se vieron enfrentados a la inminencia de un sinnúmero de demandas legítimamente instauradas ante los jueces por los afectados, con miras a la reliquidación de sus créditos y a la devolución o abonos de las cifras ya canceladas en exceso.

En consecuencia, se concibió en la normatividad una figura (la UVR)

que sustituyera el sistema UPAC, declarado inexequible por esta Corte mediante Sentencia C-700 de 1999, y, toda vez que seguían vigentes más de ochocientas mil deudas hipotecarias contraídas a la luz de las normas precedentes, y estaban latentes los innumerables pleitos ejecutivos o de reclamo de las sumas pagadas, el legislador encontró indispensable la adecuación de tales obligaciones al esquema creado, la conversión de la UPAC a la UVR, la reliquidación de los créditos para dar cumplimiento a las sentencias de esta Corporación y del Consejo de Estado, los abonos a los deudores por la diferencia que arrojase la comparación entre las su-mas que adeudaban y las que efectivamente cancelaron, la opción de rea-dquisición de vivienda para quienes la habían perdido y la suspensión de los procesos ejecutivos iniciados, entre otras medidas que juzgó propicias, aunque pudieran no plasmar un resarcimiento completo, para impedir que los efectos de la perturbación social y económica se extendieran.

A juicio de la Corte, independientemente de la constitucionalidad de

cada una de las normas del Capítulo individualmente consideradas, el conjunto de las disposiciones puestas en vigencia obedeció a una legítima actitud del legislador, quien quiso adelantarse, mediante reglas ordinarias, a la circunstancia de una posible declaración del estado de emergencia económica y social por el Presidente de la República (art. 215 C.P.).

Como reiterada jurisprudencia de la Corte lo ha manifestado, a los es-

tados de excepción solamente puede acudir el Ejecutivo cuando la mag-

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nitud de la crisis actual o inminente hace inoperantes los mecanismos normales de los que gozan las ramas del Poder Público para mantener la estabilidad y el pacífico desenvolvimiento de las actividades económicas y sociales, sin sobresaltos.

(…) Obsérvese que es precisamente el legislador el encargado de desa-

rrollar preceptos constitucionales como los contemplados en los artículos 51 y 335 de la Constitución, y que bien puede el Estado, por su conduc-to, proveer, mediante la apelación a los recursos del Tesoro Público, los mecanismos indispensables para la solución-aunque sea parcial-de las necesidades que se muestran como impostergables, tal como aconteció con la materia objeto de regulación por el estatuto que se revisa.

(…) Es esa la justificación de las normas legales enjuiciadas que ordenaron

abonos en cabeza de los antiguos deudores del sistema financiero en vir-tud de contratos hipotecarios expresados en UPAC, hoy en UVR.

(…) De lo dicho se desprende, con las excepciones que en detalle se se-

ñalan más adelante, la exequibilidad de los artículos 38, 39, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 546 de 1999, referentes a reliquidaciones y abonos, que son considerados por esta Corporación en abstracto, frente a la Carta Política, sin que en el presente Fallo pueda entrar la Corte a examinar el modo concreto en que las reliquidaciones hayan sido efectuadas ni acerca de la validez de cada una de ellas, como en numerosos escritos presentados dentro del proceso se solicitó”.

(…)

En efecto, no se descarta que las lesiones de carácter financiero efec-tivamente causadas a los deudores hipotecarios del sistema UPAC, en especial a partir de la inclusión de la DTF y la capitalización de intere-ses, puedan dar lugar a responsabilidades pecuniarias regidas por el ar-tículo 90 de la Constitución, aunque ello no sería posible sin los previos procesos judiciales en los que-dentro de las garantías constitucionales y las posibilidades de defensa de los organismos y servidores oficiales correspondientes-se los encontrara responsables y se los obligara a pagar las indemnizaciones respectivas. Y, por supuesto, el Estado tendría que repetir contra los funcionarios o ex funcionarios involucrados.

(…)

La Corte Constitucional, en los fallos C-38|3, C-700 y C-747 de 1999, así como el Consejo de Estado en la Sentencia del 21 de mayo de 1999, dedujeron que en las cuotas pagadas por los deudores hipotecarios a las


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instituciones financieras desde 1993, al haberse incluido en ellas los ele-mentos inconstitucionales de la DTF y la capitalización de intereses, agre-gándolos a la corrección monetaria, a los intereses remuneratorios y a las amortizaciones a capital (de ínfima proporción en las cuotas), excedieron en mucho, durante varios años, los montos que han debido cancelarse, que sólo eran los últimamente enunciados, y, por lo tanto, debía proceder-se a una reliquidación de los créditos para efectuar las compensaciones respectivas o hacer las devoluciones pertinentes en los eventos de pagos completos ya efectuados.

Así resulta de la Sentencia C-383, en la que se afirmó:“...se observa que al incluir la variación de las tasas de interés en la

economía en la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, se distorsiona por completo el justo mantenimiento del valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las prestaciones, de tal manera que ello apareja como consecuencia un aumento patrimonial en beneficio de la entidad crediticia prestamista y en desmedro directo y proporcional del deudor, lo que sube de punto si a su vez a los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma indefinida.

(...)

De esta suerte, ha de concluirse entonces por la Corte que por las razones ya expuestas, la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante “procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía”, como lo establece el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 en la parte acusada, es inexequi-ble por ser contraria materialmente a la Constitución, lo que significa que no puede tener aplicación alguna, tanto en lo que respecta a la liquidación, a partir de este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos adquiridos con anterioridad y en lo que respecta a los créditos futuros, pues esta sentencia es “de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991”.

En la reciente Sentencia de Unificación de jurisprudencia (SU-846 del 6 de julio de 2000. M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra) la Sala Plena reiteró estos criterios al señalar:

“...ha de recordarse por la Corte, que la Constitución de 1991 señala como uno de los valores fundamentales, conforme a los cuales se organi-za el Estado Colombiano, el de la justicia, para cuyo efecto declara que la pacífica convivencia de los asociados ha de realizarse en un “orden justo”,

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que, al propio tiempo, implica que la actividad de las autoridades y de los particulares ha de adelantarse conforme a los principios democráticos.

3.2. En ese mismo orden de ideas, la Constitución actual autodefine al Estado Colombiano como “Estado Social de Derecho”, lo que explica la existencia, en el ordenamiento constitucional, de normas dirigidas a ese propósito, entre ellas, el artículo 51, en el cual se consagra el derecho a la adquisición y conservación de una vivienda digna, por lo que imperativa-mente allí se dispone que, corresponde al Estado fijar “las condiciones ne-cesarias para hacer efectivo este derecho”, así como se dispone que para el efecto promoverá “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”.

La norma en mención guarda estrecha relación, además, con los pos-tulados a los que se ha hecho alusión en el numeral precedente y con lo dispuesto en los artículos 334 y 335 de la Carta, que consagran la inter-vención del Estado en la dirección general de la economía, tanto para racionalizarla como para “ conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes”, y del mismo modo, ese propósito se encuentra ligado con la “democratización del crédito”, como supuesto bajo el cual han de desarrollarse las actividades “financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo aprovechamiento e inversión” de los recur-sos captados del público.

3.3. Precisamente, en acatamiento de los principios, valores y precep-tos constitucionales a que se ha hecho mención, la Corte Constitucional profirió las sentencias C-383; C-700 y C-747 de 1999, a las que en los párrafos siguientes se hará breve referencia.

3.3.1. En C-383 de 1999, se estableció que la determinación del valor

en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante no podía reflejar “los movimientos de la tasa de interés en la economía” como lo establecía un aparte del artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, por considerar que ello contrariaba no sólo los principios de equidad y justicia sino que que-brantaba el artículo 51 de la Constitución Política, en cuanto éste ordena al Estado promover sistemas adecuados de financiación de vivienda a lar-go plazo, además que no se cumplía con el mandato constitucional sobre la democratización del crédito, por cuanto ese factor rompía el equilibrio que debía existir entre las entidades y los deudores. Razón por la que se estableció que, a partir de la fecha del fallo, mayo 27 de 1999, el valor de la Unidad de Poder Adquisitivo no podía reflejar “los movimientos de la tasa de interés en la economía”. Decisión que, en consecuencia, habría de incidir en las nuevas cuotas a ser liquidadas para los créditos adquiridos con anterioridad al fallo y para los créditos futuros, pues en ninguna de éstas podía tenerse en cuenta el mencionado factor.


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3.3.2 Igualmente, en la sentencia C-747 de 1999, se estableció que el sistema de capitalización de intereses contenido en el Decreto ley 663 de 1993, no podía ser empleado en la financiación de vivienda a largo plazo, en razón a que “...ello desborda la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda, lo cual resulta, además, “contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del derecho, es decir, opuesto a la “vigencia de un orden justo”, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución”.

Por tanto, se determinó la inexequibilidad del numeral tercero del artí-

culo 121 del Decreto ley 663 de 1993, y de la expresión “que contemplen la capitalización de intereses” contenida en el numeral primero de la nor-ma en mención, únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo, inexequibilidad cuyos efectos fueron diferidos hasta el 20 de junio del año 2000, fecha límite para que el Congreso de la República expidiera la ley marco correspondiente, tal como lo señaló la sentencia C-700 de 1999, en la que se declaró la inexequibilidad del siste-ma Upac por no estar contenido en una ley de tal naturaleza.

(...)

Por su parte, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en fallo de mayo 21 de 1999, declaró la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución Externa No. 18 de junio 30 de 1995, proferida por la Junta Directiva del Ban-co de la República, en la que expresamente se establecía “El Banco de la República calculará ...el valor en moneda legal de la Unidad de Poder Adqui-sitivo Constante-UPAC-equivalente al setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las resoluciones 42 de 1988 de la Junta Monetaria y Externa # 17 de 1993 de la Junta Directiva...”

(...)

Las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, por sus implicaciones, imponían a diversos órganos estatales, específicamen-te al legislador y al Banco de República, el deber de adoptar las medidas necesarias para dar plena eficacia a los fallos reseñados.

Sin embargo, la Corte, teniendo en cuenta que sus decisiones tocaban

con la estructura misma del sistema de financiación de vivienda a largo plazo que venía rigiendo en el país, optó por determinar los efectos de cada uno de sus fallos, en ejercicio de la facultad que tiene de fijar éstos (sentencia C-113 de 1993).

3.5.1. Así, en el fallo C-383 de 1999, se determinó que, a partir de

mayo 27 de 1999, el valor de la UPAC no podía reflejar el “movimiento de las tasa de interés en la economía” hecho que habría de influir en la liqui-dación de las nuevas cuotas de los créditos vigentes y en la de aquellos que, bajo el mencionado sistema, se fueran a otorgar a partir de esa fecha.

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Por tanto, los deudores de créditos del sistema UPAC, a partir de este fallo podían exigir que sus cuotas fueran liquidadas excluyendo el mencionado factor.

3.5.2. Por su parte, en el fallo C-747 de 1999, en relación con la prohi-

bición de capitalizar intereses en los sistemas de financiación de vivienda a largo plazo, se estipuló que la decisión de la Corte tendría un efecto diferido en el tiempo, pues si bien éste era contrario a los postulados de justicia que irradian la Constitución, se hacía necesario que el legislador expidiera la ley marco que regulase un sistema de financiación “conforme a reglas que consulten la equidad y la justicia” en donde la mencionada capitalización no podía ser incluida. Para el efecto, se recordó que en la sentencia C-700 de 1999, la Corte ya había señalado el término máximo que tenía el legislador para expedir la Ley Marco-Junio 20 de 2000-.

Así las cosas, era claro que para la efectividad de la sentencia C-383

de 1999, como de la providencia del Consejo de Estado, que no sobra decirlo, tenía efectos retroactivos, en el sentido que dejó sin efectos la resolución del Banco de la República desde el mismo día en que ésta fue expedida, hacía necesario que este organismo, como ente encargado de establecer el valor de la UPAC, actuase de forma inmediata para dar plena eficacia a aquéllos”.

Resulta entonces que el tema debe ser ubicado, en este proceso, no

exclusivamente en el campo de la responsabilidad patrimonial al que se refiere el artículo 90 de la Constitución, sino en el de la justicia y la equi-dad, quebrantadas por la ruptura del equilibrio económico entre deudores y acreedores.

(…)

Así, pues, lo que debe darse en el curso de tales relaciones bilaterales no es nada diferente de la compensación, para realizar el objetivo consti-tucional de un orden justo. Deben cruzarse las cuentas para saber quién finalmente le está debiendo a quién, y cuánto. Y ello sólo se logra si se reli-quidan los créditos. Lo anterior debe ocurrir aunque ya se haya cancelado la totalidad del préstamo, para proceder a las restituciones consiguientes, si es el caso.

Así lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-700 de 1999,

a la cual pertenecen los siguientes párrafos, que hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional, en cuanto se los vinculó expresamente a la parte resolutiva:

“Para la Corte es claro que de lo dicho ha debido resultar una inme-

diata incidencia de lo resuelto en la liquidación de las cuotas y saldos por


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deudas en UPAC, pues no es lo mismo multiplicar el número de unidades de poder adquisitivo debidas por una UPAC cuyo valor se ha liquidado con el DTF, que hacerlo-como ha debido hacerse desde la Sentencia-a partir de una UPAC cuyo valor no incorpore-y no ha de incorporar nada, ni en mínima parte-los movimientos de la tasa de interés en la economía.

Debe, pues, darse una adecuación de todas las obligaciones hipoteca-

rias en UPAC después de la fecha de notificación de la aludida Sentencia. Es evidente que, además de los controles a cargo de la Superinten-

dencia Bancaria sobre el comportamiento de las entidades financieras al respecto, para sancionarlas con la drasticidad que se requiere si llegan a desvirtuar en la práctica o si hacen inefectivo lo ordenado por la Corte, los deudores afectados por haberse visto obligados a pagar más de lo que de-bían, gozan de las acciones judiciales pertinentes para obtener la revisión de sus contratos, la reliquidación de sus créditos y la devolución de lo que hayan cancelado en exceso.

De todo lo anterior se concluye que la postergación de los efectos de

esta Sentencia queda condicionada al efectivo, real, claro e inmediato cumplimiento de la Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, dictada por la Sala Plena”.

En la parte resolutiva de este último Fallo se dispuso: “Cuarto.-Los efectos de esta Sentencia, en relación con la inejecución

de las normas declaradas inconstitucionales, se difieren hasta el 20 de junio del año 2000, pero sin perjuicio de que, en forma inmediata, se dé estricto, completo e inmediato cumplimiento a lo ordenado por esta Corte en Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, sobre la fijación y liquidación de los factores que inciden en el cálculo y cobro de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC, tal como lo dispone su parte motiva, que es inseparable de la resolutiva y, por tanto obligatoria”.

(….)

Si la justicia consiste en “dar a cada cual lo que le corresponde”, lo que también implica que cada uno responda por sus obligaciones y no por las de otro, a no ser que voluntaria y libremente quiera hacerlo, las normas acusadas no podían hacer recaer esta responsabilidad pecuniaria exclusivamente en el Estado, ya que ello implicaría que se quebrantaran los conceptos de justicia y orden justo, plasmados en el Preámbulo de la Constitución; el fundamento social del Estado de Derecho (art. 1 C.P.); el principio de prevalencia del interés general-sacrificado aquí en favor del particular representado por los entes financieros-(art. 1 C.P.); el artículo 2 Ibídem, que contempla como fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los derechos y deberes de las personas, y la vigencia de

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un orden justo, y que obliga a las autoridades a asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares; el artículo 333, a cuyo tenor la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social.

(…)

Serán declarados exequibles, en los indicados términos, los artículos 44 y 45 de la normatividad demandada.

3. Inconstitucionalidad de los artículos 19 (parcial), 35, 36, 37 de

la Ley 546 de 1999 Para la Corte es palmaria la inconstitucionalidad de los artículos 35, 36

y 37 de la Ley 546 de 1999, acusados en este proceso.El artículo 35 propicia que las entidades financieras que otorguen cré-

ditos para la construcción y adquisición de vivienda, de acuerdo con lo dispuesto en la ley, pacten con los deudores de dichos créditos cláusula compromisoria o compromiso, con el objeto de deferir a un tribunal de arbitramento lo relacionado con el cumplimiento y la ejecución forzada de las obligaciones derivadas de dichos créditos.

Estima esta Corporación que la implantación de ese sistema destina-

do a resolver los conflictos contractuales que se presenten con ocasión del crédito para adquisición de vivienda, viola el derecho de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución Política), el prin-cipio de igualdad (artículo 13 ibídem ) y el objetivo constitucional de un orden justo (Preámbulo), además de frustrar-por contera-el ejercicio del derecho a una vivienda digna (art. 51 C.P.).

En primer lugar, debe resaltarse que en la aludida materia operan los contratos por adhesión, en los cuales el acreedor impone las condiciones del acuerdo contractual, mientras que el deudor-parte débil de la relación-limita su papel a la aceptación de las reglas previamente establecidas por el primero.

Es indiscutible que quien pide el préstamo para la adquisición de vi-

vienda se ve sometido a las imposiciones contractuales de las entidades financieras. Así las cosas, la expresa alusión legal a que “solamente por solicitud expresa del deudor podrá pactarse el procedimiento de arbitra-mento” resulta ser una inocua garantía para evitar que éste se vea pre-sionado y obligado a suscribir una cláusula compromisoria, si se tiene en cuenta la frágil posición que él ocupa en la relación convencional.

En efecto, muy fácilmente, bajo la modalidad de formatos preimpresos,

quien pide el préstamo se ve abocado a suscribir la cláusula compromiso-ria por temor a que no se le otorgue el préstamo, y así la parte más fuerte


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de la relación contractual termina imponiendo su exclusiva voluntad, aun-que pueda en apariencia presentarse una realidad distinta.

Y después, en los términos de la normatividad impugnada, la institu-

ción financiera-que en principio sufraga los honorarios de los árbitros-los escoge, o los impone.

De la normatividad demandada no surge directamente la regla aplica-ble a la forma en que han de ser escogidos los árbitros, y por tanto ello resultaría de la manera en que se redacte la cláusula contractual respecti-va, la cual, incluida en un contrato por adhesión, deja de nuevo indefenso, también en ese punto, al usuario.

Aunque las anteriores afirmaciones serían suficientes para declarar la

inexequibilidad de las normas en referencia, en todo caso es importante anotar que, en relación con el artículo 36 de la Ley objeto de análisis, también resulta ostensiblemente inconstitucional que una de las partes tenga la efectiva capacidad de sustraer de manera absoluta esta clase de procesos del normal conocimiento de la justicia ordinaria. El artículo 116 de la Constitución, al prever la posibilidad del arbitramento, lo contempla como extraordinario, puesto que, además de hacerlo transitorio, exige la “habilitación” por las partes, lo que significa que, por definición, debe ser convenido, no impuesto. Y, con base en el principio que obliga al juez-con mayor razón al de constitucionalidad-a velar por la prevalencia del Dere-cho sustancial (art. 228 C.P.), esta Corte no puede pasar inadvertida la circunstancia del desequilibrio efectivo entre los contratantes en los prés-tamos hipotecarios, ni la falta de reglas claras en la normatividad objeto de examen, que permitieran llegar a genuinos y reales acuerdos en un plano de igualdad.

Debe advertir la Corte que lo dicho no implica la condena de los pactos

arbitrales per se, pues tales cláusulas y los tribunales de arbitramento, como mecanismos alternativos de solución de conflictos, constituyen va-lioso instrumento para alcanzar el orden y la paz sociales, siempre y cuan-do se cumpla con la indispensable condición de efectividad consistente en que las partes en controversia tengan plena libertad para decidir acerca de si acuden o no a ese medio, y nunca porque así lo imponga la parte más fuerte, porque entonces dicha figura pierde su razón de ser, resulta distorsionada su finalidad, y a la postre se convierte en motivo adicional de querella social, pues es muy probable que la parte que se ha visto obliga-da a acudir a la justicia arbitral -por fuerza de las aludidas circunstancias de debilidad-desconozca su legitimidad.

En consecuencia, se declarará la inexequibilidad de los artículos 35,

36 y 37 acusados. Así mismo, por unidad normativa, se declarará la in-

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constitucionalidad de la frase “o se someta el incumplimiento a la justicia arbitral en los términos establecidos en la correspondiente cláusula com-promisoria”, contenida en el artículo 19 de la Ley 546 de 1999. Recuér-dese que respecto de esta disposición sólo ha operado la cosa juzgada constitucional relativa, ya que fue declarada exequible sólo por los cargos examinados en la Sentencia C-955 de 2000.

La Corte no se pronunciará sobre la posible inexequibilidad del artículo

509 del Código de Procedimiento Civil, pedida subsidiariamente en una de las demandas, por ausencia total de cargos contra dicho precepto, lo que hace inepta la solicitud.

4. Constitucionalidad condicionada del artículo 43 de la Ley 546

de 1999 El artículo 43 de la Ley en referencia establece que el valor que se

abone a cada crédito hipotecario por concepto de las reliquidaciones, así como los subsidios que entregue el Gobierno Nacional dentro del progra-ma de ahorro a los titulares de la opción de readquisición de vivienda dada en pago, constituirán un pago que liberará al deudor frente al estableci-miento de crédito acreedor.

También determina que ese pago puede dar lugar a la excepción de

pago en los procesos que se adelanten por los deudores para reclamar devoluciones o indemnizaciones por concepto de liquidaciones de los créditos o de los pagos efectuados para amortizarlos o cancelarlos. Y, en caso de sentencia favorable, se prevé que los valores se compensen contra el fallo. De igual manera, la norma en mención señala que esa ex-cepción puede alegarse sobre el monto de los subsidios otorgados por el Gobierno a los titulares de la opción de readquisición de vivienda dada en pago, dentro del programa para completar la cuota inicial.

Por último, el artículo 43 dispone que la referida excepción puede pro-

ponerse en cualquier estado del proceso. Para la Corte el precepto legal en cuestión es exequible, pues no vul-

nera ningún texto constitucional y, por el contrario, se considera que las medidas establecidas en el artículo 43 tienden a desarrollar eficazmente el derecho consagrado en el artículo 51 de la Carta Política, y a reconocer a la compensación por mutuas deudas el efecto judicial consiguiente.

No obstante, con el fin de evitar una situación injusta, se estima per-

tinente advertir que, desde luego, la excepción que puede oponer una entidad financiera ante demanda del deudor, debe entenderse como de carácter relativo, ya que cobija sólo la parte efectivamente pagada o com-


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pensada, y, por tanto, la norma no puede interpretarse en el sentido de que resulten excluidas para el deudor las posibilidades de entablar nuevos reclamos judiciales por lo que todavía considera que se le debe y que ha de ser compensado con lo que él adeuda a la institución financiera.

En efecto, considera esta Corporación que no se puede anular toda

posibilidad de reclamación judicial efectiva del deudor contra la institución financiera, presumiendo que el pago o abono efectuado cubre completa y satisfactoriamente lo que aquélla debía al demandante, pues ello supon-dría el desconocimiento del debido proceso (artículo 29 C.P.P), el acce-so a la administración de justicia (artículo 229 ibídem), el equilibrio entre las partes y, en general, el orden justo al que propende la Constitución (Preámbulo).

En este orden de ideas, el artículo 43 de la Ley 546 de 1999 se declarará

exequible, pero en los términos que se acaban de señalar en este Fallo.

Se recalca que la parte motiva de esta Sentencia está íntimamente ligada a la resolutiva y, en consecuencia, es obligatoria.

DECISIÓNPrimero.-ESTESE A LO RESUELTO por la Corte en la Sentencia

C-955 del 26 de julio de 2000, en lo relacionado con la exequibilidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 6-inciso final-, 7, 17, 18, 19, 20, 21, 25, 28-parágrafo-, 38, 39, 40, 41 y 42 de la Ley 546 de 1999.

Segundo.-La Corte se INHIBE de proferir Fallo de fondo sobre la cons-

titucionalidad o inconstitucionalidad del artículo 509 del Código de Proce-dimiento Civil, por ausencia de cargos.

Tercero.-ESTESE A LO RESUELTO por la Corte en la aludida Sen-tencia, en lo referente a los cargos que sobre vicios de forma han sido formulados por los demandantes.

Cuarto.- Declárense EXEQUIBLES, en los términos de esta Senten-

cia, los artículos 43, 44 y 45 de la Ley 546 de 1999. Quinto.- Declárense INEXEQUIBLES los artículos 35, 36 y 37 acu-

sados, y, por unidad normativa, la frase “o se someta el incumplimiento a la justicia arbitral en los términos establecidos en la correspondiente cláusula.

SENTENCIA C 1265 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, septiembre 20 de 2000.Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

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La Corte se abstendrá de transcribir el texto íntegro de la Ley 546 de 1999, teniendo en cuenta que las normas de la misma sobre las cuales recae la demanda ya han sido objeto de fallo que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.

Sólo el artículo 50, que será abordado por la Corte en este proceso, tiene que ser transcrito. Su texto dice

“LEY 546 DE 1999(Diciembre 23)

Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:Artículo 50. Avalúos y avaluadores. Sin perjuicio de la competencia

que en materia de avalúos corresponde al Instituto Agustín Codazzi y a los catastros municipales y departamentales y distritales autorizados por la ley, los avalúos que se requieran para las operaciones activas y pasivas de que trata la presente ley, serán realizados por personas pertenecientes a una lista cuya integración y actualización corresponderá reglamentar a la Superintendencia de Industria y Comercio, con sujeción a los requisitos de idoneidad profesional, solvencia moral, independencia y responsabili-dad, en los términos que determine el Gobierno Nacional.

La remuneración de la labor de los avaluadores se hará con base en el número de metros cuadrados de los bienes inmuebles, aplicando una tarifa descendente en proporción a la extensión, y con un monto máximo establecido en el respectivo reglamento del Gobierno Nacional.

DECISIÓN:Cosa juzgada constitucional. Delimitación de la materia sobre la

cual se ocupará la Corte en esta providencia

Se pide la declaración de inexequibilidad de los artículos 1, 3, 17, 19, 20, 35, 36, 37, 40, 41, 42, 43 y 50 de la Ley 546 de 1999.

Al culminar este proceso debe tenerse en cuenta que en relación con los artículos 1, 3, 17, 19, 20, 40, 41 y 42 de la Ley 546 de 1999 existe fallo


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definitivo que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional (Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000).

Lo propio ha ocurrido con los artículos 35, 36, 37, 43, 44 y 45 del mis-mo Estatuto, sobre los cuales resolvió la Corte mediante Sentencia C-1140 del 30 de agosto de 2000.

En torno a esas disposiciones no puede haber decisión judicial y, por tanto, se ordenará obedecer lo ya resuelto.

2. La libertad contemplada en el artículo 26 de la Constitución. Los requisitos para el ejercicio de las profesiones y oficios solamente pueden ser impuestos por el legislador. Las autoridades administra-tivas carecen de competencia para restringir el ejercicio de profesio-nes y oficios

La Constitución Política garantiza a toda persona no solamente el de-recho al trabajo, que es simultáneamente una obligación social (art. 25 C.P.), sino la libertad de escoger la actividad lícita en que habrá de des-empeñarse -profesión u oficio- (art. 26 C.P.).

SENTENCIA C 1337 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, octubre 04 de 2000.Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandan la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 8, 9, 38, 39, 41 y 42, todos parciales, de la Ley 546 de 1999, “Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha finan-ciación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones.”

Disposiciones demandadas. Se subraya lo impugnado. “Ley 546 de 1999, “Artículo 1. Ámbito de aplicación de la ley. Esta ley establece las nor-

mas generales y señala los criterios a los cuales debe sujetarse el Go-bierno Nacional para regular un sistema especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios al consumidor y para determinar condiciones especiales para la vivienda de interés so-cial urbana y rural.

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“Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en la presente ley, las enti-dades del sector solidario, las asociaciones mutuales de ahorro y crédito, las cooperativas financiera, los fondos de empleados, el Fondo Nacional de Ahorro y cualesquiera otra entidad diferente de los establecimientos de crédito, podrán otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana o en Unidades de Valor Real, UVR, con las caracterís-ticas y condiciones que aprueben sus respectivos órganos de dirección, siempre que los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos totales o parciales.

“Artículo 2.- Objetivos y criterios de la presente ley. El Gobierno Nacio-

nal regulará el sistema especializado de financiación de vivienda de largo plazo para fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda digna, de conformidad con los siguientes ob-jetivos y criterios.

“1. Proteger el patrimonio de familia representado en vivienda.• Proteger y fomentar el ahorro destinado a la financiación y a la cons-trucción de vivienda, manteniendo la confianza del público en los ins-trumentos de captación y en los establecimientos de crédito emisores de los mismos. • Proteger a los usuarios de los créditos de vivienda. • Propender por el desarrollo de mecanismos eficientes de financiación de vivienda a largo plazo. • Velar para que el otorgamiento de los créditos y su atención consulten la capacidad de pago de los deudores. • Facilitar el acceso a la vivienda en condiciones de equidad y trans-parencia. • Promover la construcción de vivienda en condiciones financieras que hagan asequible la vivienda a un mayor número de familias. • Priorizar los programas y soluciones de vivienda de las zonas afecta-das pro desastres naturales y actos terroristas. “Artículo 8.- Recursos para la financiación de vivienda. Además de las

operaciones autorizadas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sin perjuicio de las facultades de la Superintendencia Bancaria y de Va-lores en sus áreas de competencia, el Gobierno Nacional reglamentará nuevas operaciones destinadas a la financiación de vivienda, expresadas en UVR, de conformidad con las disposiciones de la presente ley, y esta-blecerá estímulos especiales para canalizar recursos del ahorro remune-rado a la vista con destina a la financiación de vivienda.

“Artículo 9. Bonos hipotecarios. Se autoriza a los establecimientos de crédito la emisión de bonos hipotecarios denominados UVR, los cuales se enmarcarán dentro de los siguientes lineamientos:


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• Serán títulos valores de contenido crediticio. • Serán emitidos por los establecimientos de crédito y tendrán como finalidad exclusiva cumplir los contratos de crédito para la construcción de vivienda y para su financiación a largo plazo. • Los créditos que obtengan financiación mediante la emisión de bonos hipotecarios deberán estar garantizados con hipotecas de primer gra-do, que no podrán garantizar ninguna otra obligación. • Los créditos que hayan sido financiados con bonos hipotecarios no podrán ser vendidos, ni cedidos o transferidos de ninguna manera, ni sometidos a ningún gravamen, ni utilizados como garantías por el emisor de los respectivos bonos, con excepción de lo señalado en el artículo siguiente. Con todo, el establecimiento de crédito emisor podrá convenir con otro

establecimiento de crédito que éste asuma la obligación de pagar los bo-nos, para lo cual cederá la correspondiente cartera hipotecaria, de con-formidad con las normas que al respecto expida el Gobierno Nacional, siempre que dichas operaciones cuenten con la autorización de la Super-intendencia Bancaria, previo concepto favorable del Consejo Asesor y el consentimiento de la Asamblea de los tenedores de bonos.

• El emisor, o quien haya asumido la obligación de pagar los bonos, será responsable por la administración y gestión de los activos que se financien mediante los mismos, ante los tenedores de dichos bonos. Para el efecto, deberá suscribir un contrato de administración. • La Superintendencia Bancaria establecerá obligaciones de revelación contable que garanticen el adecuado conocimiento del público sobre el valor de aquella parte de los activos que, no obstante figurar en el balance de los establecimientos de crédito, no forman parte de la pren-da general de los acreedores de los mismos, en el caso de liquidación de la entidad emisora, de acuerdo con lo establecido en el artículo siguiente. • La Superintendencia de Valores señalará los requisitos y condiciones para la emisión y colocación de los bonos que se emitan en desarrollo de lo aquí previsto, los cuales deberán promover su homogeneidad y liquidez. En todo caso, los bonos a que se refiere el presente artículo serán desmaterializados y podrán negociarse a través de las Bolsas de Valores. “Artículo 38. Denominación de las obligaciones en UVR. Dentro de los

tres (3) meses siguientes a la fecha de vigencia de la presente ley, todas las obligaciones expresadas en UPAC se expresarán en UVR, según la equiva-lencia que determine el Gobierno Nacional. Vencido este término sin que se hayan modificado los documentos en que consten tales obligaciones, éstas se entenderán expresadas en UVR, por ministerio de la presente ley.

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“Parágrafo. Las entidades financieras quedan facultadas para redimir en forma anticipada los títulos valores denominados en UPAC. Igualmen-te, a elección del deudor, se podrán denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, en UVR o en pesos.

“Artículo 39. Adecuación de los documentos contentitivos de las condi-

ciones de los créditos.“(…)

“No obstante lo anterior, los pagarés mediante los cuales se instrumen-ten las deudas así como las garantías de las mismas, cuando estuvieren expresadas en UPAC o en pesos, se entenderán por su equivalencia, en UVR, por ministerio de la presente ley.

“(…)

“Artículo 41. Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abo-nos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los estableci-mientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

“(…)

“Parágrafo 3. Si los beneficiarios de los abonos previstos en el presen-te artículo incurrieren en mora de más de doce (12) meses, el saldo de la respectiva obligación se incrementará en el valor del abono recibido. El establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional títulos a los que se refiere el parágrafo cuarto del presente artículo por dicho valor. En todo caso si el crédito resultare impagado y la garantía se hiciere efectiva, el establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional la parte pro-porcional que le corresponda de la suma recaudada.

“(…)

“Artículo 42. Abono a los créditos que se encuentren en mora. Los deu-dores hipotecarios que estuvieren en mora al 31 de diciembre de 1999, podrán beneficiarse de los abonos previstos en el artículo 40, siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la ley.

“(…)

“Parágrafo 1. Si los beneficiarios de los abonos previstos en este ar-tículo incurrieren en mora de más de doce (12) meses, el saldo de la respectiva obligación se incrementará en el valor del abono recibido. El establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional títulos a los que se refiere el parágrafo 4 del artículo 41, por dicho valor. En todo caso, si


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el crédito resultare impagado y la garantía se hiciere efectiva, el estable-cimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional la parte proporcional que le corresponda de la suma recaudada.”

LA DEMANDA.

Considera el actor que las normas demandadas violan varios precep-tos constitucionales y jurisprudencia de la Corte Constitucional, especial-mente, en la expuesta en las sentencias C-383; C-481; C-700; C-747, todas del año de 1999, así:

En relación con los artículos 1, 2, 8 y 9 de la Ley 546 de 1999, que se refieren a las unidades de valor real, UVR, el actor señala que el valor correspondiente debe ser calculado, en forma exclusiva, por el Banco de la República, según dispone el artículo 373 de la Constitución. En las dis-posiciones acusadas, tal responsabilidad se otorga a órganos distintos a este Banco.

Presentó el actor un cargo general contra las expresiones UVR, unida-des de valor real, y UPAC, contenidas en las disposiciones demandadas y a lo largo de la Ley, pues, considera que son reproducción material del sistema declarado inexequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-700 de 1999. Es decir, la Ley, al establecer nuevamente las UVR y la UPAC, viola el artículo 243 de la Carta.

Señala que también se presenta vulneración del principio establecido

en artículo 2 de la Constitución, sobre el aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, al privilegiar, desproporcionada-mente, a los acreedores y perjudicar a la parte más débil, que son los deudores del sistema.

El nuevo sistema de la UVR, en la práctica, es un sistema en el que el

sector financiero obtiene ingresos en forma permanente, proveniente de los deudores, quienes adquieren una vivienda temporalmente, pero que el sistema no les permite que la sigan pagando, por lo que tienen que venderla a otra persona que, a su vez, la compra financiada, que la sigue pagando hasta cuando pueda, y, nuevamente, la tiene que vender, y, de esta manera, el ciclo se repite indefinidamente.

En criterio del demandante, las UVR no son unidades de valor constan-

te, sino unidades de recapitalización constante. Las normas violan, así mismo, el artículo 13 de la Carta, pues, la co-

rrección monetaria se establece a favor de un sector y en contra de otro. Considera que lo justo sería que la UVR se aplicara para todas las relacio-

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nes de ingresos y egresos. Que todas las personas, además de pagar sus obligaciones en UVR, recibieran sus ingresos en UVR, y no como ocurre ahora, que la UVR sólo beneficia a los establecimientos de crédito y a quienes tienen capacidad de pago.

Sobre el artículo 38, el actor considera que los apartes subrayados vio-

lan el principio de cosa juzgada constitucional, consagrado en el artículo 243 de la Carta, pues reproducen o reviven los efectos jurídicos nocivos de la UPAC, que fue declarada inexequible en la sentencia C-700 de 1999. El inciso 2 del mismo artículo 39 viola el artículo 243 de la Carta pues, según el demandante, perpetúa los efectos de la UPAC.

En cuanto a la expresión del artículo 41, que se refiere a las obligacio-

nes que se encuentren al día, el actor estima que es abiertamente incons-titucional, al violar el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, porque, si las personas se pusieron en mora, tal mora es producto del mismo sistema, que les ha impedido pagar sus créditos hipotecarios. Esta es la situación general de los deudores, los casos de negligencia en el cumplimiento de las cuotas, resultan ser casos individua-les y aislados.

El parágrafo 3 del mismo artículo 41 es inconstitucional por violar la

cosa juzgada constitucional (art. 243) y el 29 de la Constitución, ya que no establece qué autoridad judicial debe declarar el incumplimiento e impo-ner la condena. La norma establece, de manera aberrante, según el actor, que en cabeza de los establecimientos de crédito radica la facultad de declarar el incumplimiento e imponer la condena pecuniaria, al aplicar el monto del saldo abonado. Esto viola, además, el artículo 228 de la Cons-titución, sobre la administración de justicia. Por estas mismas razones, el parágrafo 1 del artículo 42 debe ser declarado inexequible.

En relación con lo dispuesto en el artículo 42, inciso primero, sobre la

exigencia de la manifestación por escrito para dar a conocer a la entidad de crédito el deseo de beneficiarse de los abonos previstos en la Ley, tal exigencia está desconociendo las sentencias C-383 y C-700, ambas de 1999, de la Corte Constitucional, en el sentido de que efectuar las reliqui-daciones, es un asunto de inmediato cumplimiento, sin que tengan que mediar manifestaciones individuales de los usuarios.

Cosa juzgada. La Corte Constitucional, en sentencia C-955 del año 2000, decidió so-

bre los artículos 1, 2, 38, 39, 41 y 42 de la Ley 546 de 1999. También, en la misma providencia, la Corte se pronunció sobre el cargo general, semejante al esgrimido en el proceso bajo estudio por el actor, en relación con las Unidades de Valor Real - UVR y la competencia del Banco de la


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República en el cálculo de ellas. El actor extendió los mismos argumentos a los artículos 8 y 9 de la citada Ley, y, como la Corte se refirió a éstos en la misma sentencia C-955, en el Capítulo II, a lo que allí se dijo, ahora habrá que estarse. Dijo la sentencia, en lo pertinente:

“No obstante, cuando ya se considera el contenido mismo de la defini-ción, se encuentra que confiere al CONPES -Consejo Nacional de Políti-ca Económica y Social- una facultad que no le corresponde, pues según el artículo 372 de la Constitución, la autoridad monetaria y crediticia, es decir, la llamada a establecer la metodología para el cálculo de la unidad de cuenta alrededor de la cual funcionará el sistema de financiación de vivienda a largo plazo, es únicamente la Junta Directiva del Banco de la República, la cual, eso sí, deberá hacerlo dentro de las pautas y reglas señaladas en la ley y en las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido sobre el tema, entre ellas la presente. Otorgar al CONPES la competencia para el mencionado efecto significa dejar en cabeza de un organismo integrante de la Rama Ejecutiva una atribución de la privativa competencia de la Junta Directiva del Emisor.

“Así, pues, serán declaradas inexequibles las expresiones “cuyo valor

se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Conse-jo de Política Económica y Social -CONPES-. Si el CONPES llegare a mo-dificar la metodología de cálculo de la UVR, ésta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado”.

“(…)

“Los artículos 8, 9, 10 y 11, acusados, consagran disposiciones gene-rales que encajan en la naturaleza y el sentido de una ley marco sobre financiación de vivienda, ya que establecen pautas y criterios para que el Gobierno reglamente nuevas operaciones destinadas a ese objeto, expre-sadas en UVR, y para que establezca estímulos especiales para canalizar recursos del ahorro remunerado a la vista con destino al mismo propósito (art. 8).

“El artículo 9 específicamente autoriza a los establecimientos de cré-

dito para emitir bonos hipotecarios denominados en UVR, como títulos valores de contenido crediticio destinados exclusivamente a cumplir los contratos de crédito para la construcción de vivienda y para su financia-ción a largo plazo.

“El artículo 10 estipula las reglas aplicables al caso de liquidación de

un establecimiento de crédito que tenga bonos hipotecarios en circulación. Y el 11 ordena al Gobierno establecer las condiciones que permitan a las

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personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control de las superinten-dencias Bancaria y de Valores actuar como originadores y creadores del mercado de bonos y títulos hipotecarios, para lo cual el Ejecutivo deberá diseñar y adoptar mecanismos que permitan otorgar cobertura de riesgos de tasas de interés, de liquidez y de crédito, entre otros, así como para asegurar el mercado secundario de los bonos y títulos hipotecarios y las condiciones en que se ofrezcan tales mecanismos.

“La Corte encuentra que el Congreso en dichas normas establece las reglas generales que en la materia deberá desarrollar el Presidente de la República. Bajo esa perspectiva, a la cual se circunscribe ahora la Corte, las disposiciones en referencia son constitucionales, si bien la exequibili-dad de las mismas es relativa. Por su aspecto material serán examinadas posteriormente por esta Corporación en otros procesos.” (Sentencia C-955 del 2000, M.P., doctor M.P., doctor José Gregorio Hernández Galindo.

En consecuencia, en el expediente bajo estudio habrá de estarse a lo resuelto en la mencionada sentencia C-955 del 2000.

DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de

Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

ESTARSE a lo resuelto en la sentencia C-955 del año 2000, en la de-manda de inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 8, 9, 38, 39, 41 y 42 de la Ley 546 de 1999, “Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financia-ción, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposicio-nes.”

SENTENCIA C 1377 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, octubre 11 de 2000.Magistrado Ponente: Martha V Sachica Méndez.

NORMA DEMANDADAA continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada,

conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43.827 del 23 de diciem-bre de 1999, y se subraya lo demandado:


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“LEY 546 DE 1999(Diciembre 23)

Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones.

El Congreso de ColombiaDECRETA:CAPÍTULO IDisposiciones generalesArtículo 1º. Ámbito de aplicación de la ley. Esta ley establece las nor-

mas generales y señala los criterios a los cuales debe sujetarse el Go-bierno Nacional para regular un sistema especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios al consumidor y para determinar condiciones especiales para la vivienda de interés so-cial urbana y rural.

Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en la presente ley, las entida-des del sector solidario, las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito, las cooperativas financieras, los fondos de empleados, el Fondo Nacional del Ahorro y cualesquiera otra entidad diferente de los establecimientos de crédito, podrán otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana o en Unidades de Valor Real, UVR, con las caracterís-ticas y condiciones que aprueben sus respectivos órganos de dirección, siempre que los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos totales o parciales.

(…)

Artículo 3º. Unidad de Valor Real (UVR). La Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la mo-neda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformi-dad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, CONPES. Si el CONPES llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.

El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR.

(…)

257


Artículo 41º. Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abo-nos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los estableci-mientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1° de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de hacienda y Crédito Público, de conformi-dad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.

(Subrayas dentro del texto)

LA DEMANDACargos en el proceso D-2917El actor considera que las disposiciones acusadas violan los artículos

13, 40 numeral 6, 51, 241 numeral 4 y 242 de la Constitución Política.

En concepto del demandante, la sujeción del sistema de financiación de vivienda a largo plazo al índice de precios al consumidor tiene por efecto final la imposibilidad de que los deudores accedan a una vivienda digna. Apoya su acierto en análisis financieros, de los cuales se despren-de, según afirma, la ineficiencia del modelo adoptado en el sistema UPAC y, ahora, mediante la UVR. Lo anterior, por cuanto en muchas ocasiones se alcanzarían tasas de usura. Además, aduce que las condiciones ma-croeconómicas de un país como Colombia, no garantiza que, a diferencia de lo que ocurre en los países desarrollados, se mantengan niveles de crecimiento constantes que impidan que la inflación supere “un dígito”, por lo cual es de esperar que el sistema adoptado en la ley demandada termine por generar un efecto perverso.

En relación con la competencia del CONPES para fijar la metodolo-gía para establecer el valor de la UVR, asegura que dicha entidad no es competente para ello, en razón de que la Ley 546 de 1999 es ley marco, correspondiéndole al Presidente de la República reglamentar el asunto.

Finalmente, acusa el Decreto 856 de 1999 y la Resolución 2896 de 1999, pues el artículo 39 acusado (en realidad se refiere al artículo 41 de la Ley 546 de 1999), remite a dicho decreto para efectos de calcular la UVR, decreto que, a su vez, reenvía a la mencionada resolución. Explica que el Decreto 856 de 1999 “fue incorporado dentro del artículo 39 N° 2 (léase artículo 41) de la Ley 546 de 1999, por tal motivo la Corte es com-petente”, y resulta necesario que la Corporación se ocupe del mismo a fin de evitar un fallo inocuo. En cuanto a la resolución, en ella el Ministerio de Hacienda fija el valor diario de la UVR a partir de 1993.


itoria

l USC

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Cargos en el proceso D-2930En concepto del demandante, la Ley 546 de 1999 es inexequible por-

que “discriminó a varios sectores relacionados directamente con el sec-tor de vivienda como el de los constructores, inclusive para efectos de daciones en pago en condiciones favorables, que también vimos dura e injustamente por el excesivo aumento del DTF que como componente para el cálculo de la fórmula del UPAC hizo que el costo de los créditos a constructor creciera a niveles que los convirtió en imposibles de pagar (...). La discriminación que aludimos ha tenido como consecuencia que las entidades financieras se nieguen a reliquidar los créditos desatendiendo las consideraciones contenidas en el aparte VII de la sentencia C-700 de 1999, dizque porque se trata de créditos empresariales”.

CompetenciaDe conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución

Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Sin embargo, es necesario pronunciarse sobre la competencia de la Corte para conocer del Decreto 856 de 1999 y de la Resolución 2896 de 1999.

Respecto de la Resolución 2896 de 1999, no existe duda respecto de la incompetencia de la Corte para conocer de su contenido. Se trata de un acto administrativo, de conocimiento exclusivo por parte del Consejo de Estado. No ocurre lo mismo con el Decreto 856 de 1999, pues, tal como lo señala el demandante, podría sostenerse que, en la medida en que dicha disposición fue incluida dentro del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, su contenido se ha legalizado, de suerte que la Corte sería competente para conocer de su constitucionalidad.

No obstante, hay que observar que el numeral 3° del artículo 41 de la Ley 546 de 1999 remite al Decreto 856 de 1999 únicamente para efectos de calcular la UVR que se debe aplicar a los créditos comprendidos entre el 1° de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999. De lo anterior, se desprende que el legislador en ningún momento ha elevado a la categoría de ley el decreto en cuestión, sino que ha señalado que el cálculo de la UVR corresponde a otra autoridad. Así las cosas, corresponderá a la justi-cia contenciosa administrativa estudiar, previa la respectiva demanda, los cargos contra dicho decreto.

En virtud de lo expuesto, la Corte únicamente se ocupará de los cargos contra disposiciones de la Ley 546 de 1999.

2. Precisión sobre el artículo 39 demandadoTal como lo señalan algunos intervinientes, aunque el demandante acu-

sa el artículo 39 de la ley 546 de 1999, de los argumentos de la demanda se desprende que realmente ataca el artículo 41 de la misma ley. La Corte

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considera que este error no vicia la demanda, habida consideración de la imprecisión no impide a la Corporación identificar el contenido normativo acusado.

3. Cosa JuzgadaMediante sentencia C-955 de 2000 la Corte Constitucional resolvió:“4. Declárese EXEQUIBLE el artículo 1 de la Ley 546 de 1999, pero en

el entendido de que las entidades que otorguen créditos de vivienda de-ben hallarse sometidas al control, vigilancia e intervención por el Estado, y de que en los préstamos que otorguen debe garantizarse la democratiza-ción del crédito y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo. Bajo cualquiera otra interpretación, se declara INEXEQUIBLE.

(…)

6. Declárese EXEQUIBLE el artículo 3 de la Ley 546 de 1999, salvo las expresiones que a continuación se transcriben, las cuales se declaran INEXEQUIBLES:




(…)

24. Declárese EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el ar-tículo 41 de la Ley 546 de 1999, y sus parágrafos 1, 2 y 3, con excepción de las expresiones “que se encuentren al día el último día hábil bancario del año 1999”, del numeral 1, “que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999”, “o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”, del numeral 3, y “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, del parágrafo 1, que se declaran INEXEQUIBLES.”


itoria

l USC

260

Por lo tanto, respecto de los artículos 1 y 3 acusados, existe cosa juz-gada constitucional.

En relación con el artículo 41, debe señalarse que el cargo del de-mandante se estructura sobre la remisión legal al Decreto 856 de 1999, respecto de la cual la Corte es incompetente, y en el hecho de que la ley ordena sujetar la UVR a la inflación. Como quiera que de la decisión de la Corte sobre el artículo 41 se desprende una cosa juzgada relativa, cabe preguntarse si, en relación con el cargo de la demanda, también opera la cosa juzgada constitucional.

La Corte considera que el cargo indicado - inconstitucionalidad de vin-cular la UVR a la inflación -, existe cosa juzgada constitucional, pues al pronunciarse sobre el artículo 3 de la Ley 546 de 1999, también en la cita-da sentencia, expresamente señaló que la Junta Directiva del Banco de la República tiene la obligación de fijar la metodología para calcular la UVR, la cual deberá incluir la inflación, calculada conforme al índice de precios al consumidor.

Por lo tanto, se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-955 de 2000.

RESUELVEEstarse a lo resuelto en la sentencia C-955 de 2000, en la que se

resolvió:

“4. Declárese EXEQUIBLE el artículo 1 de la Ley 546 de 1999, pero en el entendido de que las entidades que otorguen créditos de vivien-da deben hallarse sometidas al control, vigilancia e intervención por el Estado, y de que en los préstamos que otorguen debe garantizarse la democratización del crédito y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo. Bajo cualquiera otra interpretación, se declara INEXEQUIBLE.

(…)

6. Declárese EXEQUIBLE el artículo 3 de la Ley 546 de 1999, salvo las expresiones que a continuación se transcriben, las cuales se decla-ran INEXEQUIBLES:


261




(…)24. Declárese EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el ar-

tículo 41 de la Ley 546 de 1999, y sus parágrafos 1, 2 y 3, con excepción de las expresiones “que se encuentren al día el último día hábil bancario del año 1999”, del numeral 1, “que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999”, “o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”, del numeral 3, y “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, del parágrafo 1, que se declaran INEXEQUIBLES.”

SENTENCIA C 1411 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, octubre 19 de 2000.Magistrado Ponente: Cristina Pardo S.

Demandaron la inexequibilidad parcial de los artículos 1, 2, 17, 25, 39, 40, 41 y 44 de la Ley 546 de 1999, “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinados a dicha finan-ciación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones”.

El tenor literal de las disposiciones cuya inconstitucionalidad se de-manda es el que se subraya, según aparece publicada en el Diario Oficial N° 43.827 del 23 de diciembre de 1999:

“LEY 546 DE 1999

(diciembre23)

“por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instru-mentos de ahorro destinados a dicha financiación, se dictan medidas rela-cionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones”


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“Artículo 1°. Ámbito de aplicación de la ley. Esta ley establece las normas generales y señala los criterios a los cuales debe sujetarse el Go-bierno Nacional para regular un sistema especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios al consumidor y para determinar condiciones especiales para la vivienda de interés so-cial, urbana y rural.

“(…)

“Artículo 2°. Objetivos y criterios de la presente ley. El Gobierno Na-cional regulará el sistema especializado de financiación de vivienda de largo plazo para fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el de-recho constitucional a la vivienda digna, de conformidad con los siguientes objetivos y criterios:

“(…)

“Artículo 17°. Condiciones de los Créditos de vivienda individual. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 1 de la presente ley, el Gobierno Nacional establecerá las condiciones de los créditos de vivienda indivi-dual a largo plazo, que tendrán que estar determinados exclusivamente en UVR, de acuerdo con los siguientes criterios generales:

“(…)

“Artículo 25°. Criterios para la construcción de vivienda. A los créditos que se otorguen para financiar proyectos de construcción de vivienda les será aplicable lo dispuesto en el artículo 17, numerales 2, 4, y el artículo 18 anterior. El Gobierno Nacional establecerá las demás condiciones para el otorgamiento y desembolsos de estos créditos, así como los sistemas de subrogación en la medida en que se vendan las viviendas construidas.

“Artículo 39°. Adecuación de los documentos contentivos de las con-diciones de los créditos. Los establecimientos de crédito deberán ajustar los documentos contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, desembolsados con anterioridad a la fecha de vi-gencia de la presente ley a las disposiciones previstas en la misma. Para ello contarán con un plazo hasta de ciento ochenta (180) días contados a partir de la vigencia de la presente ley.

“(…) “Artículo 40°. Inversión social para vivienda. Con el fin de contribuir

a hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda, el Estado invertirá las sumas previstas en los artículos siguientes para abonar a las obli-gaciones vigentes que hubieren sido contratados con establecimiento de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo y para contribuir a la formación del ahorro que permita formar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado en dación en pago sus viviendas, en los términos previstos en el artículo 46.

263


“Parágrafo 1. Los abonos a que se refiere el presente artículo so-lamente se harán para un crédito por persona. Cuando quiera que una persona tenga crédito individual a largo plazo, deberá elegir aquel sobre el cual se hará el abono e informarlo al o a los respectivos establecimientos de crédito de los cuales sea deudor. Si existiera más de un crédito para la financiación de la respectiva vivienda, el abono podrá efectuarse sobre todos ellos. En caso de que el crédito haya sido estructurado en una mis-ma entidad, la reliquidación se efectuará teniendo en cuenta la fecha del crédito originalmente pactado.

“Parágrafo 2°. Quien acepte más de un abono en violación de lo dis-puesto en este numeral, deberá restituir en un término de treinta (30) días los abonos que hubiera recibido en desarrollo de lo dispuesto en esta ley y los decretos que la desarrollen; si no lo hiciere incurrirá en las sanciones penales establecidas para la desviación de recursos públicos. La restitu-ción de las sumas abonadas por fuera del plazo antes señalado deberá efectuarse con intereses de mora, calculados a la máxima tasa moratoria permitida por la ley.

“Artículo 41. Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abo-nos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los estableci-mientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

“(…)

“Parágrafo 1°. Para la reliquidación de los saldos de los créditos des-tinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo, otorgados por los establecimientos de crédito en moneda legal, se establecerá una equivalencia entre la DTF y la UPAC, en los términos que determine el Gobierno Nacional, con el fin de comparar el comportamiento de la UPAC con el de la UVR, a efectos de que tengan la misma rebaja que la corres-pondiente a los créditos pactados en UPAC.

“(…)

“Artículo 44. Inversión en Títulos de Reducción de Deuda (TRD). Créa-se una inversión obligatoria temporal en “Títulos de Reducción de Deuda” –TRD– destinados a efectuar los abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo, en los términos señalados en los artículos anteriores.

“(…)”

Demandaron la inexequibilidad parcial de los artículos 1, 2, 17, 25, 39, 40, 41 y 44 de la Ley 546 de 1999, “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos generales a los cuales debe


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sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinados a dicha finan-ciación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones”.

“(…)”

LA DEMANDA Normas constitucionales que se consideran infringidas Estiman los actores que las disposiciones acusadas son violatorias de

los artículos 13, 29, 51, 58, 243, 333, y 334 de la Constitución Política. Fundamentos de la demanda Los demandantes aducen tres categorías de cargos en contra de las

normas acusadas: violación a la igualdad, al derecho a la vivienda y, por consecuencia, a otras disposiciones constitucionales.

Arguyen en primer lugar, que las normas demandadas constituyen una

violación efectiva al derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Afirman que la Ley 546 de 1999 sólo auxilia a los compradores de “vivienda individual a largo plazo” y no a los constructo-res de las mismas, consolidándose una discriminación no justificada por la Carta. Al excluirse a los constructores y a quienes soliciten crédito a corto y a mediano plazo, se está haciendo que éstos sólo puedan adqui-rir préstamos en condiciones “normales o sea gravosas”. Dicen que si la norma ampliara su cobertura a todos los usuarios del crédito de vivienda, sean compradores o constructores, el sector en su conjunto se favorecería porque si al empresario le resulta menos oneroso construir una unidad de vivienda, ello necesariamente se reflejará en el precio, con lo cual también se beneficia el comprador.

Para demostrar esta violación al derecho a la igualdad, los actores pro-

ceden a utilizar el test de razonabilidad. Afirman que las normas deman-dadas no superan con éxito el test, y por lo tanto son inconstitucionales. Las disposiciones acusadas a pesar de tener una finalidad lícita, hacen una discriminación que no es permitida por la Carta, porque al no aliviar la situación de los constructores estos deben vender a un precio más alto, lo cual afecta a los destinatarios de la Ley.

Las normas demandadas, dicen, no sirven para alcanzar el fin pro-

puesto por la ley, porque al no aliviar la situación de los constructores, el precio se mantendrá alto y perjudicará a los compradores, que tendrán créditos más baratos pero precios altos. También, afirman que las normas

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acusadas no son proporcionadas, ya que so pretexto de aliviar a los usua-rios del extinto UPAC, se mantiene en crisis al sector de la construcción, que en últimas afecta a los compradores.

En relación con el cargo de violación al derecho a la vivienda digna

consagrado en el artículo 51 de la Constitución, alegan los actores que para que los compradores puedan acceder a ella a un precio razonable, es necesario que los constructores tengan un alivio financiero adecuado. En este sentido afirman que “el interés público comprometido en que los compradores de vivienda adquieran la misma a precios razonables, ne-cesariamente pasa por el apoyo financiero a los constructores de esas mismas viviendas.

Por último, arguyen que las normas demandadas, como consecuencia

de lo anterior, violan el derecho al debido proceso (art. 29 CN) “porque los constructores morosos están siendo tratados y juzgados en los tribunales que conocen de procesos ejecutivos, con fundamento en normas discrimi-natorias”. Vulneran también la cosa juzgada constitucional (art. 243 CN), “porque la Corte Constitucional en dos ocasiones (y el Consejo de Estado en una oportunidad) ya sentaron jurisprudencia sobre esta materia, la cual es desconocida por la Ley”. A su juicio, los constructores encuentran en estos importantes pronunciamientos pleno respaldo a sus reclamaciones. Además, las normas contrarían la libertad de empresa (art. 333 CN) por-que el sector de la construcción se ve perjudicado con la discriminación señalada. Por otro lado, exceden el deber estatal de intervención racional de la economía (art. 334 CN), ya que se está castigando al sector de la misma que más empleo genera, con medidas que desbordan esta racio-nalidad.

Cosa juzgada La Corte Constitucional mediante Sentencia C-955 de 200M.P. José

Gregorio hernández Galindo, resolvió la demanda de inconstitucionali-dad formulada en contra de los artículos 1°, 2°, 17, 25, 39, 40 y 41 de la Ley 546 de 1999, entre otros, todos nuevamente acusados en la presente oportunidad. En tal virtud, por haber operado respecto de estas normas el fenómeno de la cosa juzgada, la Corte se abstendrá de hacer un pro-nunciamiento de fondo y ordenará estarse a lo resuelto en el mencionado fallo.

Respecto del artículo 44 de la Ley 546 de 1999, también demanda-

do parcialmente en esta causa, en la mencionada Sentencia C- 955 de 2000 esta Corporación se pronunció declarándolo exequible únicamente respecto del cargo relacionado con su carácter de norma marco. No obs-tante lo anterior, mediante Sentencia C-1144 de 200M.P. José Gregorio hernández Galindo la Corte se pronunció nuevamente sobre el artículo 44


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de la ley 546 de 1999 declarándolo exequible en los términos de la parte considerativa de esa disposición. En tal virtud, tampoco procede un nuevo pronunciamiento sobre esta norma, por recaer también respecto de ella el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

RESUELVE Primero: En relación con los artículos 1°, 2°, 17, 25, 39, 40 y 41 de la

Ley 546 de 1999, ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000.

SEGUNDO: En relación con el artículo 44 de la Ley 546 de 1999, ESTE-

SE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1140 del 30 de agosto de 2000.

SENTENCIA C 1544 2000. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, noviembre 21 de 2000.Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

TEXTO DE LA NORMA ACUSADAA continuación se transcribe, su-brayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de proceso:

“LEY 546 DE 1999 (diciembre 23)

DECRETA: (...) Artículo 3. Unidad de Valor Real (UVR). La Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformi-dad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, CONPES. Si el CONPES llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.

El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la

Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR. (...)

Artículo 17. Condiciones de los créditos de vivienda individual. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo primero de la presente ley, el Gobierno Nacional establecerá las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, que tendrán que estar denominados exclusiva-mente en UVR, de acuerdo con los siguientes criterios generales:

1. Estar destinados a la compra de vivienda nueva o usada o a la cons-trucción de vivienda individual.

2. Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa

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de interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva.

3. Tener un plazo para su amortización comprendido entre cinco (5) años como mínimo y treinta (30) años como máximo.

4. Estar garantizados con hipotecas de primer grado constituidas sobre las viviendas financiadas.

5. Tener un monto máximo que no exceda el porcentaje, que de ma-nera general establezca el Gobierno Nacional, sobre el valor de la res-pectiva unidad habitacional, sin perjuicio de las normas previstas para la financiación de vivienda de interés social subsidiable.

6. La primera cuota del préstamo no podrá representar un porcentaje de los ingresos familiares superior al que establezca, por reglamento, el Gobierno Nacional.

7. Los sistemas de amortización tendrán que ser expresamente apro-bados por la Superintendencia Bancaria.

8. Los créditos podrán prepagarse total o parcialmente en cualquier momento sin penalidad alguna. En caso de prepagos parciales, el deu-dor tendrá derecho a elegir si el monto abonado disminuye el valor de la cuota o el plazo de la obligación.

9. Para su otorgamiento, el establecimiento de crédito deberá obtener y analizar la información referente al respectivo deudor y a la garantía, con base en una metodología técnicamente idónea que permita pro-yectar la evolución previsible tanto del precio del inmueble, como de los ingresos del deudor, de manera que razonablemente pueda con-cluirse que el crédito durante toda su vida, podría ser puntualmente atendido y estaría suficientemente garantizado.

10. Estar asegurados contra los riesgos que determine el Gobierno Nacional.

Parágrafo. No obstante lo dispuesto en el presente artículo, los esta-blecimientos de crédito y todas las demás entidades a que se refiere el artículo 1° de la presente ley, podrán otorgar créditos de vivienda deno-minados en moneda legal colombiana, siempre que tales operaciones de crédito se otorguen con una tasa fija de interés durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses y se acepte expresamente el prepago, total o parcial, de la obli-


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gación en cualquier momento sin penalidad alguna. Se aplicarán a estas operaciones todas las demás disposiciones previstas en esta ley para los créditos destinados a la financiación de vivienda individual.

Adicionalmente y a solicitud del deudor, las obligaciones establecidas en UPAC por los establecimientos de crédito y por todas las demás enti-dades a que se refiere el artículo 1° de la presente ley, podrán redenomi-narse en moneda legal colombiana en las condiciones establecidas en el inciso anterior.(...)

Artículo 39. Adecuación de los documentos contentivos de las con-diciones de los créditos. Los establecimientos de crédito deberán ajustar los documentos contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, desembolsados con anterioridad a la fecha de vi-gencia de la presente ley a las disposiciones previstas en la misma. Para ello contarán con un plazo hasta de ciento ochenta (180) días contados a partir de la vigencia de la presente ley.

No obstante lo anterior, los pagarés mediante los cuales se instrumen-ten las deudas así como las garantías de las mismas, cuando estuvieren expresadas en UPAC o en pesos, se entenderán por su equivalencia, en UVR, por ministerio de la presente ley.

Parágrafo 1. La reliquidación de los créditos en los términos de que trata el presente capítulo y los correspondientes documentos en los que consten las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo pla-zo, no constituirá una novación de la obligación y por lo tanto, no causará impuesto de timbre.

Parágrafo 2. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, y a solicitud de quien al 31 de diciembre de 1999, pueda acreditar que se encuentra atendiendo un crédito de vivienda que está a nombre de otra persona natural o jurídica, podrá requerir a las entidades financieras para que actualicen la información y se proceda a la respectiva subrogación, siempre y cuando demuestre tener la capacidad de pago adecuada. Obtenida la subrogación, dichos créditos podrán ser objeto de los abonos previstos en este artículo.(...)

Artículo 41. Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

1. Cada establecimiento de crédito tomará el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1999, de cada uno de los préstamos, que se encuentren al día el último día hábil bancario del año de 1999.

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Para efectos de determinar el saldo total de cada obligación, se adicio-nará el valor que en la misma fecha tuviere el crédito otorgado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafin, en virtud de lo dispuesto por los artículos 11 y 12 del Decreto Extraordinario 2331 de 1998, cuando fuere del caso.

2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1° de enero de 1993 y el 31 de di-ciembre de 1999, publique el Ministerio de hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999

3. El Gobierno Nacional abonará a las obligaciones que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999 el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación indicada en el numeral anterior, mediante la en-trega de los títulos a que se refiere el parágrafo 4° del presente artículo, o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional.

Parágrafo 1. Para la reliquidación de los saldos de los créditos des-tinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo, otorgados por los establecimientos de crédito en moneda legal, se establecerá una equivalencia entre la DTF y la UPAC, en los términos que determine el Gobierno Nacional, con el fin de comparar el comportamiento de la UPAC con el de la UVR, a efectos de que tengan la misma rebaja que la corres-pondiente a los créditos pactados en UPAC.

Parágrafo 2. Los establecimientos de crédito tendrán un plazo de tres (3) meses, contados a partir de la presente ley para efectuar la reliquida-ción. Los intereses de mora a que hubiere lugar por concepto de cuotas de amortización no atendidas durante este lapso, serán descontados del valor que al deudor moroso le correspondiere por concepto del abono para la reducción del saldo de su crédito.

Parágrafo 3. Si los beneficiarios de los abonos previstos en el presen-te artículo incurrieren en mora de más de doce (12) meses, el saldo de la respectiva obligación se incrementará en el valor del abono recibido. El establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional títulos a los que se refiere el parágrafo cuarto del presente artículo por dicho valor. En todo caso si el crédito resultare impagado y la garantía se hiciere efectiva, el establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional la parte pro-porcional que le corresponda de la suma recaudada.

Parágrafo 4. El Gobierno Nacional queda autorizado para emitir y en-tregar Títulos de Tesorería, TES, denominados en UVR y con el rendimien-


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to que éste determine, con pagos mensuales, en las cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a los créditos hipotecarios. Dichos títulos serán emitidos a diez (10) años de plazo. Es-tas operaciones sólo requerirán para su validez del decreto que ordene su emisión y determine las condiciones de los títulos, que podrán emitirse con cargo a vigencias futuras y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley. (...)

Artículo 48. Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hi-potecaria. Con el propósito de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda referida al índice de precios al consumidor, autorízase la crea-ción de un Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipote-caria que será administrado por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. Las inversiones en el Fondo de que trata este artículo, se considerarán como inversión social.

Dicho fondo contará con los siguientes recursos:1. Los provenientes de un impuesto nacional que se crea por la pre-

sente ley, que se causará mensualmente, a partir del mes siguiente a la vigencia de la misma y hasta el 31 de diciembre del año 2002. La base gravable del impuesto es el valor mensual de la remuneración de los enca-jes. Son sujetos pasivos de este impuesto los establecimientos de crédito. La tarifa del tributo será del cincuenta por ciento (50%) de la remuneración mensual de los encajes. El Banco de la República retendrá y colocará directamente en el Fondo el monto del impuesto al momento del pago al respectivo establecimiento de crédito de la remuneración sobre el encaje. Este impuesto no hará parte de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.

2. Ciento cincuenta mil millones ($150.000.000.000) provenientes de las utilidades del Banco de la República correspondientes al ejercicio de 1999.

3. Los provenientes de la diferencia entre la UVR adicionada en el inte-rés remuneratorio y la DTF, cuando la primera fuere superior a la segunda, que deberán ser aportados por los establecimientos de crédito que tengan cartera hipotecaria denominada en UVR y pasivos para con el público de-nominados en DTF, de conformidad con el reglamento que expida para el efecto el Gobierno Nacional.

4. Los rendimientos de los recursos que conformen el Fondo.

5. Los provenientes de los créditos que se contraten o se asignen para este fin. El Banco de la República, como agente fiscal del Gobierno Na-cional, podrá contratar a nombre de éste, créditos destinados al Fondo. El

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pago de las operaciones de crédito destinadas al Fondo podrán abonarse con cargo a los recursos del mismo.

Artículo 49. Coberturas de riesgo. Con cargo a los recursos de dicho fondo, el Banco de la República podrá ofrecer a los establecimientos de crédito, y solamente para el saldo de la cartera de vivienda individual de largo plazo registrada a 31 de diciembre del año 2000, coberturas de ries-go del diferencial entre la tasa de interés de mercado y la inflación. Las condiciones en que se ofrezca la anterior cobertura propenderán por el reflejo de su valor económico en el largo plazo, en los términos que deter-mine el Gobierno Nacional”.

LA DEMANDAEl actor solicita inicialmente que la Corte declare inconstitucional la

integridad de la Ley 546 de 1999, y en segundo lugar, en caso de no pros-perar la solicitud anterior, pide que se declaren contrario a derecho las disposiciones parcialmente impugnadas.

Manifiesta el demandante que el artículo 3, parcialmente acusado, crea el sistema de valor contable denominado UVR, y le asigna al Consejo de Política Económica y Social la función de regular el crédito hipotecario, estableciendo la metodología del cálculo de la UVR y quitándole de tajo esta función constitucional al Banco de la República, violando los artículos 371, 372 y 373 de la Carta Política y también lo dispuesto por el 16 de la Ley 31 de 1992.

Según la demanda, el artículo 7 impugnado establece que, dentro de las funciones del Consejo Superior de Vivienda, se crea un organismo que le fija las pautas para la regulación del crédito hipotecario a la máxima autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado.

En cuanto al artículo 17, asegura el demandante que el legislador incu-rre en las contradicciones propias de una ley aprobada “a las carreras”, es decir, sin estudio a fondo del tema, ya que establece que los créditos de vivienda tendrán que estar denominados exclusivamente en UVR y más adelante, en el parágrafo del mismo artículo, establece que, “a solicitud del deudor”, las obligaciones en UPAC “podrán redenominarse en moneda legal colombiana”, y en el parágrafo del artículo 1 prevé que algunas en-tidades “podrán otorgar créditos en moneda legal colombiana”, mientras más adelante, en el parágrafo del artículo 38, la normatividad manifiesta que, “a elección del deudor, se podrán denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, en UVR o en pesos”

Aduce que respecto de este cometido, las entidades de crédito se han negado sistemáticamente a redenominar los créditos en moneda legal co-lombiana, como lo obliga la ley.


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Sostiene el demandante que el artículo 42, en los apartes acusados, configuran una estratagema para no cumplir a cabalidad el fallo del Con-sejo de Estado que anuló la Resolución 18 del 30 de junio de 1995 pro-ferida por la Junta Directiva del Banco de la República, pues es claro que en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 1 de enero de 1995, la corrección monetaria estuvo por debajo de la inflación.

Por lo anterior, si se hace la reliquidación desde el 1 de enero de 1993, el deudor estaría pagando un sobreprecio, que no tiene por qué pagar, pues en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 30 de junio de 1995, la corrección monetaria estuvo correctamente calculada, por debajo de la inflación.

En vista de lo anterior, considera el actor que para dar cabal cumpli-miento al fallo del Consejo de Estado, el periodo correcto para la reliqui-dación es el comprendido entre el 1 de julio de 1995 y el 31 de diciembre de 1999.

Expresa que mediante Resolución 2896 de diciembre de 1999, el Vice-ministro de Hacienda fija los valores de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, y señala que es con base en estos valores que las corporaciones financie-ras realizan la reliquidación de los créditos contemplada en la Ley 546, la cual perjudica especialmente a los deudores con créditos anteriores al 30 de junio de 1995.

Menciona que el 30 de diciembre de 1999, el Gobierno Nacional expi-dió el Decreto 2703, por el cual se adoptó la metodología recomendada en el documento CONPES 3066 del 23 de diciembre de 1999, para el cálculo de la UVR a partir del 1 de enero del año 2000 y que es la misma metodo-logía contemplada en el Decreto 856 de 1999.

El actor considera que con esta metodología las corporaciones hicie-ron las reliquidaciones de los créditos, cobrando una tasa de interés que sobrepasa durante seis meses la tasa límite de usura y durante 23 meses la tasa de interés para créditos ordinarios.

Lo anterior se evidenció -agrega la demanda- cuando los deudores hi-potecarios observaron que su situación se empeoró y sintieron, a pesar de la reducción de sus saldos, que sus cuotas subieron escandalosamente.

De acuerdo con el demandante, al observar que la metodología apli-cada para calcular la UVR estaba llevando al deudor a pagar intereses de usura, el Gobierno Nacional ha debido inmediatamente pedir al CONPES que la cambiara, con el fin de subsanar tal error; pero declara que, en

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cambio, apresuradamente el 15 de febrero expidió el Decreto 234, por medio del cual legalizó el cobro de intereses de usura en los créditos hi-potecarios.

Tal actitud, según entiende el actor, le dio patente de corso a la Super-intendencia Bancaria para incurrir en falsedad de documento público al permitir que la UVR sea calculada con base en la inflación de los últimos doce meses.

Tilda el impugnante el Decreto 234 de 2000 como un instrumento jurí-dico que legaliza el delito de usura en todos los créditos hipotecarios en Colombia, lo cual no corresponde a un sistema adecuado de financiación de vivienda.

Indica el demandante que el artículo 2 de la Ley 546 acusada crea un Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria, dispo-sición que, en su sentir, refleja el principal objetivo de la Ley, es decir, el de proteger a los banqueros y a los dueños del capital.

Afirma que la situación planteada por el artículo 48, demandado en su integridad, contraría el principio de igualdad, pues el Estado debe promo-ver las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, y la protección debe ser para las personas que se encuentran en circunstancias de debi-lidad manifiesta y no para los banqueros, quienes se encuentran en una posición dominante. A su juicio dicha norma viola también el artículo 373 de la Carta, toda vez que el Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares.

Sostiene el demandante que el artículo 3, parcialmente acusado, vul-nera el contenido del 371 superior, pues se están invadiendo las funciones constitucionales del Banco de la República como ente encargado de la regulación de la moneda, de los cambios internacionales y del crédito, así como de la emisión legal de la moneda.

Así mismo, la demanda sostiene que con lo dicho se desconoce el artículo 372 de la Carta, en cuanto el legislador está dotando al CONPES del carácter de autoridad monetaria y crediticia en lo concerniente al tema de los créditos hipotecarios.

Manifiesta que el artículo 3 demandado vulnera el 136 superior, pues en aquél el legislador permitió que el CONPES fije el manejo de la UVR, manejo que le era completamente reservado al Banco de la República.

Finalmente aduce que, en cuanto a la reliquidación de los créditos, el artículo 41, demandado, es claramente inconstitucional, pues desconoce


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el fallo del Consejo de Estado que anuló la Resolución 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República, introduciendo en este caso un mico, pues la reliquidación se debe hacer a partir del 1 de julio de 1995. Además estima que no puede ser constitucional una reliquidación que le-galice el cobro de intereses de usura.

En el presente asunto la Corte encuentra que existe cosa juzgada constitucional en relación con algunas de las disposiciones demandadas.

En efecto, mediante Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000 (M.P.: Dr.

José Gregorio hernández Galindo) el artículo 3 fue declarado inexequible; el 17 se declaró exequible; y las expresiones acusadas en este proceso contenidas en los artículos 39 y 41 también se consideraron ajustadas a la Carta Política.

En consecuencia, en cuanto se refiere a las citadas normas, se orde-nará estarse a lo resuelto en dicha providencia.

Por otra parte, cabe anotar que respecto del artículo 48, numeral 1, en el citado Fallo C-955 de 2000 la Corte estimó que dicho precepto era exe-quible solamente en cuanto no contrariaba lo dispuesto en el artículo 338 superior -único cargo que en dicha ocasión se analizó-, por lo que existe una cosa juzgada relativa.

En relación con el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 546 de 1999, debe observarse que el cargo formulado no corresponde a su texto; está dirigido en realidad a demandar la inconstitucionalidad de otras normas, lo que implica ineptitud sustancial de la demanda.

En efecto, según afirmación del actor, “el artículo 48 crea el Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera hipotecaria, para proteger a los banqueros, en caso de que la DTF esté por encima de la inflación, pero no se contempla por ninguna parte la protección para el deudor hipotecario, en caso de una alta inflación que puede desbordar la capacidad de pago de los deudores que incluso los llevan a pagar intereses usureros (…)”.

Dice después que, claramente, lo señalado “viola el artículo 13 de la Constitución Nacional pues el Estado debe promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, y la protección debe ser para las perso-nas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y no para los banqueros, que se encuentran en una posición dominante”.

Otro cargo contra la misma norma es el de desconocer el artículo 373 de la Carta, en cuanto el Banco de la República no puede establecer cu-pos de crédito ni otorgar garantías a favor de particulares.

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Ahora bien, si se lee el texto del artículo 48, sobre el cual recaen los transcritos comentarios del demandante, se encuentra que sólo alude a la autorización para crear el Fondo, agregando que su administración estará a cargo del Banco de la República, en los términos que establezca el Go-bierno Nacional, mientras determina que las inversiones que realice dicho fondo se consideran de orden social, y finalmente señala cuáles son los recursos con los que cuenta.

De todo lo anterior se deduce que no hay concordancia entre el texto de la norma demandada y los cargos formulados. Al respecto cabe anotar que esta Corte no puede hacer el análisis de constitucionalidad de una disposición acusada cuando lo que se ataca es una regla diferente de la señalada por el actor como inconstitucional, mediante deducciones o inferencias creadas por él y no imputables a la regla de Derecho puesta en tela de juicio.

En cuanto atañe al artículo 49 de la Ley 546 de 1999, el actor no for-mula ningún cargo de inconstitucionalidad, motivo por el cual, también se proferirá fallo inhibitorio respecto de dicha norma.

DECISIÓNCon fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de

la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:Primero.- En relación con los artículos 3, 17, y en lo relativo a las

expresiones acusadas de los artículos 39 y 41 de la Ley 546 de 1999, ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, proferida por esta Corporación.

Segundo.- SE INHIBE la Corte de proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sus-tancial de la demanda.

SENTENCIA C 870 2003. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, septiembre 30 de 2003.Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería.

II- LAS NORMAS ACUSADAS.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la edición oficial No. 43.827 de 23 de diciembre de 1999.

LEY 546 DE 1999(Diciembre 23)


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El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 41. Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimien-tos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

1. (...)

Parágrafo 4°. El Gobierno Nacional queda autorizado para emitir y en-tregar Títulos de Tesorería, TES, denominados en UVR y con el rendimien-to que éste determine, con pagos mensuales, en las cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a los créditos hipotecarios. Dichos títulos serán emitidos a diez (10) años de plazo. Es-tas operaciones sólo requerirán para su validez del decreto que ordene su emisión y determine las condiciones de los títulos, que podrán emitirse con cargo a vigencias futuras y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley.

Artículo 44. Inversión en Títulos de Reducción de Deuda (TRD). Créa-se una inversión obligatoria temporal en “Títulos de Reducción de Deuda” –TRD– destinados a efectuar los abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo, en los términos señalados en los artículos anteriores.

Los TRD se denominarán en UVR; serán emitidos por el Gobierno Na-cional; podrán ser desmaterializados, tendrán un plazo de diez (10) años contados a partir de la fecha de su colocación y serán negociables.

El capital de los títulos se amortizará en un solo pago a su vencimiento y podrá ser prepagado cuando las condiciones fiscales así lo permitan. Los títulos no reconocerán intereses remuneratorios.

La emisión y colocación de los TRD sólo requerirá del Decreto de emi-sión y la firma del Director General de Crédito Público.

Artículo 45. Sujetos obligados a invertir en TRD. Estarán obligados a suscribir en el mercado primario TRD todos los establecimientos de crédi-to, las sociedades de capitalización, las compañías de seguros, los fondos comunes ordinarios, especiales y de inversión administrados por socieda-des fiduciarias, los fondos de valores administrados por sociedades comi-sionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados por las socieda-des administradoras de inversión. No estarán sometidos a esta inversión

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los fondos que de conformidad con el respectivo reglamento, tengan como objeto exclusivo la administración de los recursos de seguridad social y los fondos de inversión extranjera. Igualmente, quedan excluidos los recursos destinados exclusivamente a seguridad social administrados por las com-pañías de seguros.

La inversión a que se refiere este artículo será del cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%) anual, durante seis (6) años, contados a partir del año 2000 y se liquidará sobre el total de sus pasivos para con el público, en el caso de establecimientos de crédito y las sociedades de capitaliza-ción; del cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%) anual, durante seis (6) años, del valor del respectivo fondo en el caso de los fondos de valo-res, fondos comunes ordinarios, especiales y de inversión administrados por sociedades fiduciarias, los fondos de valores administrados por so-ciedades comisionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados por las sociedades administradoras de inversión, y del cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%) anual, durante seis (6) años, sobre las primas emitidas en el caso de las compañías de seguros.

Parágrafo. Los sujetos obligados a efectuar la inversión forzosa la realizarán anualmente por períodos mensuales para completar en cada período anual el cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%). Para el efecto, deberán invertir mensualmente en títulos una doceava parte del porcentaje señalado en el presente artículo, calculado sobre los saldos de los pasivos para con el público, el valor del respectivo fondo, o el valor de las primas emitidas, según sea el caso. El nivel de la inversión deberá ajustarse al final de cada año calendario, con base en el promedio men-sual de la base de cálculo de la inversión durante el plazo aquí previsto. Este mismo procedimiento tendrá lugar anualmente durante el período comprendido entre los años 2000 y 2005, ambos inclusive.

En caso de reducción de los recursos que sirven de base para el cálcu-lo anual de la inversión, no habrá lugar al reembolso del valor invertido en títulos de reducción de deuda.

Considera el demandante que los artículos 44, 45 y parcial del parágra-fo 4º del artículo 41 de la ley 546 de 1999 contravienen los artículos 373, 58, 59, 95-9, 13 y 333 de la Constitución, por las siguientes razones:

- Los artículos 44 y 45 de la ley 546 de 1999 violan el artículo 373 cons-titucional, por cuanto consagran una operación de financiamiento a favor del Estado sin contar con la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República. La inversión forzosa en TRD no se puede clasificar dentro de las fuentes de financiación ordinarias del Estado, dado que no constituye impuesto, tasa, contribución ni multa. Debe por tanto enmar-


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carse como una modalidad de emisión (sic) deuda pública interna, sujeta a la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República, sin excepción.

- La inversión forzosa en TRD es una modalidad de financiamiento del Estado, a través de la emisión de deuda (sic) pública interna. Pues los TRD no forman parte de las fuentes de obtención de recursos de que trata el artículo 338 superior, tal como lo prevé el artículo 3 del decreto 2681 de 1993. No es una modalidad de empréstito. Y como inversión forzosa que es, cuenta a su favor con las sanciones previstas para el incumplimiento, según términos del artículo 9 del decreto 237 de 2000.

- Los TRD son títulos de contenido crediticio, según el artículo 5 del de-creto 237 de 2000. Además, son negociables, conforme al inciso segundo del artículo 44 de la ley 546 de 1999. Y con un plazo de redención de 10 años.

- La obligación de obtener la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República (art. 373 C.P.) fue vulnerada por el artículo 44 de la ley 546 de 1999, de un lado, y de otro, al establecerse que “La emi-sión y colocación de los TRD sólo requerirá del decreto de emisión y la firma del Director General de Crédito Público”. Exonerando así una opera-ción de financiamiento del Estado –mediante una ley marco-, del requisito establecido en la Carta. De otra parte, los TRD no constituyen operación de mercado abierto, único caso en que por mandato constitucional no se requiere la aprobación de la junta directiva del Banco de la República.

- La violación de los artículos 58 y 59 de la Constitución se expresa así: de acuerdo con el artículo 44 censurado los TRD son una inversión temporal, lo cual no es cierto a la luz de sus características. Veamos, en el ámbito económico y financiero se entiende por inversión la acción y efecto de emplear, colocar o destinar dinero u otros bienes a determinada actividad económicamente productiva, mediante la adquisición de activos que representan la inversión realizada, con el fin de obtener rendimientos económicos en el tiempo sobre el capital invertido.

(…)

Obsérvese que el artículo 44 de la ley 546 de 1999 es claro al señalar que la inversión en TRD no generará intereses remuneratorios durante el tiempo en que los dineros captados en virtud de ella han de permanecer en poder del Estado, esto es, durante 10 años.

- El no reconocimiento de intereses remuneratorios en los TRD es vio-latorio del derecho a la propiedad y una expropiación sin indemnización, con manifiesto quebranto de los artículos 58 y 59 constitucionales. En

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efecto, si un particular entrega a título de inversión forzosa una suma de dinero al Gobierno Nacional, mediante la adquisición de un título de deu-da pública interna, para el Gobierno surge la obligación de reconocer no solo la actualización del poder adquisitivo de la moneda, sino también un rendimiento real sobre el dinero así captado, de acuerdo con las condi-ciones vigentes en el mercado y las especiales de esa inversión, según las normas regulatorias de la materia. Esa omisión del reconocimiento y pago de un rendimiento real causa menoscabo al derecho de propiedad, al colocar a determinados particulares en una posición de tener que asu-mir el costo de oportunidad derivado de la imposibilidad de destinar esos mismos recursos a otra inversión rentable, privación de rentabilidad que se extiende por 10 años.

- Los intereses remuneratorios a los que deberían tener derecho los inversionistas titulares de los TRD se los apropia el Estado sin ninguna justificación o causa jurídica, pues el título al cual se le traslada el capital no es definitivo, como sí ocurre en el caso del impuesto. Por tanto, el artículo 44, inciso tercero, in fine, viola el derecho a la propiedad frente a los inversionistas, y vulnera además el derecho a la igualdad de todos los asociados ante las cargas públicas, pues las demás inversiones forzosas existentes en el país sí reconocen a los titulares intereses remuneratorios, tal como ocurre, por ejemplo, con los TDA. En tal sentido se configura una expropiación de los rendimientos financieros, que a la luz del artículo 58 superior, genera a cargo del Estado la obligación de indemnizar previa-mente al expropiado, y sin que medie el correspondiente proceso judicial o administrativo consagrado por la Constitución.

(…)

- La inversión forzosa viola el Preámbulo y los artículos 13 y 95-9 de la Constitución. Dentro de la teoría de la hacienda Pública moderna, el fun-damento de las inversiones forzosas está en el deber social de los sujetos pasivos de las mismas, de contribuir al financiamiento de sectores que por sus características sociales o económicas requieren de especial atención o de capitales a costos menores de aquellos que supondría su adquisición en el mercado de valores, pero esto debe suponer una correlación entre la actividad o condición del sujeto pasivo y la destinación de la inversión. La inversión forzosa debe involucrar una rentabilidad real sobre el capital invertido y un nexo causal entre la actuación del sujeto pasivo y la inver-sión forzosa de que se trate. De lo contrario se estaría ante un empréstito masivo a título gratuito.

(…)

- Por ende, cuando el legislador incluyó en el artículo 45 acusado a entes distintos de los establecimientos de crédito, les impuso una car-ga social que constitucionalmente no están obligados a soportar, pues


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su actividad no tiene relación de causalidad alguna con el sector que se pretende proteger, es decir, el de los deudores de créditos hipotecarios para vivienda otorgados en UPAC. Así pues, la norma contraría el Preám-bulo en tanto atenta contra la justicia como principio del Estado Social de Derecho.

Con apoyo en la inexequibilidad la Corte deberá ordenar a la Nación la redención anticipada de los TRD. En subsidio se solicita la inexequibilidad parcial del artículo 45 de la ley 546 de 1999, en relación con el siguien-te aparte: “(...)los fondos comunes ordinarios, especiales y de inversión administrados por sociedades fiduciarias, los fondos de valores adminis-trados por sociedades comisionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados por las sociedades administradoras de inversión”.

(…)

2. Los problemas jurídicos.El demandante afirma que los artículos 44, 45 y parcial del parágrafo

4º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999 son contrarios a los artículos 373, 58, 59, 95-9, 13 y 333 de la Constitución, por cuanto se consagra una ope-ración de financiamiento a favor del Estado sin contar con la aprobación unánime de la junta directiva del Banco de la República; se eliminó la po-sibilidad de que la inversión forzosa genere rentabilidad real alguna (sic) para los “inversionistas” que deben adquirir esos títulos, por donde, el no reconocimiento de intereses remuneratorios en los TRD es violatorio del derecho a la propiedad y constituye una expropiación sin indemnización; no se da una correlación entre la actividad o condición del sujeto pasivo y la destinación de la inversión, cayendo en un empréstito masivo a título gratuito. Esta relación de causalidad no se da respecto de los sujetos pa-sivos de TRD que no son establecimientos de crédito, violándose así el Preámbulo y los artículos 13 y 95-9 de la Carta; El artículo 45 impugnado infringe el artículo 13 superior, al plasmar un tratamiento desigual para aquellos destinatarios de la TRD que no tienen el carácter de estableci-mientos de crédito, creando un gravamen sin causa que lo justifique para dichos sujetos o una discriminación injustificada frente a la generalidad que deben tener las cargas públicas. En el mismo sentido la norma vul-nera el artículo 95-9 constitucional, pues los TRD se los impone a sujetos diferentes de los establecimientos de crédito, que ninguna responsabili-dad tienen en la crisis del sistema UPAC, a partir de la cual se determinó la creación de los TRD, y ello, por cuanto se atenta contra los principios de equidad y justicia que deben caracterizar el deber de los ciudadanos de contribuir a los gastos e inversiones del Estado. A más del artículo 13 se quebranta el artículo 333 de la Carta Política en cabeza de los adherentes a los fondos de inversión, toda vez que, al obligar a los citados fondos a invertir en TRD se impuso sobre sus adherentes la carga de soportar dos veces el efecto económico negativo que genera tal inversión forzosa. Es

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decir queda en desventaja el inversionista que cumple a través de los fon-dos, respecto de aquel que lo hace directamente.

Debe entonces la Sala concentrarse en el examen de los siguientes temas: (i) la cosa juzgada relativa que se configura frente a las normas demandadas;(Solo se trata, las demás por considerarse ajenas al tema se excluyen). (ii) operaciones de títulos de deuda pública interna y operacio-nes de financiamiento del Banco de la República a favor del Estado; (iii) función social de la propiedad; (iv) sobre el deber de contribuir al financia-miento de los gastos e inversiones del Estado; (v) la libertad económica y el derecho a la igualdad; (vi) el caso concreto.

(…)

La cosa juzgada relativa que se configura frente a las normas demandadas.

Tal como lo pone de presente el Ministerio Público, en el presente caso tiene lugar la cosa juzgada relativa en relación con las disposiciones acu-sadas, toda vez que, mientras la sentencia C-955 de 2000 resuelve sobre la constitucionalidad del artículo 41 y de sus parágrafos 1º, 2º y 3º, no así frente al parágrafo 4º que actualmente se demanda; por su parte la sentencia C-1140 de 2000 contrae lo decidido a sus consideraciones, en las cuales se analizan glosas que no guardan identidad ni semejanza con las que ahora aduce el actor. Siendo del caso resaltar que en lo tocante a los artículos 44 y 45, en la sentencia C-1140 de 2000 la Corte realizó su examen en relación con el artículo 90 superior, el Preámbulo, los artículos 1 y 333 ibídem, pero con exclusiva referencia a la ruptura del equilibrio económico entre deudores y acreedores, tema de suyo bien diferente al de las normas demandadas.

El caso concreto.El actor acusa los artículos 44, 45 y 41 parágrafo 4º –parcial- de la ley

546 de 1999, los cuales, conforme a su naturaleza, sentido y alcance se someten al siguiente examen:

8.1. El artículo 44 crea la inversión obligatoria temporal denominada “Títulos de Reducción de Deuda”, TRD, cuyo fin es el de proveer recursos para hacer abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo. Conforme a esta norma los TRD se denominarán en UVR, los emitirá el Gobierno Nacional, podrán ser desmaterializados, tendrán un plazo de diez años para su redención y serán negociables. En la fecha de vencimiento del título la redención se hará en un solo pago, sin perjuicio de su prepago cuando las condiciones fiscales así lo permitan. Los títulos no causarán intereses remuneratorios. Su emisión y colocación sólo requiere del decreto de emisión y de la firma del director general de crédito público.


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Como bien se aprecia, los TRD constituyen una inversión forzosa que tiene como fin el de proveer recursos para hacer abonos sobre los sal-dos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a largo plazo, lo cual sin duda puede redundar en beneficio de la materiali-zación del derecho a vivienda digna de muchas personas (art. 51 C.P.), a tiempo que atiende a la salvaguarda de la estabilidad del sector financiero, y en particular de su cartera hipotecaria, no obstante la mutación legal de la UPAC hacia la UVR.

(…)Los TRD se redimirán en un solo pago, pudiendo ser prepagados cuan-

do las condiciones fiscales así lo permitan. Asimismo, dichos títulos no causan intereses remuneratorios. Esta caracterización consulta ab initio la potestad que tiene el Estado para intervenir en la economía con miras a la consecución de recursos que alimenten los flujos de liquidez necesarios al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, concretamente, en lo tocante al derecho a vivienda digna que asiste a todos los colombianos; amén de la vocación que tales títulos ostentan frente a la estabilización del sistema financiero y su progresiva reactivación. Los TRD no causan intereses remuneratorios, pero gozan a su favor de la actualización mo-netaria que les dispensa su denominación en UVR. Es decir, día a día los adquirentes mantienen el valor presente de su inversión, y con ello, la intangibilidad del núcleo esencial del derecho a la propiedad. Siendo claro además que, en la tensión que discurre entre el derecho sobre la propiedad privada y la supremacía del interés general, el fin social de la propiedad sale bien librado a instancias de los TRD.

Por otra parte, contrario a lo alegado por el actor, la obtención de altos rendimientos no es el único móvil de la inversión, pues en palabras del Ministerio Público:

(…) Por el contrario, el asunto bajo examen se contrae a una emisión y

colocación de títulos de deuda pública interna –TRD-, a cuyos efectos el Gobierno Nacional está facultado para hacer la emisión mediante decre-to, con la pertinente colaboración del director general de crédito público. Desde luego que estas operaciones se deben realizar con sujeción a la regulación general de las condiciones financieras que señale la Junta Di-rectiva del Banco, de conformidad con el literal c) del artículo 16 de la ley 31 de 1992.

La Sala reitera y concluye: cierto es que tanto el empréstito del Banco de la República a favor del Gobierno, como la emisión y colocación de títulos de deuda pública, apuntan fundamentalmente hacia la consistencia y mejoramiento de las finanzas públicas, y por tanto, hacia el adecuado

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cumplimiento de los fines del Estado. Empero, la forma en que tales actos surgen a la vida jurídico-económica no permite confundirlos, y cuanto me-nos, en el marco de la aprobación unánime de la Junta Directiva.

Siendo entonces los TRD, títulos de deuda pública interna, la preten-dida aprobación unánime que tanto preocupa al actor, resulta superflua. Por ende, en tanto el artículo 373 superior no ha sido quebrantado por el artículo 44 de la ley 546 de 1999, la Corte declarará su exequibilidad por los cargos formulados.

8.2. El artículo 45 impugnado señala taxativamente los sujetos obli-gados a invertir en TRD, quienes al efecto tienen como elemento común su pertenencia al sector financiero. No se someten a esta obligación los fondos que de conformidad con el respectivo reglamento, tengan como objeto exclusivo la administración de los recursos de seguridad social y los fondos de inversión extranjera. Igualmente se marginan los recursos destinados exclusivamente a seguridad social administrados por las com-pañías de seguros.

El artículo estipula una tarifa de inversión del 0.68% anual, durante seis años contados a partir del año 2000, calculada sobre los saldos de los pasivos para con el público, el valor del respectivo fondo, o el valor de las primas emitidas, según sea el caso. Inversión que deberá realizarse por períodos mensuales para completar en cada período anual el 0.68%.

En sentir del actor, esta inversión no cumple con la relación de causa-lidad que debe existir entre la actividad de los sujetos pasivos y el destino de la misma, toda vez que las inversiones forzosas deben ser impuestas a las personas cuya actividad se relaciona directamente con el sector prote-gido, esto es, con el receptor de los recursos generados por la inversión.

Sobre el particular, salta a la vista el yerro conceptual que embarga la argumentación del demandante al reclamar un tal nexo de causalidad. En efecto, nótese que la relación que él pide, en el mejor de los casos sólo tendría cabida en el campo de las contribuciones parafiscales, donde, en términos del Estatuto Presupuestal: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para be-neficio del propio sector”. Por contraste, los TRD, como cualquiera otra especie de inversión forzosa, no tienen las características de una contri-bución parafiscal.

(…)

Así, dada su disímil naturaleza jurídica, fiscal y contable, nada obliga al Congreso de la República a cumplir con una tal relación de causalidad.


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Por el contrario, con apoyo en la libertad de configuración legislativa que lo anima, bien puede el Congreso ejercer su poder intervencionista dentro del circuito económico en pos de fines constitucionales como los que sig-nan la presencia de los TRD, señalando al efecto los sujetos pasivos de la adquisición forzosa sin más imperativos que el respeto y acatamiento de los valores, principios, derechos y deberes que establece el orden jurídi-co superior. Respeto y acatamiento que en el presente caso se cumplen adecuadamente.

(…)

8.3. El parágrafo 4º del artículo 41 demandado alude a la autorización concedida al Gobierno Nacional para emitir y entregar los Títulos de Teso-rería, TES, en las cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a los créditos hipotecarios. Recuerda los requi-sitos de validez de estas operaciones, cuyos títulos podrán emitirse con cargo a vigencias futuras y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la ley 546 de 1999.

El actor demanda la expresión “y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley”, por conside-rar que hace unidad normativa con las demás disposiciones acusadas. Al respecto la Corporación hace extensivas las consideraciones ya expues-tas, en desarrollo de lo cual declarará la exequibilidad de ese segmento normativo, por los cargos planteados.

Finalmente la Corte enfatiza la constitucionalidad de las normas de-mandadas por cuanto el legislador no afectó el núcleo esencial de la liber-tad de empresa; se trata de unas disposiciones que obedecen a motivos adecuados y suficientes que justifican la limitación de la referida garantía; obedecen al principio de solidaridad; y, responden a criterios de razonabi-lidad y proporcionalidad.

DECISIÓN

Declarar EXEQUIBLES los artículos 44, 45 y la expresión “y con base en los recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley”, contenida en el parágrafo 4º del artículo 41, de la ley 546 de 1999, por los cargos formulados.

SENTENCIA C 936 2003. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, octubre 15 de 2003.Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett.

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A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, con-forme a su publicación en el Diario Oficial No 45.064, del 14 de enero de 2003:

“LEY 795 DE 2003

por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Siste-ma Financiero y se dictan otras disposiciones.

“El Congreso de Colombia,Decreta”

CAPÍTULO I

Disposiciones que modifican el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero

Artículo 1°. Adiciónese el numeral 1 del artículo 7° del Estatuto Orgá-nico del Sistema Financiero con el siguiente literal:

n) Realizar operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. Estas operaciones se considerarán leasing operativo para efectos contables y tributarios.

Para el desarrollo de esta operación los Establecimientos Bancarios deberán dar prioridad a los deudores de créditos de vivienda que hayan entregado en dación de pago el respectivo bien inmueble. Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumpla los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio.

En el reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del presente artí-culo, adoptará medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios.

DEMANDA:La declaración de inconstitucionalidad del artículo 1 de la Ley 795 de

2003, que introduce un literal nuevo al numeral 1° del artículo 7 del Esta-tuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF-. La disposición autoriza a las entidades financieras a realizar operaciones de leasing habitacional. El demandante presenta dos cargos en contra de la citada disposición.

1.1 En concepto del demandante, el legislador ha debido dictar una ley general (cuadro o marco) para regular las operaciones de leasing habita-cional; ley en la cual se establecerían los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular dichas operaciones...

(...)


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Aduce que el legislador ha debido establecer los criterios, como lo hizo en la Ley 546 de 1999, que el gobierno debe respetar y, de esta manera, garantizar el cumplimiento de la obligación de que el interés pactado esté sujeto a la variación del índice de precios del consumidor y tasa de inte-rés remuneratorio más baja del mercado (Sentencia C-955 de 2000) y la prohibición de capitalización de tales intereses, conforme a las sentencias C-383 de 1999, C-700 de 1999 y C-747 de 1999.

La ausencia de tales criterios y objetivos y el hecho de que no se hubie-re dictado la disposición en una ley general, conduce a la violación de los artículos 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 25 y 335 de la Constitución Política.

(…)

De la lectura de algunas obras….., el actor desprende varias conclusio-nes, que son fundamento de sus cargos:

a. que el leasing habitacional es el mismo leasing inmobiliario y, por lo mismo, se sujeta a las condiciones económicas propias de esa clase de contratos mercantiles.

b. que en el leasing, la cuota periódica se fija de acuerdo al interés pactado por las partes, lo cual no necesariamente refleja el interés más bajo del mercado.

c. que en el leasing la cuota periódica siempre se establece “con base en el interés compuesto, porque la técnica económica, contable, admi-nistrativa y financiera así lo requiere”.

La adopción del leasing habitacional, con las características indicadas para efectos de financiar la adquisición de vivienda viola el artículo 51 de la Constitución, en la medida en que desconoce el “derecho a la vivienda digna” y desmejora la calidad de vida de los colombianos. Lo anterior, por cuanto el sistema de pago que se deriva de las conclusiones b) y c), conlleva a intereses exorbitantes, que reducen y deterioran de manera progresiva el ingreso del usuario o locatario de la vivienda. “Para un sis-tema adecuado de financiación de vivienda a largo plazo la utilización del sistema de interés compuesto no promueve la vivienda digna a que él tienen derecho los colombianos porque los costos y las cuotas periódicas se vuelven inalcanzables”.

Cargo primero: violación del literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución.

19. El demandante considera que el legislador ha debido dictar una ley marco para regular el tema del leasing habitacional,…

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20. Conforme los fundamentos, la norma que autoriza a una entidad dentro del sistema financiero a realizar una nueva actividad debe ser adop-tada mediante una ley distinta de ley marco. El desarrollo del artículo 335, en este punto específico, está excluido de la deslegalización que opera en otros ámbitos de intervención estatal en materia de actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprove-chamiento e inversión de los recursos de captación. La definición de las actividades que pueden realizarse demanda certeza y la mayor seguridad jurídica para los operadores del mercado y, por lo mismo, rechaza la téc-nica de la ley marco.

(…)

21. Lo expuesto obliga a resolver la última de las preguntas plantea-das. ¿Era necesario que la autorización estuviera acompañada de dispo-siciones propias de leyes marco? En otras palabras, ¿tenía el legislador el deber de dictar normas en las que se establecieran los criterios y objetivos generales a los cuales se sujetaría el Gobierno Nacional para regular el leasing habitacional?

22. Sobre este punto la Corte considera que en el presente caso no era necesario acompañar a la autorización para realizar el leasing habitacio-nal, normas generales contentivas de los criterios y objetivos a los cuales debe someterse el Gobierno Nacional para regular dicha actividad.

La Constitución manda que existan leyes marco para regular, entre otras, la actividad financiera. Dicho mandato no implica obligación alguna de dictar una única ley marco para desarrollar las actividades sometidas a este esquema regulatorio. Antes bien, la complejidad de los asuntos sujetos a él, bien pude reclamar que se dicten distintas leyes marco para regular diversos puntos de una misma materia. Este es un asunto que el legislador ha de evaluar y, que de hecho, ha aceptado al dictar una ley específica de financiación de vivienda a largo plazo (Ley 546 de 1999).

Teniendo en cuenta lo anterior, el que la autorización para realizar acti-vidades financieras está excluida de la técnica de la ley marco y, finalmen-te, que las condiciones de ejercicio de tales actividades (aspecto funcio-nal) está sujeto a ley marco, resulta claro que al autorizarse una actividad nueva, prima facie no se está frente a una laguna que implica una ilimitada competencia gubernamental.

(…)

Conforme a lo anterior, la autorización a los establecimientos bancarios otorgada en la disposición acusada no demanda que se dicte una nueva ley marco, pues tal actividad se sujeta a las normas marco establecidas en el EOSF y en la Ley 546 de 1999.


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Los artículos 1 y 2 de la Ley 35 de 1993, incorporados en los artículos 46 y 48 del EOSF establecen criterios como el deber de asegurar que el desarrollo de las actividades financieras esté en concordancia con el inte-rés público; se garantice la tutela efectiva de los derechos de los usuarios de los servicios ofrecidos; exista garantía del mantenimiento del margen de solvencia; garantía de transparencia y seguridad en las operaciones; promoción de la libre competencia; democratización del crédito; coordi-nación de la intervención con “los objetivos de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia y la política económica general”, etc. Al paso que los artículos 1 y 2 de la Ley 546 de 1999 establecen que el sistema de financiación de vivienda a largo plazo está sujeto al índice de precios al consumidor; la obligación de proteger el patrimonio de las familias y de los usuarios de los créditos de vivienda; la necesidad de fomentar el ahorro para financiar la adquisición y construcción de vivienda; establecimiento de mecanismos eficientes de financiación, entre otras.

(…)

Debe la Corte advertir que esto último no implica, se repite, que se esté frente a un tema objeto de ley marco. No puede confundirse la auto-rización para realizar ciertas actividades y el establecimiento de objetivos y criterios a los cuales el gobierno debe sujetar la regulación del leasing habitacional –al igual que toda actividad autorizada-. Autorizar realizar una actividad mercantil no es establecer un criterio o principio.

Conclusiones para el cargo primero.23. En conclusión, el cargo no prospera por las siguientes razones:

(i) la norma que autoriza la realización de una actividad financiera, no se tiene que adoptar mediante ley marco; (ii) una vez autorizada una nueva actividad financiera, ésta se somete a las leyes marco vigentes y aplica-bles según la materia; (iii) la autorización para que los establecimientos bancarios realicen operaciones de leasing habitacional se dictó en una ley ordinaria y, en cuanto a la realización de la actividad, se sujeta a las normas de naturaleza marco contenidas en la disposición demandada, en el E.O.S.F y en la ley marco en materia de financiación de vivienda (ac-tualmente, Ley 546 de 1999).

Derecho a la vivienda digna y deber estatal de establecer sistemas adecuados de financiación a largo plazo.

24. El artículo 51 de la Constitución regula lo relativo al derecho a la vivienda digna. La disposición establece dos elementos diversos. En su inciso primero señala la existencia del derecho y, en el segundo, precisa algunos deberes estatales directamente ligados con dicho derecho. A fin de analizar la disposición demandada, la Corte considerará primeramente el alcance del derecho a la vivienda digna y, a partir de tales parámetros, iniciará el estudio de los cargos en su contra.

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25. Como se indicó antes, el artículo 51 de la Constitución establece la existencia del derecho a la vivienda digna y fija deberes Estatales en relación con el mismo. De la disposición no se desprenden elementos que permitan fijar claramente su contenido material. Los deberes estata-les estatuidos en la disposición resultan insuficientes para una completa caracterización del derecho.

El artículo 93 de la Constitución dicta que los derechos constituciona-les deben interpretarse de conformidad con los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece en el parágrafo 1 del artículo 11 que “los Estados Partes... reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para si y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados...”. Por tratarse de un tratado de derechos humanos ratificado por Colombia, resulta pertinente tomar nota de la interpretación que de dicha disposición ha adoptado su intérprete autorizado: el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.

26. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en la Observación General N°4131 expuso sus conside-raciones en torno al derecho a una vivienda adecuada. Es de anotar que tales consideraciones se adoptaron luego de realizarse diversas conferen-cias sobre la materia y que la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobara la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el año 2000132. Para efectos del control constitucional y la función de la Corte de guardar la in-tegridad y supremacía de la Constitución, resulta central definir el alcance del derecho a la vivienda digna. La mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación de la disposición constitucional. El parágrafo 8 de la observación contiene algunos aspectos centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de interpretación de la disposición constitucional. Tales elementos se refieren a dos grandes grupos de asuntos: condiciones de la vivienda y seguridad del goce de la vivienda.

26.1 El primer elemento –condiciones de la vivienda- se refiere a que la vivienda no puede, desde un punto de vista material, equipararse a la existencia de un simple techo que impida la lluvia y el frío o calor excesi-vos. La vivienda debe entenderse como un lugar que ofrezca seguridad a la persona frente a las inclemencias ambientales y un punto a partir del cual pueda proyectar su vida privada y en sociedad. Lo anterior implica que la vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir elementos que aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los re-quisitos mínimos de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una 131 U.N. Doc. E/1991/23.132 Resolución 42/191 de 11 de diciembre de 1987 (A/43/8/Add.1).


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persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.

(…)

En directa relación con lo anterior, la vivienda debe garantizar el acce-so a una serie de bienes que aseguren su bienestar, como los servicios públicos, su seguridad, como acceso a servicios de emergencia, y su nu-trición, lo que implica que los planes de vivienda correspondan a debidos planes de desarrollo urbano. Tales planes de desarrollo deben asegurar que la vivienda se encuentre en un lugar donde exista acceso a elementos centrales para la vida digna de la persona y su vida en sociedad como acceso a trabajo, salud, educación y un ambiente sano. Finalmente, debe tomarse en cuenta factores culturales, de manera que la vivienda respon-da, sin sacrificar el acceso a los servicios tecnológicos, a los patrones culturales de diseño, construcción, etc., de viviendas.

En los literales b, f y g del párrafo 8 de su Observación General 4 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales analiza los ele-mentos antes mencionados:

“b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructu-ra. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensa-bles para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia”.

“f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que per-mita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe cons-truirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitan-tes”.

“g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sa-

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crifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos.”

La Corte entiende, a partir de lo anterior, que el derecho a la vivienda digna implica, entonces, una relación estrecha entre las condiciones de vida digna de la persona y la garantía de la realización de derechos socia-les y colectivos y el aseguramiento de la prestación eficiente y planificada de los servicios públicos domiciliarios y servicios públicos asistenciales, requeridos para la vida en sociedad de una persona. La Corte ha subraya-do la importancia de algunos de estos servicios al considerar las dificulta-des derivadas de la ineficiente prestación del servicio de energía eléctrica en zonas urbanas133.

26.2 El segundo grupo de elementos se integran bajo el concepto de seguridad en el goce de la vivienda. Este punto es el que interesa direc-tamente en el presente proceso. Según se desprende de la Observación General 4 en comento, tres factores han de considerarse bajo el concepto de seguridad en el goce de la vivienda: asequibilidad, seguridad jurídica de la tenencia y “gastos soportables”.

La asequibilidad consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda, así como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia de la vivienda. Tal acceso ha de tener en consideración especial a los grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial protección obligatoria para las personas desplazadas y víctimas de fenómenos naturales134. Sobre este punto, en el literal e) del parágrafo de la Observación General 4°, antes mencionada se lee:

“e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desven-taja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para con-seguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos termi-nales, los individuos VIh positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la socie

ç133 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-881 de 2002.134 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-958 de 2001.


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dad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho”.

Lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la vivienda les impide el acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos implicara la negación de otros bienes necesarios para una vida dig-na. En este orden de ideas, se demanda de parte de los Estados políticas que aseguren sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto para financiar su adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas. En punto a lo que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales denomina “gastos soportables”, el literal c) del parágrafo 8 de la Observa-ción General 4° establece:

“c) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financia-ción que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.”

Finalmente, la seguridad de la tenencia apunta a que las distintas for-mas de tenencia de la vivienda –propiedad individual, propiedad colectiva, arriendo, leasing, usufructo, etc.- estén protegidas jurídicamente, princi-palmente contra desahucio, hostigamiento, etc. Lo anterior equivale a la “seguridad jurídica de la tenencia”, como lo ha analizado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el literal a) del parágrafo 8 de la Observación General 4:

“a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal

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contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.”

No sobra subrayar que el Programa de las Naciones Unidas sobre Asentamientos humanos “UN-hABITAT”, ha diseñado y promovido una campaña específica sobre la seguridad jurídica de la tenencia de vivienda.

27. Para el caso colombiano, de las consideraciones del Comité de De-rechos Económicos, Sociales y Culturales, es claro que el artículo 51 de la Constitución expresamente regula algunos de los elementos del derecho a la vivienda adecuada, resultando el espectro de protección nacional más amplio, habida consideración de su vinculación con la dignidad humana y la demanda de protección específica a determinadas formas de asocia-ción para el logro del acceso a la vivienda.

Por otra parte, tales consideraciones obligan a aceptar que el acceso a la vivienda digna no se refiere exclusivamente a la financiación de la propiedad sobre la vivienda, pues expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la vivienda. De lo anterior surge que corresponde al Estado diseñar varias estrategias financieras y de situación de recur-sos para atender distintas modalidades de tenencia de la vivienda y no limitarse a asegurar la propiedad sobre los inmuebles. Así, si el Estado garantiza a sus habitantes el arriendo de inmuebles destinados a vivienda –con todas las condiciones antes anotadas -, habrá cumplido con las obli-gaciones derivadas del Pacto. Tales modalidades resultan especialmente importantes a la hora de considerar los costos de la vivienda y las dificul-tades de acceso derivadas del mismo. Así mismo, resulta decisivo para controlar métodos de financiación que conduzcan a impedir a la población, especialmente la más pobre y vulnerable, el goce de su derecho.

28. La posibilidad de que existan diversos mecanismos para financiar el acceso a la vivienda, ha de tener en cuenta, por lo expuesto, las ne-cesidades reales de la población, así como la disponibilidad de recursos nacionales –públicos y privados-, para financiar las distintas formas. Lo anterior supone que no necesariamente deben adoptarse sistemas de fi-nanciación del acceso a la vivienda únicos, pudiendo existir mecanismos diferenciales que tenga en cuenta factores tales como los recursos fa-miliares, los recursos estatales, etc. Ello no entraña violación alguna al derecho a la igualdad, pues, en punto a la financiación del acceso a la vivienda, han de tenerse en cuenta la condiciones reales de las familias, no resultando equitativo, por ejemplo, extender mecanismos de subsidio a quienes tienen recursos familiares para satisfacer sus necesidades y, de


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esta manera, reducir las oportunidades para que la población más pobre y vulnerable vea postergado indefinidamente el acceso a una vivienda.

29. De lo expuesto se desprende que no resulta incompatible y violato-rio del derecho a la vivienda digna que se sujeten a condiciones mercanti-les ordinarias el acceso a determinadas viviendas, particularmente aque-llas no destinadas a la vivienda familiar. Quienes están en capacidad de asegurar, por vías mercantiles ordinarias, la satisfacción de su derecho a la vivienda, sea mediante su adquisición, el arrendamiento u otras formas comunes en el tráfico comercial, no pueden exigir, como derecho constitu-cional, que sean inmunizados de manera absoluta frente las contingencias propias del mercado.

(…)

Simplemente, subraya la Corte que, no está prohibido sujetar a con-diciones comerciales el acceso a la vivienda no familiar, así como, y en ciertas condiciones, a la vivienda familiar de personas con capacidad sufi-ciente para financiar tranquilamente distintas formas de tenencia.

30. En resumen, la Corte concluye que el derecho a la vivienda digna no implica únicamente el derecho a la propiedad sobre la vivienda, resul-tando admisibles distintas formas seguras de tenencia. La existencia de sistemas adecuados de financiación a largo plazo no supone que (i) nece-sariamente todo sistema de financiación esté por fuera de las condiciones mercantiles ordinarias; (ii) que todos los sistemas de financiación tengan los mismos parámetros financieros; (iii) que deba existir un único régimen de financiación de vivienda a largo plazo; (iv) que necesariamente todo sistema de financiación a largo plazo deba ser igualitario; por el contrario, es pertinente y posible que se distinga entre quienes tienen capacidad adquisitiva y quienes, por sus condiciones financieras, estén excluidos de la posibilidad de pagar precios ordinarios.

31. habiéndose analizado su contenido general, resta por considerar las personas protegidas. La vivienda digna no es un bien jurídico de carác-ter exclusivamente individual. Antes bien, frecuentemente tiene un destino grupal (no colectivo): la familia.

La familia como objeto constitucionalmente protegido (C.P. art. 42) re-quiere un espacio determinado en el cual se desarrolla y se realizan los procesos propios de este fenómeno social. Dicho espacio corresponde a la vivienda y las condiciones antes indicadas, que cualifican su dignidad y benefician a cada uno de sus integrantes, así como a la familia. Sin la mencionada protección a los individuos integrantes de la familia, ésta se ve desprotegida y se enfrenta a su disolución.

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Lo anterior indica que, por otro lado, no se pueda considerar a la familia exclusivamente como unión de un hombre y una mujer, sino en un sentido social, de suerte que abarque a la “familia unipersonal” y diversas formas de unión grupal que convivan juntos135. Lo anterior, en la medida en que la vivienda digna comprenda la idea de habitación. Se protege el lugar des-tinado para habitar, sin considerar cómo se integre el núcleo familiar. Así, es objeto de la disposición constitucional la vivienda familiar136.

De conformidad con lo anterior, no existe obligación constitucional al-guna de que la financiación de viviendas que no estén destinadas a la vi-vienda (habitación) familiar del tenedor (tenedor, poseedor o propietario), adopte modalidades especiales. Suponer una obligación constitucional en sentido contrario, implicaría extender la satisfacción de derechos consti-tucionales hacia ámbitos meramente lucrativos y mercantiles. Tal no es el propósito de la norma constitucional.

32. Lo anterior obliga a una consideración adicional. El acceso a la vivienda se logra, salvo que el Estado lo otorgue directamente, bajo mo-dalidades contractuales privadas, donde en algunos casos impera la au-tonomía de la voluntad. Al distinguirse entre la vivienda familiar (aquella destinada a la habitación del tenedor) y aquella que entra en el mercado inmobiliario, se hace evidente que en el primer ámbito opera una limitación a la autonomía contractual.

En una democracia constitucional los derechos constitucionales operan, no sólo como límites a la actuación estatal, sino también como definidores del espectro de libertad de los particulares. Estos tienen que adecuar sus comportamientos, y coadyuvar, a la realización de los fines constitucionales. Esto, claro está, dentro de un esquema en el que el balance entre los dere-chos constitucionales no conduzca al sacrificio de la autonomía privada.

Si el legislador considera necesario, o las circunstancias fácticas lo tor-nan demandable, la existencia de un sistema especial de financiación de la tenencia de vivienda familiar, la actividad privada se encontrará sujeta, en lo que a la autonomía respecta, a los parámetros constitucionales y estatales de actuación.

A partir de las anteriores consideraciones, la Corte abordará el segun-do cargo.

Cargo segundo: violación del artículo 51 de la Constitución.

135 Corte Constitucional de Colombia. sentencia T-163 de 2003.136 Corte Constitucional de Colombia sentencia C-560 de 2002. La Corte conside-ró una de las modalidades de la vivienda familiar y su protección.


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33. El demandante y el Procurador General de la Nación coinciden en acusar la violación del artículo 51 de la Constitución, por cuanto la disposición demandada no establece criterio alguno que asegure que el régimen de financiación de vivienda adoptado, asegure el cumplimiento de los parámetros que la Corte Constitucional fijó al estudiar las normas relativas a los sistemas UPAC y UVR y que estiman deben ser extensibles al leasing habitacional. En todo caso, punto en el cual insiste el Procu-rador, el legislador ha debido fijar criterios claros para garantizar que el leasing habitacional no se convierta en un instrumento de pauperización y que haga nugatorio el derecho a la propiedad sobre la vivienda. Finalmen-te, estiman que, si se admiten los criterios contenidos en la disposición, éstos resultan insuficientes para garantizar el acceso a la propiedad sobre la vivienda y, mucho menos, para calificar de sistema adecuado de finan-ciación de vivienda.

Los intervinientes consideran que la disposición si contiene suficientes elementos que garantizan la realización del derecho a la vivienda digna. Además, consideran que les son extensibles las disposiciones relativas a los créditos de vivienda regulados mediante Ley 546 de 1999 (a lo cual se opone el Procurador, pues considera que se trata de normas especiales para el crédito y, por lo mismo, no extensibles al leasing habitacional). Además, las fallas que el demandante le endilga al modelo del leasing habitacional no se desprenden de su contenido normativo, y habrá que esperar a la regulación gubernamental sobre la materia.

De los planteamientos expuestos por los distintos participantes en el debate constitucional surgen distintas preguntas a resolver dentro del mar-co del problema jurídico planteado. En primer lugar la Corte deberá volver sobre el artículo 51 de la Constitución, a fin de interpretar el alcance del mandato: “El Estado fijará... sistemas adecuados de financiación a largo plazo”. Con base en las conclusiones a que llegue sobre el anterior punto, deberá abordar lo relativo a la ausencia, según el demandante y el Procura-dor General de la Nación, de reglas que excluyan el leasing habitacional de las reglas del mercado y que, además, en opinión de estas personas, debe-ría adoptarse mediante normas generales que fijaran los criterios y objetivos a los cuales ha de sujetarse el gobierno para regular la materia.

34. El artículo 51 de la Constitución establece que el Estado tiene el deber de fijar “sistemas adecuados de financiación a largo plazo”. La pre-gunta central en relación con dicha disposición es: ¿cuál es el mandato constitucional? La disposición constitucional no establece elementos que permitan inferir (i) qué es un sistema de financiación adecuado y (ii) el objetivo de la financiación. Podría pensarse que, en tanto que se refiere a financiación a largo plazo, está dirigido a la adquisición de vivienda. Sin embargo, ello no es necesariamente así.

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34.1 (…), el derecho a la vivienda adecuada de que trata el Pacto Inter-nacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y que se corres-ponde en buena medida al derecho constitucional a la vivienda digna, com-porta diversos elementos. En punto a su financiamiento, existe una directa relación entre las maneras de tenencia de la vivienda y los instrumentos que se considera idóneos y adecuados para garantizar dicha tenencia.

El programa de la Naciones Unidas sobre asentamientos humanos –UN-HABITAT-, ha recopilado la práctica de tenencia mundial, indicando que existen figuras que suponen propiedad sobre el inmueble, el arren-damiento, la propiedad sobre algunos de los elementos de la propiedad (derecho de uso o usufructo), arrendamiento con opción de compra, etc., que están sujetos a diversos términos y, por lo mismo, a distintas modali-dades de financiación.

Teniendo en cuenta lo anterior, una primera aproximación a la disposi-ción constitucional permitiría inferir que el constituyente demanda del Es-tado colombiano que exista, según la modalidad de tenencia, un sistema de financiamiento a largo plazo que resulte adecuado para dicha forma de tenencia. Por ejemplo para la adquisición de la propiedad o uno de los ele-mentos, así como para financiar un arrendamiento con opción de compra.

A partir de lo anterior, la adecuación del sistema de financiación a largo plazo estaría dirigida a fijar condiciones financieras del sistema, de suerte que se asegurara, en la medida de lo posible, que las personas pudieran cubrir dicho costo, sin que implicara un sacrificio para la atención de sus necesidades básicas.

34.2 Para la Corte Constitucional no existe razón alguna que permita inferir que el constituyente ha preferido alguna de las siguientes interpre-taciones: (i) sistema adecuado de financiación equivale a la existencia de un sistema de financiación adecuado a la modalidad de tenencia de la vivienda y (ii) financiación adecuada significa la existencia de una modali-dad financiera que permita cubrir el costo de la vivienda, sin sacrificar las necesidades básicas. Por el contrario, la realización del derecho a la vi-vienda digna sugiere que han de tenerse presentes ambos elementos. Sin embargo, la Corte reconoce que, en punto a la definición de la “adecuada financiación”, el legislador goza de un amplio margen de configuración, frente al cual el control de constitucionalidad se restringe a situaciones de error manifiesto, en los cuales no se garantiza la efectividad del derecho (C.P. art. 2).

35. En otras palabras: financiar la tenencia, establecer las condiciones de financiación de la tenencia o sujetarlo a la dinámica comercial. Todo ello, se repite, siempre y cuando se asegure la efectividad del derecho.


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36. En un sentido abstracto, el legislador puede hacer una evaluación de las condiciones estructurales que inciden en el acceso a alguna mo-dalidad de tenencia de la vivienda. Así, bien puede adoptar esquemas subsidiados, intermedios o desregulados. En otras palabras: financiar la tenencia, establecer las condiciones de financiación de la tenencia o su-jetarlo a la dinámica comercial. Todo ello, se repite, siempre y cuando se asegure la efectividad del derecho.

37. En el punto concreto relativo al leasing habitacional habrá de tener-se en cuenta la estructura de esta figura jurídica. El legislador no acom-pañó la autorización de realizar esta actividad de una precisión sobre la forma en que se establecía esta modalidad contractual. Simplemente, se desprende de la disposición, que se asemeja al leasing financiero.

Al responder el primer cargo de inconstitucionalidad se llegó a la con-clusión de que la autorización para los establecimientos bancarios, adop-tada mediante una ley ordinaria, no implicaba la ausencia de normas mar-co que afectaran las condiciones de operación de esta actividad.

En la disposición demandada se encuentran, además de elementos de naturaleza propia de una ley ordinaria –la autorización misma -, otros que son de clara estirpe de ley marco. Se trata de la obligación impuesta por el legislador al gobierno de dictar normas de protección de los usuarios o locatarios. Este mandato, aunque esté contenido en una ley ordinaria, afecta el contenido normativo de los artículos 1 y 2 de la Ley 546 de 1999 –actualmente marco en materia de financiación de vivienda a largo plazo -, los cuales habrán de interpretarse de conformidad con este mandato.

38. En este proceso se ha cuestionado la compatibilidad de las normas de la Ley 546 de 1999 con el leasing habitacional. La Corte estima que dicha incompatibilidad se deriva de una apreciación equivocada sobre la naturaleza de las disposiciones contenidas en los artículos antes mencio-nados.

Si las pautas contenidas en tales disposiciones se entienden como re-glas137, resulta indudable su incompatibilidad, pues establece condiciones obligatorias frente a un contrato de mutuo con garantía hipotecaria, pac-tado en U.V.R.

El artículo 150 numeral 19 de la Constitución ordena al Congreso dictar normas generales contentivas de objetivos y criterios. En esta medida, la competencia del legislador se limita a dictar normas que tengan tal con-

137 Corte Constitucional de Colombia. Sobre las normas que tienen estructura de reglas, ver sentencia C-1287 de 2001.

299


figuración –objetivos y criterios -. Tales objetivos y criterios, en últimas, implican la consagración de principios a los cuales ha de someterse el Gobierno Nacional para desarrollar la materia de la ley marco.

(…)

39. Teniendo en cuenta lo expuesto y el hecho de que el derecho cons-titucional a la vivienda digna afecta la autonomía contractual, resulta claro para la Corte Constitucional que, bien sea en el ámbito de la regulación que dicte el Gobierno o en el plano de los acuerdos de voluntades, debe garantizarse el objetivo de hacer eficaz el acceso a la vivienda familiar.

La regulación que el Gobierno debe dictar en la materia, debe estar sometida a lo establecido en los artículos 1 y 2 de la Ley 546 de 1999 y en la sentencia C-955 de 2000. Así, la regulación relativa a las operaciones de leasing habitacional, deberá establecer elementos que, por ejemplo, garanticen alguna relación entre el precio pactado, su incremento y las variaciones de la economía. No puede, en el plano constitucional, suje-tarse a la arbitrariedad de la parte poderosa de la relación. Por ejemplo, en materia de créditos de vivienda a largo plazo, el legislador ha utilizado el índice de precios al consumidor como criterio, el cual resulta razonable habida consideración de su carácter objetivo.

De igual manera, la figura del leasing habitacional no podrá convertirse en un medio para concentrar el crédito o para limitar, directa o indirecta-mente, el derecho de las personas y las familias a optar, bajo condiciones de plena y suficiente información, entre ésta u otra modalidad de financia-ción de la tenencia de la vivienda. Lo anterior, sin perjuicio de la obligación contenida en el numeral 6 del artículo 2 de la Ley 546 de 1999.

En relación con el artículo 2, deberá, tanto la regulación gubernamental como los acuerdos privados, “proteger el patrimonio de las familias”. Por ejemplo, no es viable que el incumplimiento del pago del canon, apareje la pérdida absoluta del precio pagado (que integra el patrimonio familiar). Ello, desde luego, no impide hacer explícitas condiciones razonables de garantía de cumplimiento de las obligaciones, pues la protección al patri-monio familiar no implica que el Estado se libre del deber de promover y velar por el cumplimiento generalizado de las obligaciones contractuales y extracontractuales en la sociedad.

Frente a tal protección, la tarea de las autoridades competentes se re-laciona directamente con la obligación de velar para que no se presenten situaciones de abuso de la posición dominante que ostentan los interme-diarios financieros. En este orden de ideas, no pueden fijarse condiciones excesivamente onerosas o lesivas y que no tengan en cuenta impondera-bles u otras situaciones imprevisibles.


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De otro lado, y en relación con la disposición demandada, la regulación deberá contener disposiciones sobre la protección a los locatarios. Tales medidas deberán incluir directrices que aseguren la tenencia jurídica del bien objeto del contrato, así como restricciones a la oferta de bienes que no aseguren, en los términos indicados en esta sentencia, condiciones dignas de la vivienda, en particular lo relativo a la oferta de bienes y ser-vicios esenciales.

Por último, y sin que la Corte agote las consecuencias del sometimien-to del leasing habitacional a las normas marco del E.O.S.F. y de la Ley 546 de 1999, la Corporación observa que las distintas modalidades de oferta del leasing habitacional deben asegurar que los contratos se pacten en condiciones que, de la mayor manera posible, “consulten la capacidad de pago” del locatario y de su familia, de suerte que el cumplimiento de las cuotas o el ejercicio de la opción de compra no lleve, dentro de situaciones normales, al sacrificio de la satisfacción de sus necesidades básicas. En directa relación con lo anterior, el gobierno –mediante regulación- y los establecimientos bancarios –a través de los contratos -, tienen el deber de diseñar ofertas que procuren la “eficiente financiación” de esta modalidad de tenencia.

Estas obligaciones se dirigen principalmente a una oferta completa y comprensible de información. Así, el locatario debe ser adecuadamente informado de los riesgos en que incurre y de la relación razonable que debe existir entre su capacidad de pago actual y esperada y el monto de las cuotas a que se obliga a cancelar periódicamente.

La Corte advierte que las anteriores conclusiones se derivan del diseño normativo existente. Así, cabe tener presente que el carácter finalístico que subyace al mandato constitucional del artículo 51, implica que la exis-tencia de un sistema de financiación de vivienda a largo plazo que tome en consideración las circunstancias particulares y los saldos negativos de la relación antes indicada, puede resultar suficiente para satisfacer el dere-cho a la vivienda digna de la población, de manera que resultaría legítimo que otros sistemas de financiamiento pudieran someterse a las leyes del mercado. El mandato implica garantizar el acceso a la vivienda digna y, si existe un sistema –sujeto a condiciones especiales- que realmente lo permite, no existiría razón alguna para impedir la existencia de otros sis-temas que estén al margen de dicho modelo. Negar la posibilidad implica violación del derecho a la libertad de elección.

Conclusiones para el cargo 2°

40. De conformidad con lo expuesto, no prosperan los cargos, pues existe un sistema normativo dirigido a garantizar la financiación de vivien-

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da a largo plazo, que le es aplicable al leasing habitacional. Tal sistema sólo comprende la vivienda familiar (en los términos expuestos), estando sometida la adquisición de vivienda con otros fines, al régimen ordinario. Este sistema, finalmente, puede ser modificado por el legislador, a partir de las ecuaciones consideradas en esta sentencia. Sin embargo, dicha constitucionalidad habrá de ser condicionada, pues claramente la exequi-bilidad está directamente ligada a la existencia (actualmente, pudiendo existir otros) del sistema UVR y, además, a la libertad de elección entre uno y otro sistema de financiación.

41. La realización del derecho a la vivienda digna significa, en pun-to a la existencia de un sistema adecuado de financiación a largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las necesidades de los asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones espe-ciales, puedan acudir a éste. La existencia de restricciones no se limita a normas legales, sino que incluye prácticas mercantiles que condicionen la financiación de la tenencia de la vivienda de tales personas, a la selec-ción del sistema más oneroso, en lugar del sistema sujeto a condiciones especiales.

Por lo tanto, el Estado, por conducto del Gobierno Nacional, deberá adoptar las medidas necesarias y vigilar que las prácticas comerciales de los Establecimientos Bancarios no conduzcan a impedir que quienes requieran del sistema de créditos bajo la modalidad de UVR u otro que resulte adecuado - habida consideración de la relación entre el costo de la vivienda (y su financiación) y los requerimientos para la satisfacción de las necesidades básicas y aquellas requeridas para una vida digna de la persona y sus familias- se vean obligados o coaccionados a acudir a modalidades de financiación sujetas a mercado o a condiciones exce-sivamente onerosas. Con lo anterior, se sujeta la libertad de negociación a restricciones dirigidas a evitar que se presenten situaciones de abuso de la posición dominante, la cual, por mandato constitucional (C.P. art. 333) debe ser evitada por el Estado. Todo lo anterior, sin embargo, debe desarrollarse normativamente, a través de los instrumentos jurídicos dis-puestos en la Constitución para ello. Así, tales medidas deben preverse –en los términos propios de cada técnica legislativa- en normas marco y en leyes ordinarias y, a partir de tales normas, el Gobierno Nacional podrá desarrollar tales regulaciones, como lo ordenan los artículos 333 y 335 de la Constitución.

Lo anterior obliga a una advertencia adicional. La Corte no puede pasar por alto que la interdicción de formas de arbitrariedad privada que, para el presente caso, se manifiestan bajo la forma del abuso de la posición domi-nante, no implica prohibición alguna a que la financiación de vivienda, sea


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a largo o a corto plazo, sea su propiedad o alguna otra forma de tenencia, etc., pueda ser fuente de ganancia patrimonial. Se prohíbe que tal lucro resulte del abuso de la posición dominante; que sea resultado de imponer condiciones excesivamente onerosas a las formas de financiación de las distintas formas de tenencia de vivienda.

DECISIÓN

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente sen-tencia, el artículo 1 de la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, en el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno Nacional debe someterse a los objetivos y criterios señalados el artículo 51 de la Constitución y en los artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y demás reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habita-cional y encaminadas a facilitar el acceso a la vivienda.

SENTENCIA SU 813 2007. (Extractos)Santa Fe de Bogotá, octubre 04 de 2007.Sala Plena.

RODRIGO ESCOBAR GILJAIME ARAÚJO RENTERÍAMANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSAJAIME CÓRDOBA TRIVIÑOMAURICIO GONZÁLEZ CUERVO (AUSENTE CON EXCUSA)MARCO GERARDO MONROY CABRANILSON PINILLA PINILLAHUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO (AUSENTE EN COMISIÓN)CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

ASPECTOS FUNDAMENTALESLEY 546 DE 1999- Deber del juez competente de declarar terminados

todos los procesos ejecutivos hipotecarios que se encontraban en curso a 31 de diciembre de 1999

LEY 546 de 1999-Remanentes y/o saldos insolutos

VIA DE HECHO EN PROCESO EJECUTIVO-Terminación del proceso por reliquidación del crédito del sistema UPAC

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PRO-FERIDAS EN EL CURSO DE PROCESOS HIPOTECARIOS-Procedencia cuando los jueces de instancia se apartan de forma irrazonada de lo con-sagrado en la Ley 546 de 1999 y del precedente jurisprudencial aplicable

303


ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Fina-lidad de la satisfacción de los requisitos genéricos y especiales de proce-dibilidad.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Cau-sales genéricas de procedibilidad

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Pro-cedencia cuando se interpone contra la decisión de no terminar el proceso ejecutivo hipotecario que se encontraba en curso el 31 de diciembre de 1999

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Ne-cesidad de agotar los recursos que contra ellas proceden

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESOS EJECUTIVOS HIPOTECARIOS-Deber de haberse solicita-do la terminación del proceso ejecutivo o la nulidad del mismo

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESOS EJECUTIVOS HIPOTECARIOS-Término para interponerla

La Corte encuentra que la tutela sólo puede proceder si se interpone en cualquier momento desde la decisión judicial de no dar por terminado el proceso hasta el registro del auto aprobatorio del remate, es decir, hasta que se perfecciona la tradición del dominio del bien en cabeza de un terce-ro cuyos derechos no pueden ser desconocidos por el juez constitucional. En efecto, una vez realizado el registro, la persona ha perdido su oportuni-dad de alegar en tutela pues ya existe un derecho consolidado en cabeza de terceros de buena fe, que el juez constitucional no puede desconocer. En estos casos no sobra mencionar que la Constitución ordena proteger, con la misma fuerza, el derecho a la vivienda digna de quien ha perdido su casa por violación del debido proceso y aquel derecho que adquiere el tercero de buena fe que compra un inmueble para tales efectos. Por eso se exige, para que la acción pueda proceder, que se interponga antes de que se consolide el derecho de terceros a una vivienda digna, a través del registro público del auto que aprueba el remate del bien.

PROCESO EJECUTIVO HIPOTECARIO-Terminación de procesos se produce por ministerio de la ley, por lo tanto debe ser declarada de oficio por el juez

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Expedición de la ley 546 de 1999 para garantizarlo


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JUEZ CIVIL-Requisitos para dar por terminado el proceso ejecutivo hipotecario en aplicación de la Ley 546 de 1999

TERMINACIÓN DE PROCESOS HIPOTECARIOS-Requisitos estable-cidos por la Corte Constitucional

Del desarrollo jurisprudencial antes citado se deduce que, para que el juez civil deba dar por terminado el proceso ejecutivo hipotecario instau-rado para el cobro de créditos de vivienda en UPAC, es necesario que se haya iniciado antes del 31 de diciembre de 1999 y que la entidad acreedo-ra haya aportado a él la reliquidación del crédito.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Deci-sión de no terminar los procesos constituye una vía de hecho por defecto sustantivo

PROCESO EJECUTIVO HIPOTECARIO-Plazo razonable para la pre-sentación de la acción de tutela de los procesos iniciados con anterioridad al 31 de diciembre de 1999

TERMINACIÓN DE PROCESOS HIPOTECARIOS-Deber de haberse iniciado antes del 31 de diciembre de 1999 como requisito de protección constitucional

TERMINACIÓN DE PROCESOS HIPOTECARIOS-Protección sola-mente para créditos adquiridos por particulares con destino a la adquisi-ción de vivienda

DEBIDO PROCESO EJECUTIVO HIPOTECARIO-Una vez aportada la reliquidación del crédito al proceso estos deben ser tramitados y archi-vados sin más trámite

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE NEGARON TERMINACIÓN DE PROCESO HIPOTECARIO-Procedencia.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE NEGARON TERMINACIÓN DE PROCESO HIPOTECARIO-Procedencia

Referencia: expedientes T-1334615, T-1428285, T-1467563, T-1493961, T-1497113, T-1452784, T-1468624, T-1481167, T-1484384, T-1484400, T-1484421, T-1484422 T-1518046, T-1519609

Acciones de tutela instauradas por: Álvaro hernán Luna Viteri, José Silvestre Gómez Ramírez, Luis Guillermo Castiblanco Gómez, Maria Doris Amador Ruiz, Nelson Augusto Fernández Melo, Maria Catalina Orjuela

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Orjuela, Claudia Esperanza Beltrán Wittinghann, Emiro Sanguino Solano y otro, Omar Oquendo López, Maria Otilia Morales Morales, Baudelino Cuellar Pachón, William Rivera Rodríguez y otro, Paula Johann Rodríguez Sierra, héctor David Castañeda y otro.

Contra: Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá, Juzgado 11 Civil del Circuito de Bogotá, Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, Juzgado 6to Civil del Circuito de Bogotá, Sala Civil del Tribunal Superior de Cúcuta, Juzgado 3ro Civil del Circuito de Bogotá, Sala Civil- Familia del Tribunal Superior de Bucaramanga, Sala Civil- Familia del Tribunal Superior de Antioquia, Banco AV Villas.

Magistrado ponente:Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil siete (2007).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus compe-

tencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente:SENTENCIADentro del trámite de revisión de los fallos dictados en los asuntos de

la referencia, así:

Intervención de las entidades demandadas.Aplicación de la presunción de veracidad dispuesta en el artículo 20 del

Decreto 2591 de 1991.

Previo a analizar la intervención de las entidades demandadas, es per-tinente recordar que el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 consagra la presunción de veracidad como un instrumento para sancionar el desinte-rés o negligencia de la autoridad pública o el particular contra quien se ha interpuesto una acción de tutela, particularmente porque dentro del plazo señalado por el juez, no rinde la información por éste solicitada (Art. 19 Decreto 2591 de 1991, logrando con ello que los hechos narrados por el accionante en la demanda de tutela sean tenidos como ciertos.138

En efecto, a partir de los principios de inmediatez y celeridad, caracte-rísticos de la acción de tutela, es que se justifica la necesidad de resolver con prontitud sobre los derechos fundamentales cuya protección se recla-ma por vía de la acción de tutela.

138 Corte Constitucional de Colombia. Sentencias T-644 de 2003, MP. Jaime Cór-doba Triviño, T-911 de 2003, MP Jaime Córdoba Triviño y T-1074 de 2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett, entre otras.


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En consecuencia, vistas las circunstancias propias de los casos objeto de revisión en esta sentencia, se tendrán por ciertos los hechos expuestos por los accionantes en cada una de sus acciones de tutela, respecto de aquellas partes vinculadas al trámite de dichas acciones de tutela, y que no intervinieron en ellas.

DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, adminis-trando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

“Primero. LEVANTAR la suspensión de los términos para decidir, iniciadas el 16 de agosto de 2006 (T-1334615) y 13 de marzo de 2007 (demás expedientes de la referencia) por decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional.

Segundo. 2.1. REVOCAR la decisión adoptada el día 15 de marzo de 2006 en el expediente T-1334615 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se confirmó la sentencia de 1° de febrero de 2006 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez negó la protección solicitada por el señor Álvaro hernán Luna Viteri en la acción de tutela iniciada por éste contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá.

2.2. En su lugar, TUTELAR al mismo su derecho al debido proceso en conexidad con el derecho a la vivienda digna.

2.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá, iniciado por la entidad bancaria BANCAFÉ, hoy Central de Inversiones S.A. contra el señor Álvaro hernán Luna Viteri, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

2.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proce-so ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ordenar al Juzgado Treinta y Ocho Civil del Circuito de Bogotá que:

(a) dentro del término de cinco (5) días contados a partir de la notifica-ción de esta sentencia, proceda a solicitar al deudor que manifieste si está de acuerdo con la reliquidación y en caso de objeción, la resuelva de conformidad con los términos establecidos en la ley;

(b) definida la reliquidación, sujetándose a las condiciones fijadas en la parte motiva de esta sentencia, procederá a dar por terminado el proceso,

307


sin que haya lugar a condena en costas. En la misma providencia, orde-nará al acreedor que reestructure el saldo de la obligación, e impartirá las demás órdenes que correspondan, según las circunstancias del caso. En el evento de que durante el trámite de la presente tutela se hubiere regis-trado el auto aprobatorio del remate, el juez civil ordenará la cancelación de este registro y el reembolso del dinero al rematante, a cargo de la enti-dad ejecutante. Cumplido lo anterior, en caso de que se hubiere efectuado la entrega del inmueble, dispondrá la restitución del mismo al deudor.

2.5. Ordene a la entidad financiera ejecutante que reestructure el saldo de la obligación vigente a 31 de diciembre de 1999, de conformidad con la Ley 546 de 1999 y la sentencia C-955 de 2000 y sin el cómputo de los inte-reses que pudieren haberse causado desde el 31 de diciembre de 1999. La reestructuración deberá tener en cuenta criterios de favorabilidad y viabilidad del crédito, así como la situación económica actual del deudor. En todo caso, deberá atender a las preferencias del deudor sobre alguna de las líneas de financiación existentes o que se creen. En el caso en el que exista un des-acuerdo irreconciliable entre la entidad financiera y el deudor corresponderá a la Superintendencia Financiera definir lo relativo a la reestructuración del crédito con estricta sujeción a los criterios mencionados y dentro de un plazo no superior a treinta (30) días contados a partir de la solicitud presentada por cualquiera de las partes. En ningún caso podrá cobrarse intereses causados antes de definida la reestructuración del crédito. No será exigible la obligación financiera hasta tanto no termine el proceso de reestructuración.

Tercero. 3.1. REVOCAR la decisión adoptada el día 8 de agosto de 2006 en el expediente T-1428285 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se confirmó la sentencia de 29 de junio de 2006 de la Sala Civil Tribunal Superior de Bogotá, que a su vez negó la protección solicitada por los señores José Silvestre Gómez Ra-mírez y Maria Elena Gómez de Lemus en la acción de tutela iniciada por éstos contra el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá.


3.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 3ro Civil del Circui-to de Bogotá, iniciado por el entonces Banco Central hipotecario contra los señores José Silvestre Gómez Ramírez, María Elena Gómez y otros, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

3.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proceso ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá que:


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(b) definida la reliquidación, sujetándose a las condiciones fijadas en la parte motiva de esta sentencia, procederá a dar por terminado el proceso, sin que haya lugar a condena en costas. En la misma provi-dencia, ordenará al acreedor que reestructure el saldo de la obligación, e impartirá las demás órdenes que correspondan, según las circuns-tancias del caso. En el evento de que durante el trámite de la presente tutela se hubiere registrado el auto aprobatorio del remate, el juez civil ordenará la cancelación de este registro y el reembolso del dinero al rematante, a cargo de la entidad ejecutante. Cumplido lo anterior, en caso de que se hubiere efectuado la entrega del inmueble, dispondrá la restitución del mismo al deudor.

3.5. Ordene a la entidad financiera ejecutante que reestructure el saldo de la obligación vigente a 31 de diciembre de 1999, de conformidad con la Ley 546 de 1999 y la sentencia C-955 de 2000 y sin el cómputo de los in-tereses que pudieren haberse causado desde el 31 de diciembre de 1999. La reestructuración deberá tener en cuenta criterios de favorabilidad y via-bilidad del crédito, así como la situación económica actual del deudor. En todo caso, deberá atender a las preferencias del deudor sobre alguna de las líneas de financiación existentes o que se creen. En el caso en el que exista un desacuerdo irreconciliable entre la entidad financiera y el deudor corresponderá a la Superintendencia Financiera definir lo relativo a la re-estructuración del crédito con estricta sujeción a los criterios mencionados y dentro de un plazo no superior a treinta (30) días contados a partir de la solicitud presentada por cualquiera de las partes. En ningún caso po-drá cobrarse intereses causados antes de definida la reestructuración del crédito. No será exigible la obligación financiera hasta tanto no termine el proceso de reestructuración.

Cuarto. 4.1. REVOCAR la decisión adoptada el día 19 de septiembre de 2006 en el expediente T-1467563 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se confirmó la sentencia de 11 de agosto de 2006 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez negó la protección solicitada por el señor Luis Gui-llermo Castiblanco Gómez en la acción de tutela iniciada por éste contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá y el juzgado 25 Civil del Circuito de la misma ciudad.


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4.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá, iniciado por la Corporación de Ahorro y vivienda AhORRA-MAS, hoy AV Villas, contra el señor Luis Guillermo Castiblanco Gómez, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

4.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proceso ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá que:

(a) dentro del término de cinco (5) días contados a partir de la notifi-cación de esta sentencia, proceda a solicitar al deudor que manifieste si está de acuerdo con la reliquidación y en caso de objeción, la resuelva de conformidad con los términos establecidos en la ley;

(b) definida la reliquidación, sujetándose a las condiciones fijadas en la parte motiva de esta sentencia, procederá a dar por terminado el proceso, sin que haya lugar a condena en costas. En la misma providencia, orde-nará al acreedor que reestructure el saldo de la obligación, e impartirá las demás órdenes que correspondan, según las circunstancias del caso. En el evento de que durante el trámite de la presente tutela se hubiere regis-trado el auto aprobatorio del remate, el juez civil ordenará la cancelación de este registro y el reembolso del dinero al rematante, a cargo de la enti-dad ejecutante. Cumplido lo anterior, en caso de que se hubiere efectuado la entrega del inmueble, dispondrá la restitución del mismo al deudor.


Quinto. 5.1. REVOCAR la decisión adoptada el día 24 de octubre de 2006 en el expediente T-1493961 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se confirmó la sentencia de


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28 de septiembre de 2006 de la Sala de Casación Civil de la Corte Supre-ma de Justicia, que a su vez negó la protección solicitada por la señora María Doris Amador Ruiz en la acción de tutela iniciada por ésta contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá y el juzgado 25 Civil del Circuito de la misma ciudad.

5.2. En su lugar, TUTELAR a la misma su derecho al debido proceso en conexidad con el derecho a la vivienda digna.

5.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 25 Civil del Circui-to de Bogotá, iniciado por el Banco Granahorrar, contra la señora María Doris Amador Ruiz, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

5.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proceso ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá que:



5.5. Ordene a la entidad financiera ejecutante que reestructure el saldo de la obligación vigente a 31 de diciembre de 1999, de conformidad con la Ley 546 de 1999 y la sentencia C-955 de 2000 y sin el cómputo de los in-tereses que pudieren haberse causado desde el 31 de diciembre de 1999. La reestructuración deberá tener en cuenta criterios de favorabilidad y via-bilidad del crédito, así como la situación económica actual del deudor. En todo caso, deberá atender a las preferencias del deudor sobre alguna de las líneas de financiación existentes o que se creen. En el caso en el que exista un desacuerdo irreconciliable entre la entidad financiera y el deudor corresponderá a la Superintendencia Financiera definir lo relativo a la re-

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estructuración del crédito con estricta sujeción a los criterios mencionados y dentro de un plazo no superior a treinta (30) días contados a partir de la solicitud presentada por cualquiera de las partes. En ningún caso po-drá cobrarse intereses causados antes de definida la reestructuración del crédito. No será exigible la obligación financiera hasta tanto no termine el proceso de reestructuración.

Sexto. 6.1. REVOCAR la decisión adoptada el día 27 de septiembre de 2006 en el expediente T-1497113 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se confirmó la sentencia de 16 de agosto de 2006 de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, que a su vez negó la protección solicitada por el señor Nelson Augusto Fernández Melo, en la acción de tutela iniciada por éste contra el juzgado 11 Civil del Circuito de Bogotá


6.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 11 Civil del Circuito de Bogotá, iniciado por el Banco AV Villas, contra el señor Nelson Augusto Fer-nández Melo, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

6.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proceso ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá que:



6.5. Ordene a la entidad financiera ejecutante que reestructure el saldo de la obligación vigente a 31 de diciembre de 1999, de conformidad con la


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Ley 546 de 1999 y la sentencia C-955 de 2000 y sin el cómputo de los in-tereses que pudieren haberse causado desde el 31 de diciembre de 1999. La reestructuración deberá tener en cuenta criterios de favorabilidad y via-bilidad del crédito, así como la situación económica actual del deudor. En todo caso, deberá atender a las preferencias del deudor sobre alguna de las líneas de financiación existentes o que se creen. En el caso en el que exista un desacuerdo irreconciliable entre la entidad financiera y el deudor corresponderá a la Superintendencia Financiera definir lo relativo a la re-estructuración del crédito con estricta sujeción a los criterios mencionados y dentro de un plazo no superior a treinta (30) días contados a partir de la solicitud presentada por cualquiera de las partes. En ningún caso po-drá cobrarse intereses causados antes de definida la reestructuración del crédito. No será exigible la obligación financiera hasta tanto no termine el proceso de reestructuración.

Séptimo. 7.1. REVOCAR la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2006 en el expediente T-1452784 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la cual negó la tutela del derecho fundamental al debido proceso de la señora María Carlina Orjuela Orjuela en la demanda que ésta dirigió contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá.

7.2. En su lugar, CONCEDER a la actora el amparo de su derecho al debido proceso en conexidad con el derecho a la vivienda digna.

7.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 12 Civil del Circuito de Bogotá, del Banco AV Villas contra la señora María Carlina Orjuela Orjuela, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito, nulidad que se surtirá tan solo respecto de la obligación hipotecaria respal-dada en el pagaré 170717, por ser esta la obligación suscrita por la señora Orjuela Orjuela para la adquisición de vivienda.

7.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proceso ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá que:

(a) dentro del término de cinco (5) días contados a partir de la notifica-ción de esta sentencia, proceda a solicitar al deudor que manifieste si está de acuerdo con la reliquidación y en caso de objeción, la resuelva de conformidad con los términos establecidos en la ley; (b) definida la reliquidación, sujetándose a las condiciones fijadas en la parte motiva de esta sentencia, procederá a dar por terminado el proceso, sin que haya lugar a condena en costas. En la misma provi-dencia, ordenará al acreedor que reestructure el saldo de la obligación, e impartirá las demás órdenes que correspondan, según las circuns-

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tancias del caso. En el evento de que durante el trámite de la presente tutela se hubiere registrado el auto aprobatorio del remate, el juez civil ordenará la cancelación de este registro y el reembolso del dinero al rematante, a cargo de la entidad ejecutante. Cumplido lo anterior, en caso de que se hubiere efectuado la entrega del inmueble, dispondrá la restitución del mismo al deudor.


Octavo. 8.1. REVOCAR la sentencia proferida el 3 de octubre de 2006 en el expediente T-1468624 por la Sala de Casación Laboral de la Cor-te Suprema de Justicia, mediante la cual se confirmó la sentencia de 28 de agosto de 2006 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez negó la protección solicitada por la señora Claudia Esperanza Beltrán Wittinghann en la demanda que ésta dirigió contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá.


8.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 13 Civil del Circuito de Bogotá, del Banco AV Villas contra la señora Claudia Esperanza Beltrán Wittinghann, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

8.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proceso ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá que:

(a) dentro del término de cinco (5) días contados a partir de la notifica-ción de esta sentencia, proceda a solicitar al deudor que manifieste si


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está de acuerdo con la reliquidación y en caso de objeción, la resuelva de conformidad con los términos establecidos en la ley;



Noveno. 9.1. REVOCAR la sentencia proferida el 19 de octubre de 2006 en el expediente T-1481167 por la Sala de Casación Civil de la Cor-te Suprema de Justicia, por medio de la cual negó la tutela del derecho fundamental al debido proceso de los señores Emiro Sanguino Solano y Elizabeth Liévano Daza en la demanda que éstos dirigieron contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Bucaramanga.

9.2. En su lugar, CONCEDER a los actores el amparo del derecho al debido proceso en conexidad con el derecho a la vivienda digna.

9.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 5 Civil del Circuito de Bucaramanga, del Banco Caja Social COLMENA S.A. – BCSC- contra

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los señores Emiro Sanguino Solano y Elizabeth Liévano Daza, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

9.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proceso ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bucaramanga que:




Décimo. 10.1. REVOCAR la sentencia proferida el 10 de octubre de 2006 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en el expediente T-1484384, por medio de la cual negó la tutela del derecho fundamental al debido proceso del señor Omar Oquendo López en la de-manda que éste dirigió contra la Sala Civil – Agraria del Tribunal Superior de Antioquia.


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10.2. En su lugar, CONCEDER al actor el amparo de su derecho al debido proceso en conexidad con el derecho a la vivienda digna.

10.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta en la actualidad el Juzgado Civil del Circuito de La Ceja (Antioquia), de la Compañía Central de Inver-siones S.A. –CISA- contra el señor Omar Oquendo López, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

10.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proce-so ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzga-do Civil del Circuito de La Ceja (Antioquia) que:



10.5. Ordene a la entidad financiera ejecutante que reestructure el sal-do de la obligación vigente a 31 de diciembre de 1999, de conformidad con la Ley 546 de 1999 y la sentencia C-955 de 2000 y sin el cómputo de los intereses que pudieren haberse causado desde el 31 de diciembre de 1999. La reestructuración deberá tener en cuenta criterios de favorabilidad y viabilidad del crédito, así como la situación económica actual del deudor. En todo caso, deberá atender a las preferencias del deudor sobre alguna de las líneas de financiación existentes o que se creen. En el caso en el que exista un desacuerdo irreconciliable entre la entidad financiera y el deudor corresponderá a la Superintendencia Financiera definir lo relativo a la reestructuración del crédito con estricta sujeción a los criterios men-cionados y dentro de un plazo no superior a treinta (30) días contados a partir de la solicitud presentada por cualquiera de las partes. En ningún caso podrá cobrarse intereses causados antes de definida la reestructu-ración del crédito. No será exigible la obligación financiera hasta tanto no termine el proceso de reestructuración.

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Décimo primero. 11.1. REVOCAR la sentencia proferida el 18 de oc-tubre de 2006 en el expediente T-1484400 por la Sala de Casación Labo-ral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la cual negó la tutela del derecho fundamental al debido proceso de la señora María Otilia Morales Morales en la demanda que ésta dirigió contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá.


11.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado den-tro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá, del Banco Granahorrar contra la señora María Otilia Morales Morales, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

11.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proce-so ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzga-do Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá que:



11.5. Ordene a la entidad financiera ejecutante que reestructure el sal-do de la obligación vigente a 31 de diciembre de 1999, de conformidad con la Ley 546 de 1999 y la sentencia C-955 de 2000 y sin el cómputo de los intereses que pudieren haberse causado desde el 31 de diciembre de 1999. La reestructuración deberá tener en cuenta criterios de favorabilidad y viabilidad del crédito, así como la situación económica actual del deudor. En todo caso, deberá atender a las preferencias del deudor sobre alguna de las líneas de financiación existentes o que se creen. En el caso en el que exista un desacuerdo irreconciliable entre la entidad financiera y el


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deudor corresponderá a la Superintendencia Financiera definir lo relativo a la reestructuración del crédito con estricta sujeción a los criterios men-cionados y dentro de un plazo no superior a treinta (30) días contados a partir de la solicitud presentada por cualquiera de las partes. En ningún caso podrá cobrarse intereses causados antes de definida la reestructu-ración del crédito. No será exigible la obligación financiera hasta tanto no termine el proceso de reestructuración.

Décimo segundo. 12.1. REVOCAR la sentencia proferida el 10 de octu-bre de 2006 en el expediente T-1484421 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la cual negó la tutela del derecho fundamental al debido proceso del señor Baudelino Cuellar Pachón en la de-manda que éste dirigió contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá.

12.2. En su lugar, CONCEDER al actor el amparo de su derecho al debido proceso en conexidad con el derecho a la vivienda digna.

12.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 26 Civil del Cir-cuito de Bogotá, de la compañía Central de Inversiones S.A. –CISA- con-tra el señor Baudelino Cuellar Pachón, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

12.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proce-so ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzga-do Veintiséis Civil del Circuito de Bucaramanga que:



12.5. Ordene a la entidad financiera ejecutante que reestructure el sal-do de la obligación vigente a 31 de diciembre de 1999, de conformidad

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con la Ley 546 de 1999 y la sentencia C-955 de 2000 y sin el cómputo de los intereses que pudieren haberse causado desde el 31 de diciembre de 1999. La reestructuración deberá tener en cuenta criterios de favorabilidad y viabilidad del crédito, así como la situación económica actual del deudor. En todo caso, deberá atender a las preferencias del deudor sobre alguna de las líneas de financiación existentes o que se creen. En el caso en el que exista un desacuerdo irreconciliable entre la entidad financiera y el deudor corresponderá a la Superintendencia Financiera definir lo relativo a la reestructuración del crédito con estricta sujeción a los criterios men-cionados y dentro de un plazo no superior a treinta (30) días contados a partir de la solicitud presentada por cualquiera de las partes. En ningún caso podrá cobrarse intereses causados antes de definida la reestructu-ración del crédito. No será exigible la obligación financiera hasta tanto no termine el proceso de reestructuración.

Décimo tercero. DESACUMULAR el expediente T-1484422 corres-pondiente a la acción de tutela instaurada por William Rivera Rodríguez y Ana Julia Camero de Rivera en la demanda que éstos dirigieron contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá y REMITIRLO a la Sala Primera de revisión a donde originalmente habido sido repartido por la Sala de Selección.

Décimo cuarto. 14.1. REVOCAR la sentencia proferida el 17 de no-viembre de 2006 en el expediente T-1518046 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la cual negó la tutela del derecho fundamental al debido proceso de la accionante Paula Johanna Rodríguez Sierra en la demanda que ésta inició contra el Juzgado 6 Civil del Circuito de Bogotá.

14.2. En su lugar, CONCEDER a la accionante el amparo de su dere-cho al debido proceso en conexidad con el derecho a la vivienda digna.

14.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado den-tro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 6 Civil del Circuito de Bogotá, del Banco Central hipotecario contra Paula Johanna Rodríguez Sierra, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

14.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proce-so ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzga-do Sexto Civil del Circuito de Bucaramanga que:



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Décimo quinto. 15.1. REVOCAR la decisión adoptada el día 14 de noviembre de 2006 en el expediente T-1519609 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se confirmó la sentencia de 11 de octubre de 2006 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez negó la protección solicitada por los señores héctor David Castañeda e Isabel Aldana de Castañeda en la acción de tutela iniciada por éstos contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá y el Banco AV Villas.


15.3. Por ende, DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo hipotecario que adelanta el Juzgado 30 Civil del Cir-cuito de Bogotá, iniciado por el Banco AV Villas contra los señores héctor David Castañeda e Isabel Aldana de Castañeda, a partir de la actuación siguiente a la reliquidación del crédito.

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15.4. En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proce-so ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, ORDENAR al Juzga-do Treinta Civil del Circuito de Bucaramanga que:


(b) definida la reliquidación, sujetándose a las condiciones fijadas en la parte motiva de esta sentencia, procederá a dar por terminado el proceso, sin que haya lugar a condena en costas. En la misma providencia, orde-nará al acreedor que reestructure el saldo de la obligación, e impartirá las demás órdenes que correspondan, según las circunstancias del caso. En el evento de que durante el trámite de la presente tutela se hubiere regis-trado el auto aprobatorio del remate, el juez civil ordenará la cancelación de este registro y el reembolso del dinero al rematante, a cargo de la enti-dad ejecutante. Cumplido lo anterior, en caso de que se hubiere efectuado la entrega del inmueble, dispondrá la restitución del mismo al deudor.


Decimosexto.- 16.1. Los efectos de esta sentencia se surten a partir de la fecha y se extienden con carácter general a todos los procesos eje-cutivos en curso, iniciados antes del 31 de diciembre de 1999, y que se re-fieran a créditos de vivienda, y en los cuales no se haya registrado el auto de aprobación del remate o de la adjudicación del inmueble y respecto de los cuales no se hubiere interpuesto tutela.

16.2 En consecuencia, con el fin de asegurar la terminación del proce-so ejecutivo hipotecario y el archivo del expediente, el juez civil respectivo, en estos casos:


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(a) procederá a solicitar al deudor que manifieste si está de acuerdo con la reliquidación y, en caso de objeción, la resuelva de conformidad con los términos establecidos en la ley;

(b) definida la reliquidación, sujetándose a las condiciones fijadas en la parte motiva de esta sentencia, el juez procederá de oficio a dar por terminado el proceso, sin que haya lugar a condena en costas. En la misma providencia, ordenará al acreedor que reestructure el saldo de la obligación, e impartirá las demás órdenes que correspondan, según las circunstancias del caso. Si entre el 16 de agosto de 2006 y el 4 de octubre de 2007, se hubiere registrado el auto aprobatorio del remate o de adjudicación del inmueble, y no se hubiere hecho la entrega ma-terial del bien, el juez civil ordenará la cancelación de este registro y el reembolso del dinero al rematante a cargo de la entidad ejecutante.

(c) Para los efectos anteriores, el juez también ordenará a la entidad financiera ejecutante que reestructure el saldo de la obligación vigente a 31 de diciembre de 1999, de conformidad con la Ley 546 de 1999 y la sentencia C-955 de 2000 y sin el cómputo de los intereses que pudie-ren haberse causado desde el 31 de diciembre de 1999. La reestruc-turación deberá tener en cuenta criterios de favorabilidad y viabilidad del crédito, así como la situación económica actual del deudor. En todo caso, deberá atender a las preferencias del deudor sobre alguna de las líneas de financiación existentes o que se creen. En el caso en el que exista un desacuerdo irreconciliable entre la entidad financiera y el deudor corresponderá a la superintendencia financiera definir lo rela-tivo a la reestructuración del crédito en estricta sujeción a los criterios mencionados y dentro de un plazo no superior a treinta (30) días, con-tados a partir de la solicitud presentada por cualquiera de las partes. En ningún caso podrá cobrarse intereses causados antes de definida la reestructuración del crédito. No será exigible la obligación financiera hasta tanto no termine el proceso de reestructuración.

16.3. El hecho de que una tutela se encuentre en trámite o ésta haya sido negada, no obsta para que el juez civil de oficio aplique lo establecido en el presente numeral.

Decimoséptimo.- Los jueces que estén conociendo de acciones de tutela relativas a la terminación de procesos ejecutivos que se refieran a créditos de viviendas iniciados con anterioridad al 31 de diciembre de 1999, deberán seguir, entre otros, el precedente sentado en la presente sentencia de unificación. Por lo tanto, (a) deberán conceder la acción de tutela cuando i) esta haya sido interpuesta de manera oportuna antes de que se haya registrado el auto aprobatorio del remate o de adjudicación del inmueble y ii) cuando el demandante en dicho proceso ejecutivo haya

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actuado con una diligencia mínima dentro del mismo; (b) La acción de tu-tela se considerará improcedente cuando se hubiere interpuesto con pos-terioridad del registro del auto de aprobación del remate o de adjudicación del inmueble.

Decimoctavo.- EXHORTAR al Congreso de la República y al Gobier-no Nacional para que, en cumplimiento de sus respectivas obligaciones constitucionales, expidan las disposiciones y ejerzan las funciones condu-centes a hacer efectivo el derecho a la vivienda digna, haciendo reales los planes de interés social y el acceso a sistemas equitativos y adecuados de financiación a largo plazo, promoviendo la verdadera democratización del crédito, para impedir la repetición de situaciones como las analizadas en la presente sentencia.

En todas las políticas de viviendas que se adopten, se dará prelación a las personas que perdieron su vivienda como efecto del incumplimiento de lo dispuesto en la Ley 546 de 1999. Así mismo, se restablecerá su elegibilidad para acceder a los subsidios de vivienda de interés social, la actualización de la información en los bancos de datos de las entidades financieras y la redefinición de líneas de crédito, con tasas de interés y pla-zos adecuados que puedan realmente ser satisfechos por los deudores.

Decimonoveno.- ORDENAR al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo que, en el ámbito de sus respectivas competencias, tomen todas las medidas orientadas a asegurar el efectivo cumplimiento de esta sentencia.

Vigésimo.- DISPONER que el Consejo Superior de la Judicatura, de manera inmediata, comunique la parte resolutiva de esta sentencia a to-dos los jueces y magistrados de la República y divulgue su texto.

Vigésimo primero.- Por Secretaría, dar cumplimiento a lo dispuesto en el Art. 36 del Decreto 2591 de 1991.


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La vivienda digna. Analisis jurisprudencial

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