Libro HUTCHINSON Parte IV Decreto 1759-72 Comentado

I

I

t

i~

D E C R E T O 1 7 5 9 / 7 2 ( T E X T O O R D E N A D O 1 9 9 1 ) *

R E G L A M E N T O D E L A L E Y N A C I O N A L D E P R O C E D I M I E N T O S A D M I N I S T R A T I V O S * *

TTULO I TRAMITACIN DE LOS EXPEDIENTES.

INTERESADOS

ncANOS COMPETENTES

Artculo I o - Los expedientes administrat ivos tra-mitarn y sern resueltos con intervencin del rgano al que una ley o.un decreto hubieren atribuido compe-

* Dictado ct 3/4/72 (BO, 27/4/72) . Texto ordenado por decr. 1883/91, dictado el 17/9/91 (BO. 24/9/91) .

** Si bien por razones que se desconocen el decr. 1883/91 especifica qnc el reglamento se denominar "Reglamento de procedimientos administrativos", a los efectos de no confundirlo con la RPA (denominacin del decreto) los seguiremos llamando "Reglamento de la ley nacional de procedimientos adminisirti\os" (RLNPA), como lo hemos hecho hasta ahora; primero, porque es el reglamento de la LNPA, y segundo para evitar confundirlo con la "Reforma de procedimientos ad-ministrativos" (RPA).

Si bien en el texto ordenado se han suprimido inexplicablemente los titule* que trafa c! reglamento, por rabones metodolgicas y para facilitar su ubicacin .;c-guiremos utilizndolos.

2 1 6 (GIMHN DE 1'ROCHlJlMlliNTOS ADMINISTRATIVOS

tencia; en su defecto actuarn el organismo que deter-mine el -eg lamento interno del ministerio o cuerpo di-rectivo del ente d e s c e n t r a l i z a d o , s egn corresponda: C u a n d o se,trate de expedientes administrat ivos que no obstante referirse a un solo asunto u objeto hayan de intervenir con facultades decisorias dos o ms rganos se instruir un solo expediente , el que tramitar por ante el organismo por el cual hubiera ingresado, salvo que fuera incompetente , debindose dictar.una resolu-cin nica.

1. Contenido y alcances del precepto. - En este artculo se habla de la competencia para tramitar y resolver las cuestiones planteadas en los ex-pedientes administrativos. Trata, pues, de la aptitud del rgano para ejer-cer su funcin en un caso determinado. La distinta competencia de los rganos al efecto, tiene su origen y fundamento en la necesidad de distribuir el trabajo entre ellos.

2. Competencia. Remisin. - La competencia puede establecerse por la Constitucin, por ley o por reglamento. El legislador, como vimos, ha abandonado e! principio tradicional de la competencia legal expresa (ve-an . 3 U , LNPA); puede establecerse por norma posterior a la cuestin que origina el litigio, ya que es, por naturaleza, un problema exclusivamente procedimenta!, pues funciona slo como un requisito del procedimiento, en el sentido de que si un. determinado rgano administrativo carece de com-petencia, no podr examinar, en cuanto al fondo, la pretensin deducida, y viceversa en caso contrario. - "

Si de la Consti tucin, de la ley o de un reglamento no surge la com-petencia, el ministro o el cuerpo directivo del ente descentralizado deter-minar qu organismo debe actuar. No obstante las reglas y principios aplicados para establecerla, su determinacin no siempre es sencilla.

3. intervencin de ms de un rgano. - Cuando en un expediente administrativo deba intervenir ms de un rgano con facultades decisorias, aunque la pretcnsin o el objeto sean nicos, tramitar ante el organismo por el cual hubiera ingresado - sa lvo caso de incompetencia- , debiendo dic-tarse una resolucin nica. Se trata de un procedimiento administrativo cuyo objeto lo constituyen distintas decisiones -p . e j . , autorizaciones, con-cesiones, e tc . - referentes a un solo objeto. La dea es simplificar los pro-cedimientos (ver an . 18, RPA, p. 206) .

Buena solucin, pues si como consecuencia de la necesaria y hetero-gnea regulacin de la actividad adminis trat iva y de la forma a veces

DECRETO 1759/72 2 1 7

anrquica de la intervencin administrativa, en un mismo asunto se exige la actuacin de varios rganos administrativos, carece de sentido obligar al interesado a seguir una serie de procedimientos distintos ante cada uno de los iganos competentes para decidir. De aqu que la norma trata de su-perar esa situacin, estableciendo un solo procedimiento, en el que pueden obtenerse todas las decisiones propuestas.

Para que pueda darse este procedimiento y resolucin nicas, es im-prescindible que materialmente nos encontremos en presencia de un solo objeto, aunque formalmente para ello se den diversas intervenciones admi-nistrativas. En ausencia de-ese objeto material nico no cabe pretender la obtencin de las distintas decisiones en un solo procedimiento.

En cuanto a la actividad del particular no se establece ningn requisito especial. Bastar para que se aplique el artculo que al iniciarse el proce-dimiento se indique claramente en el escrito de iniciacin el objeto del mis-mo. A fin de facilitar la actividad administrativa conviene presentar tantas copias como rganos hubiesen de intervenir.

La decisin en el procedimiento nico no supone privar de competen-cia a los distintos rganos administrativos. El precepto se limita a simpli-ficar la tramitacin. Aun cuando exista una nica solucin, si a lguno de. los rganos deniega lo pedido, la decisin ser denegatoria.

FACULTADES DEL S W E R I O K i

Art. 2 o - Los ministros, secretarios de Pres idencia de la Nac in y rganos directivos de entes descentra--l izados podrn dirigir o impulsar la accin de sus in-feriores jerrquicos mediante rdenes; instrucciones , circulares y reglamentos internos, a fin de asegurar la celeridad, economa^senc i l l ez y eficacia c'e los trmi-tes; delegarles facultades; intervenirlos; y avocarse al conoc imiento y decisin de un asunto m e n o s q*ie una norma hubiere atribuido competenc ia exclus iva a in-ferior.

Todo ello sin perjuicio de entender ever.tualmente en la causa si se interpusieren los recursos que fueren pertinentes.

I. Caracteres de la funcin administrativa. - Se caracteriza ella por la subordinacin, lo cual implica relacin jurdica respecto de otros rganos que cumplen la misma funcin. Los rganos administrativos estn jerar-

2 1 8 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

quizados como poseedores de competencias determinadas; la jerarqua apa-rece en el ejercicio de esas competencias .

Qu significan dentro del orden jur dico la coordinacin y la subor-dinacin? Generalmente suelen referirse a las relaciones jurdicas entre rganos. Existe subordinacin, segn ia idea corriente, cuando un rgano

.tiene el derecho de mandar a otro, que tiene el deber de obedecer. Al ha-blar de subordinacin de un rgano a otro empleamos una expresin abre-viada: queremos decir que la funcin para la cual es competente el rgano en cuest in est condic ionada por la funcin para la cual es competente el o t ro .

El superior puede reglar la conducta de los inferiores vinculada al pro-cedimiento administrativo, dirigiendo o impulsando la accin de stos, ten-diente a asegurar la celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trami-tes, por med io de actos de natura leza jur d ica que concurren a ordenar el mbito interno del quehacer administrat ivo. No podra el superior emi-tir una orden indicando al inferior cmo debe resolver un recurso, pues en ese caso estara resolviendo l mismo. Tiende a aplicar un principio que la ciencia de la administracin ha elaborado desde sus inicios: el de unidad de direccin (CNFedContAdm, Sala III, 11/9/87, "Barboza de Velo Darci").

2. Manifestaciones del poder jerrquico y reglamentario. - Las r-denes, instrucciones, circulares y reglamentos internos constituyen formas jur dicas por medio de las cuales se traban las relaciones inlerorgnicas. Son, las tres pr imeras, manifestaciones del poder jerrquico, y los regla-mentos internos, manifestaciones del poder reglamentario y sirven para dar directivas a los inferiores y, de ese modo, obtener unidad de direccin y de accin a pesar de la pluralidad de rganos. Contienen preceptos tcnicos, formalidades para despachar los asuntos, etctera.

Las rdenes, instrucciones y circulares no constituyen tcnicamente manifestacin del poder reglamentario, pues no innovan el ordenamiento jur dico (ver comentar io al ar l . 1 104), slo contienen rdenes o instrucciones impartidas a aquel o aquellos, rganos inferiores, sealando el sentido de su actuacin. Son obligatorias para el inferior, y su incumplimiento pue-de acarrearle responsabil idades administrativas.

Ellas no son obligatorias para los particulares, pues traducen una ic-lividad interna de la Administracin, pero como seala Gordil lo, la distin-cin entre actos internos y externos de aqulla es ms ilustrativa que real, y,a que si bien los primeros se dirigen exclusivamente al funcionario, no originando obligaciones de ste frente al particular, no deja de ser verdad que ellos pueden repercutir en la vida del c iudadano. Y es que el particu-lar tiene derecho a que el funcionario pblico cumpla sus obligaciones; por ello puede exigir el cumpl imiento estricto de la orden o circular.

DECRETO 1759/72 2 1 9

Tambin puede ocurrir que el rgano cumpla estrictamente la orden o circular, pero que sea sta -o el acto dictado en ejecucin de e l l a - la que cause agravio al particular. ste puede efectuar las impugnaciones corres-pondientes.

Los reglamentos internos derivan, en principio, de la potestad regla-mentaria de la Administracin. De ellos pueden provenir derechos - p o r excepcin o indirectamente- , pero no obligaciones para los particulares.

Las instrucciones, rdenes y circulares no son fuente generadora de competencia (ya que el art. 3", ley 19.549, seala que la competencia de los rganos administrativos ser la que resulte de la Consti tucin, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia) , pero ci reglamento in-terno puede ser fuente subsidiaria, ya que el art. I o del RLNPA dice: "en su defecto actuar el organismo que determine por reglamento interno".

Los rganos competentes para dictar instrucciones, circulares, rdenes y reglamentos internos segn esta norma, son los ministerios, secretaras de la Presidencia y rganos directivos de entes descentral izados.

Dichos actos se dictan para asegurar la eficiencia adminis t ra t iva . sta, en la tramitacin del procedimiento, no consiste slo en que el expe-diente est poco tiempo en cada oficina por la que pase, sino que haya pasado nicamente por las oficinas indispensables. Ello significa que no debe haber actuaciones injustificadas o superpuestas. Sobre este principio de eficiencia tiene incidencia fundamental la etapa en que se abra a prueba un procedimiento administrativo, cuando hay hechos controvertidos. Por ello es conveniente la apertura a prueba en la instancia inicial -y no, p.cj . , cuando se llega al final de a etapa recursiva-', de esa manera se evita que la Ad-ministracin acte, emitiendo dictmenes y tomando decisiones y slo ha-cia el final averige cules son los hechos sobre los que versa el expediente.

INICIACIN DE TRMITE. PARTE INTERESADA

Art. 3 - E l trmite administrat ivo podr iniciar-se de oficio o a peticin de cualquier persona fsica o jur d ica , pbl ica o pr ivada , que invoque un d e r e c h o .subjetivo o un inters legt imo; stas sern considera-das parte interesada en el procedimiento administrat i -vo. Tambin tendrn ese carcter aquellos a quienes el acto a dictarse pudiere afectar en sus derechos sub-jet ivos o intereses leg t imos y que se hubieren presen-tado en las actuaciones a pedido del interesado origi-nario, e spontneamente , o por citacin de! organismo

2 2 0 RfiLilMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

intervinien.te cuando ste advierta su existencia duran-te la sustanciac in del expediente .

Los menores adultos tendrn plena capacidad pa-ra intervenir,directamente en procedimientos adminis -trativos como parte interesada en la defensa de sus propios derechos subjetivos o intereses legt imos.

1. ' Inicio del procedimiento. - E s t e artculo precisa que el procedi-miento podr iniciarse de oficio o a peticin de persona interesada. La norma no dice, naturalmente, en qu casos puede iniciarse de oficio un pro-cedimiento administrativo y cundo a instancia de parte interesada; cues-tiones que dependen, lgicamente, de la clase de procedimiento de que se trate y de la concreta situacin jurdica en que se encuentre el particular. Cube advertir que no todos los procedimientos pueden iniciarse de oficio, ya que hay sectores de actividad articulados tcnicamente en torno al prin-cipio de rogacin (ver Introduccin).

Desde la feclia de presentacin o desde que se incoa de oficio, se en-liende iniciado a todos los efectos el procedimiento. Esto tiene importan-cia porque: a) el trmite de los expedientes se har segn su orden de inicio (art. 5 o , inc. I , RLNPA); I) los plazos de prescripcin se suspenden desde ese momento (art. I o , inc. e, ap. 9, LNPA); c) a partir de l comienza a correr el plazo de sesenta das del art. 10 de la LNPA, y d) esa fecha puede determinar la prioridad en el propio derecho sustantivo objeto de la solici-tud (permisos o autorizaciones en materia de minas, propiedad industrial, marcas, etctera).

Iniciado el procedimiento, nace para el interesado el derecho a parti-cipar activamente eh su tramitacin y, para el rgano compeiente, el deber de impulsarlo hasta llegar a la decisin, as como la facultad de adoptar medidas provisionales (p.ej. , suspensin preventiva del agente pblico).

2. Partes. - La actividad del rgano administrativo en el procedi-miento est reglada por un conjunto de pr inc ip ios que es tablecen sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto desempeo de su "com-petencia". Los rganos tienen facultades a las que deben someterse las partes (ver, p .e j . , aris. 5 y 6 U , RLNPA), pero tambin stas tienen derechos que determinan deberes correlativos en los rganos (v.gr., plazos para re-solver).

El procedimiento es un instrumento para la actuacin del derecho obje-tivo, y por ello se amplan las facultades del rgano administrativo para la investigacin de la verdad real y conferirle la direccin del procedimiento a fin de evitar que la negligencia de la parte retarde la decisin o motive una solucin injusta.

DECRETO 1759/72 2 2 1

Cuando el sustituio procesal o el tercero ingresa al procedimiento , se convierte en parte.

3. Quines pueden ser parte en el procedimiento? - En principio, todos los sujetos de derecho (sean personas individuales o asociaciones, corporaciones, etc.) con capacidad civil pueden ser partes en el procedi-miento administrativo. No interesa su sexo ni su nacionalidad.

La norma reconoce el carcter de parle interesada a "cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada", lo cual incluye explci tamente a iodos los entes estatales dotados de personalidad jurdica, y con mayor razn a los entes pblicos no estatales, o entes privados que ejerzan una funcin admi-nistrativa "delegada" por el Estado (v.gr., colegios profesionales).

La legitimacin no puede ser ejercida personalmente cuando el sujeto , jurdico carece de capacidad jurdica o procesal (capacidad para ser parte) , en cuyo caso actuar en su nombre un representante. Hay que aclarar que la capacidad para actuar administrativamente es mayor que la capacidad civil.

4. Sustitucin de partes. - Puede ser a ttulo universal (sucesin de parte) o a ttulo singular (p.ej . , enajenacin del derecho en litigio).

Durante la tramitacin del procedimiento puede producirse el falleci-miento o la incapacidad de la parte. En este caso hay que suspender la relacin procedimental . Ello no importa interrupcin, porque por el hecho de la muerte , los herederos ocupan el lugar del causante (ari. 3417, Cd. Civil), y en el caso de incapacidad lo sustituye su representante legal. Hasta que la relacin procedimental se reintegre, no pueden ejecutarse ac-tos procedimentales vlidos, salvo los que tuvieren por objeto una medida precautoria.

5. Terceros. - En el procedimiento administrativo la nocin de "ter-cero" es sumamente amplia, pues su intervencin en el trmite adminis-trativo no tiene el carcter restrictivo que posee en el proceso civil. Y esto porque el " tercero" deja de serlo una vez que se presenta en las actuaciones administrativas',' adquiriendo el carcter de parte a todos s^ us efectos.

Por eso no le cabe el concepto de "persona ajena a la relacin jurdi-ca", tal como se la define en el proceso, pues en el procedimiento adminis-trativo puede tratarse de la misma relacin jurdica objetiva que afecta de diversa manera a otras personas que las originariamente implicadas en el trmite (p.ej . , que afecte derechos subjetivos para unos e intereses legtimos para otros). >

Al conferirse en el procedimiento administrativo carcter de parle tan-to al titular de un derecho subjetivo como a los de intereses legtimos, cual-quier relacin entre un particular y la Administracin puede tener algn alcance sobre, por lo menos, intereses legtimos de otros sujetos aparente-

2 2 2 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DECRETO 1759/72 2 2 3

situaciones diferentes. Entendemos, con la doctrina moderna, que debe drsele el significado concreto de circunscribirlo a la relacin en que un sujeto se encuentra con la pretensin deducida.

Siendo as, constituye una relacin de fondo y no s implemente proce-sal. Ser la legitimacin un requisito de la admisin de Ir. pretcnsin en cuanto al fondo y no de la existencia del proceso (o del procedimiento) .

a) Derecho subjetivo. Los juristas romanos definan ni derecho sub-jetivo como la facultad de obrar (facultas agendi) en contraposicin a la norma agendi, que era la esencia del derecho objetivo.

Por ello se ha sostenido que la palabra derecho se emplea en dos sen-tidos diferentes: uno, el objetivo, para significar el conjunto de reglas es-tablecidas para regir las relaciones de los hombres en sociedad, y otro, el subjetivo, que implica la facultad o poder del individuo que le permite reali-zar determinados actos (de ah ln definicin del derecho subjetivo como una facultad de actuar y de crear, como un seoro de ln voluntad protegida por el orden jur dico) .

La caracterstica del derecho subjetivo la encontramos en la relacin persona!, inmediata. La norma tiene el propsito de proteger esta situa-cin jurdica por s misma, de modo inmediato y directo. Esto slo ocurre cuando la norma reconoce que la situacin jurdica de que se trata es pro-pia, exclusivamente de un sujeto determinado, que con la tutela viene a ser el sujeto activo de la relacin jurdica. Esta situacin se da, t picamente, en la mayor parte de los intereses jur d icamente protegidos por las normas del derecho privado: de stas derivan casi siempre derechos y deberes de un sujeto respecto de otro.

Algo similar puede verificarse en el campo del derecho pblico, en aquellas circunstancias en que los intereses individuales se presentan dis-tintos y autnomos con relacin al inters general, y eventual mente contra-puestos (CNFedContAdmi Sala H, 19/6/84, >, 112-265).

La dis t incin del derecho subjet ivo pbl ico respec to del privado se basa en' el distinto tipo de relacin: derechos subjetivos pblicos son los garantizados en una relacin del derecho pblico, una relacin en la que participa como sujeto activo o pasivo el Estado u otra persona jurdica p-blica. En derecho pblico, al lado de los derechos absolutos y perfectos, existen algunas categoras de menor consistencia. Ello se debe a la cone-xin constante que en el derecho pblico existe entre el inters individual y el general. Esta conexin se resuelve, en algunas circunstancias , en una parcial subordinacin, que significa que algunos intereses individuales, re-conocidos y tutelados como derechos subjetivos, pueden perder esa forma de proteccin cuando contrasten con el inters general. Trtase de dere-chos subjetivos individuales cuya subsistencia est condicionada a su com-patibi l idad con el inters pbl ico , con el bien comn . Carece de im-

mente ajenos a la cuestin original debatida. Esta afectacin a " terceros" los transforma en "par les" del procedimiento.

Se pueden presentar algunas cuestiones relativas al tercero:

a) Clases. La intervencin de esos " terceros" puede ser: voluntaria u obligada.

1) Intervencin voluntaria. Se produce por la libre y espontnea de-cisin del " tercero" . Se puede dar la presentacin cualquiera que sea la instancia en que se encontrara la tramitacin. Asume el carcter de parte interesada, una. vez que sea admitido; su intervencin no retrotrae ni sus-pende el procedimiento, a menos que la autoridad as lo disponga. Esta decisin no es discrecional de la Administracin; en principio, el " tercero" tiene que aceptar la tramitacin en el estado en que se encuentre, pero cuan-do aqulla debi citar a ste -pa ra mantener la igualdad del p rocedimiento-y no lo hizo, o cuando el interesado originario sabe de la existencia de terceros contrainleresados y no lo indica, la Administracin", si el tercero lo pide, debe retrotraer la tramitacin a la situacin que posibilite la debida defensa del " tercero" .

2) Intervencin obligada. Puede darse poique el "titular" lo solicite ("a pedido del interesado originario") o porque la Administracin decida de oficio citarlo. Tanto en uno como en otro caso es la autoridad admi-nistrativa, como directora del procedimiento, la que cita al " tercero".

En este caso no es el " tercero" el que toma la decisin de intervenir en el trmite, sino que se lo trae al procedimiento promovido por otro in-teresado. Aqu ya no rige slo el inters particular del que voluntariamen-te interviene, s ino tambin el inters general. La citacin o l lamamiento es esencial y el tercero, a pesar de ello, puede no comparecer. La citacin da lugar a la suspensin del trmite hasta la comparecencia o hasta el ven-cimiento del plazo para hacerlo.

b) Efectos. El pedido de intervencin voluntaria tendr el trmite in-cidental (arg. art. 39 , inc. b, RLNPA). Deber darse traslado, y la resolu-cin ser recurrible. La oposicin del interesado originario a la citacin de oficio del tercero por la autoridad administrativa tambin se tramitar por incidente. El desist imiento de aqul no afecta a ste (art. 69, RLNPA). ,

6. Legitimacin. - Establece la norma que estar legitimado para ser parle (originario o tercero), aquel que invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo. Se requiere, pues, la lesin de una situacin jurdica con-creta, ya sea un derecho subjetivo o un inters legtimo. Conviene distin-guirlos.

El concepto de legitimacin en derecho procesal -y lgicamente tam-bin en el procedimiento adminis t ra t ivo- est lejos de ser pacfico, y mucho tiene que ver en ello porque bajo esa denominacin se contina abarcando

224 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

portancia , para lo que t ra amos, el hecho de que el sacrif icio deba ser compensado.

Todos esios derechos, mientras no se verifique la condicin que impo-ne el sacrificio, se comportan como situaciones jurdicas directa y plena-mente tuteladas: son derechos subjetivos en sentido pleno. Pero dada la circunstancia de su sacrificio, se los denomina "derechos condicionados".

b) Inters legtimo. Sera un inters individual estrictamente conec-tado con un inters pblico y protegido por el ordenamiento jurdico sola-mente por medio de la tutela jurdica de este ltimo.

Entre las normas del derecho administrativo, pocas se diclan para re-gular las relaciones entre el Estado y los particulares y establecer derechos subjetivos a favor de uno u otro. La mayor parte de ellas tienen por fina-lidad la organizacin de la propia Administracin, la distribucin de sus diferentes funciones entre los diversos rganos, la regulacin del procedi-miento a seguir, el contenido y la forma de sus actos, etctera. Estas nor-mas, sin embargo, crean limitaciones y deberes a los cuales no correspon-den siempre derechos subjetivos de otros sujetos.

Por tanto, si la norma ha sido establecida en inters general, en su observancia estn interesados tod,os los habitantes, como componentes de la sociedad, del Estado; todos tienen inters en el regular desenvolvimiento de la actividad administrativa. Es un inters genrico o colectivo, a cuya tutela provee solamente el Estado, o aquellos entes a los cuales les esl encomendada !a custodia de los intereses colectivos de que se trata.

Pero puede ocurrir que haya algunos habitantes que tengan algn in-ters particular en la observancia de aquellas normas, que se complementa con el inters genrico de todos. Son aquellos a quienes el acto de la Ad-ministracin se refiere: los participantes en un concurso o licitacin respec-to de la decisin; el vecino de un barrio en el que se instala una industria peligrosa o insalubre, etctera. Estas personas unen al inters genrico que todos tienen en el regular desempeo de la funcin administrativa, un inters particular: el que tienen como concurrentes respecto del puesto que hay que cubrir, etctera. Es ste un inters distinto del genrico, si bien conexo; pero, sin embargo, no tienen una tutela directa que constituya un derecho subjetivo.

Tienen la posibilidad de ser parte en el procedimiento administrativo, de presentar un recurso para obtener la modificacin, revocacin o anula-cin - e n la j u s t i c i a - del acto emanado con violacin de las normas es-tablecidas como tutela del inters general, y que de ese modo se elimine la lesin que el acto ha producido en sus intereses individuales.

La susodicha compenetracin del inters individual con el inters ge-neral es bastante comn en el derecno administrativo, y el legislador mu-chas veces provee a asegurar el inters general mediante la accin indirecta

DECRETO 1759/72 225

de un particular. De esta forma la tutela del inters individual deriva slo indirectamente. De ah el concepto de inters indirectamente protegido que se predica del inters individual que obtiene esta forma de tutela jur dica.

7. Partes y legitimacin. - La nocin de parte est circunscripta al rea del procedimiento. Son partes quienes de hecho intervienen o figuran en l como sujetos activos de una determinada pretensin, con prescinden-cia de que posean o no el carcter de sujetos legit imados.

Las partes, como sujetos de la relacin procedimental , no deben con-fundirse con los sujetos de la relacin sustancial controvertida. Si bien frecuentemente estas cualidades pueden coincidir, toda vez que el procedi-miento normalmente se instituye precisamente entre los sujetos de la rela-cin sustancial controvertida, legitimados para discutir sobre ella, puede ocurrir que el procedimiento sea iniciado por quien en realidad no est le-git imado para contradecir o pretender.

En la realidad, para iniciar un procedimiento, no es necesario que el proponente tenga realmente el derecho que alega o la legitimacin que afir-ma. En el momento en que se inicia el procedimiento, el derecho y la legitimacin suelen ser simples afirmaciones y suposiciones, no todava he-chos comprobados , y el procesamiento se instituye, precisamente, para lle-gar a comprobar si existe el derecho afirmado y si el sujeto activo del pro-cedimiento est o no legitimado para hacerlo valer.

La relacin procedimental se consti tuye y la calidad de parte se ad-quiere independientemente de la efectiva existencia del derecho afirmado y si est o no legitimado para hacerlo valer (CNFedContAdm, Sala I V , 4/2/ 86, "Monner Sanz") .

Las parles existen por la sola afirmacin de la existencia de un ttulo excluyeme, personal y autnomo, para intervenir en un procedimiento, con entera prescindeijcia de la comprobacin de la realidad y eficacia jurdica de ese ttulo, cuya verificacin debe ser materia del correspondiente 1 pro-cedimiento.

La ausencia de legitimacin podr determinar el rechazo de la preten-sin por no ser sta admisible, pero no afecta a la calidad de parte de quien ha deducido til procedimiento.

: Y esto que decimos podemos apreciarlo en la prctica administrativa. Acaso no puede ser parte en un expediente aquel que solicita un permiso precario? Tiene inters legtimo o derecho subjetivo el que pide aqte el Ministerio de Trabajo una "parada" para vender diarios? La respuesta es afirmativa en el primer caso, negativa en el segundo, y sin embargo, ambos pueden incoar un procedimiento.

Del .mismo modo, existen "par tes" en aquellas peticiones que se diri-gen a la Administracin para lograr un acto discrecional de ella. As, en una peticin de indulto, de plazo de gracia, e l e , cabe decir que son "inte-

15. Huichmsuii, H-A.


resados" los particulares que han dirigido esa peticin, puesto que la reso-lucin que vaya a adoptarse los afecta, y no es bice para ello que no es-griman ningn derecho de ndole administrativa frente a la Administracin. En el campo de las,facultades discrecionales pueden tambin existir situa-ciones legt imamente protegidas. Es que aun la potestad discrecional con-lleva la posibilidad de alteracin o variacin de la situacin as regulada; el particular, si bien no podra oponer a ella el inters en que se mantenga determinada regulacin que lo favorezca, puede intentar un control de la violacin d e j o s "lmites jur dicos elst icos" de esa actividad y de la reper-cusin de ella en derechos subjetivos que pueden llegar n violarse.

El concepto de " in teresado" es el equivalente en el derecho ptocedi-mental administrativo al concepto de "par te" empleado por el derecho pro-cesal judicial . Son " interesados" en el procedimiento, en primer lugar, quienes lo promueven; en segundo, quienes pueden resultar afectados por la decisin que vaya a adqptarse -pud iendo intervenir aunque no se haya an adop tado- , y tercero, los titulares de derechos subjetivos o intereses legt imos afectados por la decisin.

IMPULSIN DE OFICIO Y A PEDIDO DE PARTE INTERESA DA

Art. 4o-Todas las a c t u a c i o n e s a d m in i s t ra t iv a s sern impul sadas de oficio por el rgano competente , lo cual no obstar a qu tambin el interesado Inste el procedimiento . Se exceptan de este principio aque-llos trmites en los que med ie slo el inters privado del adminis trado , a menos que, pese a ese carcter, la resolucin a dictarse pudiere llegar a afectar d algn

\ m o d o el inters general.

1. Principio general. - Est de acuerdo la norma que comentamos con el principio de oficialidad del .procedimiento que rige en esta materia, tal como lo explicramos antes. Ello no obsta a que el particular pueda impulsar el trmite del expediente. Cuando slo medie el inters privado, corresponde al particular instarlo. Si no lo hace, puede producirse, previa intimacin de la autoridad administrativa, la caducidad del procedimiento.

D E B E R E S Y FACULTADES DEL RGANO COMPETENTE

Art 5o-El rgano competente dirigir el proce-d imiento procurando:

DECRETO 1759/72 227

a) Tramitar los expedientes segn su orden y deci-dirlos a medida que vayan quedando en estado de resol-ver. La alteracin del orden de tramitacin y decisin slo podr disponerse mediante resolucin fundada.

/;) Proveer en una sola resolucin todos los tr-mites que, por su naturaleza, admitan su impulsac in s imultnea y concentrar en un mismo acto o audiencia todas las di l igencias y m e d i d a s de prueba pert inentes .

c) Establecer un procedimiento sumario de ges-tin mediante formularios impresos y otros m t o d o s que permi tan e l rpido d e s p a c h o de los a s u n t o s , en caso que deban resolver una serie numerosa de expe-dientes homogneos . Incluso podrn util izar, c u a n d o sean idnticos los mot ivos y fundamentos de las reso-luciones , cualquier med'o mecnico de produccin en serie de los mismos , s iempre que no se les ionen las ga-rantas jurdicas de los interesados.

d) Sealar, antes de dar trmite a cualquier peti-cin, los defectos de que adolezca, ordenando que se sub-sanen de oficio o por el interesado dentro del plazo ra-zonable que fije, d i sponiendo de la misma manera las di l igencias que fueren necesarias para evitar nul idades.

e) Disponer en cualquier m o m e n t o la compare-cencia personal de las partes interesadas, sus repre-sentantes legales o apoderados para requerir las expli-caciones que se est imen necesarias y aun para reducir las discrepancias que pudieren existir sobre cuest iones de hecho o de derecho, labrndose acta. En la -c i -tacin se har constar concretamente el objeto de la comparecencia .

1. Direccin del procedimiento. - La actividad del rgano competen-te en el procedimiento administrativo est reglada por un conjunto de prin-cipios que establecen sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto desempeo del funcionario y ofrecer al particular la garanta de una deci-sin justa. Los rganos tienen facultades a las que deben someterse las


punes en su actuacin, pero stas tambin tienen derechos que determinan en aqullos, deberes correlativos.

La actuacin de un particular en e! procedimiento se considera como un fenmeno social, cuya justa solucin interesa a la colectividad para cum-plir con el orden jurdico o restablecerlo si se ha alterado.

. El procedimiento es, pues, un instrumento para la actuacin del dere-cho objetivo y por ello hay que otorgar al rgano facultades amplias para la investigacin de la verdad real frente a la verdad formal y-conferirle la direccin del procedimiento, a fin de evitar que la mala fe la negligencia del particular provoquen una decisin, injusta.

El artculo comprende varios incisos, a cuyo contenido aludiremos en los apartados siguientes.

2. Tramitacin de los expedientes por orden. - Se establece la exi-gencia de que los expedientes se tramiten y decidan, en lo posible, en el orden en que se han puesto en estado. Se exige la fundamentacin para la alteracin del orden.

3. Concentracin. - Dirigir el procedimiento no importa slo procu-rar que se observen los trmites legales, sin que se lo haga ordenada y eficientemente, para que se cumpla el fin de aqul.

El principio de concentracin expresa el hecho de que todo trmite procedimental , y fundamentalmente la recepcin de la prueba, se realicen en una o pocas resoluciones o audiencias - respec t ivamente - , a fin de que el funcionario pueda adquirir una visin de conjunto y se halle en condi-ciones de dictar enseguida su decisin.

La concentracin es un complemento de la inmediacin. Se opone al concepto de dispersin.

4. Saneamiento. - El inc. d comprende el denominado principio de saneamiento, por el cual se conceden al rgano facultades para resolver in limine cuestiones que sean susceptibles de entorpecer la tramitacin.

5. Comparecencia. - Se refiere al pedido de explicaciones que el r-gano estime necesarias al objeto de las peticiones. Tambin comprende la facultad conciliadora - reduc i r las d iscrepancias- .

Usadas con discernimiento estas facultades, segn las cuestiones de-batidas y las condiciones de las partes, pueden dar ptimos frutos.

6. Procedimiento sumario de gestin. - La norma permite al rgano que dirige el trmite establecer un procedimiento rpido de gestin que fa-cilit el despacho de las actuaciones en forma sumaria si las resoluciones u tomar lo son en procedimientos y cuestiones homogneas. Autoriza el empleo de cualquier medio mecnico, electromecnico o electrnico de produccin o reproduccin en serie de aquellos actos que tengan idnticos motivos y fundamentos.

DECRETO 1759/72 229

' Tiende ello a agilizar el despacho, siendo una buena medida -o mejor un reconocimiento normativo, desde que en la prctica sola emplearse sin norma uutorizutiva-. S i e m p r e y cuando no se afecte el debido proceso.

FACULTADES DISCIPLINARIAS \

i Art. " - P a r a mantener el orden y decoro en las

actuaciones , d icho rgano podr: a) Testar toda frase injuriosa o redactada en tr-

minos ofensivos o indecorosos .

b) Excluir de las a u d i e n c i a s a qu ienes !as per-turben.

c) L lamar la a t e n c i n o apercibir a los respon-sables.

d) Aplicar las mul tas autor izadas por el art. I o , inc. b in fine, de la ley de procedimientos admin i s -trativos, as como tambin las dems sanc iones , inc lu-so pecuniarias , previstas en otras normas v igentes . Las multas firmes sern ejecutadas por los respect ivos representantes judic ia les del Estado, s igu iendo el pro-cedimiento de los arts. 604 y 605 del C d . Proc. Civil y C o m . de la' N a c i n .

e) Separar a los apoderados por inconducta o por entorpecer manif ies tamente el trmite, in t imando al m a n d a n t e para que intervenga d irec tamente o por nuevo apoderado , bajo apercibimiento de suspender los procedimientos o cont inuarlos sin su intervencin, segn correspondiere. Las faltas comet idas por los agentes de la Adminis trac in se regirn por sus leyes especiales .

1. Mantenimiento del orden y decoro. - El mantenimiento del orden y decoro en el procedimiento es un deber que los funcionarios habrn de ejercer reprimiendo las faltas "producidas en la actuacin cuando se afecte la dignidad y autoridad de la Administracin o se entorpezca el normal de-sarrollo del trmite.


La potestad sancionadora de la Administracin es una consecuencia lgica de sus atribuciones para dirigir el procedimiento, ya que la concesin de un poder Heva implcita la facultad de utilizar los medios para lograr su efectividad.

Las facultades para mantener el orden y el decoro son diversas. A pesar del titulo que acompaa al artculo, no todas son disciplinarias. De-ben dist inguirse las siguientes:

a) Testado de trminos. La resolucin que ordena testar las palabras o expres iones \no importa cu realidad una sancin disciplinaria {Fallos, 253:346; 256:198). Testadas las palabras .o frases injuriosas, quedan ma-terial y jur dicamente inexistentes. Para Docobo, es una manera de san-cin, s iendo indiferente para tal calificacin su carcter do anexa a otra.

Las causales que determinan su aplicacin son las frases injuriosas o redactadas en trminos ofensivos o indecorosos.

Hay que juzgarlas con referencia al lenguaje de uso en la vida diaria. Por eso, el empico de palabras que en el significado corriente son ofensivas no es excusable por la circunstancia de qu en el diccionario tengan acep-ciones que puedan no serlo. Se debe proceder al testado de tal forma que no puedan leerse los trminos objeto de la medida.

b) Exclusin de las audiencias. Tampoco configura sta una sancin disciplinaria. Puede alcanzar a todos los presentes en la audiencia. Si se trata de los interesados, representantes o letrados patrocinantes, la audien-cia tiene que seguir su curso sin la presencia del excluido.

c) Llamado de atencin o apercibimiento. No consti tuye medida dis-ciplinaria propiamente dicha, ni causa gravamen.

Los trminos "l lamado de atencin" y "apercibimiento" no estn em-pleados como sinnimos. El primero consti tuye una advertencia destinada a prevenir una incorreccin fttira. Tiene carcter ms preventivo que puni-tivo. El segundo es una amonestacin directa, que demuestra mayores no-las de punicin. Se deja constancia de ambas medidas en las actuaciones.

Todas estas medidas , que no son disciplinarias, no son recurribles ante el superior; s, en cambio, ante el mismo rgano que las aplica. Por lo dems , sera !a tnica manera de hacerlo en la "exclusin (le las audiencias", que es de ejecucin instantnea.

La aplicacin d las medidas la har el rgano competente para inter-venir en el trmite - r eco rdemos una vez ms que la exclusin de la audien-cia debe ser adoptada inmediatamente, sin demora alguna, para tutelar el buen orden y decoto de !a audiencia que est en pleno dcsai ro l lo- .

d) Aplicacin de multas. sta es una correccin disciplinaria. Re-quiere otro tratamiento. Por lo pronto, que las multas sean autorizadas por el art. I o , inc. b, de la ley o. previstas en otras normas vigentes.

DECRETO 1759/72 231

La apreciacin de los hechos, escritos o expresiones susceptibles de originar sanciones queda librada al prudente criterio del funcionario. Son facultades que deben usarse prudentemente, a fin de no coartar el derecho de defensa.

Coincidimos con Docobo en que se trata de una sancin retributiva, no reparatoria, ya que tiende a ptevenir y reprimir la violacin d disposi-ciones legales, no a indemnizar el dao causado por la infraccin.

c) Separacin de apoderados. Es la sancin de mayor gravedad. No puede alcanzar a los interesados ni a los letrados patrocinantes; los apo-derados pueden ser separados por inconducta o por obstruir el curso normal del procedimiento.

La norma habla de " inconducta"; estamos :1c acuerdo con Docobo en que comprende tanto la vinculada al procedimiento en que se produce como a la comisin de actos ajenos a l. El "entorpecimiento manifiesto del tr-mite" es un concepto genrico que puede configurarse t;;nto por omisin como por comisin.

Las multas y la "separacin" son recurribles ante el superior.

2. Otras cuestiones. - La finalidad (le estas correcciones tiene su sus-tento en la necesidad de mantener la autoridad jerrquica y decoro del r-gano; es una funcin inherenle-al "poder de-administrar". Todas ellas, ex-cepto la multa, tienen ejecutoriedad. Hay ausencia de tipicidad integral respecto de todas las correcciones del artculo. Sin embargo, la gradacin no es idntica para todas.

3. Agentes pblicos. - Cuando los agentes pblicos tengan interven-cin en el procedimiento "en su calidad de tales", las faltas en que incurran no se considerarn infracciones procedimentales, sino que se sujetarn al r-gimen disciplinario que los gobierna - p . e j . , ley 22 .140- . En cambio, si in-tervienen en defensa de,sus intereses personales -a jenos a ia funcin-, que-dan sujetos a la posibilidad de sufrir algunas de las correcciones precedentes.

TTULO II

DE LOS EXPEDIENTES J

IDENTIFICACIN

(frt. f^- La identif icacin con que se inicie un ex-pediente ser conservada a travs de las actuac iones suces ivas cualesquiera fueren los organismos_ que i-


tervennan en su trmite. Todas las unidades tienen la obljgatin de suministrar informacin de un expedien-te en base a su identif icacin inicial.

EjL.li cartula, deber consignarse e l .rgano con -. responsabi l idad primaria encargado del trmite, y el * plazo para su resolucin.

1- El expediente administrativo. - Los actos de procedimiento que-dan documentados por la agregacin sucesiva de los escritos de las partes y dems actuaciones de los"orgiuiisinos administrativos, formando un s o l o

. cuerpo de foliatura seguida que consti tuye el expediente administrativo. Su custodia y responsabil idad corresponde al organismo administrativo ante el cual se tramita.

El expediente es el protagonista de la actividad administrativa, dado -que sta se desarrolla en forma casi exclusiva por escrito. Como concepto de expediente puede citarse el adoptado en el punto 1.1.14 de las Normas para la elaboracin, redaccin y dil igenciamiento de los proyectos de actos y documentacin administrativa, aprobadas por decr. 333/85, que define el expediente como el "conjunto de documentos o actuaciones {i.dlniLnis[rati-vas originadas a solicitud de parte interesada Q de oficio, ordenados c r o -

. riblgicamente', en el que se acumulan informaciones, dictmenes y iodo otro dato o antccedelite relacionado con la cuestin tratada. a_e.fecJO . s_de. lograr los elementos de juicio necIari.p._aaxa..urrihac & coueiimone-s que da rn jn i ie r iu^^

flay que diferenciar el expediente del procedimiento administrativo, j o r q u e aqul es el elemento material que acumula la actividad de ese pro-cedimiento, mientras que ste es la forma' ordenada y regular de actuar de la Administracin pblica. La regulacin positiva de las formalidades que deben reunir los expedientes administrativos es la porcin ms antigua del procedimiento administrativo, que proviene desde la poca en que ste se reduca al trmite.

En la Administracin se desenvuelve una actividad que produce una documentacin propia: el expediente administrativo, ya que aqulla es casi siempre formal, escrita o actuada.

Los expedientes que dan . :nta de la actividad administrativa consti-tuyen la documentacin administrativa, que con el nombre de documenta-cin oficial o instrumentos oficiales se conocan con anterioridad u la actual clasificacin de instrumentos pblicos y privados que trae el Cdigo Civil (CNFedContAdm, Sala IV, 5/10/85, "Valado").

Estos documentos administrativos no pueden identificarse con los ins-trumentos pblicos del Cdigo Civil, pero poseen una validez superior y especial sobre ios instrumentos privados.

DECRETO 1759/72 233

La autenticidad que se reconoce al instrumento pblico nace a conse-cuencia de una fe legitimada por una norma legislativa; es una garanta legal sobre ciertos documentos por medio de una fe que el Estado impone con la autenticidad del documento. El instrumento pblico comprende de esta forma dos elementos probatorios: el material, la documentacin escrita, y su eficacia probatoria, la autenticidud.

Los expedientes administrativos pueden ser desvir tuados por cualquier clase de prueba convincente en contrario, de ah que sea equvoca la tesis que pretende que es instrumento pblico todo documento que suscriba un agente pblico (Fallos, 256:202; 259:37; 263:245, entre otros). Y es que la creacin del instrumento pblico y del sujeto fedatario tienen que pro-venir de normas especiales.

Los documentos que dan cuenta de la actividad administrativa, que son expedidos por agentes en el ejercicio de sus-funciones, no son instrumentos pblicos, puro tampoco son instrumentos privados, por no ser privadas sus actuaciones.

Si la forma de esa clase de "voluntad" se expresa mediante un proce-dimiento administrativo, no puede concebirse que su desarrollo objetivo - q u e refleja la tramitacin de un exped ien te - se transforme en un cmulo multiplicado de instrumentos pblicos de la Administracin; dicho carcter formal tambin erradica en forma total las disposiciones de la libertad de las formas que establece el ait. 974 del Cd. Civil, y ms an la libre regla sobre los instrumentos privados que regula el art. 102Q de dicho cuerpo legal. Si la Administracin pblica es pblica, no puede concebirse la existencia y la creacin por parte de ella de instrumentos privados.

La existencia del procedimiento administrativo que no puede exhibirse en la actividad jurdica privada, marca la diferencia para conceptuar la pre-, sencia de documentos administrativos sin necesidad de que sean instrumen-tos pblicos o privados.

As, el expediente es una prueba e s c i t a : se lo presiim_---io.cmnento -an-ij^T^212_JIl^IlL-^l_i- 1 f ? p r u e b e lo contrario. Las actuaciones administrat i-vas hacen fe de su c:orgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el funcionario que las suscribe. Pero no hace falta' la tacha de false-dad para desvirtuarlas, como en el instrumento pblico.

2. Formalidades del expediente. - Este ttulo, que incluye los arts. T a 14 del RLNPA aprobado-por el decr. 1759/72. trata el problema de las fomalidades de ios expedientes.

3. [identificacin/- Los expedientes estarn provistos de una cartula que contenga una identificacin mediante un nmero asignado por el orga-nisiuo 'cn que se inici el trmite. Hay que conservarlo a travs de todo

'"el curso del expediente, no pdiend ser alterado.


A la crtica de que habra posibilidad de que se encontraran en irmi-le varios expedientes con el mismo nmero, hay que responder que ello' no es obstculo alguno, pues el expediente se cita por el nmero, ao de ini-ciaejn y, adems, la denominacin o sigla que identifica el organismo de origen. v ,

Con la reforma se establece que en la cartula, adems, debe consig-narse el rgano con responsabilidad primaria encargado del trmite (ver art. 9 o , RPA), y el plazo para su resolucin. Todo esto tiene por fin iden-tificar al responsable del trmite y permitir la eficiencia en el procedimiento dejando en evidencia al agente remiso.

En cuanto al plazo para la resolucin, no siempre podr, por anticipa-do, determinarse. Ello puede ocurrir con facilidad en el procedimiento re-cursivo - a u n q u e aun en ste a veces ello no es posible, v.gr., produccin de prueba, hechos nuevos, e tctera- . Es as tina norma "volunlaristn" ms propia de "adminis t radores" que de legistas.

\CoMrAGINACIN

^rt^8)- Los expedientes sern compag inados en cuerpos numerados que no excedan de doscientas fo-jas , salvo los casos en que tal l mite obligara a dividir escritas o documentos que const i tuyan un solo texto.

1. )fJuerpos de los expedientes^ - Los expedientes sern compagina-dos en cuerpos que no excedan de doscientas fojas, salvo los casos en que tal lmite obligara a dividir escritos o documentos que constituyan una sola pieza. Deben, estar foliados y unidos con broches metlicos (en el expe-diente administrativo no hay costura como en el judicial) .

El RLNPA no ha hecho sino seguir en lo referente a la compaginacin de expedientes el clsico nmero de doscientas fojas por cuerpo, siempre que no quedaran divididos escritos o documentos que constituyan un solo texto, que ya se encontraba en el art. 10 del Reglamento de mesa de entra-das y en el art . 54 del Reg lamen to para la jus t ic ia nacional (decr. ley 1285/58).

Como bierj sealaba Docobo, en ei trmite administrativo, a diferencia del judicial , rega la prohibicin de escribir al dorso de las fojas en la do-cumentacin emanada de la Administracin (punto 6.1.5.1, normas aproba-das por el decr. 1666/78, idntico al decr. 4444/69) . Ahora con buen cri-terio el legislador ha permit ido que se pueda escribir sobre el anverso y el reverso (punto 6 .1 .5 .1 , decr. 333/85).

DECRETO 1759/72 2 3 5

TOUATU,


expediente a oiro no se har siguiendo la foliatura de sie. Ello pone fin a la agregacin del expediente cont inuando la foliatura del expediente al que se incorporaba. Tampoco ocurre lo que era prctica antes de la san-cin del RLNPA, esto es la agregacin del expediente como una sola foja. Ahora slo se deja constancia del expediente agregado, con la cantidad de fojas del mismo, conservando ste su foliatura original. Esta solucin tie-ne ventajas y desventajas. Entre aqullas, permite, sin duda, una mayor fluidez en. la compaginacin del expediente, as como la prdida de tiempo que provocan las correcciones de foliatura.

(DE se LOSES

(rT~ 12}- Los desgloses podrn solicitarse verbal-mente y se harn bajo constancia .

1. Solucin. - Cuando es necesario desglosar escritos o documentos en razn de su innecesaria o Inadmisible agregacin"o permanencia en el expediente, corresponde dejar constancia de ' l a s piezas desglosadas, pero. sin alterar la foliatura!.,^

El artculo permite que los desgloses puedan solicitarse verbalmente-, lo cual-, como es obvio , 'no impide que se los pida por escrito. En ambos casos hay que hacerlo bajo constancia. Como afirma Docobo, la norma que comentamos se ha apartado de su similar, el art. 46 de la ley bonae-rense, ya que no menciona expresamente los desgloses que puede determi-nar la propia Administracin. Coincidimos con el citado autor, que de ello no es lcito inferir que sta no pueda disponerlos.

Art. - C u a n d o se inicie un expediente o tr-mite con tojas desg losadas , stas sern precedidas de una nota con la menc in de las a c t u a c i o n e s j i e J a s que proceden, de fa cant idad de fojas con que_stJn icia L e l , nuevo y las razones que hayan habido para hacerlo.

1. Requisitos. - Est prevista expresamente en el art. 13 la posibili-dad de iniciar expedientes con fojas desglosadas de otros. ' Hay que obser-var e/i psbs casos ciertos requisitos: a) nota con mencin de la procedencia de las actuaciones; b) nmero de fojas con que se inicia el nuevo expedien-te, y c) razones que fundamentan el procedimiento seguido. En lo esencial se 'na mantenido lo dispuesto por el art. 19 del Reglamento de mesa de entradas.

DECRETO 1759/72 237

[ OtlCIOS Y COLAUQUACIN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

&j_rf. i j . . - Si. p a r a s u s t a n c i a r las actuac iones se necesitaren datos o informes de terceros o de otros r-ganos administrat ivos , se los deber sol icitar directa-mente o mediante oficio, de lo que se dejar cpjisJLajir cia en 1 expediente . A tales efectos , las dependenc ias de la Adminis trac in , cualquiera sea su s i tuac in j e -rrquica, quedan obl igadas a prestar su colaboracin permanente y recproca. ;

: .1. Introduccin. r Como bien afirma Docobo , este artculo no est

debidamente adecuado a este ttulo. Pudo haber tenido una denominacin ms correcta, por ejemplo, "Comunicacin interorgnica directa".

Podernos distinguir diversas situaciones dentro de lo que contempla el artculo, tal como seguidamente veremos.

2. Datos o informes de terceros. - Si se necesitaran datos o informes de terceros, se los podr solicitar tanto a terceros cmo a otros rganos administrativos. Coincidimos con Docobo en que el vocablo " terceros" hay que entenderlo referido a personas fsicas o jur dicas no pertenecientes a la Administracin pblica nacional y ajenas al trmite.

Se precisa quines han de informar: oficinas pblicas o entidades pri-vadas. Hay que comprender tambin las administraciones pblicas provin-ciales o municipales y los l lamados "entes pblicos no estatales".

El objeto de estos informes ha de ser sobre hechos concretos, clara-mente individualizados, que obren en poder de dichas oficinas o entidades. Por lo tanto, tienen qtie resultar de la documentacin, archivo o reg is t ros ' del informante, aunque podra admitirse en ciertos casos el pedido de in-forme que evacen ciertas entidades especializadas, acerca de cul es la costumbre o procederes en determinados supuestos.

3. Medios de requerimiento. - Puede ser directamente o por oficio. Docobo afirma que ambas denominaciones no son correctas, Dice que no s e . entiende con facilidad qu es la solicitacin directa. Es posible que, por carcter residual pueda entenderse todas las formas distintas de la de oficio (p.ej. , por telegrama o por telfono, medio este ltimo posible si se piensa en la organizacin administrativa inspirada en el principio de jerarqua) .

Hay que entender por oficio la comunicacin escrita que dirige la au-toridad administrativa encomendando el cumplimiento de alguna diligencia ' - e n este caso el informe- . El lenguaje que impera en la Administracin denomina a este medio "por nota".

t


4. El auxilio de las restantes dependencias administrativas. - Las dependencias administrativas, de cualquier jerarqua que sean, tienen que colaborar permanente y recprocamente, con carcter obligatorio. A su vez, tratndose de la Administracin centralizada no puede ni siquiera su-ponerse la negativa a colaborar, porque la obligacin y la sancin a su in-cumplimiento nacen del principio de jerarqua, derivado del art. 100, inc. 1, de la Const. nacional, que establece que el jefe de gabinete es superior jerrquico comn de todos los rganos que la integran.

5. No remisin de! expediente. - El RLNPA consagr el principio de que la remisin de expedientes de un organismo a otro ad efectum videndi era excepcional .

Naturalmente, ello se justificaba porque dicho envo o remisin poda encontrar resistencia o imposibilidad y requerir las debidas garantas para hacerlo. ; .

TTULO I I I

ESCRITOS. DOMICILIO. D O C U M E N T O S . REQUISITOS

k7ORSIAl.lDAJ)ES DE LOS ESCHITO~S~J

$rt. Los escritos sern redactados a mqui-na o manuscr i tos en tinta en forma legible, en idioma nacional , sa lvndose toda testadura, enmienda o jpa-_ labras interl ineadas. Llevarn en la parte superior una s u m a o resumen cjlel petitorio.

Sern suscriptos por los interesados, sus repre-sentantcs legales o apoderados . En el encabezamien-

To de todo eserjto^sin ms excepcin que el que Iniciar., re v-m sgstin, debe indicarse la identif icacin del expediente a que corresponda y en su caso, contendr. ;

* a jhridicacin precisa de la representacin que se ejer-za. Podr emplearse l medio telegrfico para contes-tar traslados o vistas c interponer recursos.

S in embargo los^ m t e r e ^ d o s , _ o _ s u s apoderados , podrn efectuar pet ic iones mediante s imple anotacin.

DECRETO I 7 . W 7 2 2 3 9

en el expediente , con su firma, sin neces idad de cum-plir con los recaudos establecidos en los prrafos an-t e r i o r e s ^

1. Untroduccirf. - La primera parte de este ttulo comprende los re-quisitos q u e deben reunir los escritos. Hay que d is t ingui r las formalidades (art. 15) de los recaudos (art. 16): aqullas son requisitos externos, mientras que stos ataen al contenido.

Es innecesario destacar la importancia que en un riguroso procedi-miento asume lo referente a este medio de instruccin. Casi toda la par-ticipacin de las partes en el procedimiento tiene lugar mediante ia presen-tacin de escritos en que formulan sus peticiones tendientes a impulsarlo.

2. Firma. - Los escritos deben llevar la firma de quien los presenta. .Slo puede ser estampada por el signatario salvo la firma a ruego, carecien-do de todo valor la puesta por un tercero, pues la firma es un acto propio, esencialmente personal.

3. Redaccin. - Deben estar redactados a mquina, o manuscri tos en tinta, con indicacin de la representacin que se ejerza. Hay que redac-tarlos en idioma nacional. Cualquier transcripcin en idioma extranjero o documento adjunto al escrito, formando parte de l, debe ser traducido al idioma nacional.

No se legisla sobre el color de la tinta, ni acerca del tamao y calidad del papel en que deben presentarse. La documentacin administrativa ser escrita a mquina no debindose, dejar espacios libres (art. 6 .1 .5 .1 , decr. 333/85) y a una interlnea (art. 6.1.5.2, decr. 333/85). Tienen que ser sal-vadas las testaduras, enmiendas o interlincacioncs.

Todo escrito debe contener un sumario - r e sumen muy s in t t ico- en la parte superior.

4. Medios telegrficos. - Respecto de este medio, se ha recogido la doctrina de la Procuracin del Tesoro y normas provinciales.

5. Omisin de estos requisitos. - En caso de omisiones en el cum-plimiento-'de las obligaciones precedentes, es aplicable la previsin del art. I o , 'inc. c, de la LNPA, siendo el plazo de subsanacin de diez das (art. 1, inc. e, ap. 4 o , LNPA).

6. Anotaciones. - La norma permite que los interesados o sus apo-derados puedan efectuar peticiones mediante simples anotaciones firmadas en el expediente. Deben efectuarse a continuacin de la ltima actuacin.

Ser de difcil aplicacin por los funcionarios. Si cuesta tanto con-vencer a los empleados judiciales para que permitan expresar las pretcnsio-

2 4 0 RGIMEN DE PROCEDIMIENTO- ADMINISTRATIVOS

nes de esa forma, no vemos por qu el burcrata va a acceder de buena voluntad a tal medida.

r

1 RECAUDO*

(^rL^jfi). - Todo escrito por el cual se promueva la iniciacin de una gestin ante la Adminis trac in pf>

\ blica nacional deber contener los s iguientes recaudos: ) Nombres , apel l ido, indicacin de identidad y

domici l io real y const i tuido del interesado.

i ) Relac in de los hechos , y si lo considera pcrti-nente , la norma en que ellteresad"oTrul" su "derecri

c) La pe t i c in concre tada en_jtrminqs c laros y precisos.

d) Ofrecimiento de toda la prueba de que el inte-resado ha de valerse, a c o m p a a n d o la documentac in que obre en su poder y, su defecto, su_mcndn_con la indiv idual izacin posible, expresando lo que de ella resulte y des ignando el archivo, oficina pblica o lugar donde se encuentren los originales.

e) Firma del interesado o de su representante le-gal o apoderado. ~ "

1. Identificacin del interesado. - Deben enunciarse el nombre y apellido del interesado, cuando se trata de una persona individual, y el nom-bre completo de la sociedad o persona jurdica en los dems casos, de ma-nera que no quede ninguna duda sobre quin es la persona que peticiona y que quedar vinculada con la decisin.

indicar su domicilio en la forma ms completa posible, con mencin en su caso del lugar, la calle, el nmero del edificio, el piso, departamento, local o escritorio.

2. Enunciacin de los hechos. - El objeto se peticiona en razn de la concurrencia de hechos que dan derecho a l. Se exige una enunciacin clara y suficiente de los hechos. De la enunciacin de stos, de la peticin, todo ello reforzado per el derecho invocado, debe resultar la causa peiendi.

La naturaleza de la pretensin se determina por los hechos en que se funda y no en las citas legales que el interesado invoca en apoyo de su

DECRETO 1759/72 241

pretensin, de las cuales puede apartarse el administrador en virtud del principio de legalidad objetiva. Por lo tanto, cuando haya contradiccin entre los hechos y el derecho^ l a c a t i - a p.


\FIRMA; FIRMA A HUECO /

(rf. i7> - Cuando un escrito fuera suscripto a m o -go por no poder o no saber hacerlo el interesado, la

; autoridad administrat iva lo har constar, as c o m o el nombre del Firmante y tambin que fue autorizado en su presencia o se ratific ante l la autorizacin, exi-g indole la acreditacin de la ident idad personal de _ los que intervinieren.

Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del in-. ? e f a c I ' e l funcionario proceder a darle lectura y certificar que ste conoce el texto'Vfti_^rrijn y" ha "es-."".'

. , t ampado la impres in digital en su presencia.

1. Firma a ruego. - La auloridad administrativa que autoriza la firma a ruego o certifitja que no habiendo quien pueda firmar, el interesado co-noce el texto, es ,1a competente para tramitar el expediente administrativo.

Si bien hay que preterir la impresin dgito pulgar derecha - c o m o es co s tumbre - ello fio est especificado en el artculo; por tanlo, sera vlida la impresin de otros dedos.

*P.ATiricAaN\m LA FIRMA Y DEL CONTENIDO PE, ESCRITO ,


era indispensable para dar estabilidad al asiento de la persona en sus rela-ciones con la autoridad pblica y con los.terceros; de otro modo, cambiando sucesivamente de lugar, cualquier persona podra llegar a hacer imposible, o al menos sumamente difcil, toda notificacin o citacin.

Hay distintas clases de domicil ios. Desde luego, existe el domicilio general y el especial. El primero es el domicil io ordinario de la persona, el que ella tiene para la generalidad de sus asuntos. El segundo es un do-micilio que slo tiene valor para alguno de ellos.

Cada uno de estos domicil ios, a su vez, puede ser establecido, ya sea por disposicin de la ley, o bien por voluntad de las parles.

2. Domicilio general y domicilio especial. Distincin. Domicilio constituido. - El domicilio general u ordinario es, segn la definicin de Aubry y Rau, "el que se aplica a la generalidad de los derechos y de las obligaciones que entran en la esfera del derecho civil". Este domicilio puede ser de tres clases: a) domicil io de origen (art. 89 . parte 2*. Cd. Civil); b) domicil io legal (arts. 90 y 91), y c) domicil io real o voluntario (arts. 89, parte 1*. y 92 a 99, Cd. Civil). El primero y el segundo tienen el mismo carcter; son atribuidos por la ley a las personas indepen-dientemente de su voluntad; el art. 100 del Cd. Civil, al reglamentar los efectos del dbmicil io, los incluye bajo la denominacin de domicilio de derecho. El tercero depende exclusivamente de la voluntad de las perso-nas; por eso se lo califica de real o voluntario; real, porque, como veremos ms adelante, all se encuentra efectivamente el asiento principal de la re-sidencia o de los negocios de una persona; voluntario, porque ella puede cambiarlo l ibremente de un lugar a otro.

El domicil io especial, en cambio, es el que una persona tiene para cier-tos efectos; en otros trminos, es el domicilio especialmente establecido para uno o ms asuntos determinados. Un ejemplo de domicilio especial es el domicilio consti tuido, denominndose as al que est obligado a cons-tituir toda persona que toma intervencin en un procedimiento administra-tivo o en un juicio. Esta disposicin tiene por objeto facilitar las notifica-ciones que hayan de hacerse personalmente a las partes.

Por ltimo, conviene destacar en razn de futuras consideraciones (ver ap. 3), que el domicil io legal -var iante , como vimos, del domicilio general u o rd inar io - e. el lugar donde la ley presume, sin admitir prueba en contra,

. que una persona reside permanentemente para el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones aunque de hecho no est all presente (art. 90, parte 1\ Cd. Civil). Tiene la caracterstica de ser forzoso.

En el caso de los agentes pblicos existe la obligacin de mantener actualizado su domicil io y por ello el lt imo denunciado es eficaz para cual-quier anoticianiiento (CNFedContAdm, Sala !V. 9/9/86. "Motile", JA, 1988-1-593).

DECRETO 1759/72 245

3. La obligacin legal.-Es deber de todo interesado constituir do-micilio especial a los efectos del procedimiento y deshacerlo en el primer escrito o acto en que intervenga: por ejemplo, una audiencia a la que con-curra. Es un domicilio consti tuido ad liiem para diferenciarlo del domici-lio legal regido por el art. 90 del Cd. Civil. Debe constituirse dentro del radio urbano del asiento del rgano ante el que se acude.

Cul es el asiento de la autoridad administratiya? Hay que conside-rar varios aspectos; entre ellos cabe distinguir la jur isdiccin territorial de la autoridad donde se va a tramitar el expediente en su etapa inicial y la del que posee competencia para resolverlo, puesto que ambas pueden no coincidir. ste es uno de los supuestos en que la ley.habla de "cambiar la tramitacin del expediente". Tambin hay que estudiar el caso de organis-mos con sede en la Capital Federal que poseen dependencias en el interior..

En esos casos deben consti tuirse tantos domicil ios como jurisdicciones territoriales transite el expediente. Es un acierto de lenguaje el haber de-nominado al domicilio "especial" en vez de "legal".

/Art. 20.>^Si no se const i tuyere domici l io , no se lo hiciere de acuerdo a lo d ispuesto por ej^artculo ante-rior, o si el que se const i tuyere no exist iera o desapa-reciera el local o edificio elegido o la numerac in indi-cada, se int imar a la par je jn teresada en su domici l io real para que se const i tuya domici l io eji debida forma, bajo apercibimiento de cont inuar el trmite sin inter-vencin suya o de un apoderado o representante legal , o disponer la caduc idad del procedimiento con arreglo a lo establecido en eFlirt. P 7 c 7 e , ~ p . l F , de Tai'ey de

1 procedimientos administrativos, . .segn corresponda.

;

1. Falta de constitucin. - S i el interesado no consti tuye domicil io especial, o no lo hace como corresponde, como lo prev el art. 19, la Ad-ministracin tiene que intimar a la parte interesada a que lo haga, bajo aper-cibimiento de continuar el trmite sin su intervencin o la de su apoderado o disponer la caducidad de las actuaciones: Para esto debe cumpli r los recaudos que exige la ley.

" ! . :

_^rr. 2 i ) - El domici l io const i tuido producir to-dos sus e lectos sin neces idad de resolucin y se repu-tar subsistente mientras no se des igne otro.


1. Efectos de la constitucin del domicilio. - A pesar ele lo expues-to por la parle 1* del artculo, hace falta la decisin del rgano para tener por consti tuido el domicil io. La razn es que la Administracin tiene que comprobar si est dentro del radio urbano y si se ha cumplido con los recaudos del art. 19. Por otra parte, ello surge d la diferenciacin que hacen los arts. 19 y 2 3 : el domici l io legal se consti tuye, el real se denun-cia. Bn cr-tc caso no hace falta resolucin alguna por parte de la Adminis-tracin.

Rige hasta la terminacin del procedimiento o su archivo, o hasta su cambio por el Interesado (en contra, CNFedContAdm, Sala IV, 4 /4 /9 i , "Ar-chipilago SA") . '

yjQSUClUO REAL J j

Art- 22. - El domici l io real de la parte interesada debe ser denunc iado en la primera presentacin que haga aqulla persona lmente o por ajpyo'deTa^^^r"clKe~" sentante legal.

En caso contrario - c o m o as mibin en el su- . puesto de no denunciarse su c a m b i o - y h a b 7 l o s e const i tu ido domici l io especial se intimar que se sub-sane el defecto, bajo apercibimiento de notificareni_es-te l t imo todas las resoluciones , aun las que deban efectuarse en ejreaL

1. Concepto de domicilio real o voluntario. - El art. 89, parte 1", del Cd. Civil establece: "El domicil io real de las personas es el lugar donde tienen establecido el asiento principal de su residencia y de sus negocios". Este domicil io, como lo hemos observado precedentemente, depende exclu-sivamente de la voluntad de las personas, que, salvo el caso de tener de-signado por la ley un domicil io legal, tienen el derecho de cambiarlo libre-mente.

Se integra con los elementos objetivo (residencia habitual) y subjetivo (intencin de permanencia) , presentando los caracteres de voluntario, mu-table e inviolable.

2. Efectos de la falta de denuncia. - Si no se denuncia c! domicilio real, se intima al interesado en su domicilio lega! para que lo haga. El incumplimiento se sanciona con la notificacin en esle ltimo de las reso-luciones que deben hacerse en aqul. Es un rgimen de sustitucin auto-mtica.

DECRETO 1759/72 2 4 7

\, FALTA DE CONSTITUCIN DEL DOMICILIO ESPECIAL ' r DV. DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL ^

iffrf 23)- Si en las op ortuni dad es d eb i das no se constituyere domicil io especial ni se j l enunc iare el real,

Te intimar que se subsane el defecto .en los .trminos "y"bajo el ape jrc jb jmient^ inc. e, ap. 9", de la ley de procedimientos administrativos... .

1. Subsanacin de defectos. - Si no se consti tuye el domicil io legai ni se denuncia el real, el artculo dice que se intimar al interesado para que subsane el defecto, bajo apercibimiento_de decretar ]a cadticid.ad_dcl . procedimiento.

PETICIONES MLTIPLES >

W i . 2 - Podr acumularse en un solo escrito ms de una peticin s iempre que se tratareUc asuntos"

""conexos que se puedan tramitar y regoly^r_coiijuHti-"mente. Si a juicio de la autoridad administrat iva no

existiere la ^lTexTnlmpTcTta o expl c i tamente alega-d a ^ p b r T n i r c ^ trajere entorpe-c imiento a la tramitacin de los asuntos , se io empla-z a r p p a c ^ e presente pet ic iones por separado., bajo

~afJercibimiento de proccdjr_de__oficio a sustanciar las individualrruente s a l i e r e n separables , o en su defecto ds^poneTla^aducidad del procedimiento con arreglo a lo estabTccido en el arUV^lc.: e, "ap"."9a, de "la ley de

* pro'cTjTrrT en tos "'alHl s tra t i vos .

1. Acumulacin objetiva. Fundamento y propsito. - La acumula-cin de peticiones tiene el propsito de que se las tramite en un mismo expediente y se terminen en un mismo acto administrativo. Es la solucin correcta y slo procede el trmite separado si, a ju ic io de la Administracin, no se da una acumulacin absoluta o ello produjera un entorpecimiento en la tramitacin de! expediente. Entra en juego cuando se trata de "asuntos conexos", cuyo trmite y resolucin conjunta sea procedente.

Se trata de una acumulacin objetiva de pretensiones, dentro de los lmites que. establece la norma, y se funda en el principio de economa (ait.

2 4 8 RGIMEN DH PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

I o , inc. b, LNPA). Esta institucin de la acumulacin objetiva, tan lgica y natural, tiene alcurnia de buen origen, viene de antigua data y es regulada de modo similar, por no decir uniforme, en las legislaciones provinciales (p..ej., art. 30, ley 7647, prov. de Buenos Aiics).

2. Oportunidad de la acumulacin. - La norma no seala la oportu-nidad de peticionar la acumulacin; !o normal es que se haga tal peticin en el escrito inicial, "mostrndolas y razonndolas todas en una (las pre-tensiones mltiples)", siendo excepcional la peticin de acumulacin pos-terior. Ello as tanto porque del escrito inicial se deriva la relacin "pro-cesal" y depende fundamentalmente el progreso del trmite, no debiendo ser presentado sin el estudio y la reflexin debida, como porque la preten-sin de acumulacin es potestativa del peticionante, que toma en cuenta su inters propio, y precisamente lo que busca es la tramitacin ms cmoda, ms rpida y menos gravosa. As como pretende que un solo acto decida todas las pretensiones (art. 7 U , inc. c, LNPA).

Pero el hecho de que lo normal sea la peticin en el escrito inicial no obsta para que pueda hacrsela con posterioridad, s iempre, claro est, antes de la decisin final.

3. Peticiones contradictorias. - Si las pretensiones fueran contra-dictorias, no se podrn acumular como principales, pero ello no impide que sean deducidas en forma condicionada o las unas en subsidio de las otras.

Por eso puede distinguirse entre acumulacin sucesiva, cuando una de las pretensiones es propuesta con la condicin de que antes sea acogida la otra, de la cual tomar vida; eventual, es decir, que slo sea considerada por la Administracin cuando la otra fuera desestimada, y alternativa, cuan-do varias pretensiones son propuestas para que una u otra se.an estimadas.

Si las pretensiones se excluyen, aunque no sean contrarias, la acumu-lacin es imposible.

4. Requisitos. Denegacin de la acumulacin. - Los requisitos pa-ra la procedencia de la acumulacin son: a) que correspondan a la compe-tencia de un mismo rgano; b) que no~se excluyan entre s, como ya vimos,

"y c) .que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. ! Dados estos requisi tos, la Administracf"del)e ordenar la acumula-

c jrn^ tilla es la que aprecia s i a q u l l o s se_cumpleri o no ("si a j u i c io i\t*.' la autoridad administrativa no-existiera la conexin"); como ellqs_son requisi-tos objetivos, la facultad de la Administracin para d l tepar l^Tr-duc ' ida '

Tainbin puede denegar la acumulacin si "trajere eniorpi-eimlf.nm n .

la tramitacin de los asuntos"; en este caso la facultad de la Administracin es discrecional, pero no puede 'denegar arbitrariamente la peticin sino que ' debe fundar adecuadamente su'negiUiva. Si la denegatoria a~bldear la acumulacin se debe a la inexistencia de alguno de los requisitos que enu-

DECRETO 1759/72 2 4 9

merarnos, hay que producirla inmediatamente a la peticin. Consent ida la acumulacin, no podra la Administracin dejarla despus sin efecto.

En cambio, si la negativa se debe al entorpecimiento en la tramitacin, puede hacrsela en cualquier momento ; aun despus de haber concedido la acumulacin, puesto que el entorpecimiento puede surgir con posterioridad. En realidad, como dicho entorpecimiento no se puede comprobar ms que en los hechos, parecera que, en principio, no podra negar la autoridad administrativa la acumulacin hasta que la tramitacin demuestre el incon-veniente.

Denegada la acumulacin, la Administracin debe emplazar al particu-lar para que presente las pretensiones por separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio a sustanciarlas individualmente si fueran separables. Slo en el caso de que no lo fueran y no respondiera a la intimacin el interesado, podr la autoridad disponer, con los requisi tos correspondientes , la caducidad de las actuaciones. El primitivo reglamento estableca que en esos casos la Administracin poda disponer el archivo del expediente. Consecuentemente , el particular poda peticionar el desarchivo y cumplien^ do la intimacin continuar el procedimiento. Solucin ms valiosa que la actual.

5 . ' Recursos. - Contra la denegatoria a la acumulacin, por ser un ac-tq de mero tramite, slo cabe el recurso de reconsideracin.

En los casos en que la Administracin de oficio sustancie indivi-dualmente las cuestiones planteadas por el particular, y por alguna razn impida totalmente la tramitacin de alguna pretensin, el acto que as lo decida-se "asimila a definitivo" y entonces proceden los recursos corres-pondientes - reconsideracin, jerrquico y, en su caso , a lzada- . Lo mismo ocurre cuando se ordena la caducidad del procedimiento. La caducidad es un acto asimilable a definitivo, toda vez que impide la tramitacin del re-clamo o pretensin del particular.

PRESENTACIN DE ESCRITOS. FECHA Y CARGO p

$ r t - 2 J h ) - T o d o escrito inicial o en e l que se de-duzca un recurso deber presentarse en .mesa_jle_eji_-_. Iradas o receptora del organismo competente o podr remitirse por correo. Los escritos posteriores podrn presentarse o remitirse igualmente a la oficina donde se encuentra el expediente .

La autoridad administrat iva deber dejar cons-taeia en cada escrito de la fecha en que fuere presen-


tado , poniendo al efecto el cargo pertinente o sello fe-chador,

. Los escritos recibidos por correo se considerarn presentados en la fecha de su imposic in en la oficina

_"d"e~correos, a cuyo efecto se agregar el sobre sin des-truir su sel lo fechador; o bien en la que conste en el m i s m o escrito y que surja_del_sello fechador impreso ^LgL5gPJ. e . .EQ.s. t a habil i tado a quien se hubiere exhi-bido el escrito en sobre abierto en el m o m e n t o de ser despachado por expreso o certif icado.

A pedido del interesado el referido agente postal deber sellarle una cqjpja para su constancia .

En caso de duda;deber estarse a la fecha enun-ciada en el escrito y en su defecto, se considerar que la presentacin se hizo en trmino.

C u a n d o se empleare el medio telegrfico para contestar traslados o vistas o interponer recursos, se entender presentado en la fecha de su imposic in en la oficina postal .

escrito no presentad o_dle niro d_el h p r a r i o a d m i -nistrativo del dai en que venciere e l .plazo, slo podr ser entregado v l idamente , en la oficina que corres-ponda , el da hbil inmediato y dentro de las dos pri-meras horas del horario de atencin de dicha oficina.

1. Carcter escrito del procedimiento. - El procedimiento adminis-trativo es escrito; la conveniencia de ello es evidente porque: a) impide ejercer presiones sobre el particular; b) obliga a fundar las decisiones (art. 7 o , inc. g, LNPA); c) exige decidir todas las peticiones (art. 7", inc. c, LNPA), y d) permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los rganos superiores, con el consiguiente control de los inferiores.

Como contrapartida favorece la lentitud del trmite. De lodos modos son mayores las ventajas que las desventajas.

El hecho de que el procedimiento sea escrito, de ningn modo significa que no pueda efectuarse verbalmentc un trmite. En el art. 38 del RLNPA aprobado por el decr. 1759/72 establece que "el pedido de vista podr ha-cerse verbalmentc" .

DECRETO 1759/72 251

Siendo el procedimiento escrito, pierde importancia el principio de la inmediacin, y en los hechos la autoridad que decide, sobre todo tratndose de rganos superiores, resuelve sobre la base de hechos cuya produccin" ha sido fiscalizada por las autoridades inferiores, y no tiene, por c o n s i -guiente, un conocimiento directo de los testigos. Ello es una consecuencia de la naturaleza jerrquica y con tendencia a la delegacin de la organiza-cin administrativa.

Desde luego que el principio de la inmediacin nada tiene que ver con las facultades del rgano decisor para considerar la prueba (la inmediacin slo puede permitirle constatar mejor los hechos), ya que no significa que en virtud de aquel principio est ligado por la apreciacin realizada por el inferior; aqul siempre puede apreciar los hechos ex novo, y otorgarles una interpretacin distinta de la efectuada por los organismos inferiores.

En algunos procedimientos administrativos encontramos que el trmite es preferentemente oral; as, por ejemplo, el procedimiento ante el Tribunal de Faltas. Naturalmente que en este caso existe la inmediacin.

2. Presentacin de los escritos. - Todo escrito inicial o en el que se deduzca un recurso - a q u la ley toma el concepto en sentido amplio, com-prensivo tanto de los recursos r o m o los de las reclamaciones y hasta de. la denuncia de i legi t imidad- deben presentarse ante la mesa de entradas o re-ceptora del organismo competente, o puede remitirse por correo.

Presentada la peticin en mesa de entradas o receptora, no pueden ser rechazadas por stas, aunque contengan expresiones lesivas a la dignidad de los funcionarios. En cuanto a los defectos formales que contenga el escrito, tampoco habilitan a los rganos mencionados para el rechazo. En primer lugar porque es obligacin de las mesas de entradas o receptoras recibir el escrito - s lo tiene que dejar constancia en cada escrito de la fecha en que fue presentado, poniendo el correspondiente cargo o sello fecha-dor- ; en segundo lugar, porque a toda peticin debe corresponder una de-cisin por escrito y fundada (arts. 7, inc. e, y 8"), y en tercer lugar, porque la Administracin debe tratar de subsanar los defectos formales, dado el principio del informalismo. Pero suponiendo que fuera uno de los requi-sitos esenciales, cuya inobservancia no pueda suplirse (arg. a contrario, art. T, inc. c, LNPA), corresponde que el rgano competente (art. 5", RLNPA) disponga lo pertinente.

Tal el caso, por ejemplo, del vencimiento de algn plazo de inexcusa-ble cumplimiento. Ni aun en ese supuesto puede la mesa de entradas o receptora rechazar el escrito. Si el p lazo vencido fuera de los que se exigen para presentar el escrito, la solucin anterior no encuentra excep-cin, teniendo en cuenta que debe tratrselo como una denuncia de ilegiti-midad (art. 1". inc. e, ap. 6, LNPA) y que las razones para no tramitar sta -segur idad jurdica o el exceso de razonables pautas tempora les - , hay que


valorarlas razonablemente por el rgano competente para resolver el re-curso.

La imposibilidad de que la mesa de entradas rechace un escrito surge del hecho de que ella debe limitarse al papel asignado: es til recordar la distincin entre "entrada" y "admisin". De ah nuestra crtica a lo dis-puesto por el art. 20 de la ordenanza municipal 33.264/76.

3. Cargo. - Dice la norma que comentamos que "deber dejar cons-tancia.'-,, poniendo al efecto el cargo pertinente o sello fechador". Tiene como fin dejar constancia de la fecha de presentacin del escrito. Aunque el cargo est firmado por el jefe de la mesa de entradas, receptora o fun-cionario similar, las constancias de 61 no gozan de la autenticidad que les cunfiere la firma del funcionario autorizante (art. 979, inc. 2", Cd. Civil) y la posibilidad de que en ellas se hubiere incurrido en un error ser cues-tin susceptible de ser discutida en el expediente, no siendo necesaria ni procedente la va establecida en los arts. 992 y 993 del Cd. Civil (sobre la calidad de los documentos administrativos, ver comentario al art. 7",

RLNPA). El sello fechador debe ajustarse a lo dispuesto en los puntos 8.4 y 8.7

del decr. 333/85.

4. Horas de gracia. - Tambin se aplica al procedimiento adminis-trativo el plazo de gracia contemplado en el art. 124 in fine, del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin. Ello fue expresamente admitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin con el objeto de "no privar al recurrente del lapso que queda a su favor entre la finalizacin del horario de oficina y la med ianoche del venc imien to del p lazo" , y teniendo en cuenta que "frente al formalismo moderado que caracteriza al procedimiento adminis-trativo (arg. art. 1, ley 19.549), resultara incongruente negar en l lo que est permitido en el mbito de la just icia" (Fallos, 300:1070). Ahora ha sido admiiido expresamente por la reforma. :

Sin duda alguna, ello no entra en colisin don el rgimen de la ley 19.549, en- cuanto establece que lo's plazos se computan por das hbiles administrativos y que comienzan a correr a partir del da siguiente al de la notificacin (art. I o , inc. e, aps. I o a 3 o ) , ya que lo que se prev es un modo de regular las situaciones en que los interesados se encuentran ante la im-posibil idad.de utilizar todo el tiempo apto de que legalmente disponen (art. 24, Cd. Civil), debido a la hora de cierre de las oficinas administrativas.

La solucin es correcta, pufes como ya dijimos os plazos son obliga-torios, pero no perentorios, y, adems, justa, porque si ya a veces resulta complicado el cmputo de los plazos, que debe hacerse por das hbiles administrativos -d is t in tos de los jud ic ia les - , a ello se suma que no siempre es fcil saber dnde est la sede del rgano administrativo, la ubicacin fsica de la mesa de entradas, etctera.

DECRETO 1759/72 253

5. Dudas sobre si un acto se ha cumplido o no dentro del trmino. -Los escritos posteriores, segn la norma, pueden presentarse o remitirse a la oficina donde se encuentra el expediente . No hace falta, pues, presentar los escr i tos pos t e r io re s ' en mesa de en t r adas , aunque puede hac r se lo . Cualquier reglamentacin contraria a esta norma - sa lvo que trate de proce-dimientos especiales en los que el reglamento no se ap l ique - tiene que ceder ante esta disposicin de carcter general. Si por razones de orden debe que-dar registrado el movimiento en mesa de entradas, ello ser un trmite in-lerno que corresponder a la oficina donde se encuentra el expediente.

Se da as por terminada la centralizacin absoluta en la presentacin de escritos por la va de las mesas de entradas. Finaliz tambin la pesada y engorrosa mecnica del "corresponde" o del "a lcance" .

En el caso del envo por correo de la peticin o recurso, la fecha vlida para el cmputo de los plazos es la de imposicin por el correo.

El escrito puede enviarse por carta simple, certificada, expresa, etc., por telegrama - s imple o co lac ionado- , carta documento , cablegrama y for-mas similares que el progreso tcnico pueda inventar, s iempre que haya certeza en cuanto a la identidad del recurrente. La va telegrfica est ad-mitida por el art. 15, prr. 2" in fine, del RLNPA, para contestar traslados, vistas o interponer recursos.

Pensamos que la norma no plantea problemas al respecto, contemplan-do las diversas posibilidades que pueden suscitarse y dndoles las solucio-nes adecuadas. Tratndose de escritos recibidos por correo, la fecha que ' hay que tomar como de presentacin, es la de imposicin por la oficina de correos, para cuya comprobacin hay que agregar el sobre que lo contena, o la que surja del mismo escrito a travs del sello fechador impuesto por el agente postal.

6. Oficina. - Por oficina el artculo se refiere al sitio o dependencia menor donde concretamente se halla el expediente y no a la mesa de en-tradas o de recepcin (CNFedContAdm, Sala III, 6/9/88. "Mart nez" , LL, 1989--98). Cabe recordar que la jur isprudencia ha dicho que "es mani-fiestamente ilegtima la disposicin emitida por rgano incompetente para modificar reglas establecidas por el PEN que crea una receptora nica e impide presentar los escritos no recursivos posteriores. . . en la oficina donde se encuentre el expediente" (CNFed ContAdm, Sala IV, 6/9/88. "Mart nez", LL, 1989-Q-98).

.PROVEOQ-OE-LOS ESCRITOS l (f \ \rt- 26. -jEI provedo de mero trmite deber efec-

tuarse dentro de los tres das de la recepcin de todo escrito o despacho telegrfico.


1. Actos de mero trmite. - Las providencias de mero trmite o pro-videncias simples son las que no siguen a una sustanciacin ni sobrevienen accesoriamente durante la tramitacin. Pueden o no causar gravamen irre-parable. No coincidimos con Docobo en que se reducen a las que dan des-tino al escrito. Por su simplicidad no requieren fundamentacin; de ah la exigidad del plazo. ste comienza a contarse desde el da siguiente hbil al de recepcin.

2. Actos de mero trmite y actos intu locutorios. -E\ art. 84 del RLNPA habl&de "actos interlocutorios" y de "actos de mero trmite", los cuales son atacables por medio de los mismos recursos. Cabe preguntarse si son trminos s innimos o distintos, aunque con consecuencias semejantes.

Si part imos de la base de que son distintos, no slo por ser diversa la denominacin, sino porque si bien se los trata en v

Date post:	19-Oct-2015
Category:	Documents
Upload:	noe-arctica
View:	81 times
Download:	6 times

Libro HUTCHINSON Parte IV Decreto 1759-72 Comentado

Documents