LAS RELACIONES DE COOPERACIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA:

BALANCE Y PERSPECTIVAS

Documentos preparados para la Conferencia “Europe and the South: A New Era. European Development Co-operation:

towards policy renewal and a new commitment

Mariano Valderrama Editor

Septiembre de 2004

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© Rimisp e ICCO Inscripción Nº 142.331 Santiago, Chile 2004 Valderrama, M. (Editor)

Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural Casilla 228 -22 Santiago, Chile Teléfono: (56-2) 2364557 Fax: (56-2) 2364558 E-mail: rimisp@rimisp.org Sitio Web: www.rimisp.org

CONTENIDO

1. Introducción………………………………………………………………………………………………….5

2. Mariano Valderrama: Las relaciones de cooperación entre la Unión Europea y América Latina: Balance y perspectivas…………………………………………………………….7

3. Jorge Balbis: De los dichos a los hechos: la Cumbre de Guadalajara ante los

planteos de la sociedad civil de América Latina, el Caribe y Europa……………………23

4. Laura Becerra: Los alcances de la III Cumbre en Guadalajara…………………………..39

5. Diego García Sayán: Política de relaciones exteriores de la Unión Europea, seguridad y desarrollo…………………………………………………………………………………..43

6. Alejandro Schejtman: Comercio y desarrollo. Los vínculos entre América Latina y la

Unión Europea……………………………………………………………………………………………..61

7. Mariano Valderrama: Políticas y prácticas de la cooperación entre la Unión Europea y América Latina…………………………………………………………………………………………..83

8. Humberto Campodónico y Manuel Chiriboga: Los temas de financiamiento y de

comercio internacional en las discusiones para la arquitectura internacional para el desarrollo…………………………………………………………………………………………………101

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DOCUMENTOS EN INTERNET

Los documentos incluidos en esta publicación y los del primer foro están disponibles en el sitio Web de Rimisp: http://www.rimisp.org/seccion.php?seccion=367

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INTRODUCCIÓN

ICCO (Organización Intereclesiástica de Cooperación al Desarrollo, Holanda), Euforic (Plataforma de Intercambio Sur-Norte), y la Sociedad para el Desarrollo Internacional (SID), con la colaboración de Rimisp -Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, se han propuesto generar una discusión que permita una participación más amplia y profunda de América Latina en el debate de políticas de cooperación de la Unión Europea. Se busca influir en las relaciones entre las dos regiones en términos favorables para Latinoamérica aprovechando la oportunidad que abre la presidencia holandesa en la Unión Europea. En Junio 2004 se presentó un documento de avance en la conferencia anual de Euforic, en Holanda. El documento final de síntesis se presentará en la conferencia "La Unión Europea y el Sur: Una Nueva Era", organizada por la Society for International Development, EADI y Euforic, en La Haya, en Septiembre del 2004.

En esta publicación se presentan los documentos preparados en el marco de esta iniciativa.

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LAS RELACIONES DE COOPERACIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA: BALANCE Y PERSPECTIVAS

Mariano Valderrama 1 1. Presentación Desde los años 80 se inicia un diálogo político entre la Unión Europea y América Latina con miras a consolidar las relaciones exteriores, económicas, comerciales y culturales entre ambas regiones. Los diálogos de San José y con el Grupo de Río se orientan a la consolidación de la paz y la democracia en Latinoamérica. Como procesos recientes que permiten promover una vigorización de las relaciones entre ambas regiones destacan: a) Las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de ambas regiones. b) el avance en los diálogos interregionales con MERCOSUR, Comunidad Andina y Centroamérica, además de los acuerdos específicos con México y Chile; c) el crecimiento de las inversiones europeas en A. Latina; d) la consolidación de la democracia y la paz en Latinoamérica.

Sin embargo, un examen general de las relaciones entre América Latina y la Unión Europea nos muestra que América Latina hoy es relativamente marginal en las prioridades económicas, comerciales e, incluso, geopolíticas de Europa. Distintos factores conspiran contra una vigorización de las relaciones entre Europa y América Latina. Entre estos está, en primer lugar, el que América Latina forme parte (o sea vista así) de la zona de influencia inmediata de los Estados Unidos. En segundo lugar, la apertura al mercado de países de Europa central y oriental e, incluso, el reciente ingreso de varios de ellos a la UE, plantea para los países europeos una serie de retos y posibilidades de enorme dimensión, pues se encuentran geográficamente –y hasta culturalmente– mucho más cerca de sus propias capitales que El Salvador o Perú. En tercer lugar, ciertas dinámicas globales tienden a superponer sobreentendimientos y arreglos birregionales como los establecidos entre algunos países latinoamericanos y la Unión Europea. En cuarto lugar, pese a que la UE es el segundo socio comercial de América Latina, su presencia ha declinado respecto al resto del mundo: de ser casi una cuarta parte de las importaciones y exportaciones de ALC en 1990, las primeras se redujeron a un 16% y las segundas a un 12%.

Se plantea, entonces, revertir esta situación. Los lazos históricos y culturales semejantes, el común legado de respeto a la democracia, los derechos humanos y las libertades públicas, la complementariedad económica las y perspectivas comunes en el plano global pueden servir para sostener un diálogo birregional sustantivo y fecundo.

La Organización Intereclesiástica de Cooperación al Desarrollo de Holanda (ICCO), la Plataforma de Intercambio Sur-Norte (EUFORIC) y la Sociedad para el Desarrollo Internacional (SID), con la colaboración del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP), se han propuesto generar una discusión que permita una participación

1 Asesor Senior en Gobernabilidad Regional y Local del SNV (Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo) Perú. Experto en temas de cooperación internacional. Contacto: mvalderrama@snvworld.net

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más amplia y profunda de América Latina en el debate de políticas de cooperación de la UE. Con esto se busca influir en las relaciones entre las dos regiones en términos favorables para Latinoamérica, aprovechando la oportunidad que abre la presidencia holandesa en la UE y la Conferencia Internacional "La Unión Europea y el Sur: Una Nueva Era" en La Haya, de septiembre de 2004. 2

Entre abril y mayo de 2004 se organizó un primer foro electrónico, en el que participaron casi treinta expertos de América Latina y latinoamericanistas europeos. Una síntesis de las principales propuestas fue presentada en la conferencia anual de EUFORIC, realizada en junio en Holanda. Luego, ICCO y RIMISP decidieron continuar el diálogo, solicitando a un grupo de expertos elaborar ensayos profundizando el tratamiento de algunos aspectos prioritarios en la relaciones entre la UE y América Latina. Los trabajos fueron discutidos y enriquecidos por medio de un intercambio electrónico, tras lo cual se elaboró el siguiente resumen ejecutivo, que integra los principales aportes hechos por los expertos latinoamericanos sobre 5 grandes temas:

a) políticas exteriores; (multilateralismo democracia, paz & seguridad, protección del medio ambiente y lucha contra las drogas). b) comercio, acuerdos de asociación, inversión y desarrollo. c) políticas y prácticas de la cooperación al desarrollo y el tema de la cohesión socia. d) nueva arquitectura del desarrollo. e) papel de la sociedad Civil en la asociación bi-regional

2. Diálogo Político y Multilateralismo Hay unanimidad entre los expertos en señalar que el fortalecimiento del multilateralismo tiene importancia fundamental como punto de convergencia en el diálogo político entre la UE y América Latina. Esto facilita líneas de acción conjuntas en temas específicos como la democracia y derechos humanos, seguridad, desarme y lucha contra la proliferación nuclear, protección del medio ambiente y lucha contra las drogas ilícitas. La Declaración de Guadalajara muestra la variedad y profundidad de los enfoques comunes en el tema del multilateralismo. La declaración ratifica los principios de soberanía, no intervención e igualdad soberana de los Estados, recordando las obligaciones de los gobiernos en materia de derechos humanos y democracia. Reafirma el papel central de las Naciones Unidas, con el compromiso de mejorar su eficacia, respaldando su acción en la prevención de conflictos, en la solución pacífica de controversias, manejo de crisis y operaciones de paz, seguridad, protección de los derechos humanos, apoyo a la Corte Penal Internacional, lucha contra las drogas ilícitas y protección del medio ambiente.3

2 La conferencia se ubica en el contexto del Programa Multianual de Cooperación Europea al Desarrollo 2010 y es organizada por la Society for International Development, European Association of Development Research and Training Institutes (EADI) y Euforic. 3 La Declaración de Guadalajara es, tácitamente, un alegato contra el unilateralismo de los Estados Unidos y su forma de llevar a cabo la “guerra contra el terrorismo”. Pero pone especial cuidado en no incluir ninguna referencia expresa a ese país, tanto en lo referido a la paz y seguridad internacional, o en otras cuestiones como la Corte Penal Internacional, las minas antipersonales o el Protocolo de Kyoto.

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En las deliberaciones previas, no obstante, aparecieron algunas divergencias respecto a las intervenciones en las que se esgrimen razones humanitarias, ante las que AL se ha mostrado muy reticente, en especial cuando no cuentan con mandato de la ONU. Existe un vacío jurídico en la Carta de la ONU sobre dos temas vinculados al uso lícito y colectivo de la fuerza que adquieren una dimensión fundamental para el futuro de la política internacional: la intervención humanitaria y el terrorismo. Teniendo la comunidad internacional responsabilidad en adoptar medidas para impedir violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad en la jurisdicción interna de los Estados, falta desarrollar aún una conceptualización de consenso que brinde la más absoluta legitimidad a la acción colectiva de la ONU bajo los principios que rigen a la organización. Dentro de ella, la UE y América Latina deben ampliar su concepción para incorporar factores no militares tales como las capacidades políticas de gobernabilidad, el dinamismo creativo de las sociedades, la convergencia de valores e ideales democráticos dentro de la diversidad de culturas, la reversión del proceso de deterioro del medio ambiente, la eliminación de las desigualdades en el desarrollo mundial y los efectos de disrupción social que crean la pobreza. En la política de relaciones exteriores entre la UE y América Latina, hay una serie de temas sobre los cuales toca avanzar, como son:

a) En materia de democracia y derechos humanos, toca velar por el fortalecimiento y plena aplicación de la Carta Democrática Interamericana, así como por la vigorización de los órganos de derechos humanos del sistema interamericano como la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Hay que fortalecer la Corte Penal Internacional.

b) En materia de seguridad, desarme y lucha contra la proliferación nuclear, hay que fortalecer e impulsar procesos de mediación, negociación y reconciliación. Se debe construir una perspectiva de restricción de gastos de defensa para orientarlos hacia las necesidades sociales y establecer políticas concertadas orientadas a disminuir recíprocamente las adquisiciones y las ventas de material militar sofisticado.

c) En América Latina, reafirmar la proscripción del emplazamiento, fabricación, transporte y utilización de armas nucleares, biológicas y químicas, de conformidad con las disposiciones del Tratado de Tlatelolco y las convenciones internacionales sobre armas químicas, biológicas y toxínicas. Buscar resultados tangibles en proscribir toda modalidad de ensayos nucleares, erradicación de minas antipersonales y prohibición del desarrollo, fabricación, posesión, despliegue y utilización de todo tipo de armas de destrucción masiva. Fortalecer las instancias multilaterales y los instrumentos internacionales sobre la materia.

d) En cuanto a protección del medio ambiente, procurar una posición común para que el Protocolo de Kyoto sea implementado en todo el planeta. Se debe promover medidas específicas de mitigación para enfrentar el cambio climático.

e) En cuanto a la lucha contra las drogas ilícitas, reafirmar la corresponsabilidad y el carácter multifacético del problema. Mantener y ampliar el acceso de productos de países latinoamericanos particularmente afectados por la producción y tráfico ilícito de drogas, bajo el esquema del Sistema Generalizado de Preferencias al mercado de la UE. Acción conjunta ante la OMC para este efecto.

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f) En el ámbito de la ciencia y la tecnología, impulsar la formación profesional y el desarrollo de las capacidades científicas y tecnológicas. Creación del Fondo UE-América Latina de promoción de la ciencia y la tecnología.

g) En cuanto a las migraciones, dar trato justo a los ciudadanos latinoamericanos y del sur en Europa, flexibilizando las normas de admisión y los derechos y condición de las personas admitidas, mejorando el trato y promoviendo su integración.

3. Nueva Arquitectura de Desarrollo Resulta muy importante avanzar más en la reforma de la ONU como un área fundamental en las perspectivas e intereses comunes entre Europa y América Latina. Es evidente que la reforma integral de la ONU debe perseguir, como uno de sus objetivos, democratizar la composición y el proceso de toma de decisiones en el Consejo de Seguridad en materia del uso de la fuerza. Asimismo, debe procurarse que los órganos principales de la ONU tengan mayores responsabilidades en la promoción y exigencia de los derechos económicos y sociales, al igual de lo ya ocurrido con los derechos civiles y políticos. En el área de reforma del marco institucional internacional, se recuerda que América Latina tradicionalmente ha definido algunos principios básicos respecto a la arquitectura internacional para el desarrollo: necesidad de proveer bienes públicos globales, corrección de las asimetrías que caracterizan el sistema internacional y promoción de una agenda basada en los derechos de las personas. Esto se aproxima a las opiniones de la ONU y de muchas ONG; los países europeos han tenido posiciones similares al respecto. La arquitectura internacional para el desarrollo que surgió de la post guerra mundial se basó en dos sistemas: el de las organizaciones asociadas a la ONU (la Asamblea General, ECOSOC, UNCTAD, FAO, OIT, UNESCO, etc.) y aquellas vinculadas a Bretton Woods (FMI, Banco Mundial y en los hechos el GATT y la OMC). Estas, durante las primeras décadas, libraron una lucha conceptual y teórica sobre el enfoque del desarrollo. La alianza entre los países del sur y los países europeos permitió durante los años noventa, en el marco de las grandes Cumbres Mundiales, discutir a fondo las ideas neoliberales sobre desarrollo, y establecer bases para un nuevo multilateralismo. Las negociaciones en organismos como el GATT y la OMC tienen impacto en los países del sur. La fuerte oscilación en los precios (por la liberalización del comercio internacional) repercute en forma directa en los ingresos de los productores, especialmente de productos agropecuarios. Adicionalmente, las fuertes oscilaciones hacen que los productores más pequeños sean expulsados de los mercados. Las consecuencias sociales de esta creciente vulnerabilidad económica de los países en desarrollo son dramáticas en el gasto social. Esto incrementa la pobreza o la incapacidad de reducirla sostenidamente. En este marco, resulta imprescindible cambiar la arquitectura institucional internacional. Se ha planteado reformar los organismos de Bretton Woods, dando más participación a los países en desarrollo en los organismos económicos multilaterales, como el Banco Mundial y el FMI. Es imprescindible modificar la constitución de los directorios de esos organismos, su estructura de votos, su representación y transparencia. También es necesario que todas sus minutas y actas de sesiones sean públicas.

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También ha surgido la propuesta de que la UE tenga una mayor importancia en coordinar las políticas macroeconómicas de los países industrializados. Esto debería ampliarse a la participación de los países en desarrollo. 4. Comercio, Acuerdos de Asociación, Inversión y Desarrollo La UE y América Latina deben asociarse para promover reglas de juego para la economía mundial en el diálogo político global. Los gobiernos latinoamericanos y europeos deben convertirse en líderes de este desarrollo. Pese a las diferencias de ubicación en el escenario económico global, se debe procurar impulsar puntos básicos de convergencia en espacios decisivos como la Organización Mundial de Comercio (OMC). Sin un tratamiento distinto a los subsidios agrícolas de la OMC, todo lo que se haga a favor de la cohesión social por intermedio de la cooperación será irrelevante. Los actuales niveles de protección siguen siendo un importante factor de distorsión del comercio y reducción de los precios mundiales de los productos agrícolas. Esta protección beneficia principalmente a las grandes empresas y afecta a los consumidores de bajos ingresos. En 2003 la UE gastaba 121 billones de dólares en subsidiar a su agricultura, equivalentes al 40% del valor de la producción sectorial. El grueso de subvenciones europeas corresponde a las que más distorsiones generan en el comercio agrícola: los subsidios al precio de mercado y los vinculados a la producción y los insumos. En el mundo, el subsidio más grande a los productores es de la UE (36%), seguida del Japón (24%) y los Estados Unidos (20%). El 31 de julio en Ginebra los negociadores de la OMC llegaron a un Acuerdo Marco que podría superar el empantanamiento tras la reunión ministerial en Cancún. Dicho acuerdo define las modalidades de negociación en agricultura y lineamientos generales para definir metas y reglas para liberar el comercio agropecuario. Respondiendo a la presión del Grupo de los 20, los países ricos acordaron reducciones más profundas en subsidios distorsionadores del comercio, incluyendo el compromiso de bajar en un 20% los subsidios internos y eliminar todos los subsidios a las exportaciones al año siguiente de que termine la Ronda Doha. Adicionalmente, los acuerdos de Ginebra comprometen reducciones sustanciales en tarifas por parte de todos los países, excepto los más pobres. El acuerdo es bueno para los países en desarrollo y en particular para los más pobres, por la eliminación de todos los subsidios a la exportación, por la reducción de subsidios agrícolas y por la posibilidad de proteger productos agrícolas sensitivos. Se ha hecho un enérgico llamado a la eliminación de derechos y cuotas de importación los países más pobres y se plantea reforzar el trato especial y diferenciado en las tarifas de agricultura e industria. Los expertos latinoamericanos enfatizan la necesidad de proceder a la reforma de la arquitectura institucional para el comercio, que comienza por la OMC. Esta ha demostrado incapacidad para lograr consensos significativos entre los diversos países, principalmente entre los que destinan enormes subsidios a sus agriculturas lo cual ha conducido a que

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gane la fuerza el planteamiento de cambiar la estructura de toma de decisiones y de funcionamiento de la OMC. La OMC tiene una arquitectura institucional basada en los principios de un país, un voto, y de toma de decisiones por consenso. Pero hay limitaciones que la hacen un organismo poco abierto, pues grupos pequeños de países establecen la agenda o lo hacen en pequeñas reuniones mini ministeriales. Adicionalmente, las reuniones de discusión casi siempre son a puerta cerrada, y los compromisos y negociaciones no son transparentes. Además, los países de menor desarrollo no tienen representaciones permanentes o no son equitativas. En el ámbito del comercio se formulan algunas recomendaciones precisas:

a) Son imprescindibles los compromisos reales de los países del norte y de la UE para reducir los subsidios distorsionantes y eliminar los subsidios a las exportaciones e implementar políticas antidumping.

• Establecer fechas y montos precisos para los compromisos asumidos en Ginebra el

31 de julio, de modo que queden para la reunión de Hong Kong, en diciembre de 2005, asegurando que la protección no sea reeditada con los productos agrícolas, textiles y vestuario. La UE debe impulsar propuestas que permitan el libre acceso de productos agropecuarios latinoamericanos a su mercado y eliminar los subsidios a la exportación y las ayudas distorsionantes. Mientras no haya un acuerdo sobre el tema agropecuario, no deberán adoptarse medidas adicionales de desgravación tributaria al comercio de los países en desarrollo.

• Colaborar con los países de menor desarrollo de la región para superar las

limitaciones de costo e infraestructura técnica y humana para la implementación de los estándares sobre buenas prácticas agrícolas manufactureras y de higiene, así como las normas HACCP.

• Se deben tomar medidas a nivel internacional para reducir el poder de los

conglomerados agrícolas en los mercados.

• Se deben hacer públicas las actas e informes de las reuniones, y fortalecer a los pequeños países para que participen en las negociaciones.

Vinculado al tema del comercio surge el tema de los acuerdos de asociación entre la Unión Europea y las subregiones y países de América Latina. Hay coincidencia que los avances para que las negociaciones de estos acuerdos de asociación que incluyen el libre comercio son muy lentos. Ya vigentes los acuerdos con México (2000) y Chile (2002), la agenda de las relaciones birregionales está marcada, en gran medida, por las demandas para que la UE firme los “acuerdos de asociación” pendientes con MERCOSUR, la Comunidad Andina y los países centroamericanos. La posición adoptada por la UE en la Cumbre de Madrid fue que estos acuerdos tendrían que -y esto es nuevo- partir de un “nivel suficiente” de integración

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económica regional y esperar a la finalización de la Ronda de Doha, prevista inicialmente para diciembre de 2004. En cuanto a los acuerdos de asociación se plantean estas recomendaciones:

• Acelerar los pasos para los acuerdos de asociación que incluyan el libre comercio y, en general, para la apertura mutua de mercados con mecanismos compensatorios adecuados que tengan en cuenta las asimetrías económicas y sociales existentes.

• Incluir en todos los acuerdos entre la UE y países y regiones de ALC, además de un “tratamiento equilibrado de los aspectos comerciales”, una dimensión política, social, laboral y cultural incluyendo la, promoción y fortalecimiento de las organizaciones sociales y la participación de la sociedad civil organizada.

Otro campo importante en la relación entre América Latina y la Unión Europea es el de la Inversión. A partir de 1995 los flujos de inversión europea directa en América Latina han tenido un crecimiento exponencial. De las ventas de las 100 mayores empresas extranjeras de la región, las europeas han llegado al 50%, frente al 43% de las estadounidenses. El 10% de las mayores transnacionales eran europeas, al igual que cinco de los diez principales bancos que concentraban el 62% de los activos de la banca transnacional. Una de las características de la inversión europea es haberse canalizado a través de fusiones y adquisiciones de empresas existentes, pero poco en nuevos proyectos de inversión, frente a la inversión norteamericana. El grueso de la inversión europea se concentró en servicios y petróleo, aprovechando la privatización, sobre todo en el Cono Sur. Europa pasó a ser el principal inversionista en Brasil, Argentina, Chile, Bolivia y Colombia. En términos del origen de las inversiones, el 65% provino de España, un 15 % del Reino Unido y el resto de Portugal, Alemania, Francia e Italia. Las inversiones españolas en telecomunicaciones y bancos, la convirtieron en el principal operador de Sudamérica Sobre el tema de la inversión de la UE en América Latina se plantean algunas recomendaciones específicas: • Asociarse con empresas nacionales que redunden en una mayor internalización del

conocimiento técnico y su difusión hacia las pequeñas y medianas empresas. • Contribuir a crear ventajas competitivas en rubros con mercados dinámicos en los

países de la UE. • Establecer reglas de conducta a la IED en temas ambientales, laborales y tributarios. • Desarrollar mecanismos de información sobre las condiciones para la inversión y el

comercio. • El aumento de la inversión europea en América Latina requiere priorizar el esfuerzo en

los sectores económicos que pueden generar productos con valor agregado orientados hacia el mercado europeo como producción agropecuaria y recursos energéticos.

• Debe darse énfasis (aunque no por cierto exclusividad) al papel de las pequeñas y medianas empresas.

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5. Políticas y Prácticas de la Cooperación; Cohesión Social Pese a que el aporte de la UE (Comisión Europea + Estados miembros) en asistencia oficial al desarrollo para América Latina solo representa un porcentaje reducido de su ayuda total, este se constituyó en la principal fuente de ayuda externa para la región durante la década de los noventa e inicios de la actual, representando un 41,2 % del total de la ayuda externa recibida por la región durante el referido periodo. Sin embargo, debe considerarse que América Latina no representa una zona de concentración de la cooperación de la UE (entendida como la suma de sus Estados miembros y la cooperación multilateral). El porcentaje de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) que fluye hacia la región representa solo el 9% del total y es menor al destinado a otras regiones, como el África subsahariana (37%). Un análisis de la evolución de la ayuda externa de la UE, muestra un incremento considerable de la ayuda hacia los países europeos menos desarrollados, la misma que era insignificante hasta fines de los ochenta. En los años noventa esa ayuda aumentó y, tal como se observa en al año 2002, la ayuda de la UE hacia Europa llega a superar la recibida por América Latina, situación nunca antes registrada. Los volúmenes de la cooperación europea hacia América Latina han oscilado durante la década de los noventa. El flujo de la ayuda oficial europea al desarrollo hacia la región descendió en un 10,6 % en términos reales entre los años 1990 y 2000 (de US$ 2 343 millones pasó a US$ 2 095 millones), logrando un repunte en el período 2000-2001, para luego caer en 2002. En cuanto a la importancia relativa del aporte de los diversos Estados miembros, cabe destacar algunas tendencias. La Comisión Europea se ha convertido en la principal fuente de ayuda a la región, sobrepasando a los cooperantes individuales de la UE. Pese al descenso de la ayuda de Alemania a la región a partir de 1997, este país se mantenía aún en 2002 como el mayor donante entre los países europeos. Casos dramáticos del descenso de la ayuda a la región son los de Italia y Holanda. Existe una tendencia de la cooperación europea por privilegiar a Centro América y la región andina (Perú y Bolivia), y reducir, por otro lado, la ayuda a los países más desarrollados (MERCOSUR, Chile y México), con quienes se privilegia otro tipo de cooperación (acuerdos comerciales, cooperación científica y tecnológica). En el ámbito de la cooperación bilateral, en orden de importancia figuran Bolivia, Perú, Nicaragua, El Salvador y Brasil. Hay una concentración de un tercio del total de la cooperación multilateral europea por países latinoamericanos en Brasil, seguido de Nicaragua, Bolivia, Honduras, Guatemala, México y Perú. En la discusión de los expertos sobre la cooperación entre la UE y América Latina, se planteó como un tema problemático el desfase que había entre el discurso oficial de la cooperación europea y la realidad. Es una percepción generalizada que los programas de cooperación bilateral no se adecuan a las demandas reales de los Estados ni de la población latinoamericana, menos aún de los más pobres o de los socialmente

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marginados. Es más, incluso las desvían la atención de los problemas centrales que interesan a las organizaciones de desarrollo locales. Sobre el particular, se destacan algunos puntos: a) los documentos de estrategia-país son elaborados básicamente por los equipos europeos, con escasa o nula participación de las contrapartes gubernamentales y de la sociedad civil de los países latinoamericanos; b) en la definición más precisa de los programas y proyectos juegan un papel decisivo las misiones técnicas, que junto con los representantes de la cooperación europea en el país definen los enfoques y modus operandi de los proyectos. En estos casos, los expertos no siempre cuentan con las calificaciones requeridas y en muchos otros conocen poco la realidad de los países y las regiones en donde se operan los proyectos; c) la ineficiencia, burocracia, lentitud y falta de profesionalismo del manejo de los recursos para los programas de ayuda al desarrollo de la UE en Bruselas son alarmantes. El personal de la UE no conoce América Latina, su historia ni su idiosincrasia; contrariamente, su aproximación es eurocéntrica; d) en el proceso de consultas con las contrapartes nacionales, el protagonismo local es limitado y no hay transparencia. Se organizan talleres (denominados participativos) donde no se otorga capacidad de decisión real a los participantes y se validan las propuestas de los consultores externos. En estos eventos rara vez se difunde la información adecuada sobre el presupuesto previsto, ni se discuten las opciones. El Consejo de Ministros de la Cooperación al Desarrollo discutió hacia 1999-2000 un informe crítico sobre los programas de cooperación comunitaria. Entre los problemas más saltantes que analizó el Consejo resaltaba la falta de prioridades claras y objetivos específicos, la ausencia de políticas sectoriales, el burocratismo y la complejidad de los trámites administrativos, las restricciones de la Comisión en lo referido a los cuadros profesionales, y la falta de complementariedad entre los programas de cooperación de la Comisión y los Estados miembros. Las consecuencias de algunas de estas ineficiencias se reflejaban en una brecha muy grande entre los fondos comprometidos y los fondos ejecutados. Desde inicios de la presente década, se ha venido replanteando el accionar de la cooperación comunitaria europea buscando mejorar la calidad de su ayuda externa. En la Declaración del Consejo y de la Comisión sobre la Política de Desarrollo de la Comunidad Europea del 10 de noviembre de 2000, se define una serie de lineamientos básicos para reorientar la cooperación comunitaria, que puede resumirse en los siguientes aspectos: a) la ayuda debe concentrase en sectores claves, evitando la proliferación de proyectos en una serie de áreas dispersas; b) es necesario mejorar la articulación con las demás políticas comunitarias y de las actividades de los Estados miembros; y, c) Debe reforzarse la complementariedad con el fin de establecer una mejor división del trabajo entre la Comunidad y los Estados miembros. Paralelamente se ha implementado un proceso de reforma interna, que comenzó con la creación en enero de 2000 de una nueva agencia de cooperación internacional europea (Europe Aid), y que luego incluyó un proceso de simplificación administrativa y desconcentración, orientado a reforzar el papel de las delegaciones. Este proceso coincide con decisiones similares adoptadas por diversos países miembros.

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En el foro latinoamericano se reconocen algunos avances en la gestión de la cooperación europea. Por ejemplo, se valoró el proceso de desconcentración, lo que debe ayudar a que se tracen mejores estrategias-país, con un mayor conocimiento de las realidades nacionales. Sin embargo, persisten problemas como:

1. Aún son escasos los avances realizados en el proceso de descentralización de la ayuda, transfiriendo capacidades de decisión y negociación a representaciones de las entidades cooperantes ubicadas en los países del sur.

2. Los procesos son demasiado lentos, los programas de cooperación europeos

tardan varios años en diseñarse y ejecutarse. Hay preeminencia de los aspectos formales de corte administrativo y burocrático sobre los aspectos sustantivos.

3. Las evaluaciones son, muchas veces, puramente formales y burocráticas, y en el

mejor de los casos están dedicadas a la rendición de cuentas y poco al aprendizaje y la extracción de lecciones prácticas que mejoren la efectividad de la ayuda.

4. Los costos de los programas de la cooperación europeas son muy altos. Buena

parte de los recursos se orientan a gastos administrativos, honorarios y contratación de empresas europeas, asesores y consultores, en vez de destinarse al desarrollo mismo.

5. Los sitios Web de las entidades cooperantes europeas informan sobre las políticas

y perfiles de los proyectos, pero no dan cuenta sobre la implementación y ejecución del gasto.

Un tema central a considerar en la cooperación al desarrollo es el de la cohesión social. Reiteradamente, la reducción de la pobreza ha sido proclamada como un objetivo central de la de la acción de la cooperación internacional y de las políticas públicas, e incluso de las ONG. Sin embargo, hay que examinar también la coherencia entre los enunciados y la realidad. Los últimos informes de desarrollo humano del PNUD señalan que la brecha entre ricos y pobres aumenta en el planeta. El tema de la pobreza devino en uno de los ejes centrales de la ayuda externa. Se generalizaron distintos programas temporales y compensatorios frente a los efectos del ajuste estructural y la estabilización económica, alentados por la banca multilateral, que buscaban logros temporales antes que procesos de cambio en las condiciones que generan la pobreza, asegurando cierta sostenibilidad de las intervenciones. Hoy se considera que en la cooperación internacional ha primado una sobrevaloración de las posibilidades de cambiar una situación muy compleja mediante proyectos específicos y con recursos limitados. La UE planteó el tema de la cohesión social como un tema de preocupación central para organizar el diálogo con América Latina en la Cumbre de Guadalajara. La propuesta fue acogida más entusiastamente por las organizaciones de la sociedad civil que por los gobiernos latinoamericanos. Las organizaciones de la sociedad civil han demandado una agenda de acciones concretas para lograr una mayor cohesión social en ALC. Consideran necesario focalizar acciones en

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los sectores más vulnerables y demandan el cumplimiento integral, la exigibilidad y justiciabilidad de los DESC. Los procesos de integración y las negociaciones de acuerdos de asociación en curso deben incidir de manera precisa y mensurable en erradicar la pobreza y la precariedad laboral extremas. Se requiere crear puestos de trabajo dignos, con respeto irrestricto por los derechos. En la medida que la desigualdad es una dimensión fundamental de la problemática social en ALC (se trata de la región con la más inequitativa distribución del ingreso), se reclaman reformas tributarias con criterio social para avanzar en la redistribución de la riqueza. También se considera que el peso del servicio de la deuda impide el financiamiento de políticas de desarrollo económico y social, y merece un tratamiento prioritario en el diálogo político entre la UE y ALC. Sin embargo, en el tema de la cohesión social y en la cooperación para el desarrollo, se manifiesta la brecha que hay entre los ambiciosos objetivos de la “asociación estratégica” birregional y la escasez de los medios disponibles para lograrla. Desde Río hasta Guadalajara no se ha asignado ni un euro adicional para financiar las metas acordadas, debido a las restricciones presupuestarias, motivadas por la ampliación de la UE, y las prioridades de gasto relacionadas con objetivos de seguridad y estabilidad en los Balcanes, Oriente Próximo y Europa Oriental. Por todo ello, los resultados de Guadalajara en materia de cohesión social han sido muy limitados, y se encuentran entre las principales frustraciones de la Cumbre. Junto a las acostumbradas exhortaciones a los países latinoamericanos para que adopten políticas eficaces en la lucha contra la pobreza, la declaración se limita a proponer un diálogo regional para intercambiar experiencias en este campo. La única iniciativa concreta en este campo fue el lanzamiento del programa “EUROsociAL”, con su exigua dotación de 30 millones de euros asignada en la Estrategia Regional para América Latina 2002-2006 de la Comisión Europea. Por otra parte, este programa no financiará acciones directas de lucha contra la pobreza, y se orientará al diseño de políticas sociales y a la formación de altos funcionarios de gobiernos latinoamericanos en las prácticas europeas de promoción de la cohesión social. Finalmente, es de resaltar la sistemática ausencia de toda referencia a la relación entre acuerdos de asociación (entiéndase libre comercio) y cohesión social. Otro problema que afecta a la cooperación europea y que fue resaltado por varios expertos es la falta de coordinación entre las entidades cooperantes europeas. Incluso, en algunos casos, hay una escasa articulación entre los diversos proyectos y programas de un mismo país cooperante. En algunos países y subregiones de América Latina se han establecido mecanismos de intercambio de información, pero es poco lo avanzado en definir estrategias y programas comunes, inclusive en algunos ámbitos en los cuales concentran su atención varias entidades europeas, como la generación de empleo y la lucha contra la pobreza, educación, salud, seguridad alimentaria, medio ambiente o democracia. Esto impide la generación de sinergias y un uso más racional de los recursos. Cada entidad impregna a la cooperación su sello particular. La cooperación de la Comisión Europea, más que un elemento que busque potenciar la complementariedad entre las iniciativas de cooperación de los países miembros, se convierte en un instrumento más.

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Un tema importante es el de la desvinculación de la “ayuda atada”, liberando al país receptor de la obligación de comprar bienes y servicios a los proveedores de los países donantes. La ayuda ligada aumenta los costos para la adquisición de bienes hasta en un 20%. En noviembre de 2002, la Comisión Europea presentó la comunicación “Desvincular la ayuda para fortalecer su efectividad”, donde reconoce los limitados progresos logrados en el tema y propone dar pasos más firmes en la desvinculación de la ayuda, extendiendo el compromiso a otros campos, como el de la ayuda alimentaria. Un estudio realizado por Ayuda en Acción y Action Aid busca evaluar el impacto de la recomendación sobre las prácticas de España, Francia, Italia y los Estados Unidos y muestra que los avances realizados son limitados. Relacionado con la propuesta de desvincular la ayuda se plantea el tema de la asistencia técnica. La premisa de base es que se busca transferir conocimiento especializado y experiencias internacionales. Sin embargo, en muchos casos existen en los propios países del sur expertos más calificados y con mejor conocimiento de la realidad, que podrían desempeñar mejor las funciones, a costos mucho más bajos. Además, se plantea el problema de que los expertos y misiones técnicas encargadas del diseño de los programas tienden a imponer sus propias agendas y enfoques sobre los requerimientos y puntos de vista de las contrapartes nacionales. Es manifiesta la importancia que han adquirido en la última década las estrategias de desarrollo y gobernabilidad local en la cooperación internacional europea. El fortalecimiento de los espacios locales se ha convertido en un factor de democratización de la vida política y del desarrollo económico de América Latina. Se han abierto nuevos espacios de ejercicio de la ciudadanía, especialmente para vastos sectores de la población rural. Las posibilidades de participación y fiscalización de los programas de desarrollo económico-social son mayores en el ámbito local que en el ámbito departamental y nacional. Un análisis de las experiencias de Bolivia y Perú muestra las ventajas de este tipo de cooperación, que tiende a ser más efectiva que aquella destinada a los programas nacionales. Cabe destacar el papel pionero de las organizaciones privadas de cooperación al desarrollo, que desde hace más de tres décadas han dado creciente atención al desarrollo local, promoviendo la activa participación ciudadana en el proceso. Además, gana importancia la cooperación descentralizada, que se canaliza desde los gobiernos de las regiones, comunidades autónomas o provincias y municipios o comunidades europeas. Destaca en esta modalidad de cooperación las actividades de los länder alemanes, de las comunidades lingüístico-culturales belgas y de las comunidades autónomas españolas y, en épocas más recientes, de los gobiernos regionales de Italia y Francia. Es un avance el hecho que la cooperación oficial de la UE no se circunscriba al apoyo a los gobiernos centrales y que comience a canalizar recursos hacia los gobiernos locales. La misma Comisión Europea ha definido una política de cooperación descentralizada y ha abierto un programa especial con un modesto presupuesto inicial para financiar sus actividades. Se plantea por ello, a futuro, continuar y fortalecer un enfoque descentralizado de la cooperación internacional orientado al ámbito local.

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Es reconocido el papel que las ONGD europeas y latinoamericanas han jugado en la pacificación, recuperación y fortalecimiento de la democracia, y su defensa de los derechos económicos y sociales de la población con menores recursos. Sin embargo, debe reconocerse que las relaciones de cooperación que vincularon a las ONGD europeas y de América Latina en las últimas décadas han sufrido cambios muy profundos. Estos son parte de procesos como la globalización económica, social y cultural; el auge de las políticas neoliberales; el ocaso de los esquemas nacionalistas de desarrollo y la pérdida de protagonismo de los Estados; así como la reducción de los recursos de la ayuda externa. No debe por ello sorprender que las agendas y los vínculos que se construyeron entre muchas ONG europeas y latinoamericanas, comprometidas en una perspectiva de desarrollo y cambio social en la década de los setenta, den hoy día señales visibles de agotamiento y que surjan en el escenario actual nuevos desafíos, y se planteen ámbitos y modalidades innovadoras de intervención. Las ONG europeas que canalizan financiamiento hacia el sur y sus contrapartes, las ONG latinoamericanas, enfrentan hoy el reto de definir una nueva agenda común y de plantear otras modalidades de interrelación. Las formas tradicionales de interlocución y asociación (el partnership como figura más lograda) están hoy día severamente cuestionadas por la realidad y han venido siendo reemplazadas por otros vínculos más pragmáticos y con menos contenido. Se plantean algunas recomendaciones sobre cómo mejorar las políticas de cooperación de la UE con América Latina, a saber: - Cambiar el actual sistema de financiamiento por proyecto y por país donante,

buscando la implementación de programas conjuntos entre diversos países de la UE. Esto debe hacerse alrededor de ciertos ejes temáticos y geográficos acordados por las políticas públicas decididas en democracia, soberanamente acordadas por Estados y sociedades civiles latinoamericanas, y con una perspectiva de equidad y cohesión social.

- Implementar una coordinación efectiva de la ayuda externa de la Comisión

Europea y los países miembros por países y sectores. Debe diseñarse la cooperación de la Comisión Europea como un medio que fortalezca la complementariedad entre las entidades cooperantes de los países miembros, para que no sea una ayuda más.

- Plantear una participación sistemática de los países de América Latina en la

definición de políticas y programas de cooperación a implementarse en la región y en la formulación de estrategias por país, incluyendo en este proceso a los gobiernos y organizaciones de la sociedad civil. Esto incidirá en que dichas políticas y programas se inserten mejor en las necesidades de desarrollo de nuestros países.

- Replantear el modus operandi de las misiones técnicas, buscando mecanismos

institucionales de interlocución con las contrapartes nacionales y estableciendo canales paritarios para discutir los informes y propuestas que resulten de estas misiones.

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- En aras de una mayor transparencia, deben darse pautas precisas que comprometan a las entidades cooperantes a brindar información específica sobre la implementación de los proyectos y sobre su ejecución presupuestal. Así mismo, plantear una evaluación independiente del accionar de la cooperación al desarrollo europea en América Latina. Reforzar la participación de la sociedad civil y los mecanismos de vigilancia social en los programas de la cooperación europea.

- Continuar y fortalecer el trabajo de la cooperación europea en el ámbito de la

descentralización y el desarrollo local, reforzando la dimensión de la participación ciudadana. También deben incrementarse los presupuestos para la cooperación descentralizada y los subsidios para las ONG. Reformular el programa EUROsociAL para convertirlo en instrumento de cooperación descentralizada y participativa.

- Establecer un diálogo entre las ONG europeas y latinoamericanas para redefinir sus

roles y replantear la agenda común, ajustándose a los cambios ocurridos en el contexto latinoamericano.

6. La Función de la Sociedad Civil en la Asociación Birregional Pese a la vitalidad del proceso preparatorio a la III Cumbre de Guadalajara en el que han trabajado un gran número de actores no gubernamentales, es limitada la acogida de las propuestas en la Declaración Final. La participación de la sociedad civil no tuvo en ella el necesario reconocimiento, ni respecto a sus contribuciones previas, como tampoco a su papel en el fortalecimiento de las relaciones birregionales. Son varias las razones que explican esta limitada acogida a los planteamientos de la sociedad civil: a) a pesar de la buena disposición demostrada en algunos niveles del gobierno mexicano y de la Comisión Europea, la mayor parte de las cancillerías latinoamericanas y europeas se muestra ajena a estos esfuerzos; b) la inexistencia de ámbitos institucionales reconocidos para canalizar estas propuestas en la dinámica de las Cumbres; c) la diversidad de temas y la heterogeneidad de los alcances de muchos de los planteamientos; d) el carácter genérico de la declaración, que incluye prácticamente todas las cuestiones planteadas por los eventos previos (aunque con algunas notorias omisiones, como el conflicto colombiano y el embargo a Cuba, por ejemplo), pero sin asumir compromisos concretos o vinculantes en prácticamente ninguna de ellas. La Asociación Estratégica se construye no solo desde la Cumbre y las instancias oficiales, sino también a partir de las acciones y propuestas de los diversos sectores de las respectivas sociedades. Para fortalecer la presencia de la SC euro-latinoamericana-caribeña en la dinámica de las relaciones birregionales, se sugiere una serie de acciones:

a) Participar activa y concertadamente en una serie de instancias de diálogo previstas en los acuerdos ya existentes, o por celebrarse, entre la UE y países y regiones de AL. Incidir en una serie de procesos y toma de decisiones intermedias que afectarán el desarrollo de las relaciones UE-ALC, como: - La discusión a nivel de las instituciones europeas de las perspectivas

financieras 2007-2013, que implica asignación de recursos para la cooperación con AL, incluyendo recursos para el Fondo de Solidaridad

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Birregional que, aunque aprobado por el Parlamento Europeo, carece aún de financiamiento.

- La revisión por la Comisión, el Parlamento y el Consejo europeos del reglamento para la cooperación con los países de Asia y América Latina.

- La elaboración de la nueva Estrategia Regional para América Latina (2007-2001).

- La elaboración de los Country Strategic Papers latinoamericanos (2005).

b) Dar seguimiento a los acuerdos de la reciente Cumbre y a otras decisiones con acciones de monitoreo.

c) Realizar un mapeo de los espacios institucionales existentes para el diálogo y la consulta con la SC de ambas regiones, a nivel de los acuerdos existentes y por celebrarse entre la UE y países y regiones de ALC, y a nivel de los países y de los diferentes niveles institucionales (Comisión Europea, Comisiones Mixtas, Comités, etc.).

Más allá de estas acciones puntuales existe la necesidad de trabajar en la formulación de una estrategia explícita y compartida entre las organizaciones sociales latinoamericanas y europeas respecto del futuro que queremos para la Asociación Estratégica Birregional. Se plantea también intensificar las relaciones humanas, los sistemas de redes de la sociedad civil y el diálogo intercultural, así como los diálogos científicos, culturales y políticos. También promover foros birregionales de la sociedad civil (de científicos, ONG, etc.) como espacio para dialogar sobre las tendencias en América Latina y la UE, los desafíos comunes y las áreas de cooperación birregional. Incentivar los intercambios de estudiantes, académicos y científicos.

Mariano Valderrama, Septiembre de 2004

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DE LOS DICHOS A LOS HECHOS: LA CUMBRE DE GUADALAJARA ANTE LOS PLANTEOS DE LA SOCIEDAD CIVIL DE AMÉRICA LATINA, EL CARIBE

Y EUROPA

Jorge Balbis1 I. Antecedentes 1. Eventos “previos” a la III Cumbre ALC-UE. Varios gobiernos latinoamericanos y la Comisión Europea apoyaron la realización de diversas reuniones previas a la Cumbre con la participación de la sociedad civil con el fin de “enriquecer y dotar de contenido a la asociación estratégica birregional”. Ello significó retomar una práctica establecida desde la I Cumbre (Río de Janeiro, 1999) y cuya concreción ha supuesto un aumento constante del número de eventos con cada Cumbre posterior (estos eventos son cada vez más numerosos y diversos en su convocatoria: sociedad civil –sindicatos, ONG, empresarios, etc.-, academia, parlamentos, ciudades, etc.). Las reuniones previas a la III Cumbre tuvieron formatos diversos, se celebraron en varios países y estuvieron vinculadas a diferentes ámbitos, temas y prioridades de la Asociación Estratégica UE-ALC y, en especial, con la agenda de la reunión de Guadalajara. Según los organizadores mexicanos, las recomendaciones emanadas de las mismas se incorporarían “como documentos de apoyo” a los preparativos de la Cumbre.

Entre los 15 eventos previos figuran: varias reuniones sobre Cohesión social entre Comisión Europea y el BID; encuentro de redes universitarias ALC-UE; de Parlamentarios; una reunión birregional (oficial) sobre migración; una conferencia del Programa URBAL sobre balance y perspectivas de la cooperación descentralizada entre colectividades locales de la UE y AL en el terreno de las políticas urbanas; el II Foro euro-latinoamericano-caribeño de la sociedad civil; un encuentro de las Asociaciones ECSA de AL; un Seminario sobre industrias culturales; el III Encuentro de la Sociedad Civil organizada de Europa, América Latina y el Caribe, la II Cumbre sindical UE-ALC, etc. VER lista completa de eventos previos en www.alcue.org/alcue/web/cumbre1.php y en europa.eu.int/comm/world/lac-guadal/00_index.htm 2. Esta práctica se halla “en línea” con la política de la Comisión Europea de dar “participación” a “actores no estatales” (en particular, europeos) en la discusión e implementación de estrategias, procedimientos, iniciativas, eventos, etc., tanto internos de la Unión Europea como internacionales. Para el caso de las relaciones con ALC, es claro el rol que ha jugado el Comité Económico y Social europeo (CESE) en anteriores Cumbres (el CESE ha convocado tres “Encuentros de la Sociedad Civil organizada de Europa, América Latina y el Caribe” en relación con igual número de Cumbres ); en las negociaciones y puesta en práctica de acuerdos de Asociación (con México, Chile y MERCOSUR); en los “Foros” o “conferencias” con o de organizaciones de la Sociedad Civil respecto de México y América Central; en las consultas a la SC, la academia y la empresa respecto de las negociaciones UE-MERCOSUR y Chile, etc.

1 Secretario Ejecutivo de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP)

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3. Habitualmente, la iniciativa para este tipo de reuniones proviene de organizaciones/instituciones europeas contando para ello con el apoyo financiero y el reconocimiento de autoridades comunitarias (de la Comisión, en especial). La Sociedad Civil de América Latina y el Caribe es “invitada” a sumarse a estas iniciativas, aunque también es de destacar el creciente protagonismo asumido por algunas organizaciones/instituciones latinoamericanas para la concreción de varias de estas iniciativas, como es el caso de la propia ALOP con los Foros de Alcobendas, España (2002) y Pátzcuaro, México (2004), o del Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa (CELARE) con el seminario “Aportes políticos y parlamentarios a la III Cumbre UE-ALC”, celebrado en Santiago de Chile en enero de 2004. De todas formas, en ambos casos: a) El grueso de los fondos con los que se organizan estos eventos provienen (directa o indirectamente) de las instituciones europeas (Comisión y/o Parlamento) y el aporte latinoamericano a su financiamiento es muy reducido en comparación; b) Es bastante difícil que los gobiernos latinoamericanos “reconozcan” la validez de estos esfuerzos y, además, es común que las cancillerías no vean con buenos ojos/interés estas expresiones de protagonismo ciudadano en lo que consideran un terreno privado de su actividad diplomática. 4. El hecho de ser reconocidas oficialmente como actividades preparatorias de las Cumbres, les confiere a estos esfuerzos un distintivo o reconocimiento de parte de las autoridades europeas, pero que hay que recordar y/o ganar ante las autoridades latinoamericanas cada vez que se las invoca. Una excepción ha sido lo ocurrido con el Gobierno de México en la pasada Cumbre dado que las autoridades mexicanas llegaron a “disputar” con la Comisión Europea el patrocinio (y aún el financiamiento parcial) de numerosos eventos previos a la reunión de Guadalajara. Además, por primera vez en la historia de las Cumbres UE-ALC, el Gobierno anfitrión se comprometió a presentar y promover los resultados de estas reuniones previas ante los Altos Funcionarios encargados de elaborar la Declaración Final de la Cumbre. Y, finalmente, como culminación de este esfuerzo, organizó una “presentación” de los resultados de estas reuniones a los ministros de relaciones exteriores reunidos en Guadalajara.2 5. Por fuera del circuito oficial de la Cumbre tuvieron lugar otros eventos denominados por los organizadores de la reunión oficial como “periféricos” o “paralelos”, convocados con el propósito de ser “alternativos” o “de denuncia” a los objetivos y contenidos (y en especial, a las limitaciones) de la reunión oficial. Los eventuales aportes de estas iniciativas tuvieron menos posibilidades aún de ser tenidos en cuenta (mismo siquiera de ser recibidos y/o escuchados) por las autoridades. El momento de su realización (simultáneo a la propia Cumbre), el tono de sus convocatorias, y algunas actitudes contestarias con que se las asoció, no facilitaron por cierto su traslado a la dinámica de la reunión oficial, aunque no

2 Si bien esta posibilidad fue toda una primicia, tal como fue organizada, fue más un ejercicio de relaciones públicas que un evento del que se pudieran esperar resultados concretos. Obviamente, la posibilidad de “hacer pasar” el mensaje de estos eventos a la Declaración se había cerrado mucho antes de la fecha de la celebración de la Cumbre. Los Altos Funcionarios terminaron el borrador de la Declaración hacia el 27 de abril, por lo que la instancia de Guadalajara tuvo otros significados: “oficializar” los resultados de los eventos; mostrar el esfuerzo realizado por las autoridades mexicanas, etc.

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necesariamente este fuera un objetivo perseguido o un resultado deseado por sus organizadores.3 6. La Agenda de la Cumbre fue objeto de una larga discusión entre europeos (representados por la Comisión Europea y la presidencia irlandesa de turno de la UE), y latinoamericanos y caribeños (con un protagonismo particular de México como país anfitrión de la reunión y, en especial, de su Embajador ante la UE, Porfirio Muñoz Ledo, acompañado por los Representantes en Bruselas de los gobiernos latinoamericanos). La Comisión Europea se fijó como norte centrar la Cumbre en el tema de la cohesión social para evitar la dispersión que caracterizó la agenda de las anteriores reuniones, y tratar de llegar a algunos resultados concretos en cuatro áreas con ella vinculadas (educación, salud, reforma fiscal y acceso a la justicia), pero el embajador mexicano, con el apoyo de algunos representantes latinoamericanos en Bruselas –en especial de Brasil- no vieron con entusiasmo esta delimitación de la agenda. Fue entonces que, con la intención de cerrar el campo de discusión y animar a los gobiernos latinoamericanos a sumarse a su propuesta de agenda, en junio de 2003 la Comisión organizó, junto con el BID y la CEPAL, un seminario sobre cohesión social muy centrado en algunas cuestiones de las que los gobiernos latinoamericanos no se hicieron eco, considerando reduccionistas y eurocentristas el enfoque de la problemática de la pobreza y la desigualdad que la Comisión procuraba hacer pasar de ese seminario a la Cumbre. De tal seminario, celebrado en Bruselas en junio de 2003, derivó la conformación de un grupo de seguimiento integrado por representantes de la Comisión, del PNUD, de la CEPAL y de algunos gobiernos europeos y latinoamericanos que trabajó en un documento que fue finalmente considerado un insumo más para la preparación de la reunión (y no un documento oficial de la reunión anexado a la Declaración final como deseaban las autoridades comunitarias). Ver: http://europa.eu.int/comm/external_relations/la/sc/index.htm Por su parte, los gobiernos latinoamericanos hicieron una contrapropuesta de agenda que abordaba el tema de la cohesión social desde la perspectiva de los tres componentes de las relaciones con la UE (diálogo político, comercio y cooperación al desarrollo), desagregando el tratamiento de cada uno de estos aspectos en una serie de sub-temas entre los que se incluían, por ejemplo: paz y seguridad internacional, gobernabilidad democrática (interdependencia entre la democracia y el desarrollo económico y social), combate a la pobreza, migración, integración subregional, deuda externa, arquitectura financiera internacional, sistema multilateral de comercio, brecha científica y tecnológica, formación de capital humano para la superación de la pobreza, etc. Ver en Anexo I un esquema de la propuesta de agenda de los gobiernos latinoamericanos y caribeños para la Cumbre. Finalmente la agenda oficial incorporó dos temas centrales: cohesión social y multilateralismo, desagregado cada uno de ellos en una serie de sub-temas: integración regional, gobernabilidad democrática, arquitectura financiera internacional, cooperación al desarrollo en ciencia, educación, tecnología y cultura, etc. En relación con estos temas se articularon a su vez las agendas de los eventos previos los que, desde diferentes 3 El caso más claro al respecto fue el Foro “Enlazando Alternativas” convocado, entre otras organizaciones por RMALC y la Alianza Social Continental, y que tuvo lugar durante los mismos días de la Cumbre en la propia ciudad de Guadalajara.

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perspectivas y con diversos énfasis, formularon una larga serie de recomendaciones a la Cumbre. Los documentos respectivos pueden consultarse en: www.alcue.org/alcue/web/cumbre1.php 7. Sin embargo, el impacto de estos aportes en la Declaración de la Cumbre, puede ser considerado sumamente modesto. Entre otros hechos, porque: a) Lo dicho antes: las cancillerías latinoamericanas se muestran ajenas a estos esfuerzos, mismo a pesar de la buena disposición demostrada en algunos niveles del gobierno mexicano para el caso de esta Cumbre. Algo parecido ocurre, en la mayor parte de los casos, con las propias cancillerías europeas que discuten con sus homólogos latinoamericanos y caribeños el contenido de los acuerdos de las Cumbres. Por más que la Comisión Europea pueda mostrar una buena disposición hacia este tipo de prácticas, las barreras políticas y burocráticas interpuestas por los propios Estados miembros de la UE a este tipo de esfuerzos, mediatizan en alto grado su posible influencia en los resultados de las reuniones birregionales. b) La inexistencia de ámbitos institucionales reconocidos para canalizar estos planteos en la dinámica de las Cumbres condiciona su posible impacto al logro de apoyos o voluntades entre los responsables de la reunión oficial que faciliten su transmisión, o se consiga por otros vínculos o circunstancias ajenas a la misma.4 c) La diversidad de temas y la heterogeneidad de los alcances de muchos de los planteos que surgen de estos eventos preparatorios hacen bastante difícil su traslado e incorporación en los textos que resulten de las Cumbres. d) El carácter genérico de la Declaración, que incluye prácticamente todas las cuestiones planteadas por los eventos previos (aunque con algunas notorias omisiones, como el conflicto colombiano y el embargo a Cuba, por ejemplo), pero sin asumir compromisos concretos y/o vinculantes en prácticamente ninguno de ellas. II. Los planteamientos de la Sociedad Civil a la Cumbre de Guadalajara 1. Antes de realizar un mapeo de los planteos de la SC a la III Cumbre UE-ALC, debe recordarse la diversidad y heterogeneidad de las convocatorias, objetivos, enfoques y composición, que puede suponer la realización de 15 eventos previos (aunque no todos 4 Es el caso del CESE que en su condición de institución oficial europea posee una capacidad de incidencia antes las autoridades comunitarias que no poseen otros actores responsables de diversas iniciativas paralelas a la Cumbre. Los resultados del III Encuentro de la SC organizada de Europa-ALC pudieron de esa forma estar más presentes en las discusiones de Altos Funcionarios, en la medida que sus responsables pudieron acompañarlas desde “adentro” como parte de la delegación europea que discutió en Bruselas con las contrapartes de ALC el borrador de la Declaración de Guadalajara. La SC mexicana tuvo la oportunidad de incluir dos representantes (uno sindical y otra de las ONG) en la delegación oficial del gobierno de su país a la Cumbre. Por esta vía, distintos eventos (la Cumbre sindical, o el mismo Foro de Pátzcuaro) contaron con voceros al interior de la propia Cumbre quienes se ocuparon de hacer pasar algunas ideas por intermedio de la delegación mexicana. Pero este caso fue la excepción que confirma la regla: ninguna otra delegación oficial a la Cumbre contó con presencia de representantes de la SC.

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ellos con participación de sociedad civil) como fueron los que se celebraron en preparación de Guadalajara.5 De allí las evidentes diferencias de perspectivas y énfasis que pueden constatarse entre sus propuestas, así como también algunos silencios significativos de varios de ellos respecto de algunas cuestiones políticamente difíciles (Colombia y Cuba, por ejemplo, que no se mencionan en la Declaración del III Encuentro de sociedad civil organizada del CESE), o la inclusión de numerosas cuestiones de marcado interés para algunos sectores (como el diálogo y la concertación social en la declaración de la II Cumbre sindical) que no fueron mencionadas en ningún otro evento. Por otra parte, muchas de las recomendaciones formuladas están dirigidas especialmente hacia los gobiernos latinoamericanos, y no resultan claramente pasibles de ser abordadas en el marco de una Cumbre birregional de Jefes de Estado y de Gobierno. Teniendo en cuenta estas salvedades, para elaborar esta reflexión sobre la incidencia de los eventos de la sociedad civil previos a la III Cumbre UE-ALC en la Declaración de Guadalajara, hemos concentrado la atención en especial en las recomendaciones formuladas por tres eventos de innegable carácter social:

- II Foro euro-latinoamericano-caribeño de la sociedad civil organizado por ALOP y una serie de organizaciones y redes sociales de América Latina, México y Europa (Pátzcuaro, 24-26 de marzo);

- III Encuentro de la sociedad civil organizada de Europa, América Latina y el Caribe organizado por el CESE, la Comisión Europea y la Secretaría de Relaciones Exteriores de México (México, 13-15 de abril);

- II Cumbre Sindical UE-ALC organizada por las centrales sindicales europeas y latinoamericanas (México, 16 de abril).

2. El análisis de las respectivas declaraciones finales de estos tres eventos permite identificar una serie de temas y recomendaciones más recurrentes a la III Cumbre, entre los que se destacan: - Multilateralismo: La alianza UE-ALC podría contribuir a fomentar el multilateralismo particularmente en el ámbito político, así como un desarrollo sostenible apoyado en los pilares económico, social y medioambiental. Esta alianza debe promover una buena gobernanza mundial basada en el concierto de las naciones y en el respeto de la legalidad internacional y de los compromisos a favor de los equilibrios ecológicos y sociales del planeta (Consenso de Monterrey, Johannesburgo, etc.). Cabe también promover mecanismos transparentes y democráticos de negociación y decisión, tanto en la OMC como en las negociaciones financieras internacionales. Para avanzar en este sentido, resulta vital que los países ratifiquen la Corte Penal Internacional. - Democracia: La UE y los países de ALC deben apoyar decididamente la consolidación de los procesos democráticos; el fin de la violencia política; la erradicación de la corrupción y la impunidad. Se considera que la corrupción y la ilegalidad institucionalizada

5 Por ejemplo, en el III Encuentro de la sociedad civil organizada de Europa, América Latina y Caribe del CESE participaron empleadores, sindicalistas, consumidores, cooperativistas (una composición que podría asociarse más bien con el denominado “tercer sector”); en el Foro de Pátzcuaro, participaron ONG y algunos representantes de movimientos sociales; en la II Cumbre sindical, sindicatos; en el Foro “Enlazando Alternativas”, fueron más bien organizaciones y movimientos sociales identificados con la dinámica del Foro Social Mundial, etc.

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rompen los vínculos éticos, normativos y comunitarios básicos para la convivencia social. Por ello se plantea establecer penalizaciones más severas contra los funcionarios ligados a delitos de corrupción. - Cohesión social: Para el logro de una mayor cohesión social en ALC, se requiere una agenda de acciones concretas y se demanda la participación de la SC en su formulación, desarrollo y ejecución. Se considera necesario focalizar acciones en sectores más vulnerables (mujeres, niños, jóvenes, adultos mayores, discapacitados, poblaciones indígenas y afrodescendientes) y se demanda el cumplimiento integral, la exigibilidad y justiciabilidad de los DESC. En tal sentido, se reclama que los procesos de integración o las negociaciones de acuerdos de asociación en curso deben tener finalidades precisas y medibles, como ser: erradicar la pobreza, el hambre, la mortalidad y desnutrición infantil, el desempleo y la precariedad laboral extremas, terminar con la presión que se ejerce sobre las debilitadas estructuras de seguridad y solidaridad social, etc. - Trabajo y empleo digno: Un aspecto clave para promover la cohesión social lo constituye la creación de puestos de trabajo y empleos dignos. Para ello, se exige el respeto irrestricto de los acuerdos en materia de derechos humanos, en los que se incluyen los derechos laborales incorporados en los convenios de la OIT. Las empresas multinacionales, en particular las europeas, deberían desempeñar, más allá de las normas establecidas en los países de ALC, un papel importante para fomentar el respeto de los derechos laborales y medioambientales con iniciativas voluntarias de responsabilidad social. De esta forma, la relación UE-ALC podría contribuir al desarrollo de un mercado de trabajo estructurado, con trabajo decente y con mecanismos institucionalizados que favorezcan la negociación entre los interlocutores sociales. - Reforma fiscal: En la medida que la desigualdad es una dimensión fundamental de la problemática social en ALC, se reclaman reformas tributarias con criterio social para avanzar en redistribución de la riqueza. Estas reformas deben modificar en profundidad las estructuras de tributación y gastos vigentes, y deben estar orientadas a obtener impuestos de los que tienen mayores ingresos. - Deuda externa: Se advierte que el peso del servicio de la deuda impide el financiamiento de políticas de desarrollo económico y social, y se reclama se le otorgue un tratamiento prioritario en el diálogo político entre la UE y ALC, analizando en cada caso su legitimidad, procurando su renegociación o condonación y anteponiendo el derecho al desarrollo de los pueblos al pago de la misma. - Integración regional: Se la reconoce como un elemento clave para una relación birregional que contribuya a la cohesión social. La integración regional puede favorecer un desarrollo económico, integrado y articulado –que contemple las asimetrías nacionales y regionales- a través de economías eficientes y eficaces y medidas que atraigan la inversión extranjera. Consecuentes con el objetivo de promover la cohesión social, se reclama una integración que no tenga un contenido exclusivamente económico, sino que también promueva la “convergencia” entre países y al interior de los mismos. - Acuerdos de asociación: Se insta a que concluyan las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR en los próximos meses y que este acuerdo, además de un “tratamiento

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equilibrado de los aspectos comerciales”, incluya una dimensión política, social, laboral y cultural. Se reclama una apertura sustancial, equilibrada y recíproca de los mercados (bi e intrarregionales). Algunos llegan a afirmar la necesidad de rediseñar los acuerdos ya celebrados para incorporar el reconocimiento de asimetrías, cláusulas relativas a trato preferencial y diferenciado, exclusión de sectores sensibles de la economía y fondos compensatorios. También se pide que se “impulsen” negociaciones similares entre la UE y la CAN y América Central y que, en el marco del Acuerdo de Cotonú, se entablen rápidamente negociaciones sobre acuerdos de asociación entre la UE y los países del Caribe. Finalmente, se reclama que en todos los acuerdos celebrados y por celebrarse entre la UE y países y regiones de ALC se incluya un “alto componente de dimensión social, promoción y fortalecimiento de las organizaciones sociales y los órganos de participación y consulta de la sociedad civil organizada”. - Cooperación: Se reclama el mantenimiento de los montos de la cooperación europea con ALC y una mayor eficiencia en su aplicación, así como el cumplimiento por la UE del compromiso de destinar del 0,7% del PIB para la cooperación con calendario definido para su implementación y buscar nuevas formas de distribución de los ingresos en el ámbito nacional e internacional, tales como fondos de compensación social, impuestos sobre transferencias de capitales y fondos sobre bienes comunes internacionales. Se apoya la creación de un Fondo de Solidaridad Birregional (una propuesta aprobada por el Parlamento Europeo, pero que carece hasta el momento de financiamiento por la Comisión), y se pide una mejor coordinación en materia de cooperación entre la Comisión Europea y los Estados miembros de la UE. Dado que todos los acuerdos de asociación incluyen un componente de cooperación, se estima que deben ser reformulados para que sean consistentes con el objetivo de promover la cohesión social. Finalmente, en relación con la denominada “Iniciativa Social” (hoy EUROsociAL) que ella contemple particularidades regionales, dé participación efectiva a la SC y cuente con recursos ajustados a su magnitud. - Migrantes: El tema migratorio debe ser incorporado de manera corresponsable en la agenda UE-ALC. Se reclama el respeto de los derechos individuales de los migrantes y el reconocimiento de su dignidad y aportación cultural. Se reclama una efectiva lucha contra la delincuencia organizada que trafica con personas y se pide la armonización de las leyes de extranjería al estándar más alto de protección. - Sociedad civil: Todas las declaraciones reconocen y afirman el papel “importante” de la SC en las relaciones UE-ALC, así como piden que la participación efectiva de la SC quede recogida en los procesos de integración, Acuerdos de Asociación actualmente negociados y por negociar, y en las propias Cumbres. Para ello se reclama el acceso a la información, la realización de consultas, y la implementación de posibilidades de incidir en procesos de toma de decisiones. - Colombia: Se reivindica la negociación política como salida al conflicto, y se reclama la suspensión de las acciones armadas a todas las partes.

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- Cuba: Se pide demandar a los Estados Unidos el levantamiento del embargo que sufre el país, y animar la reactivación del diálogo político encaminado a la conclusión de un Acuerdo de Cooperación UE-Cuba. III. Los resultados de la Cumbre Para algunos, la Cumbre de Guadalajara ha mostrado la vitalidad de las relaciones UE-ALC, en parte a través de un proceso preparatorio en el que se han implicado un gran número de actores, gubernamentales y no gubernamentales y, en particular, de la sociedad civil, aunque ésta no goce del debido reconocimiento. Sin embargo, si nos atenemos a los contenidos de la Declaración Final de la Cumbre, el balance debe ser menos optimista. Más aún si comparamos sus contenidos con la ambiciosa lista de aspiraciones expresadas por la sociedad civil que venimos de reseñar, mismo si también aborda algunas cuestiones de gran interés que no fueron expresamente abordados por los eventos previos de la sociedad civil. (www.alcue.org/alcue/web/doctos/Declaracion_Final_REESTRUCTURADA.pdf. A ese ejercicio comparativo dedicaremos la parte final de este análisis retomando para el análisis de la Declaración que ha realizado José A. Sanahuja en un trabajo de pronta publicación.6 Según Sanahuja, el contenido de la Declaración de Guadalajara, puede ser interpretado de la siguiente manera: - Respecto del compromiso con el multilateralismo y con los principios de la Carta de las Naciones Unidas: Ratifica los principios de soberanía, no intervención, e igualdad soberana de los Estados, recordando las obligaciones de los gobiernos en materia de derechos humanos y democracia (punto 3 de la Declaración). Reafirmó el papel “central” de las Naciones Unidas, con el compromiso de mejorar su eficacia, respaldando su reforma (puntos 12 y 13), y la contribución de las organizaciones regionales en cuanto a la paz y seguridad internacional (puntos 8 y 11). En las deliberaciones previas, no obstante, aparecieron algunas divergencias respecto a las intervenciones en las que se esgrimen razones humanitarias, ante las que AL se ha mostrado muy reticente, en especial cuando no cuentan con mandato de la ONU. Ese mismo enfoque multilateral se planteó ante la amenaza que constituye la proliferación de armas de destrucción masiva, a la que se añadió la preocupación latinoamericana por las armas ligeras (punto 16). - En cuanto al rol de los Estados Unidos: La Declaración de Guadalajara supone, sin mencionarla, un alegato contra el unilateralismo y la forma en que se está llevando a cabo la “guerra contra el terrorismo”. En cierta manera, Guadalajara puso de manifiesto que la administración Bush se encontraba aislada y ante una crisis de legitimidad. Ahora bien, se puso especial cuidado para que la Declaración no incluyera ninguna referencia expresa a Estados Unidos, tanto en lo referido a la paz y seguridad internacional, como en otras cuestiones, como ser la Corte Penal Internacional (punto 18), las minas antipersona (punto 20), o el Protocolo de Kyoto (punto 31). Debido al veto expreso de la UE tampoco se mencionó a Estados Unidos en el durísimo párrafo en el que se condenan las torturas 6 José A. SANAHUJA: “La Cumbre de Guadalajara: consensos y divergencias en las relaciones Unión Europea-América Latina y el Caribe”, próxima publicación en Quórum, Universidad de Alcalá de henares, Setiembre 2004.

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en cárceles iraquíes, ante las que los participantes se declararon “horrorizados” (punto 19). La Declaración llega a exculpar a la Administración Bush, y le otorga un voto de confianza al reconocer su compromiso para llevar a la justicia a los “individuos” responsables, y asegurar el cumplimiento del Derecho Internacional Humanitario.7 De igual manera, Cuba pidió que la Declaración incluyera una firme condena a la aplicación unilateral y extraterritorial de leyes contrarias al derecho internacional, en referencia a la ley Helms-Burton, intento que no prosperó al aceptar el representante cubano la contrapropuesta europea, menos explícita. La omisión es significativa, pues esa condena se había incluido en la Declaración de Madrid, adoptada en la II Cumbre en mayo de 2002 y en textos anteriores, y puede ser interpretada como una muestra de aislamiento de Cuba y de su enfrentamiento con la UE. - Sobre el conflicto colombiano la Declaración de Guadalajara omite toda referencia, quedando al margen del debate y de los documentos de la reunión. Ello puede considerarse un logro del Gobierno de Uribe, pero también puede responder a la necesidad de algunos Estados miembros de la UE de evitar nuevos enfrentamientos con Washington tras la crisis producida por la guerra de Irak, y a la ausencia de consenso sobre Colombia en el seno de la UE. - El tema de la cohesión social fue uno de los temas centrales de la Cumbre, y sin embargo, al igual que en lo referido a cooperación al desarrollo, es donde se pone de manifiesto con más claridad la brecha que media entre los ambiciosos objetivos declarados de la “asociación estratégica” birregional y la escasez de los medios disponibles. Desde Río hasta Guadalajara no se ha asignado ni un euro adicional para financiar las metas acordadas, debido a las restricciones presupuestarias motivadas por la ampliación de la UE, y las prioridades de gasto relacionadas con objetivos de seguridad y estabilidad en los Balcanes, Oriente Próximo y Europa Oriental. La cohesión social también fue objeto de reuniones técnicas entre el BID, Comisión, PNUD y CEPAL. Los documentos preparados por estas instituciones examinaron los “círculos viciosos” que enlazan la pobreza, la desigualdad, el débil crecimiento económico y la crisis de gobernabilidad que aqueja a las democracias latinoamericanas. Para afrontarlos se plantearon medidas en los ámbitos de gobernancia democrática, política social, finanzas públicas, reformas fiscales y financiación externa (puntos 41 a 46). El grupo también contribuyó a diseñar la principal propuesta de la Comisión en este ámbito: “EUROsociAL”, el nuevo nombre con que la “Iniciativa Social”, anunciada en Madrid dos años y medio antes, sería lanzada en Guadalajara (punto 49). Por todo ello, los resultados de Guadalajara en materia de cohesión social han sido muy limitados, y se encuentran entre las principales frustraciones de la Cumbre: junto a las acostumbradas exhortaciones a los países latinoamericanos para que adopten políticas eficaces en la lucha contra la pobreza, la Declaración se limita a proponer un diálogo regional para intercambiar experiencias en este campo. La única iniciativa concreta en este campo fue el lanzamiento del ya mencionado progarama “EUROsociAL” con la exigua dotación de 30 millones de euros asignada en la Estrategia Regional para América Latina 2002-2006 de la Comisión Europea. Por otra parte, este programa no financiará acciones 7 Este fue uno de los puntos más debatidos, pues varios países de AL, y de forma especial, Cuba y Venezuela, exigieron una referencia expresa a Guantánamo y a la responsabilidad del Gobierno estadounidense.

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directas de lucha contra la pobreza, y se orientará al diseño de políticas sociales y a la formación de altos funcionarios de gobierno latinoamericanos en las prácticas europeas de promoción de la cohesión social. Finalmente, es de resaltar la sistemática ausencia (¿negativa?) de toda referencia a la relación entre acuerdos de asociación (entiéndase libre comercio) y cohesión social, o lo que es lo mismo a la inexistencia de mecanismos para promover la cohesión social en el diseño de estos acuerdos. - En lo que respecta a la cooperación al desarrollo, nada nuevo produjo la Cumbre de Guadalajara. En lo referido a la cooperación al desarrollo (puntos 84 a 93), las propuestas de la Comisión para el período 2002-2006 ya se habían presentado en la Cumbre de Madrid (contenidas en las Estrategia Regional para AL antes mencionada), por lo que no hubo novedades. Pese a que se ha establecido un mecanismo de presentación de proyectos birregionales, las críticas a la cooperación comunitaria aparecen en la Declaración, aunque deben ser leídas entre líneas: la escasez de recursos (punto 86); la toma de decisiones, marcada por el unilateralismo de la UE; las coberturas decepcionantes, como ha ocurrido con el programa de becas “Albàn”, a pesar de ser la iniciativa insignia de la Cumbre de Madrid (punto 87), y la débil cooperación en ciencia y tecnología, una vieja demanda de los países más avanzados de la región, como México o Chile (punto 93). - Sobre los acuerdos de asociación, la Declaración señala que los acuerdos entre la UE y distintos países y subregiones, firmados o en curso de negociación, “permitirán seguir construyendo la asociación estratégica birregional” (punto 51). Ya vigentes los acuerdos con México (2000) y Chile (2002), la agenda de las relaciones birregionales está marcada, en gran medida, por las demandas para que la UE firme los “acuerdos de asociación” pendientes con MERCOSUR, la Comunidad Andina y los países centroamericanos.8 La posición adoptada por la UE en la Cumbre de Madrid fue que estos acuerdos tendrían que esperar a la finalización de la “Ronda de Doha” prevista inicialmente para diciembre de 2004. Lo ocurrido desde entonces a nivel de la OMC (más el estancamiento del proyecto ALCA y la nueva estrategia de negociación subregional de USA, y las dificultades que enfrenta el SPG-drogas) queda reflejado en la Declaración de Guadalajara en el sentido de que la UE no ha abandonado la opción multilateral, pero que ha decidido reactivar la vía subregional. Por una parte, el texto contiene un compromiso genérico para avanzar en el marco de la OMC (punto 66), aunque se omiten los importantes desacuerdos entre ambas regiones que quedaron de manifiesto en la Conferencia de Cancún. Por otra parte, la Declaración incluye el compromiso mutuo de alcanzar un acuerdo “equilibrado y ambicioso” entre la UE y MERCOSUR en octubre de 2004, antes que finalice el mandato de la actual Comisión Europea en noviembre próximo (punto 54). Esta posibilidad, sin embargo, no se ha planteado en el caso de los países andinos y centroamericanos. En relación a Madrid, la Declaración de Guadalajara es más exigente en relación a estos dos grupos de países, pues plantea dos condiciones previas para que

8 Los acuerdos sobre diálogo político y cooperación firmados en diciembre de 2003 respectivamente entre la UE y la CAN y los países centroamericanos no incluyen el componente comercial (zona de libre comercio) entre las partes, por lo que no son asimilables a los acuerdos de asociación firmados con México y Chile y con el que se negocia con MERCOSUR. En su momento, los acuerdos firmados con la CAN y los países centroamericanos fueron anunciados como un paso hacia, o la base a partir de la cual serían negociados los acuerdos de asociación con la UE.

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puedan iniciarse las negociaciones (punto 53). Como era sabido, siguen supeditadas a la finalización de la “Ronda de Doha”, pero, y esto es lo nuevo, deben partir de un “nivel suficiente” de integración económica regional. Para determinar si se ha alcanzado, se hará una “valoración conjunta” de la integración, que conducirá “en su momento” a las negociaciones.9 - La participación de la sociedad civil no tuvo en la Declaración el necesario reconocimiento, ni respecto a las contribuciones previas a la Cumbre, como tampoco a su rol en el fortalecimiento de las relaciones birregionales. Esta cuestión se salva apenas con un lacónico anuncio de “continuar promoviendo el diálogo y la consulta con la sociedad civil en los procesos de asociación birregional y el acceso oportuno de información para los ciudadanos” (punto 100). Obsérvese que la Declaración no utiliza el término “participación”; ni se refiere el rol de la sociedad civil está llamada a desempeñar en la promoción de la cohesión social; ni se la incluye como un actor a ser tenido en cuenta en el capítulo de la cooperación al desarrollo. Apenas si el diálogo regular entre parlamentarios, autoridades locales y regionales, comunidades empresariales, así como de la sociedad civil organizada, es visto como un instrumento para “fortalecer” la asociación estratégica birregional (punto 102). IV. Colofón Hecho este repaso, y comparados los planteos de los distintos eventos de sociedad civil previos a la Cumbre, con los resultados del análisis hecho por Sanahuja de su Declaración Final, no escapa a ningún observador la distancia que media entre las ambiciosas recomendaciones propuestas por la sociedad civil de ALC-UE respecto de la Cumbre de Guadalajara. Sin embargo, conscientes de las limitaciones que tales ejercicios participativos conllevan, las OSC deben reconocer en esta práctica de discusión y cabildeo un instrumento que se necesita utilizar y perfeccionar, así como una forma de actuación internacional que creemos debe ser fomentada, ampliada y enriquecida, no sólo para el propio fortalecimiento de la SC y de las alianzas sociales euro-latinoamericanas, sino también para el propio fortalecimiento y desarrollo de una Asociación Estratégica birregional que vaya más de las buenas intenciones oficiales. Estamos convencidos que la Asociación Estratégica se construye no sólo desde la Cumbre, sino también a partir de las acciones y propuestas de los más diversos sectores de las respectivas sociedades. Y para ello debemos insistir en la necesidad de asegurar la participación de las OSC de ALC y la UE en los diversos foros regionales, y en particular en las propias Cumbres, a pesar de que éstas puedan permanecer, por el momento, casi inaccesibles.

9 Esta exigencia ya aparecía en la Comunicación de la Comisión Europea previa a la Cumbre. Redactada en un tono inusualmente crítico con los procesos de integración de América Latina, plantea un hecho obvio: en el actual estado de la CAN o del SICA, no está garantizada la libre circulación de bienes y servicios, por lo que tampoco es posible negociar el libre comercio con la UE. Pero esta exigencia también revela la frustración de la Comisión, que ha financiado el fortalecimiento de las instituciones regionales y el establecimiento de uniones aduaneras, conforme a lo acordado en cada grupo, y que asiste impotente a incumplimientos sistemáticos de los compromisos y calendarios de integración adoptados en ambos bloques.

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En tal sentido, si la SC euro-latinoamericana-caribeña desea fortalecer su presencia en la dinámica de las relaciones birregionales, debe continuar haciendo esfuerzos para desarrollar y fortalecer articulaciones que le permitan ejercer una mayor incidencia ante los gobiernos, al tiempo que plantearse una agenda para la incidencia que, entre otros puntos, comprenda una serie de acciones a corto y mediano plazo, como ser:

a) Es necesario realizar un mapeo o inventario de los espacios institucionales existentes para el diálogo y la consulta con la SC de ambas regiones a nivel de los acuerdos existentes y por celebrarse entre la UE y países y regiones de ALC, a nivel de los países y de los diferentes niveles institucionales (Comisión Europea, Comisiones Mixtas, Comités, etc.).

b) Una sistematización de las acciones de incidencia desarrolladas hasta el momento (por ejemplo desde 1999, cuando se lanza el proyecto de Asociación Estratégica UE-ALC) que recopile información sobre actores, iniciativas, resultados, etc. de tales acciones.

c) Vincular el seguimiento de la reciente Cumbre y de otras decisiones con acciones de monitoreo de su implementación, en especial respecto de aquellas que pueden incluir una eventual participación de la SC en su concreción y, en su caso, procurar su concreción. Por ejemplo:

▪ A pesar que el programa de cooperación EUROsociAL lanzado en Guadalajara para promover la cohesión social en ALC está dirigido principalmente a formar funcionarios de gobierno, en su descripción no se descarta, y por lo tanto se debe exigir, la participación de la SC en algunas de sus actividades (como por ejemplo seminarios). Nadie hará nada a nivel oficial para facilitar tal participación, por lo que se impone una estrategia de seguimiento de la adjudicación de la implementación de este programa a los efectos de lograr concretar tal posibilidad. ▪ La reciente adjudicación por la Comisión Europea de la implementación del Observatorio de las Relaciones UE-AL implica que, a breve, un grupo de entidades académicas de ambos continentes comenzaran a realizar actividades, desarrollar estudios, formular propuestas, etc. sobre el futuro de dichas relaciones. Ante ello, es indispensable para la SC establecer puentes de comunicación con tales entidades académicas cuyas propuestas tendrán seguramente eco en las futuras decisiones oficiales. Se descuenta que algunos actores (como el CESE) tendrán directa relación con tal Observatorio, pero ¿en qué situación quedan todas aquellas organizaciones (como las propias ONG) que no forman parte de dicha institución o de sus similares latinoamericanas?

d) Participar activa y concertadamente en una serie de instancias de diálogo con la sociedad civil previstos en los acuerdos ya existentes, o por celebrarse, entre la UE y países y regiones de AL, como ser:

▪ Diálogo con SC de UE y MERCOSUR sobre futuro acuerdo de asociación, previsto por la Dirección General de Comercio de la Comisión Europea para fines del mes de setiembre del año en curso. ▪ II Foro de diálogo con SC en el marco del Acuerdo Global México-UE a realizarse en México durante el último trimestre de este año.

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▪ Diálogo con la SC previsto en el acuerdo de asociación UE-Chile y que aún no ha sido concretado. ▪ Promover y apoyar la participación de la SC en las discusiones sobre los futuros acuerdos de asociación UE-Comunidad Andina de Naciones y UE-Centroamérica. El inicio de las negociaciones está previsto para el próximo año, por lo que se puede preparar con anticipación las necesarias propuestas de la SC de cada una de estas regiones.

e) Se deberá tomar nota y tratar de incidir en una serie de procesos y toma de decisiones intermedias que afectaran el desarrollo de las relaciones UE-ALC. Por ejemplo, entre otras cuestiones que deberían ser tomadas en cuenta como posible escenario y objeto de acciones de incidencia:

▪ La discusión a nivel de las instituciones europeas de las perspectivas financieras 2007-2013 que implica asignación de recursos para la cooperación con AL. Con esta discusión se vincula la posibilidad de asignar recursos al “Fondo de Solidaridad” birregional creado por el Parlamento europeo para apoyar la cooperación con AL pero que carece de financiamiento en el actual presupuesto de la UE. ▪ La revisión por la Comisión, el Parlamento y el Consejo europeos del reglamento para la cooperación con los países de Asia y América Latina (Reglamento ALA). ▪ La elaboración de la nueva Estrategia Regional para América Latina (2007-2001) que deberá ser preparada por la Comisión y aprobada por el Consejo Europeo antes de la IV Cumbre ALC-UE a celebrarse en Viena (Austria) en mayo de 2004. ▪ La elaboración de los nuevos Country Strategic Papers para los países latinoamericanos que debe realizarse el próximo año. Los CSP son documentos internos de la Comisión Europea que sirven de base para elaborar los Planes Plurianuales de cooperación con cada país que son acordados con los respectivos gobiernos de los países beneficiarios de la ayuda. La Comisión prevé dar participación en su elaboración a la SC de los países beneficiarios de la ayuda, pero cada Delegación de la Comisión implementa esta orientación política según su parecer. Es necesaria una acción concertada entre la SC europea y latinoamericana para lograr que esta participación se concrete y que los CSP integren su visión a las prioridades de la cooperación.

Estas son apenas algunas cuestiones en las que se podría concentrar la atención y la acción inmediata de la SC euro-latinoamericana para tratar de incidir en el curso de las relaciones birregionales. Ello no descarta, sino que revela, la necesidad de trabajar en la formulación de una estrategia explícita y compartida entre las organizaciones sociales latinoamericanas y europeas respecto del futuro que queremos para la Asociación Estratégica birregional.

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Bibliografía y Fuentes ACEVES RAMÍREZ, Ramón: “La sociedad civil rumbo a Guadalajara”, en La Otra Cara de México, Nº 85, DECA-Equipo Pueblo, México, marzo-abril 2004, pp. 6 – 7. ALOP – Observatorio Social de las Relaciones Unión Europea – América Latina, Nº 7, Bruselas, agosto 2004. www.alop.or.cr/trabajo/nuestro_proyectos/union_europa/observatorio/Boletin%20Observatorio_7.pdf BALBIS, Jorge: “Cohesión social sin sociedad civil?”, en CELARE: Aportes a la III Cumbre Unión Europea, América Latina y el Caribe, CELARE, Santiago de Chile, marzo 2004, pp. 109 – 123. BECERRA POZOS, Laura: “Los alcances de la III Cumbre en Guadalajara”, en La Otra Cara de México, Nº 86, DECA-Equipo Pueblo, México, mayo-junio 2004, pp. 2 – 3. SANAHUJA, José Antonio: “La Cumbre de Guadalajara: consensos y divergencias en las relaciones Unión Europea-América Latina y el Caribe”, próxima publicación en Quórum, Universidad de Alcalá de Henares, Setiembre 2004. III Cumbre América Latina y el Caribe – Unión Europea, Guadalajara, México, Mayo – 2004: Declaración de Guadalajara. www.alcue.org/alcue/web/doctos/Declaracion_Final_REESTRUCTURADA.pdf II Foro Euro-Latinoamericana-Caribeño de la Sociedad Civil – “Por una Asociación Unión Europea-América Latina y el Caribe que promueva la cohesión económica con justicia social y equidad”, Pátzcuaro, Michoacán, México 24-26 de marzo, 2004: Declaración ante la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, América Latina y el Caribe. www.alop.or.cr/trabajo/nuestro_proyectos/union_europa/foros/ III Encuentro de la Sociedad Civil Organizada Unión Europea-América Latina y el Caribe, México, 13-15 de abril de 2004: Declaración Final. www.esc.eu.int/sections/rex/mexico/docs/Declaracion_actualizada_es.pdf CIOSL-CMT-CES-ORIT-CLAT - IIa. Cumbre Sindical Unión Europea – América latina y Caribe (UE/ALC), Ciudad de México, 16 de abril de 2004: Declaración Final. www.nuevasoc.org.ve/upload/anexos/foro_215.doc

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Anexo I

Propuesta de agenda para la III Cumbre de los gobiernos latinoamericanos (a través de sus representaciones en Bruselas)

Comité Plenario ALC-GTAH Cohesión social

Grupo de redacción 23.07.2003

TEMAS METAS Y OBJETIVOS Diálogo político Paz y Seguridad Internacional

Alcanzar un sistema internacional más equitativo y justo

Concertación para soluciones a problemas globales: narcotráfico, terrorismo y delincuencia organizada internacional

Gobernabilidad democrática (interdependencia entre la democracia, el desarrollo económico y social, efectos sobre la cohesión social y la gobernabilidad

Diálogo sobre Reformas políticas estructurales Fortalecimiento de la democracia, de las instituciones y del Estado de derecho

Combate a la pobreza Promoción del desarrollo económico y de la creación de empleos

Migración Armonizar (regular, normar) los flujos migratorios entre las dos regiones

Marco económico A) Birregional

Liberalización Garantizar un mayor acceso a mercados u promover las exportaciones de ALC

Integración subregional Profundizar procesos de integración subregional

B) Global Deuda externa

Arquitectura financiera internacional Prevención de crisis

Sistema multilateral de comercio Nuevos mecanismos financieros

que refuercen la democracia

Cooperación

Investigación, ciencia y tecnología Cerrar la brecha existente entre las dos regiones

Educación y cultura Formación de capital humano para la superación de la pobreza

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LOS ALCANCES DE LA III CUMBRE EN GUADALAJARA

Laura Becerra Pozos 1 Ante las expectativas creadas por la realización de la III Cumbre de Presidentes y Jefes de Estado de América Latina, el Caribe y la Unión Europea, con sus 10 nuevos integrantes, la cual consiguió reunir a 58 países, se han hecho diversos esfuerzos para analizar sus implicaciones y alcances, desde los gobiernos participantes, pero también de actores civiles que tienen entre sus temas prioritarios el de las relaciones de América Latina con la Unión Europea. Esta contribución, que refleja la perspectiva de una organización de la sociedad civil mexicana que tuvo la oportunidad de asistir a dicha Cumbre, intenta un balance de los alcances y de los retos que se plantean a futuro. Las negociaciones previas a la III Cumbre ocurrida en la ciudad de Guadalajara, México en mayo del 2004, comenzaron meses antes, entre altos funcionarios de los gobiernos para proponer una Declaración que debía ser aprobada por los ministros de relaciones internacionales y luego por los Jefes de Estado y de Gobierno. Poco es sin embargo lo sistematizado sobre lo que pasó entre la II Cumbre realizada en mayo del 2002 en España, y la presente. En aquella se ratificó un compromiso de Asociación Estratégica que no se tradujo en acciones visibles conjuntas. Hay coincidencia entre los analistas de que pasó poco, aun cuando se profundizaron las relaciones entre algunos países latinos y caribeños con la UE sobre todo en el marco de los acuerdos comerciales y la cooperación para la seguridad. Hablar del significado y alcance de las Cumbres pasa por reconocer que estamos ante un mecanismo de relación birregional (33 países latinoamericanos y caribeños con 25 europeos) relativamente nuevo, que no acaba de clarificar el grado de compromiso que adquieren los países, con esas declaraciones y menos aun las acciones de seguimiento que se exigen para darles continuidad y hacerlas efectivas. Muchos representantes de los gobiernos coinciden en que las acciones posteriores han sido escasas, y de otro lado, que sería muy costoso crear instancias para dicho seguimiento. Hay vicios en las relaciones de los países latinoamericanos, caribeños y europeos que no se romperán fácilmente, pero sobre todo hay intereses que están por arriba o por bajo de la relación birregional, depende desde donde se mire. La UE tiene interés por incrementar los acuerdos comerciales como una estrategia de control del mercado y las inversiones, en contrapeso con los Estados Unidos. En Guadalajara los países andinos y centroamericanos se esforzaron por continuar la negociación de sus respectivos acuerdos con la UE y los del Mercosur a concretarla. Adicionalmente los países latinoamericanos y caribeños han sido receptores de la cooperación europea que no quieren perder. En tal sentido el debate y eventual confrontación entre regiones está condicionado o determinado de antemano, por lo bilateral.

1 Coordinadora de Sustentabilidad Institucional de DECA, Equipo Pueblo, AC México. Junto con Jorge Robles del FAT-UNT formaron parte de la Delegación Oficial mexicana en la III Cumbre de Guadalajara.

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La Declaración, que tiene la virtud del consenso, conduce a la paradoja de convertir al mecanismo de aprobación, en el establecimiento de “compromisos” de poco alcance. En el peor de los casos, el desacuerdo, puede provocar la eliminación total de una propuesta estratégica para el conjunto de países de América Latina y el Caribe. Pero más importante es la construcción, innovación y profundización de la relación birregional, y es en ese nivel que poco se avanza, debido a que América Latina y el Caribe, no han dado pasos como región, no han establecido una alianza estratégica para temas comunes relevantes, mientras la UE ha ido construyendo, planeando y avanzando en su unidad-identidad, cuentan con un parlamento, con una moneda y una constitución recientemente aprobada. Mientras tanto la pobreza y dependencia de nuestros países latinoamericanos y caribeños lleva a los gobernantes a ceder frente a condiciones y presiones de la UE y a evitar cualquier “desacato” contra los Estados Unidos. El sueño bolivariano de la unidad latinoamericana no se alcanza a ver en el horizonte, nuestros pírricos avances democráticos, a la par de la pobreza creciente, la no resolución de la deuda externa, la falta de compromisos sustanciales de los países ricos para favorecer el desarrollo, son el telón de fondo que no se miró del todo. Lo que vive nuestra región es esa profunda desigualdad de la que tanto se ha hablado, pero desde el lado europeo no se reconoce el subdesarrollo estructural que enfrentamos, ni la imposición a nuestros países de las medidas de ajuste estructural y en general del modelo neoliberal que ellos no han aplicado durante 20 años. A la par la UE está viviendo un fenómeno a la inversa: la pérdida creciente de su cohesión social. La desigualdad de América Latina y el Caribe, o la falta de cohesión social como ellos le llaman, requiere de compromisos birregionales mayores que los planteados en las Cumbres. Sin embargo, no se debe soslayar que estas reuniones son una oportunidad para el reconocimiento entre naciones, para el intercambio y aun el debate que solo puede darse frente a frente. Sirve para tomar el pulso a la relación e identificar preocupaciones por país. Si pudiéramos dar cuenta del resultado de las mesas de trabajo entre los Presidentes y Jefes de Estado, que no necesariamente hacen parte de la Declaración de Guadalajara, encontraremos posiciones diversas, algunas de ellas con una visión más democrática y horizontal de la relación, como la expresada por el actual presidente de España. Quienes pudieron estar más cerca de las negociaciones previas, sin ser optimistas, reconocen que la Declaración que se fue integrando es, con todo y sus limitaciones, una constatación de que esta vez hubo mayor negociación, diversidad de temas y por tanto incorporación de preocupaciones actuales. Se aprecia un nivel de reconocimiento de la desigualdad y cierta claridad de que debe establecerse un compromiso para resolverla. Las declaraciones, decía un funcionario de gobierno, no obstante su retórica, son un termómetro de lo que preocupa y de lo que no se dice. En todo caso un problema central es la voluntad para darle seguimiento los compromisos, desde la creación de un ministerio o institución exprofeso, hasta lo más sencillo que es responsabilizar a algún alto funcionario. El hecho es que no hay un precedente de cómo

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hacerlo y falta decisión para asumir los costos financieros y humanos, aun cuando el Presidente de México haya prometido en la clausura de la Cumbre darle atención a través de “una comisión de alto nivel”. Diversas organizaciones de la sociedad civil (OSC) de ambas regiones que dan seguimiento a las relaciones internacionales, han generado múltiples respuestas, estrategias de presión y acciones de cabildeo que buscan cambiar el estilo y alcance de las negociaciones entre países e incidir en la toma de decisiones que modifiquen la tendencia de la desigualdad, que se den en el marco del respeto a los derechos humanos en su dimensión integral, en un ambiente de reciprocidad, que reconozca las diferencias y se propongan contribuir al desarrollo. En el escenario ideal, hemos dicho en otras ocasiones, los países latinoamericanos tendrían que diseñar e impulsar estrategias conjuntas: gobierno-sociedad civil, en una suerte de alianza para cambiar las condiciones en que se negocia actualmente. Así por ejemplo, se ha insistido en darle concreción o contenido a la Alianza Estratégica, que pueda traducirse en una que contribuya al desarrollo de los países con pobreza, lo que implica recursos intencionados hacia ese objetivo. Hace falta formalizar y hacer realidad los mecanismos de diálogo político para dar un seguimiento sistemático a las relaciones y compromisos asumidos y no esperar hasta que ocurra otra cumbre para hacer establecer medidas, convenios y estrategias conjuntas. Los acuerdos y la cooperación entre las regiones deben favorecer igualmente la participación de la sociedad civil, no solo a través de consultas, sino formalizando otros mecanismos que garanticen diálogo y compromisos entre gobiernos y sociedad. Por eso insistimos en que procesos globales como las cumbres tendrían que abrir espacios para la esa participación que recupere la experiencia y propuestas de los diversos actores de la sociedad civil.

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POLÍTICA DE RELACIONES EXTERIORES DE LA UNIÓN EUROPEA, SEGURIDAD Y DESARROLLO

Diego García-Sayán 1 1. América Latina y Europa. El nivel actual de las relaciones entre Europa y América Latina tiene como trasfondo largos lazos históricos a través de los cuales ambas regiones han compartido un legado de respeto a los principios de adhesión a los derechos humanos, las libertades fundamentales, la democracia y una economía de mercado respetuosa del medio ambiente. En una etapa histórica mucho más reciente se han establecido gobiernos democráticamente elegidos en los países latinoamericanos dejando atrás los ciclos y péndulos dictatoriales. Simultáneamente se han producido reformas económicas que han incluido procesos de privatización en los que ha sido importante la participación de capital privado de países de la Unión Europea. En el ámbito más específico de las relaciones inter-regionales se han impulsado diálogos especializados con tres grupos de países: MERCOSUR, Comunidad Andina y Centroamérica. Además, acuerdos específicos con dos países: México y Chile.

Para el MERCOSUR, los países de la UE constituyen actualmente el principal socio comercial; se prevé que este bloque sub-regional concrete un acuerdo de asociación con la UE en octubre de 2004 como el que, con anterioridad ya celebraron - por separado - México y Chile. Por otro lado, existen Acuerdos de Diálogo Político y Cooperación, tanto entre la UE y la Comunidad Andina como entre la UE y Centroamérica, adoptados a fines de 2003. La relación económica entre América Latina y Europa no es irrelevante. En la actualidad las exportaciones latinoamericanas a la UE superan los US $ 50 mil millones; en sentido inverso, las exportaciones de la UE a América Latina bordean los US $ 60 mil millones. Estas cifras absolutas, sin embargo, tienen un peso relativo menor en términos globales. Si se tiene en cuenta que cada bloque regional cuenta con alrededor de 500 millones de habitantes, estos niveles de intercambio comercial resultan poco significativos. Además, tienen un peso relativo disminuido en relación a la situación de hace dos décadas cuando significaban una proporción mayor. En efecto, si en 1980 las exportaciones latinoamericanas a Europa significaban para ésta el 6,5% de sus importaciones globales, en el 2001 estas no llegan al 5%. Por otro lado, si en 1980 Europa destinaba a América Latina el 7% de sus exportaciones, veinte años después se ha reducido a 5,8%¹ . En los últimos años, además, pese al aumento de

1 Director Ejecutivo de la Comisión Andina de Juristas, Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Ex Canciller de la República del Perú. ¹ EUROSTAT (COMEXT, CRONOS), IMF (DOTS), WEFA 8WMM)

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inversión europea en América Latina, a esta región está destinada en promedio sólo el 10% del total de la inversión europea en el extranjero. No hay señales de modificación drástica de estas tendencias y cifras en el corto plazo. Si a esta situación comercial y económica se agregan elementos que podríamos llamar “humanos”, las conclusiones a las que se llega no son menos alentadoras. De hecho, en las últimas dos décadas se ha acentuado la ubicación en América Latina de un referente cultural distinto a Europa que es los Estados Unidos a donde tiende a priorizar el interés de estudiantes universitarios y profesionales así como de la migración legal o ilegal. La interacción con Europa en este terreno ha disminuido notablemente habiéndose agudizado esto en tiempos recientes por políticas migratorias cada vez más restrictivas que, más allá de la retórica, en los hechos desalientan los contactos, los estudios e, incluso, las visitas por turismo a Europa. Distintos factores conspiran contra una vigorización de las relaciones entre Europa y América Latina. Asumir con objetividad que existen es esencial para trazar perspectivas realistas de fortalecimiento de la interconexión entre las dos regiones. Entre ellos destacan, en primer lugar, el hecho de que América Latina es – o es percibida – parte de la zona de influencia inmediata de la gran potencia económica y militar, los Estados Unidos. En segundo lugar, la circunstancia de que la apertura al mercado de países de Europa central y oriental e, incluso, el ingreso reciente de varios de ellos a la Unión Europea, plantea para los países europeos una serie de retos y posibilidades de enorme dimensión que se encuentra geográficamente – y hasta culturalmente – mucho más cerca de sus propias capitales que El Salvador o Perú. En tercer lugar, ciertas dinámicas globales tienden a superponerse sobre entendimientos y arreglos bi-regionales como los establecidos entre algunos países latinoamericanos y la Unión Europea. Así, dentro del marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC) hay quienes cuestionan y hasta confrontan arreglos comerciales preferenciales como los de preferencias arancelarias existentes entre Europa y algunos países latinoamericanos. La resultante de todo esto es que hoy en día América Latina es relativamente marginal en las prioridades económicas, comerciales e, incluso, geopolíticas de Europa. Es importante buscar revertir, en todos los ámbitos, esta situación y tendencias. Rescatar lazos históricos culturales, el común legado de respeto a los principios de la democracia, los derechos humanos y las libertades públicas, la complementariedad económica y perspectivas comunes en el plano global pueden servir de puntos sostenedores de una agenda bi-regional sustantiva y muy rica. 2. Los temas de la agenda común. Hay distintos ámbitos que permiten enmarcar y orientar las relaciones múltiples y diversas entre la Unión Europea y América Latina. Hay aspectos que son esencialmente económicos y otros que lo son de naturaleza más bien política e institucional. En lo que respecta a los económicos estos se centran en lo que atañe al desarrollo así como en lo referente al comercio y a la inversión. En lo referente a los aspectos políticos, hay un conjunto de temas que son relevantes tanto en la relación inter-regional como en cuanto a su alcance global.

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Estos temas pueden y deben permitir articular una relación más sólida y fluida entre ambos bloques y, a su vez, vertebrar estrategias y acciones conjuntas en el plano global. Los temas prioritarios son los siguientes: democracia y derechos humanos; seguridad, desarme y lucha contra la proliferación nuclear; protección del medio ambiente; lucha contra las drogas ilícitas. Un primer ámbito y de crucial importancia es el del desarrollo en el que se trata de definir lineamientos fundamentales para intensificar el comercio y la inversión entre las dos regiones.

En el interés latinoamericano está aumentar el comercio con Europa y la inversión directa proveniente de esa región. Por cierto, que interesa ante todo la inversión que se oriente a generar valor agregado, crear empleo y que preserve adecuadamente el medio ambiente. En interés de Europa, América Latina - con casi 500 millones de consumidores potenciales - representa un mercado interesante para las empresas europeas. Del mismo modo, el creciente mercado de la UE es de extraordinario interés desde la perspectiva latinoamericana.

Para aumentar la inversión europea en América Latina se requiere priorizar el esfuerzo en aquellos sectores económicos que pueden generar productos orientados hacia el mercado europeo partiendo de una serie de complementariedades que ya existen. Ese puede ser uno de los caminos, a la vez, para intensificar y ampliar el comercio entre ambas regiones. Es el caso, particularmente, de la producción agropecuaria, principal rubro de importaciones europeas de exportaciones latinoamericanas. Después está la exportación latinoamericana de recursos energéticos.

Hay convergencia de propósitos entre Europa y América Latina en lo que respecta a la promoción de la inversión y en el interés de que se consoliden ambos bloques regionales. Es positivo que el escenario de los acuerdos de asociación sea uno con espacios sub-regionales como el MERCOSUR, la Comunidad Andina y los países centroamericanos. La debilidad relativa de América Latina evidencia la importancia de la coordinación y cooperación política, financiera y económica a escala regional, para la estabilización y el fortalecimiento de la capacidad de negociación de los países. La UE debe contribuir al fomento y perfeccionamiento de las iniciativas institucionales y procesales de la cooperación integradora en el seno de las sub-regiones de integración de América Latina. Por otro lado, la UE y América Latina deben ser socios en promover reglas de juego para la economía mundial en el diálogo político global. Los gobiernos latinoamericanos y europeos deben convertirse conjuntamente en líderes de este desarrollo. Pese a las diferencias de ubicación en el escenario económico global, se debe procurar impulsar puntos básicos de convergencia en espacios decisivos como la Organización Mundial de Comercio (OMC); sin un tratamiento distinto a los subsidios agrícolas por la OMC, todo lo que se haga a favor de la cohesión social por intermedio de la cooperación será irrelevante. También las empresas europeas comprometidas en América Latina y los sindicatos pueden convertirse en protagonistas de ese proceso de definición de lineamientos para la economía mundial.

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3. Inversión y comercio.-

En la perspectiva de todo lo anterior, se debe promover las condiciones normativas e institucionales que permitan impulsar el comercio y la inversión por los actores privados. Ello requiere un esfuerzo y prioridad especial en promover la competitividad de sectores económicos claves en América Latina. Para estos efectos se puede pensar prioritariamente en las siguientes líneas de recomendaciones. a.- Promoción de la inversión.- La inversión directa es una herramienta eficaz para desarrollar la economía. La estabilidad política y reglas claras y estables en la política económica, además de condiciones generales favorables, son las premisas básicas del flujo de la inversión extranjera. La cooperación política y económica entre la UE y los países de América Latina debe estar dirigida, ante todo, a asegurar la estabilidad de las condiciones económicas generales a largo plazo, mejorar aún más la seguridad jurídica, incrementar la eficiencia de la administración pública y mejorar la competitividad de los sectores económicos fundamentales.

En esta perspectiva es muy importante estimular y desarrollar mecanismos de información sobre las condiciones para la inversión y el comercio. En la línea de promover la competitividad latinoamericana en este terreno hay aquí un área de trabajo complementaria tanto para el sector público y privado como para la cooperación. Los acuerdos específicos que se hagan sobre esta materia se reforzaran, naturalmente, con los acuerdos de asociación (que incluyen el libre comercio) pero no deben esperar ni estar sujetos a ellos. Sin que pretenda se exclusividad, debe darse énfasis al papel de las pequeñas y medianas empresas como ámbito especial de concreción de inversiones conjuntas que pueden generar productos y servicios de calidad y, a la vez, constituirse en espacios propicios para la generación de empleo y la protección del medio ambiente. En este panorama, son esenciales mecanismos eficientes y transparentes de información que faciliten el acceso a las fuentes de financiación, transferencia tecnológica y canales de comercialización. Un sector de especial interés debe ser el agropecuario y el forestal. Medidas destinadas a mejorar la calidad, productividad y la preservación del medio ambiente no sólo son cruciales sino que en términos de análisis costo-beneficio pueden constituir líneas de acción especialmente eficientes. Todo lo concerniente a temas de salud ambiental, medidas sanitarias y fitosanitarias resulta, en este panorama, de especial relevancia. Por cierto que en materia energética se plantea, también, un área de interés común y de muy clara complementariedad entre una Europa carente de recursos estratégicos y una región latinoamericana en la que existen importantes recursos energéticos no renovables como petróleo y gas. Está en interés de ambas regiones promover una explotación racional de esos recursos y fortalecer la complementariedad. En tal sentido, se deben consolidar las relaciones en sectores básicos como los mencionados así como lo que atañe a la hidroeléctrica y a la promoción de diversas fuentes energéticas renovables.

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b.- Ciencia y tecnología.- La formación profesional y el desarrollo de las capacidades científicas y tecnológicas son componentes fundamentales para el desarrollo económico, la inversión y el comercio en el siglo XXI. Especialmente en el ámbito de la mediana y pequeña inversión es particularmente visible esta carencia en América Latina. Este debe ser visto no sólo como un espacio de cooperación sinon como uno de definición conjunta de metas y prioridades en cuya implementación pueden y deben jugar un papel los sectores empresariales así como la comunidad académica y científica.

Desarrollar proyectos conjuntos de investigación científica y tecnológica es algo que está en el interés convergente de latinoamericanos y europeos. Se podría pensar, en ese orden de ideas, en la creación de un Fondo UE- América Latina de promoción de la ciencia y tecnología en cuya gestión intervengan científicos y la sociedad civil. Un espacio de relevancia específica puede ser el de la biotecnología así como el desarrollo de patentes a partir de productos nativos, en especial de la muy diversa foresta amazónica. c.- Facilitar el acceso a los mercados.- El objetivo de desarrollar el intercambio comercial y la inversión debe ser abordado en forma exhaustiva y con efectos de corto, mediano y largo plazo. En esa perspectiva es esencial la apertura mutua de mercados que permitirá la ampliación del comercio y, para el caso de los países latinoamericanos, impulsar la diversificación de sus exportaciones. Los acuerdos de la UE con diversos países y regiones de América Latina representan un instrumento importante en este sentido y deben ser negociados y puestos en vigor con mas decisión. Siempre deben tener en cuenta como telón de fondo la objetiva asimetría entre las economías de los países latinoamericanos y los europeos (más aguda en unos casos que en otros). Es ese el marco en el que se puede procurar construir convergencias básicas en asuntos críticos como el de las negociaciones en la OMC. Hay que destacar en este terreno que vienen siendo lentos los avances para que ciertos bloques regionales latinoamericanos puedan concretar con la Unión Europea acuerdos de asociación que incluyan el libre comercio. Son escasos los progresos, además, en el levantamiento de los subsidios europeos a diversos productos agropecuarios. Así, en la II Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe que se llevó a cabo en Madrid en el 2002 se acordó para los países andinos que la total culminación de las negociaciones de Doha fuese el prerrequisito para que se inicien las negociaciones CAN-UE. La ambigüedad de la redacción finalmente adoptada no fijó un compromiso concreto; sólo dejó abierta una puerta cuando se señaló que un acuerdo de asociación puede negociarse sobre la base de la decisión de fortalecer la cooperación en materia de comercio, inversiones y relaciones económicas y “...construyendo sobre los resultados del Programa de Trabajo de Doha que nos hemos comprometido a concluir a más tardar a final de 2004, pudieran negociarse Acuerdos de Asociación viables y mutuamente

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beneficiosos, entre la UE y América Central y entre la UE y la Comunidad Andina respectivamente, que incluyan áreas de libre comercio”.

Lo anterior puede interpretarse en el sentido que sobre la base combinada de los avances en los procesos latinoamericanos de integración y de los progresos en las negociaciones de Doha –no necesariamente su culminación- se podría iniciar las negociaciones entre la Comunidad Andina y la Unión Europea para un Acuerdo de Asociación. Esta relativa indefinición llevó a que los Presidentes andinos reunidos en el mismo Madrid el 18 de mayo expresaran “....su grave preocupación por las tendencias proteccionistas, en materia comercial y manifestar la necesidad de profundizar y acelerar acuerdos con la Unión Europea que conduzcan al establecimiento de nuevos vínculos de asociación política, económica y comercial con la Comunidad Andina y otras asociaciones regionales de integración, a partir del acuerdo de Madrid”. En la Cumbre de Guadalajara de 2004 se acordó algo que constituyó un ligero avance pero que sigue careciendo de la contundencia y claridad deseable. Así, se reafirmó lo acordado en Madrid en el sentido que los “…Acuerdos de Asociación son nuestro objetivo estratégico común” (parr. 52) señalándose, sin embargo, que será sobre la valoración conjunta de los procesos de integración en Centroamérica y los países andinos que se llegara“… en su momento a las negociaciones. No escatimaremos esfuerzos para asegurarnos de que la Ronda de Doha avance lo más posible en 2004 hacia su rápida conclusión. Cualquier futuro Acuerdo de Libre Comercio se realizará construyendo sobre los resultados del Programa de Trabajo de Doha y la realización de un nivel suficiente de integración económica regional” (parr. 53). De un lado, pues, se difiere el inicio de las negociaciones para el “post-Doha”, tal cual los europeos lo vienen sosteniendo desde Madrid, pero se pone en los países centroamericanos y andinos la responsabilidad de fortalecer sus propios procesos sub-regionales de integración. Esto segundo constituye, sin duda, un aspecto positivo a resaltar pues este enfoque difiere del proceso que hoy impulsa Estados Unidos en negociaciones bilaterales con países latinoamericanos en lo que se ha llamado “ALCA de baja intensidad”. 4.- Una visión compartida: el multilateralismo.- Hay un marco conceptual y político de convergencia que tiene importancia fundamental: el fortalecimiento del multilateralismo. Sobre esa base es más factible y viable concretar líneas de acción conjunta en temas específicos como la democracia y derechos humanos; la seguridad, el desarme y la lucha contra la proliferación nuclear; la protección del medio ambiente; y la lucha contra las drogas ilícitas. Como se sabe, el sistema interestatal moderno fue una de las grandes creaciones de la paz de Westfalia en 1648. Se terminó allí con una organización política feudal de lealtades nacionales difusas y fronteras desdibujadas. En el siglo veinte el sistema interestatal se complementó con la creación de organizaciones intergubernamentales. Estas, supeditadas a la voluntad general de los estados que las conforman o crean, en algunos casos adquirieron una dinámica propia. Después de una accidentada evolución, y el fracaso de la

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Liga de las Naciones, los ideales que alentaron al multilateralismo que giraban alrededor de la eliminación del flagelo de la guerra se expresaron, finalmente, en el Sistema de las Naciones Unidas y una serie de organizaciones de carácter regional. La creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) marcó un salto cualitativo en la historia de la humanidad. Resalta la prohibición jurídica del uso de la fuerza, concebida simultáneamente con un sistema de seguridad colectiva para garantizar la paz en el que el Consejo de Seguridad fue diseñado como el órgano rector. El sistema internacional, desde ese entonces, proscribe la amenaza o el uso de la fuerza, con la única excepción de la legítima defensa y de las operaciones autorizadas por el Consejo de Seguridad. La ONU abrió, así, una posibilidad real en la búsqueda de la paz duradera "apoyada en bases de cooperación e integración económica y tecnológica que llevarán a los estados a una situación de dependencia mutua que hará de la guerra una empresa de costos prohibitivos"2. Con la creación de las Naciones Unidas se estipuló incuestionablemente la diferencia entre el uso lícito de la fuerza, conforme a la Carta, y el uso ilícito de la fuerza. A lo largo de los años, el sistema multilateral global de la ONU ha ido generando normas y mecanismos de aplicación de las mismas en terrenos tan diversos como los derechos humanos, la seguridad y la protección del medio ambiente. En ese proceso han sido reiteradas las coincidencias y convergencias de enfoque entre Europa y América Latina.

Sin embargo, el sistema de Naciones Unidas, y particularmente el Consejo de Seguridad, que es el único órgano coercitivo, no deja de ser reflejo, aún, de las lógicas de poder, hegemonía y equilibrio que han caracterizado históricamente a la sociedad interestatal después de la segunda guerra mundial. En ese contexto, los países latinoamericanos y los que conforman la Unión Europea tienen un espacio sustantivo común de acción y coordinación en la perspectiva estratégica de fortalecimiento del multilateralismo. Este es un tema fundamental que tiene grandes implicancias en las relaciones de poder globales. El propósito es definir conjuntamente perspectivas estratégicas en las que el multilateralismo se fortalezca como componente clave de las relaciones internacionales contemporáneas y futuras. En ese panorama, un enfoque fundamental compartido es el de la urgencia de un nuevo consenso de aproximación práctica al multilateralismo a través de un conjunto de temas específicos. El reto actual para el multilateralismo es planteado como una forma de organización de la política mundial y la economía global a través de distintos espacios de diálogo, negociación internacional y fijación de reglas, en torno a una agenda común. Agenda que refleje no sólo los intereses de los Estados más poderosos y en la que todos los estados compartan preocupaciones y desafíos con otros actores transnacionales en torno a la defensa y promoción de la democracia, los derechos humanos, la seguridad, la protección del medio ambiente y la cooperación internacional. La Declaración de Guadalajara es la más reciente concreción bi-regional en el tratamiento de este tema y en la explicitación de la variedad y profundidad de los enfoques comunes 2 McElroy, Robert. "Toward a Theoretical Understanding of the Role of International Moral Norms" p. 32.

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en el tema del multilateralismo. Allí se enfatizó el propósito común de cooperar en las Naciones Unidas en la prevención de conflictos, la solución pacífica de controversias, el manejo de crisis y las operaciones de paz. La seguridad, la protección de los derechos humanos, el apoyo a la Corte Penal Internacional, la lucha contra las drogas ilícitas y la protección del medio ambiente, son algunos de los tantos temas de enfoque común que se han explicitado en los treinta párrafos de desarrollo del tema del multilateralismo en la mencionada Declaración. En ese panorama, probablemente se pueda desarrollar más lo que atañe a la reforma de las Naciones Unidas como un área fundamental en las perspectivas e intereses comunes entre Europa y América Latina. Es evidente que la reforma integral de la ONU debe perseguir como uno de sus objetivos la democratización de la composición y del proceso de toma de decisiones en el Consejo de Seguridad en materia del uso de la fuerza. Asimismo, debe procurarse que los órganos principales de las Naciones Unidas tengan mayores responsabilidades en la promoción y exigibilidad de los derechos económicos y sociales al igual de lo ya ocurrido con los derechos civiles y políticos de manera que se atienda adecuadamente la integralidad de los derechos humanos y su aplicación universal interdependiente. Hay dos temas que adquieren una dimensión fundamental para el futuro de la política internacional por estar directamente vinculados al uso lícito y colectivo de la fuerza: la intervención humanitaria y el terrorismo. El término "intervención humanitaria", que no está contemplado como tal en la Carta de la ONU, constituye un tema nuevo con implicancias en los propósitos y principios de la Carta. La intervención de la OTAN en Kosovo, en 1999, planteó la necesidad de dilucidar lo relativo a la "intervención humanitaria", así como los requisitos específicos que ésta debe cumplir para ser lícita, reconciliando la aparente antinomia entre el principio de no-intervención y la defensa erga omnes de los derechos humanos, particularmente, el derecho a la vida. Numerosos internacionalistas coinciden en que existe un vacío jurídico en la Carta de la ONU sobre este asunto. También señalan que existe consenso sobre la responsabilidad de la comunidad internacional de adoptar medidas para impedir violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad que se producen en la jurisdicción interna de los Estados. La complejidad del tema exige llegar a una conceptualización de consenso que brinde la más absoluta legitimidad a la acción colectiva de las Naciones Unidas en casos críticos de violaciones masivas de derechos humanos, bajo los principios que rigen a la organización. En esta materia hay toda una línea de desarrollo de convergencias entre las dos regiones que se pueden fortalecer y dinamizar en la medida en que se adopten las decisiones políticos para asumir conjuntamente un papel pro-activo en el escenario global. En lo que respecta al tema del terrorismo, las redes universales de agentes del terrorismo internacional plantean de nuevo muchos dilemas a la seguridad mundial. El uso del terror como una ubicua arma política y autodestructiva expresión de fundamentalismos ideológicos da un tinte de mayor ambigüedad al concepto de seguridad y genera el riesgo,

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además, de que las preocupaciones legitimas por la seguridad en este ámbito releguen a un segundo plano otros temas fundamentales de la agenda multilateral. La respuesta contra la anarquía y la inseguridad del terror no solo depende de grados o balances de poderío militar y los instrumentos de disuasión armada, sino que debe estar enmarcada en el derecho internacional, en especial el que se desarrolla en el ámbito multilateral. La tarea se complica cuando se trata de detener las amenazas de un terrorismo global descentralizado. Su dimensión es un campanazo de alarma que obliga a pasar rápidamente de la reflexión a la acción multilateral. En este orden de reflexiones no se puede desatender la atención de fenómenos que pueden facilitar la acción y expansión del terrorismo como la discriminación y la marginación económica y social. Afianzar la cohesión social, la tolerancia y el desarrollo son algunas de las armas que deben ser tomadas en cuenta para prevenir y enfrentar el terrorismo global. La comunidad de naciones representadas en el sistema de las Naciones Unidas y, dentro de ella, la Unión Europea y América Latina, deben estar en una posición de vanguardia para prevenir el peligro del terrorismo global, aumentar los márgenes de seguridad colectiva, la cohesión social y, por cierto, responder con la energía que la amenaza terrorista demande. Esta búsqueda de la seguridad perdida debe ampliar su concepción para incorporar factores no militares tales como las capacidades políticas de gobernabilidad, el dinamismo creativo de las sociedades, la convergencia de valores e ideales democráticos dentro de la diversidad de culturas, la reversión del proceso de deterioro de medio ambiente, la eliminación de las desigualdades en el desarrollo mundial y los efectos de disrupción social que crea la pobreza. Dentro de ese marco general se fija un criterio conceptual y geopolítico que permite vertebrar con más claridad y precisión lo que atañe a cuatro aspectos específicos fundamentales en la relación entre la Unión Europea y América Latina en la afirmación concreta del multilateralismo:

• democracia y derechos humanos; • seguridad, desarme y lucha contra la proliferación nuclear; • protección del medio ambiente; • lucha contra las drogas ilícitas.

a.- Democracia y derechos humanos.- La defensa y protección de la democracia y los derechos humanos es un ámbito esencial de comunicación y retroalimentación entre la Unión Europea y América Latina. En la perspectiva de concertación de objetivos y planteamientos comunes en el espacio global, se encuentra un espacio de cooperación que debe ser más y mejor desarrollado. Más específicamente, es importante que los esfuerzos de América Latina se vean respaldados de tal forma que la institucionalidad democrática - tan jaqueada por diversas circunstancias - se fortalezca. Particular énfasis deben merecer las acciones político-diplomáticas y de otro orden destinadas a velar por el fortalecimiento y plena aplicación de la Carta Democrática Interamericana. Este instrumento internacional constituye una pieza política y jurídica fundamental para la defensa colectiva de la democracia.

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Asimismo, órganos interamericanos de especial relevancia como la Corte Interamericana de Derechos Humanos deben ver fortalecido el apoyo económico y político que ya reciben de Europa. Este proceso puede tener un contenido retroalimentador ya que ciertos desarrollos jurisprudenciales interamericanos que son escasamente conocidos en Europa pueden ser de utilidad para reforzar el sistema europeo de protección de los derechos humanos. En semejante perspectiva, fue importante que en la Declaración de Guadalajara se expresara el apoyo a la Corte Penal Internacional “ … como un medio eficaz para combatir la impunidad de los crímenes más atroces que incumben a la comunidad internacional” (parr. 18) y se destacara una condena firme y clara a la tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes. Las presiones que existen sobre los países latinoamericanos para que debiliten su compromiso con la Corte Penal Internacional le dan una importancia singular a esta convergencia entre Europa y América Latina. b.- Seguridad, desarme y lucha contra la proliferación nuclear.- El tema de la seguridad, desarme y la lucha contra la proliferación nuclear es muy amplio pero es convergente pese a una ubicación relativa diferenciada de Europa y América Latina en la materia. En general, destacan las convergencias que permitan promover una política general de paz, incluyendo la prevención y resolución de conflictos. En esa perspectiva, se deben fortalecer e impulsar procesos de mediación, negociación y reconciliación. En un contexto global en el que la potencia hegemónica determina la agenda en materia de seguridad regional y global, es muy importante que Europa y América Latina puedan compartir perspectivas. Desde el punto de vista latinoamericano el contexto es positivo pues los grandes focos de tensión mundial no se encuentran en este momento de la historia en América Latina. Con la excepción de Colombia y, en menor medida, Haití, el panorama no es de guerras o conflictos internos y las diferencias entre países no tienen el carácter de tensiones o conflictos limítrofes como en un pasado no muy lejano. Esto abre un escenario propicio para desarrollar de manera más franca y decidida una agenda de seguridad que enfatice lo que pueda haber en ella de desarrollo sustentable y armónico y que, a la vez, fije objetivos en la restricción de los gastos en equipamiento militar sofisticado. Los pocos países latinoamericanos que hoy en día tienen un presupuesto significativo para adquisiciones militares son eso, pocos; en esa medida, una excepción que en una dinámica regional de signo opuesto, puede reorientarse. Un primer y fundamental punto a desarrollar conjuntamente es el de la imbricación de la paz y el desarrollo, conceptos que están íntimamente vinculados. De un lado, porque un ambiente de paz externa y de paz interna crea las condiciones adecuadas para la inversión pública y privada, para avanzar en el desarrollo económico y social y en el combate a la pobreza y a la extrema pobreza. Por otro lado, porque en una dirección retroalimentadora, los logros que se obtengan en materia de desarrollo, cohesión social, combate a la pobreza y de satisfacción de necesidades sociales, se constituyen en variables sustanciales para sostener un ambiente de paz interna y de paz externa.

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Para avanzar en el desarrollo de una concepción común de seguridad, hay bases sólidas en el ordenamiento interamericano. La propia Carta de la OEA tiene una disposición clara en la que uno de los objetivos de la organización hemisférica es el control de los gastos de defensa para orientarlos hacia las necesidades sociales; esto data de hace ya más de 50 años. Otras disposiciones y acuerdos como la Declaración de Ayacucho de 1974, las sucesivas Declaraciones del Grupo de Río y de la Cumbre Iberoamericana enfatizan que la reducción de gastos de defensa es una pieza muy importante para disponer de recursos sociales y orientarlos a la lucha contra la pobreza. Estos pasos deben servir de marco para políticas concertadas orientadas a disminuir recíprocamente tanto las adquisiciones como las ventas de material militar sofisticado. Sobre esta perspectiva se debe trabajar en el enfoque común de reafirmar algunos principios fundamentales y conceptos fundamentales como la prohibición del uso o la amenaza del uso de la fuerza. En la misma perspectiva, reafirmar la proscripción en América Latina del emplazamiento, la fabricación, el transporte y la utilización de armas nucleares, biológicas y químicas, de conformidad con las disposiciones del Tratado de Tlatelolco y las convenciones internacionales sobre armas químicas, biológicas y toxínicas. Esa perspectiva debe ser incorporada, también, en lo que habría que hacer en Europa en el mediano plazo aunque enfatizando en el corto plazo la proscripción de toda modalidad de ensayos nucleares, la erradicación de las minas antipersonal de acuerdo con lo establecido en la Convención de Ottawa y la prohibición del desarrollo, la fabricación, posesión, despliegue y utilización de todo tipo de armas de destrucción en masa. En la necesidad de asegurar el uso pacífico de la energía nuclear se debe fortalecer recíprocamente las instancias multilaterales sobre la materia. Tanto las de nivel global, como el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) como las regionales tales como el Organismo para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina.

Como se sabe, desde que se creó en 1957, se encomendó al OIEA que garantizara que la asistencia para la utilización pacifica de la energía atómica, provista bajo su supervisión o control, no fuera empleada para propósitos militares. Posteriormente, un gran número de Estados no poseedores de armas nucleares, entre ellos la casi totalidad de los países latinoamericanos, suscribieron los denominados "Acuerdos de Salvaguardias Amplias", derivados del cumplimiento de obligaciones estipuladas en el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares, que entró en vigor en 1970, así como del Tratado de Tlatelolco y otros instrumentos regionales equivalentes, tales como el Tratado de Bangkok, el de Rarotonga y el de Pelindaba. La detección de actividades nucleares no declaradas en algunos países a lo largo de los últimos años y los retos que plantea el terrorismo internacional, llevan a la necesidad de mejorar el régimen de verificación del uso pacifico del material, la ciencia y las técnicas nucleares. Así surgió el Protocolo Modelo Adicional de Salvaguardias. Con él, se amplió el tipo de información que los Estados deben alcanzar al Organismo Internacional de Energía Atómica y se extendieron las atribuciones de acceso complementario y verificación de este organismo. Europa y América Latina deben empeñar todos sus esfuerzos para avanzar en el proceso de ratificación universal del Protocolo Modelo Adicional así como en su plena

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implementación. La pronta suscripción y ratificación del Protocolo Adicional por todos los Estados que efectúan actividades nucleares o conexas es absolutamente esencial para prevenir e impedir el desvío, sea deliberado o imprevisto, de material o tecnología nuclear con fines terroristas o contrarios a la seguridad colectiva. Esto es posible, porque el Protocolo Adicional contiene importantes herramientas que permiten que el organismo aprecie de manera más completa las actividades y planes nucleares de un Estado, para así estar en condiciones de garantizar que no se está desviando materiales nucleares declarados y que tampoco existen materiales y actividades nucleares no declarados. Finalmente, se puede impulsar conjuntamente compromisos específicos para no desarrollar, producir, adquirir, almacenar, conservar, ni emplear armas biológicas y toxínicas, en ninguna circunstancia, de conformidad con la Convención Sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción y el Almacenamiento de Armas Bacteriológicas (Biológicas) y Toxínicas y Sobre su Destrucción de 1972. Asimismo, aplicar de manera concertada las medidas de fomento de la confianza establecidas en la III Conferencia de Examen de la Convención sobre Armas Bacteriológica (Biológicas) y Toxínicas y Sobre su Destrucción y coordinar la presentación de los formularios de declaración correspondientes. c.- Protección del medio ambiente.- La protección del medio ambiente es un tema crucial en torno al cual se puede y debe estructurar una política común teniendo en cuenta, además, que a semejanza del tema de las drogas ilícitas, existe aquí un grado evidente de corresponsabilidad teniendo en cuenta que los países industrializados son un factor clave en la emisión de gases tóxicos en el mundo. Este tema tiene por su propia naturaleza un carácter global. En tal sentido se debe impulsar la ratificación y el apoyo a la aplicación de acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y de otros acuerdos internacionales sobre temas como el cambio climático, la biodiversidad, la desertificación y el manejo de productos químicos. Específicamente, se puede y debe estructurar una posición común para que instrumentos como el Protocolo de Kyoto puedan ser vigorosamente implementados, de tal manera que se vayan generando las condiciones para que los países que aún no son parte de él, lo sean en el corto o mediano plazo. En esa perspectiva se debe promover medidas específicas de mitigación para enfrentar el cambio climático. La protección del medio ambiente es un elemento esencial para el desarrollo sostenible y la lucha contra la pobreza. Se debe impulsar, en general, estrategias y acciones para prevenir la degradación del medio ambiente y promover la conservación y el manejo sostenible de los recursos naturales (en particular, la biodiversidad, los ecosistemas de montaña y los recursos genéticos). Especial atención debe merecer la promoción de la educación medioambiental y la más amplia participación ciudadana, en esta materia.

En tal sentido, se deben reforzar todas las acciones orientadas a proteger el medio ambiente en América Latina dentro de la perspectiva del desarrollo sustentable. Asimismo, a actuar de manera firme contra factores que pueden degradar el medio ambiente global.

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En ese orden de ideas, la región amazónica reviste una importancia singular para lo cual una vertebración estrecha de la Unión Europea con los países miembros del Tratado de Cooperación Amazónica es especialmente relevante. d.- Lucha contra las drogas ilícitas.- En lo que respecta a la lucha contra las drogas ilícitas debe reafirmarse la tesis de la responsabilidad compartida procurando, en ese sentido, actuar tanto en el terreno de lo que corresponde a los países europeos (precursores químicos, consumo de drogas ilícitas, etc.) cuanto en lo que respecta a los países productores y de tránsito. El enfoque debe contemplar el carácter multifacético de la producción, tráfico y consumo de drogas ilícitas que lo trata como un problema social, de salud y de seguridad y no sólo o esencialmente como un asunto de seguridad o, incluso, militar como ha sido el énfasis en los últimos lustros. El gran reto es construir un enfoque global que contrapese el hasta ahora prevaleciente que tan pocos resultados ha dado hasta la fecha.

En tal sentido, es claro lo adoptado en la Cumbre de Guadalajara cuando se señaló que “Garantizaremos un enfoque equilibrado, multilateral, incluyente y no selectivo de este problema, basado en los principios de la responsabilidad común y compartida, conforme con las leyes de cada país” (parr. 22) y que se reconoce “… la necesidad de comprender plenamente las causas de este problema para poder reducir el consumo de drogas y la adicción a ellas en nuestras sociedades” (parr. 23). En esta perspectiva es fundamental que se mantenga y amplíe el acceso de productos de países latinoamericanos particularmente afectados por la producción y tráfico ilícito de drogas bajo el esquema del Sistema Generalizado de Preferencias al mercado de la Unión Europea. Para tal efecto se debe concertar estrategias concretas conjuntas ante la Organización Mundial de Comercio. Por otra parte se deben fortalecer mecanismos bi- regionales como el Mecanismo de Coordinación y Cooperación en Materia de Drogas entre América Latina y el Caribe y la Unión Europea. Teniendo en cuenta los aspectos económicos y sociales del problema en los países latinoamericanos llamados “productores” se debe impulsar el desarrollo alternativo, con participación de las comunidades interesadas así como promover estrategias para prevenir nuevas siembras ilícitas y su traslado hacia regiones ecológicamente frágiles. Simultáneamente se debe garantizar la efectiva aplicación de las medidas para prevenir el desvío de precursores químicos y controlar el comercio de estos productos. En este terreno tiene especial importancia la lucha contra el crimen organizado así como el fortalecimiento de las acciones para el control del tráfico de armas, municiones y explosivos. Asimismo, la más amplia colaboración en la lucha contra el lavado de dinero. Esto debe implicar medidas legislativas y administrativas adecuadas así como la cooperación en la acción contra los delitos conexos para la puesta en práctica de normas y mecanismos adecuados.

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5. El papel de la sociedad civil.-

El impulso del desarrollo sostenible en América Latina y la puesta en práctica de una asociación estratégica entre la Unión Europea y la región latinoamericana requiere que participen activamente todas las partes interesadas, principalmente la sociedad civil organizada y el sector privado.

En los ámbitos del comercio y la inversión, la promoción de la democracia y los derechos humanos, la paz y seguridad, la protección del medio ambiente y la lucha contra las drogas ilícitas, es indispensable una fluida articulación entre los gobiernos y los representantes de la sociedad civil organizada. En esa perspectiva debe alentarse compromisos efectivos así como las apropiadas decisiones de política para que la sociedad civil participe activamente en el proceso de formulación de políticas, a nivel nacional según los principios democráticos. Asimismo, que sea informada de las consultas sobre políticas sectoriales y estrategias de desarrollo y cooperación. En el espacio específico de la cooperación, la sociedad civil puede y debe ser un referente fundamental para recibir y manejar recursos financieros. En general, en el espacio de las relaciones humanas hay mucho por impulsar con estrategias y objetivos concretos que dejen atrás una inercia que va abriendo distancias muy grandes entre las sociedades latinoamericanas y europeas. En el contexto de la creciente interacción del sistema internacional, la globalización y la cada vez mayor dependencia mutua, es imprescindible intensificar las relaciones humanas, los sistemas de redes de la sociedad civil y el diálogo intercultural. Los diálogos científicos, culturales y políticos cobran cada vez mayor importancia en el manejo constructivo de conflictos y la creación de las bases para procesos de aprendizaje mutuo. Las estrechas relaciones humanas y entre las sociedades civiles de un lado y del otro del Atlántico deben fortalecerse. Esos intercambios deben ser clara y activamente promovidos a través de una serie de acciones que significan, sin duda, el cambio de políticas vigentes. Un diálogo más franco y productivo es indispensable en este terreno. Algunas líneas de acción concretas pueden ser particularmente importantes. En primer lugar, se debe dar un trato justo a los ciudadanos latinoamericanos en Europa flexibilizando las normas de admisión y los derechos y la condición de las personas admitidas, mejorando el trato y promoviendo su integración. En general, se debe velar por el pleno respeto de los derechos humanos de todos los migrantes, sin importar su estatus, y, en particular, la prevención de la violencia y la discriminación contra migrantes, en especial contra mujeres y menores de edad. Teniendo en cuenta la importancia de las remesas de dinero, se debe facilitar la transferencia de remesas y la reducción de su costo. En segundo lugar, se debe incentivar y facilitar los intercambios de estudiantes, académicos y científicos empezando por políticas migratorias y consulares que hagan que conseguir una visa en un país europeo deje de ser un vía crucis para un latinoamericano.

57

Probablemente no sea viable que hoy Europa tienda hacia América Latina la misma mano generosa que los latinoamericanos tendieron en el pasado a los europeos que huían de la pobreza, las guerras o el genocidios. Pero una política distinta de la actual es absolutamente vital. Tanto frente a potenciales refugiados como, en particular, frente a quienes desean estudiar en Europa o, incluso, visitar el otro lado del Atlántico. En tercer lugar, se debe definir políticas claras y simples para la homologación y convalidación de estudios escolares, universitarios y de postgrado efectuados en Europa y América Latina. Estas facilidades – algunas de las cuales existieron en el pasado – desempeñarían un papel crucial en intensificar la relación humana y cultural entre ambas regiones y, en esa medida, consolidarían bases más sólidas en las perspectivas comerciales y de inversión. En el ámbito académico, a su vez, se debe promover y facilitar los estudios de latinoamericanos en Europa creando y ampliando los cursos y cátedras en castellano o inglés. La UE debe incrementar el volumen de becas a estudiantes latinoamericanos para cursar estudios en Europa. Finalmente, se debe promover foros bi-regionales de la sociedad civil (de científicos, organizaciones no gubernamentales, etc.) como espacio para dialogar sobre las tendencias importantes en América Latina y la UE, los desafíos comunes y las áreas de cooperación bi-regional. 6. Conclusiones y recomendaciones.- a.- En la perspectiva de impulsar una relación que promueva el desarrollo, se debe intensificar el comercio y la inversión entre las dos regiones.

b.- El aumento de la inversión europea en América Latina requiere priorizar el esfuerzo en ciertos sectores económicos que pueden generar productos con valor agregado orientados hacia el mercado europeo: producción agropecuaria, recursos energéticos.

c.- La cooperación política y económica entre la UE y los países de América Latina debe estar dirigida a asegurar la estabilidad de las condiciones económicas generales a largo plazo, mejorar la seguridad jurídica, incrementar la eficiencia de la administración pública y mejorar la competitividad de los sectores económicos fundamentales.

d.- Consolidar bloques regionales y sub-regionales como (MERCOSUR, Comunidad Andina y los países centroamericanos) como espacio de promoción de la inversión y el comercio así como para promover reglas de juego para la economía mundial en el diálogo político global. Concertación en la OMC para una política comercial más justa y equilibrada que enfrente el tema de los subsidios agrícolas.

e.- Acelerar los pasos para los acuerdos de asociación que incluyan el libre comercio y, en general, para la apertura mutua de mercados con mecanismos compensatorios adecuados que tengan en cuenta las asimetrías económicas y sociales existentes.

f.- Desarrollar mecanismos más eficientes de información sobre las condiciones para la inversión y el comercio. Énfasis en el papel de las pequeñas y medianas empresas.

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g.- En el ámbito de la ciencia y la tecnología, impulsar la formación profesional y el desarrollo de las capacidades científicas y tecnológicas. Creación del Fondo UE-América Latina de promoción de la ciencia y la tecnología.

h.- En el ámbito global, fortalecer conjuntamente el multilateralismo. En esa perspectiva, impulsar la reforma de las Naciones Unidas.

i.- En materia democracia y derechos humanos, velar por el fortalecimiento y plena aplicación de la Carta Democrática Interamericana así como por la vigorización de los órganos de derechos humanos del sistema interamericano como la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Fortalecimiento de la Corte Penal Internacional.

j.- En materia de seguridad, desarme y lucha contra la proliferación nuclear, fortalecer e impulsar procesos de mediación, negociación y reconciliación. Construir una perspectiva de restricción de gastos de defensa para orientarlos hacia las necesidades sociales. Políticas concertadas orientadas a disminuir recíprocamente tanto las adquisiciones como las ventas de material militar sofisticado.

k.- Reafirmar la proscripción en América Latina del emplazamiento, la fabricación, el transporte y la utilización de armas nucleares, biológicas y químicas, de conformidad con las disposiciones del Tratado de Tlatelolco y las convenciones internacionales sobre armas químicas, biológicas y toxínicas. Búsqueda de resultados concretos y tangibles en proscripción de toda modalidad de ensayos nucleares, la erradicación de las minas antipersonal y la prohibición del desarrollo, la fabricación, posesión, despliegue y utilización de todo tipo de armas de destrucción en masa. Fortalecer recíprocamente las instancias multilaterales e instrumentos internacionales sobre la materia.

l.- En cuanto a la protección del medio ambiente, posición común para que el Protocolo de Kyoto sea implementado en todo el planeta. Promover medidas específicas de mitigación para enfrentar el cambio climático.

m.- En cuanto a la lucha contra las drogas ilícitas, reafirmar la co-responsabilidad y el carácter multifacético del problema. Mantener y ampliar el acceso de productos de países latinoamericanos particularmente afectados por la producción y tráfico ilícito de drogas bajo el esquema del Sistema Generalizado de Preferencias al mercado de la Unión Europea. Acción conjunta ante la Organización Mundial de Comercio (OMC) para este efecto.

n.- La participación activa de la sociedad civil es crucial para el impulso del desarrollo sostenible y la puesta en práctica de una asociación estratégica entre la Unión Europea y la región latinoamericana. La sociedad civil debe ser un referente fundamental para recibir y manejar recursos financieros de la cooperación. ñ.- Intensificar las relaciones humanas, los sistemas de redes de la sociedad civil y el diálogo intercultural. Diálogos científicos, culturales y políticos.

o.- Trato justo a los ciudadanos latinoamericanos en Europa flexibilizando las normas de admisión y los derechos y la condición de las personas admitidas, mejorando el trato y

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promoviendo su integración. Incentivar los intercambios de estudiantes, académicos y científicos, entre otras cosas con políticas migratorias y consulares que faciliten las cosas a los latinoamericanos. Políticas simples para la homologación y convalidación de estudios escolares, universitarios y de postgrado efectuados en Europa y América Latina. Promover y facilitar los estudios de latinoamericanos en Europa creando y ampliando los cursos y cátedras en castellano o inglés así como las becas.

p.- Promover foros bi-regionales de la sociedad civil (de científicos, organizaciones no gubernamentales, etc.) como espacio para dialogar sobre las tendencias importantes en América Latina y la UE, los desafíos comunes y las áreas de cooperación bi-regional.

60

61

COMERCIO y DESARROLLO LOS VÍNCULOS ENTRE AMÉRICA LATINA Y LA UNIÓN EUROPEA

Alexander Schejtman 1

Antes de entrar a examinar los vínculos entre la Unión Europea y América Latina en materia de comercio y desarrollo conviene tener presentes algunos antecedentes sobre las relaciones entre apertura comercial, crecimiento y desarrollo a partir de calificar los alcances de cierta premisa que sostiene que la integración a la economía mundial contribuiría a superar el subdesarrollo. En otras palabras, se sostiene que, la reducción de las barreras tarifarias y no tarifarias al comercio y la apertura a los flujos del capital y a la inversión extranjera, acelerarían el crecimiento económico y éste a su vez contribuiría a reducir la pobreza y a mejorar la calidad de vida de la mayoría de la población. Aunque es efectivo que el crecimiento económico tiende a facilitar la reducción de la pobreza, desafortunadamente la experiencia de la Región, a partir de las políticas de ajuste y apertura de los noventa, muestra que las supuestas relaciones de causalidad entre apertura y crecimiento y entre crecimiento y equidad no se han dado, sugiriendo que existen importantes barreras institucionales tanto internas a los países como del contexto en que se desenvuelve el comercio internacional que impiden que dicha expectativa se cumpla. Hechas estas consideraciones corresponde examinar qué características ha tenido la inserción de las economías de América Latina en el comercio internacional, de modo de analizar a la luz de éstas los vínculos de la Región con la Unión Europea. 1. La Inserción de América Latina en el Comercio Mundial A partir de mediados de los años ochenta, como parte de las políticas de ajuste estructural, la mayoría de las economías de la región iniciaron un proceso más o menos acelerado de apertura de sus economías. Si tomamos la participación de exportaciones e importaciones en el producto se advertirá que es precisamente a partir de ese momento, que dicho indicador tiende a crecer significativamente pasando de niveles en torno al 10 % en la década de los 70 a niveles cercanos al 25% en los años recientes.(Gráfico 1) Estos coeficientes de apertura reflejan el hecho de que la mayoría de los países de la región han optado por hacer de las exportaciones uno de los motores principales de crecimiento de sus economías. Para calificar el potencial dinamizador de las exportaciones importa considerar su estructura y evolución pues la demanda externa muestra dinamismos diferentes para distintas categorías de productos.

1 Investigador principal de Rimisp

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Gráfico1 Coeficientes de apertura 1970-2002

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Importaciones/PIB Exportaciones/PIB

FUENTE: http://www.eclac.cl/Comercio/paninsal/Anexo20022003/NAV/P001.htm Si para efectos de lo anterior se clasifica el comercio mundial en (i) productos primarios (agrícolas y minerales) (ii) manufacturas basadas en recursos naturales (agroindustriales, productos de la madera, cemento, derivados del petróleo, vidrio, etc.), (iii) manufacturas de baja tecnología (principalmente textiles, vestuario, calzado, productos siderúrgicos, etc. ) y (iv) de tecnología media (por ejemplo, vehículos y sus partes), y alta (fibras sintéticas y televisores, instrumentos de precisión) se observa que existe en el comercio mundial un dinamismo diferencial significativo (ver gráfico 2). En efecto, mientras las exportaciones de productos primarios crecen sólo al 1.6% acumulativo anual, las manufacturas basadas en recursos naturales lo hacen al 3%, las maduras al 6% y las manufacturas nuevas o con mayor conocimiento incorporado lo hacen al 8,1%.

Gráfico 2: Evolución del comercio mundial según sectores principales 1990-2001

La evolución de las exportaciones de ALC se ajusta parcialmente a dicha tendencia, con crecimientos relativamente más acelerados en bienes de tecnología intermedia y alta, sin perjuicio de la persistencia de un alto dinamismo en bienes primarios (Gráfico 3)

63

Gráfico 3: Evolución de las exportaciones de ALC por tipo de bienes 1987-2002

.

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Productos primarios

Basados en recursosnaturales

De baja tecnología

De tecnología media

De alta tecnología

FUENTE: elaboración propia en base a

http://www.eclac.cl/Comercio/paninsal/Anexo20022003/NAV/P001.htm Una comparación de la estructura de las exportaciones de América Latina por regiones entre el promedio de los años 1985-1987 y 1999-2001, indicaría que dicha transformación ha sido significativamente más lenta a la experimentada por los países del Sudeste Asiático y por China y ha sido además extremadamente débil en los países de la Comunidad Andina y en los países centroamericanos, con excepción de Costa Rica, que explica la totalidad del incremento en su Región.

Cuadro 1: Estructura exportadora por categorías de intensidad tecnológica (%)

Productos primarios Manufacturas basadas en recursos naturales

Manufacturas de baja tecnología

Manufacturas tecnología intermedia

Manufacturas de alta tecnología Agrupaciones y

países 1985-1987

1999-2001

1985-1987

1999-2001

1985-1987

1999-2001

1985-1987

1999-2001

1985-1987

1999-2001

América Latina y el Caribe 49,4 27,3 24,5 17,5 9 12,2 13,6 26,1 3,4 18,9 Mercosur 39 33,7 23,8 24,7 14,7 11,3 19,1 21,7 3,5 8,6 Brasil 34,3 26,3 23,9 25,6 15,2 11,9 22,6 24,6 4,1 11,6 Comunidad Andina 60,6 58,8 31,6 26,8 4,6 6,4 3,1 7 0,2 1,1 México 52,8 11,5 12 6,1 6,6 15,6 21,5 38,3 7,1 28,5 Centroamérica2 76,4 36,3 9,9 16,1 7,1 15,4 3,7 11,3 3 20,9 Fuente elaboración propia a partir de CEPAL (2003) 2 Costa Rica pasa de un 0,7% a un 11,3% en las manufacturas de tecnología intermedia y de un 2,6% a un 36,5% en las de alta tecnología (atribuible en buena parte a la instalación de Intel), El Salvador pasa de 5,1% a 6,2% en esta última categoría; Guatemala retrocede incluso de 4,8% a 4,0%; Honduras sube de 0,1% a 0,6% y Nicaragua de 0,3% a 0,4%

64

2. El Comercio de América Latina con la Unión Europea La Unión Europea (UE) es el segundo socio comercial de la América Latina y el Caribe (ALC) y ocupa el primer lugar en el caso de MERCOSUR y de Chile. El comercio total (exportaciones mas importaciones) pasa de 48 a casi 83 billones de dólares entre 1990 y 2002, debido fundamentalmente a la duplicación de las importaciones de ALC mientras sus exportaciones hacia Europa sólo crecen en un 30% dando lugar, a que de un saldo positivo para la región de más de 10 billones en 1990 se pase a uno negativo superior a los 6 billones de dólares en el 2002. Composición y evolución del comercio Sin perjuicio de su importancia, la participación de la UE como socio comercial ha ido declinando respecto al resto del mundo pues, de representar alrededor de una cuarta parte de las importaciones y exportaciones de ALC en 1990 las primeras se han reducido a un 16% y las segundas a un 12%. La composición de exportaciones e importaciones ha sufrido relativamente pocas variaciones, en términos de las categorías a que se hiciera referencia más arriba, pues predominan ampliamente los productos primarios y los basados en recursos naturales que, como se indicara, son los que menor dinamismo muestran en la demanda mundial (Gráfico 4)

Gráfico 4: Exportaciones de América Latina a la Unión Europea

exportaciones de al a ue

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

Productosprimarios

Basados enrecursosnaturales

De bajatecnología

De tecnologíamedia

De altatecnología

1990 1995 2002

FUENTE: Elaboración propia a partir

http://www.eclac.cl/Comercio/paninsal/Anexo20022003/NAV/P001.htm

Si consideramos los principales productos importados por la UE de cada país de la Región advertimos que el primer lugar lo ocupan el petróleo en el caso de México y la Comunidad Andina, el cobre en el caso de Chile, los piensos en el caso de MERCOSUR, las hortalizas y frutas en Centroamérica, el acero en la República Dominicana y el tabaco de Cuba. En segundo lugar y sólo en el caso de México aparecen las máquinas eléctricas y en el caso Centroamérica las máquinas de oficina que sin duda, son productos atribuibles a la maquila.

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Existe un claro contraste entre la relativa estabilidad de la estructura de las exportaciones de ALC hacia la UE y los cambios que exhiben las destinadas al resto del mundo. Mientras en las exportaciones de ALC a la UE los productos de tecnología media y alta se incorporan muy lentamente en las que van al resto del mundo dichos productos alcanzan alrededor del 40%. Por contraste, mientras los productos primarios exportados a la UE bajaron sólo de 56% al 50%, los exportados al resto del mundo se redujeron casi a la mitad en los mismos períodos considerados. (Gráfico 5).

Gráfico 5: Cambios en la composición de las exportaciones de ALC a la UE y al resto del mundo

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1990 1995 2002 1990 1995 2002

UNION EUROPEA MUNDO - UE

Productos primarios Basados en recursos naturales De baja tecnologíaDe tecnología media De alta tecnología

FUENTE: Elaboración propia a partir http://www.eclac.cl/Comercio/paninsal/Anexo20022003/NAV/P001.htm

Este contraste es atribuible, en parte, a los diversos tipos de acuerdos comerciales que han proliferado en la última década así como al incremento del comercio intrarregional en el NAFTA, y el Mercosur, sin embargo, de mayor importancia resultan los diversos tipos de distorsiones y de restricciones a que está sometido el comercio por las medidas adoptadas por los países desarrollados que han sido objeto de mucha atención y polémica y que determinaron la quiebra de las negociaciones en la conferencia de Cancún. Magnitud y características del proteccionismo Sin entrar a detallar los diversos factores que condujeron al desencuentro de Cancún baste señalar que en el 2003 la UE gastaba 121 billones de dólares de apoyo a su agricultura como parte de un conjunto de apoyos al productor3 equivalentes al 40% del valor de la producción sectorial, apenas un 3% menor que el que se aplicaba quince años

3 El Apoyo Estimado al Productor (Producer Support Estimate o PSE) corresponde al valor monetario anual de las transferencias brutas de los consumidores y de los contribuyentes a los productores agrícolas, se mide en la puerta del predio e incluye el conjunto de políticas de apoyo a la agricultura, cualquiera sea su naturaleza.

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atrás4. Este 40% sólo era superado por Japón, Sur Corea, Islandia, Noruega y Suiza, que, en orden ascendente van de un 60% hasta un 75% del valor de la producción agrícola5. Los apoyos al productor son una compleja combinación de distintos elementos que incluyen: apoyos a los precios de mercado,6 los pagos basados en la superficie plantada o en el número de animales, los pagos basados en el uso de insumos, a los que se agregan para completar el total, los pagos basados en derechos históricos y los basados en restricciones al uso de determinados insumos. Los apoyos al precio de mercado y los vinculados a la producción y a los insumos, considerados en conjunto, constituyen el tipo de apoyos que mayores distorsiones producen en los precios y el comercio; el resto, con excepción de los relativos a la restricción de insumos que tiene objetivos conservacionistas, pueden o no generar distorsiones. En el caso de la UE el grueso de los apoyos corresponde precisamente a los que mayores distorsiones generan en el comercio agrícola aún después de la reducción de los apoyos a los precios de un 86% a un 57% y son sólo superados por el Japón (gráfico 6). Gráfico 6: Cambios en la composición de medidas distorsionadotas del comercio por la UE

1986/1988 2000/2002

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1986-1988 2000-2002

Market price Output Area or levestock Inputs

Fuente: Elaboración propia en base a http://www.oecdwash.org/PDFILES/agr_me2003hl.pdf Desde sus orígenes en el GATT y hasta la ronda Uruguay el grueso de las negociaciones comerciales estaban volcadas a acuerdos relativos al sector industrial en ámbitos que eran de particular interés para los países desarrollados. Ha sido precisamente la industria en general (con la notable excepción de textiles, vestuario y calzados) donde las reducciones tarifarias siguieron un proceso lento pero sostenido de desgravación. En este sentido la agricultura y los productos elaborados a partir de insumos de este sector terminaron con 4 La insistencia de los países en desarrollo de abordar los temas relativos a la agricultura, antes de entrar a considerar otros temas que privilegiaban varios de los países desarrollados, queda claramente justificada si se considera la extraordinaria lentitud y el reducido alcance que han tenido las modificaciones en materia de medidas proteccionistas desde que el tema de la agricultura quedara incorporado como tema de negociación a partir de la Ronda Uruguay en 1986 5 The Economist July 3-9 2004 pg. 88 6 Equivalen a la brecha entre el precio doméstico y los precios de frontera medidos en la puerta del predio

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niveles de protección significativamente más altos que los productos manufacturados pero además, dentro de estos últimos, los países en desarrollo quedaron en una situación desmejorada respecto a la que enfrentan las exportaciones de los países desarrollados. Como se señalara al examinar la inserción de América Latina en el comercio mundial, existirían dinamismos diferenciales entre productos primarios, las manufacturas basadas en estos, las manufacturas "maduras" y las manufacturas nuevas, en particular aquellas que suponen una mayor incorporación relativa de conocimiento. No deja de extrañar una cierta correspondencia inversa entre la magnitud de las medidas tarifarias y no tarifarias y el dinamismo relativo de las exportaciones Los niveles de protección más bajos corresponden a manufacturas exportadas por los países de altos ingresos comparados con los que enfrentan los países en desarrollo, más aún a los textiles y el vestuario se le aplican niveles arancelarios significativamente mayores que a otro tipo de manufacturas y sólo inferiores a los de la agricultura (gráfico 7).

Gráfico 7: Patrones de protección por tipo de bienes en países la UE

0,53,4

9

20

0

5

10

15

20

25

de países dealtos

ingresos

manufacturade paises en

desarrollo

textiles yvestuario UE

AgriculturaUE

FUENTE: Elaboración propia a partir de propia a partir de Oxfam (2002)

A la discriminación por tipo de bienes manufacturados, que tienen un claro sesgo perjudicial para los países en desarrollo, se agrega la que tiene que ver con la progresividad arancelaria en función del grado de elaboración de las materias primas que constituye una práctica común de la mayoría de los países desarrollados, pero que adquiere niveles particularmente significativos en el caso de la Unión Europea (gráfico 8).

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Gráfico 8: Progresividad arancelaria en función del grado de elaboración

6,5

15

12

23

3

7

4,5

13

1,2 2 2,5

8

0

5

10

15

20

25

Canada Japón EEUU UE

Elaborados

Semielaborados

Mat.Primas

FUENTE: Elaboración propia a partir de Oxfam (2002)

Quiénes pagan la cuenta El Apoyo Estimado Total (Total Support Estimate o TSE) mide el costo total para consumidores y contribuyentes de las políticas agrícolas, incluido el apoyo a productores y otros que, aunque no van a este grupo forman parte de dichas políticas. Para el conjunto de los países de la OECD el apoyo al sector implicó transferencias de los consumidores a los productores de más de 185 billones en el trienio 1986-88 y de 145 billones en el 2000-2002 correspondiendo mas de la mitad de ese monto a los consumidores de la UE. A los antecedentes sobre los montos absolutos de costo para consumidores y contribuyentes hay que agregar el carácter fuertemente regresivo de la distribución de los apoyos o subsidios a los productores. Por una parte, los consumidores de menores ingresos de la UE gastan un porcentaje mayor de sus ingresos en alimentos que el resto de las familias y aportan, por lo tanto, con una proporción mayor de las transferencias de consumidores a productores. Por otra parte, en la distribución de los subsidios y apoyos el 25 % de los agricultores de mayor tamaño reciben el 75% del apoyo total. Francia tiene uno de los patrones más concentrados en la distribución de los subsidios respecto a otros países de la UE pues el 15% de los productores recibe el 60% del total. En el Reino Unido el 6% de la cúspide recibe el 25% del total7. Cabe destacar que de cada peso de estas transferencias, que supuestamente apuntan a mejorar los ingresos de los productores, sólo 11 centavos van al ingreso familiar más otros 13 si son propietarios de la tierra. La parte del león de los subsidios se la llevan los proveedores de insumos y los gastos de amortización de los equipos y de otros bienes fungibles8

7 870 granjas- menos del 1% del total- reciben el 11% de los subsidios con pagos superiores a los € 200.000 al año 8 OECD in Washington No. 46 August/September 2003 Subsidies to Agriculture: Why? http://www.oecdwash.org/NEWS/LOCAL/oecdwash-aug-sept2003.pdf

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3. Vientos de cambio El 31 de julio en Ginebra los negociadores de la OMC llegaron a un Acuerdo Marco que podría contribuir a sacar del empantanamiento en que quedaron las negociaciones después de la reunión ministerial en Cancún. En efecto, dicho acuerdo (que no tiene mas de siete páginas) define las modalidades de la negociación en agricultura que, como se sabe fue la manzana de la discordia en Cancún. En dicho documento se plantean lineamientos generales para la definición de metas y reglas para la liberación del comercio agropecuario.9 Respondiendo a la presión del Grupo los 20 los países ricos acordaron reducciones más profundas en subsidios distorsionadores del comercio, incluyendo el compromiso de bajar en un 20% los internos y eliminar todos los subsidios a las exportaciones al año siguiente de que termine la Ronda Doha. En adición a ello, los acuerdos de Ginebra comprometen reducciones sustanciales en tarifas por parte de todos los países excepto los más pobres indicando que la tarifas más altas serán las que tendrán que experimentar mayores reducciones sin perjuicio de otorgar plazos mas largos a los países en desarrollo que no estén entre los mas pobres. De la reducción de tarifas podrán excluirse algunos productos sensibles como los básicos de las dietas alimentarias. Algunos productos sensibles los países desarrollados tendrán también la posibilidad de darles un trato diferenciado .Es de esperar que al amparo de esta cláusula, empleando consideraciones ambientales o de salud10 o con un uso intencionado del concepto de multifuncionalidad, no se recurra a nuevos mecanismos proteccionistas11 En la reducción o liberalización del comercio de bienes industriales los acuerdos son mucho menos sustanciales aunque se define un marco de recortes mayores de las tarifas más altas al inicio de futuras negociaciones. Hubo poco de nuevo en lo que hace al comercio servicios más allá de la simple llamada a la necesidad de una liberalización más ambiciosa y de la definición de un nuevo plazo para alcanzar los acuerdos.

9 World Trade Organization 31July 2004 WT/GC/W/535 10 Nos referimos al uso abusivo del Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS Agreement) and the Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT) 11 Evelin Herfkens, miembro de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización (OIT) señalaba: “I am extremely worried about the habit in Europe to increase our health and environmental product safety standards that might wipe away benefits of potential market access. Two cases where this is the case were documented by the World Bank. The original suggestion by the European Union to set product standards for aflaxtoxin in ground nuts that go far beyond what is needed to meet internationally accepted safety levels—so far beyond that if you apply the same risk management standards to the transport sector in Europe, you should ban cars and maybe even bicycles. A second example of these excessive standards is the issue of camel cheese. Europeans set milking standards that are perfectly applicable for cows, but physically impossible if you have to milk camels. We want to be healthy and want to feel safe as European consumers, but we need to be extremely careful and check to what extent these measures are for our safety, or if there is hidden protectionism (Herfkens 2004) Ver también Abramovay, R. Subsidies and Multifunctionality in European Agricultural Policy Brazilian Review of Agricultural Economics and Rural Sociology Vol 40, apr/jun.nº2:391-419 - 2002

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Algunos escépticos considerar sin embargo que no es muy claro que este acuerdo le de a la Ronda Doha suficiente dinamismo político para alcanzar un acuerdo final. El plazo original para ello, Enero del 2005, ha sido abandonado y no se ha establecido una nueva fecha. En diciembre 2005 está planteada la nueva reunión ministerial en Hong Kong por lo que es improbable que la ronda termine antes del 2007, pues cabe recordar que la Ronda Uruguay que era menos compleja, tardó ocho años en concretarse. Es evidente que existían fuertes presiones para que los negociadores llegaran a algún acuerdo pues de haber fracasado la reunión de Ginebra habría significado prácticamente la postergación de acuerdos multilaterales por muchos años y puesto en cuestión la relevancia de la OMC. Algunas de las exclusiones acordadas, como por ejemplo la de los pagos contra-cíclicos a los productores norteamericanos, han salido de la definición de subsidios a la producción y como se indica, también se deja la puerta abierta para que los países desarrollados puedan proteger algunos productos sensitivos lo que podría llevar por ejemplo, a que Japón a continuara protegiendo el arroz que tiene una tarifa del 490%. Una lectura posible de los detalles del nuevo marco de acuerdo sugeriría que los países ricos están ahora preparados a pagar un precio para asegurarse el acceso a los mercados de de los países en desarrollo más grandes y atractivos y que dicho precio consistiría en la liberación de sus propios mercados agrícolas. Por su parte, el relativo entusiasmo con que han sido recibidos estos acuerdos por los países en desarrollo lo reflejan las declaraciones de algunos de los negociadores que encabezaron el Grupo de los 20 (G20) en Cancún. El representante de la India señaló por ejemplo " el texto revisado hace referencia a algunas de las preocupaciones profundas de los países en desarrollo, especialmente las de la agricultura. Esperamos que el marco revisado sirva de aliento a una eliminación general de los subsidios y apoyos distorsionadores del comercio aplicados por países desarrollados.”. El representante de Argentina señaló que “el ánimo apunta hacia un fuerte compromiso en la ruta hacia la eliminación de las distorsiones en el comercio agrícola” El ministro de Relaciones Exteriores de Brasil que encabeza el G20 dijo que “…pequeños problemas específicos para algunos países tienen todavía que resolverse antes que los 147 miembros de la OMC den su respaldo. Hemos avanzado por docenas de kilómetros comparado con Cancún…este es el comienzo del fin de los subsidios agrícolas; en algunos productos hemos avanzado un 20% en otros 70% en otros 90%. En general el acuerdo es satisfactorio” En su informe del 2 de Agosto Pascal Lamy12, comisionado europeo ante la OMC, resumía en los siguientes términos el balance de los acuerdos desde el punto de vista de la UE: “Por el precio de la reforma de la política agrícola de la UE hemos conseguido la reforma del farm bill de los Estados Unidos en beneficio de nuestro productores. Hemos asegurado que todos los elementos distorsionadores derivados de los créditos de exportación, de la ayuda alimentaria o de empresas estatales comercializadoras, sean eliminados del mismo modo que nuestros subsidios a la exportación. En productos industriales hemos adoptado un conjunto preciso de lineamientos para la reducción de las tarifas. En servicios hemos fijado una fecha para una nueva ronda de negociaciones a Mayo del 2005 que es clave para darle respaldo político a las negociaciones que son cruciales para las compañías de servicios de Europa Se han lanzado negociaciones para simplificar los procedimientos aduaneros”. 12 http://www.eur.ru/en/news_613.htm

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“En materia de concesiones (europeas) estas claramente han sido hechas en agricultura en que hemos aceptado integrar en la OMC las reformas de la política europea hechas en los últimos años, incluyendo los subsidios a la exportación una demanda de largo tiempo de los países en desarrollo. Lamentamos haber tenido que abandonar tres de los cuatro temas de Singapur en la agenda por que las condiciones no eran propicias”.13 El acuerdo es bueno para los países en desarrollo y en particular para los más pobres por la eliminación de todos los subsidios a la exportación; por la reducción de subsidios agrícolas por la posibilidad de proteger productos agrícolas sensitivos. Se ha hecho un enérgico llamado a la eliminación de derechos y cuotas de importación los país mas pobres y se plantea reforzarlas disciplinas de trato especial y diferenciado en las tarifas de agricultura e industria (Lamy 2004) Quedan, por cierto, muchos elementos de incertidumbre en el horizonte inmediato que pueden echar sombras sobre las expectativas generadas por los recientes acuerdos: las elecciones en EEUU con un futuro congreso que este menos dispuesto a la liberalización, un presidente/candidato que impulsara un farm bill incrementado los subsidios y un candidato demócrata que ha anunciado que revisaría los acuerdo comerciales e introduciría consideraciones sobre empleo y medio ambiente; a lo que se suma la salida de Pascal Lamy y la elección de un nuevo director general de la OMC que asumiría en Septiembre del 2005.14 Sólo las negociaciones que se desarrollen a partir de las condiciones definidas por este marco y el establecimiento de fechas y montos precisos serán las que definitiva justifiquen el optimismo con que han sido acogidas estas resoluciones. Es bueno tener presente que, el impacto de la eliminación de todas las restricciones tarifarias y no tarifarias por parte de los países desarrollados, produciría un incremento de ingresos cercanos a los 24 billones en los países en desarrollo de los cuales cerca de 13 billones serán atribuibles a la eliminación de dichas barreras por parte de la UE.

13 los delegados de algunos países plantearon la necesidad de incorporar cuatro nuevos temas de negociación a los que venían desde la Ronda Uruguay, que a partir de entonces pasaron a ser conocidos como los “temas de Singapur”: (i) la relación entre comercio e inversiones, que tenía como objetivo crear un marco multilateral destinado a asegurar condiciones transparentes, estables y previsibles para las inversiones transfronterizas a largo plazo; (ii) la interacción entre comercio y política de competencia, entre otros elementos, apuntaba a fortalecer la asistencia técnica para crear capacidad de análisis y evaluación de las consecuencias de incorporarse a los acuerdos multilaterales; (iii) la transparencia de la contratación pública, que estaría centrada en la transparencia sin implicar limitaciones a la posibilidad de los países de dar preferencia a los suministros y proveedores nacionales; y finalmente, (iv) la facilitación del comercio 14 “Only with a serious political commitment from the biggest countries can the Doha round achieve a final trade deal. And such a serious commitment cannot be taken for granted, particularly in America's case. For all his trade team's contributions to the Doha round, George Bush has shown little interest in facing down powerful domestic interest groups. John Kerry's rhetoric on trade has been disappointing. Far from championing the Doha negotiations, his campaign never mentions them. Whoever is president next year will have to persuade a sceptical Congress to extend his negotiating authority. The painful truth is that, unless America's next president makes reaching a final Doha agreement and getting that deal through Congress a top priority, the Geneva framework will be nothing more than an “historic” breakthrough on a doomed venture” The Economist August 5th 2004

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En una estimación hecha por Anderson et al, de los impactos resultantes de una eliminación al año 2005 de todas las barreras de comercio que existían en el momento de la Ronda Uruguay, indicaría ganancias tanto para países desarrollados como en desarrollo y, paradójicamente, más del 58% de las ganancias de bienestar irían a los países desarrollados (ver cuadro 2).

Cuadro 2: Contribuciones al incremento del bienestar de una eliminación completa de las barreras al comercio por parte de todos los países (billones de dólares)

Región que liberaliza

Región beneficiada Agricultura Textiles y

Vestuario SUB TOTAL TOTAL

Desarrollados Desarrollados 110,5 -5,7 104,8 96,6

En desarrollo 11,6 9 20,6 43,1

Total 122,1 3,3 125,4 139,7

En desarrollo Desarrollados 11,2 10,5 21,7 49,6

En desarrollo 31,4 3,6 35 65,1

Total 42,6 14,1 56,7 114,7

Todos Desarrollados 121,7 4,8 126,5 146,2

En desarrollo 43 12,6 55,6 108,1

TOTAL 164,7 17,4 182,1 254,3

FUENTE: Versión modificada de Anderson et al. (2001)15

Como puede apreciarse, más del 70% del incremento de bienestar se deriva de las medidas que afectan a la agricultura y al sector de textiles y vestuario, en otras palabras, de la liberalización del resto de las manufacturas, que de hecho gozaban de barreras significativamente menores que los dos sectores mencionados, resulta un impacto inferior al 30%. Lo anterior no hace sino reafirmar cuanta razón han tenido los países en desarrollo en hacer de los derechos de la agricultura y del sector de textiles y vestuario el punto central del debate, así como en su resistencia a incluir nuevos y complejos temas a la discusión mientras no se aclararan los relativos a los dos primeros. 4. Más allá del comercio: inversión y cooperación La inversión europea en América Latina y el Caribe así como los componentes de su actividad de cooperación con la Región constituyen un espacio de fortalecimiento de la asociación entre las dos regiones. En el primer caso, examinando las limitaciones que impiden que se realice todo el potencial de dichas inversiones y en el segundo, buscando nuevas formas de aprovechar las diversas líneas de cooperación abiertas.

15 Anerson, K.Dimaran, B. François,J. Hertel, T. Hoekeman, B y Martín, W The cost of rich and poor country protection to developing countries Journal of African Economies 10 (3) 227-57

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La inversión extranjera directa IED A partir de 1995 los flujos de inversión europea directa en América Latina han tenido un crecimiento exponencial. De representar a principios de la década menos del 10% de las inversiones hechas por los Estados Unidos Europa pasó a equipararlas cinco años después para pasar, a partir de entonces a ser la principal fuente de inversión extranjera, llegando en el 2000 a superar en un 80% a los Estados Unidos. De las ventas de las 100 mayores empresas extranjeras de la región las europeas han llegado a representar el 50% comparado con el 43% de las estadounidenses. El 10% de las mayores transnacionales eran europeas al igual que cinco de los diez principales bancos que concentraban el 62% de los activos de la banca transnacional16.

Gráfico9: Inversión directa de la UE en ALC 1992—200217

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Una de las características particulares de las corrientes de inversión europeas es el haberse canalizado a través de fusiones y adquisiciones de empresas existentes y mucho menos en proyectos nuevos inversión, por contraste con la inversión norteamericana. En general el grueso de la inversión europea se concentró en los sectores servicios y petróleo aprovechando los procesos de privatización, sobre todo en el caso del Cono Sur. Las inversiones españolas se orientaron especialmente hacia las telecomunicaciones y a los bancos y la han convertido en el principal operador de Sudamérica superado los activos bancarios a los competidores de Estados Unidos En términos de distribución geográfica, a fines de la década pasada, y el 42% de las inversiones se dirigieron a la Argentina, el 28% Brasil un 11% a Chile un 4% a México y el resto a otros países con lo que Europa pasó a ser el principal inversionista en Brasil, Argentina, Chile, Bolivia y Colombia.

16 CEPAL La Inversión Extranjera en América Latina y el Caribe lc/g.226-P mayo de 2004 17 ibid ibidem

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Gráfico 10. Distribución relativa de Inversión Extranjera Directa según origen18

0%

20%

40%

60%

80%

100%

México

Brasil

Argenti

naChile

Bolivia

Colombia

Ecuado

r

Venez

uela

OTROS USA EU

En términos del origen de las inversiones, el 65% provino de España, (que creció exponencialmente desde una presencia del 16% a mediados de la década pasada); un 15 % del Reino Unido, (que fuera el principal inversionista a mediados de los 90) y el resto de Portugal Alemania y Francia e Italia. Aunque se advierte una caída significativa en las inversiones a partir del 2000 no se trata necesariamente de una tendencia sino más bien del resultado de un ajuste respecto a los flujos excepcionales registrados los últimos años de la década pasada y de la desaceleración de la economía mundial. Al tenor de los planes comerciales de algunas grandes transnacionales europeas los especialistas estiman que la inversión en ALC tenderá a retomar el crecimiento a mediano plazo, como consecuencia, entre otros factores: de la recuperación de la fuerte recesión de los últimos años; de la necesidad de inversiones complementarias para asegurar la competitividad de algunos sectores estratégicos de propiedad europea; de los acuerdos de libre comercio y de los déficit de infraestructura que América Latina tendrá que cubrir en los próximos años. Sin lugar a dudas, la IED podría constituir un componente importante en las estrategias de desarrollo de los países de ALC en la medida en que han hecho de las exportaciones un motor clave de su crecimiento, sin embargo, la experiencia revela que estas adolecen de diversas limitaciones en los diversos sectores en que se han insertado. La IED en los sectores de explotación de materias primas muestra una tendencia al enclave, con escasa integración a la economía local y bajo valor agregado; resistencia a cobros compensatorios (royalty) por extracción de recursos no renovables e insuficiente consideración a los impactos ambientales. En la orientada a la ampliación de sus mercados, predominan los bienes de baja competitividad internacional y la tendencia a desplazar a las empresas locales. La orientada a los mercados externos tiende a aprovechar ventajas estáticas, a generan pocos encadenamientos, y a depender de porcentajes importantes de insumos importados En general la IED tiende a esperar incentivos fiscales y de infraestructura y

18 ibid ibidem

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con pocas excepciones, a hacer una limitada contribución al “derrame” de conocimientos tecnológicos hacia otros sectores.19 Es de esperar que dado el relativo agotamiento de las privatizaciones, que estimularon parte importante de la inversión europea, en la década pasada, ésta se vuelque hacia las manufacturas estimulada por los acuerdos de libre comercio con Estados Unidos (México, Chile y el avance del ALCA) dadas las oportunidades que dicho mercado puede ofrecer y que, por esa vía la inversión europea contribuya además a mejorar el patrón de inserción internacional de la región que ha resultado ser tan débil en productos dinámicos de mayor contenido tecnológico. Cooperación para el desarrollo Se han celebrado tres cumbres de Jefes de Estado entre la UE y ALC: la primera en Río en 1999, la segunda en Madrid en el 2002 y la última Guadalajara en Mayo de este año. Cada una de estas cumbres ha sido precedida por una serie de seminarios y consultas sobre diversos tópicos. Entre los temas que precedieron a la última cumbre estuvieron los relativos a la integración regional y cohesión social; a la inmigración, a la cooperación regional, a las asociaciones locales, al acceso a la justicia a la democracia y la gobernabilidad, etc. En las cumbres se suele hacer, además un balance de la cooperación en el período transcurrido entre una y otra redefiniendo orientaciones o énfasis.20 La UE es la mayor fuente de ayuda al desarrollo de América Latina, el presupuesto que la comunidad ha destinado a la región desde 1966 asciende a más de € 500 millones anuales, sin contar las contribuciones bilaterales de cada uno de los estados miembros ni las inversiones de 1.104.millones en forma de préstamos destinados a proyectos de interés común para los países de la UE y ALC. El Informe Estratégico Regional sobre América Latina de Abril del 2002 incluye el Programa Indicativo Regional para el periodo 2002 2006 estableciendo cuatro prioridades y una acción adicional de interés regional. En términos esquemáticos dicho programa consiste en lo siguiente21: Prioridad 1: Refuerzo de la colaboración entre las redes de la sociedad civil que Incluiría lo siguiente programas: El programa AL-INVEST que, impulsa a las PYME europeas a invertir en la modernización tecnológica y de gestión de las empresas de América Latina mediante la transferencia de tecnología y de conocimientos técnicos El programa ALFA que trata de impulsar la cooperación entre los centros de enseñanza superior de ambas regiones y el programa ALBAN con becas para cursar altos estudios en la UE Prioridad 2: Reducción de las desigualdades sociales: definición de acciones selectivas dirigidas a los grupos desfavorecidos: contribución a la reducción de las desigualdades

19 CEPAL La Inversión Extranjera en América Latina y el Caribe lc/g.226-P mayo de 2004 Cuadro 3 pág 16 20 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo COM (2004) 220 final 07/=4/2004 21 http://europa.eu.int/comm/external_relations/la/rsp/02_06_es.pdf

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mediante acciones selectivas dirigidas a la integración de los grupos desfavorecidos en las políticas y las acciones. Posiblemente EUROsociAL sea uno de los programas orientados a cubrir esta prioridad. Prioridad 3: Refuerzo de la prevención y la preparación de cara a las catástrofes naturales y garantía de una aplicación rápida de las acciones de rehabilitación y reconstrucción Las actividades completarán y respaldarán el programa de prevención de catástrofes naturales (DIPECHO) que la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea puso en marcha en 1998 Prioridad 4: Acción complementaria: observatorio de las relaciones entre la Unión Europea y América Latina con cargo a los recursos del programa OREAL destinado a explorar y desarrollar todas las posibilidades de asociación entre ambas regiones Acción adicional de interés sectorial: Red de administraciones encargadas de la gestión sostenible de la energía a cargo del programa ALURE destinado a incrementar la eficiencia en el uso de la energía por los agentes públicos A estos programas se suma una serie de líneas presupuestarias específicas destinadas a cubrir, entre otros: la integración de la dimensión de género, el apoyo a las defensorías del pueblo, la reforma a la justicia penal, la lucha contra la droga, pobreza y medioambiente, etc. Sin perjuicio de las virtudes que cada uno de estos programas pueda tener y de que hayan surgido como consecuencia de iniciativas con fundamentos específicos, no es claro que el conjunto haya sido sometido a una crítica sistémica que vaya más allá de las consideraciones sobre los resultados de cada uno de los programas de manera aislada. Los procesos de cambio en curso hacen necesario enfrentar la tarea de sistematización que genere lecciones aprendidas que permitan corregir las prácticas pues no son escasas las visiones críticas de algunos aspectos de lo realizado en esta materia. Una análisis exhaustivo de los alcances y limitaciones de la cooperación de la UE hacia ALC forma parte de la documentación presentada a esta conferencia y en ella se abordan aspectos relativos a: las dificultades de apropiación (ownership) por los países beneficiarios de los programas; la necesidad de una mejor coordinación entre los aportes multilaterales y los bilaterales respetando el protagonismo del país asociado; la necesidad de superar el funcionamiento burocrático en la implementación y en el carácter poco sustantivo de las evaluaciones; la necesidad de desvincular la ayuda de, de reducir los costos recurriendo a técnicos locales con igual o mayor capacidad para abordar los problemas locales; etc.22 La UE esta en un intenso proceso de cambios institucionales relevantes, incluido ente ellos, el nombramiento de nuevas autoridades de la Comisión que asumirán en Noviembre en ámbitos que, entre otros, tienen que ver con la el comercio y con la dirección y 22 Mariano Valderrama: Políticas y prácticas de la cooperación entre la Unión Europea y América Latina EN “Propuestas para mejorar el contenido y las relaciones en torno a las políticas de cooperación de la Unión Europea con América Latina” Agosto del 2004.

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coordinación de la ayuda para el desarrollo. Están en plena discusión en el Comité de Presupuesto del Parlamento Europeo las perspectivas financieras del período 2007 2013 cuya formulación ha supuesto una revisión crítica de los ejercicios recientes y a partir de ella, se han planteado propuestas de renovación de las orientaciones que guían las relaciones externas de la UE. En este espíritu la Comisión ha identificado tres ámbitos o tres prioridades estratégicas para el período indicado: (1) la política hacia los vecinos; (2) las condiciones de gobernanza económica social y ambiental global y (3) la seguridad civil y estratégica. Es en relación a la segunda de estas prioridades que los temas de comercio por una parte y los de cooperación para el desarrollo por otra están estrechamente vinculados23 Junto con la definición de áreas prioritarias, las propuestas apuntan a dar más coherencia e integración al vínculo entre políticas e instrumentos, reduciendo los cerca de cien existentes, con su gran diversidad geográfica y temática a sólo seis, incluyendo los relativos al proceso de incorporación de los nuevos integrantes a la Unión). Dos de los nuevos instrumentos son de particular interés para la Región: el destinado a la cooperación para el desarrollo y el destinado al fomento de la paz y la seguridad que, en el clima post septiembre 11 corren el riesgo de fundirse y privilegiar el segundo a expensas del primero. En este sentido se considera importante que haya un comisionado a cargo de la cooperación para el desarrollo que no esté subordinado a la política exterior y a la guerra contar el terrorismo24 En lo que hace a la cooperación para el desarrollo, podrían también ser relevantes para ALC las propuestas de política hechas para el pre-acceso de los futuros miembros de la Unión25, en el sentido de transitar de un enfoque por proyectos a uno por programas que integre espacialmente algunos de los programas enumerados mas arriba, sobre todo en las iniciativas orientadas a contribuir a la superación de la pobreza en general y de la rural en particular. Los Objetivos del Milenio: convergencia de comercio y cooperación La Unión Europea está en una inmejorable posición para contribuir a los esfuerzos que hagan los países para superar sus problemas de cohesión social y de desarrollo pues dispone "de todos los instrumentos de la gobernanaza económica global”, tiene un peso económico importante ya que produce el 25% de la riqueza mundial, es el principal exportador de bienes y servicios del mundo, es la fuentes mas importante de inversión extranjera y aporta el 50% de la ayuda mundial para el desarrollo. La UE ha asumido el compromiso de aportar el 0.39% del Producto Interno Bruto como ayuda para el desarrollo hacia 2006. Estos recursos serán orientados en medida

23 Lamy, P. Financial perspectives 2007-2013. Presentation of the 'External relations' part to the European Parliament's Committee on Budget. Brussels, 16 March 2004 24 Maxwell, S. The EU and the Poor: Unfinished Business OPINIONS Overseas Development Institute May 2004 16. 25 En particular el programa Sapard (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development

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importante a colaborar al logro de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM). Es precisamente en torno a los ODM que convergen las modificaciones de las reglas de comercio y la orientación de la ayuda para el desarrollo pues la implementación de estas últimas en el pasado reciente ha sido objeto de importantes críticas y de sugerencias de reformulación26 El Objetivo 8 que convoca directamente al aporte de los países desarrollados plantea “Fomentar una asociación mundial para el desarrollo” y en la Meta 12 señala textualmente “Avanzar en el desarrollo de un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio... (que) incluya el compromiso de lograr una buena gestión de los asuntos públicos (en rigor una buena gobernanza), el desarrollo y la reducción de la pobreza, en cada país y en el plano internacional”. El primero de los ODM plantea reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día y reducir también a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre para el año 2015. En el caso de ALC un 40% de los países no lograría esa meta con la actual distribución de los ingresos lo que se reduciría a un 25% si hay una cierta mejoría en dicha distribución. Por otra parte con una mejor distribución de los ingresos el número de países que habrían alcanzado un objetivo antes del 2005 pasaría de tres a cinco casos (Gráfico 11).

Gráfico 11: Año en que alcanzarían la meta de pobreza extrema con y sin mejoramiento distributivo

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

Bolivia

Hondu

ras

Colombia

Guatem

ala

Venez

uela

Nicarag

ua

Ecuad

or

El Salv

ador

Panam

á

Costa

Rica PerúBras

il

Mexico

Urugua

y a/

Chile

Rep.D

omini

cana

Gini constante

Reducción Gini 5%

Fuente CEPAL División de desarrollo social

Con pocas excepciones los países que no logran alcanzar las metas indicadas son a su vez, países que tienen una muy alta proporción de su población en las áreas rurales que es donde, por otra parte hay una mayor proporción de población en situación de pobreza o indigencia. Es para países en estas condiciones donde la integración de las medidas relativas a la facilitación del comercio agrícola en determinadas manufacturas (en particular textiles vestuario) y de bienes agrícolas intensivos en mano de obra y que no tienen economías de escala tendría el mayor impacto. Es también en estos países donde una formulación integrada de algunos de los programas descentralizados aplicada en determinados

26 Ver Maxwell, S. op.cit. y la documentación citada por Valderrama, M. 2004 op. cit. pág 51

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territorios tendría el mayor impacto al aprovechar sus sinergias. Nos referimos por ejemplo a la integración de AL-INVEST, URB-AL (para pequeños núcleos), @lis y ALURE. De lo que se trata es de asumir la cooperación descentralizada y participativa a escala de los gobiernos locales como un modelo alternativo que permita superar las limitaciones evidentes que muestra la cooperación de gobierno central a gobierno central. En otras palabras, fortalecer procesos de descentralización y de responsabilidad creciente de los gobiernos subnacionales en materias de desarrollo en que están empeñados los países de ALC teniendo como marco estratégico el desarrollo territorial basado en la transformación productiva e institucional de determinadas localidades27 Según Rhi-Sausi: “Una nueva perspectiva de cooperación que busca establecer relaciones directas con los organismos de la representación local, así como estimular la capacidad de estos organismos para crear y ejecutar proyectos de desarrollo con la participación de los sectores de la población implicados, tomando en cuenta sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo…Pese al reconocido potencial de esta perspectiva, los recursos de la Comisión Europea dedicados a la cooperación descentralizada son todavía relativamente modestos. La línea de presupuesto ad-hoc para cooperación descentralizada fue creada en 1992 con un presupuesto de dos millones de euros1. Hasta 1996 se dio un incremento progresivo, hasta que se alcanzó un nivel de seis millones de euros. No obstante, los fondos fueron reducidos en 1997 (a cuatro millones de euros por año), manteniéndose invariables en 1998 y en 1999… Consecuentemente, los gobiernos subnacionales han estado alcanzando un protagonismo nuevo y mayor para la integración social y productiva de las fuerzas locales en las dinámicas globales. La renovada importancia de los sistemas-país, basados en articulaciones funcionales y en una fuerte coordinación de las municipalidades con los gobiernos centrales, es uno de los mayores desafíos de la cooperación y de la competencia internacional”28 Se trata de superar el carácter básicamente asistencial que ha caracterizado a la cooperación basada en la actividad de las ONG a los niveles locales y enfocarla hacia el fortalecimiento de la capacidad empresarial local aprovechando las experiencias y la diversidad de enfoques asumidos en varias de las regiones de los países de la UE (País Vasco, Andalucía, Lombardía, Véneto, Emilia-Romagna) así como las lecciones aprendidas de los programas LIEDER. Cabe considerar que la aplicación del programa EUROsociAL, destinado a apoyar la cohesión social en América Latina podría contribuir al impulso de algunos proyectos piloto de desarrollo territorial rural que tengan a la superación de la pobreza como objetivo central si dispusiera de un monto significativamente mayor que el contemplado y redefiniera sus objetivos. Estos proyectos sectoriales pueden constituir verdaderos espacios de experimentación que den mayor contenido a las actividades de formación y

27 Schejtman, A. y Berdegué, J. Desarrollo Territorial Rural en http://www.rimisp.org/getdoc.php?docid=870 y Valderrama, op.cit. pág 59-60. 28 Jose Luis Rhi- Sausi La Cooperación Internacional en los procesos de Descentralización y Regionalización de los países Latinoamericanos .La experiencia Italia-Región de Atacama http://www.subdere.cl/paginas/programas/pugr/paginas/globalizacion/sausi.pdf

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difusión contempladas en dicho programa y generar elementos para el rediseño de las actividades del período presupuestario 2007- 201329 5. Implicaciones para la acción Los antecedentes presentados hasta aquí apuntan a la necesidad de una serie de definiciones y redefiniciones en las relaciones de la UE con ALC en cada uno de los ámbitos abordados. En materia de Comercio:

• Establecer fechas y montos precisos par los compromisos asumidos en Ginebra el 31 de Julio de modo que estos queden a firme en la próxima reunión ministerial de la OMC a realizarse en Honk Kong en Diciembre del 2005. Asegurando que las formas de protección no sean re caratuladas cumpliendo con la letra y no con el espíritu de los acuerdos. En particular en lo que hace a los productos agrícolas y a los textiles y vestuario

• Asegurar que el quid prod quo de las concesiones europeas sea correspondido con

la reforma del Farm Bill de los EEUU que está fijado para el año 2006

• Colaborar con los países de menor desarrollo de la región para que puedan superar las limitaciones de costo e infraestructura técnica y humana para la implementación de los estándares sobre buenas practicas agrícolas manufactureras y de higiene (GAP,GMP y GHP) así como las normas HACCP Hazard Analysis Critical Control Points de modo de evitar que los Acuerdos sobre medidas sanitarias y fitosanitarias y los sobre barreras técnicas al comercio se conviertan en nuevas formas de proteccionismo30

En materia de Inversión

• Buscar formas de asociación con empresas nacionales que redunden en una mayor internalización del conocimiento técnico y de su difusión hacia las pequeñas y medianas por la vía de desarrollo de proveedores.

29 Ver al respecto Jorge Balbis De los dichos a los hechos: la cumbre de Guadalajara ante los planteos de la sociedad civil de América Latina, el Caribe y Europa EN Propuestas para mejorar el contenido y las relaciones en torno a las políticas de cooperación de la Unión Europea con América Latina Agosto 2004 “El Componente cooperación de los acuerdos de asociación debe ser reformulado para que sea consistente con el objetivo de la cohesión social. Que la “Iniciativa Social” (hoy EUROsocial) contemple particularidades regionales, dé participación efectiva a la SC y cuente con recursos ajustados a su magnitud. (pág 86) Por otra parte, este programa no financiará acciones directas de lucha contra la pobreza, y se orientará al diseño de políticas sociales y a la formación de altos funcionarios de gobierno latinoamericanos en las prácticas europeas de promoción de la cohesión social” (pág. 88) 30 No deja de ser paradójico que las demandas de los movimientos de consumidores europeos y de otros grupos de la sociedad civil por estos estándares terminan por sacar del mercado a los pequeños productores agrícolas a quienes la cooperación europea pretende ayudar.

81

• Contribuir a la creación de ventajas competitivas en rubros que tengan mercados dinámicos en los países de la UE y en los que estos carecen de competitividad dada sus dotaciones relativas de recursos

• Establecer reglas de conducta a la IED en lo relativo a los temas ambientales,

laborales y tributarios En materia de cooperación

• Asegurar que los montos compromisos establecidos en relación a los objetivos del milenio se materialicen efectivamente.

• Someter los actuales programas a una rigurosa evaluación sustantiva que vaya

más allá de los requerimientos burocrático-administrativos

• Pasar de una estrategia de programas puntuales y dispersos a una de integración espacial que aproveche sus sinergias

• Hacer una radical reformulación del programa EUROsociAL para convertirlo en un

verdadero instrumento de cooperación descentralizada y participativa que promueva la transformación productiva y el desarrollo institucional de las áreas en que predomina la pobreza, aprovechando las potencialidades de los vínculos entre gobiernos sub-nacionales de la UE y de ALC.

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POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE LA COOPERACIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA

Mariano Valderrama 1

1. Introducción

El presente ensayo es un balance de las relaciones de cooperación internacional entre la Unión Europea (UE) y América Latina, sobre la base del cual hemos formulado algunas propuestas para mejorar la calidad de tales relaciones desde una perspectiva latinoamericana. Advertimos que tres son los ámbitos específicos en los cuales concentramos nuestra atención, a saber:

Análisis de las políticas y prácticas de cooperación oficial de la UE (Comisión Europea y países miembros) con América Latina, así como de las tendencias que marcan la evolución de la cooperación europea hacia la región latinoamericana.

Examen de los factores que promueven o limitan la eficiencia y la eficacia de la

ayuda de la UE hacia América Latina. Evaluación de la participación de la sociedad civil en la cooperación entre la UE y

América Latina. Asimismo, revisaremos el nuevo papel de la cooperación descentralizada, así como la evolución de la cooperación internacional privada entre la Unión Europea y América Latina (ONG, universidades y organizaciones sociales).

2. Las Políticas y Prácticas de Cooperación de la Unión Europea hacia América Latina 2.1 La evolución de la cooperación europea hacia América Latina Es interesante anotar que pese a que el aporte de la Unión Europea (tanto de la Comisión Europea como de sus Estados miembros) en asistencia oficial al desarrollo para América Latina solo representa un porcentaje reducido de su ayuda total, este se constituyó en la principal fuente de ayuda externa para la región durante la década de los noventa e inicios de la actual, representando un 41,2 % del total de la ayuda externa recibida por la región durante el referido periodo (ver gráfico 3).

1 Asesor Senior en Gobernabilidad Regional y Local del SNV (Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo) Perú. Experto en temas de cooperación internacional. Contacto: mvalderrama@snvworld.net

84

Gráfico 1

Fuente: CAD/OECD Sin embargo, debe considerarse que América Latina no representa una zona de concentración de la cooperación de la Unión Europea (entendida como la suma de sus Estados miembros y la cooperación multilateral). Tal como se aprecia en el Gráfico 2, el porcentaje de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) que fluye hacia la región representa solo el 9% del total y es menor al destinado a otras regiones, como el África subsahariana (37%), el Asia Central (10.1%) y la propia Europa (11.9%).

Gráfico 2

Fuente: CAD/OECD El Gráfico 3, por su parte, nos ilustra sobre la evolución de la ayuda externa de la Unión Europea, mostrándonos un incremento considerable de la ayuda hacia los países europeos menos desarrollados, la misma que era insignificante hasta fines de los ochenta. Pero en

AOD de la Unión Europea según región de destinoAño 2002, US$ millones y porcentaje

Desembolsos

Asia Central y del Sur2737.9810.1%

África Subsahariana

9983.5937.0%

Oceanía109.590.4%

Europa3212.3511.9%

Resto 6270.0423.2%

Este Medio y Norte de África

2240.548.3%

América Latina y el

Caribe2433.99

9.0%

-

10,000

20,00030,000

40,000

50,000

60,000

70,00080,000

Totaldonantes

Estadosmiembrosde la UE

EstadosUnidos

Multilateral Japón ComisiónEuropea

AOD hacia América Latina y el CaribeAños 1990-2002, US$ millones a precios del 2001

Desembolsos

85

los años noventa esa ayuda aumenta y, tal como se observa en al año 2002, la ayuda de la Unión Europea hacia Europa llega a superar a la recibida por América Latina, situación nunca antes registrada.

Gráfico 3

Fuente: CAD/OECD

Los volúmenes de la cooperación europea hacia América Latina se han comportado de manera oscilante durante la década de los noventa. El flujo de la ayuda oficial europea al desarrollo hacia la región descendió en un 10,6 % en términos reales entre los años 1990 y 2000 (de US$ 2 343 millones pasó a US$ 2 095 millones), logrando un repunte en el período 2000-2001, para luego caer en el 2002 (ver Gráfico 4).

Gráfico 4

En cuanto a la importancia relativa del aporte de los diversos Estados miembros, cabe destacar algunas tendencias (observadas en los gráficos 5 y 6):

Unión Europea: AOD hacia América Latina y el Caribe y Europa Años 1980-2002, millones de US$ a precios del 2001

Desembolsos

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1980 82 84 86 88 1990 92 94 96 98 2000 2

América Latina y el Caribe Europa

Unión Europea: AOD hacia América Latina y el Caribe Años 1980-2002, millones de US$ a precios del 2001

Desembolsos

2434

2879

2095

2434

2141

2237

2337

2299

2155

2542

2335

2343

2158

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1990 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 1 2

86

La Comisión Europea se ha convertido en la principal fuente de ayuda a la región, sobrepasando a los cooperantes individuales de la Unión Europea como proveedores de dicha ayuda. Esto, pese a que el aporte de la Comisión se redujo en la segunda mitad de los noventa, luego de haberse producido una tendencia al alza durante la primera mitad.

Pese al descenso de la ayuda de Alemania a la región a partir de 1997, este país se

mantenía aún en el 2002 como el mayor donante entre los países europeos.

España incrementó sustancialmente la ayuda a la región a inicios de los noventa (orientando a América Latina un 44% de su ayuda global); por ello ocupa el segundo lugar en la UE en volumen de aportes a la región.

Un caso dramático del descenso de la ayuda a la región es el de Italia, que

después de ocupar un lugar de liderazgo a inicios de los noventa pasó a ser un contribuyente de última importancia.

La ayuda holandesa para América Latina, que a mediados de los noventa tuvo una

indudable importancia, sufrió un descenso vertiginoso a fines de esa década.

Gráfico 5

Fuente: CAD/OECD

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

ComisiónEuropea

Alemania España PaísesBajos

Francia ReinoUnido

AOD hacia América Latina de los pricipales países europeosAños 1990-2002, US$ millones

Desembolsos

87

Gráfico 6 Ayuda Oficial al Desarrollo de La Unión Europea hacia América Latina y el Caribe para el

período 1990-2002. Desembolsos por fuente Los gráficos 7 y 8 muestran que, en términos generales, existe una tendencia de la cooperación europea de privilegiar Centro América y la región Andina (Perú y Bolivia) y reducir, por otro lado, la ayuda a los países más desarrollados (MERCOSUR, Chile y México) con quienes se privilegia otro tipo de cooperación (acuerdos comerciales, cooperación científica y tecnológica). En el ámbito de la cooperación bilateral, en orden de importancia figuran Bolivia, Perú, Nicaragua, El Salvador y Brasil. Si examinamos la distribución de la cooperación

Alemania

0

100

200

300

400

500

600

700

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

España

0100200300400500600700800

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Comisión Europea

0

100

200

300

400

500

600

700

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Italia

-50

0

50

100

150

200

250

300

350

400

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Países Bajos

0

50

100150

200

250

300350

400

450

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Francia

0

50

100

150

200

250

300

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

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multilateral europea por países latinoamericanos, veremos que hay una concentración de un tercio del total en Brasil, seguido de Nicaragua, Bolivia Honduras, Guatemala, México y Perú.

Gráfico 7

Gráfico 8

En los últimos años han surgido algunos temas prioritarios para la cooperación como el de la lucha contra la pobreza, la sostenibilidad y la gobernabilidad, así como el enfoque de desarrollo de capacidades. Contrariamente, tiende a decrecer el interés por los grandes proyectos de infraestructura y ha disminuido el aporte en alimentos donados en los programas de seguridad ciudadana.

Unión Europea: AOD multilateral a los principales países de América Latina

Desembolsos año 2002, millones de US$ de 2001

Brasil275.636%

Otros266.4935%

Nicaragua43.826%

Perú31.934%

Bolivia42.346%

Honduras36.295%

Guatemala32.654%

México33.74%

Unión Europea: AOD bilateral a los principales países de América Latina

Desembolsos año 2002, millones de US$ de 2001

El Salvador104.96%

Nicaragua154.01

9%

Perú166.2910%

Brasil97.736%

Bolivia265.0416%

Otros883.253%

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Hecho este examen de los flujos de la ayuda externa entre la Unión Europea y América Latina, dirigiremos ahora nuestra atención a algunos problemas que nos parecen críticos, como el enfoque en la estrategia de la lucha contra la pobreza, la ayuda atada y el papel de la asistencia técnica. 2.2 La cooperación europea y la lucha contra la pobreza Reiteradamente, la reducción de la pobreza ha sido proclamada como un objetivo central de la ayuda externa de la Unión Europea. Por tanto, es indispensable definir un enfoque adecuado que oriente la estrategia de lucha contra la pobreza. Por lo pronto, en América Latina el problema de la pobreza se vincula al tema de la equidad, pues se trata de la región con la más inequitativa distribución del ingreso. Toca sacar las conclusiones que se derivan al respecto para las políticas a futuro (por ejemplo: apoyo a reformas tributarias o apoyo a países que opten por mecanismos redistributivos). Por otro lado, hay que examinar también la coherencia entre los reiterados enunciados del compromiso con los pobres y la realidad. Debemos tener en cuenta que los últimos informes de desarrollo humano del PNUD señalan que la brecha entre ricos y pobres aumenta en el planeta. Paralelamente, diversos informes reconocen que la ayuda externa de la Comisión Europea a los países más pobres se ha venido reduciendo en los últimos años, en detrimento de intervenciones más políticas.2 Como hemos señalado, el tema de la pobreza devino en uno de los ejes centrales de la acción de cooperación internacional y de las políticas públicas, e incluso de las ONG en la región. Independientemente de los discursos críticos contrarios -que fueron varios3-, predominó el discurso antipobreza en un contexto en el que se generalizaron distintos programas temporales y compensatorios frente a los efectos del ajuste estructural y la estabilización económica, alentados por la banca multilateral4. La “pobretología” se puso de moda y con ella el análisis de datos cuantitativos –por ejemplo, la reducción de niveles de desnutrición-, midiéndose desde entonces logros temporales antes que procesos de cambio en las condiciones que generan la pobreza (fortalecimiento institucional y organizaciones de los pobres, conciencia de derechos, elevación del nivel educativo, etc.) e incluso antes que “cuantificar” la calidad y la sostenibilidad de las intervenciones.5 Hoy tiende a generalizarse una posición crítica respecto a los enfoques utilizados en los programas de lucha contra la pobreza. Se considera que no se analizan ni se abordan las causas de esta y que ha primado una sobrevaloración de las posibilidades de cambiar una situación muy compleja mediante proyectos específicos y con recursos limitados. Además, se sabe que la pobreza en nuestros países es un estado permanente y no temporal, que las políticas económicas vigentes no generan pobreza coyuntural sino que reproducen y amplían la existente, por lo que se requieren constantes transferencias de recursos hacia

2 Ver el informe The Reality Of Aid 2004. 3 Ballón, Eduardo: Exclusion, Inequality and Poverty in Latin America and The Caribbean, ALOP, 2002. 4 Sobre el papel del Banco Mundial en esta materia ver: Sanahuja, José Antonio: Altruismo, mercado y poder. El Banco Mundial y la lucha contra la pobreza, Intermón-Oxfam, Barcelona, 2001 5 Al respecto ver Eguren, Fernando: Las ONG y el desarrollo rural: un ensayo para la discusión, Documento interno de trabajo, CEPES, Lima, 2004.

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los más pobres. En otras palabras, se vuelve a ver la pobreza como un problema político antes que como un desafío técnico, y como un resultado de la exclusión social, la desigualdad estructural y el subdesarrollo. Cabe señalar, finalmente, que pese a que la Cumbre Europea Latino Americana de Monterrey definió el tema de la cohesión social como un tema central, fueron escasos los avances en cuanto a propuestas específicas para buscar una orientación más clara de los recursos con este propósito 2.3 La titularidad de los gobiernos y actores del sur en los programas de cooperación europea (Ownership) En la discusión desarrollada entre los expertos sobre el tema de la cooperación entre la Unión Europea y América Latina, se planteó como un tema problemático el desfase que había entre el discurso oficial de la cooperación europea proclamando el protagonismo de los países del sur en el desarrollo y las prácticas en las que las entidades cooperantes son las que imponen sus prioridades y modalidades de cooperación. Ya es una percepción generalizada que los programas de cooperación bilateral no se adecuan a las demandas reales de los estados ni de la población latinoamericana, menos aún de los más pobres o de los socialmente marginados. Es más, incluso desvían la atención de los problemas centrales por parte de las organizaciones de desarrollo locales. Sobre el particular, es necesario que pongamos en claro algunos puntos. Estos son:

Los documentos de estrategia-país que definen los ejes estratégicos de la cooperación son elaborados básicamente por los equipos europeos, con una participación escasa o nula de las contrapartes gubernamentales y de la sociedad civil de los países latinoamericanos.

En la definición más precisa de los programas y proyectos juegan un papel decisivo

las misiones técnicas, que junto con los representantes de la cooperación europea en el país definen los enfoques y modus operandi de los proyectos. En estos casos, los expertos no siempre cuentan con las calificaciones requeridas y en muchos otros conocen poco la realidad de los países y de las regiones en donde se operaran los proyectos. Así, la ineficiencia, burocracia, lentitud y falta de profesionalismo del manejo de los recursos para los programas de ayuda al desarrollo de la UE en Bruselas son alarmantes. El personal de la UE no conoce América Latina, su historia ni su idiosincrasia; contrariamente, su aproximación es eurocéntrica.

En el proceso de consultas con las contrapartes nacionales, el protagonismo local

es limitado y no existe transparencia. Se organizan talleres (denominados participativos) donde no se otorga a los participantes capacidad de decisión real y donde se validan propuestas diseñadas por los consultores externos. Rara vez se difunde en estos eventos la información adecuada sobre el presupuesto previsto, ni se discuten las opciones posibles en su utilización.

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Aunque la cooperación se presente como tecnocrática, frecuentemente cumple una función política, planteándose como un mecanismo para influir en las políticas de los países receptores, sea para generar condiciones favorables para las inversiones e intereses comerciales de los donantes o para influir en las políticas locales.

3. Factores que promueven o dificultan la eficiencia de la Ayuda Externa de la Unión Europea hacia América Latina 3.1 Diagnóstico de problemas y nuevas políticas El Consejo de Ministros de la Cooperación al Desarrollo discutió hacia 1999-2000 un informe bastante crítico sobre los programas de cooperación comunitaria en las diversas regiones. Entre los problemas más saltantes que analizó el Consejo resaltaba la falta de prioridades claras y objetivos específicos, la ausencia de políticas sectoriales, el burocratismo y la complejidad de los trámites administrativos, las restricciones de la Comisión en lo referido a los cuadros profesionales, y la falta de complementariedad entre los programas de cooperación de la Comisión y los estados miembros. Las consecuencias de algunas de estas ineficiencias se reflejaban en una brecha muy grande entre los fondos comprometidos y los fondos ejecutados. Desde inicios de la presente década, se ha venido replanteando el accionar de la cooperación comunitaria europea buscando mejorar la calidad de su ayuda externa, para que esta sea más ágil y eficaz. En la Declaración del Consejo y de la Comisión sobre la Política de Desarrollo de la Comunidad Europea del 10 de noviembre de 2000, se define una serie de lineamientos básicos para reorientar la cooperación comunitaria, que puede resumirse en los siguientes aspectos:

La contribución comunitaria europea debe concentrase en sectores claves,

evitando la proliferación de proyectos en una serie de áreas dispersas. Se debe definir más precisamente las prioridades de acción a través de programas multianuales que integren la demanda local y de estrategias sectoriales. El tema de la lucha contra la pobreza tendrá la primera prioridad.

Es necesario mejorar la articulación con las demás políticas comunitarias y con las

actividades de los Estados miembros. Debe reforzarse la complementariedad con el fin de establecer una mejor división del trabajo entre la Comunidad y los Estados miembros, respetando el papel protagónico que corresponde al país asociado y tomando en consideración las ventajas que representen comparativamente para cada uno. Ningún donante puede pretender obtener los mejores resultados en todos los países y en todos los sectores de la cooperación. Por consiguiente, deberá aprovecharse la experiencia adquirida por la Comunidad y sus Estados miembros y lograr, para cada caso concreto, un reparto de las diversas tareas que respete el papel protagonista que corresponde al país asociado.

Esta reformulación de las políticas de desarrollo corrió paralelamente a un proceso de reforma interna, la que comenzó con la creación el 1 de enero del2000 de una nueva agencia de cooperación internacional europea - Europe Aid-, y que incluyó luego un proceso de simplificación administrativa y desconcentración, orientado a reforzar el papel

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de las delegaciones, otorgándoles poder de decisión en la gestión directa de la cooperación. Si bien Bruselas retendrá las decisiones financieras finales y cumplirá una función de apoyo metodológico y de supervisión de calidad, las oficinas de las delegaciones asumen las siguientes responsabilidades directas: a) función de identificación inicial de proyectos; b) responsabilidad en la preparación de propuestas financieras; y, C) responsabilidad directa en las contrataciones y en la ejecución financiera. El proceso de descentralización y desconcentración en la gestión de la cooperación internacional coincide con decisiones similares adoptadas por diversos países miembros. En la discusión sobre la efectividad de la ayuda europea desarrollada en el marco del foro electrónico promovido por Euforic, ICCO y Rimisp en América Latina6, varios de los participantes reconocieron algunos avances en la gestión de la cooperación europea. Por ejemplo, se valoró el proceso de desconcentración, lo que debe ayudar a que se tracen mejores estrategias-país con un mayor conocimiento de las realidades nacionales. Sin embargo, también se señalaron sus limitaciones, destacando la persistencia de problemas como los siguientes:

1. Aún son escasos los avances realizados en el proceso de descentralización de la

ayuda, transfiriendo capacidades de decisión y negociación a representaciones de las entidades cooperantes ubicadas en los países del sur. Incluso las decisiones centrales de políticas y de análisis y diseño de proyectos permanecen en manos de las oficinas centrales europeas. Todavía se refleja lentitud en el accionar de las delegaciones en relación a la gestión de los programas.

2. La eficiencia y efectividad de la operación concreta de la cooperación europea en

nuestros países siguen estando afectadas por el funcionamiento burocrático de sus oficinas. Los procesos son demasiado lentos, los programas de cooperación europeos tardan varios años en diseñarse y ejecutarse, el monitoreo es mínimo y las evaluaciones son ejercicios formales. Esto ocasiona una brecha entre los montos comprometidos y los ejecutados.

3. Los procesos no están diseñados con una lógica de aprendizaje a partir de la

reflexión crítica sobre la propia práctica. Por ejemplo, las evaluaciones son muchas veces puramente formales y burocráticas, y en el mejor de los casos están dedicadas a la rendición de cuentas y poco al aprendizaje y la extracción de lecciones prácticas que sirvan para mejorar la efectividad de la ayuda. No se genera conocimientos acumulables y transferibles.

4. Los costos de los programas y proyectos de la cooperación europeas se considera

que son muy altos. Buena parte de los recursos se orientan a gastos administrativos, honorarios y contratación de empresas europeas. En algunos lugares, el ejército de cooperantes, asesores, consultores y funcionarios internacionales consumen gran parte del presupuesto que debería destinarse efectivamente al desarrollo mismo.

6 Ver http://www.rimisp.org/europa

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5. Una gran limitación para lograr que la cooperación europea tenga mayor eficiencia e impacto es la preeminencia de los aspectos formales de corte administrativo y burocrático (insistencia en informes financieros, visitas de expertos contables, auditorías, medición de los resultados en valor económico) sobre los aspectos sustantivos. Pareciera considerarse que solo mediante sistemas de control se pueden asegurar resultados visibles e inmediatos en los programas de cooperación. Se utiliza un marco conceptual y herramientas que no corresponden necesariamente a las complejas dinámicas de la realidad social, económica, política y cultural de los diversos países de América Latina y el Caribe y sus procesos de desarrollo. Las exigencias administrativas distraen con tareas burocráticas la realización de un trabajo de desarrollo sustantivo. El problema se ve agravado por el hecho que en las agencias de cooperación encontramos una nueva generación de funcionarios poco compenetrados y comprometidos con los temas de desarrollo, los mismos que buscan hacer carrera adecuándose a las exigencias administrativas que están de moda.

6. La cooperación europea sigue funcionando en muchos sentidos con poca

transparencia y rendición de cuentas. Los sitios Web de las entidades cooperantes europeas informan sobre las políticas y perfiles de los proyectos, pero dan escasa información sobre la implementación y ejecución del gasto de estos. Inclusive, no proporcionan información detallada de este tipo a las propias contrapartes locales.

En el análisis de los factores que limitan la eficacia de la ayuda se plantearon, además, otros temas, como el de la escasa coordinación de la ayuda externa entre la Comisión y los países miembros, y el de la ayuda atada y la asistencia técnica, aspectos que desarrollaremos en las siguientes secciones. 3.2 Coordinar la cooperación europea Un problema resaltado reiterativamente por varios expertos es el relativo a la falta de coordinación entre las entidades cooperantes europeas. Incluso, en algunos casos, hay una escasa articulación entre los diversos proyectos y programas de un mismo país cooperante. En algunos países y subregiones de América Latina (por ejemplo, el Perú o el caso del “meso diálogo” en Guatemala) se ha llegado a establecer mecanismos de intercambio de información, pero es poco lo avanzado en la definición de estrategias y programas comunes, inclusive en algunos ámbitos en los cuales concentran su atención varias entidades europeas, como la generación de empleo y la lucha contra la pobreza, educación, salud, seguridad alimentaria, medio ambiente o democracia. Esto impide la generación de sinergias y un uso más racional de los recursos. Cada entidad impregna a la cooperación su sello particular La cooperación de la Comisión Europea, más que un elemento que busque potenciar la complementariedad entre las iniciativas de cooperación de los países miembros, se convierte en un instrumento más.

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3.3 La desvinculación de la ayuda Un tema importante a considerar en una propuesta para mejorar la eficiencia de la cooperación de la Unión Europea es el de desvinculación de la “ayuda atada”. En abril del 2001 se aceptó la recomendación del Comité de Ayuda al Desarrollo (CDA) de la OECD para desvincular la ayuda atada a los países menos desarrollados en el mayor grado posible, liberando al país receptor de la obligación de comprar bienes y servicios a los proveedores de los países donantes.7 Al adoptar esta decisión, que entró en vigor en enero de 2002, los países donantes reconocieron que la ayuda es mucho más efectiva si está desligada. Como se conoce, la ayuda ligada aumenta los costos para la adquisición de bienes hasta en un 20%. Hay que advertir que la recomendación de desvincular la ayuda no incluyó los rubros de ayuda alimentaria y su transporte, ni los de asistencia técnica (formación, capacitación institucional, servicios de consultoría), o la ayuda a las ONG, que tienen, sin duda, un peso específico en la cooperación. Por lo demás, la recomendación no es vinculante, por lo cual no se definen plazos para su cumplimiento.

En noviembre de 2002, la Comisión Europea presentó al Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores la comunicación “Desvincular la ayuda para fortalecer su efectividad”, donde reconoce los limitados progresos logrados en el tema y propone dar pasos más firmes en la desvinculación de la ayuda, extendiendo el compromiso a otros campos, como el de la ayuda alimentaria. Por su lado, un estudio realizado por Ayuda en Acción y Action Aid busca evaluar el impacto de la recomendación sobre las prácticas de donación de España, Francia, Italia y los Estados Unidos.8 El estudio demuestra que los avances realizados son limitados, siendo mayores en Francia, pero muy escasos en los demás países. Según los datos de la OECD, publicados en 2001, en promedio el 50% de la ayuda bilateral española está atada. Esta ayuda está generalmente vinculada a los créditos FAD que otorga el Ministerio de Economía y Finanzas para la compra y contratación de bienes y servicios ofrecidos por las compañías españolas (que deben representar al menos el 70% del total del crédito). Los créditos FAD permiten abultar el monto de la ayuda oficial al desarrollo comprometida por España, pues una parte no llega ser utilizada, ya que los precios y calidad de los bienes y servicios ofertados resultan onerosos al no ser frecuentemente competitivos. La ayuda española atada abarca, además, la ayuda alimentaria y las operaciones de canje de deuda por inversión. Cabe también destacar el importante componente de ayuda atada en el caso de Italia; por ejemplo, en el año 2001 supuso el 92% del total de su ayuda externa bilateral.

7 DAC (2001) Recommendation on Untying Official Development Assistance to the Least Developed Countries. 8 Hacia una cooperación de calidad, La ayuda atada, Action Aid & Ayuda en Acción, Londres – Madrid, Abril, 2003.

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3. 4 La asistencia técnica Relacionado con la propuesta de desvincular la ayuda se plantea el tema de la asistencia técnica. La premisa de base es que se busca transferir conocimiento especializado y experiencias internacionales. Sin embargo, en muchos casos existen en los propios países del sur expertos más calificados y con mejor conocimiento de la realidad, que podrían desempeñar mejor las funciones y, por supuesto, a costos mucho más bajos. Es más, la región es exportadora de profesionales hacia otras zonas del orbe. Traigo a colación la experiencia del Perú, en donde en la época de la violencia algunas agencias (como la GTZ) optaron por reemplazar los técnicos extranjeros (amenazados por Sendero Luminoso) por expertos nacionales, con muy buenos resultados. También refiero la buena práctica introducida por la Fundación Holandesa para el Desarrollo (SNV) que realiza convocatorias abiertas para cubrir las plazas de asesores y expertos, abriendo la posibilidad de que concursen expertos de todas las nacionalidades, incluyendo en América Latina a los latinoamericanos. Además del problema de calificaciones y costos, se plantea el problema de que los expertos y misiones técnicas encargadas del diseño de los programas tienden a imponer sus propias agendas y enfoques sobre los requerimientos y puntos de vista de las contrapartes nacionales. Esto resta efectividad a la ayuda, pues dificulta la complementariedad con los esfuerzos del propio país y determina que los programas no respondan a las demandas más sentidas. 4. Cooperación Privada, Cooperación, Descentralizada y Participación de la Sociedad Civil 4.1 La participación de la sociedad civil en los programas de cooperación de la Unión Europea con América Latina La Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP) ha realizado una serie de estudios sobre la participación e incidencia de la sociedad civil en el diálogo político y en las relaciones de cooperación y comercio de la Unión Europea con América Latina. Revisemos brevemente los resultados según los países. México: En sus inicios, la negociación y firma del Acuerdo Global, así como del Tratado de Libre Comercio entre la Unión Europea y México (TLCUEM) y los APPRI, se caracterizaron por su escasa difusión y consulta en el ámbito de la sociedad. Solo participaron algunas cúpulas empresariales. No fue sino hasta el I Foro con la Sociedad Civil México Unión Europea, celebrado en Bruselas el 26 de noviembre de 2002, que se abrió una primera oportunidad de diálogo social entre autoridades y organizaciones de la sociedad civil. Costa Rica: La sociedad civil costarricense no participa formalmente en un espacio de diálogo real y directo con la Unión Europea para la identificación y adopción de las políticas de cooperación.

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Nicaragua: A pesar de la voluntad política manifestada en diversos documentos oficiales de la Unión Europea por la promoción de participación de las organizaciones de la sociedad civil, la realidad en Nicaragua es que todavía hace falta crear un espacio real y formal de participación. Un caso en el cual la participación de la sociedad civil sí cumplió un importante papel en la definición de políticas de cooperación de la Unión Europea fue el Plan Colombia. El diálogo con organismos de la sociedad civil llevó a que la Unión Europea adoptara una estrategia de incidencia por la paz, diferente de la política militarista de los Estados Unidos, y que los programas implementados por la Unión Europea contemplaran una importante participación de las organizaciones sociales y de las ONG en los ámbitos de conflicto. 4.2 La cooperación descentralizada y el desarrollo local Es manifiesta la importancia que han adquirido en la última década los temas del gobierno y del desarrollo local en el trabajo de las organizaciones de cooperación internacional al desarrollo. Se impone la idea de que el espacio de gobierno local permite una mayor participación de la población en la toma de decisiones y constituye un factor importante para la democratización de la sociedad. Esta nueva tendencia se relaciona con el proceso de descentralización y reforma del Estado puesto en práctica en buena parte de los países de en América Latina y se encuentra también asociada al proceso de redemocratización –retorno al sistema de elección de autoridades locales– luego de períodos autoritarios o como producto de los acuerdos de paz.9 El hecho de que los países europeos apoyen el proceso de descentralización se relaciona con la propia historia y la configuración política descentralizada de esas naciones. Representa un avance el hecho de no circunscribir la cooperación oficial de la Unión Europea al apoyo a los gobiernos centrales y de canalizar recursos hacia los gobiernos locales. En esta perspectiva, jugaron un papel pionero las organizaciones privadas de cooperación al desarrollo que en estas últimas tres décadas han venido dando creciente atención a la dimensión del desarrollo local, promoviendo la activa participación ciudadana en el proceso. Un importante elemento dinamizador en las relaciones de cooperación entre la Unión Europea y América Latina lo constituye el nuevo enfoque que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local, así como estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo, con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo. La misma Comisión ha definido una política de cooperación descentralizada y ha abierto un programa especial con un modesto presupuesto inicial para financiar sus actividades. Así mismo, se busca establecer relaciones directas con las entidades de representación local para estimular sus capacidades de llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos beneficiarios. Sus acciones se concentrarán básicamente en los siguientes ámbitos: a) desarrollo de los recursos humanos y técnicos, desarrollo local, rural o urbano; b) 9 Charles Reylly (compilador): Nuevas políticas urbanas. Las ONG y los gobiernos municipales en la democratización latinoamericana. Arlington, Virginia (EE.UU.), Fundación Interamericana, 1994.

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información y movilización de los agentes de la cooperación descentralizada; y, c) fortalecimiento institucional de la capacidad de acción de dichos agentes. Además, gana importancia la cooperación descentralizada que se canaliza desde los gobiernos de las regiones, comunidades autónomas o provincias y municipios o comunidades europeas. Destaca en esta modalidad de cooperación las actividades de los länder alemanes, de las comunidades lingüístico-culturales belgas y de las comunidades autónomas españolas y, en épocas más recientes, de los gobiernos regionales de Italia y Francia.10 A nivel de la ayuda oficial bilateral, también hay una tendencia positiva de la cooperación a canalizar crecientemente los recursos hacia los gobiernos locales y el desarrollo local, y a reforzar el proceso de descentralización. Un análisis de las experiencias de Bolivia y Perú muestra las ventajas de este tipo de cooperación, que tiende ser más efectiva que aquella destinada a los programas nacionales.11 En líneas generales, cabe reconocer la importancia que vienen adquiriendo las estrategias de desarrollo local como un factor de democratización de la vida política y del desarrollo económico de América Latina. Se han abierto nuevos espacios de ejercicio de la ciudadanía, especialmente para vastos sectores de la población rural. Se evidencia que las posibilidades de participación y fiscalización de los programas de desarrollo económico social son mayores en el ámbito local que aquellos que se desarrollan en el ámbito departamental y nacional. Se plantea por ello a futuro, la tarea de continuar y fortalecer el trabajo de la cooperación internacional en el ámbito local. 4.3 La cooperación privada: las ONG europeas y latinoamericanas Es reconocido el rol que las ONG de desarrollo europeas y latinoamericanas han jugado en la recuperación y fortalecimiento de la democracia y su apoyo en defensa de los derechos económicos y sociales de la población con menores recursos. Kees Biekart, por ejemplo, ha puesto de relieve la importante contribución de las agencias de cooperación privadas europeas en apoyo a sus contrapartes latinoamericanas en el proceso de pacificación y recuperación de la democracia en América Latina12. Estas jugaron un papel importante en la defensa de los derechos humanos en la época de los regímenes autoritarios, y fueron las que primero y más decididamente se comprometieron con la promoción de la participación de la sociedad civil en los programas de desarrollo y en la vida democrática del país. Sin embargo, debe reconocerse que las relaciones de cooperación que vincularon a las ONGD europeas y de América Latina en las últimas décadas han sufrido cambios muy profundos, los mismos que son parte de procesos como: la globalización económica, social

10 Rhi-Sausi, J.L. El papel de las administraciones descentralizadas en la cooperación al desarrollo de la Unión Europea (UE). Revista Española de Desarrollo y Cooperación, 1997 (0): 47-58. 11 Mariano Valderrama, Los procesos de descentralización en América Latina y la Cooperación Europea. En: José Luis Rhi Sauci. El desarrollo local en América Latina. Logros y desafíos para la cooperación europea, Caracas, RECALl & CESPI & Nueva Sociedad, 2004. 12 The Politics of Civil Society Building. European Private Aid Agencies and Democratic Transitions in Central America, Utrecht & Amsterdam, International Books & Transnational Institute, 1999.

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y cultural, el auge de las políticas neoliberales, el ocaso de los esquemas nacionalistas de desarrollo y la pérdida de protagonismo de los Estados, así como la reducción de los recursos de la ayuda externa. No debe por ello sorprender que las agendas y los vínculos que se construyeron entre muchas ONG europeas y latinoamericanas, comprometidas en una perspectiva de desarrollo y cambio social en la década de los setenta, den hoy día señales visibles de agotamiento y que surjan en el escenario actual nuevos desafíos, y se planteen ámbitos y modalidades innovadoras de intervención. Las ONG europeas que canalizan financiamiento hacia el Sur y sus contrapartes, las ONG latinoamericanas, enfrentan hoy el reto de definir una nueva agenda común y de plantear otras modalidades de interrelación. Las formas tradicionales de interlocución y asociación –el partnership como figura más lograda- están hoy día severamente cuestionadas por la realidad y han venido siendo reemplazadas por otros vínculos más pragmáticos y con menos contenido. La despolitización de las relaciones cedió el espacio al pragmatismo de los proyectos y los recursos. De una vinculación orientada por aspiraciones y expectativas compartidas alrededor de la necesidad de cambios profundos en nuestras sociedades, se transitó al discurso de la pobreza, perdiéndose en el camino toda perspectiva crítica. Interpeladas por sus respectivas sociedades, las ONG europeas se profesionalizaron y se especializaron, trasladando parte de las presiones que vivían a sus socios del Sur. Estos, de manera defensiva, se adaptaron a las nuevas exigencias de forma poco crítica y buscaron adecuarse a un contexto nuevo, aun a costa de su sentido. Así, por responsabilidad de ambos lados y con grandes dificultades para recrear una visión compartida, las distancias y las diferencias se fueron profundizando.13 En el mundo globalizado, hoy viene adquiriendo creciente importancia la acción de la sociedad civil en plataformas globales. Estas buscan incidir en las políticas de los organismos internacionales en temas cruciales tales como: a) control y propuesta ciudadana sobre organismos internacionales y empresas trasnacionales, referida en términos generales a la acción sobre la nueva arquitectura del poder que resulta de la globalización; b) la promoción de un mayor y más efectivo control social sobre aquellos bienes que son comunes a la humanidad, y que está fuertemente anclado en los temas ambientales y del desarrollo sustentable; y, c) la defensa ética de los intereses más generales de la humanidad (como es el caso de la defensa de los derechos humanos y del medio ambiente), buscando establecer tratados internacionales que obligan a los Estados a su cumplimiento.14 Específicamente en el ámbito de la cooperación internacional y las estrategias de desarrollo, se ha producido una activa participación de las ONG europeas y latinoamericanas a través de plataformas como “The Reality of Aid”, “Social Watch”, y su incidencia en los foros de las Naciones Unidas. En el diálogo entre la sociedad civil

13 Sobre los cambios ocurridos en las ONG de América Latina y en la relación con las ONG del Norte ver: Mariano Valderrama y Luis Pérez C (Editores): Cambio y fortalecimiento institucional de las organizaciones no gubernamentales en América Latina. Buenos Aires: ALOP-FICONG, 1998. 14 Eduardo Ballón, Globalización, sociedad civil y ONG en los espacios públicos internacionales Ponencia presentada en el seminario internacional: El papel de la sociedad civil y las nuevas pautas políticas, organizado por la ABONG, en Brasil, septiembre de 2003.

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latinoamericana y la sociedad civil europea, así como con las entidades de cooperación de la Unión Europea, le ha cabido un rol activo a la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP). En este contexto cabe resaltar la tendencia a un incremento de los subsidios otorgados por la Comisión Europea a los proyectos de las ONG internacionales, aunque, a la vez, en varios países de América Latina existe la preocupación por el descenso de los subsidios a las ONG que implementan programas en el ámbito de América Latina. 5. Recomendaciones Finales 5.1 ¿Cómo mejorar las políticas de cooperación de la Unión Europea con América Latina? Aquí proponemos algunos alcances para dar respuesta a esta pregunta: - En el corto plazo es necesario implicarse e influir en el diseño de los contenidos de la

próxima estrategia regional de la Unión Europea para América Latina 2007-2011, así como en los planes multianuales de cooperación con regiones y países de América Latina. En esta perspectiva, resulta prioritario discutir la efectividad de la cooperación (tanto de sus mecanismos y procedimientos como de sus contenidos) con la activa participación de las sociedades civiles europea y latinoamericana en este esfuerzo.

- Debe definirse pautas para una efectiva participación de las contrapartes nacionales

latinoamericanas en la definición de estrategias-país. También debería buscarse una mayor coordinación entre las entidades de cooperación europeas en la definición de la estrategia-país de la Comisión Europea.

- Debe cambiarse el actual sistema de financiamiento por proyecto y por país donante,

buscando la implementación de programas conjuntos entre diversos países de la Unión Europea. Esto debe hacerse alrededor de ciertos ejes temáticos y geográficos acordados por las políticas públicas decididas en democracia, soberanamente acordadas por Estados y sociedades civiles latinoamericanas, y con una perspectiva de equidad y cohesión social.

- Complementando lo señalado en el párrafo anterior, se requiere implementar una

efectiva coordinación de la ayuda externa de la Comisión Europea y los países miembros por países y sectores. Debe diseñarse la cooperación de la Comisión Europea como un medio que fortalezca la complementariedad entre las entidades cooperantes de los países miembros, para que no sea como lo es en la actualidad: “una fuente más de cooperación”.

5.2 ¿Cómo mejorar la eficacia de la ayuda europea con América Latina? Frente a esta interrogante, proponemos algunas salidas, a saber: - Es necesario plantear una participación sistemática de los países de América Latina en

la definición de políticas y programas de cooperación a implementarse en la región,

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incluyendo en este proceso, además, a los gobiernos y organizaciones de la sociedad civil. Esto incidirá en que dichas políticas y programas se inserten mejor en las necesidades de desarrollo de nuestros países. Por otro lado, hay que definir pautas claras para garantizar una real participación de las contrapartes del Sur en la definición de las estrategias-país.

- Debe replantearse el modus operandi de las misiones técnicas, buscando mecanismos

institucionales de interlocución con las contrapartes nacionales y estableciendo mecanismos para discutir los informes y propuestas que resulten de estas misiones.

- En aras de una mayor transparencia, deben darse pautas precisas que comprometan a

las entidades cooperantes a brindar información específica sobre la implementación de los proyectos y sobre su ejecución presupuestal. Así mismo, se debe plantear una evaluación independiente del accionar de la cooperación al desarrollo europea en América Latina, con la participación de expertos europeos y latinoamericanos de reconocida trayectoria.

5.3 ¿Cómo mejorar la cooperación privada y la cooperación descentralizada entre la Unión Europea y América Latina?

Al respecto, ofrecemos las siguientes propuestas:

- Debe continuar y fortalecerse el trabajo de la cooperación europea en el ámbito de la descentralización y el desarrollo local, reforzando la dimensión de la participación ciudadana. También deben incrementarse los presupuestos para la cooperación descentralizada y los subsidios para las ONG.

- Debe reforzarse la participación de la sociedad civil y los mecanismos de vigilancia

social en los programas de la cooperación europea. - Debe establecerse un diálogo entre las ONG europeas y latinoamericanas para

redefinir sus roles y replantear la agenda común, ajustándose a los cambios ocurridos en el contexto latinoamericano.

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“LOS TEMAS DE FINANCIAMIENTO Y DE COMERCIO INTERNACIONAL EN LAS DISCUSIONES PARA LA ARQUITECTURA INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO”

Humberto Campodónico Manuel Chiriboga1

Este trabajo busca discutir las diversas propuestas sobre Nueva Arquitectura Internacional para el Desarrollo, poniendo énfasis en dos campos específicos: en los temas de arquitectura financiera y en la del comercio internacional. Estos temas son de fundamental importancia para revertir un sistema internacional caracterizado por las asimetrías entre países en desarrollo y países desarrollados. Se propone que los países de América Latina y Europa pueden realizar acciones conjuntas dirigidas a equilibrar la representación en organismos como los de Bretton Woods, como en la OMC y liderar iniciativas en el campo sustantivo. América Latina tradicionalmente ha definido algunos principios básicos respecto a la arquitectura internacional para el desarrollo: Necesidad de proveer bienes públicos globales, corregir las asimetrías que caracterizan el sistema internacional y promover una agenda basada en los derechos de las personas (CEPAL: 2003). Estas propuestas no son muy lejanas de aquellas que han surgido del propio seno de las Naciones Unidas y de muchas organizaciones no gubernamentales y en muchos campos los países europeos han tenido posiciones similares. Entre los primeros, se mencionan la democracia, la paz, la justicia internacional, la lucha contra la delincuencia y la corrupción internacionales, la sostenibilidad ambiental, la cooperación sanitaria, la diversidad cultural, la defensa de los espacios comunes, la estabilidad macroeconómica y financiera global y, más en general, el desarrollo de una institucionalidad internacional que al tiempo que facilite la interdependencia económica, también asegure la autonomía para que los países definan en formas autónoma sus políticas. Debe subrayarse como lo ha hecho recientemente Naciones Unidas que la estabilidad macro económica constituye un bien público global. En cuanto a lo segundo, se parte de la necesidad de reconocer que el sistema internacional es jerarquizado y caracterizado por profundas desigualdades; estas asimetrías son especialmente visibles en los campos del comercio, del sistema financiero internacional (aspectos en los que centramos este análisis) y en el campo de las migraciones internacionales. Un elemento central de las propuestas latinoamericanas es aumentar los márgenes con que cuentan los países en desarrollo para adoptar políticas macroeconómicas anticíclicas y autónomas, en función de sus necesidades de desarrollo. En cuanto a lo tercero se subraya el hecho que todas las personas son ciudadanos y por lo tanto depositarios de derechos: civiles y políticos, económicos, sociales y culturales, laborales, de la mujer, de los niños, de los distintos grupos étnicos y el derecho al desarrollo. Dichos derechos surgen de las diversas convenciones y pactos internacionales

1 Investigador de DESCO y Profesor de la Universidad de San Marcos el primero, e Investigador principal de Rimisp y miembro del Comité Directivo del Foro Internacional de Montreal, el segundo.

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sobre Derechos Humanos, incluyendo aquellos sobre derechos económicos, sociales y culturales. En este campo, es donde mayores confluencias pueden encontrarse entre los países europeos y latinoamericanos, como lo atestiguan las discusiones sobre derechos económicos, sociales y culturales. Respecto a cómo se construye esta autonomía, normalmente se subraya la idea de promover la democracia, como el marco en el cual, los ciudadanos por medio de la representación y participación influyen en la definición de las estrategias de desarrollo económico y social de cada país. Dada la diversidad social y cultural que caracteriza a nuestros países es fundamental que existan mecanismos institucionales en los que se facilite la participación del mayor número posible de actores. Ello permite complementar derechos como el del voto, con el de derechos de minorías. Una tendencia regular del pensamiento de la región tiene que ver con las propuestas de integración regional o subregional. Esto es visto como tanto como un mecanismo para ampliar las posibilidades de desarrollo, como para mejorar las posiciones negociadoras de los países de la región en el contexto internacional. En ello también hay confluencia con el enfoque europeo, pero con la diferencia de las mayores limitaciones de dichos procesos en la región. En este marco la evaluación del marco institucional internacional permite identificar sus muy fuertes limitaciones y su falta de capacidad de asegurar estos principios básicos. La arquitectura internacional para el Desarrollo que surgió de la post guerra mundial se basó en dos sistemas: el de las organizaciones asociadas a las Naciones Unidas: la asamblea general, ECOSOC, UNCTAD, FAO, OIT, UNESCO, etc. y por otro lado aquellas vinculadas a Bretton Woods: FMI y Banco Mundial y en los hechos el GATT y ahora la OMC. Estas, durante las primeras décadas, libraron una lucha conceptual y teórica sobre el enfoque del desarrollo. Las primeras, partieron, bajo la influencia de Raúl Prebish, el economista que lideró la CEPAL durante su etapa más creativa, de constatar las asimetrías que caracterizan el sistema global y muy especialmente el comercio internacional, entre países desarrollados y no desarrollados y por lo tanto, la necesidad de establecer reglas que corrijan y equilibren dicho sistema. Esta fue la idea de los acuerdos para fijar precios a las principales materias primas, la idea de acuerdos por producto, la idea de acceso preferencial de los productos del tercer mundo a los mercados de los países desarrollados, la idea de industrialización protegida en los países del sur y más tarde toda la discusión sobre Nuevo Orden Económico Internacional. Sobre la base de estas ideas fundamentales se crearon instituciones internacionales como la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo y la ONUDI, así como los acuerdos internacionales para productos como el Café, el cacao y más tarde el petróleo y CEPAL promovió en la región la industrialización por sustitución de importaciones. Indudablemente, esta institucionalidad dirigida a equilibrar el sistema internacional no fue aceptada por toda la comunidad internacional. De hecho, organismos como el FMI y el Banco Mundial, bajo fuerte influencia de Estados Unidos propusieron un sistema alternativo: la igualdad formal entre los estados, la de reglas iguales de comercio para todos, bajo la cláusula de nación más favorecida, así como la propuesta que el comercio por si mismo eliminaría las distorsiones, bajo la idea de ventajas competitivas de las

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diversas naciones. Las grandes discusiones internacionales sobre Nuevo Orden Económico Internacional de los 70 y 80 fueron la indicación de las disputas sobre esquemas de arquitectura internacional. Más aun la crisis de los 80 y los programas de ajuste estructural, bajo la ideología del consenso de Washington, constituyeron el vehículo por medio del cual se neutralizaron las ideas desarrollistas del sistema de Naciones Unidas y las economías de los países en desarrollo y muy especialmente los de América Latina, comenzaron a eliminar las interferencias del Estado en el funcionamiento de los mercados. Al menos, en los países del sur. El paradigma central de la arquitectura institucional internacional desde la perspectiva de los organismos de Bretton Woods, subraya la primacía del crecimiento basado en la desregulación de los mercados y que facilita la acumulación de capitales, sin ninguna preocupación por la distribución de los beneficios de dicho crecimiento. Sin embargo, las asimetrías existentes en el plano internacional, lleva a que la aplicación de la desregulación tenga un efecto multiplicador, en la medida que los países en desarrollo fueron llevados a eliminar, o reducir los controles internos sobre sus economías, mientras que aquello no sucede en los países del norte. En su forma más extrema esta perspectiva ha insistido en la privatización de los servicios sociales básicos, como la educación y la salud. Como bien lo han señalado recientemente Adaba, Caliari, Foster y Hanfstaengl las estructuras de gobernanza internacional de los organismos económicos internacionales como la Organización Mundial del Comercio, los organismos de Bretton Woods, el Banco Internacional de arreglos reflejan ese paradigma y el dominio de las economías desarrolladas. Estas perspectivas, muchas veces han entrado en contradicción con las perspectivas europeas y latinoamericanas que han defendido mecanismos de regulación para limitar la volatilidad de los mercados internacionales y la universalidad de los derechos y el rol público, donde los Estados tienen un papel central. De hecho y como bien lo señaló Charles Abugre, la alianza entre países del sur y los países europeos permitieron durante los años 90, en el marco de las grandes Cumbres Mundiales, discutir a fondo las ideas neoliberales sobre desarrollo y establecer bases para un nuevo multilateralismo. Este se basó en algunos principios básicos: una crítica a los PAE y al tema de la deuda externa; un reconocimiento del papel pernicioso de la deuda externa, el reconocimiento de las asimetrías en el campo financiero y las discusiones sobre impuestos tipo Tobin a las transacciones financieras de corto plazo o los requerimientos de mayor compromiso de de los países ricos con la ayuda para el desarrollo, las relaciones entre desarrollo y medio ambiente, las diversas oportunidades y posibilidades que tienen los grupos sociales de acuerdo a dimensiones como etnicidad y género; y, tal vez, uno de los triunfos mas importantes de las redes globales de la sociedad civil: los temas de transparencia y participación de la sociedad civil en las discusiones y en la arquitectura internacional para el desarrollo. Sin embargo, dichas discusiones no llevaron a cambios significativos en la arquitectura internacional. Más aun, la llegada al poder de Bush y el impacto global del 11-S pusieron fin a esos avances significativos y muchos de los acuerdos internacionales logrados, han sido en los hechos, puestos en la refrigeradora. Sin embargo, la discusión de un nuevo orden económico internacional y una nueva institucionalidad que lo refleje se ha vuelto cada vez más imperativa, como resultado de los crecientes problemas de la economía internacional. Entre otros se señala el crecimiento desproporcionado del mercado del

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dinero, en forma de bonos, acciones y otro tipo de papeles, sin ninguna relación con el crecimiento real del intercambio de bienes y servicios, así como, la creciente vulnerabilidad de las economías nacionales a los altibajos de la economía internacional, particularmente evidente para los países en desarrollo. Las crisis financieras de México y Brasil en los 90 y la más reciente de Argentina y la actual crisis del mercado petrolero, son evidencias de la volatilidad de la economía internacional y de la vulnerabilidad de las economías de los países en desarrollo.2 La fuerte oscilación en los precios que trajo aparejada la liberalización del comercio internacional repercute en forma directa en los ingresos de los productores, especialmente de productos agropecuarios, como el café y el cacao. Como lo ha señalado recientemente un estudio del Parlamento Europeo sobre consecuencias de la privatización y de la desregulación: los pequeños productores de commodities como café y cacao ven oscilar los precios a los que venden sus productos y si bien en algunos casos, ha habido aumentos en los precios: algodón y cacao, en otros no, como en el caso del café. Adicionalmente las muy fuertes oscilaciones hacen que los más pequeños productores sean expulsados de los mercados. Las consecuencias sociales de esta creciente vulnerabilidad económica de los países en desarrollo son dramáticas también en lo que hace al gasto social en educación, salud y seguridad social. Todo ello repercute en aumentos significativos de pobreza o incapacidad de reducirla en forma sostenida. Como lo señaló recientemente un estudio de la CEPAL sobre el Panorama Social de América latina, la mayor parte de países tuvieron avances insuficientes en cuanto a reducción de la pobreza y en la mayor parte de países la pobreza se incrementó entre el año 2000 y 2002. El mismo estudio señala que el ritmo de crecimiento del gasto social desde 1998 igualmente bajó y al menos 4 países redujeron su gasto social: Argentina, Colombia, Nicaragua y Paraguay. En este marco resulta imprescindible cambios en la arquitectura institucional internacional para modificar este paradigma central. Esto es necesario tanto para los organismos de Bretton Woods, como de la OMC. Analicemos con mayor cuidado algunas sugerencias de cambio. Los Organismos de Bretton Woods.

A. Respecto a los mecanismos de decisión

Un elemento crucial de cambios en dicha arquitectura internacional es la de dar mayor participación de los países en desarrollo en los organismos económicos multilaterales como el banco Mundial y el FMI. De hecho los países en desarrollo tienen apenas el 38% de los derechos de voto en el FMI y el 39% en el Banco Mundial, mientras que los países desarrollados tienen el 62% y el 61% respectivamente. La comunidad internacional reconoce esa necesidad. En la reciente Cumbre de Monterrey específicamente se señaló la necesidad de ampliar y fortalecer la participación de los países en desarrollo en los procesos de toma de decisiones en dichos organismos. Dicho esquema se refleja en la forma como se constituyen los directorios de esos organismos, donde el desbalances es 2 La presión del FMI por que se liberalice la cuenta de capitales de los países en desarrollo solamente incrementa esa vulnerabilidad.

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claro. Por ejemplo 8 países tienen un representante asignado, mientras que por ejemplo, 40 países africanos se representan por dos directores. (Adaba, Caliari, Foster y Hanfstaengl: 2002) En el caso de América Latina, apenas 3 directores los representan, pero en algún caso representantes del norte representan a países de la región.3 A ello se agrega el hecho que los Presidentes y directores generales son nombrados por los países del norte: europeo en el caso del FMI, americano en el caso del Banco Mundial, en un proceso poco transparente y conocido, a pesar de la enorme composición global de la membresía. A ello se agrega una falta grave de transparencia: no es posible normalmente conocer como se toman las decisiones en dichos organismos y como se vota. Las discusiones que en dichos cuerpos colegiados se dan no se vuelven públicos y se esconden muchas veces bajo el manto de la unanimidad. Esto hace que dichos directores en última instancia no tengan responsabilidad por sus actos. El sistema de votos actuales en dichos organismos está dado por una mezcla de votos básicos y cuotas, estos últimos distribuidos equitativamente entre los países, los segundos con relación al capital suscrito. En la medida que ha aumentado el capital de esos organismos, la proporción del peso de los votos básicos se ha venido reduciendo y por lo tanto el peso de los países en desarrollo. Adicionalmente, la parte de cuotas suscritas también determina posibilidades de recibir financiamiento del FMI, por lo que el sistema se ha vuelto crecientemente inequitativo. Aun más, el hecho que los países en desarrollo sean exclusivamente los que reciben los préstamos hace que sea sobre ellos que se establecen un conjunto de condicionalidades, que no se impone a los países desarrollados. Así por ejemplo el país mas poderoso del mundo acumula déficits comerciales, sin que dichos organismos impongan observaciones y condicionalidades a ese país. En ese sentido, resulta imprescindible lograr modificaciones en la estructura de votos y representación y transparencia de estos organismos. Parece imprescindible que haya una redistribución significativa del capital, al menos en el sentido que los, países que reciben prestamos tengan el mismo poder que los países tipo A, que dan los prestamos. También es necesario que el directorio refleje mejor los diversos grupos de países, limitando por ejemplo que ningún director represente a más de 10 países y que ningún país pueda representarse a si mismo. Finalmente resulta necesario que todas las minutas y actas de las sesiones de estos organismos sean públicas y que por lo tanto se puedan consultar libremente. Esto obviamente requiere que países como los europeos estén dispuestos a renunciar parte de sus prerrogativas, para que ellos se redistribuyan hacia otros países.

B. El Tema del sobre endeudamiento y la necesidad de Cambios en los papeles del FMI y el Banco Mundial4

La materialización de las crisis asiática (1997), rusa (1998) y brasileña (1999) pareció instalar un consenso, tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo, acerca de que las causas de la inestabilidad financiera eran globales y sistémicas. Por ese

3 América latina apenas tiene un 8% de derechos de voto en el FMI y 8,4 en el Banco Mundial 4 Sección preparada para este trabajo por Humberto Campodonico bajo el título: La Nueva Arquitectura Financiera en un Nuevo Contexto

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motivo, los esfuerzos nacionales no bastarían para enfrentar el problema, motivo por el cual se debía llegar a una nueva arquitectura financiera internacional. El consenso alcanzado inicialmente apuntó a la siguiente tesis: el aumento de la movilidad del capital global está acompañado del aumento de la frecuencia con la que se suceden las crisis financieras en los países en desarrollo, lo que trae elevado costos sociales. Estas crisis financieras reflejan los problemas interrelacionados de la volatilidad y el contagio. La volatilidad refleja el papel cada vez mayor de los flujos financieros a corto plazo. Estos suelen caracterizarse por masivas entradas y salidas de capital, como respuesta a los cambios en las percepciones del mercado financiero sobre el panorama económico en los países en desarrollo. La falta de información en estos mercados suele magnificar las respuestas justificadas a un cambio real concreto en el panorama económico de determinados países. Este problema se ve agravado por los efectos de contagio que provocan el «efecto rebaño» de los operadores de los mercados financieros, lo que conduce a la salida en masa de capitales de los países, así como a la extensión de este análisis a otros países, cuyos fundamentos económicos difieren largamente de aquellos que originaron el problema. Desde fines de 1997, el debate internacional sobre Nueva Arquitectura Financiera Internacional, se centró principalmente en medidas de prevención de las crisis, como la mayor difusión de la información, el intento de desarrollar sistemas de alerta rápida para los países que tiene problemas de deuda externa, así como en la formulación de normas y códigos internacionales para la supervisión del sector financiero. Si bien estas iniciativas son útiles, su repercusión tiene un carácter gradual e insuficiente. Es por eso que, ya en el año 2000, había conciencia de que los progresos hacia el cumplimiento de estas metas eran lentos y limitados. Esto se debió a dos motivos. De un lado, la rápida recuperación de las economías asiáticas y de Brasil y México determinó que las propuestas de reforma del sistema financiero internacional disminuyeran en intensidad, así como en los ritmos de implementación. De otro lado, los países industrializados se mostraron reacios a propiciar una mayor participación de los países en desarrollo en la formulación de estos nuevos códigos y normas, las mismas que solo obedecían a las preocupaciones de los países industrializados. Uno de los temas básicos que fue dejado de lado está relacionado con la necesidad de que los países en problemas puedan contar con fuentes de liquidez en casos de crisis de deuda externa. Para ello, es necesario diseñar esquemas multilaterales que manejen los problemas de sobreendeudamiento externo, en el contexto del fortalecimiento de la cooperación para el desarrollo y del establecimiento de un nuevo consenso en torno de la condicionalidad que exigen los organismos multilaterales, en particular el FMI. 5

5 La CEPAL no hace mucho sugirió justamente que las propuestas de cambio en el sistema financiero internacional “podrían complementarse con un elemento que aún no forma parte del ordenamiento internacional: un mecanismo que permita resolver los problemas de sobreendeudamiento.”

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En este aspecto, cabe señalar que la propuesta del FMI para implementar un mecanismo de reestructuración de la deuda externa encontró fuerte oposición del sector financiero privado. La propuesta del FMI apuntaba a que el país en crisis, junto con una mayoría calificada de sus acreedores, estableciera un acuerdo de reestructuración de la deuda mediante un proceso formal con reglas internacionales, lo que suponía una modificación de los Estatutos del FMI. Además, este acuerdo de reestructuración tendría validez para todos los acreedores y cubriría la gama completa de los instrumentos de deuda. Para el sector financiero, esta propuesta reducía su capacidad de negociación y facilitaba el incumplimiento de los países deudores. Es en este contexto que la crisis argentina de diciembre del 2001 (que desembocó en la cesación de pagos de la deuda externa) demostró, en los hechos, el fracaso de la discusión sobre la NAFI y, en particular, de la necesidad de un mecanismo que permita reestructurar la deuda externa de países con problemas. Es por eso que lo que se plantea ahora es: 1) Es indispensable la existencia de una estabilidad macroeconómica y financiera internacional, para lo cual deben existir mecanismos de coordinación de políticas. Se considera que la estabilidad macroeconómica y financiera internacional es un bien público global que genera externalidades positivas que benefician a todos los participantes en los mercados internacionales y evita las externalidades negativas vinculadas al fenómeno de contagio, tanto en los períodos de auge como en aquellos de pánico financiero e impulsos recesivos en general. En este sentido, uno de los puntos centrales que señalan es, por ejemplo, el impacto negativo que pueden tener las políticas expansivas de EEUU., debido a que sus déficit fiscal y externo se han situado en los niveles más altos de los últimos 25 años. Las modalidades de financiamiento de estos déficit gemelos tienen enormes repercusiones sobre el resto del mundo. Algunos de ellas ya se manifestaron durante el 2003 con fuertes devaluaciones del dólar respecto del yen y del euro, en un contexto de fuerte volatilidad cambiaria. 2) Un segundo campo clave son las recomendaciones de la Conferencia Internacional para el Financiamiento del Desarrollo de Naciones Unidas de marzo del 2002. Allí, la comunidad internacional se comprometió a fortalecer la cooperación financiera internacional hacia los países de menor desarrollo relativo6.

6 En tal sentido, cabe destacar lo ocurrido posteriormente en torno a dos mecanismos: la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME). En relación con la AOD, después de Monterrey, los países donantes aumentaron alrededor del 5% sus aportes en términos reales, para alcanzar un monto anual cercano a los US$57.000 millones en el 2003. Sin embargo, dicho aumento está todavía muy lejos de los US$100.000 millones anuales que serían necesarios para dar cumplimiento a los Objetivos del Milenio de la ONU.

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3) La deuda externa ha vuelto a constituirse en un importante problema para muchos países de la Región, en especial Argentina y Brasil, pero también para otros más pequeños como Ecuador o Perú. Sin una solución a este problema, la discusión acerca de una nueva arquitectura financiera internacional no tiene sentido. Por eso, deben intensificarse los esfuerzos para idear mecanismos eficaces y equitativos para la resolución de la deuda. Entre otras cosas, un mecanismo de esta naturaleza debería establecer un reparto justo de las responsabilidades y las cargas entre deudores y prestatarios. Hasta ahora, se ha avanzado muy poco para corregir la injusticia del sistema actual, pues siguen prevaleciendo los intereses de los prestatarios sobre los de los países endeudados y, entre ellos, los países pobres. 4) Otro campo de acción es el fortalecimiento de la banca multilateral de desarrollo (BMD) y de la cooperación para el desarrollo. Es evidente que la BMD es muy importante para garantizar financiamiento a los países sin acceso a los mercados privados, especialmente los más pobres, como también para otorgar financiamiento de largo plazo a los países de ingreso medio durante los períodos de sequía en esos mercados. A ésta deben agregarse otras funciones críticas de los bancos multilaterales: el estímulo de actividades innovadoras, especialmente de desarrollo social, y de la participación del sector privado en obras de infraestructura; el apoyo a la ampliación del sistema financiero de los países en desarrollo y a las medidas que adopten con tal objeto los bancos nacionales de fomento, y la prestación de asistencia técnica en general. 5) La elevada movilidad del capital requiere de la cooperación internacional en materia tributaria. En este campo prácticamente no existen mecanismos institucionales de carácter internacional, por lo que no sólo habría que adoptar nuevos acuerdos, sino también crear un organismo que se encargue de la cooperación tributaria internacional. Los países de América latina y Europa podrían en este campo establecer al menos legislaciones convergentes que limiten las prerrogativas de algunos paraísos fiscales, como las Islas Cayman y La Isla de White.

6) Una cuestión relacionada con lo anterior es la de ofrecer suficiente flexibilidad política a los países en crisis para que haga una coordinación de las medidas de ajuste que tenga más en cuenta los aspectos sociales. Esto requiere conceder mayor prioridad al objetivo de minimizar los costes sociales de las medidas de ajuste. Ello implicará a menudo la aceptación de un período de ajuste más prolongado y menos correcciones abruptas en las políticas macroeconómicas.

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Cepal, capítulo 1, página 39

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La Organización Mundial de Comercio

A. Reforma de la arquitectura institucional para el Comercio

La OMC ha demostrado recientemente una enorme incapacidad de lograr consensos significativos entre los diversos grupos de países y principalmente entre aquellos que destinan enormes subsidios a sus agriculturas, aquellas que exportan grandes cantidades de productores y los importadores netos de alimentos y productos agropecuarios. Luego de un tímido acuerdo en Doha, la reunión reciente de Cancún, terminó sin ningún acuerdo y hoy se es pesimista sobre la posibilidad de lograr acuerdos en el futuro cercano. Esto ha influido también en acuerdos regionales, que como el ALCA también se encuentran sin progresos. Las discusiones multilaterales de comercio parecen haber dado paso a la negociación de acuerdos bi regionales en el mejor de los casos, o bilaterales en el peor, como las actuales discusiones para TLC entre USA y los países centroamericanos por un lado y con los andinos (o al menos parte de ellos) por otro o las negociaciones UE – MERCOSUR. El solo hecho de que se hayan producido estos fracasos en lograr consensos lleva a sugerir la necesidad urgente de cambios en la estructura de toma de cisiones y de funcionamiento de la OMC. (Adaba, Caliari, Foster y Hanfstaengl: 2002) La OMC tiene una arquitectura institucional basada en los principios de un país un voto y de toma de decisiones por medio del consenso. Esto la hace en general más favorable que las Instituciones Financieras Internacionales. Sin embargo de ello se han mencionado algunas limitaciones que la hacen de hecho y en la práctica un organismo poco abierto. Por un lado, grupos pequeños de países establecen la agenda, en algunos casos basados en pequeñas reuniones mini ministeriales. 7 Adicionalmente las reuniones de discusión que casi siempre tienen lugar en “cuartos verdes,” ocurren a puerta cerrada y los compromisos y negociaciones no son transparentes. Aun más mucho de los países de menor desarrollo no logran mantener representaciones permanentes en Ginebra y cuando lo tienen, apenas tienen uno o dos funcionarios, frente a legiones de representantes de los países mas desarrollados. Frente a ello se ha sugerido varias reformas que incluyen terminar con estas reuniones secretas y poco transparentes, volver públicas las actas e informes de las diversas reuniones, así como fortalecer las capacidades de los pequeños países para participar en dichas negociaciones y equilibrar la cancha de negociaciones (Adaba, Caliari, Foster y Hanfstaengl: 2002)

B. La necesidad de encarar los temas de subsidios en la OMC como condición para que se produzcan avances en el Comercio

Las subvenciones siguen siendo un problema, en particular en la agricultura. Las disciplinas sobre subvenciones con efectos de distorsión del comercio que figuran en el

7 En la última reunión de Ginebra en que se decidió un relanzamiento de las negociaciones, sobre la base de un acuerdo entre la UE y Estados Unidos en que acordaron reducir en un 20% los subsidios mas perjudiciales para sus socios comerciales y eliminar los subsidios a las exportaciones a cambio de menores aranceles industriales y un intercambio comercial de servicios más abierto, fue logrado por un grupo de 5 países. Sin embargo, estos mismos acuerdos han demostrado ser muy frágiles.

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Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC también han limitado la ayuda a este sector, el que, a pesar de ello, aún así sigue siendo uno de los principales receptores de ayuda en varios países Miembros de la OMC. Si bien es perceptibles alguna reducción en dichas ayudas, estas siguen siendo masivas. Según estimaciones de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), el total de ayuda a la agricultura que prestan los países miembros de esta organización ha disminuido en 2000, de 356.000 millones de dólares de Estados Unidos a 327.000 millones. La disminución se debió al alza de los precios mundiales (y, por ende, a la reducción de la diferencia entre los precios internos y los precios mundiales) y a las variaciones de los tipos de cambio, “más bien que a cambios importantes de la política agrícola”. La ayuda concedida a los productores en la zona de la OCDE también se redujo de 273.000 millones de dólares de Estados Unidos, en 1999 a 242.000 millones en 2000, es decir, del 35 al 32% del total de ingresos agrícolas; la proporción más grande de ayuda a los productores está representada por la Unión Europea (36%), seguida del Japón (24%) y de los Estados Unidos (20%). En el gráfico 2 se presentan los equivalentes de las subvenciones a los productores de esos tres países. Cabe señalar que las cifras de la OCDE no separan las medidas de ayuda a los productores que producen menos efectos de distorsión en el comercio de las que producen más efectos de distorsión, especialmente las medidas relativas a las 18 categorías incluidas en el “compartimiento verde” del Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura. En general, la OCDE concluye que: la reducción general de la protección de los mercados en la zona de la OCDE puede deberse en parte al proceso de cumplimiento de los compromisos de la OMC. Sin embargo, los actuales niveles de protección siguen siendo un importante factor de aliento a la producción, distorsión del comercio y reducción de los precios mundiales de los productos agrícolas. Además, esa protección sigue siendo regresiva pues beneficia principalmente a las grandes empresas y repercute con más fuerza en los consumidores de bajos ingresos, para los cuales los alimentos constituyen una proporción mayor del gasto familiar total. En virtud del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, los Miembros se han comprometido a: 1) limitar y reducir el volumen y el valor de las subvenciones a las exportaciones; y 2) está prohibido el uso de nuevas subvenciones a las exportaciones. Esos compromisos constituyen limitaciones principalmente para los países desarrollados, en particular miembros de la Unión Europea, que representan aproximadamente el 90% de las subvenciones a las exportaciones concedidas por los países de la OCDE. Según está Organización, el valor total de las subvenciones a las exportaciones de productos agrícolas se redujo en el año 2000, principalmente debido a la baja del valor de las subvenciones concedidas por la Unión Europea (resultado, a su vez, de la menor diferencia entre los precios internos y los precios internacionales). A pesar de ello, los niveles de las subvenciones a las exportaciones posteriores a la Ronda Uruguay que seguirán estando permitidas al finalizar el período de aplicación ascienden a casi 13.000 millones de dólares de Estados Unidos, lo que permite una utilización considerable de esas subvenciones, si los Miembros de la OMC lo desean. Esto destaca la importancia de lograr verdaderos progresos en las negociaciones actualmente en curso, en virtud del artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura, para

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continuar el proceso de reforma. Aunque su utilización no está limitada en absoluto a las dos economías más grandes Miembros de la OMC – los Estados Unidos y la Unión Europea –, sus consecuencias para las condiciones de competencia en los mercados mundiales tienden a ser considerables. Las estadísticas producidas por la Comisión Europea, que vigila la ayuda estatal en la Unión Europea, demuestran una clara tendencia descendente a partir de 1996. Pero dicha tendencia manifiesta todavía un limitado compromiso con la reducción de dichos subsidios y barreras al comercio. No se dispone de una evaluación general similar de las tendencias de la ayuda suministrada por los Estados Unidos en los niveles federal, estatal y local, pero la OMC considera que no habrían razones para creer que exista una tendencia al aumento de esos niveles, sin embargo con la aprobación de la nueva Ley Agrícola en los Estados Unidos los subsidios previstos para el período 2003 – 2009 será superiores en un 80% a los del período 1996-2002. Las subvenciones tienden a estar dirigidas exclusivamente a sectores determinados, a ciertos tipos de empresas (por ejemplo, empresas pequeñas y medianas), a regiones desfavorecidas o a ciertos objetivos (por ejemplo, desarrollo tecnológico, protección ambiental). Sin embargo, hay suficiente evidencia que en los hechos dichas ayudas favorecen a las grandes empresas trasnacionales vinculadas al sector agropecuario. Las prácticas en materia de subvenciones en ambos lados del Atlántico han resultado ser una fuente persistente de diferencias en la OMC. Si relacionamos el monto de las ayudas entregadas a los productores con el precio en frontera de los productos beneficiados por las ayudas gubernamentales, de acuerdo al indicador del “Coeficiente Nominal de Asistencia al Consumidor –NAC-“ según los cálculos de la OCDE equivalen al 45% del precio (esto significa que en promedio el 45% del precio de los productores es respaldado con las ayudas gubernamentales), siendo los niveles más altos de apoyo el de la Unión Europea con el 54% del precio, Japón con 146%, Estados Unidos 27%, Suiza 221%, entre otros. Como se manifestó anteriormente, los cálculos de la OCDE sobre apoyos a la agricultura engloba a todas la medidas sin diferenciar aquellas que son distorsionantes de las que no lo son, sin embargo en el Acuerdo de la Agricultura de la OMC se las categorizó intentando establecer esas diferencias. Se instituyeron cuatro categorías en función del tipo de medidas y del origen de los recursos como son:

Caja ámbar, en las que se ubican aquellas medidas distorsionantes de la producción y el comercio, y que por tanto los países que las aplican asumieron compromisos de consolidación y reducción tanto en valor como en volumen.

Caja azul, medidas distorsionantes sobre la producción, los países no asumieron compromisos de reducción.

Caja verde, consideradas medidas no distorsionantes o en grado mínimo sin compromisos de reducción.

Subsidios a la exportación propiamente dichos, las cuales también fueron sujetas a compromisos de consolidación y reducción.

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Las diferencias conceptuales entre las medidas de caja verde y las llamadas ámbar y azul no solo se limitan a que no tener efectos sobre la producción y el comercio, sino también que los recursos provengan de los presupuestos estatales y no impliquen transferencias directas de los consumidores. Según reportes de la OMC, la Unión Europea es la que mayores recursos destina en apoyos a la agricultura, para 1998 se estima que estos montos fueron por el orden de los USD $ 100.668 millones de dólares, le siguen los Estados Unidos con USD $ 65.113 millones de dólares y Japón con USD $ 30.114 millones de dólares entre los más importantes. Las medidas consideradas como caja verde constituyen aproximadamente el 49% del total ayudas concedidas por los países desarrollados y el 51% restante constituyen medidas distorsionantes incluidos los subsidios a la exportación. Cabe mencionar que en esta información no se incorpora los subsidios provenientes de los créditos, seguros y garantías a la exportación que no fue disciplinado en la Ronda de Uruguay que originó el Acuerdo Agrícola. Del grupo de medidas apenas el 3% del total corresponde a los subsidios a la exportación, por lo que los grandes efectos de las distorsiones a la producción y el comercio de bienes agrícolas provienen de las medidas de ayuda interna que tienden a precautelar el precio interno de los productores frente al mercado internacional. Si bien los Estados Unidos utiliza en mayor porcentaje las medidas de caja verde, no existe claridad si esas medidas son o no distorsionantes, ya que algunas de ellas tal como están descritas en el Anexo 2 del Acuerdo de la Agricultura constituyen ayudas financieras que influyen sobre la renta del productor e indirectamente sobre sus niveles de inversión, producción y precios. .

1. En este marco es imprescindible compromisos reales de los países del norte y muy especialmente de la Unión Europea en una reducción sustantiva de los subsidios distorsionantes y la eliminación total de los subsidios a las exportaciones. Si bien, el reciente acuerdo de Ginebra da algunas luces de optimismo sobre ello, en la ausencia de detalles, en cuanto a plazos, ritmo de eliminación, es difícil evaluar la real significación de dicho acuerdo Aun más en reuniones posteriores los países desarrollados (Estados Unidos y la Unión Europea) volvieron sobre algunos temas que se consideraban cerrados, como aquellos vinculados a una fórmula mixta que incluye bajas reducciones en algunos productos agropecuarios sensibles para el norte, la utilización de la fórmula suiza, es decir de reducciones diferenciadas en los aranceles y la eliminación de productos para otros, lo que en los hechos desprotege aun mas la agricultura de los países en desarrollo. (M. Khor: 2004)

2. La presidencia holandesa de la Unión Europea deberá impulsar en forma decidida

propuestas que permitan el libre acceso de productos agropecuarios latinoamericanos a su mercado y la eliminación total de los subsidios a la exportación y de las ayudas distorsionantes.

3. Mientras no haya un acuerdo sobre el tema agropecuario no deberían adoptarse

medidas adicionales de desgravación tributaria al comercio de los países en desarrollo, ni en el marco de los acuerdos globales, ni en los bilaterales. Ello podría

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terminar con un sistema caracterizado por la asimetría en dichas negociaciones, en que los países del sur tienen mucho que perder.

4. También es necesario que los países del norte eliminen prácticas antidumping que

en 8muchos casos, en ausencia de un sistema internacional independiente implican retaliaciones contra empresas de la región. Ello debe implicar ajustes también en los mecanismos de solución de controversias de la OMC, para volverlo más simétrico. 9

5. Asimismo, se deben tomar medidas a nivel internacional para reducir el poder de

los conglomerados agrícolas en los mercados. Una propuesta simple tiene que ver con que la OMC aplique las mismas medidas de transparencia a las firmas privadas y a las empresas comerciales estatales. Tales diferencias están dirigidas a reducir el poder de las agencias estatales en el mercado; pero de esta forma éstas podrían integrarse al mercado que controlan las grandes comercializadoras agrícolas.

Algunas Conclusiones Es en este marco, donde un acuerdo para una asociación estratégica entre Europa y América Latina (y por cierto con las restantes partes del mundo) podría dar la pauta de acuerdos plenamente insertos en la defensa del multilateralismo. Ello significaría poner atención a algunos puntos:

a. Un reconocimiento a la importancia de los tratados y organizaciones multilaterales como el ámbito más adecuado para las discusiones y acuerdos sobre desarrollo y sus diversas dimensiones: económica, ambiental, de seguridad, social, etc. La importancia que debe darse a las Naciones Unidas como foro al cual deben supeditarse los demás organismos del sistema internacional. Más específicamente la necesidad de que el ECOSOC se constituya en mecanismo multilateral de supervisión de los organismos económicos internacionales.

b. Acuerdos para la reforma de las instituciones de Bretton Woods sobre la base del principio de un miembro, un voto y de la necesidad de que respondan al sistema de Naciones Unidas. Los directores europeos deben demostrar un mayor nivel de compromiso con la reforma de las IFI en esa dirección

c. El reconocimiento de las asimetrías en los procesos de desarrollo y el establecimiento de medidas que la equilibren, muy especialmente en los campos del comercio y del sistema financiero internacional.

d. Que la UE intervenga tenga un mayor rol en la coordinación de las políticas macro-económicas de los países industrializados (PI). Además, esto no solo debe quedar a cargo del Grupo de los 8, sino que debiera ampliarse la participación de los países en desarrollo.

8 Este es el caso del ingreso de banano al mercado europeo, fuertemente restringido para proteger pequeñas producciones en zonas limitadas de la Unión Europea. 9 En el caso de la controversia de Ecuador sobre licencias previas en el caso de banano, el panel concedió a Ecuador, posibilidades de retaliación, que en los hechos resultaron totalmente impracticables y que impidieron resarcirse de los daños causados.

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En esta perspectiva, los países europeos deben demostrar mayores niveles de compromiso con soluciones al pesado problema de la deuda externa, que afecta no solamente a los países más pobres, sino a los de mediano desarrollo. De hecho los países europeos representan uno de los grupos acreedores más importantes

e. La necesidad de que esta asociación incluya propuestas de mayor transparencia de los organismos económicos internacionales, haciendo públicas sus actas de sus órganos directivos, sus votos y sus análisis sobre los países como en el caso del CAS en el Banco Mundial. Igualmente la necesidad de que se fortalezcan las medidas para la participación de las organizaciones de la sociedad civil.

Lima - Quito, Agosto de 2004

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THE FUNDING AND INTERNATIONAL TRADE ISSUES IN THE DEBATES REGARDING THE INTERNATIONAL ARCHITECTURE FOR DEVELOPMENT

Humberto Campodonico Manuel Chiriboga68

This work aims at discussing several proposals at the New International Architecture for Development emphasizing two specific fields: financial architecture and international trade. These issues are fundamentally important to revert an international system characterized by asymmetries by developing and developed countries. The proposal is for Latin American and European countries to carry out joint actions aimed at balancing representation and organizations such as Bretton Woods, WTO and leading initiatives in the substantive field. Latin America has traditionally defined some basic principles concerning the international architecture development: need to provide global public goods, correcting the asymmetries characterizing the international system and promoting an agenda based upon the people's rights (ECLAC: 2003). These proposals are not too far from those that have come up in the United Nations and in many non-governmental organizations, as well as in many European countries. Among the first, democracy, peace, international justice, fight against crime and international corruption, environmental sustainability, sanitary cooperation, cultural diversity, defense of common spaces, global micro economic and financial stability and, more generally, the development of an international institutionality facilitating economic interdependence and autonomy for countries to autonomously define their policies. The United Nations has recently underscored that macroeconomic stability is a global public good. As for the second one, it is necessary to acknowledge that the international system is hierarchical and featured by deep inequalities. These asymmetries are especially visible in trade, the international financial system -aspects we will focus in here- and in the field of international migrations. A central element of Latin American proposals is increasing the margin of developing countries to adopt anti-cyclic and autonomous macroeconomic policies, as a function of their development needs. As for the third one, all persons are citizens and, therefore, right bearers: civil and political, economic, social and cultural, labor, women, children, different ethnic groups and development. Said rights are the result of several international conventions and pacts on Human Rights, including those on economic, social and cultural rights. This is the field in which there is more confluence between European and Latin American countries, as witnessed by the debates on economic, social and cultural rights. Concerning how this autonomy is usually built, promoting democracy is very important as well as promoting the framework within which citizens influence on defining economic and

68 DESCO researcher and Universidad de San Marcos professor and main RIMISP researcher and member of the Montreal International Forum Steering Committee, respectively.

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social development strategies in each country through their representation and participation. Given the social and cultural diversity characterizing our country, it is fundamental to have institutional mechanisms facilitating the participation of the largest possible number of players. This permits to complement rights such as the voting right with minority rights. A regular trend of thought in the region has to do with the regional or sub regional integration proposals. This is seen both as a mechanism to broaden development possibilities and as a mechanism to improve the negotiating positions of the region’s countries in the international context. There is also confluence with the European approach here, but with more limitations among the region’s countries. In this framework, assessing the international institutional framework permits to identify its very strong limitations and its lack of capacity to ensure these basic principles. The international architecture for development resulting from the world post war was based upon two systems: the organizations linked to the United Nations: the general assembly, ECOSOC, UNCTAD, FAO, ILO, UNESCO, etc. and, on the other hand, those related to Bretton Woods: IMF and World Bank as well as GATT and now the WTO. During the first decades, these fought a conceptual and theoretical fight concerning the approach to development. The former were influenced by Raúl Prebish, the economist that led ECLAC during its most creative phase, and confirmed the asymmetry characterizing the global system and very especially international trade between developed and not developed countries and, therefore, the need to establish rules to correct and balance that system. These were the ideas on the agreements to fix prices for the main commodities, on agreements per product, on preferential access of third world products to markets in the developed countries, on protected industrialization in South countries and later on all the debate on the new international economic order. Based upon these fundamental ideas, international institutions such as the United Nations Conference for Trade and Development and UNIDO were created; international agreements for products such as coffee, cocoa and later oil were achieved; and ECLAC promoted industrialization in the region by imports substitution. Undoubtedly this institutionality aimed at balancing the international system was not accepted by all the international community. In fact, organizations such as IMF and the World Bank, under strong influence by the United States, proposed alternative systems: formal equality among states, equal trade rules for all, under the clause of preferred nation, as well as a proposal that trade would itself remove distortions, under the idea of competitive advantages in different nations. The great international debates on the New International Economic Order of the 70s and 80s were the evidence of struggle on the international architecture scheme. Moreover the 80s crisis and the structural adjustment program, under the Washington consensus ideology, became the vehicle through which the United Nations system’s development ideas were neutralized and the economies of developing countries, very specially those of Latin America, started to remove State intervention in market operation. This was at least true for the South countries. The central paradigm of the international institutional architecture seen from the perspective of Bretton Woods, underscores the prevalence of growth based upon market

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deregulation and facilitates capital accrual with no concern for the distribution of the benefits of said growth. However, the asymmetries existing at international level lead to a multiplying effect stemming from the application of deregulation, as developing countries were driven to remove or reduce internal control in their economies, while that does not happen in North countries. In its most extreme form, this perspective has insisted on privatizing basic social services such as education and health. As Adaba, Caliari, Foster and Hanfstaengl have recently pointed out, the international governance structures of international economic organizations such as the World Trade Organization, the Bretton Woods organizations, the International Settlement Bank reflect this paradigm and the control by developed economies. These perspectives have often clashed with the European and Latin American perspectives that defend the regulation mechanisms to limit international market volatility and the universality of rights and public role, where States play a central role. In fact and as it has well been pointed out by Charles Abugre, the alliance between south and European countries permitted in the 90s, within the framework of important World Summits, to deeply debate neo-liberal ideas on development and lay the foundations for new multilateralism. This was grounded upon some basic principles: criticism to PAE and foreign debt; acknowledgement of the harming role of foreign debt; acknowledgement of asymmetries in the financial field and debates of the Tobin type on short term financial transactions or requirement of more commitment from rich countries with aid for development; relationships between development and environment; different opportunities and possibilities social groups had according to aspects such as ethnicity and gender; and, perhaps one of the most important achievements of civil society global networks, civil society transparency and participation in debates and in the international architecture for development. However, said debates did not lead to significant changes in international architecture. Moreover, Bush’s arrival to power and the global impact of September 11 put an end to these significant progresses and many of the international agreements attained have been actually put to the refrigerator. However, a debate on a new international economic order and a new institutionality reflecting it has become more and more imperative as a result of increasing international economic problems. Among other problems there are the disproportionate growth of the money market in bonds, stocks and other kinds of papers with no relationship with the real growth of goods and services exchange, and the increasing vulnerability of domestic economies to the ups and downs of international economy, particularly evident for developing countries. The financial crises of Mexico and Brazil in the 90s and the most recent one in Argentina as well as the current oil market crisis are evidence of international economy volatility and of the vulnerability of developing countries’ economies.69 The strong oscillation of prices that came hand in hand with the liberalization of international trade directly impacts the revenues of producers, especially agricultural products such as coffee and cocoa. As recently pointed out by a European Parliament Study on the consequences of privatization and deregulation, small producers of commodities such as coffee and cocoa see the prices of the products oscillate and although in some cases

69 IMF’s pressures for liberalizing the capital accounts of developing countries just increases that vulnerability.

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there have been price increases, as in the case of cotton and cocoa, in others there have not, as in the case of coffee. Additionally, the very strong oscillations make smaller producers be ousted from markets. The social consequences of this increasing economic vulnerability of developing countries are dramatic too in what refers to social expenditure on education, health and social security. All of this causes significant increase of poverty or incapacity to sustainable reduce it. As recently pointed out by an ECLAC Study on the social overview of Latin America, most of the countries made insufficient progress concerning poverty reduction and in most countries poverty increased between 2000 and 2002. The same study shows that the social expenditure growth pace since 1998 also decreased and at least 4 countries reduced their social expenditures: Argentina, Colombia, Nicaragua and Paraguay. In this framework, changes in the international institutional architecture are indispensable to modify this core paradigm. This is necessary both for the Bretton Woods organizations as for the WTO. We must carefully analyze some change suggestions. Bretton Woods Organizations

C. Concerning decision making mechanisms

A critical element of change of said international architecture is providing more participation to developing countries in multilateral economic organizations such as the World Bank and the IMF. In fact, developing countries have just 38% of voting rights at the IMF and 39% in the World Bank, while developed countries have 62% and 61%, respectively. The international community acknowledges this need. In the recent Monterrey Summit it was specifically stated that there was a need to broaden and strengthen the participation of developing countries in the decision making of such organizations. The scheme shows how the boards of these organizations are made up, where an imbalance is clear. For example, 8 countries have one assigned representative while for example 40 African countries are represented by 2 board members (Adaba, Caliari, Foster and Hanfstaengl: 2002) In the case of Latin America, just 3 board members represent them, but sometimes, north representatives represent countries of the region.70 Besides, the chair and general directors are appointed by North countries -European in the IMF, American in the World Bank- in a little known and hardly transparent process, in spite of the huge global composition of membership. In addition to this, there is serious lack of transparency. It is not usually possible to know how decisions are made in said organisms and how they are voted. Debates in said collective bodies are not publicized and are often hidden under the shawl of unanimity. This means that said board members are eventually not responsible for their acts. The current voting system in said organizations is characterized by a mixture of basic votes and quotas. Votes are equitably distributed among countries and quotas relate to subscribed capital. Since the capital of these organizations has increased, the weight of basic votes has proportionally reduced and, therefore, the weight of developing countries has decreased as

70 Latin America has hardly 8% of the voting rights in the IMF and 8.4% in the World Bank.

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well. Additionally, the subscribed quota part also determines possibilities of receiving IMF funding, thus the system has become increasingly unequal. Additionally, the fact that developing countries are exclusively those that receive loans makes it possible to burden them with a number of conditions not imposed to developed countries, for example the most powerful country in the world accrues trade deficits and these organizations do not impose any observations or conditions to this country. In this regard, it is essential to modify the voting structure and the representation and transparency of these organizations. Apparently, it is essential to significantly redistribute capital, at least in the sense that countries receiving loans should have the same power as Type A countries, which are the ones lending the money. It is also necessary for the board to better reflect different groups of countries limiting representation to no more than 10 countries and excluding self representation. Finally it is necessary to publish all the minutes and records of these organizations’ sessions to, then, be able to freely consult them. This obviously requires countries such as European countries to be ready to waive part of their prerogatives so they can be redistributed to other countries.

D. Over-Indebtedness and Need for Changes in the IMF and World Bank Roles71

The Asian (1997), Russian (1998) and Brazilian (1999) crises seem to have created consensus in both industrialized and developing countries about the fact that financial instability causes were global and systemic. This is why domestic efforts are not sufficient to face the problem and hence a new international financial architecture should be founded. The consensus attained initially pointed at the following thesis: the increase of global capital mobility accompanies the increase of the frequency with which financial crises occur in developing countries, which brings high social costs. These financial crises reflect the interrelated problems of volatility and contagion. Volatility reflects the ever greater role of short term financial flows. They are characterized by massive inflow and outflow of capital as a response to changes in the financial market perceptions concerning the economic outlook of developing countries. Lack of information in this market usually magnifies justified responses to real specific change in the economic outlook of certain countries. This problem is worsened by the contagion effect provoked by the flock effect of financial market operators, which led to massive outflow of capitals from the countries and to the expansion of this analysis to other countries which economic foundations largely differ from those originating the problem. Since the end of 1997, the international debate on the New International Financial Architecture was mainly focused in preventing crises, such as more dissemination of information, attempt at developing quick alert systems for countries with foreign debt problems, as well as the formulation of international standards and codes to supervise the financial sector. Although these initiatives are useful, their repercussion is gradual and insufficient.

71 Section prepared for this work by Humberto Campodonico under the name: La Nueva Arquitectura Financiera en un Nuevo Contexto (The New Financial Architecture in a New Context).

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This is why already in 2000, there was awareness that progress made towards compliance of these goals was short and limited. This was due to two reasons, one the one hand the quick recovery of Asian, Brazilian and Mexican economies made international financial system reform proposals to decrease as well as implementation paces. On the other hand, industrialized countries were reluctant to provide more participation of developing countries in the formulation of these new codes and standards, which only obeyed the concerns of industrialized countries. One of the basic subjects left aside is related with the need that countries in trouble should have liquidity sources in case of a foreign debt crisis. To do so, it is necessary to design multilateral schemes to manage foreign over-indebtedness problems within the context of strengthening cooperation for development and establishing a new consensus around the conditions demanded by multilateral organizations, particularly the IMF. 72 In this regard, IMF’s proposal to implement a foreign debt restructuring mechanism met strong opposition from the private financial sector. IMF’s proposal stated that the country in crisis, together with a qualified majority of creditors established a debt restructuring agreement through a formal process with international rules, which meant amendment of IMF bylaws. Besides, this restructuring agreement would have validity only for the creditors and would cover the complete range of that instrument. For the financial sector, this proposal reduced its negotiation capacity and facilitated non-compliance by debtor countries. In this framework, the Argentinean crisis of December 2001 (which resulted in suspended foreign debt payments) showed in fact, the failure of the debate on NAFI and, particularly of the need of a mechanism that could restructure foreign debt of countries in trouble. This is why the formulation is now: 1) The existence of international macroeconomic and financial stability is essential. Policy coordination mechanisms should exist. International macroeconomic and financial stability are global public goods that generate positive externalities and benefits to all the participants in the international market, avoiding negative externalities related to the contagion phenomenon both in recovery periods as in those periods marked by financial panic and general recessive impulses. In this regard, one of the main points is, for example, the negative impact USA policies may have concerning its fiscal and foreign deficits. They have been in the highest levels of the last 25 years. The funding modalities of these twin deficits have enormous repercussions on the rest of the world. Some of them already expressed themselves during 2003 with strong dollar devaluations as compared to the yen and euro within a context of strong foreign exchange volatility. 2) A second key field regards the recommendations of the International Conference for United Nations Development Funding of March 2002. There the international community 72 ECLAC suggested recently that change proposals in the international financial system “could complement with an element that does not make part of the international order yet: a mechanism permitting to solve over-indebtedness problems.”

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committed to strengthen international financial cooperation to the countries with the least relative development73. 3) Foreign debt has become again an important problem for many countries in the region, especially Argentina and Brazil, but also other smaller ones such as Ecuador and Peru. Without a solution to this problem, debate on a new international financial architecture makes no sense. This is why the efforts to create effective and equitable mechanisms for that resolution must be intensified. Among other things, a mechanism of this kind should establish fair distribution of responsibilities and burdens between debtors and creditors. To date little has been made to correct the current system's unfairness, because creditors' interests prevail over those of indebted countries and, among them, the poor countries. 4) Another field of action is strengthening the Development Multilateral Banking (DMB) and cooperation for development. Evidently, the DMB is very important to guarantee funding to countries without access to private markets, especially the poorest, as to grant long term funding to middle income countries during drop periods in those markets. Multilateral banks have other critical functions, the stimulation of innovating activities, especially social development and the participation of private sector in infrastructure work; support of financing system broadening in developing countries and support to measures national promotion for development banks adopt to that end, as well as general technical assistance provision. 5) The extreme mobility of capital requires international cooperation concerning taxation. In this field there are practically no institutional mechanisms of an international character, hence not only an agreement should be adopted, but also an organism in charge of international tax cooperation should be created. The countries of Latin America and Europe could establish in this field at least converging legislations to limit the prerogatives of some tax havens such the Cayman Islands and the Island of White.

6) An issue related to the above mentioned is that of offering sufficient political flexibility to countries in crises so they coordinate adjustment measures taking social aspects more into account. This requires giving more priority to the objective of minimizing social costs of adjustment measures. This will often imply accepting a longer adjustment period and less abrupt corrections in macroeconomic policies.

73 In this regard, what occurred with two mechanisms at a later stage must be underscored: official aid for development (OAD) and the initiative for the reduction of debt to Highly Indebted Poor Countries (HIPC). As for OAD, after Monterey, donor countries increased their contributions by about 5% in real terms to reach an annual amount close to US$57.000 million in 2003. However, said increase is still far from the annual US$100.000 that would be necessary to comply with the UN’s Millennium Goals.

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Eclac, chapter 1, page 39,

The World Trade Organization

C. Reform of the Institutional Architecture for Trade

The WTO has recently shown huge incapacity for achieving significant consensus among different group of countries and mainly among those who drive huge subsidies to their

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agricultures, those who export large amounts of products and net food and agricultural products importers. After a shy agreement in Doha, the recent meeting in Cancun finished with no agreement and pessimism on the possibility of achieving agreements in the near future is prevalent. This also influenced regional agreements which, such as in the case of the FTAA, show no progress either. Trade multilateral talks seem to have given way to negotiation by regional agreements in the best of the cases or to bilateral agreements in the worst. This is the case of the current talks for an FTA between USA and Central American countries on the one hand and with Andean (or at least part of them) on the other hand or the EU – MERCOSUR negotiations. The simple fact of failing in achieving consensus takes us to suggest the urgent need of changing in the decision making and operational structure of the WTO . (Adaba, Caliari, Foster and Hanfstaengl: 2002) The WTO has an institutional architecture based on the principles of one country one vote and of decision making by consensus. This makes it generally more favorable than the International Financial Institutions. However, some limitations make it a not so open organization in practice. On the one hand, small groups of countries establish the agenda, in some cases based upon mini ministerial meetings. Additionally, the debates always take place in “green rooms,” in private and the commitments and negotiations are not transparent. Even more so, many of the less developed countries cannot keep permanent representations in Geneva and when they can, they have just one or two officials as compared to the armies of representatives from more developed countries. Several reforms have been suggested including ending with this secret and not so transparent meetings, publicizing the minutes and reports of the different meetings and strengthening the capacities of small countries to participate in said negotiations and balance the negotiations field (Adaba, Caliari, Foster and Hanfstaengl: 2002)

D. The Need of Facing the Issue of Subsidies in the WTO as a Condition for Progress in Trade

Subventions are still a problem, particularly in agriculture. The regulations on subventions with distorting effects on trade, which make part of the WTO agreement on agriculture, have also been limited to that sector which, in spite of this, is still one of the main aid receptors in several WTO member countries. Although some reduction in said aids is perceptible, they are still massive. According to the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) estimations, the total aid to agricultural by country members of this organization decreased in 2000 from 356.000 billion dollars of the United States of America to 327.000 million dollars of the United States of America. This decrease was due to the increase of world prices (and, therefore, to the reduction of the difference between internal and world prices) and to exchange rate variations, “more than to important changes in agricultural policy”. Aid grants to producers in the OECD area also reduced from 273.000 billion dollars of the United States in 1999 to 242.000 million dollars of the United States of America in 2000, that is, from 35% to 32% of all agricultural revenues. The largest rate of aid to producers is represented by the European Union (36%), followed by Japan (24%) and the United States (20%). Graph 2 shows the equivalent of subventions to producers in these three countries. OECD figures do not separate measures of aid to producers producing less distortion effects

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in trade than those producing more distortion effects, especially measures related to the 18 classes included in the "green compartment" of Annex 2 of the Agreement on Agriculture. Generally, the OECD concludes that the general reduction of market protections in the OECD area can be due partly to the process of complying with WTO commitments, nevertheless the current protection levels are still an important factor to encourage, distort trade and reduce the world prices of agricultural products. Besides, this protection is still regressive because it benefits mainly large companies and impacts low income consumers more, since food for them is a larger proportion of the total family expenditure. According to the WTO Agreement on Agriculture, the Members have committed themselves: 1) to limit and reduce the volume and value of subventions to exports; 2) to ban the use of new subventions to exports. These commitments are limitations mainly for developed countries, particularly European Union members that represent approximately 90% of the subventions to exports granted by OECD countries. According to this Organization, the total value of subventions to exports of agricultural products dropped in 2000, mainly due to the drop of subventions granted by the European Union (a result, in turn, of the lesser difference between international and internal prices). In spite of this, the level of subventions to exports after the Uruguay Round that are still permitted at the end of the application period reached almost 13 billion dollars of the United States of America which permits a considerable use of these subventions if the WTO so desire. This stresses the importance of attaining real progress in the current negotiations according to article 20 of the Agreement on Agriculture to continue with the reform process. Although their use is not absolutely limited to the two largest WTO member economies -the United States and the European Union- their consequences for competition conditions and world markets tend to be considerable. Statistics produced by the European Commission that oversees state aid in the European Union show a clear falling trend since 1996. Said trend still expresses a limited commitment with the reduction of said subsidies and trade barriers. We do not have a similar general evaluation of the trends concerning aid supplied by the United States at federal, state and local levels, but the WTO considers that there should not be reason to believe there is a trend to increasing these levels. However, with the approval of the new Agricultural Act in the United States, subsidies foreseen for 2003-2009 will be higher by 80% to those in the 1996-2002 period. Subventions tend to be exclusively addressed to specific sectors, certain kind of companies (for example, small and middle companies) to underprivileged regions or for certain objectives (for example, technological development, environmental protection). Nevertheless, there is sufficient evidence that in fact said aid favors large multinational companies related to the agricultural sector. Subvention practices at both sides of the Atlantic have been a persistent source of differences in the WTO. If we relate the amount of aid provided to producers with the border price of products benefited by governmental aid, according to the "Aid to Consumer Nominal Coefficient - ACNC", following OECD calculations, it equals 45% of the price. This means that in average 45% of the price of producers is backed up with governmental aids. The highest support

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levels are the European Union with 54% of the price, Japan with 146%, the United States with 27%, Switzerland with 221%, among others. As said before, OECD calculations on support to agriculture comprise all measures without telling apart those that distort and those that do not. However, in the WTO agreement on agriculture they were classed trying to establish these differences. Four classes were created according to the type of measures and origin of resources:

Orange box, where measures distorting production and trade are included. Therefore, the countries applying them assumed consolidation and reduction commitments both in value and in volume.

Blue box, measures distorting production. The countries did not assume reduction commitments.

Green box, considered not distorting measures or minimally distorting measures with no reduction commitment.

Subsidies to experts which were also subject to consolidation and reduction commitment.

The conceptual differences between measures of the green box and the so called orange and blue boxes are not limited only to not having effect on production and trade but to the fact that resources come from State budgets and do not imply direct transfers to consumers. According to WTO reports, the European Union is the one that dedicates more resources to support agriculture. For 1998, these amounts were estimated at USD $ 100.668 million dollars, followed by the United States with USD $ 65.113 million dollars and Japan with USD $ 30.114 million dollars among the most important. The measures considered as green box are approximately 49% of the total aids granted by developed countries and the remaining 51% constitute distorting measures included in subsidies to exports. This information does not include subsidies from credits, insurance and guarantees to exports that were not dealt with in the Uruguay Round that created the agreements on agriculture. Of the group of measures, hardly 3% of the total corresponds to exports subsidies, hence the huge effects of distortions to production and trade of agricultural goods come from internal aid measures that tend to pre-empt the internal price of producers vis-à-vis the international market. Although the United States used the green box measures more, there is no clear idea if these measures are distorting or not, since some of them constitute financial aids influencing the producers rent and indirectly their investment production and price levels as they are described in Annex 2 of the Agreement on Agriculture. .

6. Within this framework, it is essential to have real commitment from North countries and very specially from the European Union to substantially reduce distorting subsidies and for the total removal of subsidies to exports. Although the recent Geneva agreements sheds some optimistic light on this, the absence on detail concerning terms, removal pace and so on makes it difficult to assess the real meaning of such agreement. Also, in later meetings, developed countries (the United

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States and the European Union) went back on some issues considered closed such as those related to a mixed formula including low reductions in some agricultural products that are sensitive for the north, the use of the Swiss formula, that is differentiated reductions in tariffs and removal of products for others, which in fact unprotect developing countries’ agriculture even more (M. Khor: 2004)

7. The European Union Dutch chair must decidedly promote proposals to allow free

access to Latin American agricultural products to their market and the total removal of subsidies to exports and distorting aids.

8. As long as there is no agreement on the agricultural issue, no additional tax

reduction measures should be applied to developing country trade, neither within the framework of global agreements, nor in bilateral ones. This could end in a system characterized by asymmetry in such negotiations, in which south countries have much to lose.

9. It is also necessary for countries to remove antidumping practices which in many

cases, due to absence of an independent international system imply retaliations against companies in the region.74 This must also imply adjustment on the mechanisms to settle disputes at the WTO so as to make them more symmetrical. 75

10. Likewise, international measures should be taken to reduce the power of agricultural

conglomerates in the market. A simple proposal has to do with the WTO applying the same transparency measures to private companies and State commercial companies. Such differences are aimed at reducing the power of State agencies in the market, but in this way they could become integrated to the market controlled by large agricultural traders.

Some Conclusions It is within this framework in which strategic partnering agreements between Europe and Latin America (and certainly the rest of the world) could provide guidelines of agreements that are fully compatible with the advocacy of multilateralism. This would mean stressing some points:

f. An acknowledgement of the importance of multilateral treaties and organizations as the most appropriate environment for debates and agreements on development in its different aspects -economic, environmental, security, social, etc. The importance the United Nations must be given as a forum to which all other organizations of the international system must subordinate. More specifically the need of making of ECOSOC a multilateral mechanism to oversee the international economic organizations.

74 This is the case of the entrance of bananas to the European markets, very restricted to protect small plantations in limited areas of the European Union. 75 In the case of Ecuador’s dispute concerning pre-licensing for bananas, the panel granted Ecuador retaliation possibilities which were totally impractical in reality and which prevented Ecuador from getting compensation for damages.

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g. Agreements to reform the Bretton Woods institutions based upon the principles of one member, one vote and the need for them to respond to the United Nations system. The European directors must show more commitment with IFI reform in that regard.

h. Acknowledgement of asymmetries in development processes and establishments of measures to balance them, especially in the fields of international trade and financial system.

i. That the EU participates more in the coordination of the macroeconomic policies of industrialized countries (IC). Also, this should not only be under the charge of the group of eight, but participation should be extended to developing countries.

In this perspective, European countries must show more commitments with solutions for the heavy foreign debt problem affecting not only the poorest countries, but also the middle development countries. In fact, European countries represent one of the most important creditor groups.

j. This partnership needs to include more transparency in international economic organizations, publishing the minutes of their boards, their voting and their analyses on the countries as is the case of World Bank CAS. There is also need to strengthen measures for the participation of civil society organizations.

Within the scope of the International Financial Organizations Role it is necessary to:

• Change the international institutional architecture. There is a proposal to reform the Bretton Woods organizations, giving developing countries more chance to participate in multilateral economic organizations such as the World Bank and the IMF. It is essential to amend the inception of those organizations' boards, their voting structure, their representation and transparency. It is also necessary to publicize all of their minutes and records.

• Intensify efforts towards creating effective and equitable mechanisms for solving the

foreign debt issue, which is still a critical problem for the poorest countries, but is also one for the middle development countries.

• Multilateral Development Banks should also encourage innovative activities for Social

Development, support financial system broadening in developing countries, as well as technical assistance at large.

• Promote cooperation of Latin American and European countries on tax issues,

studying the possibility of establishing an organism for international tax cooperation and, in the short term, establishing at least converging legislations to limit the prerogatives of some tax havens, such as the Cayman Islands and the Island of White.

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It is necessary for the EU to have a greater role on the macroeconomic policies of industrialized countries (IC). Besides, it is necessary that they put pressure so that the current role of the Group of 8 in this field becomes more open to the participation of developing countries.

Lima - Quito, August 2004

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