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Le président Bordeaux, le 22 juin 2018 KSP GD 180392 CRC
à
Monsieur le président du syndicat mixte de traitement et de valorisation
des déchets ménagers et assimilés en Lot-et-Garonne ValOrizon
Zone d’activités de la Confluence Chemin de Rieulet
47160 DAMAZAN
Dossier suivi par : Corinne THOMAS, service du greffe T. 05 56 56 47 00 Mel. : [email protected]
Contrôle n° 2017-0145
Objet : notification du rapport d’observations définitives relatif au contrôle des comptes et de la gestion du syndicat mixte de traitement et de valorisation des déchets ménagers et assimilés en Lot-et-Garonne ValOrizon
Envoi en recommandé avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur le contrôle des comptes et de la gestion du syndicat mixte de traitement et de valorisation des déchets ménagers et assimilés en Lot-et-Garonne ValOrizon concernant les exercices 2010 jusqu’à la période la plus récente pour lequel, à l’expiration du délai d’un mois prévu par l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, la chambre n’a reçu aucune réponse écrite destinée à y être jointe.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 243-14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour. Enfin, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243-17 du code précité, le rapport d’observations sera transmis au préfet ainsi qu’au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques.
Jean-François Monteils
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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 20 mars 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Syndicat mixte de traitement et de
valorisation des déchets ménagers et assimilés
en Lot-et-Garonne
VALORIZON
(Lot-et-Garonne)
Exercices 2010 et suivants
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 4
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 7
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 8
1 DU SMIVAL À VALORIZON : LA PRISE DE COMPÉTENCE ...................................... 9
1.1 Le service public de gestion des déchets et le contexte départemental .......................... 9
1.2 Montée en charge et périmètre de ValOrizon ............................................................... 10
1.2.1 L’exercice de la compétence traitement longtemps retardé ............................................ 10
1.2.2 Le périmètre actuel de ValOrizon ................................................................................... 12
1.3 Gouvernance : la représentativité du comité syndical .................................................. 12
2 L’EXERCICE DES COMPÉTENCES ............................................................................... 14
2.1 Le périmètre des compétences de ValOrizon ............................................................... 14
2.1.1 L’exercice tardif des compétences statutaires liées au traitement des DMA .................. 14
2.1.2 Les déchèteries : une compétence en question ............................................................... 16
2.2 Les performances de ValOrizon dépendent de celles de la collecte ............................. 17
2.2.1 Le cadre du PDEDMA et les objectifs nationaux des lois Grenelle I et II ..................... 17
2.2.2 Des statistiques de collecte contrastées .......................................................................... 18
2.2.3 Les performances de traitement et la valorisation de ValOrizon .................................... 21
2.3 La prévention et l’économie circulaire ......................................................................... 25
2.3.1 Le programme local de prévention et de réduction des déchets 2012-2016 ................... 25
2.3.2 La convention « territoire zéro déchet zéro gaspillage » depuis 2015 ............................ 26
2.3.3 Le projet d’éco-parc à Damazan, dans la zone d’activités de la Confluence .................. 27
2.3.4 Le futur plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) ...................... 28
2.3.5 Les orientations du syndicat au regard des obligations de la loi relative à la
transition énergétique pour la croissance verte et la signature de la convention de
territoire à énergie positive pour la croissance verte ...................................................... 30
2.4 Coûts et financement du service public de gestion des déchets .................................... 31
2.4.1 Le cadre réglementaire du financement de la gestion des DMA .................................... 31
2.4.2 Les coûts du service public de gestion des déchets ........................................................ 33
2.4.3 La tarification aux adhérents de ValOrizon .................................................................... 33
2.4.4 Les produits de la valorisation ........................................................................................ 35
3 FIABILITÉ DES COMPTES .............................................................................................. 36
3.1 La tenue des régies ........................................................................................................ 37
3.2 Les subventions d’investissement ................................................................................. 37
3.3 Les immobilisations : la production d’un état de l’actif fiable ..................................... 38
3.4 La fiabilité du compte de résultat .................................................................................. 38
3.4.1 Le rattachement des charges et des produits à l’exercice ............................................... 38
3.4.2 Les charges et produits exceptionnels ............................................................................ 39
3.5 Les transferts ................................................................................................................. 39
4 SITUATION FINANCIÈRE ............................................................................................... 40
4.1 La formation de l’autofinancement ............................................................................... 40
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VALORIZON
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4.2 Le financement des investissements ............................................................................. 40
4.3 L’endettement et la capacité de désendettement ........................................................... 41
4.4 Le fonds de roulement et la trésorerie ........................................................................... 41
4.5 Les ressources ............................................................................................................... 42
4.6 Les charges de fonctionnement ..................................................................................... 43
4.6.1 Les charges à caractère général et les autres charges de gestion .................................... 43
4.6.2 Les subventions de fonctionnement et concours financiers ............................................ 43
4.6.3 Les engagements financiers de ValOrizon ..................................................................... 45
4.6.4 Les charges de personnel ................................................................................................ 45
4.7 L’investissement ........................................................................................................... 46
5 LES RESSOURCES HUMAINES ...................................................................................... 46
5.1 Évolution des effectifs et des indicateurs des ressources humaines ............................. 46
5.2 Le document unique d’évaluation des risques professionnels ...................................... 47
5.3 Les personnels transférés .............................................................................................. 48
5.4 Les personnels contractuels .......................................................................................... 49
5.5 La mise à disposition d’un directeur territorial ............................................................. 49
5.6 Le régime indemnitaire ................................................................................................. 51
5.7 Le temps de travail ........................................................................................................ 52
5.7.1 L’organisation du temps de travail ................................................................................. 52
5.7.2 Les autorisations exceptionnelles d’absence .................................................................. 54
5.7.3 Les heures supplémentaires ............................................................................................ 55
5.7.4 Les astreintes .................................................................................................................. 55
ANNEXES ............................................................................................................................... 57
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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SYNTHÈSE
Le syndicat mixte de traitement et de valorisation des déchets ménagers et assimilés en
Lot-et-Garonne, constitué de onze adhérents, couvre 290 communes et 246 544 habitants. Bien
que ses statuts lui attribuent une compétence départementale, le retrait de l’agglomération
d’Agen (AA), au 1er janvier 2013, a réduit son périmètre à seulement 70 % de la population et
91 % du territoire lot-et-garonnais.
Cette redéfinition des contours du syndicat a été consécutive à son entrée en activité :
longtemps cantonné à un rôle d’études, en dépit des missions qu’il aurait dû statutairement
exercer, il a obtenu de ses adhérents, courant 2011, un transfert effectif de la compétence
traitement et valorisation. En sortant de l’impasse dans laquelle l’avaient conduit des conflits
liés à l’application du plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés
(PDEDMA), il a pu porter les projets et les objectifs prévus par le plan, à l’échelle de son
territoire, et a changé de dénomination, abandonnant l’acronyme de SMIVAL au profit de
ValOrizon. Aux facteurs de blocage qui retardaient la prise effective de compétence, s’ajoutait
le déséquilibre de représentation au comité syndical, entre les différents adhérents, souligné par
le précédent rapport de la chambre régionale des comptes. Les statuts modifiés en 2014
prennent mieux en compte le poids démographique de chaque membre. Toutefois, le
département, auquel la loi NOTRé, en 2015, a retiré la compétence de planification, au profit
de la région, se trouve désormais surreprésenté dans les instances de ValOrizon, au regard de
son rôle réel dans le service public de gestion des déchets.
L’exercice des compétences : un périmètre en nécessaire évolution
Le PDEDMA et le corpus de textes nationaux et européens relatifs à la politique de
gestion des déchets encadrent l’exercice des missions de ValOrizon. Ils imposent de réduire la
production et de développer prioritairement la réutilisation, le recyclage et la valorisation, tandis
que le traitement des déchets résiduels est fortement contraint. Afin de favoriser la réduction de
la production de déchets, d’encourager les collectes sélectives et les pratiques de tri, le syndicat
a développé une mission de prévention, dont il est l’acteur majeur à l’échelle du département.
Signataire, pour la période 2012-2016, d’un programme local de prévention et de réduction des
déchets ménagers, puis, en 2015, d’une convention de « territoire zéro déchet zéro gaspillage »,
et enfin, en mai 2017, d’une convention de territoire à énergie positive pour la croissance verte,
il déploie, dans ce cadre, des actions au bénéfice des collectivités territoriales et de partenaires
privés impliqués dans la production de déchets. Il s’est également engagé dans une démarche
d’économie circulaire, qui trouvera son accomplissement dans l’éco-parc dont il porte le projet
à Damazan.
La montée en charge de la prévention, indispensable en considération des impératifs de
préservation de l’environnement que la loi de transition énergétique pour une croissante verte,
adoptée en 2015, a renforcés, souligne la complémentarité des compétences : de la qualité et de
l’efficience des modes de collecte dépendent directement les performances de traitement et de
valorisation. Or, sur son territoire, ValOrizon n’est pas responsable de la collecte, demeurée de
la compétence de ses adhérents, mais il gère les flux de déchets ménagers et assimilés (DMA)
qu’elle génère. Si les objectifs du PDEDMA ont été globalement atteints quant aux ordures
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VALORIZON
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ménagères résiduelles (OMR), les volumes des collectes sélectives stagnent et restent en-deçà
des obligations légales.
ValOrizon a su clarifier l’exercice des compétences que lui accordent ses statuts, en
récupérant la gestion du tri des emballages que certains adhérents pratiquaient encore jusqu’en
2014. Mais malgré la politique de prévention qu’il déploie, il n’a pas la maîtrise des leviers
susceptibles de faire évoluer les comportements des usagers : la tarification du service, comme
les modes de collecte, restent du ressort des collectivités compétentes pour la collecte.
À l’initiative d’études portant sur la redevance spéciale, sur les déchèteries et, prochainement,
sur la tarification incitative, le syndicat n’est qu’un animateur, reconnu pour son expertise mais
incompétent hors du domaine du traitement et de la valorisation. Faute d’adoption, par ses
adhérents, d’une tarification incitative, il ne peut mettre en œuvre que des actions ponctuelles
et de communication afin d’encourager les pratiques propices à réduire la production de déchets
et à favoriser le tri, le recyclage et la réutilisation.
Une étude sur les déchèteries montre pourtant les gains qu’une gestion mutualisée
pourrait entraîner, dans un contexte où la mise à niveau technique et réglementaire des
équipements nécessite des investissements importants. Ses conclusions sont de nature à susciter
le transfert à ValOrizon, par certains adhérents, de la compétence sur les bas de quais. Toutefois,
l’atteinte des objectifs de réduction des déchets, à l’horizon 2025, nécessite une réflexion plus
globale sur l’exercice des compétences : le maintien du partage entre la charge de la collecte,
assumée par une pluralité d’EPCI, et celle du traitement, du ressort de ValOrizon, pénalise la
rationalisation des pratiques, tandis que le morcellement territorial entre le syndicat et l’AA
freine une meilleure prise en compte d’enjeux environnementaux qui dépassent le seul territoire
de chaque entité.
Les coûts du service public de gestion des déchets, en hausse constante, montrent aussi
les enjeux liés à sa rationalisation. Il demeure de forts écarts de tarification entre les adhérents,
le syndicat n’ayant pu harmoniser les tarifs issus des contrats dont bénéficiait chaque
collectivité jusqu’en 2012. La convergence tarifaire ne sera complète qu’en 2023. Sous la
pression d’une taxation qui augmente et de contraintes techniques accrues qui renchérissent les
charges à chaque étape de la prise en charge des DMA, ValOrizon a dû relever ses tarifs de 3 €
par tonne en 2017.
Les modes de valorisation des OMR conditionnent le taux de la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP) à laquelle le syndicat est assujetti. Après le transfert de la
compétence traitement et des équipements du SMAV, en 2013, ValOrizon s’est trouvé
confronté à l’impossibilité de faire exécuter un marché relatif à une solution technique de
production d’électricité à partir du biogaz issu du site d’enfouissement de Monflanquin. Dans
l’impasse, et soumis à la pression de la hausse de la TGAP faute d’une valorisation suffisante,
il a opté pour une autre solution technique permettant de sécher les boues issues de la station
de lixiviats. S’il a réussi à trouver un palliatif et à minorer le taux de TGAP, il doit, cependant,
régler définitivement le différend qui l’empêche de recourir à une solution technique plus
performante de valorisation du biogaz.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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La fiabilité des comptes et la situation financière
Les opérations de transfert consécutives à la prise effective de compétence de
ValOrizon, en 2012, ont été menées régulièrement et n’ont pas porté atteinte à la fiabilité des
comptes.
La situation financière du syndicat a beaucoup évolué sur la période en raison de sa prise
de compétence effective, entraînant une forte hausse de ses ressources comme de ses charges.
Il s’est attaché à réduire son niveau d’endettement, important après le transfert de l’encours de
dettes rattaché aux équipements qui lui ont été transmis, tout en s’engageant dans une politique
d’investissement soutenue. Sa situation financière ne suscite pas d’inquiétude, les ressources
dont il dispose étant en adéquation avec les dépenses qui lui incombent. L’élaboration d’un
programme pluriannuel d’investissement devrait lui permettre de mieux maîtriser le
financement de ses opérations, en diminuant le volume des restes à réaliser.
Les concours attribués à des tiers, en nature ou en numéraire, sont en forte augmentation
dans la mesure où ValOrizon est signataire des conventions financières liées aux programmes
de prévention des déchets, et redistribue certaines subventions à ses adhérents et partenaires.
Un suivi rigoureux de ces concours nécessite d’être instauré afin d’en offrir une visibilité
complète.
La gestion des ressources humaines
La prise de compétence effective du syndicat a entraîné une hausse très significative des
effectifs, par le biais de transferts de personnels et de recrutements. Néanmoins, la taille du
syndicat est en adéquation avec ses effectifs (24 emplois en 2017), à forte dominante technique
en raison de la nature de l’activité, et qui s’ouvrent désormais aux métiers de la médiation afin
de développer les missions de prévention que ValOrizon s’emploie à renforcer.
Afin de structurer et de piloter son équipe administrative, il a obtenu la mise à
disposition, fin 2013, par le département, d’un directeur territorial assumant les fonctions de
directeur général adjoint. Or, la faculté de recruter un directeur territorial et de créer un poste
de DGA est réservée, réglementairement, à des établissements d’une catégorie supérieure :
selon ses ressources, les compétences qu’il exerce et le territoire qu’il couvre, ValOrizon est
assimilé à une commune de 5 000 habitants au maximum. Anticipant un possible élargissement
de ses compétences, il a contourné cette impossibilité en bénéficiant d’une mise à disposition,
au lieu de recourir à un détachement ou à un recrutement direct. Tant que ses compétences
n’évoluent pas, il se trouve donc dans une situation non prévue par les textes, qu’il conviendra
de régulariser.
Le transfert d’agents issus de différentes structures a nécessité une harmonisation
progressive des règles de gestion qui leur étaient appliquées, jusqu’à l’instauration, en 2017,
d’un nouveau règlement intérieur. Le syndicat applique imparfaitement le régime
d’aménagement et de réduction du temps de travail qu’il a arrêté, en accordant forfaitairement
15 jours d’ARTT aux agents qui réalisent 37 heures 30 de travail hebdomadaire. De surcroît, il
a conservé les « jours du président » issus des pratiques antérieures, qui portent le nombre de
jours de congés annuels à 29, en contradiction avec la réglementation en la matière. Il lui
incombe en conséquence d’achever la remise à plat des conditions de travail, dans le respect
des règles qui l’encadrent.
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RECOMMANDATIONS
Les juridictions financières examinent les suites réservées à leurs recommandations de
régularité et de performance et les évaluent en fonction du niveau de mise en œuvre.
Les cotations utilisées sont les suivantes : mise en œuvre totale ; mise en œuvre en
cours ; mise en œuvre incomplète ; non mise en œuvre ; devenue sans objet ; refus de mise en
œuvre.
Recommandations faites au cours du contrôle actuel
Recommandation n° 1 : réviser statutairement la composition du comité syndical afin qu’elle
reflète le poids réel et les compétences des adhérents.
[Performance – recommandation non mise en œuvre]
Recommandation n° 2 : mettre fin aux relations non exécutées, de nature contractuelle ou
conventionnelle, avec la société prestataire pour la valorisation du biogaz.
[Performance - recommandation importante : non mise en œuvre]
Recommandation n° 3 : procéder au contrôle régulier de la régie d’avance.
[Régularité - recommandation non mise en œuvre]
Recommandation n° 4 : instaurer un suivi rigoureux des subventions et des concours en nature
attribués à des tiers.
[Performance - mise en œuvre en cours]
Recommandation n° 5 : rechercher les causes de l’absentéisme pour maladie ordinaire et
mettre en place un plan de prévention de l’absentéisme.
[Performance - recommandation non mise en œuvre]
Recommandation n° 6 : ne pas renouveler la convention de mise à disposition d’un directeur
territorial.
[Régularité - recommandation non mise en œuvre]
Recommandation n° 7 : appliquer strictement la réglementation en matière d’organisation et
de durée annuelle du travail.
[Régularité et performance - recommandation très importante : non mise en œuvre]
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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INTRODUCTION
Le contrôle a été effectué dans le cadre du programme 2017 de la chambre.
L’ouverture du contrôle a été notifiée à M. Jacques Bilirit, seul ordonnateur en fonctions
durant toute la période sous revue, par lettre du 27 mars 2017.
L’entretien de début de contrôle avec l’ordonnateur s’est déroulé le 11 avril 2017,
l’entretien de fin de contrôle, le 5 septembre 2017.
Lors de sa séance du 17 octobre 2017, la chambre a formulé des observations provisoires
qui ont été adressées à l’ordonnateur.
Un extrait des observations les concernant a été adressé au président de l’agglomération
d’Agen, au président du conseil départemental de Lot-et-Garonne, au président du conseil
régional de Nouvelle-Aquitaine, au directeur de la société Pro 2, et à la directrice générale
adjointe de ValOrizon, tiers mis en cause.
L’ordonnateur a adressé une réponse enregistrée au greffe le 22 février 2018. Le
président du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine, le président du conseil départemental de
Lot-et-Garonne, et la directrice générale adjointe de ValOrizon, tiers mis en cause, ont chacun
adressé une réponse enregistrée au greffe respectivement les 21 février, 9 mars et 22 février
2018. Les autres tiers mis en cause n’ont pas adressé de réponse à la chambre.
Lors de la séance du 20 mars 2018, la chambre régionale des comptes a arrêté les
observations définitives qui suivent.
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1 DU SMIVAL À VALORIZON : LA PRISE DE COMPÉTENCE
1.1 Le service public de gestion des déchets et le contexte départemental
Les communes ont la compétence obligatoire de la gestion des déchets ménagers et
assimilés (DMA). Elles peuvent transférer à un établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) ou à un syndicat mixte, soit l'ensemble de la compétence de gestion
des DMA, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, la mise en décharge des
déchets ultimes, et les opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent. Les
opérations de transport, de transit ou de regroupement qui se situent à la jonction de la collecte
et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions. La compétence
comprend un service obligatoire d’élimination des déchets des ménages, prévu à l’article
L. 541-2 du code de l’environnement et à l’article L. 2224-13 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), et un service facultatif, prévu à l’article L. 2224-14 du CGCT,
d’élimination des déchets, dits assimilés, résultant d’activités économiques d’origine artisanale
et commerciale lesquels, compte tenu de leurs caractéristiques et des quantités produites,
peuvent être collectés et traités sans sujétions techniques particulières.
La production et la gestion des déchets par les ménages varient en fonction de critères
sociologiques. Le type d’habitat, la catégorie socio-professionnelle ou encore l’âge et le rythme
de vie influent sur le taux de recyclage. Les Français âgés de 50 à 64 ans, les habitants de zones
rurales et les habitants de maisons individuelles ont une tendance plus élevée à trier leurs
déchets. A contrario, parmi les Français qui ne trient pas ou peu leurs déchets, les 15 à 24 ans
et les occupants des logements sociaux ou vivant en appartements sont surreprésentés.
Situé entre les deux métropoles de Bordeaux et de Toulouse, le département de Lot-et-
Garonne, d’une superficie de 5 360,9 km², est le plus petit de la région Nouvelle-Aquitaine.
Moins densément peuplé, avec seulement 62 habitants par km² contre 70 dans la région, il
représente 5,7 % de la population régionale. Près de la moitié de ses 333 234 habitants (données
Insee 2014) vit dans les trois unités urbaines1 d’Agen, Marmande et Villeneuve-sur-Lot. La
moyenne d’âge des Lot-et-Garonnais s’élevait, en 2015, à 44,3 ans, alors qu’elle n’est que de
42,9 ans en Nouvelle-Aquitaine, et 34,4 % des personnes âgées de plus de 15 ans sont retraitées.
La population s’est accrue de 0,3 % en moyenne par an, entre 2008 et 2015, malgré un solde
naturel négatif. Le niveau de vie est l’un des plus faibles de la région ; plus d’un habitant sur
six est touché par la pauvreté. Les maisons individuelles représentent 80 % des logements,
davantage que la moyenne régionale (70 %).
1 Selon la définition de l’Insee, la notion d'unité urbaine repose sur la continuité du bâti et le nombre
d'habitants. On appelle unité urbaine une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti
continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants.
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1.2 Montée en charge et périmètre de ValOrizon
1.2.1 L’exercice de la compétence traitement longtemps retardé
Le syndicat mixte ouvert de valorisation et de traitement des déchets ménagers et
assimilés en Lot-et-Garonne, créé par l’arrêté préfectoral n° 2003-91-20 du 1er avril 2003, a
pour objet le traitement, la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de
transport, de tri ou de stockage qui s’y rapportent. Selon ses statuts, il exerce également ces
compétences « pour les études, la réalisation, la gestion, la communication afférentes à son
objet ». La collecte des déchets demeure de la compétence des collectivités adhérentes. Son
siège se trouve à l’hôtel du département, à Agen.
Au début de la période sous revue, il couvrait la totalité du Lot-et-Garonne et s’étendait
même sur six communes de la Dordogne. Comme l’avait alors montré le précédent rapport
d’observations de la chambre régionale des comptes, rendu public en 2010, le syndicat était
cantonné à un rôle d’études et d’assistance au département pour l’élaboration du plan
départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés (PDEDMA), lequel, approuvé
en 2009, figurait au premier rang des blocages empêchant sa prise de compétence effective.
Depuis le retrait des communes extra-départementales comme celui de l’agglomération d’Agen
(AA), en 2013, il dessert 91 % du Lot-et-Garonne. Il porte par ailleurs la responsabilité de
réorganiser le traitement des déchets, visant notamment la diminution de la production des
déchets à la source, en application des préconisations du PDEDMA. En même temps que
l’exercice effectif de sa compétence, le syndicat a pris la dénomination de ValOrizon,
remplaçant l’acronyme SMIVAL, à partir de 2013.
L’article 2 des statuts du SMIVAL, en vigueur en 2010, disposait qu’il exercerait
« effectivement l’ensemble des droits et des obligations afférents à [ses compétences] au plus
tard le jour de la mise en service de la ou des installations de traitement départementales »
figurant au PDEDMA, et qui n’étaient pas encore réalisées. Or, les statuts ne précisaient pas à
quel organisme il incombait de réaliser, avant leur mise en service, les nouvelles installations
départementales nécessaires à l’entrée en vigueur des compétences du SMIVAL, même s’il
était possible de comprendre, par interprétation, qu’il incombait bien au syndicat de les réaliser.
Au titre des équipements pris en compte dans le PDEDMA, le Lot-et-Garonne disposait de cinq
installations de stockage de déchets non dangereux (ISDND), mais le plan prévoyait qu’au-delà
du 1er juillet 2009, seuls deux sites de stockage pourraient poursuivre leur exploitation : celui
de Monflanquin, susceptible de fonctionner pendant vingt à trente ans, et celui de Nicole,
possédant un vide de fouille permettant, en théorie, une exploitation de plus de dix ans à
compter de 2006, mais qui présentait des incertitudes quant à la possibilité réglementaire de
prolonger son exploitation. À compter de 2009, le territoire présentait donc un très important
déficit de capacité de traitement, dans sa partie ouest, déficit susceptible de s’accroître par la
suite en cas de fermeture du site de Nicole. La nécessité s’imposait de créer une nouvelle
installation de prétraitement mécano-biologique (PTMB) d’une capacité de 40 000 tonnes par
an, couplée à un nouveau centre d’enfouissement technique d’une capacité de 30 000 tonnes
par an, sur un site restant à trouver, pour les déchets non valorisés.
Le PDEDMA faisait l’objet d’un contentieux engagé par le syndicat mixte de transport
et de traitement des déchets ménagers et assimilés de l’arrondissement de Villeneuve-sur-Lot
(SMAV), adhérent au SMIVAL et gestionnaire du site de Monflanquin. Le SMAV contestait,
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notamment, l’évaluation des flux prévisionnels de déchets à traiter et le dimensionnement des
installations qui en découlait. Il contestait également la mise en service, prévue par le plan, sur
le site de Monflanquin, d’une autre « installation de prétraitement pouvant faire appel à des
techniques innovantes » ou, à défaut, d’une installation de prétraitement mécano-biologique
(PTMB)2. Cette option technique n’était pas celle privilégiée par le SMAV qui craignait les
nuisances sonores et olfactives liées à une installation de PTMB, et redoutait un investissement,
estimé à 15 M€, très peu rentable. Il préférerait privilégier, sur son site d’enfouissement, la
récupération du biogaz issu des casiers, afin de le valoriser, et demandait, en conséquence, une
évolution du PDEDMA.
Structuré autour de la gestion du centre d’enfouissement de Monflanquin, qui accueillait
les déchets ménagers résiduels de l’ensemble du Villeneuvois, le SMAV était alors, avec la
communauté d’agglomération d’Agen (CAA), le seul membre du SMIVAL disposant d’une
unité de traitement opérationnelle, qui fonctionnait de manière satisfaisante et qui était en
mesure de gérer de manière autonome, encore pour de nombreuses années, l’ensemble des flux
d’ordures ménagères résiduelles (OMR) de son secteur. Dans l’attente de la réalisation des
nouvelles installations de traitement, le PDEDMA prévoyait une phase transitoire pour le
traitement des déchets, de 2009 à 2013, au cours de laquelle un tonnage important de déchets
devait être traité en dehors du département.
Avec la fermeture effective ou annoncée de la plupart de ses centres d’enfouissement
technique, le Lot-et-Garonne ne pouvait plus, dès lors, gérer ses flux d’OMR que grâce au
traitement d’une part de plus en plus importante d’entre elles dans le département voisin de la
Gironde. Une telle solution, contraire au principe de proximité applicable à la gestion des
déchets, ne pouvait, en toute hypothèse, qu’être transitoire et tributaire de l’accord des autorités
et des opérateurs des départements voisins. Le SMAV craignait qu’après 2013 et en l’absence
d’ouverture d’un nouveau site d’enfouissement, une part importante des OMR de l’ouest du
département soit envoyée vers le centre de Monflanquin. Il se refusait donc à transférer son
installation d’enfouissement au SMIVAL, au risque de perdre la maîtrise de l’utilisation du site.
S’ajoutaient à ce blocage lié à la mise en service de nouvelles installations, au choix des
technologies de traitement des déchets, et aux futures modalités de financement, des tensions
quant à la gouvernance du syndicat départemental, enrayant le processus de sa prise de
compétence réelle et de transfert des équipements.
En dépit de ces difficultés, un autre adhérent du SMIVAL, le syndicat mixte
intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères Lot-Garonne-Baïse
(SMICTOM LGB), issu de la fusion, le 1er novembre 2009, du SMICTOM d'Aiguillon et du
SMCTOM du Pays d'Albret, a renoncé, en 2011, à l’exercice de la compétence traitement afin
que le SMIVAL l’exerce selon ses statuts. Il lui a, dès lors, transféré la gestion des centres de
stockage de déchets ultimes (CSDU) de Nicole et de Réaup-Lisse, ce dernier étant fermé depuis
juin 2009. Il a conservé le suivi de celui de Fauillet, destiné à accueillir les déchets des activités
économiques, dont il a gardé la compétence ainsi que celle de la collecte sur son territoire.
2 Le PDEDMA voté en 2009 prévoyait que cette installation produise, par an, 10 000 tonnes de compost
certifié à partir de 20 000 tonnes de déchets organiques, ce qui nécessitait une emprise de 50 hectares, pour un
coût estimé de 20 M€. Plus le stockage est réduit, moins la taxe générale sur les activités polluantes est élevée.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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1.2.2 Le périmètre actuel de ValOrizon
Alors que le syndicat prenait la compétence effective du traitement, la communauté
d’agglomération d’Agen (CAA), au 1er janvier 2013, est sortie du syndicat, à la faveur de sa
dissolution pour fusionner avec la communauté de communes de Laplume en Bruilhois, intégrer
la commune de Pont-du-Casse, et se transformer en un nouvel établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) : l’agglomération d’Agen (AA). L’AA a toutefois confié
à ValOrizon, par convention et sous l’impulsion de l’ADEME, la gestion du volet prévention
du service public des DMA, et elle pourrait participer au projet de centre de tri prévu sur l’éco-
parc de Damazan.
Depuis lors, ValOrizon ne couvre plus que 70 % de la population de Lot-et-Garonne,
bien que ses statuts indiquent que son « périmètre […] a vocation à s’étendre à l’ensemble du
département ». En 2016, outre le département, étaient adhérentes à ValOrizon les communautés
d’agglomération (CA) du Grand Villeneuvois et Val de Garonne Agglomération, les
communautés de communes (CC) de Penne d’Agenais, des Bastides en Haut Agenais Périgord,
des Coteaux de l’Albret, des Coteaux et Landes de Gascogne, du Canton de Prayssas, du
Confluent, du Mézinais, du Pays de Duras, du Pays de Lauzun, du Val d’Albret, Fumel
Communauté, Lot-et-Tolzac, et Porte d’Aquitaine en Pays de Serre, ainsi que le SMICTOM
LGB. Le nouveau schéma départemental de coopération intercommunale, arrêté par le préfet
de Lot-et-Garonne le 30 mars 2016, a entraîné la fusion de certains EPCI adhérents, réduits à
neuf, sans toutefois modifier le périmètre du syndicat.
1.3 Gouvernance : la représentativité du comité syndical
La chambre régionale des comptes a examiné le fonctionnement des instances
syndicales. Il n’appelle pas d’observation.
En matière de gouvernance, le précédent rapport de la chambre avait mis en évidence
des difficultés statutaires, notamment un problème d’équilibre dans la représentativité des
membres du syndicat. La répartition des sièges au sein du comité syndical est normalement
fixée par les statuts. L’arrêté préfectoral autorisant la création du syndicat mixte ouvert, en
approuve les modalités de fonctionnement, qu’il appartient aux membres fondateurs de définir,
le CGCT laissant une grande latitude pour ce faire. En 2008, le comité syndical du SMIVAL
comprenait cinquante délégués : onze pour le conseil départemental, soit 22 % des sièges, dix
pour le SMAV, sept pour la CAA, vingt-deux pour l’ensemble des autres adhérents. Ainsi, les
deux membres les plus importants du syndicat, le SMAV et la CAA, qui représentaient à eux
deux presque la moitié de la population couverte par le SMIVAL, ne disposaient que d’un tiers
des délégués (34 %). De surcroît, les statuts ne fixaient pas clairement le nombre de délégués
du conseil départemental, indiquant simplement qu’il était « limité au nombre de délégués du
membre le plus représenté, plus un ». Le SMIVAL avait alors reconnu que « ses statuts
devraient effectivement faire l’objet d’une réforme en profondeur ».
Les statuts actuellement en vigueur, adoptés par un arrêté du 22 janvier 2014, précisent
désormais la représentation des adhérents au comité syndical : « le nombre de délégués de
chaque membre, à l’exception du département, est directement fonction de sa population, à
raison d’un délégué, plus un délégué supplémentaire par tranche de 10 000 habitants », tandis
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que « le nombre de sièges détenus par chaque membre ne peut excéder la majorité absolue du
nombre total de sièges ». La composition actuelle du comité syndical respecte les statuts
puisque chaque membre dispose d’au moins un délégué, plus un délégué par tranche de
10 000 habitants. Aucun membre ne dispose d’un nombre de siège excédant la majorité absolue
du nombre total de sièges.
Représentation des adhérents au comité syndical en 2016
Collectivité adhérente
Population en
nombre et en
pourcentage du total
Nombre de
délégués
Pourcentage
de délégués
Département 8 21 %
Val de Garonne Agglomération 62 073 25 % 7 18 %
CA du Grand Villeneuvois 50 067 20 % 6 16 %
SMICTOM LGB 46 096 19 % 5 13 %
CC Fumel Vallée du Lot* 25 579 10 % 3 8 %
CC des Bastides en Haut Agenais
Périgord
17 721 7 % 2 5 %
CC Coteaux et Landes de Gascogne 12 715 5 % 2 5 %
CC du Pays de Lauzun 11 094 5 % 2 5 %
CC de Duras 5 684 2 % 1 3 %
CC Lot et Tolzac 7 478 3 % 1 3 %
CC Porte d’Aquitaine en Pays de Serres 7 731 3 % 1 3 %
TOTAL 246 238 38 100 %
Source : CRC d’après la liste des délégués établie par ValOrizon en janvier 2016
Toutefois, le nombre de délégués du conseil départemental (huit), soit 21 % du comité
syndical, est toujours le plus élevé. Précédemment, la compétence du département en matière
d’élaboration du PDEDMA pouvait justifier cette prépondérance, confortée par la vocation
départementale du syndicat. Cela se traduisait par la fixation du siège à l’hôtel du département.
Mais depuis la mise en application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République, dite loi NOTRé, la compétence de planification est
exercée par la région : l’article L. 541-14 du code de l’environnement indique que « le projet
de plan est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité du président du conseil régional ». De
plus, ValOrizon envisage d’établir son siège administratif et social dans les locaux du futur éco-
parc à Damazan (voir infra).
En considération de l’évolution du rôle du département, déchargé de la planification en
matière de DMA, et du périmètre actuel du syndicat, qui ne couvre plus la totalité du territoire
de Lot-et-Garonne, la chambre régionale des comptes recommande à ValOrizon de réviser ses
statuts afin que la composition du comité syndical soit plus représentative du poids
démographique et des compétences de chaque adhérent. Le président du conseil départemental
a indiqué en prendre bonne note. L’ordonnateur s’est engagé à proposer aux membres du comité
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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syndical d’améliorer la représentativité par une modification statutaire qui devra être approuvée
à la majorité qualifiée des deux tiers.
Recommandation n° 1 : réviser statutairement la composition du comité syndical afin
qu’elle reflète le poids réel et les compétences des adhérents.
2 L’EXERCICE DES COMPÉTENCES
2.1 Le périmètre des compétences de ValOrizon
2.1.1 L’exercice tardif des compétences statutaires liées au traitement des DMA
En tant qu’établissements publics locaux, les syndicats mixtes sont régis par les
principes de spécialité et d’exclusivité ; dès lors qu’ils leur ont transféré une compétence, leurs
membres en sont corrélativement et totalement dessaisis. L’organisation de la gestion du service
public de gestion des déchets, dans le périmètre couvert par ValOrizon, maintient la
responsabilité de la collecte aux adhérents, tandis que le syndicat se charge du traitement et de
la prévention. Au 31 décembre 2014, la compétence collecte était donc exercée par trois
communautés d’agglomération, huit communautés de communes et un syndicat mixte. La
collecte des OMR est réalisée soit en porte-à-porte exclusivement, pour 70 % de la population
concernée, soit de manière mixte c’est-à-dire en porte-à-porte et par apport volontaire, pour les
autres. Cette collecte mixte s’adapte aux caractéristiques de territoires étendus, en zones rurales
d’habitat moins dense où l’apport volontaire est privilégié. La collecte des déchets s’effectue
également par le biais des déchèteries (voir infra).
À la jonction des compétences collecte et traitement, le transport est assuré par les
collectivités, le cas échéant jusqu’aux quais de transfert où sont regroupés les produits des
collectes dans les zones éloignées des sites de traitement et de valorisation. Quatre quais de
transfert, en Lot-et-Garonne, assurent le regroupement intermédiaire des déchets. ValOrizon en
gère deux, ceux de Miramont-de-Guyenne et de Fumel, auxquels s’ajoutent celui de Marmande,
géré par Val de Garonne Agglomération pour le haut de quai, par ValOrizon pour le bas de
quai3, et celui de Boé, exploité par la société Véolia. À partir des quais de transfert, les OMR
sont transportées par un camion de plus grande capacité pour être traitées soit dans une usine
d’incinération avec valorisation énergétique, soit en installation de stockage de déchets non
dangereux (ISDND).
3 L’expression « bas de quai » recouvre la gestion des déchets, par référence à la partie généralement
basse d’une déchèterie où sont installées les bennes et les voies de circulation des camions de vidage, interdite au
public. A contrario, le « haut de quai » recouvre les fonctions de gardiennage et la zone d’accueil au public (rampe,
circuit…).
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Bien qu’il n’ait pas la compétence collecte, afin d’en harmoniser les pratiques et
améliorer, en amont, leur qualité, pour augmenter, en aval, les performances de traitement et de
valorisation des déchets, ValOrizon a créé, en 2013, un « réseau technique départemental » qui
réunit les techniciens des collectivités en charge de la collecte. Ce réseau d’échanges permet de
monter des projets communs telles que des animations scolaires ou la formation de guides
composteurs.
Selon l’article 2 des statuts du syndicat, ValOrizon exerce « effectivement l’ensemble
des droits et des obligations afférents », notamment, au tri en centre de tri. Or, le comité syndical
a fait le constat, en novembre 2014, que certains adhérents avaient conservé la maîtrise de cette
fonction. Trois membres ont procédé à son transfert définitif au 1er janvier 2015, deux autres au
1er avril 2015. Ce transfert n’a concerné que les contrats conclus avec des centres de tri, que
ValOrizon a repris. Aucun personnel n’a été transféré à cette occasion.
Outre la nécessité, impérieuse, de se conformer aux statuts, il s’agissait, pour ValOrizon,
d’harmoniser les coûts du tri entre les adhérents. De gros écarts de prix existaient entre les
différentes collectivités, jusqu’à 70 € la tonne. L’hétérogénéité des tarifs résultait des différents
contrats conclus par les collectivités qui exerçaient encore la compétence. Ce coût a soulevé
avec acuité la question de la construction d’un centre de tri départemental dans la mesure où le
syndicat est dépendant des prestataires du tri.
Depuis 2012, ValOrizon a donc progressivement pris en charge les équipements
nécessaires à l’exercice de ses missions : deux installations de stockage de déchets non
dangereux (ISDND), deux sites en post traitement, deux quais de transfert, une plate-forme de
compostage ainsi qu’un centre de tri, qui lui ont été transférés par ses adhérents en même temps
que la compétence traitement.
L’ISDND de Nicole, créé par le SICTOM d’Aiguillon en 1980, a une capacité d’accueil
de 30 000 tonnes de déchets par an. Il recueille les déchets provenant de l’ouest et du sud du
département. Son autorisation d’exploitation, par arrêté du 12 août 2014, court jusqu’au
31 décembre 2020. Il ne détient pas de certification et n’accepte pas les déchets dangereux.
Le centre de tri de Nicole, créé par le SICTOM d’Aiguillon en 1995, accueille les
collectes sélectives et les déchets de déchèterie du sud-ouest du département. Il bénéficie d’un
arrêté d’autorisation d’exploiter daté du 23 mai 2013, pour une capacité autorisée
de 10 000 tonnes par an. Il ne détient pas de certification. Dans l’attente de l’aménagement d’un
centre de tri dans le futur éco-parc de Damazan (voir infra), l’activité de tri des emballages
ménagers est confiée à la société d’économie mixte locale (SEML) du Confluent dont
ValOrizon est actionnaire majoritaire : en 2016, le syndicat possédait 3 012 actions sur les
6 000 de la SEML, soit 50,2 % des parts. La SEML emploie une trentaine de salariés, dont
vingt-quatre en insertion.
L’ISDND de Monflanquin, exploité précédemment par le SMAV, a une capacité
d’accueil de 29 000 tonnes de déchets par an. Il recueille les déchets provenant du nord-est du
département. Certifié ISO 14001 (norme de management environnemental) en 2008, son
précédent arrêté d’autorisation d’exploiter, en date du 24 décembre 2014, valable jusqu’au
1er septembre 2016, a été renouvelé pour dix-sept ans. Il accepte les déchets dangereux.
La plate-forme de compostage de Monflanquin recueille les déchets verts collectés dans
le nord du département. D’une capacité de 8 000 tonnes par an, elle produit du compost qui est
donné aux collectivités adhérentes ou vendu aux particuliers et aux entreprises. Autorisée par
arrêté en date du 10 octobre 2001, elle bénéficie d’un nouvel arrêté en date du
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28 novembre 2011. Elle a été certifiée ISO 14001 en 2008. Son exploitation est confiée, par
contrat, à un prestataire.
ValOrizon est en charge des deux anciens centres d’enfouissement de Miramont-de-
Guyenne et de Réaup-Lisse, précédemment exploités par le SMID de Miramont-de-Guyenne
pour le premier, et par le SMICTOM LGB pour le second. Leur surveillance, pendant au
minimum trente ans, s’accompagne d’investissements et de réparations pour éviter tout risque
de pollution. Les biogaz et lixiviats que continuent de générer les casiers sont captés et traités
sur place.
ValOrizon exploite deux quais de transfert, celui de Miramont-de-Guyenne dont le
dernier arrêté d’autorisation d’exploiter date du 28 septembre 2009, d’une capacité autorisée
de 10 000 tonnes par an et celui de Fumel, dont le dernier arrêté d’autorisation d’exploiter date
du 17 juin 2013, d’une capacité autorisée de 500 m3. Ni l’un ni l’autre ne dispose de
certification.
2.1.2 Les déchèteries : une compétence en question
La gestion des déchèteries peut être rattachée soit à la compétence collecte, soit à la
compétence traitement. Les quarante déchèteries de Lot-et-Garonne demeurent gérées par les
collectivités en charge de la collecte. Leur nombre est stable depuis 2009. Elles représentent
une déchèterie pour 8 600 habitants, un taux nettement supérieur à la moyenne nationale de
14 200 habitants. En 2014, elles ont collecté, en moyenne, 207 kg par habitant et par an
(kg/hab./an) de déchets principaux, un résultat supérieur à la moyenne nationale de 197 kg.
Au 31 décembre 2014, l’ensemble des déchèteries du département prenait en charge au
minimum un type de déchets dangereux des ménages (DDM). La totalité des déchèteries a une
filière spécifique aux déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE), et 85 % du
parc accueillent les déchets d’activités de soins à risques infectieux (DASRI).
ValOrizon a lancé, fin 2015, une étude sur l’optimisation du parc de déchèteries : l’audit
du réseau, des flux, des conditions techniques et financières d’exploitation, des personnels
concernés, au regard de la réglementation afférente, devait permettre d’analyser les besoins
pour proposer des pistes d’optimisation chiffrées. Il en ressort que les déchèteries sont
« victimes de leur succès » : leur implantation sur tout le territoire a permis une hausse
constante du volume de déchets récupérés, et a encouragé les pratiques de tri. Un effort de
rationalisation est cependant nécessaire, car l’ensemble du réseau nécessite des investissements
pour réaliser des mises à niveau techniques et réglementaires obligatoires, notamment en termes
de sécurité des personnes, de protection de l’environnement, d’accueil des usagers, de
signalétique, et de formation des personnels. La fermeture d’une dizaine de sites et l’extension
de certains autres permettraient d’économiser des travaux de mise à niveau et d’optimiser le
réseau, tandis que la mutualisation des équipements serait propre à améliorer les rendements.
Dans sa phase ultime, l’étude envisage l’approfondissement des propositions
d’optimisation, en particulier par le transfert, à ValOrizon, de la gestion des « bas de quai ».
Les projections démontrent qu’un tel transfert, par tous les adhérents du syndicat, permettrait
de faire baisser les coûts de rotation et de traitement, grâce à une négociation territoriale globale,
d’optimiser la valorisation matière, en regroupant sur un seul site de stockage les matériaux
recyclables et en les vendant lorsque les cours sont au plus haut, de massifier les investissements
nécessaires aux mises aux normes des équipements existants, et, par la mise en réseau, de fermer
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certains sites trop proches les uns des autres, de mutualiser les agents et de rationaliser la gestion
des équipements. Selon l’ordonnateur, certaines collectivités adhérentes au syndicat, qui
couvrent des territoires ruraux, sont d’ores et déjà désireuses de transférer toute la compétence
collecte à ValOrizon.
La réflexion portée par le syndicat sur l’optimisation de la gestion des déchèteries ne
doit pas conduire, par une réduction mal conduite du nombre de sites, à un recul des bonnes
pratiques de tri que les installations en place ont permis d’encourager. Elle souligne, cependant,
l’acuité d’une redéfinition et d’une clarification des compétences, qui conduit à envisager la
montée en charge de ValOrizon comme garant d’une meilleure qualité et efficience de gestion.
Cette étude a été menée hors périmètre de l’AA. L’absence d’engagement de l’EPCI le
plus peuplé de Lot-et-Garonne dans une démarche de mutualisation et d’optimisation,
contradictoire avec la vocation départementale du syndicat, ressort comme une anomalie alors
que sont démontrés les gains potentiels d’une gestion mutualisée des équipements, des flux et
des personnels, au bénéfice des usagers.
2.2 Les performances de ValOrizon dépendent de celles de la collecte
2.2.1 Le cadre du PDEDMA et les objectifs nationaux des lois Grenelle I et II
Si ValOrizon n’est pas en charge de la collecte des DMA, l’atteinte des objectifs
nationaux et locaux des différents plans qui encadrent les activités de traitement et de
valorisation des DMA dépend, bien évidemment, des performances de collecte. Le syndicat a
donc tout intérêt, notamment par ses actions de prévention, à agir sur la production, en amont,
des déchets. Les statistiques collectées par Sinoe4 sont rendues publiques dans les rapports
annuels de l’observatoire départemental des déchets de Lot-et-Garonne (ODD 47) rattaché à la
direction de l’agriculture, de la forêt et de l’environnement du département, qui assure le suivi
du PDEDMA.
L’action du syndicat est encadrée par le PDEDMA, arrêté en 2009, dont les objectifs
généraux visaient à réduire la production d’ordures ménagères et à freiner l’augmentation
exponentielle des déchets collectés en déchèterie par la mise en œuvre d’un programme de
prévention, à réduire le tonnage de déchets résiduels grâce au développement des collectes de
déchets recyclables, à réduire la toxicité des déchets résiduels en développant une
communication en faveur de l’éco-consommation et en améliorant la collecte des DDM, à
réduire la quantité globale de déchets ultimes à enfouir en développant la valorisation organique
pour permettre la production d’un amendement de qualité valorisable en agriculture, et à mettre
en place des installations de tri et de traitement permettant de respecter l’objectif
d’autosuffisance du département. Deux séries d’objectifs chiffrés étaient fixées, à l’horizon
4 La base de données Sinoe, propriété de l’ADEME, collecte les données relatives aux DMA mais
également à d’autres types de déchets. Elle publie des indicateurs départementaux, régionaux et nationaux relatifs
aux flux de déchets collectés ou éliminés, et des indicateurs nationaux sur les coûts du service public d'élimination
des déchets.
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2011 et 2016, par type de déchet et selon les modes de collecte, de traitement, de recyclage et
de valorisation.
La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du
Grenelle de l’environnement, dite loi Grenelle I, a formalisé les 268 engagements de l’État et
de la nation retenus parmi les propositions faites en 2007 par les ateliers du Grenelle de
l’environnement. Elle les a organisés et reformulés juridiquement. Elle a été complétée par la
loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi
Grenelle II, qui applique et territorialise la première. En matière de déchets, la loi Grenelle I a
fixé comme objectifs nationaux de réduire la production d’OMA de 7 % par habitant avant
2014, d’augmenter le recyclage matière et organique afin d’orienter, vers ces filières, 35 % des
DMA en 2012 et 45 % en 2015, contre 24 % en 2004, et d’atteindre 75 %, dès 2012,
d’emballages ménagers recyclés.
L’article L. 541-15 du code de l’environnement prévoit une évaluation des plans tous
les six ans, ainsi que leur révision, si nécessaire, selon une procédure identique à celle de leur
adoption. Le département avait initié, fin 2014, la révision du PDEDMA. Toutefois, le vote de
la loi NOTRé a modifié la répartition des rôles : ce sont désormais les régions qui sont en charge
des plans de prévention et de gestion des déchets (voir infra). Les travaux de mise à jour, par le
département, ont donc été suspendus.
Dans l’attente de la validation du futur plan, ValOrizon doit poursuivre son activité sur
la base du PDEDMA dont les objectifs n’ont pas été révisés. Or, les dispositions législatives
votées depuis 2009 ont fait fortement évoluer les objectifs nationaux. Si ValOrizon peut, sans
risque, s’efforcer d’atteindre les objectifs législatifs en termes de volume de DMA à traiter, les
solutions techniques à mettre en œuvre pour y parvenir pourraient évoluer dans le plan en cours
d’élaboration par la région. Le flou inhérent à la caducité du PDEDMA 2009 et l’absence de
plan régional présentent des incertitudes préjudiciables à l’activité du syndicat.
2.2.2 Des statistiques de collecte contrastées
La catégorie des déchets ménagers et assimilés (DMA) englobe les déchets non
dangereux des ménages et ceux provenant des entreprises industrielles, des artisans,
commerçants, écoles, services publics, hôpitaux, services tertiaires, qui peuvent être collectés
et traités dans le cadre du service public d’élimination des déchets sans sujétion particulière.
On distingue parmi eux les ordures ménagères et assimilés (OMA) ou déchets « de routine »
qui recouvrent les ordures ménagères résiduelles (OMR, collectées en mélange dans les
poubelles ordinaires) et les déchets collectés sélectivement, soit en porte-à-porte, soit en apport
volontaire (emballages, déchets fermentescibles, verre…), et les déchets occasionnels
(encombrants, déchets verts, déblais et gravats…) collectés en déchèteries.
La population dans le département de Lot-et-Garonne a augmenté continûment depuis
2009, hormis une légère baisse en 2011. Elle atteignait 333 234 habitants en 2014 (source
Insee), dont près d’un tiers (99 409 habitants) réside dans l’agglomération d’Agen, en dehors
du périmètre couvert par ValOrizon. La tendance est à la stabilisation depuis 2013. Le
PDEDMA de 2009 ne prévoyait pas d’augmentation démographique entre 2005
(318 230 habitants) et 2016. Compte tenu des variations démographiques à la hausse, ce sont
bien les objectifs en kg/hab./an qu’il convient d’observer, et non le tonnage global, pour évaluer
le suivi du PDEDMA et les performances du service public de gestion des déchets. En 2014, le
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gisement total de DMA, à l’échelle du département, s’élevait à 199 082 tonnes, soit
596 kg/hab./an, dont 86 974 en collecte traditionnelle, et 109 092 en collectes séparatives. Ce
gisement est en progression puisqu’il s’élevait à 194 917 tonnes en 2012 (582 kg/hab./an), et
à 173 273 tonnes en 2005 (544 kg/hab./an). Or, le PDEDMA prévoyait de réduire le tonnage
total à 563 kg/hab./an en 2011 et à 568 kg/hab./an en 2016. La collecte des DMA représentait
en France, en 2013, 570 kg par habitant contre près de 590 kg en 2011, soit une baisse de 3,5 %.
En 2015, les volumes de DMA collectés dans le périmètre du syndicat étaient
de 530 kg/hab./an, alors qu’ils étaient, en 2012, de 573 kg/hab./an en France, et atteignaient
609 kg/hab./an en Nouvelle-Aquitaine. En 2015, ils se décomposent en 200 kg de déchets
occasionnels et 330 kg d’OMA, lesquelles recouvrent 260 kg d’OMR et 70 kg de collecte
sélective. La collecte n’est pas équilibrée sur le territoire : en 2015, on observait un écart
de 206 kg par habitant et par an de DMA collectés entre la CC Fumel Communauté et la CC
Porte d’Aquitaine en Pays de Serres (voir annexe 2, tableau n° 6).
Si, en matière d’OMA et d’OMR, les statistiques, sur le périmètre de ValOrizon, sont
globalement assez bonnes au regard des objectifs du PDEDMA et des lois Grenelle I et II,
emportant un résultat correct sur le volume de DMA, en revanche les statistiques de collectes
sélectives demeurent insuffisantes et ne progressent pas.
2.2.2.1 La collecte des ordures ménagères et assimilées (OMA)
Les OMA correspondent aux DMA dont on déduit les déchets produits
occasionnellement par les ménages – déchets verts, encombrants, déchets dangereux, déblais et
gravats, etc. – quel que soit le type de collecte des déchets occasionnels. C’est aussi la somme
des OMR et de la collecte sélective.
Sur le territoire départemental, la collecte a atteint précisément, en 2014, l’objectif 2014
fixé par la loi Grenelle I, soit 331 kg/hab./an, contre 350 kg/hab./an en 2010 (voir annexe 2,
tableau n° 7). Les performances des collectivités adhérentes à ValOrizon sont globalement
meilleures que celles de l’ensemble du département : en 2015, le volume moyen d’OMA, dans
le périmètre de ValOrizon, était de 325 kg/hab./an. La CC Porte d'Aquitaine en Pays de Serre
présente le poids de collecte le plus faible avec 284 kg/hab./an, contre 365 kg/hab./an pour la
CA du Grand Villeneuvois qui présente le poids le plus élevé.
2.2.2.2 La collecte des ordures ménagères résiduelles (OMR)
La collecte des OMR dans le département de Lot-et-Garonne n’a cessé de diminuer de
2010 à 2014. Selon le rapport de l’ODD 47, la quantité d’OMR collectées est passée de
95 272 tonnes en 2010, à 86 974 tonnes en 2014, soit une diminution d’environ 9 % sur la
période et un taux annuel moyen d’environ 2 %. Cette diminution des tonnages d’OMR
rapportée au nombre d’habitants du département est également en baisse progressive. Ainsi, la
collecte représentait 285 kg/hab./an en 2010, contre 260 en 2014. L’objectif 2011 du PDEDMA
n’est pas atteint en volume global mais est atteint, depuis 2011, rapporté au nombre d’habitants
(voir annexe 2, tableau n° 8). À titre de comparaison, en France, selon les données 2012, la
collecte d’OMR représentait 269 kg/hab./an, soit 7 kg de plus que pour le seul département de
Lot-et-Garonne la même année.
En ce qui concerne le territoire de ValOrizon, la collecte des OMR atteint 62 307 tonnes
pour 239 812 habitants en 2015, soit 260 kg/hab./an (données Sinoe 2015 – voir annexe 2,
tableau n° 9). Cette même année, parmi les collectivités adhérentes au syndicat, la CC du Pays
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
de Lauzun présentait le plus faible poids de collecte des OMR, soit 229 kg/hab./an, contre
304 kg/hab./an pour la CA du Grand Villeneuvois qui présentait le plus fort poids, la moyenne
étant de 257 kg/hab./an. En 2015, sur les collectivités adhérentes au syndicat, l’objectif 2011
du plan était atteint (260 kg/hab./an collectés pour un objectif de 273 kg/hab./an). L’objectif
2016 de 240 kg/hab./an n’est, cependant, pas encore atteint.
2.2.2.3 La collecte sélective
La collecte sélective concerne les emballages ménagers recyclables (EMR), le papier et
le verre. Elle est en hausse progressive, dans le département de Lot-et-Garonne, depuis 2010,
où elle s’élevait à 64,7 kg/hab./an, pour atteindre 70,9 kg/hab./an en 2013. On constate
cependant une légère baisse en 2014, à 70,6 kg/hab./an (voir annexe 2, tableau n° 10). À titre
de comparaison, en 2012, la moyenne départementale était de 70,3 kg/hab./an, alors qu’elle
atteignait 76 kg/hab./an sur le territoire national, et 86 dans la région Nouvelle-Aquitaine. En
ce qui concerne le syndicat ValOrizon, la collecte sur son territoire stagnait à 70 kg/hab./an
en 2015.
Si l’on considère les différents volets de la collecte sélective, les indicateurs sont
médiocres pour chaque secteur. La collecte des EMR a augmenté sur la période 2010-2014,
malgré une légère baisse en valeur en 2014, mais ni les objectifs 2011 du PDEDMA,
de 22,4 kg/hab./an, ni les objectifs 2016, de 25,9 kg/hab./an, n’ont été atteints, puisque seuls
21,05 kg/hab./an ont été collectés en 2014 (voir annexe 2, tableau n° 11).
La collecte du papier a connu une forte progression en 2010 et 2011 (voir annexe 2,
tableau n° 12), passant de 19,4 à 22,4 kg/hab./an, puis la situation s’est dégradée jusqu’en 2014
où le volume s’abaisse à 22 kg/hab./an. Les objectifs du plan, de 24 kg/hab./an en 2011, et
de 30,5 kg/hab./an en 2016, sont loin d’être atteints.
La collecte du verre a suivi une évolution similaire à celle du papier, soit une progression
jusqu’en 2011 où on atteint 29 kg/hab./an (voir annexe 2, tableau n° 13), puis une diminution
jusqu’en 2014 où l’on retrouve le niveau de 2009 de 27 kg/hab./an. Les objectifs du plan,
de 35 kg/hab./an en 2011 et de 40 kg/hab./an en 2016, n’ont donc jamais été atteints.
Selon l’ordonnateur, la stagnation des collectes sélectives s’explique par les modes de
collecte, distincts, instaurés par les collectivités. Celles qui pratiquent la collecte en porte-à-
porte ont vu les tonnages augmenter, alors que la stagnation est le fait de celles qui ont conservé
le principe d’une collecte en apport volontaire. Par ailleurs, la qualité des contrôles opérés sur
les collectes a une incidence importante sur la valorisation, en aval : les taux de refus
augmentent lorsque le contrôle n’est pas suffisamment opérant, et les volumes recyclés
diminuent, entraînant une hausse des coûts.
La stagnation des performances de collecte sélective et les indicateurs inférieurs aux
moyennes nationale et régionale mettent en cause l’organisation, en amont, de la collecte. Ils
ont un impact direct sur les performances de traitement et de valorisation qui relèvent de la
compétence de ValOrizon. La dispersion des responsabilités et les différences de pratique
induisent des contre-performances qui doivent inciter le syndicat à engager, avec ses adhérents,
une réflexion sur l’harmonisation des pratiques, laquelle peut passer par un transfert de
compétences au bénéfice d’un opérateur unique.
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VALORIZON
21
2.2.3 Les performances de traitement et la valorisation de ValOrizon
Les déchets collectés en amont par les collectivités compétentes font, selon leur nature,
l’objet de différents modes de tri et de traitement, qui induisent des niveaux de taxation
différents selon le degré de valorisation qui en découle :
- l’enfouissement dans des installations de stockage des déchets non dangereux
(ISDND), qui peut faire l’objet de valorisation énergétique ;
- le recyclage après passage dans des centres de tri (valorisation matière) ;
- la valorisation organique via du compostage ou de la méthanisation ;
- l’incinération, avec ou sans récupération d’énergie.
Au sein-même du syndicat ValOrizon, selon les collectivités adhérentes, l’orientation
des DMA peut différer ; ValOrizon ne traite qu’une partie, majoritaire, des déchets de ses
adhérents. De forts écarts s’observent concernant le pourcentage des DMA stockés ou incinérés
sans récupération d'énergie : en 2015, leur part variait de 48,8 % à 71,8 %, la moyenne de toutes
les collectivités adhérentes s’établissant à 59,8 % (voir annexe 3, tableau n° 14).
2.2.3.1 Une partie du traitement des DMA est toujours externalisée
Le précédent rapport de la chambre soulignait qu’en 2005, 24 % des OMR de Lot-et-
Garonne étaient traités hors du département : 17 % en Gironde, à Lapouyade, et 8 % dans le
Tarn-et-Garonne, à Montech. Toutefois, le volume de déchets sous-traités par le SMAV en
Tarn-et-Garonne était en baisse, puisqu’il ne représentait plus, en 2008, que 2 753 tonnes,
contre 9 751 tonnes en 2006.
Durant la période 2012-2016, à partir de l’exercice effectif de la compétence traitement
par ValOrizon, le volume total des OMR collectées par les adhérents s’est abaissé
de 79 941 tonnes en 2012, à 72 986 tonnes en 2016, soit une baisse de 9 %, tandis que dans le
même temps, le volume de déchets exportés pour traitement hors du département est passé
de 18 850 à 15 902 tonnes, soit une baisse de 16 %. La capacité du syndicat à traiter les déchets
issus de son territoire est donc en amélioration : après un pic de 26,1 % de déchets exportés en
2013, le volume exporté est en baisse et sa part s’établissait à 21,8 % en 2016.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Bilan quantitatif de l’exportation des OMR sur le périmètre de ValOrizon
de 2012 à 2016
En tonnes 2012 2013 2014 2015 2016
Traitement des OMR externalisé à
Lapouyade (33) et à Montech (82) 18 850 19 970 16 991 18 269 15 902
Traitement des OMR à l’intérieur du
département : Nicole, Monflanquin 61 091 56 552 60 262 58 381 57 084
TOTAL des OMR de ValOrizon 79 941 76 522 77 253 76 650 72 986
Pourcentage des OMR traités
hors du département 23,6 % 26,1 % 22,0 % 23,8 % 21,8 %
Source : CRC d’après les données de ValOrizon
Pour le traitement des déchets recyclables, trois centres de tri extérieurs accueillent les
collectes sélectives de certains adhérents de ValOrizon :
- Val de Garonne Agglomération envoie ses déchets de collecte sélective, soit
3 841 tonnes en 2016, au centre de tri d’Illats (Gironde) ;
- la CA du Grand Villeneuvois envoie ses déchets de collecte sélective, soit 1 088 tonnes
en 2016, au centre de tri de Montech (Tarn-et-Garonne) ;
- Fumel communauté envoie ses emballages, soit 302 tonnes en 2016, au centre de tri
de Catus (Lot).
2.2.3.2 Les DMA traités par ValOrizon
En 2015, ValOrizon a traité 55,5 % des 127 160 tonnes de DMA collectées sur le
territoire du syndicat.
Évolution des volumes de DMA traités par ValOrizon de 2012 à 2016
En tonnes 2012 2013 2014 2015 2016 Capacité
réglementaire
Traitement par enfouissement 58 618 57 817 59 151 59 076 57 084
dt ISDND Nicole 25 008 28 188 30 039 30 622 29 984 30 000 t/an
dt ISDND Monflanquin 33 611 29 629 29 112 28 454 27 100 29 000 t/an
Centre de tri (Nicole) 1515 1727 1747 1632 1903,7 10 000 t/an
Compostage (Monflanquin) 9 043 8 727 9 623 9 833 11 641 8 000 t/an
TOTAL 69 176 68 271 70 521 70 541 70 629
Compost produit (Monflanquin) 1 701 2 150 2 434 2 348 3 288
Source : CRC d’après les rapports d’activité de ValOrizon
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VALORIZON
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Le tonnage de déchets enfouis dans l’ISDND de Nicole a augmenté de près de 20 % de
2012 à 2016, allant même jusqu’à dépasser de 622 tonnes, en 2015, la capacité réglementaire
autorisée de 30 000 tonnes par an, avant de décroître légèrement en 2016 (29 984 tonnes). Au
contraire, le volume enfoui dans l’ISDND de Monflanquin a baissé de 19 % en 2016 par rapport
à 2012, ce qui a permis de respecter la capacité réglementaire fixée à 29 000 tonnes par an.
En ce qui concerne le traitement des déchets verts, le tonnage accueilli par la plate-forme
de compostage de Monflanquin est également en croissance entre 2012 et 2016, malgré une
légère diminution en 2013, passant de 9 043 tonnes en 2012 à 11 641 tonnes en 2016, soit une
augmentation totale de 28,7 %. Le volume pris en charge a dépassé, chaque année, la capacité
totale autorisée de 8 000 tonnes. La production effective de compost qui en découle a également
augmenté sur la période, de 1 701 tonnes en 2012 à 3 288 tonnes en 2016, soit une augmentation
de plus de 93 % sur la période et un taux de croissance annuel moyen de 19 %.
2.2.3.3 La valorisation du biogaz
Valorization du biogaz dans les ISDND gérés par ValOrizon de 2012 à 2016
2012 2013 2014 2015 2016
Énergie électrique produite par l'ISDND
de Nicole (en kilowatt-heure - kWh) 852 540 1 075 283 1 929 252 1 306 997 927 030
Chaleur produite par l'ISDND de
Monflanquin (en Normal mètre cube -
Nm3)
5 338 434 5 084 442
Source : CRC d’après les rapports d’activité de ValOrizon
L’ISDND de Nicole est équipé d’un système de valorisation énergétique du biogaz capté
dans les casiers, opérationnel depuis le 29 janvier 2011. L’énergie électrique produite,
entièrement vendue à EDF, a augmenté de 9 % de 2012 à 2016, soit un taux de croissance
annuel moyen de 2,1 %. Ainsi, 852 540 kWh étaient produits en 2012, contre 927 030 kWh en
2016, qui ont généré 97 619,23 € de recettes auprès d’EDF-OA (obligation d’achat). La baisse
de 29 % de cette production d’électricité en 2016, qui a engendré un recul des recettes
de 30 329 €, s’explique par la diminution du volume de biogaz capté lors du passage d’une
alvéole à l’autre, une nouvelle se superposant à la précédente lorsque cette dernière arrive à
saturation.
Sur le site de Monflanquin, une installation de valorisation énergétique est en
fonctionnement depuis le 20 janvier 2015. La chaleur produite est utilisée in situ :
5 084 442 Nm3 (Normal mètre cube) de biogaz ont été récupérés en 2016, ce qui a permis de
sécher 813 m3 de boues issues de la station de traitement des lixiviats. La production de biogaz
a diminué comparativement à l’année 2015 (- 5 %), alors que le volume de boues séchées a
augmenté (+ 47 %).
Le SMAV portait, avant le transfert à ValOrizon, un projet de réalisation et
d’exploitation d’une centrale de valorisation du biogaz, par production d’électricité, sur ce site.
Il avait conclu un accord, en avril 2011, pour une durée de quinze ans, avec la société PRO2
Environnement. Après le transfert de compétence du SMAV à ValOrizon, ce dernier a constaté
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
que l’accord n’avait jamais été exécuté. La qualification juridique du document, contrat, marché
ou convention, était problématique, tout comme la capacité respective des parties à honorer
leurs engagements : le syndicat quant au volume de biogaz produit, le prestataire quant à la
technologie de production d’électricité à mettre en œuvre. L’ordonnateur estime, après avoir
fait mener une étude juridique, que ce document s’apparente à une convention d’occupation du
domaine public. Pour lui, « en l’état de la convention, PRO2 ne peut exécuter ses
engagements ». Il a proposé une résiliation amiable sans compensation financière, refusée par
le prestataire, lequel sollicitait une indemnité de 150 000 €. ValOrizon a, dès lors, « réclamé
l’application d’un article de la convention indiquant que si la convention n’était pas remise en
application, PRO2 devrait payer les augmentations de TGAP liées au fait qu’il ne réalise pas le
contrat : 60 000 € en 2013 et 2014 et 300 000 € en 2015 ». De fait, la production d’électricité à
partir du biogaz devait permettre au syndicat de minorer la TGAP à laquelle il est assujetti. De
surcroît, PRO2 Environnement refusait de reverser une part de gains qu’aurait générés la vente
d’électricité, difficulté s’ajoutant aux contradictions entre le document signé avec le prestataire,
prévoyant une mise à disposition du terrain par le syndicat, alors que la délibération du SMAV
entérinant l’accord donnait pouvoir au président de signer une convention de location du terrain.
Ce hiatus entre les deux documents fragilisait juridiquement l’accord, devenu intenable pour le
prestataire, selon l’ordonnateur : « les conditions financières dans lesquelles le gérant de PRO2
a signé sont aujourd’hui insupportables économiquement et financièrement pour une société
qui voudrait réaliser ce contrat. Il n’y a pas de possibilité de valorisation sans que le contrat
précédent soit rompu ».
L’inexécution de l’accord a eu des répercussions financières, la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP) étant fixée en fonction du mode et des performances de valorisation
des DMA (voir infra). L’absence de valorisation du biogaz produit sur le site de Monflanquin
entraînait une taxation sans abattement. De surcroît, le montant de la TGAP a augmenté sous
l’effet de différents textes réglementaires, notamment des objectifs fixés par les lois Grenelle I
et II. En conséquence, elle devait augmenter de 24 € la tonne en 2014 à 32 € la tonne en 2015
si le syndicat ne s’engageait pas dans une démarche de valorisation de 75 % du biogaz produit.
Conscient de ses propres responsabilités dans la situation d’impasse qu’il rencontrait, le
syndicat a choisi de ne pas porter l’affaire devant les tribunaux, tentant la médiation directe,
laquelle a échoué : l’ordonnateur a indiqué qu’il n’y avait plus d’échanges entre les deux parties
depuis juin 2013. Le syndicat s’est, néanmoins, orienté vers une solution technique de
valorisation calorifique du biogaz : il a recours, depuis 2015, à la location d’une installation de
production de chaleur permettant d’assécher les boues de la station de lixiviats, avant leur
enfouissement. De la sorte, il a pu contenir son taux de TGAP et le faire baisser à 20 € la tonne,
générant une économie de 360 000 € par an. Le recours à une solution de location pour une
durée de 48 mois à compter de la réception de l’installation, jusqu’en mai 2019, permettait au
syndicat de minimiser les risques si PRO2 Environnement avait décidé de porter l’affaire au
contentieux. L’ordonnateur fait valoir, cependant, qu’il aurait préféré mettre en œuvre la
solution technique de production d’électricité choisie initialement par le SMAV, qui requérait
« une montée en compétence des agents du syndicat et [générait] également une économie sur
le montant total du marché ».
La situation demeure transitoire, dans l’attente d’un règlement définitif des relations
avec PRO2 Environnement. Si une solution temporaire a été trouvée pour valoriser
thermiquement le biogaz, et minorer le montant de la TGAP, il convient que ValOrizon retrouve
la maîtrise de ses choix technologiques, afin d’optimiser ses ressources, de manière pérenne et
conformément aux objectifs environnementaux. L’ordonnateur s’est engagé à tout mettre en
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VALORIZON
25
œuvre pour trouver une sortie à cette situation conflictuelle sans pénalité. La chambre régionale
des comptes lui recommande de mettre un terme définitif aux relations non exécutées, de nature
conventionnelle ou contractuelle, avec le prestataire.
Recommandation n° 2 : mettre fin aux relations non exécutées, de nature
conventionnelle ou contractuelle, avec la société prestataire pour la valorisation du
biogaz.
2.3 La prévention et l’économie circulaire
2.3.1 Le programme local de prévention et de réduction des déchets 2012-2016
Sans que la prévention de la production des déchets soit une compétence à part entière,
elle est devenue le corollaire de toute politique de gestion des déchets. Elle se définit comme
l’ensemble des mesures permettant de réduire la quantité de déchets produits et leur nocivité.
Elle incombe à tout acteur détenant les compétences de collecte et de traitement des DMA.
ValOrizon s’est fortement investi dans cette dimension, de plus en plus impérative, de la
politique de gestion des déchets, comme le prévoyait le PDEDMA.
L’article L. 541-15-1 du code de l’environnement, créé par la loi Grenelle II, prévoit la
définition, par les collectivités territoriales responsables de la collecte ou du traitement des
DMA, au plus tard le 1er janvier 2012, d’un programme local de prévention des déchets (PLP),
fixant des objectifs de réduction des DMA et les mesures à mettre en place pour les atteindre,
en cohérence avec le plan régional de réduction des déchets. En 2011, ValOrizon a signé avec
l’ADEME un contrat quinquennal, à compter de l’exercice 2012, pour la mise en place d’un
programme local de prévention et de réduction des déchets ménagers, qui couvre l’ensemble
du Lot-et-Garonne. Un des objectifs du contrat visait la réduction de 7 % des OMA (hors
tonnage des déchèteries) de 2012 à 2017. Afin d’organiser le PLP, le syndicat a mis en place :
une commission prévention, composée de cinq élus et de techniciens, qui valide les projets ; un
comité de pilotage, composé de l’ADEME et de la commission prévention ; un comité de suivi ;
un règlement intérieur du programme, qui cadre les conditions d’éligibilité d’un projet et son
financement ; et un « réseau technique départemental », composé du référent prévention de
chaque collectivité adhérente, pour dimensionner et mettre en œuvre des actions
départementales de façon collaborative. Les subventions de l’ADEME sont servies au syndicat
qui les reverse aux collectivités en fonction des actions menées, d’une grande variété, de la
distribution de composteurs à la mise en place de plateformes de compostage. Dans le cadre de
la convention globale, le syndicat organise de nombreuses animations et visites de sites. Il a,
par ailleurs, mis en place une collecte sélective de meubles et literies grâce à la signature d’un
contrat territorial de collecte de mobilier avec l’éco-organisme Éco-mobilier, en 2014.
Cependant, la CA du Grand Villeneuvois disposait déjà d’un programme de prévention
des déchets, et l’agglomération d’Agen, en raison de son retrait programmé du syndicat, n’était
pas concernée par la convention, dont le périmètre était, pourtant, départemental : l’ADEME
finance, par ce biais, l’intégralité des actions réalisées en Lot-et-Garonne. Pour qu’un
interlocuteur unique représente l’ensemble des intercommunalités compétentes sur le territoire
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
départemental, l’AA et le syndicat ont signé une convention de partenariat, le
18 décembre 2013, par laquelle la première a accepté de faire réaliser, pour son compte et sous
son contrôle, par ValOrizon, les missions afférentes à la mise en place du PLP sur son territoire.
En 2014, un avenant à la convention y a adjoint la responsabilité élargie du producteur (REP)
ameublement afin de valoriser les déchets d’ameublement, pour diminuer les tonnages à enfouir
ou à incinérer.
Dans le cadre du PLP, l’ADEME a financé une partie du salaire d’un agent recruté par
le syndicat en contrat aidé, à compter du 1er octobre 2014, afin d’assurer l’animation scolaire
en matière de prévention. Les collectivités qui sollicitent son intervention versent une
contribution financière à ValOrizon, celles qui sont autonomes dans la réalisation des
animations scolaires sont subventionnées par l’ADEME via le syndicat.
Il ressort de la mise en œuvre du PLP que ValOrizon est l’opérateur principal et
quasiment unique de la prévention en Lot-et-Garonne. En offrant à l’AA de porter le
subventionnement, sur son territoire, des actions de prévention financées par l’ADEME, le
syndicat montre l’intérêt de centraliser la coordination d’une politique à l’échelle du
département. Ce faisant, il souligne le caractère artificiel de l’articulation des compétences
prévention et traitement entre l’AA et ValOrizon.
2.3.2 La convention « territoire zéro déchet zéro gaspillage » depuis 2015
L’économie circulaire est fondée sur le développement d’un système de production et
d’échanges prenant en compte, dès leur conception, la durabilité et le recyclage des produits ou
de leurs composants de sorte qu’ils puissent être réutilisés ou redevenir des matières premières
nouvelles, permettant de réduire la consommation des ressources et d’améliorer l’efficacité de
leur utilisation. Cette optimisation du cycle de vie des produits vise à accroître l’efficacité dans
l’usage des matières et prend en compte de manière intégrée l’économie des ressources
– matières, énergie et eau – ainsi que la réduction des émissions de gaz à effet de serre,
nécessaires à ce cycle5. Le contexte réglementaire national en matière de réduction des déchets
recherche à limiter le gaspillage de ressources, prévenir l’impact environnemental et valoriser
les déchets. Il requiert une baisse des tonnages résiduels, grâce à la prévention, au tri à la source
des bio-déchets, à la révision et à l’harmonisation des modes de collectes, à l’augmentation de
la valorisation.
En 2015, en partenariat avec le département et l’AA, ValOrizon s’est porté candidat à
l’appel à projets « territoire zéro déchet zéro gaspillage » porté conjointement par le ministère
de l’écologie, du développement durable et de l’énergie et l’ADEME. Dans l’optique de
diminuer la production de déchets, en amont, et d’optimiser leur valorisation, en aval, il a décidé
de repenser le mode de traitement « en évitant des projets d’installations problématiques tant
sur le plan sociétal qu’environnemental ». Cette candidature est intervenue alors qu’un nouveau
plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux (PPGDND) était en cours de
réflexion par le département ; elle s’inscrivait en cohérence avec le futur plan, et ValOrizon
soulignait alors qu’elle intervenait « à point nommé pour le département », dans cette « phase
de restructuration totale de sa politique de gestion des déchets […] intégrée dans une dynamique
d’économie circulaire ». Le syndicat exposait son intention d’aller « plus loin dans ses actions
5 Définition tirée de la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte, titre IV.
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VALORIZON
27
de prévention pour dépasser l’objectif du programme de prévention des déchets » signé
en 2011 : il s’agissait, pour lui, d’amener le territoire à réduire notamment, sur trois ans, les
DMA de 7 % et les OMA de 9 %.
Le syndicat affirme, dans cette convention, sa volonté de travailler sur tout le Lot-et-
Garonne, incluant le périmètre de l’AA, et de « mutualiser les moyens humains, techniques et
financiers pour plus d’efficacité » : grâce au réseau technique départemental préexistant,
l’équipe projet souhaite fédérer les moyens du syndicat, du département, de l’AA et des
collectivités adhérentes, démontrant, là encore, la pertinence d’une démarche à l’échelle
départementale.
2.3.3 Le projet d’éco-parc à Damazan, dans la zone d’activités de la Confluence
Dans cette logique d’économie circulaire, ValOrizon porte le projet de regrouper les
produits du tri sur un site centralisé, à Damazan, qui permettrait une massification de la
ressource et une négociation au niveau départemental susceptible de faire augmenter les
recettes. Sa réflexion porte : sur les encombrants réutilisables, qui représentent 2 500 à
4 000 tonnes sur les 10 000 tonnes traitées dans le département ; sur la filière textile, dont la
récupération demeure faible ; sur les plastiques durs (encombrants, mobiliers de jardin
volumineux notamment), pour lesquels il n’existe pas, actuellement, de valorisation ; sur le tri
à la source des bio-déchets, afin de déterminer le maillage territorial et le mode de gestion de
leur collecte, individuelle, collective, semi-collective ; sur la tarification incitative, avec
l’objectif de la généraliser dans l’ensemble du département en 2021 ; enfin, sur une étude autour
des bas de quais. Le syndicat table sur une hausse des recettes de 15 à 20 % grâce à une gestion
collective et centralisée des ressources issues du tri.
Pour ce faire, le syndicat est en cours d’acquisition de 28 000 m2 de locaux industriels
et administratifs sur un terrain de 16 hectares, sur le site de Damazan, dans la zone d’activités
de la Confluence. Il prévoit d’y déployer ses nouvelles activités dans un éco-parc. La zone
d’activités de la Confluence est gérée par un syndicat mixte, détenu à 80 % par le département
et à 20 % par la CC du Confluent – laquelle a fusionné, au 1er janvier 2017, avec la CC du
canton de Prayssas, pour former la CC du Confluent et des Coteaux de Prayssas. La SEM 47
est l’aménageur de cette zone, pour le compte du syndicat mixte du Confluent. Dans un premier
temps, ValOrizon sera locataire de la SEM 47.
L’éco-parc n’accueillera que des déchets valorisables et non dangereux. Seront
implantés sur cette zone :
- le siège social du syndicat, actuellement situé à l’hôtel du département ;
- une unité de valorisation et de tri des emballages ménagers légers propres et secs issus
des collectes sélectives du département, accolée à une recyclerie ;
- un cluster économie circulaire et valorisation des matériaux recyclables, avec l’accueil
d’entreprises spécialisées en la matière.
Les projets de ValOrizon ont dû être différés en raison d’un contentieux consécutif à la
vente des locaux et de l’emprise foncière, et de leur préemption, par la SEM 47 agissant pour
le compte de la commune de Damazan, en septembre 2015. L’ordonnance de référé ayant rejeté
la demande de l’acquéreur initial, le syndicat peut désormais prévoir l’acquisition de ces biens
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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auprès de la SEM 47, pour un montant 3,5 M€. L’achat devait être concrétisé fin 2017, selon
un montage financier qui restait à établir.
Le nouveau centre de tri départemental de déchets recyclables ménagers, multi-filières,
en projet à Damazan, devrait remplacer le centre actuellement en fonctionnement à Nicole,
exploité par la SEML du Confluent, dont le syndicat doit reprendre les vingt-quatre emplois
d’insertion (en équivalents temps plein) de l’activité tri. Les travaux devraient commencer en
janvier 2018, pour une mise en service en juin 2018. La capacité prévue du centre de tri est
de 15 000 tonnes par an, soit 5 000 de plus qu’à Nicole. Compte tenu des volumes actuellement
traités à Nicole (1 904 tonnes en 2016), auxquels devraient être adjoints les volumes que
certains adhérents externalisent aujourd’hui (voir supra), qui représentaient, en 2016, un total
de 5 231 tonnes expédiées vers les centres de tri d’Illats, Montech et Catus, le nouveau centre
de tri sera en surcapacité, à volumes constants, si les flux de l’AA ne sont pas dirigés vers lui,
quand bien même les consignes de tri seraient étendues à tous les plastiques.
Cette centralisation de l’activité tri obligera les collectivités adhérentes à adapter leurs
pratiques de collecte et à harmoniser les modes de tri, en choisissant de fonctionner à deux ou
trois flux, sans ou avec papier et carton, ce qui aura un impact sur les coûts de collecte.
Sur le site sera également implanté le cluster « économie circulaire et valorisation des
matériaux recyclables », outil de mutualisation des ressources et des services dont ValOrizon
est à l’origine, qui doit servir à identifier les synergies possibles entre les entreprises, les fédérer
et créer un cadre favorable à leur implantation, pour que la zone devienne un pôle d’attractivité
pour le territoire. Sous la forme d’une association de loi 1901 à laquelle peuvent adhérer des
personnes morales ayant un lien avec la gestion des déchets, le cluster a pour objectif de
« travailler sur des projets communs de valorisation des matériaux dans une logique d’économie
circulaire ». ValOrizon lui apporte une aide administrative : il héberge son siège social, prête
des salles de réunion et met à disposition le temps de travail d’un de ses agents, chargé de
mission pour de l’animation et du travail administratif. Les membres du cluster, outre
ValOrizon, sont des entreprises locales de tri et de valorisation des déchets, des entreprises
issues de l’économie sociale et solidaire, un centre de recherche, et la CCI 47. Le cluster a été
labellisé par le département de Lot-et-Garonne en juillet 2015.
Enfin, ValOrizon adhère, depuis février 2017, à l’institut de l’économie circulaire,
association de loi 1901 qui a pour ambition de rassembler les acteurs de l’économie circulaire
afin de la promouvoir, de la dynamiser et d’échanger à son sujet. Par cette adhésion, le syndicat
a souhaité « s’entourer d’expertise sur l’économie circulaire afin de pouvoir mieux développer
l’ensemble des projets à venir », conformément aux compétences d’intervention sur les
thématiques liées à l’économie circulaire et à la transition énergétique depuis la modification
des statuts du syndicat en décembre 2016. De plus, l’institut de l’économie circulaire pourra
être un appui pour mener à bien les projets de l’éco-parc ainsi que le pacte « territoire zéro
déchet zéro gaspillage » qui entrent directement dans cette thématique.
2.3.4 Le futur plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD)
L’article 8 de la loi NOTRé a modifié le code de l’environnement et donné à la région
une compétence en matière de déchets et d’économie circulaire, entraînant l’arrêt des travaux
de renouvellement du plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux (PPGDND),
qui devait remplacer le PDEDMA, par le département. La région Nouvelle-Aquitaine, qui a en
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VALORIZON
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charge l'élaboration du plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) prévu à
l’article L. 541-13-1 du code de l’environnement, en a entamé les travaux préparatoires en
décembre 2016.
Selon les dispositions du code de l’environnement, le PRPGD comprendra un état des
lieux de la prévention et de la gestion des déchets, une prospective à six ans et douze ans, des
objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets, une planification
de la prévention et de la gestion des déchets aux mêmes termes, et un plan régional d’actions
en faveur de l’économie circulaire. Il regroupera donc, en matière de DMA, les douze plans
départementaux de prévention et gestion des déchets non dangereux. La région prévoit
l’approbation définitive de l’ensemble des volets du plan à la fin de l’année 2018. Les phases
de concertation et de co-constuction se déroulent dans le cadre de réunions territorialisées afin
de favoriser la participation des acteurs locaux.
Le comité syndical de ValOrizon a désigné ses délégués et leurs suppléants qui siégeront
à la commission consultative d’élaboration et de suivi du PRPGD. Toutefois, le syndicat craint
de ne pas être associé, autant que par le passé, au processus de planification : il était, lors de
l’élaboration du PDEDMA validé en 2009, le concepteur du document, pour le compte du
département. Le président du conseil régional affirme, cependant, la volonté de la région
d’associer largement les acteurs, notamment par l’organisation d’ateliers thématiques sur les
territoires et de comités techniques, afin de partager les constats et de co-construire les
ambitions du PRPGD.
L’état des lieux, premier volet du PRPGD, a été réalisé en mai 2017. Il montre
notamment, à l’échelle régionale, que la bonne dynamique de réduction des ordures ménagères
doit être poursuivie, que l’extension des consignes de tri des plastiques est en phase de
développement, que près de la moitié des DMA sont collectés en vue d’une valorisation, que la
valorisation énergétique se développe, que le traitement est majoritairement fait à proximité,
que le dispositif REP est globalement conforme aux objectifs. Les axes d’amélioration
concernent, pour les DMA, la réduction des déchets occasionnels, le développement du tri des
bio-déchets à la source, la valorisation énergétique des DMA résiduels envoyés en ISDND ou
en incinération.
Au titre des points positifs, dans le Lot-et-Garonne, les actions de prévention ont permis,
selon l’enquête collecte 2015, de porter à 16 130 le nombre de composteurs distribués dans le
département, soit un composteur pour 17 habitants en maison individuelle ; au niveau régional,
ce ratio est d’un composteur pour 12 habitants. Cependant, il n’existe pas de projet de
compostage partagé (immeuble, quartier…) alors que d’autres départements ruraux ont engagé
des programmes en la matière. L’état des lieux régional estime que les actions de prévention
ont permis de faire baisser globalement la quantité des OMA collectés de 5 % (346 kg/habitant
en 2015 contre 364 kg/habitant en 2010) ; l’incidence est plus importante en Lot-et-Garonne
puisque la diminution atteint 9 %.
L’évolution des déchets collectés en déchèterie montre une augmentation régionale
de 10 % entre 2010 et 2015, qui induit une hausse globale du volume de DMA. L’analyse par
département révèle de fortes disparités ; pour le département de Lot-et-Garonne, la hausse des
collectes en déchèterie a atteint 33 % entre 2010 et 2015, qui se traduit par une progression
de 5 % du volume global des DMA collectés. Malgré les efforts réalisés en matière de
prévention, au total, 648 kg/hab./an de DMA ont été collectés en 2015 en région Nouvelle-
Aquitaine, contre 638 kg en 2010, soit une hausse de 2 %. Les ordures ménagères constituent
en moyenne annuellement 344 kg/hab./an, et les déchets collectés, 298 kg/hab./an.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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La collecte des bio-déchets est peu développée au niveau régional ; dans le Lot-et-
Garonne, elle est mélangée avec celle des déchets verts des ménages, pour les populations du
territoire du SMICTOM LGB et de l’AA. Celle-ci représente un tonnage de 4 268 tonnes
en 2015 soit une baisse de 47 % par rapport aux données 2010.
2.3.5 Les orientations du syndicat au regard des obligations de la loi relative à la
transition énergétique pour la croissance verte et la signature de la convention
de territoire à énergie positive pour la croissance verte
La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance
verte impose de nouveaux objectifs en matière de déchets. Lors du débat d’orientation
budgétaire 2017, le syndicat a fait la synthèse des objectifs qui concernent son activité :
- réduire de 10 % les DMA produits par habitant entre 2010 et 2020 ;
- réduire de 30 % en 2020, de 50 % en 2025, le volume d’enfouissement des déchets
non dangereux non inertes, par rapport à la quantité de déchets non dangereux non inertes admis
en stockage en 2010 ;
- généraliser le tri à la source des déchets organiques ce qui imposera de les éliminer par
compostage individuel ou semi-collectif, ou par collecte séparative ;
- atteindre 55 % en 2020 et 65 % en 2025 de recyclage des déchets non dangereux ;
- augmenter le recyclage des emballages et des papiers grâce à l’extension de la collecte
séparée à tous les emballages plastiques, et à l’harmonisation progressive des modalités et des
consignes de collecte ;
- développer la valorisation énergétique performante des déchets non recyclables ;
- déployer la tarification incitative du service public de collecte.
S’ajoutent à ces objectifs, la nécessaire prise en compte de l’évolution de la fiscalité et
du renforcement normatif des installations classées pour la protection de l’environnement
(ICPE), selon l’arrêté du 15 février 2016.
Pour parvenir aux objectifs fixés par la loi, en ce qui concerne le traitement des déchets
verts, ValOrizon souhaite accompagner les collectivités et syndicats de collecte vers la
séparation des bio-déchets ou des solutions de compostage de proximité. Le tri à la source
représente, sur le périmètre du syndicat, environ 20 000 tonnes par an à éliminer. Chaque
usager devra disposer, avant 2025, d’une solution lui permettant de ne plus jeter ses déchets
organiques avec les OMR. Outre les opérations organisées en faveur du tri à la source et du
compostage, ValOrizon a créé, en septembre 2016, un poste de chargé de projet bio-déchets en
charge de l’animation des opérations de gestion individuelle et collective des bio-déchets, de la
sensibilisation du public, de la coordination et du suivi du schéma territorial de gestion des bio-
déchets au niveau du département.
En matière d’enfouissement, le département de Lot-et-Garonne disposera, en 2025, d’un
droit à enfouir annuel limité à 40 000 tonnes. Selon l’ordonnateur, la prévention ne suffit plus :
il faut, pour atteindre cet objectif, revoir la collecte et le traitement. L’orientation du syndicat
vers l’économie circulaire pourrait y contribuer en résolvant, par exemple, les problématiques
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31
concernant l’obsolescence programmée (réparation, recyclage, démantèlement de certains
matériaux…).
Toutefois, dans l’attente de la validation du futur plan régional de prévention et de
gestion des déchets, en cours d’élaboration, les objectifs que se fixe le syndicat, même s’ils
respectent ceux de la loi, restent exposés au risque que le futur plan impose des choix
technologiques différents. Consulté sur ce point, le président du conseil régional affirme que le
PRPGD portera des ambitions et des objectifs transposés de la loi relative à la transition
écologique pour la croissance verte, qui seront ensuite mis en œuvre par les différents acteurs
de territoire sans contrainte quant aux choix de modalités de mise en œuvre.
La signature, en mai 2017, d’une convention de territoire à énergie positive pour la
croissance verte (TEPCV), avec le ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer,
participe de la démarche d’économie circulaire et formalise des projets propres à faciliter
l’atteinte des objectifs nationaux. La convention prévoit le subventionnement, par la Caisse des
dépôts et consignations dans le cadre du Fonds de financement de la transition énergétique
(FFTE), d’actions regroupées selon cinq axes : la restauration de la biodiversité et la production
d’énergies renouvelables sur les sites de traitement des déchets, l’ingénierie relative à la
création d’un éco-parc dédié à l’économie circulaire, la création d’un espace pédagogique au
sein de cet éco-parc, et la mobilité durable. L’ensemble des projets doit connaître un démarrage
effectif au plus tard le 31 décembre 2017 et s’achever, au plus tard, trois ans après la signature
de la convention. L’appui financier total apporté par le FFTE s’élève à 491 050 €, qui couvre
au maximum 80 % de chaque dépense subventionnable.
2.4 Coûts et financement du service public de gestion des déchets
2.4.1 Le cadre réglementaire du financement de la gestion des DMA
Le service public de gestion des DMA peut faire l’objet d’un financement de droit
commun, au budget général des collectivités qui en ont la charge, ou d’un financement
spécifique, soit par une redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), soit par une
taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Depuis 1993, les communes, les EPCI et
les syndicats mixtes qui n’ont pas fait le choix de la REOM ont l’obligation d’instituer une
redevance spéciale afin de financer la collecte et le traitement des déchets assimilés (article
L. 2333-78 du CGCT).
Les lois Grenelle I et II ont instauré la possibilité d’intégrer, dans le financement de la
gestion des déchets, une part variable qui dépend de la quantité des déchets produite, sur la base
du volume, du nombre de ramassages ou encore du poids des déchets. La loi Grenelle II dispose
ainsi que les collectivités prélevant la TEOM peuvent, à titre expérimental et pendant une durée
de cinq ans, instaurer sur tout ou partie de leur territoire, une part incitative qui s'ajoute à une
part fixe, et qui peut tenir compte des caractéristiques de l'habitat ou du nombre des résidents,
selon des modalités précisées par l'article 1522 bis du code général des impôts (CGI). Le décret
n° 2012-1407 du 17 décembre 2012, pris en application, a fixé les modalités de communication
des données concernant la part incitative de la TEOM. Dans le cadre de la REOM, le montant
facturé à l’usager n’est pas calculé en fonction de la quantité de déchets qu’il a produite, mais
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
correspond à une quantité moyenne de déchets produite par le type d’usagers auquel il
appartient, en fonction du nombre de personnes que compte son foyer, la taille de l’habitation
ou le volume des déchets ; la redevance incitative est une REOM dont le montant varie en
fonction de l’utilisation réelle du service par l’usager, puisqu’elle se compose d’une part fixe
couvrant les dépenses correspondant aux coûts fixes du service et d’une part variable, liée à la
quantité de déchets produits par l’usager. La redevance incitative ne constitue donc qu’une
variante de la REOM. Au 1er janvier 2016, la tarification incitative – TEOMi ou REOMi –
concernait 190 collectivités en France, dont 10 en TEOMi, et 4,5 millions d’habitants.
L’objectif de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte est d’atteindre
15 millions d’habitants couverts en 2020, puis 25 millions en 2025.
Selon l’état des lieux régional précité, les EPCI disposant d’un financement incitatif
présentent des coûts à l’habitant inférieurs de 20 % à 30 % aux financements classiques. De
surcroît, la mise en place d’une tarification incitative est corrélée à une baisse moyenne du
volume des OMR de 36 %. Il y a donc un enjeu important à la mise en place d’une tarification
incitative auprès de tous les usagers. À l’échelle régionale, 84 % de la population est assujettie
à la TEOM, mais la tarification incitative concernait seulement, au 1er janvier 2016,
328 000 habitants relevant de onze collectivités (dix en REOMi et une en TEOMi), soit à peine
6 % de la population régionale. Le montant total prélevé par le biais de la TEOM ou de la
REOM s’élevait à 632,6 M€, soit en moyenne 109 €/hab. par an, auquel s’ajoute la redevance
spéciale qui représente 25 M€, soit 5 €/hab./an et 5 % du total de la TEOM.
Dans le territoire couvert par ValOrizon, la totalité des EPCI adhérents collecte la
TEOM auprès de leurs usagers, mais l’un d’eux a voté l’instauration d’une part incitative, à
compter du 1er janvier 2020. Seuls les deux tiers ont adopté la redevance spéciale, pourtant
rendue obligatoire pour les collectivités en TEOM, sur le fondement de l’article L. 2333-78 du
CGCT, modifié par l’article 15 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, due en cas
d’utilisation du service d’élimination des déchets et calculée en fonction du service rendu.
En 2015, pour développer la mise en place de la redevance spéciale, le syndicat a
proposé, dans le cadre de l’appel à projet « territoire zéro gaspillage zéro déchets », de faire
réaliser une étude par un prestataire extérieur, pour chaque adhérent, afin d’élaborer le scénario
le plus adapté à chaque territoire. De la même façon, ValOrizon a décidé, en 2016, de mener
une étude générale sur la tarification incitative, suivie d’études spécifiques auprès des
collectivités, afin d’atteindre les objectifs légaux. Il vise sa généralisation sur l’ensemble du
département en 2021 et souhaite réfléchir à la possibilité d’une tarification incitative de
deuxième niveau : si les tonnages baissent, les territoires qui feront le plus d’efforts pourront
être récompensés.
La très faible part de tarification incitative instaurée parmi les adhérents du syndicat,
comme la couverture incomplète de la redevance spéciale, posent problème quant au levier
qu’elles constituent en matière de prévention et de contrôle de la production de déchets. Or,
ValOrizon n’ayant pas la compétence collecte, il ne pèse qu’indirectement sur ce levier
d’incitation tarifaire.
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2.4.2 Les coûts du service public de gestion des déchets
Le coût du service public de gestion des déchets s’exprime :
- soit en coût complet, qui recouvre l’ensemble des charges (de structure, de collecte, de
transport…) ; en euros par tonne (€/t), il est pertinent pour mener une analyse sur l’organisation
du service et son optimisation ;
- soit en coût aidé, constitué du coût complet dont sont retranchés les produits industriels
(ventes de matériaux et d’énergie, prestations à des tiers), les soutiens des éco-organismes
(filières à responsabilité élargie du producteur-REP) et les aides publiques ; ce coût reflète la
charge restant à financer par la collectivité, il est souvent exprimé en euros par habitant (€/hab.)
pour le rapprocher du niveau de financement et présenter aux usagers la structure des coûts à
financer ; quand il est présenté en €/t, il permet de rendre compte du poids économique résiduel
de chaque flux.
En 2012, le coût aidé du service public de gestion des déchets était, en moyenne
nationale, de 89 € par habitant6. En coût complet, la seule collecte des OMR s’élevait à 85 €/t/an
(médiane du coût complet au niveau national), celle du verre à 41 €/t/an, et celle des emballages
à 152 €/t/an (médianes des coûts complets au niveau national). En Nouvelle-Aquitaine, le coût
aidé moyen de gestion globale des déchets ménagers était également de 89 €/hab./an, en 2012,
dont 53 € pour les OMR, 8 € pour les emballages, 1,60 € pour le verre, 19 € pour les déchets
des déchèteries, 7,40 € pour les autres flux ; la collecte et le traitement des déchets ménagers
représentaient 83 % du total des charges, lesquelles étaient couvertes à 22 % par les produits de
vente de matériaux, de soutien des éco-organismes et de diverses aides.
Dans le périmètre de ValOrizon, le PDEDMA prévoyait un scénario de 90 €/t en 2016,
hors AA. L’ordonnateur a fait valoir qu’il avait lancé avec l’ADEME, en 2016, une démarche
pour former tous ses adhérents à la réalisation et au remplissage de la matrice des coûts afin de
fiabiliser les données. Il ressort des éléments disponibles que les coûts aidés, à l’échelle du
syndicat, ont sensiblement augmenté, notamment pour les déchets des déchèteries et ceux des
collectivités, entre 2015 et 2016. Selon la délibération 2017 sur les tarifs, le coût de revient, en
coût aidé, de la gestion des ordures ménagères, était de 90,03 €/t en 2015 (73 692 tonnes
traitées), et s’est élevé à 92,41 €/t en 2016 (70 631 tonnes traitées). Pour les compétences
propres du syndicat, le coût aidé, tous flux confondus, s’élevait à 41 €/hab. et 125 €/t en 2016,
contre 37 €/hab. et 108 €/t en 2015 (voir annexe 4). Les charges relatives à la prévention se sont
élevées à 2,20 €/hab. et celles du transport et du traitement à 38 €/hab. en 2016.
2.4.3 La tarification aux adhérents de ValOrizon
Le syndicat est rémunéré par les collectivités adhérentes, lesquelles perçoivent les
produits de la tarification aux usagers. Le précédent rapport de la chambre régionale des
comptes indiquait que « la question de la facturation des prestations de traitement du syndicat
6 ADEME, Référentiel national des coûts du service public de gestion des déchets, édition 2015,
http://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/referentiel-couts-synthese-8417-issn.pdf ; et
www.sinoe.org, base de données mise en ligne par l’ADEME, qui collecte et publie notamment les indicateurs
départementaux, régionaux et nationaux relatifs aux flux de déchets collectés ou éliminés, et les indicateurs
nationaux sur les coûts du service public d'élimination des déchets.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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à ses membres méritait d’être approfondie », en l’absence de tarification établie faute d’exercice
de la compétence de traitement et de valorisation des DMA. Était évoquée l’idée de mettre en
place un système de tarification basé d’une part sur un tarif de base à la tonne d’OMR prise en
charge, uniforme pour tous, tant que les tonnages ne dépassaient pas ceux résultant des objectifs
fixés pour chaque collectivité par le PDEDMA, d’autre part un tarif majoré, avec une éventuelle
progressivité, pour tous les tonnages excédant ces objectifs. Le syndicat avait indiqué que ce
système de tarification lui apparaissait pertinent.
En réalité, depuis la prise de compétence effective de ValOrizon, la tarification
qu’applique le syndicat, pour le traitement des ordures ménagères comme pour le tri, est
différenciée selon les collectivités. Les tarifs ont d’abord été basés sur les prix payés par les
collectivités avant le transfert de compétence, à la tonne et sans considération du nombre
d’habitants, et demeurent fortement divergents d’un adhérent à l’autre. ValOrizon a dû
reprendre l’ensemble des contrats en cours et les mener à terme, d’où une difficulté à lisser les
tarifs. La CC adhérente la moins peuplée présente le prix à la tonne le plus élevé pour le
traitement des ordures ménagères.
Conscient de ces inégalités territoriales, le comité syndical s’est accordé sur la nécessité
d’harmoniser les coûts et les tarifs. La tarification différenciée a vocation à disparaître : une
délibération du 11 mars 2013 a pris acte du principe de convergence, sans alignement par le
haut, sur une durée de dix ans. De plus, en raison de l’augmentation de la TGAP, une
augmentation de 3 € de tous les tarifs a été nécessaire en 2017 : une délibération
du 13 février 2017 a pris acte du nouveau tableau de convergence, basé sur le coût de revient
actualisé des différentes filières de traitement qui constitue le nouveau tarif unique « cible ».
En 2017, le tarif moyen appliqué aux collectivités adhérentes était de 92,41 € par tonne
d’ordures ménagères traitée par le syndicat. La tarification ordures ménagères va augmenter
progressivement pour sept collectivités adhérentes, les quatre autres verront, au contraire, leur
tarification ordures ménagères baisser progressivement. En 2023, tous les adhérents
bénéficieront du même tarif, fixé à 95,41 €/t.
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Évolution et convergence des tarifs de traitement des ordures ménagères
des adhérents à ValOrizon de 2012 à 2023
Source : CRC d’après les données de ValOrizon
De la même façon, la tarification pour le tri varie d’un adhérent à l’autre, en fonction
des coûts « historiques » dont bénéficie chaque collectivité. En 2017, ils s’établissent entre 201
et 288 €/t, TGAP incluse, avec un tarif moyen de 235 €/t.
2.4.4 Les produits de la valorisation
La valorisation désigne toute opération qui a pour résultat principal que des déchets
servent en substitution à d’autres substances, matières ou produits qui auraient été utilisés à une
fin particulière, ou que des déchets soient préparés pour être utilisés à cette fin, y compris par
le producteur de déchets (article L. 541-1-1 du code de l’environnement). On distingue :
- la valorisation énergétique, soit l’incinération de déchets non dangereux respectant les
conditions définies à l’article 33-2 de l’arrêté du 20 septembre 2002 modifié ; lorsque le
rendement énergétique de l’installation est trop faible (<R1), il n’y a pas valorisation mais
uniquement production énergétique ;
- la valorisation matière, qui exclut toute forme de valorisation énergétique ; l’opération
de production de combustibles de substitution issus de déchets est une opération de valorisation
matière.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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La valorisation permet de minorer la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).
Selon les dispositions de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le
montant de la TGAP doit augmenter progressivement d’ici 2025 de façon à inciter les acteurs
à recourir aux procédés les plus écologiques et à réduire le volume global de déchets : pour les
installations de stockage des déchets non dangereux autorisées, réalisant une valorisation
énergétique de plus de 75 % du biogaz capté, le tarif 2016 s’établissait à 20 €/t, soit 12 € de
moins que le tarif « plein » d’une installation certifiée sans valorisation supérieure à 75 %, mais
devait augmenter à 23 €/t en 2017 et atteindre 31 €/t en 2025.
Il y a donc, pour ValOrizon, un enjeu important à détenir des installations de valorisation
à haut rendement, afin de minorer la TGAP à laquelle il est assujetti, alors même que les
produits directs de la valorisation couvrent seulement les coûts de mise en œuvre : la
valorisation de l’électricité du site de Nicole a généré des recettes de 97 619 € pour l’exercice
2016, mais , la même année, le montant des prestations rémunérées à des entreprises pour cette
opération s’est élevé à 98 316 €. De la même façon, la production de chaleur à partir du biogaz
capté sur le site de Monflanquin permet d’obtenir une minoration de la TGAP mais ne constitue
pas une activité rentable.
ValOrizon porte un projet de valorisation de la chaleur « fatale » des installations de
traitement du biogaz de ses sites d’enfouissement, pour mieux exploiter l’énergie produite par
ces installations. Dans le cadre de la convention de TEPCV, il a obtenu le subventionnement
des études de valorisation de la chaleur dégagée par les moteurs des installations : à Nicole, il
s’agirait d’utiliser la chaleur de la cheminée des turbines de la centrale électrique pour chauffer
un filtre planté de roseaux qui sécherait les boues de la station d’épuration ; à Monflanquin, de
valoriser la chaleur perdue en créant un réseau de séchage de plaquettes de bois ou de séchage
agricole. Selon l’ordonnateur, l’exploitation de la chaleur « fatale » pourrait, elle, générer des
recettes, tandis que les installations actuelles de valorisation du biogaz, qui doivent continuer à
fonctionner, n’ont qu’une rentabilité indirecte, en permettant de minorer la TGAP.
3 FIABILITÉ DES COMPTES
L'article L. 5722-1 du CGCT prévoit que les syndicats mixtes ouverts sont soumis,
comme les EPCI, aux dispositions du livre III de la deuxième partie du CGCT applicables aux
finances communales (articles L. 2311-1 à L. 2343-2 du CGCT), sous réserve des dispositions
qui leur sont propres ; en ce qui concerne le débat d'orientation budgétaire, les autorisations de
programme et crédits de paiement, et la tenue de la comptabilité d'engagement, les syndicats
mixtes ouverts sont soumis aux dispositions applicables aux départements.
La chambre régionale des comptes a procédé à un ensemble de vérifications portant sur
le respect des principes comptables, la tenue des régies, les provisions, les subventions
d’investissement, les immobilisations, les amortissements, la fiabilité du besoin en fonds de
roulement et la fiabilité du compte de résultat, et sur les opérations comptables engendrées par
les transferts de compétence.
Selon l’ordonnateur, le syndicat tient informatiquement la comptabilité des dépenses
engagées, et a élaboré des procédures internes de construction budgétaire, de virement de
crédits, d’engagement juridique et comptable des dépenses, de liquidation et de mandatement,
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et d’opérations de fin d’exercice. Il a instauré une comptabilité analytique par territoire et par
service depuis 2013. Il a indiqué ne pas avoir mis en place un contrôle interne formalisé, ni
signé de convention avec le comptable public.
3.1 La tenue des régies
Le syndicat dispose d’une seule régie d’avance, créée par délibération du comité
syndical en septembre 2007. Elle a pour objet le paiement, par carte bancaire, des dépenses
relatives au carburant, aux titres de transport, aux frais de réception, aux frais des services à
régler en ligne, et aux frais d’hébergement. Le montant maximal de l’avance est fixé à 3 000 €.
Par un arrêté du 17 février 2016, un cautionnement et une indemnité de responsabilité ont été
instaurés pour le régisseur.
Durant la période sous revue, plusieurs régisseurs se sont succédé. Le directeur général
des services a été, à diverses reprises, nommé comme titulaire, jusqu’en avril 2016, ou comme
suppléant, fonction qu’il exerce depuis lors. Or, au regard des fonctions qu’il exerce, il ne peut
être à la fois régisseur et contrôleur de la régie. L’ordonnateur devra donc veiller à nommer,
comme suppléant, un autre agent, ce qu’il s’est engagé à faire. La chambre régionale des
comptes l’invite à procéder à cette nomination sans délai.
La régie a fait l’objet de deux vérifications, de 2010 à 2016, par le comptable public,
dont les observations ont donné lieu à des ajustements, puis elle a été vérifiée en septembre et
décembre 2017, à la faveur du changement de régisseur titulaire. La chambre régionale des
comptes rappelle à l’ordonnateur qu’il lui incombe de procéder régulièrement au contrôle de la
régie, ce qu’il s’est engagé à réaliser, sur le fondement, notamment, de l’instruction comptable
n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006 : l’ordonnateur est tenu d’exercer un contrôle sur pièces
pour veiller à ce que le régisseur intervienne seulement pour les opérations prévues par l'acte
constitutif de la régie, et au respect des modalités de fonctionnement déterminées dans l'acte de
création de la régie. Par ailleurs, l'ordonnateur peut demander au régisseur de lui communiquer
les registres comptables qu'il tient et doit aussi organiser des contrôles sur place, à l’improviste,
selon les modalités prévues par ladite instruction.
3.2 Les subventions d’investissement
Le syndicat a reçu des subventions d’investissement à compter de l’exercice 2011. Leur
montant global est stable depuis 2013, après avoir enregistré une forte progression, de 246 %,
entre 2012 et 2013. Seule une subvention du département est transférable et a fait l’objet de
reprise au compte de résultat en 2015 et 2016.
Le syndicat avait signé avec l’ADEME, en 2008, une convention de financement pour
l’aide à la recherche d’un nouveau site d’enfouissement, d’un montant de 33 445 €. Divers
avenants ont porté la durée d’exécution de l’opération à soixante-dix-huit mois et le montant
à 55 000 €.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Par convention signée en juin 2011, le département a octroyé au syndicat la somme
de 66 890 € pour des prestations d’études et d’assistance à la recherche de sites d’implantation
des futures installations de traitement des déchets. Par ailleurs, en 2013, les comptes 132
« département » et « autres » ont été mouvementés par des opérations non budgétaires,
effectuées à l’occasion de l’intégration du SMAV, conformes aux données figurant dans les
comptes de gestion du SMAV comme de ValOrizon.
3.3 Les immobilisations : la production d’un état de l’actif fiable
Le comptable public est tenu de suivre l’état de l’actif immobilisé et de produire ce
document tous les deux ans, en années paires, avec les comptes de l’organisme. Cet état de
l’actif doit être conforme à l’inventaire comptable de l’ordonnateur. Pour les années impaires,
le comptable adresse un état des flux annuels des immobilisations.
L’intégration des syndicats SMID, SMAV et de la partie traitement du SMICTOM
LGB, en 2012 et 2013, a obligé les services à mener, à partir de 2014, un travail de mise en
conformité de l’actif : intégration des travaux en cours, apurement des comptes 2031 et 2033,
vérification de l’ensemble des tableaux d’amortissement et mise en adéquation avec la
délibération du 18 décembre 2014 redéfinissant les cadences d’amortissement des biens. Les
anomalies qui subsistaient dans l’état de l’actif, soulignées par la chambre régionale des
comptes à l’occasion de son instruction, ont donné lieu, depuis lors, à correction.
3.4 La fiabilité du compte de résultat
3.4.1 Le rattachement des charges et des produits à l’exercice
À la clôture de l'exercice, les dépenses de fonctionnement régulièrement engagées mais
non mandatées, correspondant à un service fait avant le 31 décembre, dont l'ordonnateur a
connaissance avant la fin de la journée complémentaire, donnent lieu, pour chacun des articles
budgétaires concernés, à l’émission d'un mandat récapitulatif sur les comptes de classe 6
intéressés. Depuis 2012, les factures fournisseurs non parvenues ont fortement et régulièrement
augmenté (+ 136 %), ce que l’ordonnateur explique par la volonté de voter au plus tôt le budget
primitif, d’où la décision, afin de permettre de faire le bilan de l’exercice écoulé, de présenter
le vote du compte administratif N avant le budget primitif N+1. Les comptes sont, de ce fait,
arrêtés vers le 15 décembre et, depuis 2014, il est procédé au rattachement des charges et
produits à compter de cette date. Les charges rattachées représentaient plus de 11 % des charges
de gestion en 2016.
De la même façon, toute recette relevant des comptes de résultat prévisionnel non mise
en recouvrement à la clôture de l’exercice constitue un produit de cet exercice dès lors que son
montant est évaluable et qu’elle correspond à une prestation effectuée avant le 31 décembre
dudit exercice. Le rattachement des produits donne lieu, en fin d’exercice N, à l’émission d’un
titre sur chacun des comptes d’exécution de la classe 7 concerné, au vu d’un titre global par
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compte budgétaire intéressé, appuyé d’un état des recettes à rattacher à l’exercice, par le débit
de divers comptes de classe 4. Au cours de l’exercice suivant, le compte est crédité par le débit
des comptes de classe 7 crédités lors du rattachement, pour le montant de ce dernier. Cette
écriture de contre-passation de l’écriture de rattachement est effectuée, à la réouverture des
comptes, au vu d’un titre d’annulation de recettes sur exercice courant établi par l’ordonnateur.
Sur la période, l’essentiel des produits rattachés est constitué par des produits non encore
facturés. Ces derniers ont enregistré une baisse substantielle de plus de 62 % entre 2012 et 2016,
qui peut traduire une amélioration de la facturation. Les exercices 2013 et 2014 présentaient
environ 1 M€ de produits non encore facturés. En conséquence, si le total des produits rattachés
a diminué de plus de 56 % entre 2012 et 2016 et n’atteint plus que 0,7 % des produits de gestion
en 2016, ceux-ci s’élevaient respectivement à 11 % en 2013 et 9,8 % en 2014.
3.4.2 Les charges et produits exceptionnels
Les charges et produits exceptionnels étaient inexistants en 2010 et 2011, et demeurent
peu élevés depuis 2013. Sur l’exercice 2012, le syndicat a enregistré la valeur comptable
d’immobilisations cédées pour plus de 40 000 € ainsi que des charges sur opérations de gestion
pour près de 30 000 €. Les années suivantes, leur montant a baissé sensiblement avant de
repartir à la hausse en raison de titres annulés en 2015 et 2016. Entre 2012 et 2016, les charges
exceptionnelles ont baissé de plus de 53 %. Les produits exceptionnels ont suivi la même
évolution et enregistré une baisse de 71 % entre 2012 et 2016, l’année 2012 ayant comptabilisé
les produits les plus conséquents de la période.
3.5 Les transferts
Le transfert de compétences à un syndicat mixte entraîne, de plein droit, la mise à
disposition des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, dans les
conditions prévues par les articles L. 1321-1 à 5 du CGCT, et l'ensemble des droits et
obligations qui y sont attachés est transféré au syndicat mixte. Les contrats sont exécutés dans
les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La
substitution de personne morale aux contrats conclus par les collectivités et établissements
n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant.
Les transferts de compétences au bénéfice du syndicat, entre 2011 et 2014, ont entraîné
celui, selon les cas, de personnels, de biens mobiliers et immobiliers, de dettes, et des
amortissements résiduels afférents à ces biens, et de marchés, conventions et contrats en cours.
L’essentiel des transferts effectués par des communes et des EPCI, à compter du 1er juillet 2011,
a porté sur des conventions et quelques marchés. Les opérations de transfert les plus
conséquentes ont concerné le SMICTOM LGB, le SMID et le SMAV, en raison des missions
exercées par ces trois syndicats, qui expliquent le volume des biens transférés et leurs
conséquences financières. Le SMAV et le SMICTOM LGB, qui géraient les sites de Nicole et
de Monflanquin, ont transféré les biens les plus importants et les dettes résiduelles afférentes à
ces immobilisations. La correcte imputation au compte 164 « emprunt en euros » des dettes
issues des transferts des trois syndicats a été vérifiée.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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4 SITUATION FINANCIÈRE
4.1 La formation de l’autofinancement
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) a fortement progressé, de plus de 200 %,
depuis 2012, année correspondant au déploiement de l’activité du syndicat. Toutefois, après
une hausse de 275 % entre 2012 et 2013, il a diminué, entre 2013 et 2016, de près de 18 % ; la
baisse est plus marquée à compter de l’exercice 2015. Une croissance des charges de gestion
de 14,3 %, plus rapide que celle des produits de gestion (+ 7,92 %), explique la contraction de
l’EBF entre 2013 et 2016.
L’augmentation sensible des charges de personnels, de plus de 23 %, entre 2013 et 2016,
après les derniers transferts de personnel au syndicat, au 1er janvier 2013, est liée au
recrutement, sur cette période, de cadres supplémentaires. Entre 2015 et 2016, l’évolution du
point d’indice des salaires et l’avancement de grade de trois agents ont entraîné la hausse de 6 %
de ces charges. En conséquence, l’EBF qui représentait, en 2013, près de 20 % des produits de
gestion, n’en représente plus que 15 % en 2016.
Les produits flexibles ont, eux aussi, sensiblement augmenté entre 2013 et 2016, grâce,
notamment, à l’apport de ressources fiscales, en 2015 et 2016, de plus d’1,1 M€ chaque année.
Sur la même période, les ressources d’exploitation ont enregistré un recul de plus de 5 %, tandis
que les produits rigides, les ressources institutionnelles, progressaient modérément, de 2,7 %.
Le résultat financier est déficitaire sur l’ensemble de la période, de plus de 120 000 €
en 2016, bien qu’en amélioration de 34 % entre 2013 et 2016. La capacité d’autofinancement
(CAF) brute enregistre une baisse de 19,4 % entre 2013 et 2016, après avoir fortement progressé
entre 2012 et 2013. Elle représentait, en 2012, 6,8 % des produits de gestion et plus de 18 %
en 2013 ; en corrélation avec la baisse de l’EBF, la CAF ne représentait plus que 13 % de ces
produits en 2016. La dotation nette aux amortissements a fortement augmenté entre 2013
et 2016 (+ 76 %), en cohérence avec les transferts de biens immobiliers effectués ainsi que les
investissements engagés depuis la mise en place de l’activité traitement des déchets.
Le résultat de la section de fonctionnement est excédentaire sur toute la période, à
l’exception de l’exercice 2010 qui n’est pas significatif eu égard à l’activité du syndicat.
En 2013 et 2014, l’excédent est conséquent, puis il diminue régulièrement en raison,
principalement, de la progression continue de la dotation aux amortissements.
4.2 Le financement des investissements
Malgré la forte progression des annuités en capital entre 2011 et 2016 (+ 527 %) en
raison, notamment, de l’intégration de la dette du SMAV, la CAF nette est restée positive
de 2011 à 2016, à l’exception de l’exercice 2012. Les recettes d’investissement, modestes, ont
été constituées de crédits du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) en 2011 et 2013, de
deux subventions, en 2011 et 2012, d’un montant total de 70 067 €, et de quelques produits de
cession, le plus important portant sur l’exercice 2012, pour un montant de 10 100 €.
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Le financement propre disponible est en nette progression entre 2010 et 2016 de 158 %,
majoritairement abondé par la CAF nette. Ainsi, le ratio relatif au financement propre
disponible sur les dépenses d’équipement était négatif en 2010, mais après les années 2011
et 2012, atypiques en raison des opérations de transfert, il oscille entre 89,6 % en 2013, et 61 %
en 2016, avec un pic à plus de 114 % en 2014.
À l’exception des exercices 2011 et 2014, le syndicat a eu besoin, pour financer ses
dépenses d’équipement et en l’absence de souscription d’emprunt nouveau, de mobiliser,
chaque année, son fonds de roulement, hormis en 2011 et 2014 où il a pu effectuer un apport
au fonds de roulement. Aucune reprise d’excédents capitalisés n’a été effectuée depuis 2010.
Les restes à réaliser concernent essentiellement des dépenses engagées dont le
mandatement n’a pas été effectué au cours de l’année ; les restes à réaliser en recettes ont
concerné le seul exercice 2016. Les restes à réaliser en dépenses recouvrent, pour l’essentiel,
des frais d’études et des marchés de travaux. La hausse des restes à réaliser depuis 2011 est en
cohérence avec la politique de développement des activités engagées par le syndicat.
4.3 L’endettement et la capacité de désendettement
L’encours de la dette s’est fortement accru à compter de 2012 en raison de l’intégration
de la dette résiduelle issue des transferts effectués en 2011 et 2013. Au 31 décembre 2013, il
avait atteint 5,8 M€. Cependant, le syndicat n’ayant pas contracté de nouvel emprunt depuis
lors, l’encours diminue sensiblement et s’établissait, au 31 décembre 2016, à 3,4 M€. L’annuité
en capital a, logiquement, suivi la même tendance. Aussi la capacité de désendettement du
syndicat s’améliore-t-elle nettement : rapportée à la CAF brute, la dette, trésorerie incluse,
représentait 6,4 années en 2012, et s’est abaissée à 1,2 année en 2016.
La dette de ValOrizon est répartie sur treize emprunts et sur quatre établissements
bancaires. Au 31 décembre 2016, la totalité de l’encours, soit 3,4 M€, était constituée par des
contrats classés en risque 1/A, soit le niveau de risque le plus faible au sens de la charte Gissler.
Le mode d’amortissement est progressif pour l’ensemble des contrats. Le syndicat a souscrit,
en 2011, 2012, 2014, 2015 et 2016, une ligne de crédit de trésorerie.
Le syndicat a établi un plan d’extinction de la dette de 2016 à 2027. Quatre emprunts
arriveront à échéance en 2017 et six autres en 2020. En conséquence, l’encours de dette
s’abaissera à 725 000 € au 1er juillet 2020, hors emprunt nouveau.
4.4 Le fonds de roulement et la trésorerie
Au regard de l’élargissement des compétences du syndicat, la hausse très significative
des ressources propres élargies s’explique par la forte progression des dotations et réserves. Le
syndicat a bénéficié d’importantes subventions non transférables ; elles ont augmenté de plus
de 350 % de 2011 à 2016, tout comme les dettes et les emplois immobilisés (+ 93 %). Ce sont
les immobilisations corporelles qui expliquent pour l’essentiel cette tendance, en cohérence
avec la politique d’investissement engagée par le syndicat depuis le transfert de compétences.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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En conséquence, le fonds de roulement net global (FRNG) a augmenté depuis 2010, et de
manière plus marquée à compter de 2013 ; une petite baisse s’observe en 2016. En nombre de
jours de charges courantes, le FRNG s’avérait insuffisant en 2012, à seulement 37,9 jours ; en
revanche, entre 2013 et 2015, il représentait autour de 115 jours, à un niveau inutilement haut ;
en 2016, il s’est abaissé à 86,1 jours.
La trésorerie, positive sur l’ensemble de la période, représentait seulement 8,9 jours de
charges courantes en 2012, alors qu’en 2016, elle a atteint 74,4 jours. Sa progression a été
régulière depuis 2013.
4.5 Les ressources
Au titre des produits dits flexibles, ValOrizon dispose de ressources fiscales propres et
de ressources d’exploitation.
Les ressources d’exploitation, qui représentaient plus de 87 % des produits flexibles
en 2016, sont en forte croissance depuis 2012, mais se sont stabilisées depuis 2013 ; elles
atteignaient 8 M€ en 2016. Elles sont constituées très majoritairement, à 98,3 % en 2016, des
produits issus des prestations de service, lesquels ont enregistré une baisse de près de 5,5 %
entre 2013 et 2016, surtout entre 2014 et 2015 où ils ont diminué de près de 15 %. Le syndicat
perçoit des produits issus de revenus locatifs, en nette progression jusqu’en 2014 où ils ont
atteint 91 000 € ; ils sont, depuis lors, en baisse chaque année. Ils correspondent à des contrats
de location, transférés par le SMAV, d’une maison située à Fumel.
ValOrizon perçoit des ressources fiscales depuis l’exercice 2015 : les taxes liées à
l’environnement et à l’urbanisation, et plus précisément les taxes sur les déchets stockés
(TGAP), sont imputées au compte 7344 qui enregistre la taxe sur les déchets réceptionnés dans
une installation de stockage ou un incinérateur de déchets ménagers, afin d’en assurer un
meilleur suivi. Ces produits ont progressé de 2,3 % entre 2015 et 2016, où ils s’élevaient
à 1,15 M€.
Si les ressources d’exploitation ont enregistré une baisse de 5,2 % entre 2013 et 2016,
et devraient poursuivre leur diminution, en corrélation avec la baisse du volume de déchets
traités, l’apport de ressources fiscales propres permet, toutefois, une hausse globale des produits
flexibles, dont le total s’établissait à 9,2 M€ en 2016.
Les produits rigides, ou les ressources institutionnelles, perçus par ValOrizon sont
composés de participations provenant de l’État (depuis 2014), du département (en 2015), des
communes adhérentes (entre 2010 et 2013), mais la plus grande part provient de groupements
et d’autres institutions, cette dernière part étant majoritaire à compter de 2013 en raison des
transferts provenant des trois syndicats. Ces ressources ont connu une forte progression en 2011
et 2012. Depuis 2013, elles sont stabilisées et s’élevaient, en 2016, à 725 000 €.
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4.6 Les charges de fonctionnement
4.6.1 Les charges à caractère général et les autres charges de gestion
L’entrée en activité du syndicat a entraîné la progression de près de 300 % des charges
à caractère général entre 2011 (1,75 M€) et 2016 (6,98 M€), mais leur augmentation globale
n’est que de 8 % entre 2013 et 2016. Les coûts de traitement des lixiviats sur les sites de
Monflanquin et Nicole ainsi que la hausse des dépenses d’études et d’analyses réalisées en 2016
expliquent cette tendance. Ces charges représentaient 70,2 % des produits de gestion en 2016,
un pourcentage stable depuis 2013, à l’exception de l’exercice 2014 où elles constituaient
67,2 % des produits.
Parmi elles, les dépenses les plus importantes sont liées aux contrats de prestations de
service, à hauteur de 1,52 M€ en 2012, qui formaient alors 83,6 % des charges à caractère
général. Entre 2013 (4,25 M€) et 2016 (4,34 M€), leur poids a oscillé entre 65 % et 62 %.
De 2013 à 2014, elles ont enregistré une baisse de près de 200 000 € grâce à un travail de
mutualisation et d’optimisation des contrats en cause. Au second rang, les impôts et taxes
constituaient près d’un quart du total, en 2013. Toutefois, ils ont diminué de 15,7 % entre 2013
(1,5 M€) et 2016 (1,27 M€), où ils ne pesaient plus que pour 18,1 %.
Les achats autres que les terrains à aménager sont en progression de plus de 94 %
entre 2013 et 2016 où ils s’établissaient à 511 000 € : ils correspondent aux dépenses
d’énergies, matériels et carburants nécessaires au développement de l’activité. De même, les
charges de locations et de copropriétés ont augmenté de près de 30 %, et atteignaient 274 000 €
en 2016. Les charges relatives aux honoraires, études et recherches sont en très nette hausse
depuis 2013 (+ 188 %), elles s’établissaient à 279 000 € en 2016. De même, les charges
afférentes à la publicité, aux publications et relations publiques ont sensiblement augmenté
depuis 2012, pour atteindre un pallier stable jusqu’en 2015 ; en 2016, ces dépenses ont atteint
81 000 €, en hausse de plus de 300 %. Leur progression correspond au développement d’un
volet prévention, à destination des écoles notamment. Les dépenses relatives aux déplacements
et missions sont en baisse sensible de 35 % entre 2013 et 2016.
Les autres charges de gestion ont progressé de près de 50 % depuis 2013. Toutefois,
après avoir atteint un pic en 2014 en raison de pertes sur créances irrécouvrables de plus
de 15 808 €, elles ont baissé de 37 % sur les deux dernières années. Elles étaient constituées
exclusivement, en 2016, des indemnités versées aux élus, pour un total de 31 847 €.
4.6.2 Les subventions de fonctionnement et concours financiers
Jusqu’en 2014, les subventions de fonctionnement versées par le syndicat étaient
marginales. À compter de l’exercice 2015 et, plus encore, en 2016, elles ont sensiblement
augmenté, en raison, d’une part de l’intégration du programme de prévention : ValOrizon
reverse aux collectivités adhérentes les sommes perçues dans le programme de REP éco-
mobilier, d’autre part des interventions des référents prévention menées à partir de 2015, et,
pour beaucoup, comptabilisées à l’échéance de l’action, en 2016. L’ensemble des subventions
allouées à des tiers a été imputé au compte 6574 « subventions de fonctionnement aux
associations et autres personnes de droit privé », sans distinction du statut privé ou public du
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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bénéficiaire. Interrogé sur ce point, l’ordonnateur a admis qu’il s’agissait d’une erreur en
matière de concours versés aux EPCI et organismes publics. Il conviendra de corriger
rapidement ces anomalies afin de produire une annexe du compte administratif fiable.
ValOrizon verse des subventions ou attribue des concours en nature sur la base de
conventions. Un certain nombre d’anomalies doivent être relevées. La convention de partenariat
signée avec l’AA, sur la base de laquelle un référent prévention est intervenu, en 2015, pour
une prestation valorisée 5 300 €, n’est assortie d’aucune convention financière. Selon
ValOrizon, cette carence s’explique dans la mesure où il porte le programme de prévention sur
le territoire de l’AA. Cependant, la convention de partenariat prévoit, en son article 4, que le
syndicat « s’engage à participer financièrement aux actions de réduction des déchets mises en
place par l’Agglomération d’Agen, sous réserve qu’elles rentrent dans le cadre du programme.
Le versement de ces subventions sera conditionné aux nombre d’actions mises en œuvre par
l’Agglomération d’Agen après validation [de ValOrizon] et dans la limite de l’enveloppe
financière prévisionnelle définie pour chaque action du programme ». De la même façon, le
SMICTOM LGB, adhérent de ValOrizon, a bénéficié, en 2015, d’interventions d’un référent
prévention valorisées à 9 300 €. Pour l’ordonnateur, « le SMICTOM Lot-et-Garonne Baïse
étant adhérent du syndicat, nous n’avons donc pas établi de convention entre nos deux
structures ». La chambre régionale des comptes souligne que la condition d’adhérent du
syndicat ne dispense pas de la rédaction d’une convention financière qui encadre et précise la
nature des interventions de ValOrizon.
En outre, des différences importantes entre le montant figurant dans les conventions et
les données reportées dans l’annexe du compte administratif ont été relevées pour cinq
adhérents. Selon l’ordonnateur, elles sont « dues au fait que les subventions 2014 ont été versées
en 2016 et que les libellés ne correspondent pas ». De surcroît, des subventions 2015 n’ont pas
été versées à échéance de l’action, en 2016, faute d’obtention, par ValOrizon, des justificatifs
à l’appui. Deux types de subventions doivent être distingués, selon qu’il s’agit de l’intervention
de référents prévention ou d’animations scolaires. À la faveur du contrôle, le versement en
double d’une subvention à un adhérent, pour un référent prévention, a été noté ; l’ordonnateur
s’est engagé à demander le reversement de l’indu. Le syndicat a fourni un relevé de financement
du référent prévention pour 2014 et 2015 ; y sont notamment répertoriés, en 2015, des
financements qui n’apparaissent pas dans l’annexe du compte administratif. En ce qui concerne
le contrôle des justificatifs, le syndicat a indiqué que « le versement de la subvention se fait
après la réalisation du projet. Les techniciens du syndicat se rendent donc en compagnie du
porteur de projet sur les lieux pour contrôler la bonne réalisation du projet (manifestation, achat
de matériel…). En parallèle les justificatifs financiers sont contrôlés et validés par le service ».
Pour mettre un terme à ces carences, tant formelles – absence de convention financière,
manque de fiabilité de l’annexe du compte administratif – que budgétaires – versement indu,
paiement cumulé sur plusieurs exercices – la chambre régionale des comptes recommande à
ValOrizon d’instaurer un suivi rigoureux des subventions et des concours en nature attribués à
des tiers, afin de produire une information financière fiable. L’ordonnateur s’est engagé à
assortir chaque subvention d’une convention financière systématique ou d’une décision du
président.
Recommandation n° 4 : instaurer un suivi rigoureux des subventions et des concours
en nature attribués à des tiers.
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4.6.3 Les engagements financiers de ValOrizon
Le syndicat est engagé financièrement dans deux organismes, la société d’économie
mixte locale (SEML) du Confluent et le crédit agricole. ValOrizon détient des parts du capital
de la SEML du Confluent depuis le transfert de compétences du SMICTOM LGB, en décembre
2012 : 50 % des parts de la SEML, détenus par le SMICTOM LGB, sont devenus propriété du
SMIVAL. Le SMICTOM LGB a néanmoins conservé 27 % des parts dans la mesure où il garde
des compétences en matière de tri, hors emballages légers ménagers. En juillet 2015, ValOrizon
a acquis des actions supplémentaires, cédées par les communes de Clairac et de Fauillet qui
disposaient de six actions chacune, pour un montant total de 336 €. Les comptes annuels de la
SEML du Confluent, pour l’exercice 2015, montrent un chiffre d’affaires net en baisse
de 12,5 % par rapport à l’exercice précédent, toutefois, les charges sont contenues et la société
dégage un bénéfice de 37 748 €, bien qu’en baisse de 14,4 % par rapport à 2014. La SEML du
Confluent a perçu un crédit d’impôt de 28 647 € qui a été affecté à l’investissement. ValOrizon
ne présente pas le rapport de la SEML au comité syndical.
4.6.4 Les charges de personnel
Entre 2013 et 2016, les rémunérations totales du personnel, hors atténuations de charges,
ont enregistré une hausse de près de 17 %. Le syndicat a dû étoffer son équipe administrative
et technique pour la réalisation de ses nouvelles compétences. Ainsi, les équipes du syndicat
ont nettement progressé depuis 2011. À partir de 2013, l’effectif s’est stabilisé autour
de 24 agents. En 2014 ont été payés, en année pleine, le poste de chargé de mission
communication, le poste de directeur général adjoint et le poste de directeur des services
techniques. Un emploi d’avenir a été recruté en mars. Par ailleurs, l’harmonisation du régime
indemnitaire et la mise en place d’astreintes sur les deux sites ont entraîné des charges
supplémentaires.
Les charges de rémunération de personnel titulaire se caractérisent par une faible hausse
de 1,5 %, résultant d’une baisse de 2,2 % de la rémunération principale largement compensée
par l’augmentation de 16,4 % du régime indemnitaire. Elles représentent une part décroissante
des rémunérations totales du personnel : 581 814 € en 2013 pesant 98,8 % du total, 590 519 €
en 2016 soit seulement 82 % du total. A contrario et logiquement, la part de la rémunération du
personnel non titulaire n’a cessé de progresser : elle s’établissait à 96 115 € en 2016 et
représentait 13,3 % du total. Aux charges de personnel interne, titulaire et non titulaire, s’ajoute
le personnel externe : le remboursement des agents mis à disposition, dont le poste de directeur
général adjoint (voir infra), représente un coût d’environ 80 000 €, en année pleine,
depuis 2014.
Compte tenu des remboursements de personnels mis à disposition, les charges totales
de personnel ont progressé de plus de 23 % entre 2013 et 2016, avec une hausse de plus de 16 %
pour les charges de personnel interne et de 223 % pour les personnels externes. Les charges
totales de personnel, d’un montant de 1 101 107 € en 2016, représentaient 11,1 % des produits
de gestion, indicateur stable depuis 2014.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
4.7 L’investissement
Depuis 2011, ValOrizon a engagé 7,7 M€ de dépenses d’équipement. Sur les exercices
2013 à 2016, leur montant annuel est d’environ 1,7 M€ (voir annexe 5). La section
d’investissement a présenté un résultat déficitaire en 2012, 2013 et 2014. Parallèlement, les
restes à réaliser, en dépenses, de la section d’investissement, ont sensiblement progressé à
compter de l’exercice 2013.
En conséquence, au regard du besoin de financement croissant de la section
d’investissement, le syndicat procède, depuis 2012, à l’affectation d’une partie des excédents
de fonctionnement au compte 1068, lequel a été mouvementé de deux opérations budgétaires
d’un montant de 1 347 412 € en 2011 et de 4 471 916 € en 2013. Au 31 décembre 2016, les
excédents de fonctionnement s’élevaient à 8 599 161 €, selon la balance des comptes.
Le taux de réalisation des dépenses d’équipement a beaucoup fluctué durant la période ;
il est en baisse depuis 2013, où il était de 46,4 %, et n’atteignait plus que 7,4 % en 2016.
L’ordonnateur a justifié cette évolution par de nombreux aléas qui ont affecté le démarrage des
opérations.
Le syndicat n’a pas formalisé de programme pluriannuel d’investissement (PPI). Au
regard du faible taux de réalisation des dépenses par rapport aux crédits ouverts, l’élaboration
d’un PPI est susceptible de favoriser un pilotage plus rigoureux des opérations et de leur besoin
de financement. ValOrizon pourrait, dès lors, limiter les inscriptions de crédits de l’année à un
niveau plus réaliste et éviter ainsi l’accumulation des restes à réaliser.
5 LES RESSOURCES HUMAINES
5.1 Évolution des effectifs et des indicateurs des ressources humaines
Les effectifs de la structure sont stabilisés, autour de 24 agents, depuis 2015. En 2016,
15 agents de catégorie C forment près des deux tiers de l’effectif total, huit agents de
catégorie A, un tiers, tandis qu’un seul agent de catégorie B représente 4,2 % des effectifs. Les
agents sont, à 83,3 %, titulaires.
L’ordonnateur a établi les rapports sur l’état de la collectivité pour les exercices 2013 et
2015, conformément aux dispositions de l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ces
rapports suivent le cadre normalisé issu des dispositions de l’arrêté du 24 juillet 2013 fixant la
liste des indicateurs devant y figurer.
Quelques lacunes et incohérences sont à noter. L’onglet relatif aux heures
supplémentaires et complémentaires n’est pas renseigné en 2013, mais un état des heures
supplémentaires indique, pour cet exercice, un solde de 96 heures. De même, l’onglet relatif à
la structure des emplois indique 21 agents, tous titulaires, alors que le tableau de répartition des
effectifs adressés en cours d’instruction recense également 2 agents non titulaires au
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VALORIZON
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31 décembre 2013 ; l’ordonnateur a confirmé avoir omis de renseigner l’onglet relatif aux
agents non titulaires. De la même façon, le nombre de journées d’absence pour maladie
ordinaire figurant dans le rapport sur l’état de la collectivité (103 jours) est différent des
éléments transmis par l’ordonnateur pour cet exercice (82 jours), ce qui résulte d’une erreur de
saisie dans le premier. Le rapport de 2015 contient également des discordances avec les données
adressées au cours du contrôle concernant les entrées et les sorties de personnels, et les éléments
relatifs aux jours de congé pour maladie ordinaire (144 jours) et longue maladie (365 jours). Il
conviendra, à l’avenir, de veiller à la cohérence entre les différents documents.
L’analyse de l’évolution de l’absentéisme montre une augmentation du nombre de
journées d’absence de plus de 76 % entre 2013 et 2016. Les absences pour longue maladie
représentaient 85 % du total en 2013 et décroissent à 32 % en 2016. Les absences pour maladie
ordinaire, qui ne pesaient que pour 12 % en 2013, ont atteint près de 40 % en 2016.
Ces dernières ont représenté 458,5 jours en 2016. Rapportées au nombre d’emplois
pourvus, elles sont en très forte hausse depuis 2013, où on comptabilisait 82 jours, soit une
moyenne de 3,6 jours d’absence par agent (23 emplois pourvus). L’ordonnateur a indiqué que
cette augmentation s’explique en partie par le cumul de 300 jours d’absence pour maladie
ordinaire d’un seul agent en 2016 ; néanmoins, si l’on considère les 158,5 jours pris par les
23 autres agents, cet absentéisme a quasiment doublé entre 2013 et 2016, atteignant 6,6 jours
par agent, et représente un coût pour le syndicat : 458,5 jours représentent 3 209,5 heures, soit
2 équivalents temps plein de 1 607 heures par an. Avec un coût moyen, toutes charges
comprises, de 45 879 € par agent en 20167, la perte induite par l’absentéisme pour maladie
ordinaire peut être évaluée à plus de 91 600 € sur l’année 2016. Sur la base de 158,5 jours
d’absence, le coût à la charge du syndicat s’évalue à 31 675 €.
Compte tenu de cette forte augmentation de l’absentéisme et de la charge financière
qu’il représente, la chambre régionale des comptes recommande à l’ordonnateur d’en
rechercher les causes et de mettre en place un plan de prévention de l’absentéisme.
L’ordonnateur a indiqué vouloir exploiter le document unique élaboré récemment pour mieux
aborder cette problématique.
Recommandation n° 5 : rechercher les causes de l’absentéisme pour maladie ordinaire
et mettre en place un plan de prévention.
5.2 Le document unique d’évaluation des risques professionnels
Le document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP) a pour objet
l’amélioration continue de la santé et de la sécurité au travail. Il permet de réaliser un bilan écrit
de la situation générale de l’organisme en matière d’hygiène, de sécurité et de conditions de
travail, et d’élaborer un plan d’actions afin d’améliorer la prévention des risques.
Conformément aux dispositions des articles R. 4121-1 et suivants du code du travail,
« l'employeur transcrit et met à jour dans un document unique les résultats de l'évaluation des
7 Les charges totales de personnel, nettes des remboursements pour mise à disposition, se sont élevées à
1 101 107 € en 2016, soit un coût moyen chargé de 45 879 € par emploi pourvu.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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risques pour la santé et la sécurité des travailleurs à laquelle il procède en application de l'article
L. 4121-3. Cette évaluation comporte un inventaire des risques identifiés dans chaque unité de
travail de l'entreprise ou de l'établissement […]. La mise à jour du document unique
d'évaluation des risques est réalisée : 1° Au moins chaque année ; 2° Lors de toute décision
d'aménagement important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de
travail, au sens de l'article L. 4612-8 ; 3° Lorsqu'une information supplémentaire intéressant
l'évaluation d'un risque dans une unité de travail est recueillie ». Une circulaire du ministère de
l’intérieur du 28 mai 2013 a rappelé aux employeurs territoriaux leurs obligations en matière
d’évaluation de risques professionnels.
Le comité syndical de ValOrizon a adopté son DUERP par délibération
du 15 février 2017, après avis favorable du comité technique. L’activité du syndicat y est
découpée selon trois unités de travail : les sites techniques de Monflanquin et de Nicole (huit
agents), le site technique de Miramont-de-Guyenne (un agent) et le pôle administratif (treize
agents), auxquels s’ajoute un agent polyvalent sur les sites techniques. L’évaluation des risques
est réalisée selon deux critères, la fréquence et la gravité, qui forment un indice de risque (IRI).
Sept activités sont classées avec un indice de risque important et très important. Un certain
nombre présente une maîtrise de risque insuffisante ou inexistante. Néanmoins, le plan d’action
joint au DUERP prévoit des mesures correctrices. Interrogé sur la mise en œuvre de ces
mesures, l’ordonnateur a indiqué que le plan d’actions serait proposé à la validation du comité
syndical lors du prochain débat budgétaire.
L’élaboration de ce DUERP, résultat d’un travail de qualité, doit donner lieu à un suivi
efficace du plan d’actions en raison de la nature des activités du syndicat, qui exposent certains
agents à des risques spécifiques.
5.3 Les personnels transférés
Le transfert de compétences à un syndicat mixte entraîne, de plein droit, la mise à
disposition des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice dans les
conditions prévues par les articles L. 1321-1 à L. 1321-5 du CGCT. L'ensemble des droits et
obligations attachés aux biens, équipements et services publics à la date du transfert, est
transféré au syndicat mixte. Les opérations de transfert réalisées en 2011 et 2013 ont concerné
dix-huit agents du SMICTOM LGB, du SMID et du SMAV, après avis favorable du comité
technique paritaire du centre de gestion de la fonction publique territoriale de Lot-et-Garonne.
Ces transferts ont induit une nécessaire harmonisation des conditions de travail et des
avantages sociaux dont bénéficiaient les agents. ValOrizon a repris, pour les agents concernés,
les acquis que des accords écrits ou des délibérations avaient, préalablement, validés. Le tableau
des effectifs a été modifié à chaque transfert, à compter du 1er octobre 2011 pour l’intégration
des personnels du SMICTOM et du SMID, du 1er janvier 2013 pour celle des agents du SMAV.
Ces opérations n’appellent pas d’observation.
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5.4 Les personnels contractuels
ValOrizon a recouru régulièrement à des personnels contractuels, depuis sa prise
effective de compétence : il a conclu des contrats de droit public pour pourvoir des emplois
permanents en 2012, 2013, 2014 et 2016, et pour effectuer des remplacements ponctuels, en
2016. Deux contrats de droit privé, des emplois d’avenir, ont également été signés sur la
période.
La chambre régionale des comptes a examiné l’ensemble des contrats ainsi que les
formalités afférentes obligatoires : délibérations créant les postes, déclarations de vacance,
publicité, procédures de recrutement. Elle observe que dans un cas, un agent recruté initialement
en contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) pour une durée de vingt-quatre mois,
rémunéré au 3e échelon du grade d’animateur territorial (catégorie B), a bénéficié, quatorze
mois plus tard, par avenant au CAE, d’une revalorisation ayant porté sa rémunération
au 6e échelon du grade d’animateur territorial, alors qu’un agent titulaire aurait dû passer deux
ans dans chaque échelon et progresser au 6e échelon en six ans. Cet agent contractuel a donc
bénéficié d’un avancement bien plus rapide qu’un agent titulaire de la fonction publique. Il a,
ensuite, été recruté contractuellement sur un poste de catégorie A nouvellement créé par le
syndicat.
5.5 La mise à disposition d’un directeur territorial
Par une convention que le président du syndicat a été autorisé, par délibération du comité
syndical du 22 novembre 2013 transmise au contrôle de légalité le 4 décembre 2013, à signer
avec le département de Lot-et-Garonne, ce dernier met à disposition de ValOrizon, depuis
le 1er décembre 2013, un agent positionné, dans l’organigramme, sur le poste de directeur
général en charge du pôle administratif, financier et ressources humaines. L’ordonnateur
souhaitait renforcer l’équipe de direction, en prévision de la montée en charge attendue du
syndicat par la prise de nouvelles compétences, dont celles liées aux déchèteries (voir supra)
et, pour quelques collectivités, de l’ensemble de la compétence collecte. La convention de mise
à disposition a été signée pour une période de trois ans, et a été renouvelée pour trois ans à
compter du 1er décembre 2016. Les conventions successives précisent seulement le cadre
d’emploi de l’agent, celui des attachés territoriaux, sans mention de son grade de directeur
territorial.
Le président du syndicat a sollicité, par courrier du 23 octobre 2013, l’analyse du préfet
de Lot-et-Garonne « sur la strate démographique d’assimilation à une commune du syndicat,
[…] ladite assimilation dictant la possibilité de créer certains grades de fonctionnaires
territoriaux ». Sur le fondement de l’article 1er du décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000
relatif aux règles d’assimilation des établissements publics locaux aux collectivités territoriales
pour la création de grades de fonctionnaires territoriaux, et comme le rappelle le préfet dans sa
réponse datée du 25 novembre 2013, trois critères, cumulatifs, sont à prendre en compte. Sur le
critère de la compétence, le syndicat demeure un établissement public spécialisé, ce qui ne
permet pas une interprétation de son assimilation à une commune ; sur le critère de l’importance
du budget, le syndicat serait assimilable à une commune comprise dans la strate des communes
de 5 000 à moins de 10 000 habitants ; enfin, sur le critère du nombre et de la qualification des
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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agents à encadrer, l’établissement public serait assimilable à une commune comprise dans la
strate des communes de 2 000 à moins de 3 500 habitants. En conclusion, le préfet estime qu’au
regard de ces éléments et « compte tenu de l’augmentation future de l’activité du syndicat, [il]
pourrait, à titre dérogatoire, s’assimiler à une commune de 5 000 habitants maximum ».
La création d’emplois fonctionnels par les communes et les établissements publics est
liée au respect de seuils démographiques. Le décret n° 2007-1828 du 24 décembre 2007 portant
modification des dispositions applicables à certains emplois de direction des collectivités
territoriales et des établissements publics locaux et de certains statuts particuliers de cadres
d'emplois de catégorie A de la fonction publique territoriale, en application de l’article 37 de la
loi du 19 février 2007, a maintenu à 20 000 habitants le seuil de création de l’emploi fonctionnel
de directeur adjoint des syndicats mixtes. En considération de ces dispositions, ValOrizon n’est
pas autorisé à créer un emploi fonctionnel de directeur général adjoint. Le poste occupé par
l’agent mis à disposition n’est pas, de fait, un emploi fonctionnel.
Selon les termes du décret du 30 décembre 1987 modifié portant statut particulier du
cadre d’emploi des attachés territoriaux, un directeur territorial pouvait, jusqu’au
31 décembre 2016, exercer ses fonctions « dans les communes de plus de 40 000 habitants, les
départements, les régions ainsi que les établissements publics dont les compétences,
l’importance du budget, le nombre et la qualification des agents à encadrer permettent de les
assimiler à une commune de plus de 40 000 habitants ». Il pouvait, en outre, « […] diriger les
services d’un établissement public dont l’importance permet de l’assimiler à une commune de
plus de 20 000 habitants ». Un décret du 20 décembre 2016, modifiant celui du
30 décembre 1987, a créé un grade d’attaché hors classe, placé celui de directeur territorial en
voie d’extinction, et modifié les strates démographiques des collectivités dans lesquelles les
membres du cadre d’emplois des attachés territoriaux exercent leurs fonctions, à compter
du 1er janvier 2017 : « les titulaires du grade placé en voie d'extinction de directeur territorial
exercent leurs fonctions dans les communes de plus de 10 000 habitants, les autres collectivités
territoriales, les services départementaux d'incendie et de secours, les offices publics de l'habitat
de plus de 5 000 logements ainsi que les établissements publics locaux assimilés à une
commune de plus de 10 000 habitants dans les conditions fixées par le décret n° 2000-954 du
22 septembre 2000 précité ». Sur le fondement de ces textes, un titulaire du grade de directeur
territorial ne peut, dès lors, exercer ses fonctions dans un établissement public assimilé à une
commune de 5 000 habitants maximum.
Compte tenu de son assimilation à une commune de 5 000 habitants maximum, le
syndicat ne pouvait ni créer un emploi fonctionnel de directeur général adjoint, ni recruter un
agent au grade de directeur territorial. Ces dispositions interdisaient que l’agent employé par le
conseil départemental, titulaire du grade de directeur territorial, soit placé en position de
détachement auprès du syndicat, lequel se trouvait dans l’incapacité de créer cet emploi
fonctionnel. Dès lors, sa mise à disposition, seule position administrative possible, permettait
au syndicat de bénéficier d’un directeur territorial.
L’ordonnateur et le président du conseil départemental font valoir que ni les articles 61
et 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale, ni le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 abrogeant le décret
n° 85-1081 du 8 octobre 1985 fixant les règles de la mise à disposition des fonctionnaires
territoriaux, n’énoncent l’obligation que l’organisme bénéficiaire d’une mise à disposition soit
en mesure de créer un grade correspondant à celui détenu par l’agent concerné. En réalité, en
l’absence d’énumération de telles conditions, ces textes ne permettent pas de déroger à
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l’ensemble des règles propres à la gestion de chaque grade et cadre d’emploi de la fonction
publique territoriale et à chaque niveau de collectivité. Dès lors, toute mise à disposition doit
respecter lesdites règles de gestion, et la solution adoptée par ValOrizon contourne à la fois
celles qui régissent le grade de directeur territorial, eu égard à la strate démographique à laquelle
le syndicat est assimilé, et celles qui autorisent un établissement public à créer un emploi
fonctionnel.
Les textes réservant le recrutement de directeurs adjoints et la rémunération d’agents
titulaires du grade de directeur territorial aux seules collectivités appartenant à une strate
démographique supérieure à 20 000 habitants, visent à encadrer les dépenses salariales des
employeurs publics, en adéquation avec les missions qu’ils assument. En contournant, par une
mise à disposition, cette restriction de recrutement, le syndicat a anticipé sa montée en
compétence. Cependant, en 2017, aucun transfert supplémentaire n’a, effectivement, eu lieu, et
le syndicat supporte toujours, depuis quatre ans, une rémunération que le cadre réglementaire
ne l’autorise pas à assumer. La chambre régionale des comptes lui recommande, sous réserve
de l’évolution de ses compétences et d’un rehaussement subséquent de la strate démographique
à laquelle il est assimilé, de ne pas renouveler la mise à disposition d’un directeur territorial
dont il bénéficie.
Recommandation n° 6 : ne pas renouveler la convention de mise à disposition d’un
directeur territorial.
5.6 Le régime indemnitaire
Le syndicat a dû, au gré des transferts de personnel et de l’élargissement de ses effectifs,
harmoniser et mettre à jour le régime indemnitaire de ses agents.
Par une délibération du 23 septembre 2011, le comité syndical a pris acte du maintien
« des régimes indemnitaires et avantages acquis des agents transférés du SMID de Miramont et
du SMICTOM LGB […] en attendant le transfert complet de l’ensemble des collectivités et de
se prononcer à nouveau en la matière sur l’harmonisation des régimes ». Le 18 décembre 2014,
il a adopté un nouveau régime indemnitaire unique, applicable aux fonctionnaires stagiaires et
titulaires comme aux agents non titulaires de droit public, à compter du 1er janvier 2015. Les
règles d’attribution des différentes indemnités sont conformes aux textes qui les régissent, et
les contrôles opérés par la chambre régionale des comptes ne montrent pas d’irrégularités quant
à leur versement.
Le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, modifié en dernier lieu par le décret n° 2016-
1916 du 27 décembre 2016, pose le principe d’une mise en œuvre progressive du régime
indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel (RIFSEEP). Le passage à ce nouveau régime indemnitaire est applicable à des
dates différentes, selon les corps de la fonction publique de l’État et, en conséquence, les cadres
d’emplois homologues de la fonction publique territoriale. Le nouveau régime indemnitaire
comprend une indemnité liée aux fonctions, aux sujétions et à l’expertise, et un complément
indemnitaire annuel facultatif lié à l’engagement professionnel et à la manière de servir. Des
arrêtés interministériels fixent la liste des corps et emplois bénéficiant du RIFSEEP : il
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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s’applique notamment, depuis le 1er janvier 2016, aux attachés territoriaux, aux rédacteurs
territoriaux, aux animateurs territoriaux, et aux adjoints administratifs territoriaux, et depuis
le 1er janvier 2017, aux ingénieurs en chefs territoriaux, aux agents de maîtrise territoriaux et
aux adjoints techniques territoriaux (filière technique).
Le comité syndical a voté, en décembre 2016, la mise en place du RIFSEEP, à compter
du 1er janvier 2017, conformément aux dispositions de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984
précitée, modifiée par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 qui dispose que « les organes
délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes
indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'État ».
ValOrizon envisage le passage au RIFSEEP pour les rédacteurs, animateurs et adjoints
administratifs territoriaux pour la fin du dernier trimestre 2017.
5.7 Le temps de travail
5.7.1 L’organisation du temps de travail
L’article 7-1 modifié de la loi du 26 janvier 1984 précitée dispose que « les règles
relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des
collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de
l'article 2 sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux
agents de l'État, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités
ou établissements ». Par une délibération du 7 février 2011, le comité syndical a arrêté un
règlement intérieur du personnel ayant pour objet de fixer les horaires de travail et les congés
des agents à compter du 1er mars 2011. Il s’agissait, selon les termes du président, d’une « base
de travail pour la création d’un véritable règlement intérieur lors du transfert effectif du
personnel ».
Ce règlement intérieur provisoire prévoyait l’octroi de jours de fractionnement,
conformément aux dispositions de l’article 1er du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985
relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, mais également 30 jours de congés
annuels, d’où découlait une durée de travail effective inférieure à la durée légale, fixée
à 1 607 heures par l’article 1er du décret n° 2000-815 du 25 août 2000, applicable à la fonction
publique territoriale sur le fondement du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour
l'application de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la
réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale. Aux termes de ce règlement
intérieur et compte non tenu de l’absentéisme, les agents travaillant 35 heures par semaine
réalisaient ainsi, théoriquement, hors jours de fractionnement, 1 561 heures par an, soit un
déficit théorique de 46 heures par an et par agent.
Après les transferts effectifs et définitifs de personnel, le syndicat a élaboré un nouveau
règlement intérieur qui a recueilli l’avis favorable du comité technique paritaire, avant son
entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Ce nouveau règlement intérieur se réfère à la durée légale
de 1607 heures de travail par an et de 35 heures hebdomadaires, selon les dispositions de
l’article 2 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000. Il est précisé que « dans les services
administratifs, à la demande de l’agent et suivant les nécessités de service, la durée annuelle du
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temps de travail de 35 heures peut être portée à 37h30 hebdomadaires, sous réserve de nécessité
de service ».
Les agents ont droit à des congés annuels d’une durée égale à cinq fois leurs obligations
hebdomadaires de service, conformément à la loi, mais bénéficient toujours, en outre, de cinq
jours de congé supplémentaires « sur lesquels 1 jour sera automatiquement retenu afin de
répondre aux obligations de l’article 6 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 dite journée de
solidarité ». Dans le calcul du temps de travail des agents effectuant 37 heures 30 par semaine,
réalisé en annexe au règlement intérieur, les deux jours de fractionnement ne sont pas
comptabilisés, ce qui est conforme aux textes. En revanche, le décompte annuel du temps de
travail prend comme base de calcul, les jours ouvrés de l’exercice 2016, ce qui conduit à la
fixation d’un nombre de 13 jours de RTT. La méthode pourrait laisser entendre que le nombre
de jours de RTT est ajusté chaque année afin d’atteindre le plafond légal de 1 607 heures. Or,
interrogé sur ce point, l’ordonnateur a précisé que le nombre de jours RTT n’était pas calculé
annuellement mais qu’il s’agissait, en réalité, « d’un forfait annuel de 15 jours RTT [...] attribué
aux agents effectuant 37 heures 50 hebdomadaires ». De surcroît, le calcul de la durée de travail
2016 est erroné8.
Les erreurs de calcul, ajoutées à l’octroi de 15 jours de RTT sans considération du
nombre réel de jours ouvrés dans l’année, conduisent à réduire la durée effective de travail de
manière significative. Pour l’année 2016, un agent à 35 heures hebdomadaires a ainsi effectué,
théoriquement, compte non tenu de l’absentéisme ni des jours de fractionnement, 1 582 heures,
et un agent à 37 heures 30 hebdomadaires, 1 582,5 heures, soit un écart respectif de 25 heures
(3,5 jours de 7 heures) et 25,5 heures (3,4 jours) par agent. Sans correction apportée par
l’ordonnateur, en 2017 (soit 251 jours ouvrés), l’écart s’élèvera respectivement à 53
et 54,5 heures, soit 7,6 et 7,3 jours, et en 2018, à 39 et 39,5 heures, soit 5,6 et 5,3 jours, par
agent (voir annexe 6).
L’écart à la norme s’explique principalement par l’octroi de quatre jours
supplémentaires de congés annuels, ou « jours du président », issus des pratiques antérieures,
non réformées, des syndicats dont ValOrizon a intégré les agents. S’y ajoute l’absence de
modulation des RTT dont le calcul, s’il était fait chaque année sur la base du temps de travail
effectif, devrait permettre d’atteindre le plafond de 1 607 heures ; l’ordonnateur a indiqué avoir
pris note de la nécessité d’attribuer chaque année un nombre de RTT tenant compte du nombre
de jours fériés.
En revenant à la durée légale de congés annuels, à savoir cinq fois les obligations
hebdomadaires de travail sans jour supplémentaire, et en calculant chaque année le nombre de
RTT accordés aux agents effectuant 37 heures 30 par semaine en fonction de la durée de travail
effective, le nombre de RTT accordé par le syndicat oscillerait entre 13 et 17 jours par an en
fonction du nombre de jours ouvrés de l’année. Une nouvelle organisation du travail, basée sur
8 Huit jours fériés sont comptabilisés en 2016 alors que seul six étaient concomitants de jours de semaine
et venaient s’imputer sur la durée de travail effective. De surcroît, l’arrondi effectué en fin de calcul, ramenant
42,85 semaines travaillées pour atteindre le plafond de 1 607 heures, à 210 jours au lieu de 214, permet d’aboutir,
de façon erronée, à 13 jours de RTT. Le calcul du nombre de RTT aurait dû être fait sur la base de 255 jours ouvrés
(2016 étant une année bissextile, il fallait ajouter une journée supplémentaire, et déduire 105 journées de week-
end), retranchés des 29 jours de congés annuels prévus par le règlement intérieur, soit 226 jours, traduits en
45,2 semaines de 5 jours et 1 695 heures – au lieu de 44,6 semaines et 1 672,50 heures comme mentionné dans
l’annexe. Il en aurait, dès lors, résulté 88 heures effectuées au-delà du plafond de 1 607 heures, soit 11,7 jours de
RTT à créditer aux agents.
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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l’adaptation des amplitudes d’ouverture des services au public selon un rythme de 35 heures
hebdomadaires, serait, de surcroît, de nature à limiter le recours aux jours de RTT pour les
agents concernés.
Dans une circulaire du 31 mars 2017 relative à l’application des règles en matière de
temps de travail dans les trois versants de la fonction publique, la ministre de la fonction
publique, sur le fondement du rapport remis au gouvernement en mai 2016 par Philippe Laurent,
président du conseil supérieur de la fonction publique territoriale, a rappelé « le principe
d’exemplarité du service public et de la fonction publique qui l’incarne ». En conséquence,
devant le constat d’une application parfois mauvaise de la réglementation, elle « invite
fermement les employeurs publics, en cas de besoin, au regard de la diversité des situations et
des spécificités des missions qui leur incombent et de l’organisation de leurs services, à
réexaminer les dispositifs en place sur le temps de travail en poursuivant deux objectifs : adapter
les organisations de travail aux besoins des usagers et favoriser une meilleure qualité de vie au
travail des agents publics. Cet examen ne pourra être conduit que dans le cadre d’un dialogue
approfondi avec les représentants des personnels. »
Dans ce contexte d’exigence accrue en matière de respect des règles dans la fonction
publique, la chambre régionale des comptes recommande au syndicat d’appliquer strictement
la réglementation régissant la durée annuelle de travail, notamment par la suppression des jours
de congés annuels excédentaires et par la modulation du nombre de jours de RTT en fonction
de la durée de travail effective sur une année, et prend note que l’ordonnateur va s’engager dans
une démarche de mise en conformité.
Recommandation n° 7 : appliquer strictement la réglementation en matière
d’organisation et de durée annuelle du travail.
5.7.2 Les autorisations exceptionnelles d’absence
Le régime d’autorisations spéciales d’absence relève de la responsabilité de la
collectivité. L’article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions
relatives à la fonction publique territoriale prévoit l’octroi d’autorisations d’absence à l'occasion
d'événements familiaux, sans en fixer les durées ni mentionner qu’elles doivent être similaires
aux dispositions en vigueur pour la fonction publique d’État. Le décret d'application n'ayant
jamais été pris, il en résulte que les durées peuvent être déterminées localement. L’annexe du
règlement intérieur adopté par ValOrizon, à compter du 1er janvier 2016, prévoit un régime
d’autorisations exceptionnelles d’absence qui se démarque nettement de celui applicable aux
agents de l’État (voir annexe 7) ; l’ordonnateur a indiqué avoir pris pour référence le tableau
élaboré par le centre de gestion de la fonction publique territoriale de Lot-et-Garonne.
Sans que ce régime d’absences pour événements familiaux et de la vie courante ne revête
un caractère irrégulier, dans la mesure où la parité avec les agents de l’État ne s’applique pas,
il peut être noté qu’il est nettement plus favorable pour les agents de ValOrizon. L’ordonnateur
a précisé que le volume de ces absences s’élevait à 16 jours en 2015 et 21 en 2016, soit
respectivement 0,7 et 0,9 par an et par agent, qui s’ajoutent au déficit de temps de travail effectif
annuel précédemment constaté.
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5.7.3 Les heures supplémentaires
Le règlement intérieur du syndicat prévoit que les agents peuvent être amenés, à titre
exceptionnel, à effectuer des heures supplémentaires. Elles sont prioritairement récupérées,
dans le trimestre qui suit, mais peuvent être, après accord du président, rémunérées.
Le coût des heures supplémentaires payées a sensiblement augmenté durant la période
sous revue. En 2012, il était de 1 904 €. Entre janvier 2013 et décembre 2016, il représentait la
somme totale de 15 416 €, soit une moyenne annuelle de 5 138 €. Le solde des heures
supplémentaires à récupérer s’élevait, en 2013, à 96 ; il a bondi à 834,5 heures en 2014 ; en
2015, ce reliquat était en nette baisse, à 146,75 heures ; en 2016, 108 heures supplémentaires
ont été ajoutées aux compteurs. Le solde d’heures supplémentaires à récupérer s’élevait, à la
fin de l’exercice 2016, à 55,25 heures.
L’augmentation du nombre d’agents n’est pas l’unique explication de l’augmentation
du volume d’heures supplémentaires, selon l’ordonnateur. La gestion de certains services
administratifs par un seul agent, supportant seul un accroissement d’activité conséquent, de
même que la mise en place du paiement des heures supplémentaires effectuées lors
d’interventions d’astreintes, ont contribué à cette hausse. La situation atypique de l’année 2014
est due au « reliquat transféré par les syndicats précédents notamment le SMAV ». L’ampleur
de ces reliquats a conduit l’ordonnateur à décider d’harmoniser les horaires sur l’ensemble des
sites techniques, sur la base de 35 heures hebdomadaires, afin de diminuer le recours aux heures
supplémentaires, depuis la mise en application du nouveau règlement intérieur. Sur les sept
premiers mois de l’exercice 2017, les heures supplémentaires à récupérer représentent
72 heures.
5.7.4 Les astreintes
Le fonctionnement des astreintes, autorisées par une délibération du comité syndical
du 7 juin 2013 visant les décrets du 15 avril 2003 et du 18 juin 2003 relatifs à l’indemnité
d’astreinte attribuée à certains agents du ministère de l’équipement, des transports, du logement,
du tourisme et de la mer, a été modifié par une délibération du 29 septembre 2015, afin de
prendre en compte les nouvelles dispositions du décret n° 2015-415 du 14 avril 2015 relatif à
l’indemnisation des astreintes et à la compensation ou à la rémunération des interventions aux
ministères chargés du développement durable et du logement. L’objet des astreintes mises en
place concerne notamment « la surveillance des sites de traitement des déchets afin que les
services techniques puissent réagir dans les plus brefs délais : en cas d’incendie, en cas de
dysfonctionnement des unités de traitement du biogaz et des lixiviats, pour répondre aux
alarmes diverses (intrusion, vandalisme…) ». Elles sont effectuées sur une semaine complète,
du vendredi 16 heures au vendredi suivant 16 heures, selon un planning établi trimestriellement.
La délibération fixe les emplois concernés, par référence à l’organigramme et aux fiches de
poste.
Le niveau et les modalités de rémunération, modifiés en 2015, sont conformes aux
textes, avec une distinction entre les astreintes d’exploitation, les astreintes de sécurité, et les
astreintes de décision. Néanmoins, la délibération ne mentionne pas les astreintes de dimanche
et jours fériés, d’un montant de 46,55 € bruts, au titre des astreintes d’exploitation, non plus que
les astreintes de nuit en semaine, d’un montant de 10,75 €, prévues par le décret précité. La
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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chambre régionale des comptes invite le syndicat à prévoir, par une nouvelle délibération,
l’ensemble des astreintes possibles et leur rémunération, en conformité avec les textes, afin de
permettre la rémunération des agents amenés à effectuer des astreintes d’exploitation les
dimanches et jours fériés, et de nuit en semaine, et de préciser le montant de l’indemnisation
horaire lors des interventions. L’ordonnateur, pendant le contrôle, a fait valoir qu’il s’agissait
d’omissions involontaires qu’il régularisera.
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ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire ......................................................................................................................... 58
Annexe n° 2. Statistiques de collecte .................................................................................................... 61
Annexe n° 3. Statistiques de traitement ................................................................................................ 65
Annexe n° 4. Coûts du service public de gestion des déchets .............................................................. 66
Annexe n° 5. Liste des principaux investissements réalisés depuis 2011 ............................................. 67
Annexe n° 6. La durée annuelle du travail ............................................................................................ 69
Annexe n° 7. Le régime d’autorisations exceptionnelles d’absence ..................................................... 70
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Annexe n° 1. Glossaire
ADEME Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, établissement
public à caractère industriel et commercial créé en 1991.
Assimilés (déchets) Déchets des activités économiques – des entreprises (artisans,
commerçants…) et du secteur tertiaire (administrations, hôpitaux…) –
pouvant être collectés avec ceux des ménages, eu égard à leurs
caractéristiques et aux quantités produites, sans sujétions techniques
particulières (art. L. 2224-14 CGCT).
DAE Déchets des activités économiques : « tout déchet, dangereux ou non
dangereux, dont le producteur initial n’est pas un ménage » (article
R. 541-8 du code de l’environnement) ; les activités économiques
regroupent l’ensemble des secteurs de production (agriculture-pêche,
construction, secteur tertiaire, industrie) ; les DAE sont, pour l’essentiel,
collectés séparément par des opérateurs privés, hormis une fraction, la
part dite "assimilée" des DMA, collectés en mélange avec les déchets
ménagers, par le service public.
DASRI Déchets d’activités de soins à risques infectieux
DDM Déchets dangereux des ménages, ils contiennent, en quantité variable,
des éléments toxiques ou dangereux qui présentent des risques pour la
santé humaine et l’environnement ; classés dangereux s’ils présentent
une ou plusieurs des quinze propriétés de danger énumérées à l’annexe 1
de l’article R. 541-8 du code de l’environnement, ils peuvent être de
nature organique (solvants, hydrocarbures…), minérale (acides, boues
d’hydroxydes métalliques…) ou gazeuse.
DEEE Déchets d’équipements électriques et électroniques
DIB Déchets industriels banals : ensemble des déchets non inertes et non
dangereux générés par les entreprises, industriels, commerçants, artisans
et prestataires de services ; ferrailles, métaux non ferreux, papiers-
cartons, verre, textiles, bois, plastiques, etc.
DMA Déchets ménagers et assimilés : comprennent les déchets produits
quotidiennement par les ménages, les déchets occasionnels ainsi que les
déchets des professionnels collectés par les collectivités, en mélange avec
les déchets ménagers, les « assimilés » ; les déchets produits par les
services municipaux, déchets de l’assainissement collectif, déchets de
nettoyage des rues, de marchés… ne relèvent pas de ce périmètre.
DUERP Document unique d’évaluation des risques professionnels
Économie circulaire Système économique d’échange et de production qui, à tous les stades du
cycle de vie des produits (biens et services), vise à augmenter l’efficacité
de l’utilisation des ressources et à diminuer l’impact sur l’environnement
tout en permettant le bien-être des individus.
EMR Emballages ménagers recyclables
EPCI Établissement public de coopération intercommunale
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ICPE Installation classée pour la protection de l’environnement
Inertes (déchets) Déchets qui ne se décomposent pas, ne brûlent pas et ne produisent
aucune autre réaction physique ou chimique avec l’environnement ; ils
ne sont pas biodégradables et ne se décomposent pas au contact d’autres
matières ; les définitions européennes les qualifient de déchets minéraux,
dont ils proviennent en quasi-totalité.
ISDND Installation de stockage de déchets non dangereux
JMR Journaux, magazines et revues
ODD 47 Observatoire départemental des déchets de Lot-et-Garonne, rattaché à la
direction départementale de l’agriculture, de la forêt et de
l’environnement du département.
OMA Ordures ménagères et assimilées : déchets ménagers et assimilés produits
« en routine » par les acteurs économiques dont les déchets sont pris en
charge par le service public de collecte des déchets (ordures ménagères
en mélange et déchets collectés sélectivement, soit en porte-à-porte, soit
en apport volontaire : verre, emballages et journaux-magazines, bio-
déchets). En sont exclus les déchets verts, les encombrants, les déchets
dangereux, les déblais et gravats… c’est-à-dire les déchets qui sont
produits occasionnellement par les ménages et ce, quel que soit leur type
de collecte.
OMR Ordures ménagères résiduelles : la part des déchets qui restent après les
collectes sélectives, parfois appelée poubelle grise, et dont la
composition varie selon les lieux en fonction des types de collecte.
PDEDMA Plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés
PLP Plan local de prévention/réduction des déchets
PRPGD Plan régional de prévention et de gestion des déchets
PTMB Prétraitement mécano-biologique ; les installations de PTMB effectuent
à la fois des opérations mécaniques (dilacération, tri) et des opérations
biologiques (compostage, méthanisation), en vue de répondre à l’un ou
l’autre des quatre objectifs suivants : fabriquer un compost, produire de
l’énergie (biogaz ou combustible solide de récupération valorisé
énergétiquement), recycler des matériaux ou produire un déchet ultime.
Le PTMB prépare les déchets à entrer dans les filières de traitement et
vise à réduire le volume des déchets ultimes à éliminer.
REP Responsabilité élargie du producteur
SMAV Syndicat mixte de transports et traitement des déchets de
l’arrondissement de Villeneuve-sur-Lot
SMICTOM LGB Syndicat mixte intercommunal de collecte et de traitement des ordures
ménagères Lot-Garonne-Baïse
SMID Syndicat mixte de collecte des déchets ménagers et assimilés du pays de
Dropt
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
60
TGAP Taxe générale sur les activités polluantes ; l’assiette de la TGAP sur les
déchets est basée sur le poids en tonnes des déchets réceptionnés dans
une installation (installation de stockage ou de traitement thermique).
Déchèterie ou déchetterie ?
Quelle que soit l’orthographe du mot, il désigne un lieu aménagé ouvert au public pour
le dépôt sélectif volontaire des déchets encombrants susceptibles d’être recyclés, à détruire ou
à évacuer vers un centre d’enfouissement. Le néologisme "déchetterie" avec "tt" a été créé en
1987 par l’Agence nationale de recyclage des déchets (ANRED) qui vendait une licence
d’utilisation de ce mot protégé comme une marque commerciale.
Interrogée en 1990 par le maire d’Escolives (Yonne), l’Académie française a répondu
qu’il convenait de retenir l’orthographe "déchèterie" avec un seul t, forme la plus simple et la
plus conforme à l’esprit de la langue. En effet, les termes féminins comportant le suffixe -erie
et directement dérivés de substantifs en -et ne comptent qu’un seul t : c’est le cas de termes
entrés dans l’usage depuis fort longtemps, comme bonneterie (XVe siècle), gobeleterie (XVIIIe
siècle), mousqueterie (XVIIe siècle) ou parqueterie (XIXe siècle). Une seule exception, le mot
billetterie, créé en 1873 pour remplacer l’anglais ticketting.
D’autre part, l’Académie a tenu à ce que le mot déchèterie comporte un accent grave
afin d’en indiquer clairement la prononciation, conformément à l’esprit des Rectifications de
l’orthographe de 1990 car, à la différence de la plupart des termes cités ci-dessus où deux
prononciations du e sont possibles (è ou eu), le terme déchèterie ne connaît que la
prononciation è. Précisons également que le terme déchetterie était à l’origine un nom déposé
et que le choix de la forme déchèterie permettait, au moment où elle est entrée dans le
Dictionnaire, d’éviter que l’emploi de ce terme puisse être limité.
Dans l’usage, la forme "déchetterie" s’étant très largement répandue, il est possible que
l’Académie française étudie à nouveau le terme lors de la prochaine édition de son Dictionnaire
et envisage de signaler les deux graphies9.
9 D’après : Association "Défense et promotion de la langue française – délégation du Cher", http://langue-
francaise-cher.fr/fichier_pdf/decheterie_ou_dechetterie.pdf.
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Annexe n° 2. Statistiques de collecte
Volume de collecte des DMA par adhérent de ValOrizon en 2015
Source : CRC d’après les données Sinoe
La collecte des OMA en Lot-et-Garonne de 2005 à 2014 au regard de l’objectif 2014
de la loi Grenelle I
Source : CRC d’après les données Sinoe
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
62
La collecte des OMR en Lot-et-Garonne de 2005 à 2014 au regard des objectifs 2011 et
2016 du PDEDMA
Source : CRC d’après les données Sinoe
Collecte des OMR sur le territoire de ValOrizon en 2015
Source : CRC d’après les données Sinoe
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63
Évolution de la collective sélective de 2010 à 2014 dans le département de Lot-et-
Garonne
Source : CRC d’après les données Sinoe
Évolution de la collecte des EMR en Lot-et-Garonne de 2009 à 2014 au regard des
objectifs 2011 et 2016 du PDEDMA
Source : CRC d’après les données Sinoe
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
64
Évolution de la collecte du papier en Lot-et-Garonne de 2009 à 2014 au regard des
objectifs 2011 et 2016 du PDEDMA
Source : CRC d’après les données Sinoe
Évolution de la collecte du verre en Lot-et-Garonne de 2009 à 2014 au regard des
objectifs 2011 et 2016 du PDEDMA
Source : CRC d’après les données Sinoe
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65
Annexe n° 3. Statistiques de traitement
Les modes de traitement et de valorisation des DMA par les adhérents de ValOrizon
en 2015
Source : CRC d’après les données Sinoe
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
66
Annexe n° 4. Coûts du service public de gestion des déchets
Coûts aidés TTC par flux de déchet en 2015 et 2016 pour ValOrizon
OMR RSOMHV Déchets des
déchèteries
Déchets des
professionnels
Déchets des
collectivités
Tous flux
confondus
2015 2016 2015 2016 2015 2016 2015 2016 2015 2016 2015 2016
Coût aidé
en K€ 5 854 5 755 1 526 1 868 1 116 1 511 56 - 132 23 63 9 110 10 010
Part dans
le coût 64 % 57 % 17 % 19 % 12 % 15 % 1 % - 1 % 0 % 1 % 100 % 100 %
Volume en
tonnes 62 159 59 777 6 554 7 269 11 375 10 281 3 204 2 095 689 636 83 981 80 058
Ratio en kg
par
habitant
252 245 27 30 46 42 13 9 3 3 340 329
Part par
habitant 74 % 75 % 8 % 9 % 14 % 13 % 4 % 3 % 1 % 1 % 100 % 100 %
Coût aidé
en € TTC
par
habitant
24 24 6 7,70 5 6 0 - 1 0 0,30 37 41
Coût aidé
en € TTC
par tonne
94 96 233 257 98 147 18 - 63 34 99 108 125
Source : données du rapport d’activité 2016
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Annexe n° 5. Liste des principaux investissements réalisés depuis 2011
Montants en € Financement
ANNÉE 2010
Pas d'investissements
ANNÉE 2011
Lancement de la mission d'études de recherche de site pour
l'implantation des futures installations de traitement de déchets 11 092,90
autofinancement +
subvention
Acquisition de matériels 3 232,67 autofinancement
ANNÉE 2012
Mission d'études de recherche de site pour l'implantation des
futures installations de traitement de déchets 56 782,00
autofinancement +
subvention
Acquisition de matériels et logiciels 71 215,10 autofinancement
Travaux divers site de Nicole 129 697,10 autofinancement
ANNÉE 2013
Mission d'études de recherche de site pour l'implantation des
futures installations de traitement de déchets 20 825,00
autofinancement +
subvention
Acquisition de matériels et logiciels 14 700,51 autofinancement
Travaux de réalisation du casier 16 site de Monflanquin 902 015,78
emprunt réalisé par le
SMAV et intégré en 2013
dans les comptes du
SMIVAL
Réalisation d'une voie d'accès au quai de transfert de Fumel 98 519,25 autofinancement
Travaux divers site de Nicole 43 891,00 autofinancement
ANNÉE 2014
Création site internet - acquisition logiciels 28 332,50 autofinancement
Acquisition de matériels 95 293,84 autofinancement
Création d'un quai de vidage alvéole C site de Nicole 197 936,93 autofinancement
Travaux de réalisation du casier 16 site de Monflanquin 377 969,86 autofinancement
Travaux divers site de Nicole 78 481,72 autofinancement
ANNÉE 2015
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Création du casier 17 à Monflanquin 352 738,85 autofinancement
Valorisation biogaz Site de Monflanquin 70 871,45 autofinancement
Création d'un quai de vidage alvéole C site de Nicole 71 633,92 autofinancement
Travaux de réalisation du casier 16 site de Monflanquin 76 127,57 autofinancement
Acquisitions de logiciels, matériels (dont matériel technique
pour recouvrement hebdomadaire) 90 877,18
autofinancement
Travaux divers site de Monflanquin (mise en place d'un
bâtiment modulaire) 32 302,41
autofinancement
ANNÉE 2016
Création du casier 17 à Monflanquin 97 957,83 autofinancement
Valorisation biogaz Site de Monflanquin 38 590,50 autofinancement
Mise en conformité ISDND Nicole 178 927,82 autofinancement
Travaux de réalisation du casier 16 site de Monflanquin 201 531,16 autofinancement
Réhabilitation tranche 2 Nicole 187 357,41 autofinancement
Acquisition de logiciels, matériels (dont matériels techniques ) 114 084,62 autofinancement
Travaux divers site de Monflanquin (mise en place d'un
bâtiment modulaire) 61 858,78
autofinancement
Source : ValOrizon
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Annexe n° 6. La durée annuelle du travail
La durée effective annuelle de travail et l’écart à la norme de 1 607 heures selon le
règlement intérieur en vigueur
Année
Durée
hebdo.
de
travail
Durée
quotid.
de
travail
Jours
ouvrés/
an
Jours
de
congés
annuels
Journée
de
solidari
té
Jours
de RTT
Jours
travaill
és
Durée
annuel-
le de
travail
en
heures
Écart à
la
norme
de
1 607
heures
2016
35 h 7 h 255 30 - 1 - 226 1 582 - 25
37 h 30 7 h 30 255 30 - 1 15 211 1 582,5 - 24,5
2017
35 h 7 h 251 30 - 1 - 222 1 554 - 53
37 h 30 7 h 30 251 30 - 1 15 207 1 552,5 - 54,5
2018
35 h 7 h 253 30 - 1 - 224 1 568 - 39
37 h 30 7 h 30 253 30 -1 15 209 1 567,5 - 39,5
Source : CRC d’après le règlement intérieur de ValOrizon
Calcul de la durée annuelle de travail avec modulation du nombre de jours de RTT
pour atteindre le plafond de 1 607 heures par an
Année
Durée
hebdo.
de
travail
Durée
quotid.
de
travail
Jours
ouvrés/
an
Jours
de
congés
annuels
Journée
de
solidari
té
Nb de
jours
travaill
és
Durée
annuell
e de
travail
en
heures
Écart à
la
norme
de
1 607
heures
Jours
de RTT
2016
35 h 7 h 255 25 - 1 231 1 617 10
37 h 30 7 h 30 255 25 - 1 231 1 732,5 125,5 16,7
2017
35 h 7 h 251 25 - 1 227 1 589 - 18
37 h 30 7 h 30 251 25 - 1 227 1 702,5 95,5 12,7
2018
35 h 7 h 253 25 - 1 229 1 603 - 4
37 h 30 7 h 30 253 25 - 1 229 1 717,5 110,5 14,7
Source : CRC
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
70
Annexe n° 7. Le régime d’autorisations exceptionnelles d’absence
Les autorisations exceptionnelles d’absence des agents de l’État et de ceux de
ValOrizon au 1er janvier 2016
Evénement
familial
Régime applicable aux agents
de l'État
Régime applicable aux agents
de ValOrizon
Mariage ou PACS de l'agent 5 jours ouvrables* 5 jours ouvrables
Mariage d'un enfant de
l'agent
néant 3 jours ouvrables
Mariage d'un ascendant, d'un
frère, d'une sœur, d'un petit-
fils ou d'une petite-fille de
l'agent
néant 1 jour ouvrable
Décès du conjoint ou
concubin, d'un enfant, du père
ou de la mère de l'agent
3 jours ouvrables* 5 jours ouvrables
Décès d'un frère, d'une sœur
de l'agent
néant 3 jours ouvrables
Décès d'un ascendant (grands-
parents et beaux-parents) ou
d'autres parents (oncle, tante,
neveu, nièce, beau-frère, belle-
sœur, petits-enfants)
néant 1 jour ouvrable
Maladie très grave du
conjoint ou concubin, du père,
de la mère ou d'un enfant de
l'agent
3 jours ouvrables 5 jours ouvrables
Naissance 3 jours ouvrables, consécutifs ou
non, dans les 15 jours
calendaires qui précèdent ou qui
suivent l'événement
3 jours pris dans les 15 jours qui
suivent l'événement ;
cumulables avec le congé
paternité
Garde d'enfant(s) malade(s) Durée des obligations
hebdomadaires de service + 1
jouR. Doublement possible si
l'agent assume seul la charge de
l'enfant ou si le conjoint est à la
recherche d'un emploi ou ne
bénéficie de par son emploi
d'aucune autorisation d'absence.
Durée des obligations
hebdomadaires de service + 1
jouR. Doublement possible si
l'agent assume seul la charge de
l'enfant ou si le conjoint est à la
recherche d'un emploi ou ne
bénéficie de par son emploi
d'aucune autorisation d'absence.
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VALORIZON
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Rentrée scolaire facilités d'horaires,
éventuellement récupérables ;
jusqu'à la rentrée en 6e
autorisation de commencer une
heure après la rentrée des classes
Concours ou examen en
rapport avec l'administration
le(s) jour(s) des épreuves
Don du sang (article D. 1221-2 du code de la
santé publique)
le temps du don et au maximum
une demi-journée, sous réserve
de nécessité de service
Déménagement néant 1 jour sous réserve de nécessité
de service
Source : CRC d’après le règlement intérieur de ValOrizon
Page 73
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Nouvelle-Aquitaine
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