Loan portfolio guarantees - European Court of Auditors · 2019. 9. 23. · Komisija je za...

Tematsko izvješće Instrumenti kreditnog jamstva financirani sredstvima EU a: ostvareni su pozitivni rezultati, ali potrebno je poboljšati usmjeravanje na ciljne korisnike i koordinaciju s nacionalnim programima

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)

HR 2017. BR. 20

1977 - 2017

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Revizorski tim

Ovo izvješće izradilo je IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Baudilio Tomé Muguruza i koje je specijalizirano za područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodio hrvatski član Suda Neven Mates, a pri izradi izvješća potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Georgios Karakatsanis, ataše Marko Mrkalj, glavna rukovoditeljica Marion Colonerus i voditelj radnog zadatka Josef Jindra. Revizorski tim činili su Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi i Martin Puc.

Slijeva nadesno: Georgios Karakatsanis, Josef Jindra, Ezio Guglielmi, Neven Mates, Martin Puc, Christian Detry.

2

SADRŽAJ

Odlomak

Pojmovnik

Sažetak I. – XI.

Uvod 1. – 19.

Revizijski pristup 20. – 23.

Opažanja 24. – 105.

Postojali su nedostatci u uspostavi jamstvenih instrumenata 24. – 50.

Odluka o veličini instrumenata nije donesena na temelju sveobuhvatne i ažurirane procjene tržišnih potreba 27. – 35.

Iznosi troškova i naknada nisu dostatno obrazloženi 36. – 47.

Brz ulazak u fazu provedbe 48. – 50.

Instrumenti kreditnog jamstva nisu bili dovoljno usmjereni na poduzeća koja su nailazila na poteškoće u dobivanju zajmova 51. – 77.

Nedostatci u usmjeravanju na održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju 55. – 60.

Unatoč uspjehu jedne mjere za bolje usmjeravanje na „održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju”, Komisija još nije istražila određene druge moguće mjere, posebno za Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove 61. – 69.

Financijska sredstva iz instrumenata iskorištavala su se sporo čak i u državama članicama s financijskim poteškoćama 70. – 77.

Djelomično postignuti ciljevi 78. – 95.

Instrumenti koji su prethodili Instrumentu kreditnog jamstva doprinijeli su rastu poduzeća 79. – 87.

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove nije bio u dovoljnoj mjeri usmjeren na istraživanje i inovacije s velikim potencijalom za izvrsnost 88. – 95.

Sustavom Komisije za evaluaciju pruženi su tek ograničeni dokazi o djelotvornosti instrumenata 96. – 105.

Prethodnim evaluacijama nisu pruženi pouzdani dokazi o djelotvornosti instrumenata 97. – 99.

3

Poboljšano je prikupljanje podataka na kojima će se temeljiti buduće evaluacije, ali i dalje postoje nedostatci 100. – 105.

Zaključci i preporuke 106. – 115.

Prilog I. – Udio različitih jamstvenih instrumenata u ukupnom iznosu jamstava

Prilog II. – Udio zajmova izdanih MSP-ovima pod jamstvom instrumenata financiranih sredstvima EU-a u ukupnim zajmovima koji su izdani MSP-ovima

Prilog III. – Metodologija ekonometrijske studije

Prilog IV. – Kriteriji prihvatljivosti za inovacije

Odgovor Komisije

4

Komisija je za financijske instrumente dužna provoditi ex ante evaluacije kojima se, među

ostalim, obuhvaćaju potrebe na koje je potrebno odgovoriti, proporcionalnost intervencije u

odnosu na veličinu utvrđenog manjka financijskih sredstava, dodana vrijednost uključivanja

Unije te sinergija s drugim novim i postojećim financijskim instrumentima. Ti se aspekti

mogu obuhvatiti i u okviru procjena učinka koje Komisija obavlja za inicijative za koje se

očekuje da će imati znatan učinak na gospodarstvo, društvo ili okoliš.

POJMOVNIK

Cilj „financiranih financijskih instrumenata podjele rizika” (u razdoblju 2007. – 2013.) bio je

pružati financijska sredstva financijskom posredniku radi poticanja novog kreditiranja i

podjele rizika povezanih sa zajmovima.

Prema definiciji Eurostata inovacija je uvođenje novog ili znatno poboljšanog proizvoda

(robe ili usluge) ili procesa, nove marketinške metode ili nove organizacijske metode u

poslovnoj praksi, organizaciji radnog mjesta ili vanjskim odnosima. Minimalni je zahtjev za

inovacije da proizvod, proces, marketinška metoda ili organizacijska metoda moraju biti novi

(ili znatno poboljšani) za to poduzeće.

U programskom razdoblju 2007. – 2013. kohezijskom politikom bili su obuhvaćeni Europski

fond za regionalni razvoj i Europski socijalni fond (tj. dva fonda koja čine strukturne fondove)

te Kohezijski fond. Cilj je te politike ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji

umanjivanjem glavnih regionalnih neuravnoteženosti i poboljšavanjem mogućnosti za

zapošljavanje i rad. U programskom razdoblju 2014. – 2020. koordinacija između kohezijske

politike i drugih politika kojima se doprinosi regionalnom razvoju, odnosno politika ruralnog

razvoja te pomorstva i ribarstva, poboljšana je utvrđivanjem zajedničkih odredbi za europske

strukturne i investicijske fondove.

Kreditni rejting zajmoprimca označava ocjenu koju je zajmodavac dao zajmoprimcu nakon

što je procijenio njegovu kreditnu sposobnost.

Sekuritizacija je proces u kojem zajmodavac objedinjuje imovinu i „preoblikuje” tu imovinu

(u ovom slučaju portfelj zajmova) kako bi ju preraspodijelio u različite kategorije rizika i

trgovao novim instrumentima koji iz toga proizlaze (tj. vrijednosnim papirima).

5

U višegodišnjem financijskom okviru EU-a utvrđuju se najveći iznosi koje EU svake godine

može potrošiti u različitim područjima politika tijekom razdoblja od najmanje pet godina.

Višegodišnji financijski okvir nije proračun EU-a, već se njime pruža okvir za izradu

financijskih programa i proračunsku disciplinu.

6

O kreditnim jamstvima za mala i srednja poduzeća

SAŽETAK

I. EU već gotovo 20 godina izdaje kreditna jamstva kojima malim i srednjim poduzećima

olakšava pristup financiranju zaduživanjem. Jamstva se izdaju financijskim posrednicima, od

kojih se očekuje da povećaju kreditiranje održivih poduzeća koja bi u suprotnome naišla na

poteškoće u dobivanju zajmova. Kako bi pomogao tim poduzećima, EU izdvaja sredstva za

dva jamstvena instrumenta pod središnjim upravljanjem, dok u okviru kohezijske politike

sufinancira slične instrumente koje su uspostavila nacionalna ili regionalna tijela. Povrh toga,

države članice imaju vlastite jamstvene instrumente koji se financiraju nacionalnim ili

regionalnim sredstvima.

Kako je Sud proveo reviziju

II. Sud se usredotočio na dva instrumenta pod središnjim upravljanjem koja su trenutačno

u uporabi: Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove namijenjen poduzećima koja su

usmjerena na istraživanje i inovacije te Instrument kreditnog jamstva. Očekuje se da će se u

razdoblju 2014. – 2020. iz proračuna EU-a izdvojiti 1,78 milijardi eura (odnosno, do

3,13 milijarde eura nakon što se uključe dodatna sredstva iz Europskog fonda za strateška

ulaganja) za pokrivanje mogućih gubitaka ostvarenih po osnovi jamstava i troškova

upravljanja tim instrumentima, koje je delegirano Europskom investicijskom fondu.

III. Sud je analizirao je li s pomoću kreditnih jamstava EU-a manjim poduzećima omogućen

pristup financiranju i time pružena potpora njihovu rastu i inovacijama.

IV. Revizori Suda posjetili su financijske posrednike za Instrument kreditnog jamstva (u

Češkoj Republici, Rumunjskoj i Ujedinjenoj Kraljevini) i Jamstveni instrument InnovFin za

MSP-ove (u Njemačkoj i Švedskoj), kao i komercijalne banke te državna tijela u Grčkoj.

Također su obavili analizu nasumičnog uzorka od 50 zajmova pokrivenih jamstvom iz

navedenih dvaju instrumenata i telefonske razgovore s uzorkom od 46 poduzeća kojima je

pružena potpora u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove.

7

Što je Sud utvrdio

V. U usporedbi s prethodnim instrumentima, predmetni jamstveni instrumenti započeli

su s radom u kratkom roku. Iako je iznos financijskih sredstava EU-a znatno povećan,

obavljenom procjenom tržišnih potreba nisu obuhvaćeni svi instrumenti te njome nije

pokazan način na koji bi se instrumentima trebalo odgovoriti na utvrđene potrebe, a

Komisija je dosad pružila tek ograničene dokaze o djelotvornosti prethodnih instrumenata

kreditnog jamstva. Unatoč tome što su mehanizmi evaluacije za trenutačne instrumente

poboljšani, i dalje postoji niz nedostataka, kao što su manjak podataka za evaluaciju učinka

na inovacijske aktivnosti i ograničen prostor za nadzor nad programima na temelju

akademskog istraživanja. Komisija je također raspolagala tek ograničenom količinom

popratnih dokaza u trenutku kada je s Europskim investicijskim fondom započela proces

pregovora o naknadama.

VI. Kao glavni cilj Instrumenta kreditnog jamstva i njegovih prethodnika utvrđeno je

poticanje rasta. Ekonometrijski dokazi pokazuju da je kreditnim jamstvima postignuto ono

što je bilo predviđeno: poduzeća koja su primila potporu zabilježila su zahvaljujući njima veći

rast u smislu ukupne imovine, prodaje, broja zaposlenika i produktivnosti. Učinak je bio veći

u slučaju poduzeća koja su se mogla suočiti s poteškoćama u dobivanju zajmova bez jamstva.

Riječ je činjenici koja je vrlo važna u smislu usmjeravanja na ciljne korisnike u okviru tih dvaju

programa.

VII. Međutim, Sud je i za trenutačne i za prethodne instrumente utvrdio da se znatan dio

poduzeća iz uzorka koja su primila potporu ne bi suočio s poteškoćama u pristupu

financiranju te im stoga nije bio potreban zajam pod jamstvom. Kreditiranje poduzeća koja

su imala pristup financiranju posebno je bilo naglašeno u slučaju privatnih financijskih

posrednika u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove. Poduzeća koja imaju

pristup financiranju također ostvaruju koristi od jamstva, primjerice u obliku niže kamatne

stope. Međutim, kamatna stopa može se smanjiti u ograničenoj mjeri i to smanjenje sa

sobom nosi troškove. Povrh toga, pružanjem potpore poduzećima koja imaju pristup

komercijalnim zajmovima stvara se rizik od toga da se instrumenti EU-a natječu s privatnim

sektorom.

8

VIII. U okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove trebalo bi se usmjeravati na

poduzeća koja se bave istraživanjem i inovacijama s velikim potencijalom za izvrsnost.

Međutim, dvije trećine poduzeća iz uzorka Suda ili su razvila standardne proizvode ili

procese, ili se uopće nisu bavila inovacijama. Sud je i u ovom slučaju uočio velike razlike

između privatnih i javnih posrednika: javni posrednici postižu puno bolje rezultate u smislu

usmjeravanja na poduzeća u sektorima koja se temelje na znanju, drugim riječima, poduzeća

za koja je vjerojatnije da će biti inovativna. Riječ je o području u kojemu je Europa u

zaostatku.

Što Sud preporučuje

IX. Sud iznosi niz preporuka s ciljem boljeg usmjeravanja instrumenata na „održiva

poduzeća koja nemaju pristup financiranju”. Razina inovativnosti tih instrumenata trebala bi

biti veća u slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove.

X. S obzirom na raznolikost jamstvenih instrumenata koje EU financira i povećanje

njihove veličine Sud preporučuje Komisiji da provede evaluaciju djelotvornosti prethodnih i

trenutačnih jamstvenih instrumenata te ex ante evaluaciju instrumenata koji bi mogli

naslijediti postojeće instrumente, uključujući temeljitu i sveobuhvatnu analizu tržišnih

potreba i isplativosti. U okviru te evaluacije također bi trebalo utvrditi način na koji se

instrumentima pod središnjim upravljanjem najbolje može odgovoriti na tržišne potrebe,

vodeći pritom računa o koordinaciji s instrumentima koji se financiraju nacionalnim i

regionalnim sredstvima i sufinanciraju iz strukturnih fondova EU-a, kao i sličnim

instrumentima koje isključivo financiraju nacionalna ili regionalna tijela.

XI. Sud Komisiji također preporučuje da poboljša svoj sustav evaluacije.

9

Instrumenti za bolji pristup financiranju za mala i srednja poduzeća

UVOD

Mala i srednja poduzeća1

Prema Europskoj komisiji financijski instrumenti, koje u prvom redu čine zajmovi i 2.

jamstva, „pametan su način financiranja realnog gospodarstva te poticanja rasta i

zapošljavanja”

(MSP, u daljnjem tekstu upotrebljava se i izraz „manja 1.

poduzeća”) često se ističu kao važan pokretač rasta, inovacija i konkurentnosti u Europi i kao

ključan čimbenik društvene integracije. Međutim, smatra se da banke i financijska tržišta ne

ispunjavaju financijske potrebe manjih poduzeća na zadovoljavajući način, čime se njihova

ulaganja i rast ograničavaju. Glavna je svrha kreditnih jamstava riješiti to pitanje poticanjem

zajmodavaca da povećaju razinu ponuđenog kreditiranja i pruže povoljnije uvjete. Treća

strana izdaje jamstvo i time se obvezuje na otplatu cjelokupnog duga ili dijela duga

zajmoprimca u slučaju da ga on sam ne može otplatiti.

2

(a) Financijski instrumenti pod središnjim upravljanjem financiraju se iz različitih

proračunskih područja, kao što su istraživanje, poduzetništvo i industrija te obrazovanje

i kultura. Komisija je izravno uključena u osmišljavanje i razvoj tih instrumenata, njihove

strategije ulaganja i doprinos koji EU-a za njih izdvaja. Odluku o uspostavi tih

instrumenata donose proračunska tijela (Europski parlament i Vijeće) na temelju

prijedloga Komisije.

. Financijski instrumenti upotrebljavaju se u različitim područjima proračuna

EU-a:

(b) Financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem3

1 Prema definiciji to su poduzeća koja zapošljavaju manje od 250 djelatnika te čiji godišnji promet ne prelazi 50 milijuna eura ili čija ukupna godišnja bilanca ne prelazi 43 milijuna eura.

, koji se upotrebljavaju u

području kohezijske politike, najvećim se dijelom financiraju iz Europskog fonda za

2 COM(2014) 686 final od 13. listopada 2014., „Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o financijskim instrumentima koji na dan 31. prosinca 2013. primaju potporu iz općeg proračuna u skladu s člankom 140. stavkom 8. Financijske uredbe”.

3 Komisija djeluje u suradnji s državama članicama.

10

regionalni razvoj i manjim dijelom iz Europskog socijalnog fonda (ta dva fonda u

daljnjem se tekstu nazivaju „strukturni fondovi”) te Europskog poljoprivrednog fonda za

ruralni razvoj i Europskog fonda za ribarstvo. U programskom razdoblju 2014. – 2020.

financijski instrumenti mogu se financirati i iz Kohezijskog fonda. Svaki se instrument

mora upotrebljavati u okviru operativnog programa čijom provedbom upravlja

upravljačko tijelo. Upravljačko tijelo odgovorno je za osmišljavanje financijskog

instrumenta i donosi odluku o iznosu sredstava koja će se dodijeliti tom instrumentu.

Dva glavna instrumenta pod središnjim upravljanjem koje Komisija u programskom 3.

razdoblju 2014. – 2020. upotrebljava za potporu pristupu financiranju zaduživanjem za

manja poduzeća čine:

(a) Instrument kreditnog jamstva u okviru Programa za konkurentnost poduzeća te malih i

srednjih poduzeća4

(b) Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove u okviru programa Obzor 2020.

, i

5

Ta dva instrumenta razlikuju se po ciljevima politike koji se njima nastoje ostvariti. Cilj je 4.

Instrumenta kreditnog jamstva pružati potporu manjim poduzećima koja se zbog rizičnosti

koja se s njima povezuje ili nedovoljnog raspoloživog kolaterala

6

4 Uredba (EU) br. 1287/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o uspostavi Programa za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća (COSME) (2014. – 2020.) i o stavljanju izvan snage Odluke br. 1639/2006/EZ (SL L 347, 20.12.2013.).

suočavaju s poteškoćama u

pristupu financiranju zaduživanjem. Cilj je Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove

pružati potporu poduzećima s manje od 500 zaposlenika koja su usmjerena na inovacije i/ili

istraživanje i razvoj.

5 Uredba (EU) br. 1291/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o osnivanju Okvirnog programa za istraživanja i inovacije Obzor 2020. (2014. – 2020.) i o stavljanju izvan snage Odluke br. 1982/2006/EZ (SL L 347, 20.12.2013.).

6 Imovina koju zajmoprimac daje u zalog kao osiguranje zajma. Ako zajmoprimac ne ispuni svoje obveze otplate zajma, zajmodavac mu može oduzeti tu imovinu.

11

Tim su dvama instrumentima prethodili sljedeći instrumenti: 5.

(a) Instrument za davanje jamstava MSP-ovima, koji se upotrebljavao u razdoblju 1998. –

2013.7

(b) Instrument za podjelu rizika

, a imao je sličan cilj i u financijskom je smislu bio osmišljen na sličan način kao

Instrument kreditnog jamstva, i

8

Operativni ustroj

, koji je uveden 2012. godine u okviru pilot projekta i koji je

bio sličan Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove.

Europska komisija snosi cjelokupnu odgovornost za navedene jamstvene instrumente 6.

pod središnjim upravljanjem. To uključuje podnošenje prijedloga programa, godišnjih

programa rada te izvješća o provedbi i evaluaciji. Međutim, provedba je povjerena

Europskom investicijskom fondu (EIF) u zamjenu za ugovorenu naknadu koja je utvrđena u

sporazumu o delegiranju ovlasti.

EIF odabire financijske posrednike (kao što su komercijalne banke, nacionalne razvojne 7.

institucije ili institucije za uzajamna jamstva) s kojima sklapa sporazume o jamstvu u svoje

ime. Posrednici ili izravno pozajmljuju sredstva poduzećima ili izdaju jamstva drugim

financijskim posrednicima koji izdaju zajmove poduzećima. U slučaju da određeno poduzeće

ne ispuni svoje obveze otplate zajma, EIF posredniku isplaćuje dio gubitka kako je utvrđeno

sporazumom o jamstvu.

EIF vodi evidenciju zajmova koje su posrednici odlučili pokriti jamstvom i prati postupaju 8.

li oni u skladu sa sporazumima o jamstvu. EIF također redovito podnosi izvješća Komisiji o

napretku u uporabi instrumenata.

7 Prvo u okviru „Inicijative za rast i zapošljavanje” (1998. – 2000.), zatim u okviru „Višegodišnjeg programa za poduzeća i poduzetništvo za MSP-ove” (2001. – 2006.) i naposljetku u okviru „Okvirnog programa za konkurentnost i inovacije” (2007. – 2013.).

8 U okviru „Sedmog okvirnog programa EU-a za istraživanje i tehnološki razvoj”.

12

Financijski mehanizmi

EIF djelomično jamči za zajmove koje posrednici izdaju malim poduzećima (portfelj 9.

zajmova). Cilj je potaknuti financijske posrednike da kreditiraju i manja poduzeća. Stoga je

sporazumima o jamstvu koje EIF sklapa s posrednicima predviđeno da posrednici povećaju

svoje kreditiranje iznad unaprijed utvrđenog praga. Kao prag se utvrđuje razina koju bi

posrednik dosegnuo i bez sporazuma o jamstvu ili se on utvrđuje na nulu u slučajevima u

kojima se u prošlosti nisu izdavali zajmovi te vrste. U okviru Jamstvenog instrumenta

InnovFin za MSP-ove prag se ne primjenjuje.

Navedena dva instrumenta razlikuju se po kreditnom riziku koji pokrivaju. U oba slučaja 10.

EIF financijskim posrednicima nadoknađuje najviše polovicu gubitaka koje snose za

pojedinačne zajmove u svojim portfeljima (tj. stopa jamstva iznosi najviše 50 %). Međutim, u

okviru Instrumenta kreditnog jamstva najveći iznos naknade ograničava se ugovorom (za

sporazume o jamstvu sklopljene do 31. prosinca 2016. gornja granica stope kreće se između

4 % i 20 % iznosa portfelja zajmova pod jamstvom). Gubitke iznad gornje granice u cijelosti

snosi posrednik. Drugim riječima, za svaki zajam za koji nije ispunjena obveza otplate EIF

nadoknađuje gubitak po stopi jamstva dok se ne dosegne utvrđena gornja granica stope, a

Komisija zatim nadoknađuje taj iznos (koji se naziva „doprinos EU-a”). S pomoću gornje

granice stope koja se utvrđuje za svakog posrednika ograničava se rizik kojem je izložen

proračun EU-a. S druge strane, u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove takva

gornja granica ne postoji te je EIF obvezan pokriti sve gubitke po ugovorenoj stopi jamstva,

koja obično iznosi gotovo 50 % (vidi sliku 1.).

13

Slika 1. – Pokriće kreditnog rizika u okviru dvaju instrumenata

Napomena: na slici se prikazuje slučaj u kojem su stvarni gubitci veći od očekivanih gubitaka.

Izvor: Sud.

Kako bi se ograničio iznos gubitaka koje je potrebno pokriti jamstvom u okviru 11.

Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove, posrednici se moraju obvezati na održavanje

minimalne razine kvalitete kredita u svojim portfeljima. Ta se razina određuje u obliku

(i) minimalnog kreditnog rejtinga zajmoprimca i (ii) drugih značajki portfelja. Osim toga, za

djelomična jamstva pružena u okviru Instrumenta kreditnog jamstva ne naplaćuje se

naknada, dok se u slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove posredniku

naplaćuje naknada za jamstvo po godišnjoj stopi od 0,5 % ili 0,8 % neotplaćenog iznosa

pokrivenog jamstvom (ovisno o veličini zajmoprimca).

Budući da u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove ne postoji gornja 12.

granica, Komisija i EIF u skladu s međusobnim dogovorom dijele povezane rizike, pri čemu

EIF ima pravo na isplatu dogovorene naknade za rizik.

Instrument kreditnog jamstva

Ograničeno jamstvo

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove

Neograničeno jamstvo

Cjelokupni portfelj zajmova

Stopa jamstva (50 %)

Najveći iznos gubitaka koji se mogu pokriti

jamstvom

Stopa jamstva (50 %)

Stvarni gubitci

Dio stvarnih gubitaka koje EIF

nadoknađuje

Ugovorena gornja granica za gubitke

Očekivani gubitci

Gubitci koje snosi posrednik

14

Izdvojena financijska sredstva EU-a

Resursi EU-a stavljeni na raspolaganje za instrumente kreditnog jamstva pod središnjim 13.

upravljanjem koji su usmjereni na manja poduzeća postupno su se povećavali kako je

prikazano u tablici 1.

15

Tablica 1. – Financijski podatci o instrumentima pod središnjim upravljanjem (u

milijardama eura)

Instrument i razdoblje Doprinos EU-a (vidi

odlomak 10.)

Iznosi pokriveni jamstvom

Ukupan iznos portfelja zajmova posrednika koji su pokriveni jamstvom (najveći mogući

iznos portfelja) (vidi odlomak 9.)

Prethodni instrumenti Instrument za davanje jamstava MSP-ovima 1998. – 2000.

0,14 2,40 6,17

Instrument za davanje jamstava MSP-ovima 2001. – 2006.

0,27 4,68 10,22

Instrument za davanje jamstava MSP-ovima 2007. – 2013.

0,64 7,34 14,40

Instrument za podjelu rizika 2012. – 2013.

0,27 1,13 3,18

Trenutačni instrumenti (1) Instrument kreditnog jamstva, 2014. – 2020. • Stanje na dan 31. prosinca 2016.

6,71

13,67

(očekivani iznos kreditiranja poduzeća: 18,90(2))

• Očekivano stanje nakon što se doprinos EU-a iskoristi u cijelosti

0,72 7,31 14,89 (očekivani iznos kreditiranja poduzeća: 20,59)

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove, 2014. – 2020. • Stanje na dan 31. prosinca 2016.

4,08

8,65 (= očekivani iznos kreditiranja poduzeća)


1,06 4,76 9,53 (= očekivani iznos kreditiranja poduzeća)

Sveukupno za trenutačne instrumente • Stanje na dan 31. prosinca 2016.

10,79

22,32 (očekivani iznos kreditiranja poduzeća: 27,55)


1,78 12,07 24,42 (očekivani iznos kreditiranja poduzeća: 30,12)

(1) U slučaju prethodnih instrumenata istekao je datum do kojeg je bilo moguće sklopiti sporazume o jamstvu. Za trenutačne instrumente sporazume o jamstvu moguće je sklopiti do 30. lipnja 2021. u okviru Instrumenta kreditnog jamstva i do 30. lipnja 2022. u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove. Stoga se u slučaju stanja od 31. prosinca 2016. iznosi pokriveni jamstvom i portfelji zajmova odnose na sporazume o jamstvu sklopljene do tog dana.

(2) Očekivani iznos kreditiranja poduzeća veći je od najvećeg mogućeg iznosa portfelja jer se jamstvo EU-a izdaje i jamstvenim institucijama koje same jamče za dio zajmova koje su izdali financijski posrednici.

Izvor: Sud, na temelju: informacija Komisije za instrumente do 2006., proračuna EU-a za iznos doprinosa koje je EU izdvojio za instrumente od 2007. nadalje, izvješća EIF-a za stanje na dan 31. prosinca 2016. i izračuna Komisije za očekivano stanje nakon što se doprinos EU-a iskoristi u cijelosti.

16

U skladu s navedenim, očekuje se da će se u razdoblju 2014. – 2020. iz proračuna EU-a 14.

izdvojiti 1,78 milijardi eura za pokrivanje budućih gubitaka od portfelja pokrivenih jamstvom

i troškova upravljanja instrumentima. Do 31. prosinca 2016. prosječan očekivani gubitak u

vezi sa sporazumima o jamstvu koji su već sklopljeni iznosio je 9 %9

U okviru Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima za razdoblje 1998. – 2000. za 15.

52 % financijskih posrednika nastali su gubitci koji su odgovarali iznosu od 90 % očekivanog

gubitka od njihova portfelja ili više. U okviru istog instrumenta za razdoblje 2001. – 2006.

takvi su gubitci nastali za 53 % financijskih posrednika. Prerano je da bi takva vrsta podataka

bila dostupna za Instrument za davanje jamstava MSP-ovima za razdoblje 2007. – 2013.

(ili 0,98 milijardi eura).

Riječ je o vrijednosti koja je veća u usporedbi s prethodnim instrumentima za davanje

jamstava MSP-ovima (za koje je prosječna stopa očekivanog gubitka iznosila 5,4 % za

razdoblje 1998. – 2000., 5,1 % za razdoblje 2001. – 2006. i 6,8 % za razdoblje 2007. – 2013.).

U slučaju trenutačnih instrumenata (vidi tablicu 1.

2015. godine uspostavljen je Europski fond za strateška ulaganja (EFSU)

) na dan 31. prosinca 2016. portfelj 16.

zajmova (22,32 milijarde eura) posrednika s kojima su sklopljeni ugovori pokriven je

jamstvom za iznos od 10,79 milijardi eura, tj. po stopi od gotovo 50 %. Ukupan očekivani

iznos kreditiranja poduzeća bio je 27,55 milijardi eura.

10. Komisija, 17.

Europska investicijska banka (EIB) i EIF odlučili su 2016. godine staviti dio proračunskih

sredstava EFSU-a na raspolaganje za povećanje doprinosa EU-a za navedena dva instrumenta

pod središnjim upravljanjem. Instrumentu kreditnog jamstva pridodat će se 0,55 milijardi

eura, a Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove 0,88 milijardi eura. Stoga će se

ukupna proračunska sredstva EU-a povećati s 1,78 milijardi eura (vidi tablicu 1.

9 EIF utvrđuje očekivani gubitak pojedinačno za svaki sporazum o jamstvu. U slučaju sporazuma sklopljenih do kraja 2016. godine stope se kreću između 4 % i 20 %.

) na

3,13 milijardi eura. U srpnju 2017. u tijeku je bila izmjena sporazuma o delegiranju ovlasti

koji su sklopili Komisija i EIF.

10 Uredba (EU) 2015/1017 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. lipnja 2015. o Europskom fondu za strateška ulaganja, Europskom savjetodavnom centru za ulaganja i Europskom portalu projekata ulaganja i o izmjeni uredaba (EU) br. 1291/2013 i (EU) br. 1316/2013 – Europski fond za strateška ulaganja (SL L 169, 1.7.2015., str. 1.).

17

EU je i za financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem izdvojio velike iznose 18.

sredstava (vidi odlomak 2.). Na dan 31. ožujka 2017. iznos koji je EU u stvarnosti izdvojio za

jamstva za instrumente u razdoblju 2007. – 2013. iznosio je 2,5 milijardi eura, a iznos izdanih

zajmova procijenjen je na najmanje 18 milijardi eura11

Relativni udio iznosa jamstava koje je EU (su)financirao tijekom razdoblja 2007. – 2013. 19.

ostao je malen u odnosu na ukupan iznos jamstava koja su izdana u državama članicama

(vidi

. Prema procjenama Komisije iznos

doprinosa koji je EU izdvojio za sve vrste financijskih instrumenata pod podijeljenim

upravljanjem za razdoblje 2014. – 2020. znatno je veći od doprinosa u razdoblju 2007. –

2013. Međutim, na temelju najnovijih dostupnih podataka (od 31. prosinca 2015.) još nije

moguće utvrditi iznose povezane s jamstvenim instrumentima.

prilog I. za dodatne pojedinosti). Međutim, budući da su u programskom razdoblju

2014. – 2020. povećana proračunska sredstva za takve jamstvene instrumente

(vidi odlomke 13., 17. i 18.), očekuje se da će se taj udio povećati. Osim toga, u razdoblju

2007. – 2013. prosječan godišnji iznos zajmova pokrivenih jamstvom EU-a činio je manje od

0,5 % ukupnih zajmova koje su banke izdale MSP-ovima (pri čemu su postojale znatne razlike

među državama članicama) (vidi prilog II. za dodatne pojedinosti).

Cilj revizije bio je procijeniti je li s pomoću kreditnih jamstava EU-a manjim poduzećima 20.

omogućen bolji pristup financiranju i time pružena potpora njihovu rastu i inovacijama. U tu

je svrhu Sud ispitao sljedeće:

REVIZIJSKI PRISTUP

(a) jesu li trenutačni jamstveni instrumenti prikladno uspostavljeni

(b) bi li korisnici naišli na poteškoće da su pokušali dobiti zajmove bez jamstva

11 Izvješće Komisije „Sažeti podatci o napretku ostvarenom u financiranju i provedbi instrumenata financijskog inženjeringa na temelju izvješća koja su dostavila upravljačka tijela u skladu s člankom 67. stavkom 2. točkom (j) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006”, programsko razdoblje 2007. – 2013., stanje na dan 31. ožujka 2017. Valja napomenuti da gotovo 83 % zajmoprimaca čine MSP-ovi, 17 % pojedinci, a 0,11 % velika poduzeća. Nisu dostupni zasebni podatci za MSP-ove.

18

(c) jesu li jamstvenim instrumentima ispunjeni njihovi ciljevi ili jesu li sredstva iz tih

instrumenata dodijeljena primateljima za koje su predviđena

(d) jesu li sustavom Komisije za evaluaciju pruženi dokazi o djelotvornosti jamstvenih

instrumenata.

U svrhu analize dugoročnih rezultata i sustava za evaluaciju Sud se u prvom redu 21.

usredotočio na instrumente kreditnog jamstva koji su se upotrebljavali u razdoblju 2001. –

2013. U pogledu svih drugih aspekata Sud se usredotočio na Instrument kreditnog jamstva i

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove.

Revizijski kriteriji proizlaze iz uredbi kojima su ti instrumenti uspostavljani, odgovarajuće 22.

pripremne dokumentacije, prethodnih izvješća Suda koja su relevantna za tu temu, internih

pravila i postupaka Komisije te akademske literature. Kriteriji se objašnjavaju podrobnije u

različitim odjeljcima ovog izvješća.

Revizijski dokazi pribavljeni su na temelju sljedećeg: 23.

(a) pregleda relevantne dokumentacije

(b) analize nasumičnog uzorka od 50 zajmova pokrivenih jamstvom iz trenutačnih dvaju

jamstvenih instrumenata, uključujući posjete trima financijskim posrednicima za

Instrument kreditnog jamstva (u Češkoj Republici, Rumunjskoj i Ujedinjenoj Kraljevini) i

dvama posrednicima za Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove (u Njemačkoj i

Švedskoj)

(c) telefonskih razgovora s nasumičnim uzorkom od 46 krajnjih korisnika Jamstvenog

instrumenta InnovFin za MSP-ove (uključujući sedam financijskih posrednika u Češkoj

Republici, Španjolskoj, Francuskoj, Italiji i Luksemburgu)

(d) posjeta dvjema komercijalnim bankama i državnim tijelima u Grčkoj

(e) ekonometrijske studije dugoročnih učinaka instrumenata koji su prethodili Instrumentu

kreditnog jamstva na francuska poduzeća kojima je pružena potpora

19

(f) analize podataka EIF-a i Komisije o jamstvima i programima bespovratnih sredstava u

okviru programa Obzor 2020. koji su bili usmjereni na manja poduzeća

(g) razgovora s osobljem Komisije i EIF-a.

Postojali su nedostatci u uspostavi jamstvenih instrumenata

OPAŽANJA

Pri uspostavi financijskog instrumenta Komisija među ostalim mora razmotriti sljedeće 24.

elemente: (i) tržišne potrebe i veličinu instrumenta (tj. iznos doprinosa EU-a koji je potrebno

staviti na raspolaganje) i (ii) troškove upravljanja instrumentom.

Instrument bi, nakon uspostave, trebao započeti s radom u kratkom roku kako bi se 25.

optimalno iskoristilo razdoblje provedbe.

Stoga je Sud ispitao sljedeće: 26.

(a) je li odluka o veličini instrumenta donesena na temelju odgovarajuće procjene tržišnih

potreba

(b) jesu li se pregovori Komisije s EIF-om o troškovima i naknadama temeljili na dokazima

(c) jesu li instrumenti započeli s radom bez kašnjenja.

Odluka o veličini instrumenata nije donesena na temelju sveobuhvatne i ažurirane

procjene tržišnih potreba

Budući da EU financira velik broj financijskih instrumenata koji se upotrebljavaju 27.

usporedno s instrumentima koji se financiraju nacionalnim ili regionalnim sredstvima, analiza

tržišnih potreba ključna je kako bi se zajamčila djelotvornost tih instrumenata.

Procjenama učinka i ex ante evaluacijama koje Komisija obavlja prije uvođenja nove 28.

generacije financijskih instrumenata trebale bi se pružiti informacije o tržišnim potrebama i

omogućiti donošenje zaključaka o iznosu potpore koja je potrebna za odgovor na te potrebe.

Sud je stoga ispitao obavljene procjene/evaluacije jamstvenih instrumenata.

20

Za oba programa u okviru kojih se upotrebljavaju navedena dva instrumenta pod 29.

središnjim upravljanjem (tj. Programa za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih

poduzeća i Obzor 2020.) obavljene su procjene, i to redom 2011. i 2013. godine. Međutim,

za financijske instrumente u okviru programa Obzor 2020. (uključujući Jamstveni instrument

InnovFin za MSP-ove) posebna procjena obavljena je nakon što je već podnesen zakonodavni

prijedlog za taj program i nakon što su Europska komisija, Europski parlament i Vijeće već

raspravili o okvirnom iznosu proračuna.

U okviru obiju procjena obavljena je analiza tržišnih potreba (odnosno manjka 30.

financijskih sredstava). Zbog nepotpunosti podataka bilo je teško točno kvantificirati taj

manjak te se on stoga temeljio na nizu procjena i pretpostavki (vidi okvir 1.

Okvir 1. – Kvantifikacija tržišnih potreba: procjene i pretpostavke

). Slijedom toga,

broj MSP-ova za koje se smatra da nemaju pristup financiranju (između 2 i 3,5 milijuna od

otprilike 23 milijuna MSP-ova) i u slučaju kojih nedostatak tog pristupa nije uzrokovan

temeljnim nedostatcima već nepostojećim/nedovoljnim kolateralom (udio procijenjen na

20 %) izražen je kao raspon (od 0,4 do 0,7 milijuna MSP-ova). Navedene vrijednosti manjka

financijskih sredstava koje su korištene u procjeni iz 2011. godine nisu ažurirane tijekom

procjene koja je obavljena 2013.

Zbog nedostatka podataka bilo je potrebno procijeniti niz parametara, kao što su:

• (i) MSP-ovi čiji su zahtjevi za bankovno financiranje odbijeni ili prihvaćeni tek djelomično i (ii) MSP-ovi koji nisu podnijeli zahtjeve zbog mogućnosti odbijanja. Ti su parametri procijenjeni su na temelju upitnika te se smatralo da ti MSP-ovi nisu obuhvaćeni postojećim instrumentima koji se financiraju sredstvima EU-a ili nacionalnim sredstvima. Prema podatcima iz upitnika12

• udio odbijenih zahtjeva povezanih s bankovnim transakcijama koje je potencijalno bilo opravdano provesti. Ta se vrijednost temeljila na određenim sektorskim izvorima i studijama.

udio MSP-ova koji su smatrali da pristup financiranju čini problem smanjio se od 2009. do 2016. godine sa 17 % na 10 %. Međutim, postojale su znatne razlike među različitim zemljama

12 Upitnici o pristupu financiranju za poduzeća u europodručju koji su provedeni od 2009. godine nadalje u ime Europske središnje banke i Europske komisije.

21

Primjeri pretpostavki u procjenama:

• Manjak financijskih sredstava procijenjen je manjim nego što je to u stvarnosti bio, primjerice zbog pretpostavke da svake godine na tržište ulaze novi MSP-ovi. Međutim, ta se pretpostavka nije temeljila na kvantifikaciji poduzeća koja se priključuju skupini MSP-ova i onih koji napuštaju tu skupinu.

• Očekivalo se da će razina javne potpore koja se pruža za kreditna jamstva na razini država članica opasti, čime bi se manjak povećao. Gledajući sa sadašnjeg stajališta, ta se pretpostavka čini netočnom jer je, prema dostupnim podatcima13

• Očekivalo se da će doći do povećanja instrumenata kreditnog jamstva pod podijeljenim upravljanjem, ali da se time neće u potpunosti nadoknaditi očekivano smanjenje potpore koju pružaju države članice. Prema podatcima Komisije očekuje se da će doprinos EU-a svim vrstama financijskih instrumenata pod podijeljenim upravljanjem u razdoblju 2014. – 2020. biti znatno veći (otprilike 75 %) nego što je to bio u razdoblju 2007. – 2013. (vidi

, razina jamstava koja su izdana u razdoblju 2010. – 2015. bila veća nego bilo koje godine u razdoblju 2000. – 2008. Godine 2009. zabilježene su rekordne razine.

odlomak 18.

Procjena iz 2011. godine i posebno povezana studija

).

14 koja je provedena u ime Komisije 31.

uključivale su detaljnu analizu raznih mogućnosti (različiti financijski instrumenti i različiti

proračuni) i procjenu njihova učinka. Procjena iz 2013. godine nije sadržavala jednak broj

mogućnosti i jednaku količinu informacija o učinku. Unatoč tome što je predviđeno da će se

Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove na raspolaganje staviti mnogo veći doprinos

EU-a nego odgovarajućem instrumentu u prethodnom razdoblju (vidi tablicu 1.), posebno

nisu obavljene procjena učinka na manjak financijskih sredstava i procjena kapaciteta

iskorištavanja sredstava15

13 Izvješće Europskog udruženja jamstvenih institucija (AECM) iz 2016. godine – Činjenice i brojke, Statistički podatci o članovima za razdoblje 2014. – 2015. Valja napomenuti da se tim podatcima ne pruža cjelovit prikaz jer su oni ograničeni na jamstva koja su izdale institucije koje su članice AECM-a i koja su se s vremenom povećala.

kojima bi se također uzeo u obzir kombinirani zajednički učinak

svih ostalih jamstvenih instrumenata koje EU financira.

14 Studija koju je provelo društvo Economisti Associati u suradnji s društvom EIM Business & Policy Research, organizacijom The Evaluation Partnership te Centrom za usluge razvoja strategije i provedbe ocjenjivanja (CSES) i Centrom za studije europskih politika (CEPS).

15 Odnosi se na mogućnost pronalaska financijskih posrednika koji su voljni raditi s predmetnim jamstvenim instrumentom i mogućnost financijskih posrednika da odobre zajmove dovoljnom broju poduzeća na koja su jamstveni instrumenti usmjereni.

22

Doprinos EU-a dostupan za navedena dva instrumenta pod središnjim upravljanjem ne 32.

raspodjeljuje se prema državama članicama, regijama ili sektorima. Uporaba instrumenata, u

skladu s njihovom pravnom osnovom, temelji se na potražnji, pri čemu se financijski

posrednici javljaju na pozive na iskaz interesa koje EIF objavi. Iako se tržišne potrebe i samim

time i mogući učinak jamstava razlikuju od države članice do države članice, analiza manjka

financijskih sredstava za ta dva instrumenta obavljena je isključivo na razini EU-a. Za

procjene iz 2011. i 2013. godine nisu iskorištene dostupne informacije o tržišnim potrebama

u nizu država članica i regija. Naime, EIF je u razdoblju 2006. – 2008. u okviru inicijative

JEREMIE16

Na temelju procjene iz 2011. godine očekivalo se da će se najveći katalitički učinak 33.

postići u državama članicama koje su se pridružile EU-u od 2004. godine nadalje. Međutim,

prema sporazumima o jamstvu koje su EIF i financijski posrednici sklopili u okviru tih dvaju

instrumenata do kraja 2016. godine otprilike tri četvrtine očekivanih zajmova izdat će se u

četiri države članice koje su se pridružile EU-u prije 2004. godine. U slučaju većine država

članica koje su se pridružile EU-u 2004. godine i kasnije učinak tih dvaju instrumenata u

smislu pokrivanja manjka financijskih sredstava manji je nego u navedenim četirima

državama članicama koje su glavne korisnice.

(Zajednička europska sredstva za mikro, mala i srednja poduzeća) proveo analizu

manjaka na nacionalnoj razini kojom je obuhvaćeno 19 država članica na njihov zahtjev.

Osim toga, na zahtjev Komisije 2012. godine provedena je studija u svrhu izrade pregleda

programa zajmova, jamstava i vlasničkog kapitala za koje se pruža potpora nacionalnim

sredstvima u državama članicama EU-a. Studija je ažurirana 2014. godine, ali zbog

ograničenja njezina utvrđenog opsega pregled za određene države članice nije cjelovit.

Iz EFSU-a (vidi odlomak 17.) će se osigurati znatan iznos dodatnih sredstava za 34.

navedena dva instrumenta. Sud je u svojem mišljenju br. 2/201617

16 Inicijativa koju su pokrenuli Komisija i Grupa EIB-a.

već istaknuo da za EFSU

nisu obavljene procjena i analiza uzroka manjka sredstava i tržišnih potreba te najboljih

rješenja za njih.

17 Mišljenje br. 2/2016 „EFSU: rani prijedlog za proširenje i povećanje” (odlomci 21. i 22.) (SL C 465, 13.12.2016.).

23

Kad je riječ o instrumentima koji se sufinanciraju iz strukturnih fondova, u jednom od 35.

prethodnih tematskih izvješća18

Iznosi troškova i naknada nisu dostatno obrazloženi

istaknuta je činjenica da za razdoblje 2007. – 2013. nadležna

tijela u državama članicama nisu u svim slučajevima obavila odgovarajuću procjenu tržišnih

potreba. Zbog toga je velikom broju financijskih instrumenata dodijeljen prevelik iznos

financijskih sredstava.

EIF-u se isplaćuje administrativna pristojba kao naknada za usluge koje pruža i naknada 36.

za uspješnost kojom se potiče da dostigne određene ciljne vrijednosti. Najveći ukupni iznos

administrativnih pristojbi i naknada za uspješnost koje EIF može naplatiti tijekom radnog

vijeka svakog od instrumenata odgovara iznosu od 6 % doprinosa EU-a. Te su se naknade i

pristojbe za instrumente u razdobljima 1998. – 2000. i 2001. – 2006. isplaćivale po stopi od

9 %, nakon čega je Komisija uspješno smanjila tu stopu na 6 %.

Komisija također (i) isplaćuje EIF-u naknadu za upravljanje riznicom19

Najveći iznos troškova za upravljanje i naknada koje se mogu isplatiti za ta dva 38.

instrumenta tijekom njihova radnog vijeka iznosi 129,7 milijuna eura, kako je detaljno

prikazano

za iznose koji se iz 37.

proračuna EU-a uplaćuju u oba instrumenta i (ii) nadoknađuje EIF-u određene druge

nepredviđene troškove upravljanja na temelju odgovarajući dokumentiranih dokaza.

Kombinirana gornja granica tih troškova utvrđena je na 1 % doprinosa EU-a za Instrument

kreditnog jamstva i 1,5 % doprinosa EU-a za Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove.

u tablici 2. Troškovi će se povećati nakon što se na temelju izmjena sporazuma o

delegiranju ovlasti službeno pridodaju dodatna sredstva iz EFSU-a (vidi odlomak 17.

18 Tematsko izvješće Suda br. 19/2016 „Izvršavanje proračuna EU-a s pomoću financijskih instrumenata – pouke koje se mogu izvući iz programskog razdoblja 2007. – 2013.”, odlomci 46. – 54. (http://eca.europa.eu).

).

19 U slučaju Jamstva InnovFin za MSP-ove EIF vrši prijenos naknade EIB-u, koji u stvarnosti upravlja riznicom.

24

Tablica 2. – Najveći iznos troškova za upravljanje i naknada koje se mogu isplatiti (u

milijunima eura)

Instrument kreditnog jamstva


UKUPNO

Doprinos EU-a 717,00 1060,00 1777,00 Ukupni troškovi upravljanja i naknade, od toga

50,18 79,50 129,68

- Administrativne pristojbe

20,07 29,68 49,75

- Naknada za uspješnost 22,94 33,92 56,86 - Naknada za

upravljanje riznicom i ostali troškovi

7,17 15,90 23,07

Doprinos EU-a umanjen za troškove i naknade

666,82 980,50 1647,32

Izvor: Sud, na temelju informacija o proračunu EU-a i sporazuma o delegiranju ovlasti između Komisije i EIF-a.

Godišnji20 troškovi upravljanja i naknade za ta dva instrumenta iznosit će otprilike 39.

6,5 milijuna eura (ne uzimajući u obzir dodatna sredstva iz EFSU-a). Unatoč tome što je EIF

većinom u javnom vlasništvu21

Stoga bi Komisija, prije nego što stupi u pregovore s EIF-om, trebala raspolagati 40.

podatcima o (i) troškovima koje je EIF ostvario pri upravljanju prijašnjim instrumentima

kreditnog jamstva, (ii) troškovima koje su ostvarile nacionalne jamstvene institucije pri

upravljanju instrumentima kreditnog jamstva i (iii) troškovima koje EIF naplaćuje drugim

tijelima koja su mu povjerila ovlasti upravljanja (kao što su EIB ili nacionalna tijela). Sud je

ispitao jesu li prikupljeni takvi podatci.

, pri čemu je EU vlasnik 29,81 % dioničkog kapitala, važno je

zajamčiti da su naknade prikladne.

Utvrđeno je da Komisija nije raspolagala detaljnim informacijama o stvarnim troškovima 41.

programa koji su prethodno provedeni. Raspolagala je ograničenim informacijama o

naknadama koje su plaćala druga tijela koja su EIF-u povjerila ovlasti upravljanja financijskim

20 Na temelju radnog vijeka od 21 godine.

21 Europska unija vlasnik je 28,1 % dioničkog kapitala, a EIB 59,9 %. Kapital EIB-a u vlasništvu je 28 država članica Europske unije.

25

instrumentima u njihovo ime te je isto tako obavljena ograničena usporedba troškova tih

financijskih instrumenata s troškovima koji su nastali za uzorak jamstvenih instrumenata

kojima se upravljalo na nacionalnoj razini.

Za usporedbu, u slučaju jamstvenih instrumenata koji se sufinanciraju iz strukturnih 42.

fondova gornja granica troškova upravljanja i naknada utvrđena u relevantnim propisima

veća je od 6 %, koliko se naplaćuje za instrumente pod središnjim upravljanjem. Međutim,

stvarni troškovi nisu prelazili tu gornju granicu. Prema indikativnim podatcima o uporabi

jamstvenih instrumenata koji su sufinancirani iz strukturnih fondova22 tijekom razdoblja

2007. – 2013. prosječni godišnji23

Osim već navedenih naknada, EIF u slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin za 43.

MSP-ove ima pravo na isplatu naknade za rizik jer snosi dio rizika za taj instrument

(vidi

troškovi upravljanja i naknade trenutačno se kreću u istom

rasponu kao i troškovi i naknade koje Komisija plaća za dva instrumenta obuhvaćena

revizijom.

odlomak 12. i sliku 1.

Rizik koji se povezuje s izloženošću EIF-a ovisi o profilu rizičnosti povezanog portfelja i 44.

iznosu doprinosa EU-a, pri čemu se doprinos EU-a isplaćuje u godišnjim obrocima i prije nego

što se jamstva zaista odobre. Jamstvenim instrumentom InnovFin za MSP-ove zajmove je

moguće pokrivati do 2022. godine te se stoga profil rizičnosti portfelja može mijenjati.

).

Financijski posrednici dužni su plaćati naknadu za jamstvo (vidi odlomak 11.

Naknada za rizik utvrđena je kao 1,25 % godišnje od 80 % neotplaćenog iznosa 46.

pokrivenog jamstvom (očekuje se da doprinos EU-a odgovara vrijednosti od 20 % ukupnog

) koja čini 45.

prihod za predmetni instrument. Doprinos EU-a upotrebljava se za plaćanje naknade za rizik

samo u slučajevima u kojima naknada za jamstvo nije dovoljna za pokrivanje punog iznosa

naknade za rizik na koju EIF ima pravo.

22 Izvor: vidi fusnotu 11. Podatci su indikativni jer je za velik broj jamstvenih instrumenata navedeno da se naknade ne naplaćuju ili je navedeno da je naknada jednaka nuli.

23 Ipak, postoje znatne razlike u troškovima i naknadama ovisno o zemlji i financijskom instrumentu. Vidi odlomke 109. – 131. tematskog izvješća Suda br. 19/2016.

26

iznosa pokrivenog jamstvom za sve posrednike zajedno). Najveći ukupni iznos naknada za

rizik koje EIF može naplatiti tijekom radnog vijeka Instrumenta odgovara iznosu od 10 %

doprinosa EU-a (tj. 106 milijuna eura).

Postoji rizik od toga da bi naknada mogla biti prevelika u odnosu na rizik koji EIF u 47.

stvarnosti preuzima. Razlog leži u tome što se naknada plaća na temelju 80 % neotplaćenog

iznosa pokrivenog jamstvom, čak i u slučajevima u kojima je doprinos EU-a veći od 20 % tog

iznosa (drugim riječima, u slučajevima u kojima je stvarna izloženost EIF-a manja od 80 %).

Unatoč tome, ne postoji mehanizam za provjeru naknade za rizik koja će se EIF-u plaćati sve

do 2022. godine. Na primjer, u razdoblju 2014. – 2015. doprinos EU-a bio je veći od

neotplaćenog iznosa pokrivenog jamstvom, što znači da EIF nije preuzeo nikakav rizik, a ipak

je primio naknade za rizik u visini od otprilike 0,5 milijuna eura.

Brz ulazak u fazu provedbe

Revizije koje je Sud proveo u prošlosti pokazale su da je stavljanje financijskih 48.

instrumenata u uporabu ključan izazov, a kašnjenjima do kojih dolazi ugrožava se postizanje

utvrđenih ciljeva24

Instrument kreditnog jamstva u osnovi je bio nastavak prethodnog Instrumenta za 49.

davanje jamstava MSP-ovima, zahvaljujući čemu je olakšano njegovo brzo stavljanje u

uporabu. S druge strane, Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove, koji je u određenom

pogledu bio novi instrument, započeo je s radom u kratkom roku, što je bilo znatno

postignuće.

. Stoga je Sud ispitao je li se izbjeglo takva kašnjenja.

Sporazumi između Komisije i EIF-a za oba su instrumenta potpisani do srpnja 2014. Do 50.

kraja 2014. EIF je već potpisao sporazume o jamstvu sa šest posrednika, uz ukupan očekivani

iznos kreditiranja od gotovo 1,4 milijarde eura. Do kraja 2016. stopa provedbe (u smislu

upotrijebljenog doprinosa EU-a) iznosila je 80 %. Zajmovi koje su financijski posrednici izdali

24 Na primjer: Tematsko izvješće Suda br. 2/2012 „Financijski instrumenti za malo i srednje poduzetništvo sufinancirani sredstvima Europskog fonda za regionalni razvoj”, odlomak 88., tematsko izvješće br. 19/2016, odlomak 93., tematsko izvješće Suda br. 5/2015 „Jesu li financijski instrumenti djelotvorno i perspektivno sredstvo u području ruralnog razvoja?” (http://eca.europa.eu).

27

do istog razdoblja dosegnuli su otprilike 27 % ukupne očekivane vrijednosti zajmova koje bi

oni trebali izdati.

Instrumenti kreditnog jamstva nisu bili dovoljno usmjereni na poduzeća koja su nailazila

na poteškoće u dobivanju zajmova

Kamatne stope i naknade koje zajmodavci naplaćuju u pravilu se povećavaju razmjerno 51.

profilu rizičnosti zajmoprimaca. Međutim, iznad određenog praga zajmodavci mogu

oklijevati u naplati većih kamatnih stopa i preuzimanju rizika te će se umjesto toga odlučiti

na ograničavanje svojih aktivnosti kreditiranja. Slijedom toga, postoji mogućnost da banke

neće financirati održive projekte jer ih smatraju prerizičnima, posebno u slučajevima u

kojima zajmoprimci ne raspolažu sredstvima s pomoću kojih bi mogli potvrditi svoju kreditnu

sposobnost i/ili dokazati da njihovi projekti imaju utemeljeni potencijal25

Činjenica da postoje zajmoprimci s održivim projektima koji ne mogu pristupiti 52.

financiranju ključni je razlog zbog kojeg EU financira instrumente kreditnog jamstva. Taj je

razlog naveden i u pripremnim dokumentima i odgovarajućim uredbama kojima su

uspostavljena dva instrumenta obuhvaćena ispitivanjem. Posebno je navedeno da se

Instrument kreditnog jamstva „sastoji od jamstava […] koja smanjuju posebne poteškoće s

kojima se suočavaju rentabilni MSP-ovi u pristupu financiranju, bilo zbog percepcije da su

visoko rizični ili zbog njihovog nedostatka dostatnog dostupnog kolaterala”

. Za potrebe ovog

izvješća održiva poduzeća koja nisu u mogućnosti dobiti zajam od komercijalnih zajmodavaca

nazivaju se „održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju”.

26. Kad je riječ o

Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove, u Uredbi o programu Obzor 2020.27

25 Na primjer, „spremnost zajmoprimca da osigura kolateral potrebne kvalitete i u potrebnom iznosu može se smatrati znakom njegove kreditne sposobnosti”. Izvor: Sebastian Schich, Byuoung-Hwan Kim, „Guarantee Arrangements for Financial Promises: How Widely Should the Safety Net be Cast?” (Jamstveni mehanizmi za financijske obveze: koliko velika treba biti sigurnosna mreža?) OECD Journal: Financial Market Trends, Svezak 2011. – 1. izdanje.

upućuje

se na činjenicu da „ugledna etablirana poduzeća, i mala i velika, ne mogu dobiti zajmove za

aktivnosti istraživanja i inovacija višeg rizika” te da se „inovacije potrebne za ostvarivanje

26 Uredba (EU) br. 1287/2013.

27 Uredba (EU) br. 1291/2013, Prilog I., dio II., točka 2.3.

28

ciljeva politike obično pokazuju suviše riskantnima, a da bi ih tržište moglo podržati […]”. Isto

tako, odredbom Financijske uredbe u skladu s kojom „financijskim instrumentima nije cilj

zamijeniti […] privatno financiranje”28

U skladu s time, ti instrumenti nisu osmišljeni kao opće subvencije čiji je cilj općenito 53.

smanjiti kamatne stope za manja poduzeća ili za poduzeća koja su inovativna, već poboljšati

pristup financiranju za poduzeća koja ne bi dobila zajam od komercijalnih zajmodavaca.

upućuje se na usmjerenost na „održiva poduzeća koja

nemaju pristup financiranju”.

Stoga je Sud ispitao sljedeće: 54.

(a) jesu li poduzeća koja su ostvarila koristi od kreditnih jamstava nailazila na poteškoće u

pristupu financiranju

(b) je li se Komisija djelotvorno služila mjerama kako bi poboljšala usmjeravanje na „održiva

poduzeća koja nemaju pristup financiranju”

(c) jesu li se financijska sredstva iz instrumenata uspješno iskoristila u državama članicama

s financijskim poteškoćama.

Nedostatci u usmjeravanju na održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju

Na temelju uzorka zajmova (96 poduzeća) kojim su obuhvaćena predmetna dva 55.

instrumenta Sud je utvrdio da je tek 40 % zajmova izdano poduzećima koja bi u suprotnome

naišla na poteškoće u dobivanju financijskih sredstava od komercijalnih zajmodavaca. Takva

razina ne razlikuje se znatno od razine od 43 %29

28 Članak 140. stavak 2. točka (b) Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).

koju je Sud utvrdio u okviru prethodne

29 Na temelju uzorka od 181 zajma i devet posrednika koji su izdali te zajmove.

29

revizije Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima30

U slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove tek bi 35 % poduzeća naišlo na 56.

poteškoće u dobivanju komercijalnog zajma bez jamstva EU-a. Međutim, čak i unutar te

podskupine inovativnih poduzeća neka su poduzeća imala pristup financiranju rizičnim

kapitalom ili su mogla dobiti komercijalni zajam pružanjem osobnih jamstava.

(prethodnik Instrumenta kreditnog

jamstva), koji je imao slične ciljeve i s kojim su, u velikoj mjeri, poslovali slični posrednici.

Sud je također usporedio postupanje javnih i privatnih posrednika u pogledu 57.

usmjeravanja na ciljne korisnike31

(a) starost i veličina poduzeća, imajući na umu da su mlađa i manja poduzeća u pravilu u

većoj mjeri financijski ograničena

posluživši se neizravnim pokazateljima koji su povezani s

razinom financijskih ograničenja:

32

(b) zajam kao udio ukupne imovine poduzeća, kako bi se izmjerila financijska važnost

predmetnog zajma kao izvora financiranja u strukturi kapitala tog poduzeća.

, i

Ti pokazatelji otkrivaju jasnu razliku između postupanja javnih posrednika u odnosu na 58.

privatne kad je riječ o Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove. Javni posrednici

kontinuirano su bili uspješniji od privatnih u pogledu usmjeravanja na poduzeća za koja je

vjerojatnije da im je uistinu potrebno jamstvo. Na primjer, poduzeća koja su mlađa od pet

godina činila su 35 % portfelja zajmova javnih posrednika u odnosu na 16 % portfelja

privatnih posrednika. Slično tome, u slučaju javnih posrednika bilo je vjerojatnije da će

korisnicima pružiti razmjerno velik iznos financijskih sredstava: više od polovice zajmova koje

30 Tematsko izvješće Suda br. 4/2011 „Revizija instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima”, odlomak 103. (http://eca.europa.eu).

31 Temelj: ukupan broj poduzeća koja su dobila zajam u okviru jednog od dvaju trenutačnih instrumenata do 30. lipnja 2016.

32 Vidi na primjer: Ferrando et al., „Assessing the financial and financing conditions of firms in Europe: the financial module in CompNet” (Procjena uvjeta za financije i financiranje za poduzeća u Europi: financijski model u okviru mreže CompNet), ECB Working Paper Series, br. 1836, 2015. (str. 10.).

30

su izdali činilo je preko 10 % imovine odgovarajućeg zajmoprimca, dok je isto vrijedilo tek za

četvrtinu zajmova koje su izdali privatni posrednici33

Činjenica da su se privatni posrednici u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za 59.

MSP-ove u većoj mjeri usmjerili na poduzeća koja imala pristup komercijalnim zajmovima

povezana je s načinom na koji je taj instrument uspostavljen. U Uredbi o programu

Obzor 2020. navodi se da je cilj Instrumenta poboljšati pristup financiranju zaduživanjem, ali

Uredba ne sadržava izričite zahtjeve u pogledu „održivih poduzeća koja nemaju pristup

financiranju”. U sporazumu između Komisije i EIF-a stoji da je svrha Instrumenta tek

„potaknuti […] posrednike da izravno ili neizravno prošire financiranje zaduživanjem […]”. U

sporazumima između EIF-a i posrednika nije konkretno navedeno da bi se posrednici trebali

usmjeriti na poduzeća koja nailaze na poteškoće u pristupu komercijalnim zajmovima. U

slučaju javnih posrednika vjerojatnije je da će se usmjeriti na takva poduzeća zbog ciljeva

svojih politika, ali privatni posrednici nisu motivirani na takav način niti se sporazumom o

jamstvu koji su sklopili s EIF-om to od njih traži. Na primjer, jedan privatni posrednik kojeg

smo posjetili nije bio ni svjestan činjenice da bi se trebalo usmjeravati na održiva poduzeća

čiji se zahtjevi za zajam odbijaju (vidi

.

odlomak 52.

Poduzeća koja imaju dovoljan pristup financiranju i dalje mogu ostvariti koristi od 60.

jamstva, primjerice dobivanjem zajma na dulje razdoblje ili u većem iznosu. Osim toga, u

okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove posrednici mogu smanjiti kamatnu

stopu na razinu ispod one na tržištu. Ušteda na kamatnoj stopi razmjerna je rizičnosti

zajmoprimca. Međutim, budući da su poduzeća koja imaju pristup komercijalnim zajmovima

u pravilu manje rizična, riječ je o neznatnoj uštedi. Prosječna ušteda koju je Sud utvrdio na

temelju uzorka kretala se između 0,3 % i 0,4 %, odnosno nije iznosila više od 1000 eura

godišnje za zajam u visini od 250 000 eura (srednja vrijednost u okviru Jamstvenog

instrumenta InnovFin za MSP-ove).

).

33 I nakon primjene nižeg praga i dalje postoje velike razlike.

31

Unatoč uspjehu jedne mjere za bolje usmjeravanje na „održiva poduzeća koja nemaju

pristup financiranju”, Komisija još nije istražila određene druge moguće mjere, posebno za


Sud je već utvrdio da su znatan dio korisnika u okviru prethodnog Instrumenta za 61.

davanje jamstava MSP-ovima bila poduzeća koja su imala pristup komercijalnim zajmovima

te je preporučio da „se predvide odgovarajuće mjere kako bi se mrtvi teret sveo na najmanju

moguću razinu, oslanjajući se, među ostalim, na najbolju praksu koja se već primjenjuje na

razini određenih posrednika”34. U odgovoru na tu preporuku Komisija je potvrdila da je „u

svim programima koji budu naslijedili ovaj program potrebno predvidjeti odgovarajuće mjere

kako bi se mrtvi teret sveo na najmanju moguću razinu”35

Komisija je u svojem zakonodavnom prijedlogu za trenutačni Instrument kreditnog 62.

jamstva uvela gornju granicu od 150 000 eura za zajmove koji se mogu pokriti jamstvom. Za

zajmoprimce koji traže zajmove u manjem iznosu smatralo se da imaju više poteškoća u

pristupu financiranju.

.

Ta je gornja granica usvojena, ali zakonodavci su uveli iznimku. Jamstvom u okviru 63.

Instrumenta kreditnog jamstva i dalje je moguće pokriti veće zajmove ako se može dokazati

da korisnik ne ispunjava uvjete za jamstvo u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za

MSP-ove36. Posrednik koji želi odobriti zajam čiji iznos prelazi navedenu gornju granicu prvo

mora provjeriti ispunjava li zajmoprimac bilo koji od 14 kriterija prihvatljivosti za inovacije

koji su utvrđeni u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove (vidi odlomak 89.

34 Tematsko izvješće Suda br. 4/2011, 5. preporuka.

).

Budući da je riječ o razmjerno složenom procesu čiju je svrhu teško razumjeti, većina

financijskih posrednika vodi računa o tome da zajmovi koje pokrivaju jamstvom ne prelaze tu

gornju granicu.

35 Tematsko izvješće Suda br. 4/2011, odgovor Komisije na odlomak 103.

36 Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove može se upotrebljavati za zajmove u iznosu od 25 000 eura do 7,5 milijuna eura.

32

Stoga je uvođenje gornje granice rezultiralo preusmjeravanjem Instrumenta kreditnog 64.

jamstva na poduzeća koja su općenito rizičnija, manja i mlađa. To je vidljivo na primjeru niza

statističkih podataka o portfeljima:

(a) došlo je do smanjenja prosječne veličine zajma, a udio zajmova većih od 150 000 eura,

koji je u okviru prethodnog Instrumenta iznosio 37 %, smanjio se u okviru Instrumenta

kreditnog jamstva na 15,8 %, i

(b) udio zajmova mikropoduzećima (tj. poduzećima s manje od deset zaposlenika) povećao

se na 82 % u odnosu na 74 %, koliko je iznosio u okviru prethodnog Instrumenta.

Unatoč tome, i dalje se izdaju jamstva za veće zajmove, a katkad se u tu svrhu čak 65.

zaobilaze pravila. Jedan posrednik za Instrument kreditnog jamstva (od njih tri koji su

obuhvaćeni revizijom) zaobišao je gornju granicu u nekoliko slučajeva izdavši istom poduzeću

jamstva za niz zajmova na isti datum. EIF je uočio predmetnu praksu i u jednom slučaju

zatražio dodatne informacije na temelju kojih je prihvatio da je u tom konkretnom slučaju

postojalo odgovarajuće obrazloženje s komercijalnog stajališta. U slučaju tog posrednika

takvi su zajmovi činili više od 10 % njegova portfelja zajmova pod jamstvom.

Dobro osmišljeni kriteriji prihvatljivosti mogu biti dodatno sredstvo kojim se jamči da se 66.

jamstva izdaju održivim poduzećima koja nemaju pristup financiranju (vidi primjer

u okviru 2.). U slučaju Instrumenta kreditnog jamstva takvi se kriteriji prihvatljivosti utvrđuju

u sporazumima o jamstvu koji se sklapaju s financijskim posrednicima. Međutim, u slučaju

Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove Komisija nije uključila takve kriterije u

sporazum o delegiranju ovlasti koji je sklopila s EIF-om (vidi odlomak 59.). Unatoč tome, kao

što je Sud utvrdio, od 14 utvrđenih kriterija prihvatljivosti za procjenu inovativne naravi

određenog poduzeća (od kojih je potrebno ispuniti jedan kriterij) dva se odnose na mlađa

poduzeća. Međutim, ta su dva kriterija primijenjena tek u manjini poduzeća koja su ostvarila

koristi od zajma pod jamstvom u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove (20 %

na dan 31. prosinca 2016.).

33

Okvir 2. – Primjer kriterija prihvatljivosti korištenih u drugim slučajevima koji bi se mogli preuzeti u

okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove

U sklopu kreditnog programa Agencije za malo poduzetništvo u SAD-u zajmodavci moraju opravdati

uporabu jamstva na način da dokažu da zajmoprimac bez jamstva ne bi mogao dobiti financijska

sredstva iz alternativnih konvencionalnih izvora. Pritom je također potrebno uzeti u obzir osobnu

imovinu kojom raspolaže vlasnik poduzeća.

Naplaćivanje kamatnih stopa koje su veće od tržišnog prosjeka alternativni je pristup 67.

koji javni posrednici mogu primijeniti kako bi zajamčili da se za jamstvo ponajprije prijavljuju

„održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju”. Naime, poduzeća koja imaju pristup

financiranju mogu dobiti zajmove po tržišnim stopama, zbog čega imaju manje poticaja da se

prijave za zajmove pod jamstvom, koji su skuplji. Međutim, takva cjenovna politika, kako ju

primjenjuju određene nacionalne razvojne institucije, ne primjenjuje se u okviru Jamstvenog

instrumenta InnovFin za MSP-ove.

Na temelju strukture koju je Komisija uspostavila za praćenje jamstvenih instrumenata 68.

nije moguće periodično provjeravati usmjeravaju li se posrednici na „ održiva poduzeća koja

nemaju pristup financiranju”. U slučaju Instrumenta kreditnog jamstva kao pokazatelj za

praćenje koristi se „udio poduzeća koja smatraju da ne bi dobila financijska sredstva bez

jamstva”. Međutim, podatci koji su potrebni kako bi se to utvrdilo prikupljaju se s pomoću

upitnika koji se provodi tek dvaput tijekom radnog vijeka Instrumenta. Sličan je pokazatelj

korišten za evaluaciju prethodnog Instrumenta, ali uzorak je bio premalen da bi se izveli bilo

kakvi zaključci na razini pojedinačnih posrednika. U slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin

za MSP-ove takvi se pokazatelji ne koriste.

U akademskoj literaturi navodi se niz alternativnih pokazatelja (vidi okvir 3.) kojima bi se 69.

pravodobnije mogao dobiti uvid u udio poduzeća koja imaju pristup komercijalnim

zajmovima na razini pojedinačnih posrednika. S obzirom na to da se ti pokazatelji temelje na

podatcima koji su u pravilu navedeni u dokumentaciji o zajmovima, potrebni podatci mogli bi

se prikupiti od posrednika. Međutim, Komisija dosad nije ispitala mogu li se primijeniti

alternativni pokazatelji.

34

Okvir 3. – Primjeri alternativnih pokazatelja

• Pokazatelj investicijskih ograničenja: na temelju sustava „a priori klasifikacije” svakom se

poduzeću pripisuje određena razina financijske ograničenosti na temelju niza varijabli koje se

izvode iz bilance te računa dobiti i gubitka tog poduzeća te međuodnosa tih varijabli u okviru

određenih scenarija ulaganja/financiranja37

• Pokazatelj financijskih ograničenja: koristi se kako bi se odredila poduzeća koja se mogu

smatrati kreditno ograničenima, i to s pomoću modela kojim se financijski podatci određenog

poduzeća povezuju s odgovorima koje je to poduzeće navelo u upitniku EU-a o pristupu

financiranju za mala i srednja poduzeća

.

38

• Postojeći nacionalni pokazatelji, kao što su promet i kreditni rejting koje središnja banka

Francuske (Banque de France) navodi za svako poduzeće koje podnosi godišnje financijske

izvještaje.

.

• Poseban model predviđanja koji je razvijen na temelju upitnika provedenih u sklopu ranijih

evaluacija ili akademskih studija39

Financijska sredstva iz instrumenata iskorištavala su se sporo čak i u državama članicama s

financijskim poteškoćama

.

Tijekom cikličkih padova gospodarstva, a posebno financijskih kriza, obično dolazi do 70.

većeg manjka zajmova za manja poduzeća (odnosno povećanja iznosa financijskih sredstava

37 Ferrando i Ruggieri, „Financial Constraints and Productivity: Evidence from Euro Area Companies” (Financijska ograničenja i produktivnost: dokazi iz poduzeća u europodručju), ECB Working Paper Series, br. 1823, 2015.

38 Ferrando et al., „Assessing the financial and financing conditions of firms in Europe: the financial module in CompNet” (Procjena uvjeta za financije i financiranje za poduzeća u Europi: financijski model u okviru mreže CompNet), ECB Working Paper Series, br. 1836, 2015.

39 Reint Gropp, Christian Gruendl i Andre Guettler, „The Impact of public guarantees on bank risk taking – Evidence from a natural experiment” (Učinak javnih jamstava na preuzimanje rizika u bankama – dokazi na temelju prirodnog eksperimenta), ECB Working Paper Series, br. 1272, prosinac 2010.

35

koja su potrebna, a nisu dostupna)40. Zbog toga je poboljšanje pristupa financiranju za manja

poduzeća bio važan dio Europskog plana gospodarskog oporavka iz 2008.41

Državni proračuni navedenih triju država članica bili su ozbiljno preopterećeni. 71.

Tamošnje vlade nisu mogle poduprijeti nacionalne programe jamstava te je zabilježen nagli

pad jamstvenih aktivnosti kojima su pružale potporu. Budući da bi se programima EU-a

trebali nadopuniti napori koje ulažu države članice

, a Komisija i tri

države članica kojima je EU pružio financijsku pomoć (Latvija, Grčka i Portugal) potvrdile su

da će provesti razne mjere u tu svrhu.

42

Sud je utvrdio da su jamstveni instrumenti EU-a pod središnjim upravljanjem bili znatno 72.

manje uspješni u smislu iskorištavanja njihovih financijskih sredstava u navedenim državama

članicama nego instrumenti koji su sufinancirani iz strukturnih fondova. Iako je u vrijeme

krize bio dostupan instrument koji je prethodio Instrumentu kreditnog jamstva, EIF je sklopio

ugovor samo s jednim financijskim posrednikom u tim trima državama članicama, i to u

Latviji 2009. godine. Razina iskorištavanja financijskih sredstava iz instrumenta koji je

prethodio Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove, koji je bio dostupan od kraja

2012., bila je zadovoljavajuća u Portugalu, ali ne i u drugim dvjema državama članicama.

, Sud je procijenio jesu li u tim zemljama

uspješno iskorištena financijska sredstva iz jamstvenih instrumenata EU-a pod središnjim

upravljanjem i sličnih instrumenata koji su sufinancirani iz strukturnih fondova.

Iz strukturnih fondova sufinancirala su se jamstva i „financirani financijski instrumenti 73.

podjele rizika”. Oba instrumenta imala su za cilj pokriti manjak zajmova za manja poduzeća,

40 „Credit Guarantee Schemes for SME lending in Central, Eastern and South-Eastern Europe” (Programi kreditnih jamstava za kreditiranje MSP-ova u središnjoj, istočnoj i jugoistočnoj Europi), izvješće Radne skupine za programe kreditnih jamstava u okviru Bečke inicijative, 2014.

41 COM(2008) 800 final od 26. studenoga 2008. „Europski plan gospodarskog oporavka”.

42 Uvodne izjave 3., 11. i 27. Odluke br. 1639/2006/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. listopada 2006. o uspostavljanju Okvirnog programa za konkurentnost i inovacije (SL L 310, 9.11.2006., str. 15.), uvodna izjava 1., članak 8. stavak 1. i članak 17. stavak 1. Uredbe br. 1287/2013 o uspostavi Programa za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća (COSME), uvodne izjave 2., 20., 21. i 22. Odluke br. 1982/2006/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o Sedmom okvirnom programu za istraživanja i tehnološki razvoj (SL L 412, 30.12.2006., str. 1.).

36

ali samo su u okviru drugog instrumentima posrednicima osigurani i pokriće kreditnog rizika i

likvidnost. Nedostatak „financiranih financijskih instrumenata podjele rizika” čini to što je

zajmove koji se izdaju manjim poduzećima potrebno ili u cijelosti ili dijelom financirati javnim

sredstvima43

Međutim, čak ni u slučaju financijskih instrumenata koji su sufinancirani iz strukturnih 74.

fondova isplate poduzećima uglavnom se nisu izvršavale u vrijeme najvećih poteškoća, već

nakon toga. U Latviji je u razdoblju 2009. – 2012. manjim poduzećima isplaćeno tek 16 %

iznosa predviđenog za „financirane financijske instrumente podjele rizika” u okviru programa

koji je EIF provodio

, što znači da je potporu moguće pružiti manjem broju poduzeća. Sud je utvrdio

da su instrumenti u okviru kojih je najmanje polovica zajmova financirana javnim sredstvima

bili uspješniji kad je riječ o isplati financijskih sredstava poduzećima jer su osiguravanjem

likvidnosti nadoknađena ograničenja likvidnosti komercijalnih banaka. Time se objašnjava

zašto kreditna jamstva EU-a pod središnjim upravljanjem, kao instrumenti kojima se ne

osigurava likvidnost komercijalni banaka, u predmetnim državama članicama nisu iskorištena

u zadovoljavajućoj mjeri.

44

Sporo isplaćivanje sredstava manjim poduzećima u slučaju financijskih instrumenata koji 75.

su sufinancirani iz strukturnih fondova u suprotnosti je s postignućima Instituta za rast u

Grčkoj. Riječ je o nebankovnoj financijskoj ustanovi koju su uspostavile grčka vlada i

njemačka razvojna banka Kreditanstalt für Wiederaufbau kao jednokratnu mjeru u svrhu

izdavanja zajmova manjim poduzećima. Kapital tog Instituta iznosio je 200 milijuna eura, od

čega je cjelokupan iznos pretvoren u zajmove u manje od godinu dana. Prema grčkim

komercijalnim bankama s čijim je djelatnicima Sud obavio razgovore glavni razlog za brzu

. Isplate sredstava iz financijskih instrumenata manjim poduzećima u

Grčkoj također su kasnile te su ubrzane tek krajem razdoblja prihvatljivosti 2015. i

2016. godine.

43 Financijska poluga (u smislu vrijednosti zajmova koji su izdani zahvaljujući javnim financijskim sredstvima) obično je veća u okviru jamstava jer se javnim proračunom pokrivaju samo rezervacije za buduće gubitke.

44 Program se provodio u okviru inicijative za Zajednička europska sredstva za mikro, mala i srednja poduzeća (JEREMIE).

37

isplatu ležao je u tome što su pravila provedbe bila mnogo jednostavnija od pravila za

instrumente u okviru strukturnih fondova.

Komisija je reagirala na poteškoće u iskorištavanju sredstava. Komisija je posebno 76.

2011. godine odobrila da se financijski instrumenti u okviru strukturnih fondova koriste i za

financiranje obrtnog kapitala, što je dotad bilo dopušteno samo u iznimnim okolnostima. To

je imalo pozitivan učinak na isplate manjim poduzećima i bilo je opravdano tadašnjim

okolnostima.

Međutim, povijest kreditnih jamstava pokazuje da se takve promjene ne ukidaju nakon 77.

što se posebne okolnosti prestanu primjenjivati. Posljedica je toga općenito ublažavanje

kriterija prihvatljivosti. Na primjer, iako se u okviru instrumenata koji su prethodili

Instrumentu kreditnog jamstva prvotno usmjeravalo na investicijske zajmove, financiranje

obrtnog kapitala sada je postalo uobičajena praksa. Iz instrumenta koji je prethodio

Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove potpora se pružala samo za zajmove čiji rok

dospijeća iznosi najmanje dvije godine. Iz Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove

potpora se pruža i za zajmove s jednogodišnjim dospijećem, uključujući kreditne linije. Iako

je neupitno da se takvim promjenama povećava iskorištavanje sredstava iz tih programa,

njima se povećava i rizik da se predmetnim instrumentom neće djelotvorno postići ciljevi

javnih politika ili da će doći do natjecanja s privatnim sektorom (vidi okvir 4.

Okvir 4. – Slučajevi u kojima je jamstvima EU-a pružena potpora za financijski proizvod koji nije

prikladan za ostvarenje ciljeva politika koji se njima nastoje ostvariti

).

Cilj je Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove pružiti potporu inovacijskim aktivnostima

poduzeća. Revolving kreditne linije koje se obnavljaju godišnje i zajmovi s jednogodišnjim dospijećem

ispunjavaju uvjete prihvatljivosti. Međutim, takvim vrstama zajmova ne pruža se stabilnost koja je

potrebna za potporu srednjoročnim projektima, među koje se u pravilu ubrajaju inovacije.

Zajmovi za obrtni kapital mogu se izdavati u okviru kreditnih jamstava EU-a. Ta su jamstva djelomično

financirana sredstvima iz EFSU-a te bi trebala doprinijeti ostvarenju njegova općeg cilja mobilizacije

ulaganja. Međutim, takvi zajmovi nisu uvijek doveli do novih ulaganja. Petina poduzeća s kojima je

Sud obavio razgovore i koja su ostvarila koristi u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove

nije mogla odrediti poveznicu između zajma i ulaganja niti navesti kako će zajam doprinijeti razvoju

njihovih poduzeća.

38

Kreditnim jamstvima EU-a trebala bi se pružiti potpora poduzećima koja nemaju dovoljan pristup

financiranju zaduživanjem. Stoga uporaba zajma pod jamstvom u svrhu refinanciranja postojećeg

zajma nije dopuštena. Međutim, u slučaju zajmova za obrtni kapital to nije moguće kontrolirati. Sud

je tijekom revizije otkrio jedan takav zajam, čija je vrijednost iznosila 74 000 eura.

Djelomično postignuti ciljevi

Dva jamstvena instrumenta obuhvaćena revizijom imaju različite ciljeve. Stoga se u 78.

ovom odjeljku zasebno obrađuju ta dva instrumenta. Sud je ispitao sljedeće:

(a) je li instrumentima koji su prethodili Instrumentu kreditnog jamstva potaknut rast

poduzeća

(b) je li Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove bio usmjeren na pružanje potpore

poduzećima koja se bave aktivnostima istraživanja i inovacija s velikim potencijalom za

izvrsnost.

Instrumenti koji su prethodili Instrumentu kreditnog jamstva doprinijeli su rastu poduzeća

Rast poduzeća može se očitovati u otvaranju radnih mjesta te povećanju produktivnosti 79.

i stope opstanka. Kako bi se utvrdio učinak jamstva, nije dovoljno primjerice usporediti broj

djelatnika koji su radili u određenom poduzeću prije nego što je ono ostvarilo koristi od

jamstva i broj djelatnika nekoliko godina kasnije jer su na taj broj mogli utjecati drugi

čimbenici45

Sud je u okviru ove revizije zatražio izradu studije o analizi alternativnih scenarija u vezi s 80.

dugoročnim učinkom kreditnih jamstava EU-a u jednoj državi članici – Francuskoj

. Umjesto toga, procjena učinka trebala bi se temeljiti na usporedbi onoga što se

dogodilo s poduzećima koja su ostvarila koristi od jamstava u odnosu na ono što bi se

dogodilo bez takve potpore.

46

45 Sud je to pitanje već istaknuo u okviru prethodne revizije Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima, vidi tematsko izvješće Suda br. 4/2011.

. Doprinos

46 Studiju je pripremio istraživački tim iz Škole za menadžment „Politecnico di Milano” i poslovne škole „Emlyon Business School”. Bertoni, Colombo i Quas (2016.), „Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance” (Završno izvješće: dugoročni učinci jamstava za portfelje zajmova na uspješnost MSP-ova), (uskoro dostupno).

39

EU-a francuskim posrednicima, čiji su portfelji analizirani u okviru studije, činio je više od

25 % ukupnog proračuna instrumenata za davanje jamstava MSP-ovima koji su se

upotrebljavali u razdoblju 2001. – 2013. U studiji je uspoređen niz varijabli ishoda47 za manja

poduzeća koja su ostvarila koristi od kreditnih jamstava EU-a u razdoblju 2002. – 2012. u

odnosu na poduzeća koja nisu ostvarila takve koristi („komparativna skupina”). Učinci su

procijenjeni na godišnjoj razini tijekom desetogodišnjeg razdoblja počevši od godine u kojoj

su poduzeća primila zajmove. U prilogu III.

Rezultati studije pozitivni su u pogledu svih analiziranih varijabli ishoda. Poduzeća 81.

kojima je pružena potpora zabilježila su veći rast od komparativne skupine u smislu ukupne

imovine, prodaje i ukupnih izdataka za plaće. Produktivnost je, nakon početnog pada,

također dosegnula veću razinu nego u komparativnoj skupini. Početan pad produktivnosti u

skladu je s činjenicom da je potrebno određeno vrijeme kako bi se ostvario puni učinak tih

ulaganja na produktivnost. Iako je zahvaljujući zajmovima gotovo odmah povećana imovina,

za ostvarivanje učinka na prodaju i ukupne izdatke za plaće bile su potrebne dodatne dvije

do tri godine. Dug predmetnih poduzeća dodatno je povećan zbog zajmova pod jamstvom,

ali taj dodatan dug nije ih učinio nestabilnijima. Naime, u usporedbi s komparativnom

skupinom, u slučaju poduzeća kojima je pružena potpora u stvarnosti je bilo manje

vjerojatno da će ona prestati s poslovanjem (vidi

navode se dodatne pojedinosti o metodologiji.

sliku 2.

47 Ukupni izdatci za plaće (ukupni troškovi zaposlenika u poduzeću korišteni kao zamjenska varijabla za zapošljavanje), prodaja, ukupna imovina, koeficijent solventnosti (vlasnički kapital podijeljen s ukupnom imovinom), koeficijent tekuće likvidnosti (kratkotrajna imovina podijeljena s kratkoročnim obvezama), povrat na imovinu (dobit prije oporezivanja podijeljena s ukupnom imovinom), ukupna faktorska produktivnost i vjerojatnost opstanka.

).

40

Slika 2. – Učinak zajmova pod jamstvom na manja poduzeća

Izvor: Sud, na temelju dokumenta „Završno izvješće: dugoročni učinci jamstava za portfelje zajmova na uspješnost MSP-ova”, Bertoni, Colombo i Quas (publikacija iz 2016., uskoro dostupna).

t t + 1 t + 2 t + 3 t + 4 t + 5 … t + 10

Godina odobrenja zajma

t + 6

Ulaganje ostvaruje svoj puni učinak

Prodaja: ▲ + 6,7 % u god. t + 4

Izdatci za plaće: ▲ + 7,9 % u god. t + 5

Produktivnost2 doseže vrhunac u god. t + 6

Nema promjene u profitabilnosti3

3Povećanje duga

korisnika

1

Obveze: veća vjerojatnost za ▲

Koeficijent solventnosti1:početno▼ , povratak na početnu razinu do god. t + 5

Faza pojačanja aktivnosti

Produktivnost:▼ (početni pad)2 u god. t + 1

Imovina:▲ + 9,2 % u god. t + 2

2Učinak ostaje

stabilan

5 % manja vjerojatnostda će korisnici prestati s poslovanjem

+

4

Kako tumačiti postotke?

Navedene promjene označavaju najveću moguću razliku između ishoda za poduzeća koja su ostvarila koristi od jamstva i ishoda za poduzeća u komparativnoj skupini koja nisu ostvarila koristi od jamstva.

Na primjer, u slučaju prodaje, rast je zabilježen u obje skupine poduzeća, ali bio je veći kod korisnika. Najveća razlika u rastu uočena je četiri godine nakon godine u kojoj je odobren zajam.

Navedene promjene statistički se razlikuju od nule uz vrijednost vjerojatnosti < 0,1 %.

▲ Povećanje▼ Smanjenje

u odnosu na slična poduzeća

…

Tumač ProdajaPoduzeća kojima su izdani

zajmovi pokriveni jamstvom

Poduzeća kojima nisu izdani zajmovi pokriveni

jamstvom

1 Vlasnički kapital / ukupna imovina2 Ukupna faktorska produktivnost3 Dobit prije oporezivanja / ukupna imovina

6.7 %

0%

10%

20%

30%

tt+

1t+

2t+

3t+

4t+

5t+

6t+

7t+

8t+

9t+

10

41

Iako su pozitivni rezultati postignuće, cjelokupni učinak utvrđen u slučaju manjih 82.

francuskih poduzeća umjereniji je od učinka koji je procijenjen u dvjema drugim studijama u

kojima se analiziraju instrumenti kreditnog jamstva u Francuskoj ili u drugim zemljama

uporabom slične metodologije (vidi tablicu 3.

Tablica 3. – Učinci na manja poduzeća prema različitim studijama

).

Studija Predmet Učinak na zapošljavanje

Učinak na prodaju

Bertoni, Colombo i Quas (2016.)

Kreditna jamstva EU-a izdana manjim francuskim poduzećima u razdoblju 2002. – 2012.

7,9 % u 4. godini 6,7 % u 4. godini

Lelarge, C., Sraer, D. i Thesmar, D. (2010.)48

Francuski program jamstava za novoosnovana poduzeća, uglavnom u razdoblju 1995. – 2000.

16 % u 6. godini —

Asdrubali i Signore (2015.)49

Kreditna jamstva EU-a izdana manjim poduzećima u zemljama središnje, istočne i jugoistočne Europe u razdoblju 2005. – 2007.

17,3 % u 5. godini

19,6 % u 5. godini

Komisija je 2005. godine pretpostavila da troškovi otvaranja/zadržavanja jednog radnog 83.

mjesta s pomoću Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima iznose 1330 eura50

48 Lelarge, C., Sraer, D. i Thesmar, D., „Entrepreneurship and credit constraints: Evidence from a French loan guarantee program” (Poduzetništvo i kreditna ograničenja: dokazi iz francuskog programa kreditnih jamstava), International differences in entrepreneurship, University of Chicago Press, 2010., (str. 243. – 273.).

. Pod

pretpostavkom da se u porastu ukupnih izdataka za plaće, kao što je utvrđeno u studiji o

analizi alternativnih scenarija, isključivo odražava porast zapošljavanja, prema izračunu Suda

trošak svakog radnog mjesta koje je otvoreno/zadržano zahvaljujući jamstvima EU-a koja su

izdana manjim francuskim poduzećima u stvarnosti iznosi između 8000 eura i 11 000 eura,

odnosno sedam puta više nego što je procijenjeno.

49 Asdrubali Pierfederico, Signore Simone, „The Economic Impact of EU Guarantees on Credit to SMEs, Evidence from CESEE Countries” (Ekonomski učinak jamstava EU-a na kreditiranje MSP-ova, dokazi iz skupine zemalja CESEE), EIF Research & Market Analysis, Radni dokument 2015/29.

50 SEC(2005) 433 od 6. travnja 2005. „Prilog Prijedlogu odluke Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Okvirnog programa za konkurentnost i inovacije (2007. – 2013.)”.

42

U studiji je također potvrđeno da se boljim usmjeravanjem može povećati učinkovitost 84.

instrumenata. Zajmovi pod jamstvom posebno su imali veći učinak na manja i mlađa

poduzeća, odnosno poduzeća u slučaju kojih je, prema akademskoj literaturi, pojava

financijskih ograničenja vjerojatnija. Zajmovi pod jamstvom također su imali veći učinak u

slučajevima u kojima je iznos javnog doprinosa po svakom euru takvih zajmova, tj. očekivani

gubitak, bio veći (vidi tablicu 4.

Tablica 4. – Čimbenici koji su utjecali na djelotvornost jamstava

).

Prodaja

Ukupni izdatci za

plaće Imovina

Veličina Učinak je veći za manja poduzeća (tj. poduzeća čija vrijednost prodaje ne prelazi 370 000 eura):

+ 2,7 p. b. + 4,4 p. b. + 5,7 p. b.

Starost Učinak je veći za mlađa poduzeća (tj. poduzeća mlađa od sedam godina)

— + 2,3 p. b. —

Javni doprinos Povećanje javnog doprinosa za jedan postotni bod po svakom euru zajma pod jamstvom dovelo je do povećanja učinka za:

+ 2,7 p. b. + 3,9 p. b. + 4,6 p. b.

Napomena: p. b. = postotni bod.

Izvor: Bertoni et al. (2016.).

U okviru prethodne revizije Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima Sud je utvrdio 85.

da je „rezultate postignute korištenjem jamstva bilo moguće postići i financijskim sredstvima

iz nacionalnih proračuna. […] s obzirom na [veliki udio] zajmoprimaca, čija su poduzeća

obično lokalna, potreba za intervencijom EU-a nije opravdana u dovoljnoj mjeri”51. Komisija

je prihvatila povezanu preporuku i istaknula da je navedeno „već uzeto u obzir u okviru

rasprava i donošenja planova za sljedeću generaciju financijskih instrumenata, pri čemu je

„jamčenje dodane vrijednost EU-a’ jedno od ključnih načela koje je potrebno poštovati u

sklopu svakog predloženog instrumenta”52

51 Tematsko izvješće Suda br. 4/2011, odlomak 104.

.

52 Idem, odgovor Komisije na 6. preporuku.

43

Zaključak da nije moguće dokazati dodanu vrijednost EU-a koji je Sud prethodno donio 86.

ostaje valjan u slučaju Instrumenta kreditnog jamstva zbog dvaju razloga koji su pojašnjeni u

nastavku. Prvo, Komisija je u svojem zakonodavnom prijedlogu za Instrument kreditnog

jamstva navela da će se „instrument koji nasljeđuje prethodni instrument u većoj mjeri

usmjeriti na jamstva kojima se pruža potpora prekograničnom i višedržavnom kreditiranju,

kao i sekuritizaciji, u skladu s preporukom Europskog revizorskog suda da se dodana

vrijednost EU-a poveća na najveću moguću razinu”53. Međutim, zakonodavci to nisu prenijeli

u uredbu kojom je uređeno djelovanje tog instrumenta. Osim toga, u vrijeme kada je Sud

obavljao reviziju, prekogranična i višedržavna jamstva izdana su u okviru Instrumenta

kreditnog jamstva tek u ograničenoj mjeri. Nadalje, nisu zabilježene ni operacije

sekuritizacije. Operacije sekuritizacije nisu bile uspješne ni u okviru prethodnog Instrumenta

za davanje jamstava MSP-ovima za razdoblje 2007. – 2013. jer su sklopljeni ugovori samo za

dvije operacije. Jedno je od objašnjenja za to ograničena aktivnost na sekuritizacijskom

tržištu od 2008. godine nadalje54

53 COM(2011) 834 final od 30. studenoga 2011. „Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Programa za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća (2014. – 2020.)”.

.

54 Objedinjeno izvješće o evaluaciji koje je izradio Odsjek EIB-a za evaluaciju operacija, „EIF’s SME Securitisation Activities, 2004 – 2015” (Aktivnosti sekuritizacije MSP-ova u EIF-u, 2004. – 2015.), ožujak 2017.

44

Drugo, demonstracijski i katalitički učinak te učinak jačanja kapaciteta55 koji su izneseni 87.

kao argument dodane vrijednosti EU-a, posebno u slučaju država članica koje su se pridružile

EU-u od 2004. godine nadalje (vidi također odlomak 33.), sve su manje važni. Razlog leži u

tome što je tijekom posljednjih godina došlo do znatnog porasta uporabe financijskih

instrumenata financiranih sredstvima EU-a (vidi odlomke 13., 17. i 18.), zahvaljujući čemu se

povećalo stručno znanje u državama članicama u kojima se ti instrumenti upotrebljavaju.

Time se, s druge strane, smanjuje potreba za uporabom jamstvenih instrumenata EU-a56.

Osim toga, države članice mogu upotrebljavati strukturne fondove kako bi financirale vlastite

nacionalne instrumente (vidi odlomke 72. – 74.

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove nije bio u dovoljnoj mjeri usmjeren na

istraživanje i inovacije s velikim potencijalom za izvrsnost

).

Djelovanje Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove uređeno je Uredbom o 88.

programu Obzor 2020. Riječ je o općoj uredbi kojom se uređuje niz intervencija, bilo u obliku

bespovratnih sredstava, jamstava ili financiranja vlasničkim kapitalom. Njome se, kao općom

uredbom, obuhvaćaju sve vrste inovacija. Međutim, za Jamstveni instrument InnovFin za

MSP-ove u uredbi se navodi da je potrebno usmjeriti se na pružanje potpore poduzećima

koja „se bave aktivnostima u području istraživanja i inovacija […] s visokim potencijalom za

izvrsnost”57

S obzirom na to da se u Uredbi o programu Obzor 2020. ne daje detaljnija definicija za 89.

„rizična ulaganja […] [u području] istraživanja i inovacija s visokim potencijalom za izvrsnost”,

Komisija je utvrdila 14 kriterija prihvatljivosti za inovacije (vidi

. Takve aktivnosti uključuju rizična ulaganja.

prilog IV.

55 Odnosi se na mogućnost da se intervencijom EU-a utječe na razvoj politika u državama članicama, a stručno znanje stečeno na razini EU-a i EIF-a prenese tijelima i/ili financijskim institucijama u državama članicama.

). Poduzeće koje želi

ostvariti koristi od zajma pod jamstvom mora ispuniti jedan od tih kriterija. Ti kriteriji

56 Vidi također dokument „Final Evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme” (Završna evaluacija Programa za poduzetništvo i inovacije) u kojemu se navodi da „jednom nakon što je određeni pristup utvrđen i šire prihvaćen, financijski instrumenti trebali bi prijeći u sljedeću fazu”, Centar za usluge razvoja strategije i provedbe ocjenjivanja LPP, travanj 2011.

57 Uredba (EU) br. 1291/2013, Prilog I., str. 144.

45

obuhvaćaju širok spektar mogućih značajki poduzeća, primjerice bilježi li to poduzeće

određenu razinu rashoda za istraživanje ili inovacije, je li osvojilo nagradu za inovacije, je li

dobilo stipendiju ili zajam za istraživanje ili inovacije, je li registriralo tehnološka prava, bilježi

li brzi rast ili prima li sredstva za ulaganje iz fonda rizičnog kapitala ili u okviru poslovnih

anđela.

Dva od triju najčešće korištenih kriterija široke su naravi: 90.

(a) kriterij korišten u 27 % slučajeva (podatci od kraja 2016.): korisnik „namjerava […] uložiti

u proizvodnju, razvoj ili primjenu novih ili znatno poboljšanih proizvoda, procesa ili

usluga koji su inovativni i u slučaju kojih postoji rizik od tehnološkog ili industrijskog

neuspjeha […]”

(b) kriterij korišten u 12 % slučajeva: korisnik posluje na tržištu kraće od sedam godina, pri

čemu „troškovi za istraživanje i inovacije čine najmanje 5 % njegovih ukupnih

operativnih troškova u barem jednoj od triju godina prije godine u kojoj je korisnik

podnio zahtjev”.

Sud je na temelju uzorka zajmova ispitao je li potpora usmjerena kao što je predviđeno 91.

Uredbom. Sud je razvrstao poduzeća u tri skupine: (i) bez inovacija (15 % uzorka Suda),

(ii) razvoj standardnih proizvoda i procesa (50 % uzorka Suda) i (iii) visokorizične inovacije

(35 % uzorka Suda). U okviru 5. navode se primjeri projekata i poduzeća za svaku kategoriju.

Za inovacije koje proizlaze iz razvoja standardnih proizvoda ili procesa smatra se da su nove

samo za to poduzeće (tj. predmetni proizvodi ili procesi mogu već postojati na tržištu)58

58 Vidi pojmovnik Eurostata (

. Kad

je riječ o visokorizičnim inovacijama, one nisu nove samo za predmetna poduzeća već i izvan

njih te je Sud utvrdio da se samo 35 % poduzeća može svrstati u tu kategoriju. Međutim, čak

i u toj kategoriji, isticale su se inovacijske aktivnosti tek nekolicine poduzeća.

http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained): „inovacije bi trebale biti nove za predmetno poduzeće: u slučaju inovativnih proizvoda one ne moraju nužno biti nove na tržištu, a u slučaju inovativnih procesa predmetno poduzeće ne mora nužno biti prvo koje je uvelo taj proces”.

http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained�

46

Stoga je u slučaju 65 % poduzeća iz uzorka Suda primijenjena široka definicija inovacija, 92.

iako se bilo potrebno usmjeriti na uži koncept inovacija s većim potencijalom za izvrsnost

(vidi odlomak 88.

Okvir 5. – Primjeri projekata i poduzeća koji su ostvarili koristi u okviru Jamstvenog instrumenta

InnovFin za MSP-ove

).

• Jedno poduzeće koje se bavilo internetskom prodajom dječje odjeće upotrijebilo je zajam pod

jamstvom kako bi financiralo povećanje svojih zaliha.

Bez inovacija

• U jednom restoranu s ugovorom o franšizi zajam je upotrijebljen za financiranje povećanja

površine tog restorana za 25 %.

• Zajam je upotrijebljen za financiranje razvoja aplikacije za pametne telefone čija je svrha pružati

informacije o prostorijama za sastanke (djelatnici, oprema i zauzetost). Pritom već postoji niz

sličnih alata.

Razvoj standardnih proizvoda ili procesa

• Jedno poduzeće koje proizvodi kazališnu opremu upotrijebilo je zajam isključivo u svrhu

financiranja obrtnog kapitala. Poduzeće se usmjerilo na razvoj vlastitih proizvoda sličnih onima

koji su već dostupni na tržištu.

• Zajam je upotrijebljen za financiranje izgradnje stanice za bioplin iz komunalnog otpada. Iako se

takve stanice upotrebljavaju u susjednim zemljama, u ovoj je zemlji bila riječ o novom projektu,

čime je ulaganje postalo rizičnije.

Visokorizične inovacije

• Zajam je upotrijebljen za razvoj sustava za hlađenje koji se izrađuje s pomoću tehnologije

3D tiska, a čini sastavni dio metalnih kalupa za proizvodnju plastike. U drugim se poduzećima

već upotrebljavaju slične naprave, ali zbog složene i napredne naravi projekta povezano

ulaganje bilo je rizičnije.

• Zajam je upotrijebljen za ulaganje u opremu namijenjenu proizvodnji nove vrste

kromatografskog proizvoda za uporabu u farmaceutskoj industriji. Proizvod svojim značajkama

nije nadmašivao već dostupna rješenja, ali njegova je cijena bila niža. Temeljio se na rezultatima

istraživanja u okviru projekta financiranog iz Sedmog okvirnog programa za istraživanja i

tehnološki razvoj.

47

Kako bi pratila uspješnost u pogledu inovacija na razini poduzeća koja primaju potporu, 93.

Komisija se koristi pokazateljem „postotak MSP-ova koji sudjeluju i koji su uveli inovacije

koje su nove za poduzeće ili na tržištu”. Tim se pokazateljem ne izdvajaju visokorizične

inovacije s velikim potencijalom za izvrsnost te se stoga u njemu odražava šira definicija

inovacija59. Osim toga, Komisija je utvrdila razmjerno skromnu ciljnu vrijednost od 50 % za

udio poduzeća koja su uvela inovacije koje su nove za to poduzeće ili na tržištu. S obzirom na

to da otprilike polovica poduzeća u Europi provodi određene inovacijske aktivnosti u širem

smislu, dosezanje te ciljne vrijednosti ne može se smatrati postignućem60

Sud je također usporedio Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove s drugim 94.

programima potpore koji su usmjereni na manja poduzeća i procijenio uspješnost

pojedinačnih posrednika u usmjeravanju na poduzeća koja temelje svoje poslovanje na

znanju

. Komisija bi tu

ciljnu vrijednost najvjerojatnije dosegnula i da jednostavno nasumično raspodjeli financijska

sredstva među poduzećima.

61. Sud je usporedbu temeljio na mjeri u kojoj se glavna djelatnost relevantnih

poduzeća temelji na znanju62

59 Valja napomenuti da se u okviru procjene koju su obavili društvo Economisti Associati i njegovi suradnici (vidi fusnotu 14.) primjerenijom smatrala uža definicija inovacija. Užom definicijom obuhvatio bi se aspekt novosti proizvoda s tržišnog stajališta, odnosno doprinos novih proizvoda/projekata prodaji.

jer je riječ o dobrom pokazatelju vjerojatnosti da se predmetna

poduzeća bave istraživanjem i inovacijama s velikim potencijalom za izvrsnost. Naime,

vjerojatnost da će poduzeća biti inovativna veća je u slučaju onih poduzeća koja aktivno rade

u visokotehnološkom sektoru ili s uslugama koje se temelje na znanju. U skladu s time, ako

se Instrument djelotvorno usmjerava na inovacije, koncentracija poduzeća koja primaju

potporu nužno će biti veća u sektorima koji se temelje na inovacijama. Usmjeravanje na

60 Prema „Istraživanju o inovacijama u Zajednici” iz 2012. godine u razdoblju 2008. – 2010. „inovacijskim aktivnostima” bavilo se 52,8 % poduzeća, a prema istom istraživanju iz 2014. godine takvim se aktivnostima bavilo 48,9 % poduzeća u razdoblju 2010. – 2012. i 49,1 % poduzeća u razdoblju 2012. – 2014.

61 Temelj: ukupan broj poduzeća koja su dobila zajam do 30. lipnja 2016.

62 Na temelju agregirane matrice Eurostata s industrijskim kodovima koji se koriste za prikupljanje statističkih podataka o visokotehnološkom sektoru i uslugama koje se temelje na znanju.

48

visokotehnološki sektor i usluge koje se temelje na znanju također je važno s političkog

stajališta (vidi okvir 6.

Okvir 6. – Važnost sektora koji se temelje na znanju i tehnologiji

).

Inovacije se mogu ostvariti u bilo kojem poduzeću u bilo kojem sektoru. Međutim, kako bi to toga

došlo, često su potrebni posebni čimbenici, primjerice provedba aktivnosti istraživanja i razvoja i/ili

radna snaga s visokoškolskim obrazovanjem. Eurostat upotrebljava ta dva kriterija za kategorizaciju

gospodarskih sektora prema utemeljenosti na tehnologiji i znanju.

Prema navodima Komisije Europa se bori s niskom produktivnošću i padom konkurentnosti zbog

manjka inovacija. Europa je kroz povijest imala snažnu znanstvenu zajednicu, ali njezin je položaj slab

kad je riječ o prenošenju znanstvenih otkrića u konkretne proizvode63. To nije općeniti problem koji

utječe na europsku industriju u cjelini. Glavni ulagači u istraživanje i razvoj u Europi djeluju u sektoru

srednje tehnološke razine, tj. u automobilskoj industriji. Međutim, glavni je problem to što je

aktivnost slabija u visokotehnološkim sektorima, kao što su farmaceutski sektor, biotehnologija te

informacijske i komunikacijske tehnologije64. Stoga je potrebno posvetiti više pozornosti sektorima

koji se u većoj mjeri temelje na znanju i tehnologiji, ne samo zbog toga što se Europa našla u

zaostatku, već i zbog veće vjerojatnosti da će poduzeća u takvim sektorima biti inovativna65

Sud je utvrdio da je trenutačnim Jamstvenim instrumentom InnovFin za MSP-ove 95.

pružena veća potpora poduzećima koja svoje poslovanje temelje na znanju nego njegovim

prethodnikom, Instrumentom za podjelu rizika. Sve veća uloga javnih posrednika doprinijela

je većem usmjeravanju na poduzeća koja svoje poslovanje temelje na znanju. Udio takvih

poduzeća u portfeljima javnih posrednika u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za

MSP-ove (76 %) vrlo je sličan udjelu koji je postignut programima bespovratnih sredstava koji

su se provodili u okviru programa Obzor 2020., a usmjereni su na manja poduzeća. S druge

strane, privatni posrednici usmjeravaju se u mnogo manjoj mjeri na poduzeća koja svoje

.

63 SEC(2011) 1427 final od 30. studenoga 2011. „Procjena učinka priložena Komunikaciji Komisije „Obzor 2020. – Okvirni program za istraživanja i inovacije’”.

64 Europska komisija: Dokumenti Skupine na visokoj razini o ostvarivanju najvećeg mogućeg učinka programa EU-a za istraživanja i inovacije, 2017.

65 Na temelju rezultata „Istraživanja o inovacijama u Zajednici” iz 2014.

49

poslovanje temelje na znanju (41 %), čime se ukupni udio takvih poduzeća smanjuje na razini

cjelokupnog Instrumenta (vidi sliku 3.

Slika 3. – Mjera u kojoj poduzeća kojima je pružena potpora iz Jamstvenog instrumenta

InnovFin za MSP-ove i programa za manja poduzeća u okviru programa Obzor 2020.

temelje svoje poslovanje na znanju

).

Napomena: Sektori koji se temelje na znanju i tehnologiji obuhvaćaju visokotehnološki sektor i srednje visokotehnološki sektor te usluge utemeljene na znanju u skladu s definicijom iz relevantne smjernice Eurostata.

Izvor: Sud, na temelju podataka koje su dostavili EIF i Komisija.

Sustavom Komisije za evaluaciju pruženi su tek ograničeni dokazi o djelotvornosti

instrumenata

Europska komisija financira instrumente kreditnog jamstva za manja poduzeća od kraja 96.

1990-ih godina. Ta su se jamstva tijekom vremena usmjeravala na različita područja, ali

glavni cilj ostao je isti: poboljšati pristup financiranju za manja poduzeća te pružiti potporu

poduzetništvu i inovacijama radi kontinuiranog promicanja razvoja manjih poduzeća i rasta

zapošljavanja na razini cijelog EU-a. Za svaki su instrument relevantnim propisima utvrđeni

rokovi za međuevaluacije i/ili završne evaluacije kao i njihov sadržaj. Evaluacijama se, među

88 %

84 %

77 %

0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 %

Aktivnosti istraživanja i inovacija

Aktivnosti inovacija

Instrument za MSP-ove

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove 2014. – 2020.

Instrument za podjelu rizika(2011. – 2013.)

Besp

ovra

tna

sred

stva

iz

prog

ram

a O

bzor

2020

. (2

014.

–20

20.)

Jam

stva

za

port

felje

zaj

mov

a

Udio poduzeća koja se u većoj mjeri temelje na znanju i tehnologiji

38 %

41 %

63 %

76 %

Obje skupine

Privatni posrednici

Javni posrednici

50

ostalim, trebalo odgovoriti na pitanje „Koliko je djelotvorna intervencija EU-a (tj. kreditna

jamstva)? Stoga je Sud ispitao sljedeće:

(a) je li prethodnim evaluacijama dokazana djelotvornost instrumenata kreditnog jamstva i

(b) jesu li postojeći mehanizmi za evaluaciju trenutačnih instrumenata prikladni.

Prethodnim evaluacijama nisu pruženi pouzdani dokazi o djelotvornosti instrumenata

Tijekom 18 godina od uspostave prvih instrumenata EU-a za kreditno jamstvo Komisija 97.

je izradila tri međuevaluacije i dvije završne evaluacije. Međutim, nijednom od tih evaluacija

nisu pruženi pouzdani dokazi u pogledu učinka jamstava. U evaluacijama se u pravilu

pozdravljao ukupan iznos zajmova pod jamstvom ili broj manjih poduzeća kojima je pružena

potpora. Međutim, takvim se pokazateljima ne mjere na prikladan način djelotvornost ili

koristi u pogledu blagostanja66

Evaluacije su se uglavnom oslanjale na kvalitativne metode poput razgovora i upitnika, 98.

dok su kvantitativne metode zanemarene. Osim toga, u njima nije dokazano da su promjene

koje su uočene na razini korisnika nastale zbog jamstva, a ne drugih čimbenika koji su tome

mogli doprinijeti. Kako bi se nadoknadilo nedostatak cjelovitih podataka, upotrijebljeni su

upitnici, ali oni nisu osmišljeni na način da omogućavaju pripisivanje uočenih primjena

jamstvenom instrumentu. S obzirom na to da su upitnici provedeni tek nekoliko godina

nakon što su poduzeća primila zajam pod jamstvom, povećan je rizik od toga da će podatci

biti nepouzdani.

.

Postoje dva dodatna razloga za izostanak pouzdanih evaluacija. Prvo, evaluacije su 99.

obavljene prerano, a završna evaluacija obavljena je nakon što je dovršeno tek nešto više od

polovice ciklusa programa. Drugo, evaluacije su obavljene s vrlo uskog stajališta jer su bile

usmjerene samo na tekući program te nije obavljena evaluacija učinaka prethodnih

programa koji su bili vrlo slični.

66 To je pitanje istaknuto u radu koji su pripremili Barry Bosworth, Andrew S. Carron i Elisabeth Rhyne, „The Economics of Federal Credit Programs” (Ekonomija kreditnih programa u SAD-u), Washington DC: Brookings Institution, 1987.

51

Poboljšano je prikupljanje podataka na kojima će se temeljiti buduće evaluacije, ali i dalje

postoje nedostatci

Metodologiju za evaluaciju učinka najlakše je osmisliti i uspostaviti u fazi izrade novog 100.

programa. Zahtjeve u pogledu prikupljanja podataka potrebno je razmatrati od samog

početka, a ne nakon što je prošlo već mnogo godina otkako se započelo s provedbom

programa67

EIF i Komisija nedavno su poduzeli određene korake kako bi poboljšali proces evaluacije. 101.

Prvo, Komisija sada planira provesti završne evaluacije u mnogo kasnijoj fazi ciklusa

programa. Drugo, djelatnici EIF-a i Komisije objavili su 2015. godine istraživački rad koji

sadržava evaluaciju gospodarskog učinka kreditnih jamstava koja su izdana manjim

poduzećima u srednjoj i istočnoj Europi u razdoblju 2005. – 2007.

.

68

U vrijeme kada je Sud obavljao reviziju Komisija je već bila pripremila opis poslova za 102.

međuevaluaciju trenutačnih jamstvenih instrumenata, čiji se dovršetak očekuje do kraja

2017. godine. Međutim, Komisija nije još započela s radom na metodologiji za završnu

evaluaciju. Na primjer, još nije utvrdila (i) način na koji će ocijeniti povećavaju li se

Jamstvenim instrumentom InnovFin za MSP-ove uistinu inovacijske aktivnosti, što je glavni

Komisija namjerava

upotrijebiti taj rad kao okvir za evaluaciju učinka jamstava na uspješnost manjih poduzeća.

Konačno, EIF je sada također u boljem položaju kad je riječ o utvrđivanju korisnika

zahvaljujući uporabi postojećih vanjskih baza podataka s vremenskim serijama financijskih

podataka o poduzećima, koje je sada moguće upotrebljavati za dublju kvantitativnu analizu.

67 Centar za globalni razvoj, „When will we ever learn? – Improving lives through impact evaluation” (Kada ćemo konačno izvući pouke – bolja svakodnevnica zahvaljujući evaluaciji učinka), izvješće radne skupine koja djeluje u području manjka evaluacija, 2006.

68 Asdrubali, Pierfederico, i Signore, Simone, „The Economic Impact of EU Guarantees on Credit to SMEs, Evidence from CESEE Countries” (Ekonomski učinak jamstava EU-a na kreditiranje MSP-ova, dokazi iz skupine zemalja CESEE), EIF Research & Market Analysis, Radni dokument 2015/29.

52

cilj, i (ii) kako se učinci tog Instrumenta mogu razdvojiti od učinaka drugih programa69

U sklopu okvira koji su izradili Asdrubali i Signore (2015.) uspoređuje se učinak 103.

jamstvenih instrumenata EU-a u odnosu na sve druge moguće izvore financijskih sredstava,

uključujući druga jamstva koja se financiraju iz nacionalnih instrumenata ili drugih

instrumenata EU-a kao što su strukturni fondovi. Iako se dužnički instrumenti u određenoj

mjeri razlikuju (npr. instrumenti „s ograničenjima” u odnosu na one „bez ograničenja” ili

instrumenti koji su usmjereni na određenu podskupinu manjih poduzeća), često

funkcioniraju kao bliske zamjene za komercijalne banke ili poduzeća koja traže financijska

sredstva te se njima nastoje ostvariti vrlo slični ciljevi. Istodobnom analizom što većeg broja

instrumenata djelomično bi se ublažilo glavno ograničenje metodologije iz navedenog okvira.

Međutim, u vrijeme kada je Sud obavljao reviziju još nisu bili poduzeti koraci u tom smjeru.

. Na

evaluaciju tog Instrumenta vjerojatno će utjecati i nepotpunost podataka.

Nadalje, manjak evaluacija mogao bi se nadoknaditi intenzivnijim akademskim 104.

istraživanjem. Međutim, iako je prema načelu transparentnosti70 potrebno objaviti svaku

odluku o dodjeli bespovratnih sredstava ako se sredstva ne isplaćuju fizičkoj osobi, to se

načelo ne primjenjuje na korisnike jamstava. To znači da istraživači koji djeluju izvan EIF-a

nemaju pristup podatcima o korisnicima. Druge javne institucije koje rade s podatcima slične

razine povjerljivosti uvele su posebne postupke za osiguravanje pristupa71 u svrhu

opravdanog istraživanja, pri čemu se pristup omogućava s pomoću „sigurnog centra”72 ili

suradnjom između vanjskog istraživača i osoblja predmetne institucije73

69 Za takvu evaluaciju potrebni su posebni podatci, kao što je primjerice opisano u sljedećem radu: Bondonio, Biagi i Stancik, „Counterfactual Impact Evaluation of Public Funding of Innovation, Investment and R&D” (Analiza alternativnih scenarija za javna sredstva za inovacije, ulaganja te istraživanje i razvoj), tehnička izvješća Zajedničkog istraživačkog centra, 2016.

.

70 Članak 128. stavak 3. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012.

71 Primjerice, u Francuskoj pristup može odobriti odbor za povjerljivost statističkih podataka tamošnjeg Nacionalnog instituta za statistiku i ekonomske studije.

72 Eurostat.

73 Čime se, primjerice, koriste određene središnje banke.

53

U dosadašnjim se procjenama prije svega usmjeravalo na procjenu učinka na strani 105.

potražnje, odnosno na dokazivanje učinka programa na uspješnost manjih poduzeća. U

mnogo su manjoj mjeri analizirani (i) učinak na strani ponude, kao što je mjera u kojoj zbog

jamstva ponuda zajmova prelazi razinu koju bi posrednici dosegnuli bez njega, (ii) način na

koji se koristi od implicitne subvencije u okviru jamstvenih instrumenata djelotvorno dijele

između ponuditelja i korisnika74 i (iii) način na koji jamstva utječu na konkurentnost među

bankama. Iako EIF u mnogim slučajevima ima pristup odgovarajućim podatcima, ti se podatci

ne prikupljaju u svrhu evaluacije. U okviru takve analize ponude koju je Sud obavio za Češku

Republiku, gdje je pet velikih banaka započelo surađivati s EIF-om tijekom razdoblja od tri

godine, jasan i pozitivan učinak na dostupnost kreditiranja bilo je moguće utvrditi samo za

jednu banku.

U okviru različitih područja politika iz proračuna EU-a izdvajaju se resursi za instrumente 106.

kreditnog jamstva koji su usmjereni na manja poduzeća, a upotrebljavaju se usporedno s

jamstvenim instrumentima koji se financiraju nacionalnim sredstvima. Općeniti je zaključak

Suda da je financijska veličina jamstvenih instrumenata određena bez sveobuhvatne analize

tržišnih potreba, a prevelikom broju poduzeća kojima je pružena potpora u stvarnosti nije

bio potreban zajam pod jamstvom. Ipak, poduzeća koja su primila zajam pod jamstvom

zabilježila su rast. Međutim, potpora pružena inovacijskim aktivnostima u okviru jednog od

instrumenata bila je na razmjerno niskoj razini, što nije u skladu s povezanom Uredbom,

prema kojoj je potrebno usmjeriti se na izvrsnost i težiti njezinu dostizanju. Konačno,

Komisija još nije pružila dovoljno dokaza o učinku instrumenata i njihovoj isplativosti.

Komisija bi većinu preporuka koje su iznesene u nastavku trebala uzeti u obzir pri pripremi

ex ante evaluacija za instrumente koji bi u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog

okvira mogli naslijediti postojeće instrumente.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

74 Prema ekonomskoj teoriji ekonomske koristi bilo koje subvencije dijele se između ponuditelja i korisnika neovisno o zakonskim pravima.

54

Uspostava jamstvenih instrumenata

Iz proračuna EU-a financiraju se jamstveni instrumenti pod središnjim upravljanjem, kao 107.

i instrumenti pod podijeljenim upravljanjem. Iako je veličina svih instrumenata koje EU

financira povećana u odnosu na prethodno razdoblje 2007. – 2013., obavljenim procjenama

tržišnih potreba nisu obuhvaćeni svi instrumenti i nije prikazan način na koji bi se svim

instrumentima zajedno trebalo odgovoriti na te potrebe, vodeći pritom računa o tome da se

izbjegnu preklapanja i natjecanje među tim instrumentima (vidi odlomke 27. – 35.

Trenutačna dva instrumenta pod središnjim upravljanjem započela su s radom bez 108.

kašnjenja. Prema sporazumima o jamstvu koji su sklopljeni do kraja 2016. godine, otprilike tri

četvrtine očekivanih zajmova bit će koncentrirano u četirima državama članicama s najvećim

brojem manjih poduzeća kojima je potreban pristup financiranju (vidi

).

odlomke 33. i 48. –

50.

Uporaba financijskih instrumenata sa sobom nosi troškove. Međutim, Komisija je 109.

raspolagala ograničenom količinom popratnih dokaza u trenutku kada je s EIF-om započela

proces pregovora o naknadama (vidi

).

odlomke 36. – 47.

1. preporuka – Procjena tržišnih potreba i prikupljanje podataka o troškovima upravljanja

).

Komisija bi trebala:

(a) procijeniti tržišne potrebe i način na koji se različitim jamstvenim instrumentima EU-a najbolje

može odgovoriti na te potrebe s obzirom na usporednu uporabu instrumenata koji se financiraju

nacionalnim/regionalnim sredstvima, te time zajamčiti ostvarivanje dodane vrijednosti EU-a.

Ciljni rok provedbe: prije podnošenja prijedloga za uspostavu novih jamstvenih instrumenata u

sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira

(b) prikupiti i analizirati relevantne podatke o troškovima upravljanja jamstvenim programima, kao

što su stvarni troškovi koji nastaju za EIF ili troškovi programa koji se provode na nacionalnoj

razini, i iskoristiti te podatke kako bi imala čvršći položaj u pregovorima s EIF-om i zajamčila

prikladnu razinu naknada.

Ciljni rok provedbe: prije početka pregovora s EIF-om o novom dodjeljivanju ovlasti u sklopu

nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira.

55

Pristup financiranju

Instrumenti kreditnog jamstva osmišljeni su s ciljem pružanja potpore poduzećima s 110.

održivim projektima koja nailaze na poteškoće u osiguravanju financiranja zaduživanjem.

Međutim, Sud je utvrdio da je 60 % poduzeća iz njegova uzorka moglo dobiti komercijalni

zajam i bez uporabe tih instrumenata. Udio takvih poduzeća koja su primila potporu

neznatno je veći za Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove, u slučaju kojeg doseže 65 %.

Osim toga, Sud je utvrdio da je udio takvih poduzeća bio veći u portfeljima privatnih

posrednika u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove. Naime, Komisija u

sporazumu o delegiranju ovlasti koji je sklopila s EIF-om nije konkretno navela da ciljnu

skupinu tog instrumenta čine inovativna „održiva poduzeća koja nemaju pristup

financiranju” (vidi odlomke 55. – 59.). Poduzeća koja imaju pristup komercijalnim zajmovima

također mogu ostvariti koristi od jamstva, primjerice u obliku niže kamatne stope u okviru

Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove (vidi odlomak 60.

Smanjenjem najvećeg mogućeg iznosa zajmova koji se mogu izdati u okviru Instrumenta 111.

kreditnog jamstva povećan je udio potpore koja se pruža „održivim poduzećima koja nemaju

pristup financiranju”, ali Komisija je tek djelomično istražila neke druge moguće mjere

kojima bi se moglo riješiti to pitanje. Osim toga, trenutačnim mehanizmima za praćenje nije

omogućeno periodično dobivanje informacija o dosegnutom udjelu „održivih poduzeća koja

nemaju pristup financiranju” (vidi

).

odlomke 61. – 69.

Pitanje pristupa financiranju dobilo je još veću važnost tijekom financijske krize, 112.

posebice u teško pogođenim državama članicama koje su primale makrofinancijsku pomoć.

Međutim, jamstveni instrumenti EU-a pod središnjim upravljanjem pokazali su se od

ograničene koristi u tim zemljama, prije svega jer nisu osmišljeni s ciljem osiguravanja

likvidnosti za posrednike. Iako su se koristili i financijski instrumenti koji se sufinanciraju iz

strukturnih fondova, isplate manjim poduzećima uglavnom su se vršile nakon, a ne tijekom

razdoblja najvećih poteškoća (vidi

).

odlomke 70. – 77.).

56

2. preporuka – Usmjeravanje na poduzeća kojima je potrebno jamstvo


(a) u zakonodavni prijedlog o instrumentu koji bi mogao naslijediti Jamstveni instrument InnovFin

za MSP-ove uključiti konkretne odredbe o usmjeravanju na održiva inovativna poduzeća koja

nemaju dovoljan pristup financiranju i zajamčiti da ne dolazi do zamjene financiranja iz

privatnog sektora.

Ciljni rok provedbe: prije podnošenja prijedloga o uspostavi instrumenta koji bi mogao naslijediti

postojeći instrument u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira

(b) uvesti mehanizme s pomoću kojih će se smanjiti udio poduzeća koja primaju potporu, a mogla

su dobiti komercijalne zajmove i bez potpore EU-a. Komisija bi trebala procijeniti troškove i

koristi mogućih mjera za postizanje takva smanjenja.

Ciljni rok provedbe: prije uvođenja instrumenata koji bi mogli naslijediti postojeće instrumente

u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira

(c) godišnje na razini pojedinačnih financijskih posrednika pratiti udio poduzeća koja imaju pristup

komercijalnim zajmovima bez potpore EU-a i poduzimati korektivne mjere u slučaju da taj udio

postane prevelik. Praćenje bi trebalo obavljati na temelju informacija koje su stavili na

raspolaganje financijski posrednici kako ne bi nastalo dodatno administrativno opterećenje za

poduzeća.

Ciljni rok provedbe: pri uvođenju instrumenata koji bi mogli naslijediti postojeće instrumente u

sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira.

Postizanje ciljeva

Instrumenti koji su prethodili Instrumentu kreditnog jamstva bili su usmjereni na 113.

poticanje rasta. Dostupni ekonometrijski dokazi potvrđuju uspješnost tih instrumenata u tom

pogledu. Poduzeća kojima je pružena potpora zabilježila su veći rast od komparativne

skupine u smislu ukupne imovine, prodaje, ukupnih izdataka za plaće i produktivnosti.

Studije također pokazuju da je učinak bio veći u slučaju onih poduzeća koja bi se mogla

suočiti s poteškoćama u dobivanju zajmova bez jamstva (vidi odlomke 79. – 87.

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove osmišljen je s ciljem usmjeravanja na 114.

potporu istraživanju i inovacijama s velikim potencijalom za izvrsnost. Međutim, Uredba o

).

57

programu Obzor 2020. ne sadržava definiciju tog pojma. Dvije trećine poduzeća iz uzorka

Suda ili su ostvarila inovacije razvojem standardnih proizvoda ili procesa, ili se uopće nisu

bavila inovacijama. Utvrđenim kriterijima prihvatljivosti za inovacije nije se uspješno

spriječilo pružanje potpore takvim poduzećima. Ciljna vrijednost inovacija utvrđena za taj

instrument vrlo je skromna jer je, prema stajalištu Komisije, uspjeh ako tek polovica

poduzeća ostvaruje inovacije, bez obzira na njihovu razinu inovativnosti. Kao i u slučaju

pristupa financiranju, Sud je utvrdio veliku razliku između privatnih i javnih posrednika, pri

čemu su javni posrednici bili mnogo uspješniji u usmjeravanju na poduzeća u sektorima koji

su u većoj mjeri utemeljeni na znanju (vidi odlomke 88. – 95.

3. preporuka – Usmjeravanje na visokorizične inovacije

).


(a) u zakonodavni prijedlog o instrumentu koji bi mogao naslijediti postojeći instrument uključiti

jasnu definiciju vrsta inovacija za koje se pruža potpora i na odgovarajući način odrediti veličinu

instrumenta.

Ciljni rok provedbe: prije podnošenja prijedloga o uspostavi instrumenta koji bi mogao naslijediti

postojeći instrument u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira

(b) preispitati kriterije prihvatljivosti za inovacije kako bi se zajamčilo da se svakim instrumentom

koji bi mogao naslijediti postojeće instrumente u prvom redu pruža potpora poduzećima koja se

bave aktivnostima s visokim potencijalom za izvrsnost i za koje su potrebna rizična ulaganja.

Ciljni rok provedbe: prije uvođenja instrumenta koji bi mogao naslijediti postojeći instrument u

sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira.

Sustav za evaluaciju

Unatoč tome što kreditna jamstva EU-a postoje već 18 godina, Komisija je dosad pružila 115.

tek ograničene dokaze o postignutim rezultatima. Sljedeći su razlozi za takvo stanje:

nepotpuni podatci, preuranjene evaluacije i neprikladno mjerenje. Kad je riječ o budućim

evaluacijama, Komisija još nije razmotrila načine na koje može (i) provesti sveobuhvatnu

evaluaciju različitih jamstvenih instrumenata EU-a koji se koriste i (ii) procijeniti učinak na

strani ponude i učinak na konkurentnost među bankama. Manjak evaluacija mogao bi se

58

nadoknaditi intenzivnijim akademskim istraživanjem, ali ono je otežano zbog pravila o

povjerljivosti podataka (vidi odlomke 97. – 105.

4. preporuka – Poboljšanje sustava za evaluaciju

).


(a) provesti temeljitu ex post evaluaciju instrumenta koji je prethodio Instrumentu kreditnog

jamstva u kojoj se naglasak stavlja na pitanje jesu li jamstva općenito bila djelotvorna.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2019. godine

(b) razviti metodologiju za analizu učinka jamstava na ponudu zajmova, konkurentnost među

bankama i inovacijske aktivnosti poduzeća, kao i za analizu podjele implicitne subvencije između

ponuditelja i korisnika

Ciljni rok provedbe: do kraja 2019. godine

(c) povrh zasebnih završnih evaluacija za svaki od dvaju jamstvenih instrumenata pod središnjim

upravljanjem izraditi jednu objedinjenu evaluaciju u kojoj se procjenjuje njihova relativna

uspješnost, i, u mjeri u kojoj je to moguće, daje usporedba sa sličnim dužničkim instrumentima

EU-a koji su korišteni u prošlosti ili se trenutačno koriste.

Ciljni rok provedbe: do roka za podnošenje sljedećih završnih evaluacija

(d) osmisliti sustav kojim se istraživačima omogućuje pristup podatcima o korisnicima jamstava.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2018. godine.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda

Baudilio Tomé Muguruza, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. studenoga 2017.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne

predsjednik

1

UDIO RAZLIČITIH JAMSTVENIH INSTRUMENATA U UKUPNOM IZNOSU JAMSTAVA

Prilog I.

Na slici u nastavku prikazuje se udio različitih jamstava u ukupnom iznosu jamstava po

državama članicama za razdoblje 2007. – 2013. Zbog nedostatka podataka Sud je izradio niz

procjena i pretpostavki (vidi napomene ispod slike). Iako zbog toga podatci nisu potpuno

točni, slikom se i dalje pruža primjeren uvid u pripadajuće iznose. One države članice za koje

Sud nije raspolagao podatcima o jamstvima financiranima nacionalnim sredstvima nisu

navedene na slici.

2

Napomene: (1) Podatci za „nacionalna jamstva” koje je prikupilo Europsko udruženje jamstvenih institucija (AECM) nisu

potpuni. Udruženje prikuplja podatke od organizacija koje su njegove članice, ali postoje jamstvene institucije koje nisu njegove članice. Stoga podatci za neke članice (kao što su Njemačka ili Italija) obuhvaćaju vrijednosti koje su manje od stvarnih.

(2) Kao što je navedeno u izvješću društva Economisti Associati i njegovih suradnika (vidi fusnotu 14.

(3) Budući da nekoliko nacionalnih jamstvenih institucija koje dostavljaju podatke OECD-u ili AECM-u upravlja i jamstvenim instrumentima koje EU sufinancira u okviru podijeljenog upravljanja, moguće je da su neki iznosi dvostruko uračunani.

), razinu javne potpore teško je procijeniti jer u nekim slučajevima javna intervencija ima oblik državnog jamstva. U takvim je slučajevima vrijednost javne potpore poznata samo ako dođe do neispunjavanja obveza te se za otplatu zajmova pozivaju javni resursi.

(4) Podatci za „jamstva u okviru strukturnih fondova” procijenjeni su na temelju doprinosa EU-a pod pretpostavkom da on čini 50 % iznosa pokrivenog jamstvom. Zbog toga su za niz država članica procijenjene vrijednosti manje od stvarnih (imajući na umu da navedeni iznos može dosegnuti 80 %).

Izvor: Sud, na temelju: - za „nacionalna jamstva”: podatci AECM-a za razdoblje 2009. – 2013. (http://AECM.eu), podatci OECD-a za

niz zemalja za razdoblje 2007. – 2013.(http://stats.oecd.org) - za „jamstva u okviru strukturnih fondova”: izvješće Komisije „Sažeti podatci o napretku ostvarenom u

financiranju i provedbi instrumenata financijskog inženjeringa na temelju izvješća koja su dostavila upravljačka tijela u skladu s člankom 67. stavkom 2. točkom (j) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006”, programsko razdoblje 2007. – 2013., stanje na dan 31. prosinca 2015.

- za „jamstva u okviru središnjeg upravljanja”: operativna izvješća EIF-a od 31. prosinca 2016.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

IE BE SI DE AT CZ ES PL BG SK EE FR PT LV IT NL DK HU RO EL FI LT UK

Jamstva u okviru središnjeg upravljanja Jamstva u okviru strukturnih fondova Nacionalna jamstva

1

UDIO ZAJMOVA IZDANIH MSP-OVIMA POD JAMSTVOM INSTRUMENATA FINANCIRANIH

SREDSTVIMA EU-A U UKUPNIM ZAJMOVIMA KOJI SU IZDANI MSP-OVIMA

Prilog II.

Na slici u nastavku prikazuje se procjena prosječnog godišnjeg udjela zajmova izdanih

MSP-ovima pod jamstvom instrumenata financiranih sredstvima EU-a u razdoblju 2007. –

2013. po državama članicama (središnje i podijeljeno upravljanje). Za neke države članice

nisu bili dostupni podatci o ukupnom iznosu zajmova izdanih MSP-ovima te one stoga nisu

navedene na slici.

Napomene: (1) Podatci o ukupnom iznosu samih novih zajmova koji su izdani MSP-ovima nisu dostupni. Stoga je Sud kao

zamjenske vrijednosti upotrijebio zajmove, ne ubrajajući revolving kredite i prekoračenja, dugovanja po kreditnim karticama bez naplate kamate i s naplatom kamate, i to u iznosu do 1 milijuna eura (uključujući taj iznos).

(2) Pojedinačni zajmovi pokriveni jamstvom instrumenata EU-a mogu prijeći iznos od 1 milijuna eura. Zbog uporabe zamjenske vrijednosti navedene u napomeni (1), Sud je isključio sve zajmove u vrijednosti iznad 1 milijuna eura pokrivene jamstvom u okviru Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima i Instrumenta za podjelu rizika. To nije bilo moguće u slučaju zajmova pod jamstvom u okviru strukturnih fondova jer nisu bili dostupni objedinjeni podatci o iznosima pojedinačnih zajmova. Zbog toga je moglo doći do procjenjivanja iznosa većima nego što su to u stvarnosti.

(3) Kad je riječ o zajmovima pod jamstvom u okviru strukturnih fondova, Sud je procijenio iznose tih zajmova na razini država članica jer je bio dostupan samo ukupan iznos zajmova za sve države članice zajedno.

Izvor: Sud, na temelju: - za „strukturne fondove”: izvješće Komisije „Sažeti podatci o napretku ostvarenom u financiranju i

provedbi instrumenata financijskog inženjeringa na temelju izvješća koja su dostavila upravljačka tijela u skladu s člankom 67. stavkom 2. točkom (j) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006”, programsko razdoblje 2007. – 2013., stanje na dan 31. prosinca 2015.

- za „Instrument za davanje jamstava MSP-ovima” i „Instrument za podjelu rizika”: podatci EIF-a o zajmovima od 31. prosinca 2016.

- za „ukupne zajmove koji su izdani MSP-ovima”: spremište statističkih podataka Europske središnje banke (http://sdw.ecb.europa.eu) i, za neke zemlje (CZ, DK i HU), podatci OECD-a (http://stats.oecd.org).

0,05%

0,73%

0,02%

0,22%

1,91%

0,01%

2,78%

0,18%

0,68% 0,63%

3,27%

3,55%

0.0002%

0,20%

0,02%0,16%

0,29%

2,33%

1,49%

0,05%

0,34%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

4,0%

BE CZ DK DE EE IE EL ES FR IT LV LT LU HU NL AT PT SI SK FI Ukupno

Instrument za podjelu rizika Instrument za davanje jamstava MSP-ovima Strukturni fondovi

1

METODOLOGIJA EKONOMETRIJSKE STUDIJE

Prilog III.

U studiji je analiziran ishod za više od 57 000 poduzeća u Francuskoj koja su ostvarila 1.

koristi od instrumenata kreditnog jamstva EU-a u razdoblju 2002. – 2012. Financijski podatci

za ta poduzeća prikupljeni su iz postojećih baza podataka s vremenskim serijama financijskih

podataka poduzeća. Kako bi se procijenio učinak, u okviru studije obavljena je usporedba

poduzeća koja su primila potporu s komparativnom skupinom poduzeća koja nisu ostvarila

koristi od jamstava. Ta su poduzeća odabrana na temelju uzorka od 0,5 milijuna poduzeća u

Francuskoj primjenom postupka u dvije faze s pomoću kojeg su poduzeća povezana prema

njihovim značajkama kako bi se zajamčilo da poduzeća u komparativnoj skupini imaju slične

značajke kao i poduzeća koja su primila potporu u smislu regije, starosti, sektora i svake

varijable koja je analizirana prije odobravanja zajma.

Na temelju uspješnosti dviju skupina poduzeća, u okviru studije procijenjen je uvjetni 2.

prosječni efekt tretmana koji su zajmovi pod jamstvom ostvarili na poduzeća. Studija također

obuhvaća niz testova kako bi se potvrdilo da su rezultati pouzdani, unatoč, primjerice,

neparalelnom rastu ili pristranosti izbora zbog dostupnosti podataka.

Teoretsko ograničenje studije leži u činjenici da je predmetnim modelom procijenjen 3.

zajednički gospodarski učinak jamstava i povezanih zajmova, bez mogućnosti razdvajanja tih

dvaju učinaka. Slijedom toga, učinak koji je izmjeren odnosi se na dobivanje zajma pod

jamstvom EU-a u odnosu na bilo koji drugi mogući izvor financiranja, uključujući nacionalne

javne jamstvene programe.

1

KRITERIJI PRIHVATLJIVOSTI ZA INOVACIJE

Prilog IV.

Krajnji je primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove malo ili srednje poduzeće ili srednje 1.kapitalizirano poduzeće koje Transakciju u korist Krajnjeg primatelja namjerava upotrijebiti za ulaganje u proizvodnju, razvoj ili primjenu novih ili znatno poboljšanih (i) proizvoda, procesa ili usluga ili (ii) metoda proizvodnje ili isporuke proizvoda ili (iii) organizacijskih inovacija ili inovativnih procesa uključujući inovativne poslovne modele te u slučajevima u kojima postoji rizik od tehnološkog, industrijskog ili poslovnog neuspjeha koji je dokazan na temelju evaluacije koju je proveo vanjski stručnjak, ili

Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove je „poduzeće koje brzo raste”, koje može 2.biti malo ili srednje poduzeće ili srednje kapitalizirano poduzeće koje posluje na tržištu kraće od 12 godina računajući od prve komercijalne prodaje koju je ostvarilo i čiji je prosječni godišnji endogeni rast u smislu broja zaposlenika i prometa veći od 20 % godišnje tijekom trogodišnjeg razdoblja te koje ima deset ili više zaposlenika na početku referentnog razdoblja, ili

Krajnji je primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove malo ili srednje poduzeće ili srednje 3.kapitalizirano poduzeće koje posluje na tržištu kraće od sedam godina računajući od prve komercijalne prodaje koju je ostvarilo i čiji troškovi istraživanja i inovacija čine najmanje 5 % njegovih ukupnih operativnih troškova u barem jednoj od triju godina koje prethode godini u kojoj je Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove podnio zahtjev za Transakciju u korist Krajnjeg primatelja u okviru Jamstva InnovFin za MSP-ove, ili u slučaju poduzeća (posebno novoosnovanog poduzeća) koje prema njegovim važećim financijskim izvještajima nema zabilježeno financijsko poslovanje, ili

Krajnji je primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove malo ili srednje poduzeće ili srednje 4.kapitalizirano poduzeće koje ima znatan potencijal za inovacije ili koje je „poduzeće čije se poslovanje temelji na istraživanju i inovacijama” uz uvjet da ispunjava najmanje jedan od sljedećih uvjeta:

(a) godišnji troškovi Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove za istraživanje i inovacije čine 20 % ili više iznosa Transakcije u korist Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove prema njegovim najnovijim zakonskim financijskim izvještajima, pod uvjetom da je poslovnim planom Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove predviđeno povećanje njegovih troškova za istraživanje i inovacije koje je najmanje jednako iznosu Transakcije u korist Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove, ili

(b) Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove obvezuje se na to da će potrošiti iznos u vrijednosti jednakoj najmanje 80 % iznosa Transakcije u korist Krajnjem primatelju Jamstva InnovFin za MSP-ove na aktivnosti istraživanja i inovacija kako je navedeno u njegovu poslovnu planu, a ostatak iznosa na troškove koji su potrebni za omogućavanje provedbe takvih aktivnosti, ili

(c) Krajnjem primatelju Jamstva InnovFin za MSP-ove tijekom posljednjih trideset i šest (36) mjeseci službeno su dodijeljena bespovratna sredstva, zajmovi ili jamstva iz europskih

2

programa za potporu istraživanju i inovacijama ili iz njihovih instrumenata za financiranje ili regionalnih ili nacionalnih programa za potporu istraživanju i inovacijama, pod uvjetom da se Transakcijom u korist Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove ne pokrivaju isti troškovi, ili

(d) Krajnjem primatelju Jamstva InnovFin za MSP-ove tijekom posljednja dvadeset i četiri (24) mjeseca dodijeljena je nagrada za istraživanje i razvoj ili inovacije koju daju institucije ili tijela EU-a, ili

(e) Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove prijavio je najmanje jedno pravo na tehnologiju (kao što je patent, korisni model, pravo na dizajn, topografija poluvodičkih proizvoda, svjedodžba o dodatnoj zaštiti za medicinske proizvode ili druge proizvode za koje se mogu dobiti svjedodžbe o dodatnoj zaštiti, svjedodžba o pravima uzgajivača bilja ili autorska prava na računalni program) u posljednja dvadeset i četiri (24) mjeseca, a svrha je Transakcije u korist Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove izravno ili neizravno omogućiti uporabu tog prava na tehnologiju, ili

(f) Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove malo je ili srednje poduzeće u ranoj fazi poslovanja koje je tijekom posljednja dvadeset i četiri (24) mjeseca primilo ulaganje od ulagača rizičnog kapitala ili poslovnog anđela koji je član mreže poslovnih anđela, ili je takav ulagač rizičnog kapitala ili poslovni anđeo dioničar Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove u trenutku u kojem je Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove podnio zahtjev za Transakciju u korist Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove, ili

(g) U slučaju Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove potrebno je rizično financijsko ulaganje, koje je, u skladu s poslovnim planom koji je pripremljen s ciljem plasiranja novog proizvoda ili ulaska na novo geografsko tržište, veće od 50 % prosječnog godišnjeg prometa tijekom prethodnih pet godina, ili

(h) troškovi istraživanja i inovacija Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove čine najmanje 10 % njegovih ukupnih operativnih troškova u barem jednoj od triju godina koje prethode godini u kojoj je Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove podnio zahtjev za Transakciju u korist Krajnjeg primatelja u okviru Jamstva InnovFin za MSP-ove, ili u slučaju poduzeća koje prema pripadajućim važećim financijskim izvještajima nema zabilježeno financijsko poslovanje, ili

(i) Krajnji je primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove malo srednje kapitalizirano poduzeće čiji troškovi istraživanja i inovacija čine:

(i) najmanje 15 % njegovih ukupnih operativnih troškova u barem jednoj od triju godina prije godine u kojoj je Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za mala i srednja poduzeća podnio zahtjev za Transakciju u korist Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove, ili

(ii) najmanje 10 % godišnje njegovih ukupnih operativnih troškova u barem jednoj od triju godina prije godine u kojoj je Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za mala i

3

srednja poduzeća podnio zahtjev za Transakciju u korist Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove, ili

(j) Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove ostvario je troškove istraživanja i inovacija koji se tijekom posljednjih 36 mjeseci u skladu s nadležnim nacionalnim ili regionalnim tijelima ili institucijama kategoriziraju kao dio mjera opće potpore koje odobrava Europska komisija i koje su osmišljene s ciljem poticanja poduzeća na ulaganja u istraživanja i inovacije pod uvjetom i) da je takvo tijelo ili institucija neovisno o financijskom (pod)posredniku u okviru Jamstva InnovFin za MSP-ove i Krajnjem primatelju Jamstva InnovFin za MSP-ove, ii) da se Transakcijom u korist Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove pokrivaju inkrementalni troškovi kao što je predviđeno poslovnim planom Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove i iii) Transakcijom u korist Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove ne pokrivaju se isti prihvatljivi troškovi za koje je već pružena potpora u okviru prethodno navedenih mjera, ili

(k) Krajnji primatelj Jamstva InnovFin za MSP-ove imenovan je tijekom posljednjih 36 mjeseci inovativnim poduzećem na temelju odluke institucije ili tijela EU-a ili nacionalne ili regionalne institucije ili tijela, pod uvjetom da u svakom od slučajeva vrijedi sljedeće:

(i) imenovanje se temelji na javno dostupnim kriterijima, pri čemu za kriterije vrijedi sljedeće:

• oni nisu ograničeni na određenu industriju ili sektor niti se njima na bilo koji drugi način daje prednost određenoj industriji ili sektoru, i

• u njima se odražava najmanje jedan od kriterija iz članka 5.2. osim članka 5.2.(d).4) ili se u njima odražava sadržaj najmanje jednog od tih kriterija, ali pritom nisu manje strogi, i

(ii) predmetno tijelo ili institucija nije ovisno o financijskom (pod)posredniku u okviru Jamstva InnovFin za MSP-ove i Krajnjem primatelju Jamstva InnovFin za MSP-ove, i

(iii) Transakcijom u korist Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove pokrivaju se inkrementalni troškovi kao što je predviđeno poslovnim planom Krajnjeg primatelja Jamstva InnovFin za MSP-ove.

1

ODGOVORI KOMISIJE NA POSEBNO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG

SUDA

„INSTRUMENTI KREDITNOG JAMSTVA KOJE FINANCIRA EU: OSTVARENI SU

POZITIVNI REZULTATI, ALI POTREBNI SU BOLJE USMJERAVANJE NA

KORISNIKE I KOORDINACIJA S NACIONALNIM PROGRAMIMA”

SAŽETAK

I. Komisija daje jamstva financijskim posrednicima preko niza financijskih instrumenata za MSP-

ove. Iako je svrha nekih od tih jamstava povećati obujam kreditiranja održivih poduzeća, ostala su

jamstva konkretnije usmjerena na ciljanje određenih segmenata tržišta, primjerice, kreditiranje

inovativnih poduzeća, mikropoduzeća ili socijalnih poduzeća ili na pružanje podređenog

kreditiranja rizičnim korisnicima.

II. Komisija napominje da je u njezinim podacima i nalazima potrebno razlikovati Instrument

kreditnog jamstva od Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove zbog razlika u načinu na koji

su ti instrumenti osmišljeni te razlika u pogledu poduzećā i ciljeva na koje su oni usmjereni.

Instrument kreditnog jamstva instrument je za ograničena jamstva u kojem se svi gubici pokrivaju

isključivo iz proračuna EU-a te koji provodi Europski investicijski fond (EIF) u svojstvu zaduženog

subjekta. Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove instrument je za neograničena jamstva u

kojem se kombiniraju sredstva iz proračuna EU-a i rizik nadređene tranše koji preuzima EIF te koji

provodi EIF u svojstvu zaduženog subjekta. U okviru tog instrumenta EIF preuzima dodatni rizik na

temelju vlastitog kapitala.

Za oba se instrumenta proračun EU-a pretežno upotrebljava za preuzimanje rizika, a samo se mali

dio (ukupno do 6 % tijekom vremena trajanja instrumenata) upotrebljava za isplatu naknade

zaduženom subjektu.

III. Iako se rast može smatrati implicitnim ciljem obaju analiziranih instrumenata, trebalo bi uzeti u

obzir da je Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove posebno usmjeren na inovacije te nije

usmjeren samo na MSP-ove, već i na mala poduzeća srednje tržišne kapitalizacije.

V. Komisija je provela zahtijevane ex ante procjene za oba programa. Pouke stečene u prethodnim

programima odražavale su se i u izradi novih programa.

Za sve se financijske instrumente provode ex post i završne evaluacije primjenom standardiziranog

okvira za evaluacije Komisije u kojem se analizira i učinkovitost.

Kada je riječ o pregovorima o naknadama s EIF-om, Komisija smatra da je na raspolaganju imala

sveobuhvatne dokaze, uključujući procjene troškova upravljanja za Jamstveni instrument InnovFin

za MSP-ove, financijske izvještaje EIF-a i korporativne operativne planove EIF-a te smatra da su ti

dokazi bili dostatni. Ti su dokazi upotrijebljeni kao potpora stajalištu Komisije u pregovorima s

EIF-om čiji su rezultat bile usuglašene razine naknada i načini njihova plaćanja.

VI. Stajalište je Komisije da bi bilo korisno da se ekonometrijsku studiju u cijelosti javno objavi.

VII. Komisija napominje da se nalazi Europskog revizorskog suda odnose na uzorak operacija te je

moguće da nisu primjenjivi na cijeli skup korisnika instrumenata. Nadalje, analiza u ovom izvješću

temelji se na usmjeravanju na samo ona poduzeća koja uopće ne bi dobila zajam od komercijalnih

zajmodavaca. Međutim, temeljnom Financijskom uredbom zahtijeva se rješavanje „tržišnih

nedostataka ili neoptimalnih ulagačkih situacija”.

Poteškoće u pristupu financiranju nastaju zbog pristupa financijske industrije koji se temelji na

kreditnoj sposobnosti / procjeni rizika. Samo poduzeća s najvišim ocjenama mogu dobiti financijska

sredstva bez bilo kakve upotrebe kolaterala. Poduzeća s vrlo niskim ocjenama bit će odbijena i neće

im se ponuditi nikakvo financiranje.

2

Stoga su instrumenti kreditnog jamstva osmišljeni tako da se njima podupiru i MSP-ovi koji imaju

pristup financijskim sredstvima, no ta im se sredstva nude pod neprihvatljivim uvjetima s obzirom

na traženi kolateral, rokove otplate kredita i/ili cijenu. Bez tog se jamstva MSP-ovi često ne bi

upuštali u te projekte što bi dovelo do nastanka neoptimalne ulagačke situacije. Jamstva su

osmišljena tako da primjereno odgovaraju na poslovne modele MSP-ova omogućujući im da rastu

na dugoročno održivoj osnovi.

VIII. Osim usmjerenja koje navodi Europski revizorski sud, u temeljnom aktu o programu Obzor

2020. utvrđuju se ostali ciljevi Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove:

– inovacije se mogu odvijati u svim MSP-ovima (u svim fazama i u svim sektorima) koji žele

iskoristiti inovacije kao pomoć u njihovu razvoju, rastu i internacionalizaciji,

– instrumentom iz programa Obzor 2020. moraju se stvoriti bolji uvjeti za MSP-ove. Posebna se

pažnja pridaje neizvjesnosti povezanoj s inovacijama, sposobnosti iskorištavanja rezultata inovacija

i nedostatnom kolateralu u mnogim područjima,

– instrument je usmjeren na sve vrste inovacija: tehnološke, uslužne inovacije itd.

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove temelji se na kriterijima prihvatljivosti za inovacije u

skladu s konceptima iz temeljnog akta o programu Obzor 2020. koji su ugrađeni u priznati Priručnik

iz Osla i u skladu s ostalim relevantnim smjernicama o potpori MSP-ovima (smjernice o riziku).

Prema tome, Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove uključuje sve četiri vrste inovacija:

proizvodne inovacije, procesne inovacije, organizacijske inovacije i marketinške inovacije.

IX. Financijskom uredbom zahtijeva se usmjeravanje na MSP-ove suočene s tržišnim nedostacima

ili neoptimalnim ulagačkim situacijama. Komisija smatra da se to odnosi ne samo na dostupnost

financiranja, već i na poboljšane uvjete (niža cijena, dulji rok dospijeća, smanjeni zahtjevi u

pogledu kolaterala i dostupnost proizvoda koji inače ne bi bili u ponudi).

Komisija smatra da se potencijalnim sljednikom Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove ne

bi trebalo pretežno podupirati MSP-ove i mala poduzeća srednje tržišne kapitalizacije koja se bave

visokorizičnim inovacijskim aktivnostima već bi se njime trebalo nastaviti podupirati MSP-ove i

mala poduzeća srednje tržišne kapitalizacije koja se bave proizvodnim i uslužnim inovacijama te

inovativnim poslovnim modelima u svim sektorima gospodarstva kako je navedeno u Priručniku iz

Osla o inovacijama.

X. Komisija će nastaviti provoditi ex ante i ex post procjene instrumenata jamstva za MSP-ove

unutar standardnog okvira za evaluaciju Komisije koji se može dopuniti dodatnom analizom svih

instrumenata jamstva.

XI. Komisija ne smatra prikladnim mijenjati svoj postojeći okvir za evaluaciju kojim su obuhvaćene

sve njezine aktivnosti jer bi to bilo protivno ciljevima pojednostavnjenja i racionalizacije.

Unatoč tome, kao dopunu standardnim evaluacijama i ex ante procjenama, Komisija će nastaviti s

primjenom metodologije primijenjene u Studiji o skupini zemalja CESEE1 i u studiji Suda te će

proširiti područje primjene te evaluacije na dodatne zemlje.

UVOD

5.

1 Asdrubali Pierfederico, Signore Simone, „The Economic Impact of EU Guarantees on Credit to SMEs, Evidence from CESEE

Countries” (Ekonomski učinak jamstava EU-a na kreditiranje MSP-ova, dokazi iz skupine zemalja CESEE), EIF Research &

Market Analysis, Radni dokument 2015/29.

3

(a) Dok su ciljevi prethodnih instrumenata za davanje jamstava MSP-ovima bili slični onima iz

Instrumenta kreditnog jamstva, prihvaćanje većeg rizika od strane financijskih posrednika postalo je

preduvjet za poboljšanje dodatnosti instrumenta u odnosu na prethodne instrumente za davanje

jamstava MSP-ovima.

9. U okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove ne postoji granična vrijednost koja se

primjenjuje u smislu da posrednici moraju izraditi novi portfelj zajmova koji je usklađen s

kriterijima za inovacije.

11. Ograničenja u pogledu kvalitete kredita u portfelju služe za: i. odražavanje sklonosti posrednika

preuzimanju rizika; i ii. optimiziranje korištenja proračuna EU-a.

12. U okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove izloženost EU-a ograničena je na

veličinu iznosa odobrenih proračunskih sredstava EU-a (koji se umanjuje za određene elemente).

15. U slučaju očekivanih razina gubitaka radi se o procjenama budućeg poslovanja koje se temelje

na najboljim dostupnim podacima te će konačni rezultat biti različit, npr. ovisno o gospodarskom

ciklusu.

NAPOMENE

27. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. u zakonodavnom okviru za financijske instrumente koji

se sufinanciraju iz strukturnih fondova predviđeni su jasni zahtjevi u pogledu ex ante procjena koji

moraju uključivati procjenu „usklađenost[i] s ostalim oblicima javnih intervencija usmjerenih na

isto tržište” (članak 37. stavak 2. točka (b) Uredbe o zajedničkim odredbama).

29. Kod procjena za financijske instrumente u okviru programa Obzor 2020. radilo se o procjeni

koja je provedena dodatno uz procjenu za program Obzor 2020. kako bi se usavršilo i produbilo

razumijevanje Komisije o potrebama tržišta prije pokretanja tih instrumenata.

31. Kako je istaknuto u primjedbama o odlomku 29., provedene su ex ante procjene za Instrument

kreditnog jamstva COSME i Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove. Osim toga, iskorištavanje

sredstava i tržišna potražnja do koje je došlo u okviru pilot-instrumenta za podjelu rizika, u

kombinaciji s analizom dostupnih studija, služile su kao ulazni podaci za prijedlog Komisije o

okvirnom doprinosu EU-a koji je dodijeljen Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove.

32. Budući da zakonodavac u temeljnim zakonskim aktima jasno navodi da bi se trebalo raditi o

paneuropskim instrumentima bez prethodno utvrđenih raspodjela pojedinačnim državama

članicama, sveobuhvatni paneuropski pristup u analizi tržišnih nedostataka smatra se primjerenim.

33. Komisija smatra da čisti obujam zajmova možda nije primjeren pokazatelj za analizu

zemljopisne rasprostranjenosti Instrumenta kreditnog jamstva i Jamstvenog instrumenta InnovFin

za MSP-ove. Ne može se očekivati da bi „manje” države članice ostvarile korist od sličnih

apsolutnih iznosa podržanog financiranja kao veće države članice.

Naprotiv, države članice koje su pristupile EU-u nakon 2004. bile su u dobroj mjeri obuhvaćene

financiranjem kad se iznosi potpisani za oba instrumenta usporede s relativnom veličinom njihovih

gospodarstava.

34. EFSU se temelji na analizi manjka u ulaganjima za cijelo gospodarstvo i izrađen je kao

fleksibilan instrument koji se usmjerava tržištem. Instrumenti kojima su pridodana sredstva

(Instrument kreditnog jamstva i Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove) bili su podložni

pojedinačnim ex ante procjenama koje su uključivale procjene o povezanim tržišnim nedostacima.

Iznosi koji su pridodani nisu fiksni, već su izraženi u obliku gornjih granica koje je moguće dodatno

revidirati. Stoga će EFSU po svojoj definiciji moći odgovoriti na pravu razinu tržišnih potreba.

Budući da EFSU integrira svoju potporu u postojeće instrumente na razini EU-a, EFSU i jamstveni

instrumenti pod središnjim upravljanjem nad kojima je provedena revizija djeluju zajedno kao

jedinstveni instrument s obzirom na tržište.

4

35. Komisija pozitivnim aspektom smatra visoki postotak (82 %) procjena tržišnih potreba koje su

provele države članice koje su odgovorile na anketu Europskog revizorskog suda, unatoč tome što

procjene nisu bile izričito zahtijevane zakonskim okvirom.

38. Komisija bi htjela istaknuti da su podaci iz tablice 2. samo okvirni jer stvarni iznos naknada

koje se mogu isplatiti ovisi o stvarno dodijeljenom doprinosu te o stvarno provedenim aktivnostima.

Glavnina naknada temelji se na rezultatima, u skladu sa zahtjevima iz Financijske uredbe.

40. Komisija smatra da je korisno imati takve podatke prije započinjanja pregovora. Stoga je

Komisija prikupila EIF-ove procjene troškova za Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove te

redovito analizira i financijske izvještaje EIF-a kako bi razumjela EIF-ov prihod od naknada i

njegov doprinos cjelokupnoj profitabilnosti EIF-a te, općenitije, nastavlja s naporima oko

prikupljanja dodatnih relevantnih detaljnih podataka o troškovima vođenja poslovanja s jamstvenim

instrumentima.

Takvi podaci često su povjerljivi i moguće je da ne dolaze iz izravno usporedivih instrumenata.

Međutim, čak i ako ne postoje takvi podaci, Komisija bi trebala moći završiti pregovore na temelju

dostupnih informacija.

Osim toga, relevantna referentna vrijednost nalazi se u okviru europskih strukturnih i investicijskih

fondova za razdoblje 2014. – 2020. prema kojem je predviđena viša granica za naknade (7 %) u

slučaju fondova, no za mnogo kraće provedbeno razdoblje (do 2023.).

Za instrumente pod središnjim upravljanjem Komisija je o naknadama pregovarala u dvije faze.

Prvo, opći okvir uspostavljen je u okvirnom sporazumu s EIF-om u skladu s Financijskom

uredbom. Drugo, o naknadama za pojedinačne sporazume pregovaralo se unutar tog općeg okvira.

Prethodno navedeni podaci upotrebljavani su tijekom obje faze.

41. Komisija smatra da je imala bitne elemente tih informacija.

Vidi odgovor na odlomak 40.

Uspoređivanje troškova paneuropskih instrumenata pod središnjim upravljanjem s jamstvenim

programima na nacionalnoj razini bilo bi ograničene relevantnosti jer ti programi nemaju

zemljopisni djelokrug središnjih ovlaštenja te se na njih ne odnose isti zahtjevi u pogledu

izvješćivanja, praćenja i revizije koji se odnose na programe EU-a.

42. U svojem Posebnom izvješću 4/2011 Europski revizorski sud navodi: „Naknade koje se

isplaćuju EIF-u trebale bi se izračunavati tako da se njima uzima u obzir:

uspješnost u ostvarenju posebnih ciljeva,

zemljopisna raspodjela u prihvatljivim zemljama, i

stupanj novosti i složenosti jamstvenog instrumenta.”

U bilo kojoj usporedbi instrumenata pod središnjim upravljanjem s instrumentima koji se

sufinanciraju iz strukturnih fondova mora se u obzir uzeti da predmetni instrumenti imaju različitu

zemljopisnu pokrivenost, stupanj novosti i složenosti, zahtjeve u pogledu izvješćivanja, ciljeve i

ustroj.

45. Pokrivanje manjka ovisi o prethodno dogovorenoj gornjoj granici koju se ne može premašiti.

46. Komisija je predložene naknade usporedila s ostalim tržišnim ponudama za izloženost riziku s

rejtingom BBB koje su tada postojale.

Najveći ukupni iznos naknada za rizik koje EIF može naplatiti tijekom radnog vijeka Instrumenta

može doseći iznos od 10 % doprinosa EU-a samo u slučaju manjkova u pogledu naknade za rizik

unatoč tome što je EIF preuzimao pripadajući rizik u korist cijelog instrumenta.

5

47. Mehanizam naknada osmišljen je kako bi se njime rješavala pitanja naknada za rizik tijekom

cijelog provedbenog razdoblja i ne može ga se vjerodostojno procijeniti s pomoću ograničenog

pregleda koji je napravljen na samom početku provedbenog razdoblja.

51. Analiza u ovom izvješću temelji se na usmjeravanju na samo ona poduzeća koja uopće ne bi

dobila zajam od komercijalnih zajmodavaca. Međutim, temeljnom Financijskom uredbom zahtijeva

se rješavanje „tržišnih nedostataka ili neoptimalnih ulagačkih situacija”.


kreditnoj sposobnosti / procjeni rizika. Prvi je korak zajmodavca da procijeni je li poduzeće

kreditno sposobno, odnosno je li poduzeće održivo i može li se zatraženi iznos financiranja otplatiti

iz novčanih tokova koji se očekuju u budućnosti. Ispituju se financijski izvještaji, porezna

evidencija, javna kreditna evidencija itd. te se dodjeljuju kreditne ocjene. Samo poduzeća s najvišim

ocjenama mogu dobiti financijska sredstva bez bilo kakve upotrebe kolaterala. Poduzeća s vrlo

niskim ocjenama bit će odbijena i neće im se ponuditi nikakvo financiranje.







52. U skladu s temeljnim aktom o programu Obzor 2020., Jamstveni instrument InnovFin za MSP-

ove osmišljen je kako bi poboljšao pristup financiranju za MSP-ove i mala poduzeća srednje tržišne

kapitalizacije koji su usmjereni na inovacije. To se rješava ponudom nefinanciranog financijskog

instrumenta – jamstva kojim se privlači znatan privatni kapital, u skladu s Financijskom

uredbom. Komisija smatra da se Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove ne natječe s privatnim

sektorom jer se njime povećava prisutnost privatnog sektora u financiranju inovacija razmjerno

stopi jamstva i s poboljšanim uvjetima za poduzeća usmjerena na inovacije, u skladu s temeljnim

aktom o programu Obzor 2020.

Ista se načela primjenjuju i na Instrument kreditnog jamstva COSME.

55. Komisija napominje da se nalazi Europskog revizorskog suda odnose samo na ograničeni

uzorak operacija te je moguće da nisu primjenjivi na cijeli skup korisnika instrumenata.

Komisija smatra da se, zbog pooštrenih zahtjeva u pogledu ex ante prihvatljivosti u okviru

Instrumenta kreditnog jamstva u usporedbi s prethodnim instrumentima, znatno povećao broj

poduzeća koja se podupiru, a koja imaju ograničen pristup financiranju. Za Instrument kreditnog

jamstva Europski revizorski sud zaključuje da bi 50 % MSP-ova u njegovu uzorku naišlo na

poteškoće u dobivanju pristupa financiranju, dok Komisija o istom uzorku zaključuje da bi 73 %

MSP-ova naišlo na poteškoće u dobivanju pristupa financiranju pod primjerenim uvjetima (dostatno

financiranje).

Komisija je analizirala dio uzorka koji je dostavio Europski revizorski sud i zaključila je da bi u

slučaju oba instrumenta zajedno najmanje 45 % korisnika naišlo na poteškoće u dobivanju pristupa

financiranju pod primjerenim uvjetima.

56. Svrha je Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove, kako je ona utvrđena temeljnim aktom,

poboljšati pristup dužničkom financiranju. Stoga je bez učinka činjenica da su poduzeća mogla

dobiti vlasničko ulaganje ili drugi oblik financiranja. Osim toga, u programu Obzor 2020. postoje

drugi financijski alati kojima se podupire rizik vlasničkog kapitala (primjerice, instrument InnovFin

za vlasnički kapital, Instrument za MSP-ove).

6

59. Jamstvom se nikada ne pokriva 100 % kreditne izloženosti te se od financijskih posrednika

zahtijeva da zadrže znatnu gospodarsku izloženost u odnosu na svaki zajam. Stoga su oni motivirani

da se usmjeravaju na održiva poduzeća koja su sposobna uzimati i otplaćivati zajmove.

Jamstvo InnovFin za MSP-ove osmišljeno je tako da se njime podupire javno i privatno posredno

kreditiranje inovativnih poduzeća poticanjem poboljšanih uvjeta financiranja u smislu niže cijene,

dostupnosti odgovarajuće vrste financiranja primjerenog potrebama MSP-ova, duljih rokova i često

smanjenih zahtjeva u pogledu kolaterala. Komisija je utvrdila povećanje u sklonosti financijskih

posrednika riziku s obzirom na to da se jamstvom djelomično ublažava rizik koji proizlazi iz

neravnoteže u pogledu informacija između zajmodavca i zajmoprimca, a time i percipirana rizičnost

zajmoprimca za zajmodavca.

60. Uštede na kamatama za krajnje korisnike nisu glavni cilj Jamstvenog instrumenta InnovFin za

MSP-ove. To je jedna od sastavnica povećanog pristupa financiranju. Ona nastaje kao dodatak

ostalim koristima koje se mogu pripisati intervenciji Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-

ove, npr. više razine financiranja, niži zahtjevi u pogledu kolaterala, dulji rokovi, povoljniji oblik

financiranja prilagođen potrebama MSP-ova i malih poduzeća srednje tržišne kapitalizacije koji su

usmjereni na inovacije.

61. U slučaju Instrumenta kreditnog jamstva zahtjevi u pogledu dodatnosti znatno su pooštreni

stvaranjem dviju mogućnosti za financijskog posrednika u pogledu preuzimanja dodatnog rizika.

Izričito je određeno da se preuzimanje rizika koje je obuhvaćeno uobičajenim poslovnim praksama

financijskog posrednika (npr. kako su one određene u politici kreditnog rizika i naplate) neće

podupirati jamstvom EU-a. Uspostavljene su najniže granične vrijednosti u pogledu dodatnog

kreditnog rizika koji financijski posrednik mora prihvatiti na razini portfelja s obzirom na svoje

uobičajeno poslovanje kako bi se kvalificirao za jamstvo EU-a.

64. Gornja granica proistekla je iz aspekta komplementarnosti; usmjerenost na rizičnija poduzeća

(ne nužno mlađa i manja) proistekla je iz novog usmjeravanja u okviru programa.

65. Komisija smatra da u načelu ne bi smjelo dolaziti do umjetnog davanja više manjih kredita radi

zaobilaženja pravila. U okviru svojeg praćenja, EIF takve transakcije dovodi u pitanje ako ih

otkrije. Općenito, EIF od posrednika zahtijeva komercijalno opravdanje za pružanje višestrukih

zajmova istom MSP-u.

U tom konkretnom slučaju koji Europski revizorski sud navodi financijski posrednik izdao je

jamstvo za zajmove koje je pružio komercijalni zajmodavac. O načinu pružanja zajmova odlučivao

je komercijalni zajmodavac. EIF je doveo u pitanje izdavanje nekoliko jamstava za isti MSP,

zatražio je dodatne informacije od financijskog posrednika te mu je dostavljeno objašnjenje

komercijalne opravdanosti pružanja višestrukih zajmova, za koje je EIF ocijenio da je primjereno.

66. Ex ante procjenom instrumenta InnovFin utvrđeno je da su inovativna poduzeća bila u

otežanom položaju zbog nedostatka pristupa rizičnom financiranju. Stoga sporazumi o delegaciji s

EIF-om sadržavaju detaljne kriterije prihvatljivosti za inovacije (za Jamstveni instrument InnovFin

za MSP-ove), MSP-ove, transakcije MSP-ova i razine portfelja (primjenjivo na oboje). Ti kriteriji u

potpunosti su usklađeni s njihovim predmetnim temeljnim aktima.

67. Ekonomska teorija o tržišnim nedostacima koji proizlaze iz neravnoteže u pogledu informacija

između zajmodavca i zajmoprimca temelji se upravo na ideji da, iznad određene razine, financijski

posrednici neće smatrati profitabilnim naplaćivati više kamatne stope zajmoprimcima koje se kao

skupinu percipira rizičnijima (zbog moralnog hazarda i problema štetnog odabira); umjesto toga,

oni radije ograničavaju svoje kreditiranje. Zbog toga na tržištu postoje financijski održivi MSP-ovi

koji ne mogu dobiti dostatni iznos kredita čak i po višim kamatnim stopama. Stoga kod politike

visokih kamatnih stopa postoji opasnost da ona neće biti učinkovita.

7

Mehanizmi prijenosa koristi djeluju tako da projekti s najvišim kreditnim rasponom, tj. najrizičniji

zajmoprimci, ostvaruju veću korist. Tim mehanizmom prijenosa koristi potiče se krajnje primatelje

na odabir Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove ako su njihovi troškovi za kamate

uzimajući u obzir jamstvo niži nego što bi bili bez jamstva. Time se dodatno pokazuje da se tim

instrumentom potiče posrednike na pružanje financiranja rizičnijim inovativnim poduzećima. Zajam

pod jamstvom bio bi skuplji u slučaju postojanja negativne koristi, što bi taj zajam učinilo

neprivlačnim.

68. Komisija smatra da se informacije potrebne za procjenu je li financiranje postalo dostupno

poduzećima bez pristupa dostatnom financiranju mogu prikupiti jedino od samih poduzeća.

Komisija je morala razmotriti kako uspostaviti sustav praćenja koji je isplativ i kojim se ne stvara

neopravdano administrativno opterećenje za MSP-ove. Stoga se učestalost postojećeg sustava

praćenja za Instrument kreditnog jamstva smatra primjerenom.

69. Iako je moguće da takav akademski pristup postoji, to nije način na koji financijski posrednici

posluju u praksi. Svaki financijski posrednik ima vlastiti pristup procjeni kreditnog rizika koji može

u određenoj mjeri uključivati evaluaciju kriterija koje navodi Europski revizorski sud. No on ovisi i

o ostalim čimbenicima (primjerice, dostupnosti kolaterala, postojećoj kreditnoj izloženosti itd.).

Budući da se Instrumentom kreditnog jamstva u velikoj mjeri podupiru mikropoduzeća, treba

istaknuti i da takva poduzeća u većini slučajeva nemaju čak ni službeno revidirane bilance te

posluju na temelju jednostavnih računa dobiti i gubitka. Prema stanju od 31. prosinca 2016.,

Instrumentom kreditnog jamstva podupiralo se više od 50 % novoosnovanih poduzeća, a

Jamstvenim instrumentom InnovFin za MSP-ove više od 17 % novoosnovanih poduzeća čija

kreditna povijest nije dovoljno duga da bi je se moglo analizirati.

73. Glavni je cilj Instrumenta kreditnog jamstva pridonositi rješavanju strukturnih problema

(financiranje novoosnovanih poduzeća, neravnoteža u pogledu informacija, nepostojanje kolaterala

itd.) s kojima su MSP-ovi suočeni u području pristupa financiranju. Financijski instrument nije

osmišljen kao instrument za rješavanje kriza.

Osiguravanje likvidnosti rješava se s pomoću drugih sredstava, primjerice, monetarnom politikom

Europske središnje banke ili zajmovima za MSP-ove Europske investicijske banke.

74. Financijski instrumenti koji su sufinancirani iz strukturnih fondova provode se tijekom

programskih razdoblja, to jest tijekom razdoblja 2007. – 2013. u slučaju navedenog primjera.

Uspostavljanje financijskih instrumenata koje provode upravljačka tijela važan je korak u životnom

ciklusu instrumenata i uključuje postupke kao što su odabir upravitelja fonda ili verifikacija

usklađenosti s odredbama o državnoj potpori.

75. Kako bi se postigli ciljevi kohezijske politike, te u skladu s dogovorom suzakonodavaca,

strukturni fondovi moraju se pridržavati posebnih pravila, primjerice, zemljopisnih ograničenja s

jačom usmjerenošću na zapostavljena područja.

76. Ta mogućnost nije uvedena samo kao mjera za poboljšanje isplata, već kao usmjeren i izravan

odgovor na financijsku krizu.

77. Instrument kreditnog jamstva namijenjen je potpori zapošljavanju i rastu, a to se ne postiže

isključivo zajmovima za ulaganja. Činjenica da je financiranje obrtnog kapitala u potpunosti

prihvatljivo nije posljedica „ublažavanja kriterija prihvatljivosti”, već se radi o prilagodbi

gospodarskoj stvarnosti. U današnjem gospodarstvu proizvodi za financiranje uvelike ovise o

industriji u kojoj MSP posluje. Ako MSP djeluje u uslužnom sektoru, potreba za financiranjem

nabave dugotrajne imovine vrlo je niska (to bi zahtijevalo zajmove za ulaganja). Tim MSP-ovima

potreban je pristup instrumentima za obrtni kapital za, primjerice, osposobljavanje osoblja i

razvijanje vještina. Možda su im potrebni sofisticirani informatički sustavi, web-mjesta i upravljanje

web-mjestima, usluge u oblaku itd. No te vrste usluga moguće je unajmiti ili će biti prikazane

8

isključivo kao trošak u računu dobiti i gubitka. Međutim, tradicionalni kratkoročni instrumenti za

obrtni kapital koji se odobravaju u obliku obnavljajućih kredita na rok od nekoliko mjeseci nisu od

velike pomoći MSP-ovima jer je njima potreban dugoročniji okvir za planiranje (to je slučaj i, na

primjer, s trgovcima na malo koji kupuju inventar za razdoblje božićnih blagdana ili s

poljoprivrednicima koji unaprijed financiraju žetvu kupovinom sjemena, gnojiva itd.).

Statističkim podacima EUROSTATA potvrđuje se da „iako poduzeća s visokim stopama rasta

posluju u svim sektorima gospodarstva u cijelom EU-u, njihov udio u uslužnom sektoru veći je u

većini država članica”. Vidi Eurostatovo priopćenje za javnost 209/2016 od 26. listopada 2016.2

Stoga se Instrumentom kreditnog jamstva, a isto se odnosi i na Jamstveni instrument InnovFin za

MSP-ove, omogućuje podupiranje različitih proizvoda za financiranje (za obrtni kapital, zajmove za

ulaganja, najam) pod uvjetom da dospijeće tih proizvoda nije kraće od 12 mjeseci.

Okvir 4. – Slučajevi u kojima je jamstvima EU-a pružena potpora za financijski proizvod koji

nije prikladan za ostvarenje ciljeva politika koji se njima nastoje ostvariti

Potpora u okviru instrumenata u rasponu je od najmanje 12 mjeseci do najviše 10 godina

(Instrument kreditnog jamstva) odnosno 12 godina (Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove)

čime se zapravo promiče dugoročnije financiranje.

Trebalo bi napomenuti da u određenim sektorima s velikim prometom (roba široke potrošnje,

odjeća) čak i razdoblje od 12 mjeseci može biti dostatno za potpuni inovacijski ciklus.

Određena poduzeća mogu upotrebljavati zajmove za obrtni kapital za ulaganje u nematerijalnu

imovinu ili znanje i iskustvo. Takvi troškovi ne bi se mogli kvalificirati za standardne zajmove za

ulaganja. Osim toga, kreditiranje obrtnim kapitalom u trajanju od najmanje 12 mjeseci pomaže u

stabilizaciji financijskog stanja poduzeća što ga čini spremnijim za ulaganja. Štoviše, potreba za

većim obrtnim kapitalom često je posljedica ulagačkih projekata.

79. Komisija u Izvješću o zapošljavanju i rastu prati otvaranje radnih mjesta u MSP-ovima koji su

primili financiranje (nominalni rast novih radnih mjesta 2015. bio je 9,4 %). To se tada uspoređuje s

ostalim podacima o rastu zapošljavanja u MSP-ovima kako bi se utvrdilo koliko su MSP-ovi koje se

podupire uspješni u odnosu na MSP-ove općenito, npr. vidi Godišnje izvješće o europskim MSP-

ovima za razdoblje 2015. – 2016. u kojem se navodi da se zapošljavanje u svim europskim MSP-

ovima (bilo da ih se podupire ili ne) povećalo za ukupno 1,5 %.

81. Komisija pozdravlja zaključke Europskog revizorskog suda jer iz njih proizlazi da se

programima kreditnog jamstva uistinu potiče rast MSP-ova. Stajalište je Komisije da bi bilo korisno

da se studiju u cijelosti javno objavi.

83. Komisija napominje da se u slučaju pretpostavljenoga iznosa od 1 330 EUR za otvaranje i

održavanje jednog radnog mjesta u okviru Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima radi o

procijenjenom prosjeku za provedbu u cijeloj Europi dok je navedenom protučinjeničnom studijom

obuhvaćena samo Francuska. Osim toga, zbog razlika u metodologijama primijenjenima u

izračunima, ta dva iznosa nisu izravno usporediva.

86. Komisija smatra da dodatna vrijednost EU-a nije bila jasno prikazana u prethodnom izvješću.

Komisija napominje da ona provodi programe na osnovi temeljnih akata koje je donio zakonodavac.

Konačnim zakonskim tekstom u članku 8. (Uredba (EU) br. 1287/2013 od 11. prosinca 2013.)

propisuje se sljedeće:

2 http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7706167/4-26102016-AP-EN.pdf/20f0c515-ed43-45c3-ad6a-ca0b26b36de5

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7706167/4-26102016-AP-EN.pdf/20f0c515-ed43-45c3-ad6a-ca0b26b36de5

9

Članak 8.

Mjere za poboljšanje pristupa financiranju za MSP-ove

1. Komisija podupire mjere čiji je cilj olakšati i poboljšati pristup financiranju za MSP-ove u

početnoj fazi, fazi rasta i fazi prijenosa te koje nadopunjuju korištenje, od strane država članica,

financijskih instrumenata za MSP-ove na nacionalnoj i regionalnoj razini. Kako bi se osigurala

komplementarnost, takve mjere dobro su usklađene s mjerama koje se provode u okviru kohezijske

politike, programa Obzor 2020. te na nacionalnoj ili regionalnoj razini. Takve mjere za cilj imaju

poticanje prihvaćanja i ponude i kapitalnog financiranja i financiranja duga, što može uključivati

financiranje početne faze, financiranje poslovnih anđela i financiranje u obliku kvazi-kapitala,

podložno potražnji na tržištu, ali isključujući razdvajanje imovine.

2. Uz mjere navedene u stavku 1., Unija može dati potporu i mjerama za poboljšanje

prekograničnog financiranja i financiranja više zemalja, podložno potražnji na tržištu, čime se

pomaže MSP-ovima u internacionalizaciji njihovih aktivnosti, u skladu s pravom Unije.

Instrument kreditnog jamstva proveden je kako ga je donio zakonodavac. Opcija sekuritizacije

objavljena je zajedno s opcijom jamstva i protujamstva u obliku poziva na iskaz interesa. No u

ovom trenutku za nju ne postoji potražnja na tržištu.

U ovom trenutku ne postoji ni potražnja na tržištu za prekogranično kreditiranje.

87. Komisija napominje da demonstracijski i katalizatorski učinak nastupa kada su financijski

posrednici voljni pružiti financiranje MSP-ovima s višim rizikom zbog Instrumenta kreditnog

jamstva u zemljama koje sudjeluju u programu. Oni to čine ponudom rizičnijih proizvoda za

financiranje ili povećanjem obujma već postojećih proizvoda za financiranje s višim rizikom.

Pojedinačni su primjeri takvih proizvoda sljedeći:

Altum, Razvojna financijska korporacija Latvije, izradila je novi proizvod za financiranje kojim

se podupiru novoosnovana poduzeća bez upotrebe kolaterala3,

u Grčkoj, zemlji koja je doživjela veliki pad u kreditiranju MSP-ova, četiri financijske institucije

potpisale su sporazume o jamstvu radi pružanja proizvoda za kreditiranje MSP-ova uz znatno

smanjene zahtjeve u pogledu kolaterala4,

u Danskoj je Vaekstfonden, Danski fond za rast koji je danski državni fond za ulaganja,

uspostavio novi proizvod podređenog zajma radi potpore MSP-ovima u poljoprivrednom sektoru5.

Što se tiče Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove, nacionalne razvojne banke uspostavile

su brojne programe za inovativna poduzeća na razini država članica.

88. Zajednički odgovor na odlomke 88. i 89:

Osim usmjerenja koje navodi Europski revizorski sud, u temeljnom aktu o programu Obzor 2020.

utvrđuju se ostali ciljevi Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove:

– inovacije se mogu odvijati u svim MSP-ovima (u svim fazama i u svim sektorima) koji žele

iskoristiti inovacije kao pomoć u njihovu razvoju, rastu i internacionalizaciji,

3 Priopćenje za medije na latvijskom jeziku: http://www.fm.gov.lv/lv/aktualitates/nozares_zinas/altum/55763-altum-un-eiropas-

investiciju-fonds-paraksta-sadarbibas-ligumu-jauna-garantiju-programma-uznemejiem-bus-pieejami-15-miljoni-eiro i opis

proizvoda na engleskom jeziku: http://www.baltic-course.com/eng/good_for_business/?doc=133532 4 Priopćenje za medije: http://www.eif.org/what_we_do/guarantees/news/2016/efsi_cosme_easi_eurobank.htm;

http://www.eif.org/what_we_do/guarantees/news/2017/efsi_cosme_greece.htm

https://www.nbg.gr/en/business/co-funded-loans/subsidized-loans/cosme 5 http://www.vf.dk/saadan-goer-vi/etableringslaan.aspx

https://www.fi-compass.eu/sites/default/files/publications/presentation_20161125_brussels_eafrd_rolf_kjaergaard.pdf

http://www.fm.gov.lv/lv/aktualitates/nozares_zinas/altum/55763-altum-un-eiropas-investiciju-fonds-paraksta-sadarbibas-ligumu-jauna-garantiju-programma-uznemejiem-bus-pieejami-15-miljoni-eiro

http://www.fm.gov.lv/lv/aktualitates/nozares_zinas/altum/55763-altum-un-eiropas-investiciju-fonds-paraksta-sadarbibas-ligumu-jauna-garantiju-programma-uznemejiem-bus-pieejami-15-miljoni-eiro

http://www.eif.org/what_we_do/guarantees/news/2016/efsi_cosme_easi_eurobank.htm

http://www.eif.org/what_we_do/guarantees/news/2017/efsi_cosme_greece.htm

http://www.vf.dk/saadan-goer-vi/etableringslaan.aspx

https://www.fi-compass.eu/sites/default/files/publications/presentation_20161125_brussels_eafrd_rolf_kjaergaard.pdf

10

– instrumentima iz programa Obzor 2020. moraju se stvoriti bolji uvjeti za MSP-ove. Posebna se

pažnja pridaje neizvjesnosti povezanoj s inovacijama, sposobnosti iskorištavanja rezultata inovacija

i nedostatnom kolateralu u mnogim područjima,

– instrumenti su usmjereni na sve vrste inovacija: tehnološke, uslužne inovacije itd.

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove temelji se na kriterijima prihvatljivosti za inovacije u

skladu s konceptima iz temeljnog akta o programu Obzor 2020. koji su ugrađeni u priznati Priručnik

iz Osla i u skladu s ostalim relevantnim smjernicama o potpori MSP-ovima (smjernice o riziku).

Prema tome, Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove uključuje sve četiri vrste inovacija:

proizvodne inovacije, procesne inovacije, organizacijske inovacije i marketinške inovacije6.

91. Komisija napominje da se nalazi odnose samo na uzorak operacija te je moguće da nisu

primjenjivi na cijeli skup korisnika instrumenta.

Ne zahtijeva se da se Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove ograniči na visokorizične

inovacije. Svi ispitani zajmovi u skladu su s kriterijima prihvatljivosti Jamstvenog instrumenta

InnovFin za MSP-ove. Stoga su svi inovativni.

92. Komisija smatra da ciljevi instrumenta ne bi trebali biti ograničeni na inovacije s visokim

potencijalom za izvrsnost.

Iako u Uredbi postoji upućivanje na visoki potencijal za izvrsnost, pravna osnova uključuje i i.

poboljšan pristup dužničkom financiranju te ii. pomaganje da se na tržište dovedu novi ili

poboljšani proizvodi i usluge (...).

Okvir 5. – Primjeri projekata i poduzeća koji su ostvarili koristi u okviru Jamstvenog

instrumenta InnovFin za MSP-ove

Prva točka: Komisija smatra da bi to internetsko poduzeće i restoran mogli predstavljati elemente

inovacija jer oboje ispunjavaju barem jedan od kriterija za inovacije.

Komisija ističe da se, iako koncept restorana nije sam po sebi inovativan, određeni projekti mogu

kvalificirati kao inovativni zbog novih načina dostave hrane ili ponude zdravije hrane .

Četvrta točka: Komisija ističe da to poduzeće stalno razvija vlastite nove proizvode kojima bi se

ono moglo kvalificirati kao inovativno. To je predviđeni cilj instrumenta kako je utvrđen uredbom.

94. Komisija smatra da primjenom kriterija mjere u kojoj se poslovanje temelji na znanju kao

pokazatelja vjerojatnosti da se poduzeće bavi istraživanjem i inovacijama s velikim potencijalom za

izvrsnost sužava definicija inovacija kako ih je definirao zakonodavac. Zakonodavac je izričito

priznao da „[s]ve vrste malih i srednjih poduzeća mogu biti inovativne” te da su „mala i srednja

poduzeća prisutna [...] u svim sektorima gospodarstva” (poglavlje 3.2. temeljnog akta o programu

Obzor 2020.: „Obrazloženje i dodana vrijednost Unije”). Usmjeravanjem samo na poduzeća koja

svoje poslovanje temelje na znanju davala bi se prednost gospodarstvima s većim udjelom poduzeća

koja svoje poslovanje temelje na znanju, a u nepovoljniji položaj stavljala gospodarstva s manjim

udjelom takvih poduzeća, čime bi se povećavale nejednakosti među gospodarstvima. S obzirom na

područje primjene instrumenta na prostoru cijelog EU-a, Jamstveni instrument InnovFin za MSP-

ove trebao bi pomoći u smanjivanju tih razlika na najmanju moguću mjeru.

Komisija smatra da upotreba „utemeljenog na znanju” kao pokazatelja za „utemeljenog na

inovacijama” čini pojednostavnjenje koje nije u skladu s prethodno navedenim priznanjem

zakonodavca. Europski revizorski sud potom primjenjuje tu pojednostavnjenu definiciju

6 Priručnik iz Osla, ISBN 92-64-01308-3

11

utemeljenosti na inovacijama kao referentno mjerilo za usporedbu uspješnosti Jamstvenog

instrumenta InnovFin za MSP-ove s drugim programima potpora.

95. Važan čimbenik u većem usmjeravanju na poduzeća koja svoje poslovanje temelje na znanju

bio je usavršen skup kriterija prihvatljivosti u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove

u usporedbi s Instrumentom za podjelu rizika.

97. Komisija primjenjuje standardizirani sustav evaluacije u kojem je učinkovitost jedan od kriterija

koje se procjenjuje. Međutim, on nije bio izrađen posebno za financijske instrumente s dugim

provedbenim razdobljima.

Komisija ne smatra prikladnim mijenjati svoj postojeći okvir za evaluaciju kojim su obuhvaćene

sve njezine aktivnosti jer bi to bilo protivno ciljevima pojednostavnjenja i racionalizacije. Unatoč

tome, kao dopunu standardnim evaluacijama i ex ante procjenama, Komisija će nastaviti s

primjenom metodologije primijenjene u Studiji o skupini zemalja CESEE7 i u studiji Europskog

revizorskog suda te će proširiti područje primjene te evaluacije na dodatne zemlje.

Kao što priznaje i Europski revizorski sud, dobivanje primarnih podataka i relevantnih usporedivih

podataka složen je i dugotrajan posao te ga je moguće provesti samo za tržišta za koja su takvi

podaci dostupni.

99. Komisija želi istaknuti da je određivanje trenutka provođenja evaluacija i njihova područja

primjene propisano temeljnim zakonodavstvom.

102. Iako još uvijek ne postoji metodologija za završnu evaluaciju, Komisija želi istaknuti da je

objavljena privremena evaluacija 8 kojom je obuhvaćen Jamstveni instrument InnovFin za MSP-

ove.

103. Unutar proračunskih i kadrovskih ograničenja, Komisija može razmotriti predlaganje

zajedničkih evaluacija za više financijskih instrumenata EU-a u budućnosti. Međutim, postojećim

zakonodavnim zahtjevima propisane su zasebne evaluacije za svaki program.

104. Dostavljanje podataka moglo bi se predvidjeti u skladu s primjenjivim zakonodavstvom i

sporazumom između zaduženih subjekata i financijskih posrednika.

Komisija će istražiti, zajedno sa zaduženim subjektima, razmjer i načine u okviru kojih bi se podaci

mogli učiniti dostupnima za potrebe istraživanja.

105. Komisija priznaje da bi moglo biti korisno dati izraditi takvu metodologiju i istražit će bi li se

moglo izraditi dovoljno ispravnu metodologiju te prikupiti pouzdane podatke. Međutim, u početnoj

analizi Komisije ukazalo se na zabrinutosti oko toga bi li takvom metodologijom bilo moguće

provesti analizu podjele implicitne subvencije između ponuditelja i korisnika.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

106.

– Veličina instrumenata određena je na temelju: i. tržišnih nedostataka utvrđenih ex ante

procjenom, ii. temeljnog akta koji je donio zakonodavac, te iii. dostupnosti proračunskih sredstava.




8 Privremena evaluacija financijskih instrumenata u okviru programa Obzor 2020, Završno izvješće, izradio: The Centre for

Strategy & Evaluation Services LLP (Centar za strategiju i usluge ocjenjivanja – CSES)

12

- Svi korisnici Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove koje je Europski revizorski sud

analizirao bili su usklađeni s kriterijima prihvatljivosti za inovacije.

- Veliki potencijal za izvrsnost nije jedini cilj dužničkog instrumenta u okviru Uredbe (EU)

br. 1291/2013 o programu Obzor 2020.

- Komisija pruža procjenu isplativosti u svojoj evaluaciji svih instrumenata jer se to zahtijeva

standardiziranim okvirom za evaluacije.

107. Komisija procjenjuje tržišne potrebe i način na koji se različitim jamstvenim instrumentima

EU-a može najbolje odgovoriti na te potrebe u određenom trenutku i na temelju informacija

dostupnih u ovom trenutku za pripremu novih instrumenata. Međutim, pri analiziranju tih tržišnih

potreba za buduće programe Komisija ne može znati koji će se instrumenti provoditi u budućnosti

na nacionalnoj i regionalnoj razini te može jedino temeljiti svoju procjenu na pretpostavci o

nacionalnoj i regionalnoj intervenciji. Savršena koordinacija s nacionalnim tijelima stoga nije

moguća. Unatoč tome, za programsko razdoblje 2014. – 2020. u zakonodavnom okviru za

financijske instrumente koji se sufinanciraju iz strukturnih fondova predviđeni su jasni zahtjevi u

pogledu ex ante procjena koji moraju uključivati procjenu „usklađenost[i] s ostalim oblicima javnih

intervencija usmjerenih na isto tržište” (članak 37. stavak 2. točka (b) Uredbe o zajedničkim

odredbama).

109. Vidi odgovor Komisije na 1. preporuku točku (b).

1. preporuka – Procjena tržišnih potreba i prikupljanje podataka o troškovima upravljanja

a) Prihvaćeno:

Kako je navedeno u dokumentu za razmatranje o budućnosti financija EU-a potrebno je osigurati

bolju komplementarnost između financijskih instrumenata na razini EU-a i instrumenata kojima

upravljaju države članice u okviru kohezijske politike.

Što se tiče procjena tržišnih nedostataka, upotrebljavat će se najbolji dostupni podaci u trenutku

provođenja ex ante procjene, a ako ne postoje dostupni tržišni podaci, nastavit će se upotrebljavati

primjerena stručna prosudba.

b) Prihvaćeno:

Komisija već poduzima razumne napore kako bi prikupila informacije o troškovima upravljanja

koje se temelje na zakonito dostupnim informacijama te namjerava pojačati svoje napore u tom

pogledu. Međutim, moglo bi biti teško dobiti takve podatke iz nacionalnih programa te ti podaci

možda neće biti izravno usporedivi i relevantni. Osim toga, uz element troška, primjerena razina

naknada odredit će se uzimajući u obzir element poticaja za isplatu naknada koji se zahtijeva u

skladu s Financijskom uredbom.

110. Analiza u ovom izvješću temelji se na usmjeravanju na samo ona poduzeća koja ne bi dobila

zajam od komercijalnih zajmodavaca. Međutim, temeljnom Financijskom uredbom zahtijeva se

rješavanje „tržišnih nedostataka ili neoptimalnih ulagačkih situacija”.


kreditnoj sposobnosti / procjeni rizika. Samo poduzeća s najvišim ocjenama mogu dobiti financijska

sredstva bez bilo kakve upotrebe kolaterala. Poduzeća s vrlo niskim ocjenama bit će odbijena i neće

im se ponuditi nikakvo financiranje.





13



Komisija napominje da se nalazi Europskog revizorskog suda odnose samo na ograničeni uzorak

operacija te je moguće da nisu primjenjivi na cijeli skup korisnika instrumenata. Ona smatra da se

zbog pooštrenih zahtjeva u pogledu ex ante prihvatljivosti u okviru Instrumenta kreditnog jamstva u

usporedbi s prethodnim instrumentima, znatno povećao broj poduzeća koja se podupiru, a koja

imaju ograničen pristup financiranju. Za Instrument kreditnog jamstva Europski revizorski sud

zaključuje da bi 50 % MSP-ova iz njegova uzorka naišlo na poteškoće u dobivanju pristupa

financiranju. Komisija je o istom uzorku zaključila da bi 73 % MSP-ova naišlo na poteškoće u

dobivanju pristupa financiranju u primjerenim uvjetima (dostatno financiranje).

111. Komisija smatra da se informacije potrebne za procjenu je li financiranje postalo dostupno

poduzećima bez pristupa dostatnom financiranju mogu prikupiti jedino od samih poduzeća.

Komisija je morala razmotriti kako uspostaviti sustav praćenja koji je isplativ i kojim se ne stvara

neopravdano administrativno opterećenje za MSP-ove. Stoga se učestalost postojećeg sustava

praćenja za Instrument kreditnog jamstva smatra primjerenom.

112. Instrumenti su pomogli rješavanjem problema povećane rizičnosti kreditiranja MSP-ova čime

su bankama osigurali mogućnost da nastave financirati MSP-ove u razdoblju krize. Ti instrumenti

dopunjuju se drugim mjerama drugih subjekata, primjerice, Europske središnje banke ili Europske

investicijske banke, koje su usmjerene na pružanje likvidnosti.

Vidi i odgovore na odlomke 70. – 77.

2. preporuka – Usmjeravanje na poduzeća kojima je potrebno jamstvo

a) Prihvaćeno:

Komisija se trenutačno ne nalazi u poziciji da može preuzimati obveze za sljedeće programsko

razdoblje. Međutim, ako bi se odlučilo o predlaganju instrumenata sljednika za inovacije, Komisija

će nastaviti osmišljavati takve instrumente u skladu s temeljnim aktima koje je donio zakonodavac.

U tom će slučaju ti instrumenti imati, kao što je slučaj i s trenutačnim instrumentima obuhvaćenima

ovim izvješćem, kriterije prihvatljivosti za krajnje primatelje koji će biti u potpunosti usklađeni s

temeljnim aktima.

b) Djelomično prihvaćeno:

Financijskom uredbom zahtijeva se usmjeravanje na MSP-ove suočene s tržišnim nedostacima ili

neoptimalnim ulagačkim situacijama. Komisija smatra da se to odnosi ne samo na dostupnost

financiranja, već i na poboljšane uvjete (niža cijena, dulji rok dospijeća, smanjeni zahtjevi u

pogledu kolaterala i dostupnost proizvoda koji inače ne bi bili u ponudi). Omogućivanje

poboljšanih uvjeta financiranja krajnjim korisnicima zahtijeva suradnju sa svim sudionicima u lancu

koji provode financijski instrument što uključuje privatne i javne posrednike.

c) Odbačeno:

Zahtjevom u pogledu praćenja velikog broja transakcija MSP-ova na godišnjoj razini

provjeravanjem i procjenom podataka koje čuvaju financijski posrednici uvelo bi se neopravdano

administrativno opterećenje za financijske posrednike i MSP-ove i ono ne bi bilo ni isplativo.

Međutim, Komisija će nastaviti zahtijevati redovito ex post izvješćivanje (češće od jednom

godišnje) i zahtijevat će praćenje svih financijskih posrednika kako bi se osigurala usklađenost s

ugovornim zahtjevima u pogledu prihvatljivosti pri pružanju financiranja. Komisija s pomoću

ugovornih zahtjeva u pogledu prihvatljivosti osigurava da financiranje bude dostupno samo ciljanim

primateljima, u skladu s pravnom osnovom.

14

114. Sva analizirana poduzeća u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove usklađena

su s barem jednim kriterijem prihvatljivosti za inovacije.

3. preporuka – Usmjeravanje na visokorizične inovacije

a) Prihvaćeno:

Komisija se trenutačno ne nalazi u poziciji da može preuzimati obveze za sljedeće programsko

razdoblje. Međutim, ako bi se odlučilo o predlaganju instrumenata sljednika za inovacije, Komisija

će nastaviti osmišljavati takve instrumente u skladu s temeljnim aktima koje je donio zakonodavac.

U tom će slučaju ti instrumenti imati, kao što je slučaj i s trenutačnim instrumentima obuhvaćenima

ovim izvješćem, kriterije prihvatljivosti za krajnje primatelje koji će biti u potpunosti usklađeni s

temeljnim aktima.

Veličina potencijalnih instrumenata sljednika ovisit će o:

- tržišnim nedostacima utvrđenima ex ante procjenom,

- temeljnim aktima koji je donio zakonodavac, i

- dostupnosti proračunskih sredstava.


Ne dovodeći u pitanje rezultate procjena tržišta koje treba provesti, Komisija smatra da u području

istraživanja i inovacija postoji niz različitih posebnih vrsta tržišnih nedostataka, među kojima je i

nedostatak potpore za visokorizične inovacijske aktivnosti te da bi se u okviru potencijalnog

sljednika Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove trebalo pojačano, no ne i pretežno,

podupirati MSP-ove i mala poduzeća srednje tržišne kapitalizacije koji se bave visokorizičnim

inovacijskim aktivnostima. Komisija priznaje postojanje potrebe za preispitivanjem kriterija

prihvatljivosti kako bi se osiguralo povećanje udjela inovativnih poduzeća koja se bave

visokorizičnim inovacijskim aktivnostima.

115. Komisija primjenjuje standardizirani sustav evaluacije u kojem je učinkovitost jedan od

kriterija koje se procjenjuje. Međutim, on nije bio izrađen posebno za financijske instrumente s

dugim provedbenim razdobljima.

Komisija ne smatra prikladnim mijenjati svoj postojeći okvir za evaluaciju kojim su obuhvaćene

sve njezine aktivnosti jer bi to bilo protivno ciljevima pojednostavnjenja i racionalizacije. Unatoč

tome, kao dopunu standardnim evaluacijama i ex ante procjenama, Komisija će nastaviti s

primjenom metodologije primijenjene u Studiji o skupini zemalja CESEE9 i u studiji Europskog

revizorskog suda te će proširiti područje primjene te evaluacije na dodatne zemlje.

4. preporuka – Poboljšanje sustava za evaluaciju

a) Prihvaćeno:

Što se tiče Programa za konkurentnost i inovacije (CIP 2007. – 2013.), predviđena je ex post

evaluacija (uključujući procjenu Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima) na temelju

standardnog okvira za evaluacije Komisije. Kako bi evaluacija bila sveobuhvatna ona će biti

dopunjena ekonometrijskom studijom o učinku na dva tržišta koja još nisu analizirana u slučaju

instrumenta koji je prethodio Instrumentu kreditnog jamstva.




15


Komisija priznaje da bi moglo biti korisno dati izraditi takvu metodologiju i istražit će bi li se

moglo izraditi dovoljno ispravnu metodologiju te prikupiti pouzdane podatke. Međutim, u početnoj

analizi Komisije ukazalo se na zabrinutosti oko toga bi li takvom metodologijom bilo moguće

provesti analizu podjele implicitne subvencije između ponuditelja i korisnika.

c) Odbačeno:

Bilo bi teško provesti smislenu zajedničku evaluaciju financijskih instrumenata koji su provedeni u

okviru dvaju različitih programa jer programi na kojima se ti instrumenti temelje imaju različite

ciljeve. Okvir za evaluaciju za oba programa već postoji i ugrađen je u temeljne akte tih dvaju

programa.

Komisija će izvan postojećeg okvira za evaluaciju dodatno procijeniti postojeće i bivše jamstvene

instrumente s obzirom na njihov učinak.

d) Djelomično prihvaćeno:

Dostavljanje podataka moglo bi se predvidjeti u skladu s primjenjivim zakonodavstvom i

sporazumom između zaduženih subjekata i financijskih posrednika.

Komisija će istražiti, zajedno sa zaduženim subjektima, razmjer i načine u okviru kojih bi se podaci

mogli učiniti dostupnima za potrebe istraživanja.

Komisija će načine za omogućivanje dostupnosti podataka istražiti do kraja 2019.

Događaj Datum

Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 15.3.2016

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)

24.7.2017

Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 7.11.2017

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima

24.11.2017

U ovom se izvješću ispituje je li s pomoću kreditnih jamstava EU a manjim poduzećima omogućen pristup financiranju i time pružena potpora njihovu rastu i inovacijama. Sud je utvrdio da su zahvaljujući Instrumentu kreditnog jamstva poduzeća koja su primila potporu zabilježila veći rast u smislu ukupne imovine, prodaje, ukupnih izdataka za plaće i produktivnosti. Međutim, Jamstveni instrument InnovFin za MSP ove nije bio dovoljno usmjeren na poduzeća koja se bave aktivnostima u području inovacija s velikim potencijalom za izvrsnost. Osim toga, u slučaju obaju instrumenata mnogim poduzećima u stvarnosti nije bilo potrebno jamstvo. Iako su se aktivnosti evaluacije poboljšale, i dalje postoji niz nedostataka. Sud iznosi niz preporuka Europskoj komisiji s ciljem boljeg usmjeravanja jamstava na održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju, kao i na poduzeća koja su u većoj mjeri inovativna. Sud također naglašava važnost isplativosti uzimajući u obzir činjenicu da u državama članicama već postoje slični instrumenti.

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx Internetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors

1977 - 2017

Date post:	25-Feb-2021
Category:	Documents
Upload:	others
View:	0 times
Download:	0 times

Loan portfolio guarantees - European Court of Auditors · 2019. 9. 23. · Komisija je za...

Documents