8/17/2019 Mario Descentraliza y Municipios http://slidepdf.com/reader/full/mario-descentraliza-y-municipios 1/37 1 DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y TAREAS DEL MUNICIPALISMO COLECCIÓN IDEAS Mario Rosales 1 Año 12 Nº 120 Julio 2011 1 Experto en Descentralización y Desarrollo Local. Consultor del Observatorio Latinoamericano de la Descentralización. de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones, FLACMA ( [email protected]). Este texto se basa en los 2 informes mundiales sobre descentralización de CGLU y otros documentos que se citan. No obstante, parte de la información ha sido actualizada y los juicios son de responsabilidad del autor.
“Los primeros esfuerzos de descentralización derivan de imperativos endógenos ypresiones internas: pluralidad étnica, tensiones religiosas, crisis económicas,demandas de las minorías por participación y representación, presión paramejorar la gestión territorial. Más adelante, entran en juego factores exógenos,
como redes mundiales que buscan limitar los poderes de los gobiernos centrales yalientan a nuevos actores a participar en un ámbito internacional globalizado. Supropagación actual se relaciona con la "tercera ola de la democratización”donde, desde 1970 en adelante, más de 30 países inician procesos dedescentralización y democratización. Otro factor de propagación son lasorganizaciones internacionales -como el Banco Mundial y la Unión Europea- queexigen reformas descentralizadoras a quienes desean trabajar con ellos”.
Comité de Descentralización y Autonomía Local de la CGLU
1. INTRODUCCIÓN: EL MUNICIPIO, HISTÓRICO AGENTE DEL DESARROLLO LOCAL
El municipio -con ese u otro nombre- es la forma natural de autogobierno que sedan las comunidades que habitan en un territorio preciso. Según la tradición y lapráctica latinoamericana, los componentes básicos de la institución municipal
son un territorio, una población, una cultura y un gobierno local. Pero el territorioes mucho más que un simple espacio físico y constituye un medio ambientecomplejo; la población trasciende la cantidad de habitantes siendo unacomunidad con relaciones sociales y políticas dinámicas; en tanto que la culturarepresenta la acumulación histórica de saber generado por la sociedad localactuando sobre su territorio.
COMPONENTES DEL MUNICIPIO
Un territorio o espacio físico, que posee las características particulares y exclusivas deuna conformación geográfica única. Uno o varios climas; fuentes de agua y riquezasminerales; riquezas naturales vivientes como flora y fauna locales. Este conjuntofunciona sistémicamente, dando lugar a un medio ambiente específico con rasgospropios y equilibrios delicados, que es necesario respetar, preservar y valorizar.
Una población, que más que una mera cantidad de personas, es una comunidadlocal con una estructura social compleja y dinámicas sociales, culturales ydemográficas particulares, conformada por actores e instituciones variadas, queoriginan una sociedad con identidades, intereses y organización compleja. Lasorganizaciones y relaciones de confianza establecidas conforman el capital social delterritorio.
Una cultura en su sentido amplio, es decir, saber acumulado por la interacciónconstante entre la población y el territorio. La vida local ha generado un idioma,dialecto o sus variantes; se han creado formas de alimentación en base a losproductos de la zona (comida típica); hay viviendas y construcciones adaptadas alclima existente (patrimonio arquitectónico); y se han desarrollado costumbres, hábitosy técnicas propias (patrimonio cultural). La cultura genera una identidad, que permiteque los grupos humanos que allí habitan se distingan de otras comunidades,desarrollando una autovaloración positiva de sí mismos.
Una institucionalidad, dentro de la cual operan formas locales de gobierno,compatibles con las usanzas y normas del país, que expresan idiosincrasia y relaciones
de poder, representando a los diversos actores y grupos sociales del territorio.Elaboración propia
Municipio y principio de subsidiariedad
En síntesis, el municipio es una entidad viva, asentada en un medio ambientecomplejo y delicado, donde habita un conjunto humano dinámico, creador de
saber y cultura, que articula recursos materiales, capital social, humano y técnicopara generar riqueza y lograr un desarrollo endógeno autogenerado, de modode alcanzar niveles adecuados de progreso y bienestar. Igualmente, la sociedadlocal posee una historia, expresión del quehacer de sus actores en el tiempo, yuna institucionalidad particular, que incluye al gobierno local. Incluso un
municipio pequeño posee una realidad multidimensional, única y altamentecompleja.
La alta complejidad de la vida local, sus particularidades únicas y la dinámicaimprevisible de cada proceso territorial -más el hecho de que este se desarrolla endemocracia- son recogidos por el principio de subsidiariedad, que establece queaquello que la comunidad y su gobierno local pueden resolver por sí mismos debeser realizado sin otra intervención del gobierno nacional que la de apoyar ycomplementar. El principio de subsidiariedad – incorporado en variasconstituciones europeas- contiene varios enunciados que reivindican los derechos
primarios de las comunidades y sus gobiernos locales para ocuparse de susasuntos propios, evitando intervenciones tempranas o excesivas de los poderesnacionales o internacionales.
En este sentido, históricamente los municipios constituyen un genuino agente dedesarrollo local avalado por sus múltiples intervenciones en favor de la poblacióndel territorio tanto para resolver sus problemas, como para proveerla de ciertosservicios básicos. En la actualidad sabemos que los gobiernos locales resuelvenproblemas, prestan servicios y, además, estimulan y facilitan el desarrollo local.Habiendo sido debilitados durante décadas, es conveniente devolverlescompetencias, recursos y autonomía para que ejerzan mejor sus tareas. Es decir,
es necesario descentralizar en el sentido político, administrativo y fiscal deltérmino.
2. CENTRALISMO Y PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA
América Latina es un continente históricamente concentrado. El centralismocolonial cede en parte durante la independencia, cuando los cabildos abiertosde las principales ciudades asumen posturas emancipadoras contra los paísescoloniales. Durante el siglo XIX, en las nacientes naciones se suceden guerras yconflictos internos que confrontan a grupos sociales con intereses diversos. A lolargo del siglo XX, los emergentes países refuerzan la centralización política yeconómica en desmedro de las entidades intermedias y los municipios. Despuésde la Segunda Guerra Mundial, la planificación nacional y la política de
sustitución de importaciones mantienen las políticas centralistas que sólomenguan el último tercio del siglo, por efecto de sucesivas crisis económicas,políticas y de procesos de democratización.
El Principio de subsidiariedad
El primer postulado del principio de subsidiariedad establece que “el Estadointerviene sólo cuando la sociedad no es capaz resolver sus necesidades por símisma y sólo tanto como sea necesario”... con claridad el Estado no debe intervenirsi la sociedad puede resolver un asunto por sí misma.
El segundo postulado del principio de subsidiariedad establece que “cuando elEstado interviene, lo debe hacer el nivel más cercano a la población: el nivel local”. Muchas competencias que hoy se ejercen desde dependencias nacionales, hansido localmente asumidas por la sociedad desde sus orígenes.
El tercer postulado del principio de subsidiariedad establece que: “cuando elgobierno de ámbito local no puede asumir las competencias que le son inherentes,lo hace un gobierno de ámbito mayor”. Evidentemente, no todos los municipioscuentan con las capacidades necesarias para impulsar los diferentes procesos dedesarrollo desde los gobiernos locales y por tanto no logran asumir las
competencias que la legislación establece.
Finalmente, el cuarto postulado del principio de subsidiariedad establece que:“cuando interviene un ámbito superior de gobierno, éste debe crear lascapacidades necesarias para que asuma las competencias el ámbito al que lecorresponde”. Este postulado debe dar lugar al desarrollo de capacidades locales,es decir transferir fortalezas, conocimientos, instrumentos y recursos para desarrollarel capital social de la localidad para que asuma con creciente eficiencia lascompetencias que la ley le asigna.
Ugarte, Álvaro, en “El proceso de descentralización en el Perú: logros y agenda
No existen fórmulas o recetas que garanticen el éxito de la descentralización. Sinembargo, hay beneficios:
1. Eficiencia administrativa. Es muy difícil encontrar la escala ideal para proporcionarcada servicio público, pero es importante asignar a cada nivel de gobierno lastareas que puede llevar a cabo más eficientemente (principio de subsidiariedad).
2. Control, equilibrio y transparencia. La existencia de poderes públicos autónomospromueve la estabilidad, ya que las políticas son elaboradas por un mayor númerode participantes involucrados y con derecho a expresar opinión. Los controles ybalances pueden darse en forma vertical, debido a que el control ejercido porunos poderes sobre otros aumenta la transparencia.
3. Participación y democracia. La creación de nuevos espacios políticos permite anuevos grupos ser incluidos, lo que a su vez amplía y refuerza la democracia y
legitima al Estado.
4. Distribución de poder y estabilidad. La descentralización permite la distribución delpoder entre diferentes sectores sociales, lo que promueve la estabilidad del sistemamediante la incorporación de mecanismos para controlar la redistribucióndemocráticamente el poder.
5. Desarrollo económico. La descentralización promueve un desarrollo territorial másequilibrado, por la autonomía de la gestión. En un contexto de globalizacióneconómica y cultural la flexibilidad de los gobiernos locales y regionales permitediseñar y posibilita el desarrollo territorial endógeno.
6. Preferencias y tamaños. Los gobiernos locales y regionales tienen más y mejorinformación sobre las necesidades ciudadanas, son capaces de identificarlas ydecidir acerca del orden de prioridad y manera de satisfacerlas. El tamaño de lospaíses y sus niveles de descentralización dependen de la relación entre laseconomías de escala (lo cual favorecería la existencia de grandes estadoscentrales) y la heterogeneidad de la población y sus necesidades (que favorece laexistencia de pequeños estados y fomenta la descentralización).
7. Competencia y dinamismos. En ambientes democráticos, la competencia entre losdiferentes niveles de gobierno evita crear impuestos innecesarios y limita lasacciones negativas para la población. Los territorios bien gestionados sondinámicos y atraen población (“votar con los pies”).
8. La cohesión social. La prestación de servicios públicos a nivel de los ciudadanosfavorece la cohesión social. En los últimos años, la justificación de ladescentralización ha pasado de estar más basada en cuestiones de identidad acentrarse en las mejoras económicas y sociales.
9. Laboratorios de la innovación y creación de los líderes. Los territorios pequeños
Durante las décadas de los 80 y 90, la transición democrática en varios paísescombina reformas del Estado con descentralización, aunque también seliberalizan las economías y reduce el gasto estatal. Hay varias oleadas
descentralizadoras: una más económica y neoliberal, otra que enfatiza losaspectos sociales y democráticos2. La primera surge a partir de los 80, en uncontexto de crisis de la deuda y alta inflación y busca reducir el tamaño de laadministración central del Estado, eliminar el déficit fiscal y potenciar elmercado. Las economías enfrentan ajustes estructurales, se transfiere laprestación de ciertos servicios a los gobiernos subnacionales y se privatizan otros,incluidas algunas grandes empresas estatales.
Aunque la situación varía de un país a otro, este primer ciclo de políticas nogenera los resultados esperados y produce severos problemas sociales,económicos y políticos, como lo expresa el caso chileno. La segunda opcióndescentralizadora se desarrolla desde la década de los 90, en medio de crisisfinancieras y sociales que afectan a la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, México,Perú y Venezuela. Se integran estrategias correctoras del paradigma neoliberal,que incluyen políticas sociales y mayor preocupación por el desarrollodemocrático y la participación ciudadana.
Desde la década de los 80 los regímenes autoritarios son reemplazadospaulatinamente por gobiernos nacionales democráticos, que estimulan laelección popular de las autoridades locales. Si bien en 1980 en pocos países seelegía a los alcaldes y concejales, en la actualidad todas las naciones poseen
gobiernos municipales electos por sufragio universal. La mayor parte de los paísesdemocratiza y reforma sus Estados mediante progresivas transformacionesinstitucionales, políticas y jurídicas de las cuales forman parte la descentralizacióny el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales3.
2 Finot, Iván, 2001 y Wiesner, Eduardo 2003.
3 Valadés; Diego y Serna José María, 2000; Carbonell, Miguel 2004; Fix Héctor y Valencia Salvador, 2005.
constituyen laboratorios para la experimentación de políticas y alientan lainnovación. Es más sencillo aplicar nuevas políticas en pequeña escala y, una vezlogrado su éxito, aplicarlas en territorios mayores. Las políticas locales y regionalesgeneran ambientes que atraen a personas con talento en gestión.
10. Promoción de la paz. Los procesos de descentralización son un mecanismoadecuado para reducir los conflictos culturales y aplicar políticas étnicas,garantizando la participación política, la defensa de las minorías y la eficazdistribución de los recursos.
Comisión de Descentralización y Autonomía Local de la CGLU
No obstante, la profundidad de las reformas y su impacto difieren notablementede un país a otro. Mientras que las federales Argentina, Brasil, México refuerzan alos gobiernos intermedios, los países unitarios amplían el rol de los municipios yvarios de estos últimos crean gobiernos intermedios electos en las regiones odepartamentos, como acontece en Colombia, Perú, Bolivia y Paraguay, con una
mixtura interesante entre federalismo y régimen unitario.
El concepto de descentralización
Existe cierto consenso entre los expertos en distinguir ciertos tipos dedescentralización tales como descentralización política o devolución, descentralización administrativa o desconcentración, además de ladescentralización fiscal o de los recursos financieros. En la prácticalatinoamericana se combinan diversas modalidades de traspaso, generalmente
con competencias compartidas entre diversos niveles de gobierno y conparticipación de privados y organizaciones de la sociedad civil en la gestión realde los servicios. Se suele distinguir entre:
Descentralización administrativa o desconcentración, en que una unidadadministrativa del Estado delega de modo subordinado la operación de unservicio. Ciertos gobiernos nacionales han traspasado la administración dealgunos servicios – como la educación, la salud y los subsidios sociales en Chiledurante los años 80- a los municipios, reteniendo el nivel central la capacidadde decidir acerca de los contenidos y características de los servicios prestados.
Descentralización política o devolución, donde una unidad administrativaestatal central transfiere sus atribuciones y recursos a una administración localdotada de autonomía. En este caso, los municipios reciben la competencia ylos medios, pero también desarrollan las capacidades de decidir de modoautónomo acerca de cómo administrar la función o competencia de acuerdoa las particularidades locales. En el caso de la gestión del impuesto territorial opredial en Paraguay o Costa Rica, traspasado desde el gobierno central a lasmunicipalidades, que ha implicado importantes incrementos de los recursoslocales, en la medida en que hay un esfuerzo fiscal municipal.
Privatización, que implica el traspaso de actividades públicas de producciónde bienes y servicios al sector privado, sea en concesión a largo plazo o conventa de la empresa, cuando los agentes privados poseen capacidades paragestionar eficazmente y con costos socialmente razonables. El gobiernonacional, intermedio o local mantienen sus facultades fiscalizadoras.
Participación, autogestión o cogestión. Supone la incorporación de losempleados y la comunidad de usuarios en la toma de decisiones, ejecuciónde la prestación y supervisión de la misma. En el complejo mundo actual esbásico incorporar a los usuarios en la gestión de los servicios. Es el caso dealgunas comunidades educativas en Centroamérica o en los Estados Unidos.
O de los servicios de recolección de residuos, que recurren de modo crecientea los usuarios para lograr la separación de los desechos y reducir su volumen.
¿Qué entendemos por descentralización?
El concepto de descentralización genera acuerdo, pero no consenso. Definimos ladescentralización como: “proceso de reorganización del Estado y transferencia gradual decompetencias originalmente realizadas por el gobierno central -acompañada de los recursoscorrespondientes -hacia otras esferas de gobierno (estados federales, gobiernos regionales oprovinciales y gobiernos municipales)”. Existen diferentes tipos y formas:
Tipos de descentralización:
Descentralización política: delegación del poder político, autoridad y recursos hacia losniveles subnacionales de gobierno, que representa y debe rendir cuentas a la poblaciónlocal que asignó el poder.
Descentralización administrativa: transferencia desde el Estado central hacia sus extensionesadministrativas locales -o a autoridades del gobierno local- de determinadas capacidadesde planificación y gestión de asuntos concretos, sin perder la potestad de exigir rendición decuentas hacia el nivel central de gobierno.
Descentralización fiscal: redistribución de recursos del gobierno central a los nivelessubnacionales de gobierno y de la capacidad de decisión de usar estos recursos de manera
eficaz mediante una gestión financiera transparente.
Formas de descentralización:
Devolución: descentralización política referida a la total transferencia de responsabilidades,toma de decisiones, recursos y generación de ingresos hacia una autoridad pública localautónoma, independiente respecto de su autoridad, con potestad legal reconocida dentrode los límites geográficos donde ejerce autoridad y desempeña funciones públicas.
Delegación: tipo de descentralización administrativa, referida a la redistribución deresponsabilidades administrativas a las unidades del gobierno u organismos que no sondependencias de la autoridad central, respetando la rendición de cuentas al Estado central.
Desconcentración: el Comité de Descentralización y Autonomía Local de CGLU consideraque la desconcentración no es un modo de descentralizar, y sólo es una dispersión territorialdesde el poder central de ciertas transferencias administrativas de responsabilidades delgobierno central a las estructuras públicas locales, manteniéndose siempre la responsabilidaddel gobierno local respecto y hacia el gobierno central.
Comité de Descentralización y Autonomía Local de la CGLU
Visión de síntesis de la descentralización en América Latina
Desde la década de los 80 hasta ahora, los procesos de descentralización se hanaplicado prácticamente en todos los países de América Latina, si bien suprofundidad, resultados y consecuencias varían de un país a otro. Ello refleja lasdiferencias de grado de desarrollo, tamaño del Estado, fecha de inicio de ladescentralización y otros factores particulares propios de cada país. Una síntesisapretada del proceso es la siguiente:
Los gobiernos locales de Colombia y Brasil – países pioneros de ladescentralización- movilizan ahora importantes recursos, gozan de autonomía,prestan servicios clave y promueven el desarrollo.
Indicadores de descentralización en América Latina por países
Chile desconcentra durante los 80 y descentraliza la primera mitad de los 90.Luego el proceso de descentralización se estanca.
En Argentina la descentralización favorece básicamente a los gobiernosprovinciales y los municipios quedan en gran medida al margen.
Bolivia y Ecuador, desde 1994 y el año 2000 respectivamente, redistribuyenrecursos y trasladan competencias a los gobiernos municipales, avanzandofuertemente en la descentralización.
En Perú, la descentralización de los 80 se revierte bajo Fujimori y se recuperadesde el 2000.
En Venezuela, la descentralización de los 90 es corregida por reformas queafectan el nivel local: ahora hay una recentralización sutil, con menor
autonomía y recursos para los municipios. Uruguay crea recientemente el nivel municipal, que separa a las juntas locales
de los departamentos, conformando 89 municipios y dando lugar a tresniveles de gobierno.
En Paraguay, pese a los avances de los 90, la descentralización continúasiendo incipiente.
México avanza en un “nuevo federalismo”, mediante la aper tura del sistemapolítico y la alternancia democrática. Pero las reformas jurídicas y financieras
favorecen a los gobiernos estaduales y los progresos prácticamente noalcanzan el nivel municipal.
Situación actual de la descentralización en los países de América Latina
País:nicio de laescentrali
zación alos
municipios
Situación actual de la descentralización y temas de la agendanacional
1. Argentina ---- Estancada. No es tema prioritario en la agenda política actual.2. Bolivia 1994 En revisión. Adecuación de las leyes descentralizadoras a la nueva
Constitución.3. Brasil 1988 Descentralización consolidada no es prioridad de la agenda
política actual.4. Chile 1990 Estancada desde mediados de los 90. No es tema de la agenda
política actual.5. Colombia 1986 Tendencias a la recentralización por crisis fiscal y conflicto armado.6. Costa Rica 2001 Ley descentralizadora. Dilema: ¿Cómo traspasar las competencias
Los países centroamericanos y del Caribe evolucionan más lentamente, desde fines delos 90 y durante la década del 2000.
Guatemala y Nicaragua aprueban leyes de descentralización, en tantoHonduras y El Salvador incrementan las transferencias financieras a losmunicipios.
Costa Rica introduce la elección popular de alcaldes en 2002, pero no setransfieren nuevos recursos a los municipios, pese a que la ley así lo determina;
Panamá registra avances menores: se eleva a rango constitucional ladescentralización, pero la ley que la aplica no entra aún en vigencia.
En República Dominicana la descentralización está en la agenda pública y laley establece el incremento de los recursos municipales, pero este traspaso serealiza con lentitud.
Cuba permanece centralizada y Haití confronta un severo problema degobernabilidad.
7. Ecuador 1997 En revisión: ajustes de las leyes descentralizadoras a la nuevaConstitución.
8. El Salvador 1992 Hay normativa descentralizadora y demandas por incremento derecursos.
9. Guatemala 2002 Estancada. No es tema de la agenda política nacional actual.10.Haití 1987 Detenida. Crisis general del sistema político e institucional nacional
y local.11.Honduras 1993 Pospuesta por crisis política. Debate por municipalización de
educación pública12.Nicaragua 2003 Recentralización por conflicto político: menos poder y recursos
municipales.13.México ---- Gobiernos estaduales y del Distrito Federal fortalecidos, municipios
afuera.14.Panamá 2004 Detenida. La ley de descentralización ha sido suspendida por el
gobierno actual.15.Paraguay 1992 Mayores transferencias a los municipios. ¿Cómo fortalecer la
gestión municipal?16.Perú 2002 En proceso, pero municipios reclaman por reducción en la entrega
de recursos.17.R.Dominicana
2003 No se cumple ley que asigna 10% del presupuesto nacional a losmunicipios.
18.Uruguay 1996 Creación de 89 gobiernos municipales como tercer nivel degobierno.
19.Venezuela 2005 Recentralización y debilidad municipal por el agudo conflictopolítico.
Fuente: Fichas de países Observatorio Latinoamericano de la Descentralización. Elaboración:M. Rosales
En Bolivia y Ecuador la descentralización ha logrado avances importantes en losaños recientes, pero los gobiernos locales deben adecuarse a las nuevasconstituciones vigentes. Colombia, país pionero, enfrenta ahora tendenciasrecentralizadoras, presionada por la crisis fiscal y el conflicto armado. Venezuelaajusta sus estructuras y reduce los recursos y autonomía de sus municipios.
3. LOGROS, LÍMITES Y APRENDIZAJES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICALATINA
En el periodo en el cual se realizan los procesos de descentralización se logranimportantes resultados que profundizan la democracia y estimulan el desarrollolocal. Destaca la elección democrática de las autoridades locales y laorganización de asociaciones nacionales de municipalidades, lo que ocurre entodos los países. Los municipios cuentan con mayores recursos financieros, cercadel 20% del gasto gubernamental total promedio regional (sumando los recursosde los niveles intermedios y municipales) con lo que se incrementa la mayorinversión local, se amplían y mejoran los servicios municipales y se avanza haciaun desarrollo más integral, que contribuye a la generación de empleos y a reducirla pobreza. También se abren nuevos espacios de participación – hecho muyfavorable para las mujeres, nacionalidades indígenas y diversos grupos excluidos-y también se logra una mejor gestión municipal, con formas más colaborativas debuen gobierno local.
Algunas naciones marcan pautas en los cambios que benefician a los municipios.
Tal vez los procesos más integrales y profundos son la experiencia pionera deColombia o la posterior de Bolivia – entre los países unitarios- junto al proceso delfederal Brasil, donde se aplican cambios en la Constitución y las leyes queposibilitan una autonomía municipal efectiva. No en vano los innovadoresmunicipios brasileños han creado el presupuesto participativo. También Perú,Ecuador, Chile y El Salvador aplican políticas descentralizadoras válidas, aunquemenos profundas.
Logros de la descentralización en América Latina entre 1980 y 2005
Descentralizaciónpolítica:
En 1980 en América Latina se elegía democráticamente aalcaldes y concejales en sólo 7 países. En la actualidad, los másde 16 mil municipios latinoamericanos eligen sus autoridadeslocales mediante el voto popular;
Descentralizaciónadministrativa:
Las municipalidades reciben nuevas competencias y tareas,aunque la mayor parte de ellas son compartidas con otrosniveles de gobierno;
Descentralización El gasto de los gobiernos subnacionales, es decir los gobiernos
De los procesos latinoamericanos de descentralización se deducen algunasconstataciones y enseñanzas complementarias interesantes:
Además de la elección democrática de las autoridades municipales, enBolivia, Colombia, Paraguay, Perú, Paraguay -y otros países unitarios- se optapor la elección democrática de las autoridades de los gobiernos intermedios;
Junto con la democratización municipal se abren nuevos espacios departicipación con opciones variadas como el cabildo (reunión abierta de losvecinos con las autoridades locales), comités de vigilancia, mecanismos derendición de cuentas, planes participativos, presupuestos participativos,plebiscitos y diversas formas de revocación de mandato;
La mayor descentralización fiscal permite que los países más descentralizados-como Brasil, Colombia, Perú, Ecuador o Bolivia- los gobiernos subnacionalesdispongan en la actualidad de entre el 25% y el 50% de los recursosgubernamentales totales;
Hay mayores transferencias para la inversión y el desarrollo económico local, con parte importante de los recursos generados por la exportación depetróleo, gas y otros minerales básicos, como lo muestran los casos de Perú y
Bolivia;
En varios países se aprueban leyes generales de descentralización -queenmarcan el proceso de transferencias de competencias, recursos yautonomía- en los períodos de varios gobiernos nacionales, haciendo factiblela descentralización al transformarse esta en una política de Estado;
fiscal: locales más los gobiernos intermedios, sube de un promedioregional del 12% al 19% del gasto gubernamental total;
Participación einclusión social:
Se abran nuevos espacios de participación social y ciudadanay se integra e incluye mejor a las mujeres, etnias indígenas,grupos pobres y otros sectores excluidos;
Mayor inversión ymejores servicios:
Se incrementa la inversión local, mejora la infraestructura y seextienden y mejoran la calidad de los servicios, pero la situación es muyheterogénea entre los municipios;
Modernización ybuen gobierno local:
Emergen formas nuevas de gestión: junto a administracionesmunicipales de operación vertical surgen estilos más abiertos,horizontales y participativos;
Del Informe “Descentralización y Democracia Local en el Mundo”,CGLU, Barcelona, 2008.
Progresivamente, los gobiernos municipales están integrando técnicasmodernas de gestión, la informática y las TICs para mejorar la eficiencia de suadministración;
Surgen estilos de gestión más participativa o de “buen gobierno local”, más
horizontales, que utilizan medios colaborativos para sumar recursos humanos,técnicos y financieros como mejor coordinación pública-pública, alianzaspúblico-privadas, participación ciudadana organizada e involucramientociudadano permanente y más cultura cívica;
Se asumen nuevos temas y competencias, como el desarrollo económicolocal (para generar empleos), la defensa del patrimonio cultural y el medioambiental (frente a la presión productivista de la globalización) y la seguridadpública o ciudadana (aspectos preventivos).
En algunos países los gobiernos locales juegan roles importantes en la gestióny/o apoyo de la educación primaria y secundaria y de la salud primaria,aunque en estas áreas hay todavía polémica (como con la educación enHonduras o en Chile).
Riesgos de la descentralización
Es importante tener en cuenta los riesgos al aplicar un proceso dedescentralización. Estos son:
1. Lentitud administrativa. Aumentar el número de niveles de gobierno de forma
incontrolada puede dar lugar a procesos administrativos cada vez más lentos,trayendo consigo un aumento en los costos económicos de la descentralización(costos de agencia).
2. Ineficiencia económica. Si los distintos niveles de gobierno no coordinan susacciones, la competencia vertical puede dar lugar a más impuestos, ya que cadanivel buscará maximizar sus ingresos.
3. Falta de coordinación. Responsabilidad compartida en los asuntos públicos puedeimplicar la aparición de niveles de gobierno que se aprovechan de la falta decontrol para maximizar sus beneficios sin contribuir a la creación global de riqueza.
4. Tiranías locales y corrupción. La corrupción es un problema real de todos los nivelesde gobierno. La división de poderes puede dar lugar al surgimiento de tiraníaslocales o regionales que monopolizan la acción política, con efectos negativospara el funcionamiento del gobierno.
5. Aumento de las tensiones. La creación de partidos políticos locales y regionalespuede generar presiones internas y enredar a la estructura estatal creandotensiones separatistas. Particularmente en los Estados débiles, la descentralización
En este contexto global favorable, la situación de los diversos tipos de municipioses muy dispar. La descentralización ha sido favorable para los gobiernos localesde las grandes ciudades y ciudades intermedias, pero no lo ha sido igualmentepara los municipios urbanos conformados por barrios pobres o en los territoriosrurales. En este sentido, los mayores recursos y autonomía de muchas ciudadescontrastan con la situación de los municipios urbanos pobres, rurales y de las
localidades alejadas. La descentralización – aunque favorable para la mayorparte de los territorios- refleja las inequidades territoriales existentes, lo que haceindispensables políticas nacionales financieras y técnicas de compensación, queno siempre existen o que no poseen la amplitud necesaria.
4. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y BUEN GOBIERNO LOCAL
Como se afirmó, a partir de 1980 se llevan a cabo procesos de descentralizaciónfiscal en varias naciones de América Latina. Las políticas aplicadas en los paísesmás dinámicos influyen en los demás y el conjunto de la región se acopla a la ola
descentralizadora. Así, el gasto descentralizado promedio de todos los gobiernossubnacionales en Latinoamérica sube de menos del 12% en 1980 a casi el 19% entorno al 2007 aunque la situación es muy diversa, como se aprecia en el cuadro.
puede provocar conflictos en el corazón mismo de la sociedad.
6. Separatismo y división. Algunos movimientos pueden usar los procesos dedescentralización como plataforma para conseguir la independencia, lo querefuerza y legitima las divisiones étnicas y, como consecuencia, generainestabilidad.
7. Fomento de la desigualdad territorial. La competencia entre territorios puede darlugar a situaciones y efectos negativos con malas repercusiones (por ejemplo,casos de distribución desigual de los recursos naturales o atracción de industriascontaminantes que afectan el territorio propio y los territorios vecinos)
Comisión de Descentralización y Autonomía Local de Ciudades y Gobiernos LocalesUnidos, CGLU.
Mientras los gobiernos intermedios y locales del grupo de países conformado porBrasil, Argentina, Perú, Colombia, México Perú y Ecuador participan de entre un 55 yun 22% del gasto gubernamental total; Chile y Uruguay se ubican sólo sobre el 13%;en tanto Venezuela, Paraguay, República Dominicana y los paísescentroamericanos fluctúan apenas entre el 8 y el 2% del gasto descentralizado.
No obstante, si consideramos sólo la descentralización fiscal hacia los municipios,Brasil sigue siendo el país más descentralizado con un 26% del gasto gubernamentaltotal, le siguen Ecuador, Colombia, Bolivia y Perú, este último con algo más de un
16%. Más atrás se ubican Chile y Uruguay sobre el 13%, finalmente están Venezuela,Paraguay, República Dominicana y los países centroamericanos, con entre un 8 yun 2%. A este último grupo se agrega Argentina con cerca del 9% y México conalgo más del 6% del gasto gubernamental total. Como se señaló, en estos dosúltimos países la descentralización ha favorecido más bien a los gobiernosintermedios.
En esencia, los municipios latinoamericanos se financian con una combinación deimpuestos propios y tasas por servicios -cobrados directamente por los municipios- ypor transferencias o subsidios provenientes del gobierno central. A estos recursos seagregan otros de importancia menor como los créditos – en los países que estápermitida la deuda municipal-, las donaciones de la cooperación internacional y
otros. Prácticamente en todos los países los municipios tienen ingresos propios, esdecir, impuestos y tasas que cobran directamente, las que representan el 40% desus ingresos. Por su parte, las transferencias desde el gobierno central – condicionadas y no condicionadas- aportan con una proporción casi igual. El restoson ingresos compartidos y variados otros ingresos.
No obstante, detrás de estas cifras las realidades difieren entre los diversos países y,en ellos, entre los diversos tamaños y tipos de municipios. En general, los municipiosurbanos con habitantes de altos y medianos ingresos son los que logran niveleselevados de autofinanciamiento. Luego vienen las ciudades intermedias, losmunicipios urbanos pobres, los municipios rurales y los municipios rurales aislados loscuales poseen, en ese orden, bases económicas débiles que les impidenautofinanciarse. Un número muy mayoritario de municipalidades de baseeconómica débil depende en medida mayor de las transferencias y subsidios de los
Estructura de los ingresos de los gobiernos locales en A. Latina (En porcentajes)
gobiernos centrales y, en no pocos casos, de las donaciones de la cooperacióninternacional.
Gestión participativa, alianzas público-privadas y buen gobierno local
Cualquiera sea su grado de descentralización, en todos los países surgen buenasprácticas de gobierno que combinan la efectividad de la gestión con mayorparticipación. Estas experiencias expresan formas de buen gobierno – ogobernanza local- que se basan en una gestión más participativa, que combinamedios internos -el liderazgo democrático y el trabajo en equipos- concapacidades externas para colaborar con otras esferas de gobierno(coordinación pública-pública), asociarse con agentes privados (alianzas público-privadas), ampliar la participación y construir una nueva institucionalidad localpara consolidar los modelos de gobernanza o buen gobierno local.
Estilos de gestión de los gobierno locales
Las etapas de desarrollo institucional de un gobierno local pueden distinguir cuatrosituaciones o modelos posibles:
Modelo clientelar pre burocrático. No existe institucionalidad estable y se suelenproducir cambios radicales – que incluyen remociones de personal yreorganización- cuando hay cambio de una administración a otra, comenzandocasi desde cero. Constituye el punto de partida de la forma de operar del
municipio latinoamericano y está aún presente, en especial en muchos municipiosrurales de territorios de menor desarrollo relativo.
Modelo burocrático. Su estabilidad depende básicamente del respeto yaplicación de la ley y ordenanzas y su organización interna se basa eninstrumentos tradicionales como los organigramas, reglamentos internos, lospresupuestos actualizados (indexados) rutinariamente año a año, los controlesinternos (formales o informales) y el respeto a la jerarquía institucional. La gestiónno incursiona en áreas que formalmente no competen al municipio y este operalimitado por los recursos humanos y financieros con que cuenta o se endeuda.
Nueva gestión pública. Incorpora un conjunto de herramientas de gestiónderivadas de la experiencia del sector privado y otorga una importancia central ala eficiencia, es decir, al uso racional y ordenado de los recursos disponibles.Recurre a diversas formas de gestionar los servicios públicos que incluyen al sectorprivado, como la licitación, externalización o privatización. No asigna granimportancia a los mecanismos participativos de gestión – como el plan, elpresupuesto o la ejecución participativa de los proyectos- y tiende a operardentro de los marcos legales y la distribución formal de competencias establecidaentre los diversos niveles de gobierno.
En municipios de los más diversos países se observan estos particulares procesos,realizados en territorios de características diversas, aunque todos ellos integranelementos similares de buen gobierno. Recordemos los ejemplos paradigmáticosde Villa El Salvador en Perú; Porto Alegre y Curitiba, de Brasil; San Ignacio Guazú,Paraguay; Rafaela, en Argentina; Cotacachi y Quito en Ecuador; Belén, de CostaRica; Santiago de Chile; Toribio y Bogotá en Colombia; Mérida en México o
Uspantán del Quiché en Guatemala, entre muchos otros.
En todos estos procesos se observa la transición de una municipalidad tradicional – vertical, clientelista y aislada- a un gobierno local más asentado en redescolaborativas de actores públicos, privados y ciudadanos, que se apoyan unos aotros.
Buen gobierno local. El dinamismo de su acción proviene del liderazgo de susautoridades, de equipos técnico-profesionales dedicados y de su capacidad deconcertar acuerdos con los actores públicos y privados presentes en el territorio.Además del buen uso de los medios financieros disponibles, obtiene y movilizarecursos adicionales a través de la coordinación con otros niveles de gobierno, delas alianzas público privadas y de la participación ciudadana. La gestión no selimita al marco establecido por la ley o la distribución de competencias, operandoen base a una visión estratégica del desarrollo del territorio y a las demandas,aspiraciones y aportes de la ciudadanía.
En la realidad estas formas o estilos de gestión suelen combinarse, aunque latendencia de largo plazo es la evolución progresiva desde el primer modelo hacia elúltimo. Óptimamente, un gobierno local efectivo debiera tener un piso mínimo deacción y un techo ideal, que opera en función de los dos últimos modelos.
Adaptado de una propuesta de Saúl Barrera, ex director ejecutivodel Servicio de Administración Tributaria de Municipalidad, SAT, de
Lamentablemente, la descentralizaciónen América Latina constituye un procesode cambio inacabado. Aunque hay
países que han avanzado bastante, en lamayor parte hay procesos inconclusos ysituaciones nacionales de altaconcentración del aparato estatal.Persiste la dependencia municipal de losgobiernos centrales, la mayor parte de lascompetencias son compartidas y losrecursos financieros continúancondicionados. Si bien se ha generadoabundante nueva legislación los cambios
han sido lentos, dadas las culturasverticales de gestión públicapredominantes y la baja transparencia dela información, en particular en el nivelcentral.
Pese a la magnitud de las nuevas tareasque se ha asignado a los municipios -yque la población ahora demanda conmayor energía- sigue habiendo unalimitada capacidad financiera municipal y
continúa la alta dependencia local de lastransferencias nacionales. Causaimportante de la reducida efectividad dela administración local promedio es lainadecuada gestión y baja motivación desus recursos humanos profesionales,técnicos y administrativos.
La situación de los municipios pequeños,rurales y alejados continúa siendo precaria
y no se ha desarrollado debidamente elasociativismo municipal de proximidad -lasmancomunidades- que puede ser elmecanismo más adecuado para queestos se articulen entre sí y mejoren sus capacidades de gestión. Esta opción se hautilizado en países europeos de tradición municipalista, como los sindicatosmunicipales de Francia o las mancomunidades españolas, y constituyen mediosefectivos para fortalecer a los municipios intermedios y pequeños.
Deficiencias de la descentralización enAmérica Latina
Relaciones desiguales y subordinación delas entidades intermedias y municipiosante los gobiernos centrales, amplificadaspor el incremento del fraccionamiento yla heterogeneidad municipal;
Desfase entre la profusa legislación y ladebilidad en su aplicación, atribuible engran parte a las culturas políticastradicionales dominantes;
Limitada capacidad financiera de losgobiernos locales, por resistenciascentrales a traspasar recursos encontextos de inestabilidad
macroeconómica, falta de políticas definanciamiento y crédito adecuadas,baja cultura de pago de ciudadanoshabituados a servicios subsidiados; perotambién por la falta de voluntad políticapara fortalecer la capacidad local derecaudación tributaria;
Baja eficiencia de muchasadministraciones subnacionales en laprestación de servicios, por ausencia depolíticas de recursos humanos y malmanejo del personal (excesiva rotación,
ausencia de sistemas de carrera), lo queincide en un bajo nivel de eficiencia yprofesionalismo del personal;
Limitaciones de la participaciónciudadana en la gestión del desarrollo,sea por falta de recursos financieros yhumanos locales suficientes, porinadaptación de las leyes y políticascentrales, además de dificultades en laorganización y movilización de las propiascomunidades.
Informe mundial: “Descentralización yDemocracia Local en el Mundo”. CGLU, 2008,
Recordemos que en el mundo desarrollado también operan formas institucionalesobligatorias de asociativismo, como las diputaciones provinciales españolas o lasmunicipalidades regionales de condado de ciertas provincias de Canadá. Ningunade estas formas libres u obligatorias de asociativismo municipal de proximidad han
sido plenamente implementadas en América Latina.
Pese a los avances efectuados, aún subsisten fuertes trabas a la participaciónciudadana, en especial las derivadas de la escasez de recursos financieros de libre
Dificultades de aplicación de la descentralización
Durante el proceso de descentralización, la dificultad más grande está en elegir lafórmula de aplicación de las nuevas formas de territoriales de gestión. A esterespecto, debemos mencionar que hay personas en favor de procesos graduales dedescentralización -sobre la base de la devolución gradual de poderes- y otros quedefienden fórmulas rápidas del tipo “big bang”.
En cualquier caso, parece adecuado aplicar la metáfora de la preparación de unguisado, usada por algunos autores, acerca de las dificultades para diseñar eimplementar los procesos de descentralización: con el fin para lograr los mejoresresultados, todos los ingredientes deben estar presentes en cantidades correctas ypreparadas de forma correcta. Esta reflexión implica el reconocimiento de laespecificidad local y regional de cada uno de estos procesos.
Parte de la dificultad de implementación se encuentra en el gran número de actoresinvolucrados en los procesos de descentralización. Las fórmulas “desde abajo” nopueden operar debidamente cuando falta relación con los actores más próximos a lapoblación y los propios ciudadanos. La participación de la sociedad civil y del sector
privado son elementos claves de esta modalidad, cuando el objetivo es la correctaimplementación del proceso.
Los procesos de descentralización son, por definición, procesos de colaboración. Enotras palabras, la colaboración entre el príncipe, el comerciante y el ciudadano esindispensable. Otro de los principales obstáculos es que no es posible medir el éxito delas políticas de descentralización: hay diferentes combinaciones posibles para eldiseño e implementación de los procesos de descentralización, que hacen difícilllevar a cabo investigaciones empíricas sobre ella. En relación con los objetivos de losprocesos de descentralización procesos, no hay que olvidar que se trata de procesosy no de un fin en sí mismo. El principio fundamental de estos procesos se basan en elcreencia de que las tomas de decisiones y la aplicación de las mismas son máseficientes cuando se realizan en proximidad a los ciudadanos (principio desubsidiariedad) para mejorar la gestión territorial.
Comité de Descentralización y Autonomía Local de CGLU
disposición, otra expresión de la débil autonomía local. Este factor impide aplicar lasmetodologías de los planes, presupuestos y proyectos participativos o activar lascapacidades emprendedoras para impulsar procesos de desarrollo local.
Quienes trabajan en procesos participativos saben bien que su éxito depende, en
medida mayor, de la rapidez con que se responde a las demandas de lascomunidades, las cuales generalmente validan su compromiso aportando medioshumanos y materiales. Cuando la respuesta no es rápida – por ejemplo, cuando hayun largo trámite para aprobar y asignar los recursos a un determinado proyecto- lasmotivaciones y compromisos comunitarios se rompen y generan alta frustración dela población. Los fondos nacionales concursables, en boga en muchos paíseslatinoamericanos, están casi siempre sujetos a tediosos procesos tecnocráticos yconstituyen una de las mayores trabas a la participación.
Por lo dicho, el movimiento municipalista siempre ha planteado la conveniencia de
asignar la mayor parte de los recursos de modo directo, sin condicionamientos,superando las tecnologías complejasde proyectos y los concursos tecnocráticos. Es, justamente, la disponibilidadinmediata de recursos propios la que permite que los presupuestos participativosmunicipales brasileños sean tan exitosos.
En síntesis, aún con los progresos realizados entre 1980 y el 2005, América Latinasigue siendo un continente donde el poder público continúa concentrado y losgobiernos locales poseen todavía competencias confusas, superpuestas ymezcladas, además de recursos financieros limitados.
Si se realiza la comparación de la situación financiera de los gobiernos locales
latinoamericanos con la de sus homólogos europeos – como se observa en elcuadro- se verifica una enorme diferencia en el grado de descentralización. Noobstante, también se verifican espacios de oportunidad para entregarcompetencias y recursos adicionales a los gobiernos locales, ayudando ademocratizar los países mediante formas de buen gobierno local, que dinamicen eldesarrollo territorial de base endógena.
6. DEBILIDADES ASOCIATIVAS Y CARENCIAS DEL IDEARIO MUNICIPALISTA
La descentralización política es afectada por la atomización de los diversos
actores interesados en ella. Los movimientos municipalistas, los agentesterritoriales, los entes académicos y las organizaciones de la sociedad civil convocación democratizadora no han dialogado de modo suficiente, ni han logradoconstruir acuerdos básicos para generar una agenda descentralizadora comúnen cada país, que vaya más allá de los intereses inmediatos de los diversosactores.
Hacen falta alianzas entre el movimiento municipal y otros actores territoriales
Aunque el movimiento gremial municipalista tiene potencial suficiente para liderarel cambio de las estructuras concentradas, hay varios factores que impiden queello ocurra. En primer lugar, los gobiernos centrales y los partidos nacionales sepreocupan sistemáticamente de alinear a los actores territoriales tras temaspolíticos centrales y liderazgos nacionales, en especial, durante los períodoseleccionarios, limitando así las iniciativas locales de políticas. A menudo, esto serealiza mediante formas clientelares, donde los políticos nacionales yparlamentarios presionan a las autoridades locales, condicionando sus apoyos alealtades personales y partidarias.
Bélgica2005 (FMI)
66.9 22.8 10.4 Panamá005
(CGLU)
98.3 ------ 1.7
Promediosimple
54,2 25.2 20.6 66,1 20.6 11.3
Fuentes: CGLU, BID (Gasto intermedio en Ecuador) y Cuentas Nacionales (Venezuela).Elaboración: Mario Rosales
Por su parte, las asociaciones de municipios no logran combinar,simultáneamente, estabilidad organizacional, capacidad institucional y visiónestratégica para influir efectivamente sobre los gobiernos nacionales y losparlamentos. Sin perjuicio del buen trabajo que muchas de ellas realizan, algunas
asociaciones fluctúan entre la influencia de una tecnocracia interna que lascontrola en desmedro de las autoridades políticas electas y una sobrepolitizaciónde su funcionamiento y operación cotidiana, centrada en el corto plazo y con undiscurso político débil y coyuntural.
Una resultante es la insuficiente generación de pensamiento e ideasdescentralizadoras, tanto doctrinarias (principios) como programáticas (políticas).Muchas veces las propuestas de las asociaciones no poseen una base político-técnica suficientemente sólida, capaz de influir, motivar y movilizar a otros actoresnacionales y territoriales proclives a la democratización del poder. Por eso mismo,
el movimiento municipal es a menudo sorprendido por el gobierno central o elparlamento, cuando se discuten las normas y políticas centrales que afectan a losterritorios.
Las reformas descentralizadoras han sido normalmente de iniciativa nacional,aunque suelen estar muy influidas por las agendas de la cooperacióninternacional. No obstante, las propuestas más actuales de política nacionalhacia los municipios incluyen más indicadores y controles centrales, utilizantecnologías concentradoras de la información y aplican herramientas sesgadashacia la mantención del statu quo. Hoy es común condicionar el traslado denuevas competencias y recursos para los gobiernos locales a la evaluación previa
de las capacidades municipales, como ocurrido en Costa Rica o en Ecuador. Así,los municipios deben pasar un examen de admisión antes de recibir nuevascompetencias o recursos ante funcionarios centrales que se constituyen como
juez y parte.
Al respecto, es bueno recordar que las principales reformas descentralizadoras deAmérica Latina – incluida la municipalización de Pinochet de los 80- han sidoaplicadas sin condicionarlas a la existencia de capacidades municipales previas,sino que estas se han desarrollado paralelamente a la descentralización.Condicionar el traspaso de competencias al incremento “ex ante” de las
capacidades de gestión favorece a los municipios grandes y ricos en desmedrode los más pobres y alejados, aumentando la inequidad horizontal entre territorios.Aunque parezca un contrasentido, el condicionamiento “técnico” para asignarnuevas competencias y recursos a los gobiernos locales es una nueva y sutilmodalidad de concentración.
Ya antes de la reciente crisis económica los procesos de descentralización enAmérica Latina se encontraban aletargados y amenazados y, de no mediar una
fuerte acción de política municipalista, difícilmente se reactivarán yprofundizarán. No obstante, para que ello ocurra, es necesaria una mayorfortaleza del movimiento asociativo, ojalá actuando en alianza con otros agentesdescentralizadores.
Establecer acuerdos entre municipios y universidades para generar nuevo saber
Igualmente, parece indispensable realizar una mejor gestión del nuevoconocimiento generado por los logros de la descentralización y las mejoresprácticas municipales. En estos procesos está surgiendo un amplio “ saber hacer ”local aún no debidamente sistematizado que, por eso mismo, no está adisposición del movimiento municipalista, de las autoridades locales, ni de losnuevos estudiantes de administración pública. Hay carencia de coordinación yadición de esfuerzos entre el movimiento municipalista y las universidades, que no
han logrado colaborar y apoyarse mutuamente, tanto en lo técnico como en lopolítico.
Mientras que en el mundo desarrollado el conocimiento administrativo nace de laobservación y análisis de las propias prácticas de gestión pública, en AméricaLatina se aprende de textos y casos originados en los países desarrollados. Aúnpeor, la mayor parte de las técnicas y métodos de gestión proviene del saberprivado americano, es decir, de las experiencias relevantes de las grandesempresas privadas americanas. En este sentido, los países latinoamericanos estánfrente a una falencia de sus universidades que no investigan, ni sistematizandebidamente los métodos y técnicas utilizadas en el mundo público local. Las
universidades latinoamericanas en alianza con los gobiernos locales, debenaprender más de las realidades territoriales, en especial, allí donde hay buenosgobiernos locales y surgen procesos de desarrollo local de base endógena.
Los entes académicos generadores de conocimiento también deberían apoyarmás directamente a las asociaciones nacionales de municipios, para que estasmejoren sus propuestas político-técnicas de descentralización. Igualmente sedebe brindar más asistencia técnica a las asociaciones subnacionales degobiernos locales y a las mancomunidades territoriales para que realicen mayoresy mejores acciones de apoyo a la gestión de las municipalidades más débiles.
Con todas las acciones señaladas, se podría compatibilizar mejor las opciones deldesarrollo local endógeno con el progreso nacional, con la profundizacióndemocrática y, en especial, con una integración más regulada y cuidadosa almundo globalizado, de modo que se proteja y respete debidamente a lasculturas y ambientes locales.
7. FRENO A LA DESCENTRALIZACIÓN, CRISIS Y TENDENCIAS RECENTRALIZADORAS
A comienzos del nuevo milenio el proceso descentralizador latinoamericano haperdido dinamismo antes de haber logrado un impacto potente y consolidado enla redistribución del poder público nacional. Los gobiernos nacionales han
reducido su convicción descentralizadora y la banca internacional y las agenciasde cooperación -originalmente afines a la descentralización- priorizan otrostemas como los objetivos del milenio, los efectos nocivos del cambio climático ola modernización tecnocrática del Estado a través de nuevas formas de gestióntrasladadas desde el sector privado del mundo desarrollado, como ladenominada “nueva gestión pública”4.
La banca del desarrollo – como el Banco Mundial y el BID- y las agencias decooperación apuestan, desde hace algunos años, por la internacionalización dela economía de mercado como la base económica oportuna y necesaria para el
desarrollo de los países. La agenda de ayuda al desarrollo se ha adecuado a estaóptica y la descentralización ha pasado a ser un tema más dentro del marcomayor de la modernización del sector público de sesgo tecnocrático,subordinada a la agenda de liberalización y apertura de las economías alcomercio mundial.
Durante 2008 surge un tremendo e inesperado problema: se desata la crisisfinanciera mundial, iniciada en los Estados Unidos, la que se extiende con rapidezpor todo el orbe, con duración y de consecuencias hasta ahora imprevisibles. Lospropios gobiernos nacionales de la Unión Europea están enfrentando difícilessituaciones, que van desde la crisis fiscal hasta la disminución del ritmo del
crecimiento. Si bien la crisis afecta en especial al mundo desarrollado, sus efectosllegan a América Latina a través de diversos canales: por ejemplo, mediante lareducción de los recursos de cooperación para el desarrollo, lo que debilita lasagendas descentralizadoras en muchos países.
Esta situación, sumada a las fuertes luchas por el poder político nacional en variospaíses5, ha creado una coyuntura propicia para el resurgimiento de lastentaciones concentradoras, las que pueden contagiar a muchos gobiernoscentrales. Las tendencias de la economía mundial, el impacto masivo de losadelantos tecnológicos, más las citadas luchas por el poder en varios países,
permiten prever momentos difíciles para la descentralización y el desarrollo localendógena.
4 La denominada “nueva gestión pública” se basa en el supuesto de que la baja efectividad del Estado es un problema causado por la mala
administración y propone usar métodos provenientes del sector privado. Pero el problema esencial de los municipios es la falta de recursos, hecho
derivado del centralismo, lo que no es un problema técnico, sino político.5 En particular, Venezuela, Nicaragua, Ecuador y Bolivia.
Efectos centralizadores derivados de la economía mundial y de su crisis
Las grandes empresas internacionales vienenoperado en un entorno mundial de débiles
regulaciones, lo que les ha permitido actuar demanera muy libre y, a menudo, descontroladaen el mundo en desarrollo. Parece haber ciertoconsenso en que la actual crisis mundial sedebe, en gran parte, a la falta de regulacionesefectivas, principalmente hacia los grandesbancos de inversión estadounidenses, aunquetambién hacia la banca y grandes empresasen general.
En los tiempos que vienen, la crisis internacionalde fuerte impacto en el mundo desarrolladodebe afectar también a los territoriosmunicipales durante un período difícil deestablecer, con impactos negativos para laseconomías locales, en especial aquellas quehan logrado insertarse mejor en el mundoglobal y, probablemente, con una reducciónimportante del empleo local. Es previsible quehaya incrementos importantes en el número depobres, desempleados y que en algunos países
se agudicen las tensiones sociales nacionales ylocales.
No obstante los problemas económicos de losterritorios no provienen sólo de la crisis. Nosiempre el arribo de capital y tecnologías a través de nuevos negocios es bueno.A menudo estos flujos no consideran, ni respetan las características y necesidadesparticulares de los territorios supuestamente beneficiados. A veces el impacto realde los nuevos negocios tiene ribetes negativos como ocurre en varias ciudadesde la frontera norteamericana-mexicana, donde junto a los enclaves de maquila
proliferan los problemas sociales y la inseguridad.
Como se afirmó, las autoridades locales no suelen ser consultadas y casi noexisten mecanismos que les permitan oponerse, negociar adecuaciones en losrasgos de las nuevas industrias u obtener recursos de compensación para losterritorios ambientalmente afectados. El movimiento municipal guatemaltecoconoce bien de estas dificultades, que presionan sobre sus fuentes de agua yotros bienes naturales, sin que existan herramientas adecuadas para actuar.
Peligros de la “maquila” y las
actividades extractivas para eldesarrollo local
Como es sabido, cientos demujeres han sido asesinadas ohan desaparecido durante losúltimos años en Ciudad Juárez,sin que se aclaren las causas, nise haga justicia. Debido a lasmigraciones de gente en buscade trabajo los problemassociales y de seguridad de esa
ciudad, desbordan con creceslas capacidades públicas. Engeneral, hay un gran peligropara el desarrollo local cuandoeste se asocia a la llegada sintrabas de industrias de maquila -que transforman insumosimportados en bienes deexportación- como ocurre conlas maquilas centroamericanaso de México. La industria minera,
la extracción de hidrocarburos olas zonas francas de importacióny exportación pueden generarproblemas parecidos.
En general, los gobiernos locales no disponen de experiencia técnica, ni demedios legales para regular a las industrias externas que se instalan en el territorio,negociar las características de su ingreso u obtener compensaciones legítimaspor su instalación. Sólo en contadas oportunidades esto llega a ocurrir.
También impactan negativamente a los gobiernos locales situaciones que
podríamos caracterizar como “transferencias de corrupción”. Estas quedanilustradas con el escándalo de la empresa alemana Siemens que manejaba unfondo para pago de sobornos en el mundo en desarrollo. Siemens confiesapúblicamente el uso de cientos de millones de euros en sobornos gastadosprincipalmente en los países en desarrollo.
Pero este caso puede ser sólo la punta visible de un gigantesco iceberg queinvolucre a muchas corporaciones y empresas multinacionales en acciones decorrupción, lo que afectan negativamente a la ya débil institucionalidad de lospaíses en desarrollo. Lo novedoso es que la corrupción no aparece ahora como
monopolio del mundo en desarrollo, como ingenuamente se creía.Lamentablemente las grandes empresas de los países desarrollados manejan bienesos códigos y, muchas veces, los ayudan a diseminar.
Frente a estas realidades inciertas, van a cobrar fuerza durante los próximos mesesy años las propuestas de políticas, cambios normativos y medidas -sugeridas porlas instituciones internacionales y aplicadas por gobiernos nacionales- para
Compensaciones para autorizar la instalación de un hipermercado en PortoAlegre
Un caso pionero para adaptar la llegada de un actor transnacional alterritorio es la llegada de “Carrefour” a Porto Alegre, Brasil, durante los 90,pues se trataba del primer gran hipermercado de la ciudad. Antes deotorgar el permiso de construcción y funcionamiento, la prefectura de laciudad negocia y obtiene compensaciones y acciones para atenuar los
impactos negativos previstos en la red vial, en las cadenas productivas de lospequeños comerciantes, artesanos y productores locales como la creaciónde marcas regionales de los productores agrícolas locales para vender susproductos en el nuevo centro comercial y obras de mitigación vial paraevitar el colapso de las avenidas y accesos al gran hipermercado. Tambiénpolíticas de relocalización de pequeños comerciantes afectados por lainstalación del nuevo supermercado.
intentar compensar la crisis económica y sus desordenes, con políticas queincluirán regulaciones y controles de todo tipo.
Efectos centralizadores de las tecnologías de la comunicación, TICS
También complican al fortalecimiento y a la autonomía municipal, el aceleradodesarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, TICs,diseminadas de modo poco equitativo en los territorios. Gobiernos centrales,como el chileno, han montado recientemente sistemas centralizados deadquisición de insumos y bienes intermedios, obligatorios para todo el sectorpúblico. Los gobiernos locales también deben utilizarlo, con claro perjuicio paralos productores y proveedores locales poco preparados técnicamente paraentrar en el nuevo sistema.
También se crean nuevos sistemas nacionales de monitoreo de los programassociales y de la inversión local realizada con recursos centrales, que recarganexcesivamente el trabajo de los funcionarios locales, obligados ahora arecolectar y enviar información a distintas entidades del gobierno central,actuando además sin coordinación.
Estas prácticas no contribuyen a la autonomía municipal, sino más bien lareducen y bloquean, dejando a las municipalidades en una situacióndesmedrada dadas sus limitaciones tecnológicas y de recursos, que les impidenmodernizarse con el mismo ritmo del avance del progreso técnico. Si se tiene en
cuenta que los métodos propios del buen gobierno local – por ejemplo: establecerredes público-privadas de colaboración para el desarrollo- necesitan de una granflexibilidad para posibilitar las alianzas y acciones entre actores públicos, privados,organizaciones sociales y ciudadanos, entonces los controles centrales y lasnormas rígidas no hacen más que dificultar la acción de los gobiernos locales.
La modernización puramente tecnocrática se opone al buen gobierno local, yaque este necesita de una amplia autonomía y flexibilidad para actuar enconjunto con otros agentes locales, tanto para innovar como para activar elpotencial de desarrollo presente en el territorio.
Efectos centralizadores de las luchas por el poder político
En América Latina surge una terceratendencia que apunta hacia la
concentración del poder nacional.Son las polarizadas luchas políticasque se dan actualmente enVenezuela, Ecuador, Bolivia oNicaragua, que si bien son legítimas,refuerzan las tendenciasconcentradoras de los gobiernoscentrales, los cuales en algunoscasos parecen poco dispuestos acompartir el poder de manera plural
con gobiernos subnacionales vistos,a veces, como simples opositores.
Una situación parecida se da en ladécada de los 90, bajo el gobierno
de Fujimori en Perú, el cual cercena las atribuciones y recursos de los municipiosprovinciales, acusándolos de estar influidos por la oposición. Se volvió fuertementeatrás en el proceso descentralizador y fueron necesarios varios lustros sólo pararecuperar lo perdido.
8.
FORTALECER A LOS MUNICIPIOS PARA ESTIMULAR EL DESARROLLO LOCAL
En este contexto complejo, es de temer un refuerzo de las políticas y accionescentralistas de los gobiernos nacionales, la reducción de los espacios propios dela autonomía municipal y una menor prioridad para la descentralización y losestímulos al desarrollo local de base endógena. Sin embargo, y como lo hanseñalado las asociaciones nacionales de municipios, las crisis no deberían mermarlos recursos municipales, ya que en América Latina los gobiernos localesconstituyen la primera línea de contención y contrapeso a los impactos negativosde la recesión en la vida de las comunidades y personas.
No sólo no se debe afectar a los municipios en circunstancias restrictivas sino, porel contrario, hay que fortalecerlos, para que mejoren sus capacidades deprestación de servicios sociales, estimulen el empleo productivo local ycontribuyan a paliar los efectos negativos de la contracción de la economíaglobal.
FAM Bolivia: ajustar la descentralización a
la nueva legalidad y defensa del municipio
La Federación de Asociaciones deMunicipios de Bolivia, FAM, está jugando undifícil pero notable papel, tratando de quela redistribución del poder y recursos -quedebe realizarse para aplicar larecientemente aprobada nuevaConstitución boliviana- no se haga endesmedro de la autonomía y elfinanciamiento municipal. Situaciones de
similar complejidad afectan a lasasociaciones nacionales de municipios deotros países de la región.
Pero no sólo la difícil coyuntura actual permiteargumentar acerca de la importancia de ladescentralización y el desarrollo local de baseendógena. En la actualidad el mundo enteroparece obligado a plantearse de qué manera es
posible cambiar las actuales formascontaminantes y depredadoras de producción yconsumo masivos. En este sentido la actual crisisconstituye una valiosa oportunidad para intentarresolver muchos de los problemas críticosgenerados por la negativa combinación delcrecimiento económico descontrolado yconsumismo exacerbado.
Para resolver estos dilemas, una opción bastante
obvia es rescatar y reforzar las conductasausteras naturales de la población local – propiasde los grupos medios y de los sectores máspobres- las que deberían ser sistemáticamenterecuperadas mediante la acción municipal.Frente a los peligros ambientales y socialesactuales, el desarrollo local de base endógena,aun en pequeña escala, constituye unaalternativa inteligente, válida y de largo plazo.
Oportunidades para el desarrollo local entiempos de crisis
Como es sabido, la base de las culturasemprendedoras descansa, en gran medida, en las culturas locales. Las formasmicroempresariales, artesanales y campesinas de producción en pequeñaescala, ambas presentes por doquier, han proporcionado la base cultural y losmedios necesarios a las familias para subsistir y progresar, con un impactoambiental limitado. Esto es lo contrario de lo que acontece ahora en laAmazonía brasileña, donde grandes hacendados y migrantes recientes talan el
bosque tropical para comercializar la madera e instalar ganadería extensiva, conefectos devastadores sobre el medio ambiente y las culturas locales.
Recuperación de la cocinatradicional para combatir lamalnutrición en Nicaragua
Un buen ejemplo de unaoportunidad aprovechada seda en Nicaragua, donde laasociación nacional demunicipios, AMUNIC,apoyada por el PNUD,maneja un programanacional para recuperar lasformas de alimentacióntradicional -nutricionalmentemás equilibradas y de menorcosto- que han sidodesplazadas por la comidachatarra por influencia de losmedios de comunicación. Sebusca compensar así laverdadera epidemia demalnutrición que afecta a lamitad de los niñosnicaragüenses ya que susmadres – en especial las quetrabajan- están perdiendo elhábito de cocinar alimentos
tradicionales y lo sustituyenpor la comida rápida oenvasada.
Por el contrario, hay ejemplosnotables de desarrollo local debase endógena, como elparque industrial de Villa ElSalvador, en Perú, o la industria
metal mecánica exportadorabasada en la tradiciónmanufacturera local de laciudad de Rafaela, enArgentina. Pero también estánsurgiendo casos más actuales,como las positivas derivacioneslocalistas del turismo nacional einternacional, que estimula larecuperación de tradiciones,
fiestas y arquitecturas típicas,para hacer más atrayente yacogedor al territorio propio.
Es indispensable insistir en lasbondades y oportunidades queimplica para la humanidad, elplaneta y los territorios el
desarrollo local de base endógena, facilitado mediante el fortalecimiento yestimulo del modelo horizontal y colaborativo de buen gobierno local. A menudo,las agencias internacionales de desarrollo y los gobiernos nacionales no ayudan
de modo suficiente, ya que tienden a asumir como inevitables las tendenciasgigantistas en boga, que promueven la adopción de soluciones masivas,elaboradas y ejecutadas de modo vertical, altamente tecnologizado y, además,centralizado.
El “Transantiago” una mala y centralista política de transporte masivo urbano
En Santiago de Chile se ha dado un ejemplo dramático y reciente del alto costo de las políticasnacionales verticales e inconsultas: el sistema de transporte público masivo “Transantiago”, cuyofracaso ha hecho que la demanda principal de la mayoría de los santiaguinos sea un transporte
público de calidad. El nuevo sistema de transporte público impuesto desde el gobierno central-y sin consulta a las 39 municipalidades de la urbe- reemplaza a comienzos del 2007 a lasantiguas “micros amarillas”. Diseñado en base a estudios, consultorías, simulaciones contecnología “de punta” y acciones directas del gobierno nacional, el Transantiago ha sido unfracaso mayor de las políticas públicas centralmente, elaborada de espaldas a los ciudadanosy municipios. Una demanda recurrente de los santiaguinos es la mejora urgente del transportepúblico de la urbe, recuperando las frecuencias y recorridos de las viejas micros amarillas. Eltransporte es prioridad uno en Santiago, por sobre los objetivos del milenio.
La “Basura es un tesoro”, programa de
reciclamiento de desechos en municipios deNicaragua
Una buena práctica interesante de política localambiental es el programa “La Basura es unTesoro” de la asociación de municipios deNicaragua, AMUNIC, -con respaldo de laFederación Canadiense de Municipios- queapoya a un tercio de los municipiosnicaragüenses. Los ejecutores señalan que aescala local el reciclaje genera empleo,derivado de actividades generadoras de valoragregado -mediante el reciclaje manual de labasura- que reactivan las culturas
emprendedoras, austeras y de uso cuidadosode los recursos locales. Tal vez sea pocoestadísticamente hablando -si se lo ve desdeuna pura óptica macroeconómica- pero esmucho cuando se trata de generar una nueva yequilibrada cultura de desarrollo localsustentable.
Aprovechar oportunidades de la crisis y apoyar al movimiento municipal
En suma, apoyar metódicamente a los gobiernos locales y estimular almovimiento asociativo municipal permite una modernización adaptada de los
gobiernos locales, estimula el surgimiento de nuevas formas de buen gobierno y,al mismo tiempo, genera presión democrática legítima sobre los gobiernoscentrales y las agencias internacionales de cooperación. Si bien el objetivoprincipal continúa siendo relanzar los procesos de descentralización ydemocratización, al menos se debe evitar que los gobiernos centrales cedan alas tentaciones de reconcentrar el poder y los recursos, desandando lo avanzadodurante varias décadas en casi toda América Latina.
Apoyar el fortalecimiento de las asociaciones nacionales de municipios yestimular sus alianzas con las universidades para realizar una mejor gestión del
conocimiento o saber local, permitirían proveer a las autoridades locales y a susasociaciones de buenos datos y argumentos para mejorar sus capacidadesdemocráticas de presión y negociación. Mejorar el desempeño de lasasociaciones también ampliaría su influencia hacia los grandes y pequeñosactores públicos y privados – y hacia la ciudadanía entera- en el debate críticoque se viene sobre el desarrollo futuro.
Una gestión efectiva del saber local es indispensable para contrarrestar lasculturas y argumentos centralistas, para negociar con los gobiernos centrales yparlamentos, pero es también una valiosa herramienta para mejorar la gestiónmunicipal, mediante la diseminación y uso frecuente de la denominada“tecnología de lo obvio”. Es decir, aplicar en el municipio propio lo que otrasautoridades locales ya han realizado con éxito en los suyos.
Llevar a cabo todas estas tareas puede aparecer como intentos vanos de remarcontra la corriente de los estilos de desarrollo en boga, aunque ahora éstos esténen crisis. No obstante, estas iniciativas parecen indispensables para el progresosustentable de la humanidad y, como tales, requieren de la mayor convicción,motivación y persistencia posibles tanto del propio movimiento municipalista ydescentralizador, como de sus aliados democratizadores.
Al parecer, sólo redes municipales fortalecidas de asociaciones nacionales einternacionales de municipios, acompañadas de los actores más democráticosde la sociedad civil y del mundo académico, parecen estar en condiciones depersistir a todo trance en el impulso de políticas de descentralización afines conformas de desarrollo humano sustentable de base endógena y amables tantocon el medio ambiente, como con las personas que allí habitan.
9. TEMAS ESTRATÉGICOS DE LA AGENDA MUNICIPAL LATINOAMERICANA
Los principales temas estratégicos de la agenda municipal parecen ser:
La defensa de la autonomía municipal y el impulso constante de la
descentralización, tanto política como fiscal, que constituyen tareaspermanentes del movimiento municipalista nacional e internacional.
Impulso y modernización del movimiento asociativo municipal, nacionalcomo internacional, para cumplir tanto las tareas de defensa de laautonomía e intereses municipales como el apoyo al fortalecimientoinstitucional de las municipalidades, en especial las más pequeñas y alejadas.Es necesario fortalecer el movimiento municipal en sus múltiples roles:nacional-gremial para la defensa de los intereses municipales y ladescentralización; intermedio con énfasis en el apoyo entre municipios,
intercambio técnico y capacitación; y de mancomunidad (o territorio) parapromover el desarrollo local.
El impulso del desarrollo local en su doble vertiente: clásica de extensión ymejoramiento de los servicios básicos; y más actual, de estímulo y facilitacióndel desarrollo económico local endógeno y la generación de empleodecente.
Defensa del patrimonio ambiental y cultural local, frente a los excesos de laglobalización y el peligro del calentamiento global, para impulsar el desarrolloy proyectar los territorios locales en el mundo.
Ocuparse de los temas de la seguridad pública: especialmente de suscomponentes de carácter preventivo, en coalición con otros niveles degobierno.
Orientar el accionar de los gobiernos locales tras los temas estratégicos deldesarrollo, que van más allá de la simple prestación de servicios públicos,actuando como efectivos gobiernos locales autónomos capaces deresponder a las necesidades y demandas propias y específicas de losterritorios.
Incorporar las nuevas tecnologías de gestión – en especial las denominadasTICs- aunque cuidando sus efectos secundarios centralizadores, los que suelenser implementados a menudo por los gobiernos centrales.
Proponer a los gobiernos nacionales fuertes políticas de compensaciónfinanciera para las localidades y municipios más pobres urbanos o rurales,como manera de reducir las inequidades territoriales existentes. En este
sentido, el asociativismo municipal puede ser una eficaz ayuda al reunir avarios municipios pequeños y pobres en un conjunto territorial mayor.
Actualmente los municipios enfrentan la situación y contexto de la postcrisiseconómica mundial, donde muchos gobiernos nacionales intentan sortear las
dificultades económicas y políticas reduciendo los recursos municipales. Laopción adecuada es fortalecer a los municipios para que estos se constituyan enla primera línea de contención de la crisis, mejorando sus servicios, distribuyendosubsidios sociales focalizados a las familias y grupos pobres y ayudando adinamizar las economías locales.
No obstante, no hay que perder de vista ciertos avances sustanciales: desde ya elprogreso de la descentralización acaecida en casi todos los países de la regióndurante las décadas recién pasadas. Hoy el movimiento municipalista juega hoyun rol clave en la defensa de los intereses y autonomía municipal en varias
naciones. En este sentido, Brasil, Colombia, Bolivia y El Salvador – por ejemplo-poseen movimientos asociativos proactivos, con buena capacidad denegociación y propuesta. Lamentablemente no en todos los países ocurre lomismo y hay naciones donde el movimiento asociativo es aún débil o estáatomizado, como ocurre en México.
El movimiento asociativo municipal latinoamericano debe fortalecerse muchomás y para ello es importante tanto el trabajo de fortalecimiento institucionalnacional, como el apoyo de la cooperación internacional, la cual ha reducido sutrabajo durante los últimos años.
![República, pueblos y municipios en Piura, siglo...investigaciones sociales Vol.14N 24, pp.223-244 [2010] UNMSM/IIHS, Lima, Perú 223 Sociología República, pueblos y municipios en](https://static.documents.pub/doc/80x56/5fe153840340fd06db7ce41f/repblica-pueblos-y-municipios-en-piura-siglo-investigaciones-sociales-vol14n.jpg)
