Monitoring provo enja Strategije za borbu protiv korupcije ... · koji Transparency International...

Monitoring provođenja Strategije zaborbu protiv korupcije 2009-2014

Prvi periodični izvještaj Transparency International BiH

Podržano od

Bosna i Hercegovina, Decembar 2010. godine

Transparency International BiH

2

Monitoring provođenja Strategije za borbu protiv korupcije 2009-2014

3

O publikaciji

Autori izvještaja

Eldan Mujanović (Diplomirao i magistrirao na Fakultetukriminalističkih nauka Univerziteta u Sarajevu. Autor je nekolicinenaučnih i stručnih radova iz područja kriminalistike i kriminologije.Radio je, između ostalog, na izradi studija koje se baveproblematikom maloljetničkog prestupništva, korupcije, pranjanovca, oduzimanja nezakonito stečene imovine, područje užeginteresovanja je međunarodna saradnja u suzbijanju kriminaliteta)

Darko Datzer (Magistar kriminalističkih nauka, viši asistent naFakultetu za kriminalistiku, kriminologiju i sigurnosne studijeUniverziteta u Sarajevu. Koautorski potpisuje monografiju „Otvorenoo policiji i korupciji“, te autorski i koautorski izrađuje višeznanstvenih i stručnih članaka koji se bave prevencijom i suzbijanjemkorupcije, te teorijskom kriminalistikom. Autor je i učesnik višestručnih i znanstvenih istraživačkih projekata o korupciji, prevencijikriminaliteta i alternativnim modusima reagiranja na maloljetničkoprijestupništvo. Član je strukovnih udruga kriminalista u zemlji iinozemstvu, te Europskog kriminologijskog udruženja. Član jeredakcije časopisa Kriminalističke teme )

Aleksandar Draganić (Magistrirao ekonomiju na UniverzitetuStaffordshire, Stoke-on-Trent, Engleska. Stalno je zaposlen uRazvojnoj agenciji EDA kao ekspert za javne politike. Učestvovao jena brojnim projektima fokusiranim na ekonomski razvoj,decentralizaciju, dobru upravu, razvoj lokalne samouprave, te objavionekoliko publikacija i studija, kao autor ili koautor).


4


5

Sadržaj

O publikaciji.......................................................................................... 3

Sadržaj.................................................................................................. 5

Izvršni sažetak ...................................................................................... 7

Komponenta 1: Izgradnja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcijei koordinaciju borbe protiv korupcije................................................. 19

Komponenta 2: Prevencija korupcije ................................................. 31

Komponenta 3:Obrazovanje, obuka i upoznatost javnosti................ 57

Komponenta 4: Provedba zakona...................................................... 67

Komponenta 5: Koordinacija i provedba Strategije......................... 105

Zaključci monitoringa....................................................................... 109

Bibliografija i reference.................................................................... 117


6


7

Izvršni sažetak

Korupcija je u Bosni i Hercegovini sveprisutna pojava. O tomusvjedoče mnoga istraživanja različite provenijencije, a korupcija jekao tema na vrhu političke, ekonomske i kriminalnopolitičke agende,ali i etičkih i sociologijskih rasprava. Napori se zemlje na reduciranjukorupcijskih praksi ocjenjuju neadekvatnim i neefikasnim, pa uizvješću o napretku ka europskim standardima za 2010.g. Europskakomisija ocjenjuje da je „Bosna i Hercegovina postigla ograničennapredak u suprotstavljanju korupciji, koja je široko rasprostranjenau javnom i privatnom sektoru, utječući na pravosuđe, poreske icarinske organe, javne nabave, i privatizaciju...Antikorupcijskepolitike i mjere se ne implementiraju adekvatno“ (Evropska Komisija,2010, s. 14). Nadalje, prema Indeksu Percepcije Korupcije za 2010.g.,koji Transparency International izrađuje na godišnjoj osnovi, Bosna iHercegovina se nalazi na 91. do 97. mjestu koje dijeli sa Džibutijem,Gambijom, Gvatemalom, Kiribatijem, Šri Lankom i Svazilendom, dokje uz Kosovo, najgora među susjedima, te na samom dnu listeevropskih zemalja po prisustvu korupcije u javnom sektoru.

S obzirom na dugogodišnje naglašavanje neophodnosti postojanjaantikorupcijskih politika kao conditio sine qua non svih sistematskihnapora na suzbijanju korupcije, BiH je usvajanjem Strategije za borbuprotiv korupcije 2009-2014 ostvarila izvjestan pomak, time formalnoispunjavajući dio obaveza kreiranja politike iz Konvencije Ujedinjenihnacija protiv korupcije, ali i obaveza iz Evropskog partnerstva i Mapeputa za liberalizaciju viznog režima. Medjutim, imajući u vidukomentare koji su predstavljeni u periodu prije usvajanja same


8

Strategije generalno se može zaključiti da način dosadašnje realizacijeciljeva i aktivnosti predviđenih samom Strategijom nije nazadovoljavajućem nivou. Glavne zamjerke na Strategiju su se odnosilena nejasnu formulaciju vizije i strateških ciljeva, nepostojanje planaizdvajanja neophodnih sredstava iz budžeta te nedovoljnopoznavanje lokalnog konteksta. Naime, upravo su ovi problemiprilikom izrade prisutni i kod same implementacije.

U okviru Strategije za borbu protiv korupcije su identifikovana glavnatijela za provedbu i korisnici a to su:

Parlamentarna skupština BiH; Vijeće ministara BiH i državne institucije; Parlament Federacije BiH i Narodna skupština Republike

Srpske; Entitetske vlade i institucije; Skupština Brčko Distrikta BiH; Vlada i institucije Brčko Distrikta BiH; Javna preduzeća i ustanove; Političke stranke; Univerziteti i druge obrazovne institucije; Udruženja i institucije civilnog društva; Građani; Mediji; Privatni sektor.

Iako je bilo predviđeno da se uradi detaljna analiza aktera, s ciljemutvrđivanja šta je koja institucija uradila, jedini aktivni akteri bili suParlamentarna skupština BiH i Vijeće ministara BiH sa nekim


9

državnim institucijama. Oni su donijeli strateške smijernice i zakonskuregulativu, te otpočeli sa izgradnjom institucionalnog okvira –Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije.

Kako je komentar prije donošenja Strategije pokušavao da sugerišena nedovoljno jasnu viziju sa strateškim ciljevima, tako i samaimplementacija govori o povezanim problemima. Vizija je previšegenerička i pojedini njeni elementi se više odnose na strateškeciljeve, nego na samu viziju. Poseban problem se odnosi na sameciljeve, koji umjesto opšte prihvaćene podjele na strateške ioperativne, uvodi koncept dugoročnih, srednjoročnih i kratkoročnihciljeva po komponentama djelovanja. Ovakva „lista želja“ je dobra sastanovišta izrade akcionog plana i mogućnosti praćenja realizacije, none i sa stanovišta sveobuhvatnog pristupa problemu korupcije.Poseban problem se odnosi na činjenicu da se sve aktivnosti u okviruStrategije (uključujući i ciljeve) odnose uglavnom na Vijeće Ministara inovoformiranu Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbeprotiv korupcije, bez uzimanja u obzir značaj medija, udruženja,nevladinog sektora, te brojnih drugih organizacija. Tako će i ostatidok se u potpunosti ne operacionalizuje Agencija, sa svim svojimorganizacionim, materijalnim i tehničkim kapacitetima s ciljemuspostavljanja dalje saradnje sa tijelima za provedbu Strategije isamim korisnicima. Nadalje, nepostojanje budžetskih sredstavanamjenjenih za rad Agencije i provođenje Strategije i daljepredstavljaju ogromnu prepreku za implementaciju predviđenihaktivnosti. Analizom Dokumenta okvirnog budžeta BiH u periodu2010.-2012. godina je vidljivo da Vijeće ministara BiH, u trenutkudonošenja ovog dokumenta, nije ni imalo namjeru da izdvoji sredstvaza realizaciju Strategije borbe protiv korupcije i normalno


10

funkcionisanje Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbeprotiv korupcije. Strategija se može realizovati samo uz obezbjeđenjeodređenih sredstava, na osnovu kojih bi se mogle vidjeti i realizovaneaktivnosti. Tako se u okviru akcionog plana za pojedine grupeaktivnosti moraju precizirati troškovi za njihovo sprovođenje, te načinna koji će ti troškovi biti snošeni (budžet, međunarodni donatori,itd.). Nažalost, niti Strategija a niti Akcioni plan preciziraju neophodnetroškove – što dodatno usporava dalju implementaciju i razvojimplementacijskih kapaciteta. Konačno, poznavanje lokalnogkonteksta je ključno za implementaciju jer su mnoge strategijepropale radi nepoznavanju lokalnih specifičnosti koje su čestokompleksne za mnoge koji su se upuštali u strateško rješavanjeodređenih pitanja. Ovdje se prvenstveno misli na kompleksnostihorizontalnih administrativnih i legislativnih struktura, koje su osnovza realizaciju većine aktivnosti predviđenih Strategijom.

U okviru Monitoringa provođenja Strategije za borbu protiv korupcije2009-2014, Transparency International BiH prati implementacijuStrategije i pripadajućeg Akcionog Plana po slijedećim oblastima:izgradnja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, prevencija korupcije, obrazovanje, obuka iupoznatost javnosti, provedba zakona te koordinacija i provedbastrategije.


11

Analiza uspješnosti provedbe Strategije po pojedinačnimkomponentama

Komponenta 1: Izgradnja kapaciteta Agencije za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. U periodu oddonošenja Strategije može se reći da je kreiran zadovoljavajućizakonski okvir za njen rad. Zakon o Agenciji za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije je usvojen u decembru 2009.godine, no kako se od tog perioda pa do danas Agencija nijekadrovski ojačala (uključujući imenovanje direktora i njegovogzamjenika), te nisu doneseni ni odgovarajući interni akti za njen rad,kapaciteti Agencije su ostali nedovoljno iskorišteni. Sami pravilnici sutrebali da detaljnije preciziraju koordinaciju provođenja državnestrategije, kao i programe za prevenciju i edukaciju u okviru nje.Rokza ove aktivnosti je bio juni 2010. godine, dok su zadužene institucijeza realizaciju ovih aktivnosti bile: Vijeće ministara BiH, Agencija,Parlamentarna skupština BiH i Agencija za državnu službu BiH. Poredstvarnog uspostavljanja Agencije u vezi sa imenovanjem direktora,pravilnika, kadrovskog popunjavanja te određivanjem budžeta, ostaleaktivnosti na sprovođenju jačanja kapaciteta Agencije za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije su predviđene kasnijeodnosno u periodu nakon sačinjavanja izvještaja. Treba napomenuti isprovođenje procedure za imenovanje pojedinih članova agencije izreda civilnog društva i akademske zajednice, te započet procesimenovanja direktora Agencije. Uzroci spore izgradnje kapaciteta sevide u nedovoljnoj spremnosti nosioca vlasti za realizaciju ovihaktivnosti.


12

Komponenta 2: Prevencija korupcije. Strategija identificira tri glavneoblasti kroz koje je potrebno poduzimati preventivne antikorupcijskeaktivnosti (reforma javnog sektora, transparentnost i odgovornost;antikorupcijski/planovi integriteta; i, pojednostavljenje poslovnogokruženja), a koje namjerava ostvariti putem kratkoročnih,srednjoročnih i dugoročnih djelatnosti. Načelno se može tvrditi da jena planu ostvarenja reforme javnog sektora i razvitka trasparentnostii odgovornosti Bosna i Hercegovina postigla slab uspjeh, kako naplanu moderniziranja javnog sektora, regulacije rada javnihslužbenika i stvaranja mogućnosti za prijavljivanje korupcijskih praksibez posljedica po prijavitelja, tako i lobiranja i provođenja procedurajavne nabave. Promatrajući pojedinačne kratkoročne mjere, nalazi sudosta heterogeni, ali uglavnom indiciraju da se na planu reformejavnog sektora nije napravio očekivani uspjeh. Na usvajanjuprograma moderniziranja javnog sektora s ciljem jačanja javnogsektora, a za čiju implementaciju su bili nadležni Vijeće ministaraBosne i Hercegovine, Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije i Ured koordinatora za reformu javne uprave,ostvaren je tek djelimičan/nikakav napredak. Kvalitetnija regulacijarada javnih službenika predmetom je više ciljeva i mjera i može sekonstatovati da je i na ovom planu urađeno vrlo malo. Tako zaplanove djelovanja protiv korupcije, a koje trebaju imati, odnosno,participirati u njihovom donošenju, sva ministarstva i institucije vlastina svim nivoima, nema sistematski prikupljenih podataka. Nijeprovedeno ni istraživanje javnog mnijenja kako bi se identificiralapodručja u kojima je korupcija najprisutnija, niti poduzete aktivnostina uvođenju novih, jedinstvenih pravila o primanju i davanju darovana radnom mjestu od strane javnih službenika. Aktivnosti na planuzaštite prijavitelja korupcije, također teku vrlo sporo. Pored


13

naznačene aktivnosti, i druge aktivnosti kojima se treba stvoritipoticajniji ambijent za prijavljivanje korupcije, poput propisivanjapravnog okvira prema kojemu se oni koji u dobroj namjeri prijavenepravilnosti u radu javne uprave neće biti kažnjeni, nisu predmetomozbiljnijeg razmatranja nadležnih organa. Najzad, u Strategiji sepropustilo definirati šta čini antikorupcijsko zakonodavstvo, na kojereferira tačka 2.11. Akcijskog plana.1 Kako nositelj aktivnosti trebabiti Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protivkorupcije, a koja je, kako je već više puta naznačeno, nefunkcionalna,to izvještaj o učinkovitosti antikorupcijskog zakonodavstva, kaoindikator realizacije mjere nije pripremljen. O obveznoj obuci na poljuprevencije borbe protiv korupcije također nema zabilježenihaktivnosti. Kod ocjene implementacije srednjoročnih ciljeva trebanačelno pomenuti da ih većina koincidira sa kratkoročnim na način dasu potonji dio ili etapa u realizaciji prvih. Otuda je jasno da se, ima lise u vidu načelan nalaz izložen kod kratkoročnih ciljeva, da se naplanu ostvarenja reforme javnog sektora i razvitka trasparentnosti iodgovornosti Bosna i Hercegovina postigao slab uspjeh, i kodsrednjoročnih ciljeva ne može očekivati puno. Dugoročni ciljevi izAkcionog plana uglavnom referiraju na identificiranje slabih tačaka

1 Kao i na mnogo drugih mjesta, Strategija za borbu protiv korupcije (2009. - 2014.) iakcioni plan za njezinu provedbu nisu usuglašeni. Tako se u kratkoročnom cilju 13. uokviru prevencije korupcije iz Strategije navodi da on smjera detaljnoj revizijiučinkovitosti primjene antikorupcijskog zakonodavstva na sudovima, a u tački 2.11.Akcionog plana pregled učinkovitosti primjene zakonodavstva u sprečavanjukorupcije na sudovima. Jedno i drugo, dakako, nisu isto: antikorupcijskozakonodavstvo je daleko širi pojam i obuhvata kako mjere na represivnom, tako i napreventivnom planu. Stoga se može reći da se ovi pojmovi odnose kao opće iposebno, te da je pojam „antikorupcijsko zakonodavstvo“ većeg stupnja općenitostinego „zakonodavstvo u sprečavanju korupcije“. Da se ne bi pravila veća pojmovnazavrzlama, ovaj će se lapsus ignorirati i pojmovi tretirati kao jednaki.


14

unutar javnog sektora, odnosno, onih oblasti rada ili eventualnopojedinih radnih mjesta podložnih korupciji, provođenje revizijejavnog sektora (uključujući i uspostavu drugačijeg načina procjeneučinkovitosti rada javnih službenika) i uvođenje mehanizama e-vlade ie-upravljanja. Te su aktivnosti vremenski dosta daleko, ali se dio njihveć poduzima u okviru kratkoročnih mjera koje djelomičnokoincidiraju sa pomenutim dugoročnim. Tako je za reformu javnogsektora i uvođenja mehanizama e-vlade i e-upravljanja naznačeno dapostoje aktivnosti, a aktivnosti u okviru ispunjenja dugoročnih ciljevaiz Strategije za borbu protiv korupcije djelomično referiraju i naispunjenje dugoročnih ciljeva iz Strategije reforme javne uprave,kojima se u konačnici smjera uspostava nivoa kvaliteta Europskogupravnog prostora. Bosna i Hercegovina je do trenutka pisanjaizvješća ispunila 43,72% planiranih ciljeva na planu reforme javnogsektora (Ured koordinatora za reformu javne uprave, 2010), što i nijea priori, budući da je rok provedbe Strategije reforme javne upravedo kraja 2014. godine, loše. Međutim, na ostatku dugoročnih mjera(identifikacija slabih tačaka unutar javnog sektora), osim sporadičnih,nisu zabilježene aktivnosti. Na realizaciji mjera iz oblastiantikorupcijskih/planova integriteta Bosna i Hercegovina je učinilavrlo malo ili ništa.

Komponenta 3: Obrazovanje, obuka i upoznatost javnosti.Realizacija ove komponente Strategije još nije ni otpočela sa obziromna rokove predviđene Akcionim planom Strategije. Naime,Strategijom i njenim Akcionim planom je od vremena njenogdonošenja do vremena izrade ovog izvještaja bilo predviđeno da seradi na razvoju nastavnog plana i programa, pedagoških materijala ialata i obuci edukatora s ciljem buduće isporuke obuke iz


15

integriteta/borbe protiv korupcije/etike za javne službenike.Međutim, treba napomenuti da se za uspješnu realizaciju zahtjeva upotpunosti osposobljena Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije. Uzrok za ovakvo stanje sunedovoljno izgrađeni kapaciteti i podzakonski okvir rada Agencije zaprevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Realizacijaaktivnosti u oblasti obrazovanja, obuke i upoznatosti javnostizahtjeva dosta sredstava ali i pažljiv pristup resornim ministarstvima sciljem otpočinjanja realizacije aktivnost, te pažljiv rad na izbjegavanjupoliticizacije.

Komponenta 4: Provedba zakona. Donošenjem Zakona o agenciji zaprevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije,predviđeno je da će novouspostavljena Agencija, između ostalog,imati zadatak da koordinira i prati aktivnosti na sprovođenju okvirnihpravno-političkih mjera predviđenih Strategijom za borbu protivkorupcije 2009.-2014. i pripadajućim Akcionim planom koji je trebaooperacionalizirati načine ostvarenja pojedinih strategijskih mjera.Međutim, kako sve do danas Agencija nije u potpunosti počelaobavljati svoje zakonom predviđene poslove stvorena je određenavrstu pravne praznine u dijelu koordinacije i nadzora nad provedbomStrategije. Kako bi se barem djelimično otklonio ovaj nedostatak,Ministarstvo sigurnosti/bezbjednosti BiH je poduzimalo značajneaktivnosti permanentnog monitoringa nad provođenjem Strategije zaborbu protiv korupcije 2009.-2014. Generalno se može konstatovatida u ovoj oblasti nije zabilježen znatan napredak u implementacijiStrategije. Uprkos određenim programskim mjerama koje sudjelimično izvršene ili započete,.uočljivi su nedostaci realizacijevišestrukih ciljeva. Tako je, na primjer, po pitanju mjere povećanja


16

učinkovitosti svih agencija za provedbu zakona u BiH, izostalaoperacionalizacija realizacije ovog cilja što značajno otežava analizusprovedbe, primarno iz razloga što ne postoje egzaktne, mjerljivekategorije, niti pojedinačne aktivnosti na osnovu kojih bi se cijenilaprovedba ovog cilja u praksi, iako se mora naglasiti da su nadležnaministarstva unutrašnjih poslova u entitetima i Policiji Brčko DistriktaBiH poduzela određene aktivnosti prema realizaciji ovog cilja.Također, kod provedbe još jedne bitne strategijske mjere, naime,evaluacije primjene posebnih istražnih radnji koja ima za cilj da ocjeniefikasnost primjene posebnih istražnih radnji za otkrivanje idokazivanje korupcijskih krivičnih djela, ne postoje vjerodostojneinformacije i jedino se može konstatovati kako Strategija i Akcioniplan koriste iste formulacije prilikom određivanja, u konkretnomslučaju, kratkoročnog cilja u samoj Strategiji, odnosno, njegovepotrebne razrade u Akcionom planu. Svakako se radi o značajnomnedostatku koji vjerovatno može uticati na kvalitetu postizanja općihi pojedinačnih strategijskih ciljeva. Slično je i sa ostalim programskimmjerama. Tako se, naprimjer, za uvođenje specijaliziranih obuka zauposlenike agencija za provedbu zakona, uključenih u borbu protivkorupcije, kao i za tužioce i suce u oblasti korupcije i oduzimanjanelegalno stečene imovine može konstatovati da, uprkos značajnimpoduzetim aktivnostima kojima se izravno realizira ovaj programskicilj, ključni nedostatak dosadašnjih aktivnosti odgovornih institucija uovom području odnosi na nesistematski, nejednak pristup uostvarivanju ovog strategijskog cilja. Tome svjedoči nejednak opseg idubina zahvata pojedinih edukativnih aktivnosti, koji variraju uzavisnosti od toga koja odgovorna institucija je organizirala njihovurealizaciju. S druge strane, nefunkcionisanje Agencije za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije u području unificiranja


17

edukativnih programa i nadzora nad njihovim provođenjem bitnoutiče na ovakav zaključak. Dalje se kao ključni nedostaci uočljivi uovoj strategijskoj oblasti u više mjera mogu navesti izvjesnekontradikcije između Strategije i Akcionog plana u smisluneusaglašenosti rokova za ostvarenje cilja kao i načina kako su uAkcionom Planu određeni indikatori implementacije. Ovo je slučajnaprimjer kod mjere predlaganja različitih procedura kojima bi seunaprijedile istražne radnje u cilju efikasnijeg procesuiranjakoruptivih krivičnih djela kao i mjere koja predviđa potpunousaglašavanje krivičnog zakonodavstva u BiH sa međunarodnimstandardima.

Komponenta 5: Koordinacija i provedba Strategije. Vrlo značajan dioprovedbe Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. se tičeusklađivanja aktivnosti svih odgovornih institucija u realizacijipostavljenih pravno-političkih ciljeva u ovoj oblasti. U tom smislu, biloje potrebno osigurati odgovarajuće normativne, institucionalne idruge pretpostavke za što djelotvorniju koordinaciju i sveobuhvatnoprovođenje strategijskih aktivosti. U dosadašnjem periodu, ostvarenje djelimičan napredak u osiguranju pomenutih uvjeta koji seuglavnom odnosi na normativne aspekte koordinacije Strategije iAkcionog plana. Naime, Zakonom o Agenciji za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije, propisano je da će ovo tijeloimati zadaću koordinacije i nadzora nad provedbom Strategije zaborbu protiv korupcije i pripadajućeg Akcionog plana, uz jednudodatnu, savjetodavnu i instruktivnu nadležnost koja se koja se tičeprimjene ovih dokumenata u praksi. Sadržajno se koordinacija trebarealizirati putem nekoliko, po prirodi različitih ali uzajamnousklađenih mjera, koje se sastoje u: (a) posredovanju prilikom


18

kreiranja politika za suzbijanje korupcije u svim institucijama u BiH,(b) koordinaciji i nadzoru primjene tih mjera, (c) razvijanju sistemakoordinacije, (d) ostvarenju saradnje sa nevladinim sektorom, (e)boljoj komunikaciji i saradnji između uključenih subjekata, i (f)stvaranju pretpostavki za kreiranje budućih pravno-političkihdokumenata za kontinuirano suprostavljanje ovoj pojavi. U svakomslučaju, nosilac ovih aktivnosti treba biti Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije koja u ovom trenutkutek treba da počne sa obavljanjem poslova iz svoje nadležnosti,uključujući i koordinaciju provedbe Strategije za borbu protivkorupcije.


19

Komponenta 1: Izgradnja kapaciteta Agencije zaprevenciju korupcije i koordinaciju borbe protivkorupcije.

U periodu od donošenja Strategije do vremena u kojem se kreira ovajizvještaj može se reći da je kreiran zadovoljavajući zakonski okvir zanjen rad. Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH usvojio je, savelikim očekivanjima, Zakon o Agenciji za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije u decembru 2009. godine.. Nokako se od tog perioda pa do danas Agencija nije kadrovski ojačala(uključujući imenovanje direktora i njegovog zamjenika), te nisudoneseni ni odgovarajući interni akti za njen rad, kapaciteti Agencijesu ostali nedovoljno iskorišteni. Sami pravilnici su trebali da detaljnijepreciziraju koordinaciju provođenja državne strategije, kao iprograme za prevenciju i edukaciju u okviru nje.

Rok za ove aktivnosti je bio juni 2010. godine, dok su zaduženeinstitucije za realizaciju ovih aktivnosti bile: Vijeće ministara BiH,Agencija, Parlamentarna skupština BiH i Agencija za državnu službuBiH.


20

Zakon o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protivkorupcije

Zakonom je definisano osnivanje Agencije u svrhu prevencije uticajakorupcije na razvoj demokratije i poštovanje temeljnih ljudskih pravai sloboda, kao i uticaja na podrivanje ekonomskog i privrednograzvoja Bosne i Hercegovine, te svih ostalih oblika utjecaja nadruštvene vrijednosti, kao i za koordinaciju borbe protiv korupcije.

Agencija je neovisna i samostalna upravna organizacija, koja za svojrad odgovara Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine.

Sredstva za rad Agencije osiguravaju se iz budžeta.

Direktora Agencije imenuje Parlamentarna skupština Bosne iHercegovine, na prijedlog posebne Komisije za izbor i praćenje radaAgencije, putem javnog konkursa, prema Zakonu o ministarskimimenovanjima, imenovanjima Vijeća ministara i drugim imenovanjimaBosne i Hercegovine, uz provjere koje se primjenjuju prilikomimenovanja članova Vijeća ministara Bosne i Hercegovine.

Pravilnik o unutarnjem ustrojstvu Agencije donosi direktor, uzsaglasnost Vijeća ministara Bosne i Hercegovine. Kodeks ponašanjauposlenih u Agenciji donosi ravnatelj, uz saglasnost Vijeća ministaraBosne i Hercegovine.

Entiteti, kantoni i Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine usvojit će irazviti strategiju za borbu protiv korupcije i akcijski plan premaopštim načelima naznačenim u državnoj Strategiji za borbu protivkorupcije.


21

Na osnovu zakonom definisanih obaveza a u skladu sa Akcionimplanom, vidljivo je da je osnovni problem neažurnosti uuspostavljanju kapaciteta na Parlamentu BiH.

Parlamentarna skupština BiH se u aprilu 2010. godine na 75.sjednici izjašnjavala o zaključku, kojim je definisano da se

Komisija za izbor i praćenje rada Agencije neefikasna u kapacitiranjuAgencije

Zakonom je definisano da Komisija za izbor i praćenje rada Agencije (udaljnjem tekstu: Komisija) ima devet članova: tri predstavnika izPredstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine,tri predstavnika iz Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne iHercegovine, dva predstavnika iz akademske zajednice i jednogpredstavnika nevladinog sektora. Komisiju imenuje Parlamentarnaskupština Bosne i Hercegovine sa mandatom na 4 godine. Komisijadonosi i poslovnik o svom radu. Tri mjeseca prije isteka mandataimenovanih članova Komisije nadležne institucije pokreću postupakimenovanja novih članova. Imenovani članovi zajedničke komisije odstrane BiH Parlamenta bili su: Beriz Belkić, Ilija Filipović, Niko Lozančić,Dušanka Majkić, Sulejman Tihić i Milorad Živković

Kako je Komisija imenovana u periodu pred opšte izbore 2010.godine, ne iznenađuje njena neažurnost s obzirom da sa generalnimizborima pojedinim članovima po automatizmu prestaje mandatnakon konstituisanje novog Predstavničkog doma i Doma naroda.

Imajući sve ovo u vidu, može se očekivati da će unapređenjekapaciteta Agencije u najboljem slučaju otpočeti tek za nekolikomjeseci, nakon uspostavljanja nove vlasti.


22

„obavezuje Predstavnički dom da na sljedećoj sjednici imenujevršioca dužnosti direktora Agencije za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije, koji će te poslove obavljati doimenovanja direktora.“

Imenovanje vršioca dužnosti direktora Agencije za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije (po zaključkuPredstavničkog doma sa 75. sjednice, održane 7.4.2010.) jenastavljeno na sljedećem zasjedanju Parlamentarne skupštine BiHna kom se zadužio zamjenik ministra sigurnosti BiH Mijo Krešić daobavlja dužnost vršioca dužnosti direktora Agencije za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije do izbora direktoraAgencije na osnovu Zakona o Agenciji za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije („Službeni glasnik BiH“, broj103/09) a najdalje do 1. 8. 2010.

Na 82. sjednici je donešena Izmjena u zaključku Predstavničkog domasa 76. sjednice, održane 21.4.2010.,povodom zaduživanja zamjenikaministra sigurnosti Mije Krešića da obavlja dužnost vršioca dužnostidirektora Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protivkorupcije. Tom prilikom se obrisao rok od 01.08.2010. godine, što jeotvorilo vrata daljem neodgovornom ponašanju u vezi sa izboromdirektora Agencije i uspostavljanja njenog normalnog funkcionisanja.

Treba napomenuti da je imenovanje direktora Agencije i njegovadva zamjenika još uvijek u toku i ne zna se kada će doći dookončanja ove procedure. Od 20 prijava koje je Komisija primila, nasjednici je utvrđeno da dvije nisu dostavljene u predviđenom roku,tako da je Komisija razmatrala 18 blagovremeno dostavljenih


23

prijava i ustanovila da 13 kandidata ispunjava uvjete iz konkursa, anjih pet ne. To su: Izet Nizam, Zoran Đerić, Milanko Renovica, SeadLisak, Radoje Badnjar, Jasmin Jaganjac, Sreto Pekić, RamizHuremagić, Blanka Benković, Dragan Slipac, Vukašin Crnjak, IsmailSarić i Milan Krulj. Svi kandidati su od strane CIK-a 31.08. 2010.godine dobili potvrde da ispunjavaju zakonom predviđene uslove zadatu funkciju. Iako je bilo predviđeno da se direktor izabere dosredine septembra, to do sada nije urađeno.

Pored stvarnog uspostavljanja Agencije u vezi sa imenovanjemdirektora, pravilnika, kadrovskog popunjavanja te određivanjembudžeta, ostale aktivnosti na sprovođenju jačanja kapaciteta Agencijeza prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije supredviđene kasnije odnosno u periodu nakon oktobra 2010. godine.Treba napomenuti i sprovođenje procedure za imenovanje pojedinihčlanova agencije iz reda civilnog društva i akademske zajednice, tezapočet proces imenovanja direktora Agencije.

Uzroci spore izgradnje kapaciteta se vide u nedovoljnoj spremnostinosioca vlasti za realizaciju ovih aktivnosti, djelimičnoprouzrokovanim održavanjem Opštih izbora u oktobru 2010. godine.

Preporučuje se postavljanje jasnih rokova za svakog aktera, tezahtjevanje obrazloženja za njihovo neispunjavanje.


24

U narednom dijelu slijede ostale aktivnosti na izgradnji kapacitetaAgencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije:

Mjera 1.2.

Obezbjeđivanje materijalnih preduslova za rad Agencije, uključujući,no ne ograničavajući se samo na slijedeće: Uredski prostor, namjenskibudžet.

Iako je formalno Agencija svoje sjedište dobila privremeno uprostorijama na području opštine Istočno Novo Sarajevo, uprostorijama SIPA-e, može se reći da su uslovi rada i daljenezadovoljavajući. To se prvenstveno odnosi na činjenicu da se upostojećim dokumentima okvirnog budžeta 2010-2012. godinauopšte ne nalaze neophodna budžetska sredstva za rad oveinstitucije, te da nije jasan ni budući broj zaposlenih. Agencija zaprevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH trebalobi da počne sa radom u punom kapacitetu polovinom sljedećegodine, najavio je v.d. direktora Agencije Mijo Krešić.2

Mjera 1.3.

Zapošljavanje potrebnog osoblja Agencije u cilju omogućavanjapočetka učinkovitog obavljanja rada.

Kao što je već rečeno, ne očekuje se da će ova mjera biti realizovanau predviđenom roku jer je tek u toku izrada pravilnika o radu isistematizaciji radnih mjesta. Međutim, ako se prilikom zapošljavanja

2 Televizija Hayat, izjava Mije Krešića na dan 01.10.2010. godine


25

bude koristila praksa imenovanja direktora i njegovih zamjenika,kapacitet ove Agencije za duži vremenski period neće biti adekvatan.

Mjera 1.4.

Uspostaviti učinkovite programe obuke u cilju povećanjakompetentnosti osoblja Agencije, kako bi svoje poslove obavljali naučinkovit i profesionalan način.

Kako nema zaposlenih, tako nema ni odgovarajućih programa obuke.Tek nakon njihovog zapošljavanja, izvršavanje procjene njihovihkapaciteta, može se očekivati pristupanje ovom poslu. Premadosadašnjoj praksi, ovaj rok (Decembar 2010. godine) će bitiprodužen za najmanje godinu dana.

Mjera 1.5.

Usvojiti Kodeks ponašanja Agencije i definirati standarde ponašanjaosoblja Agencije.

Ne očekuje se da će rok za ovu mjeru (decembar 2010. godine) bitiispoštovan uslijed već navedenih problema oko imenovanjarukovodstva i zaposlenih.

Mjera 1.6.

Izraditi i usvojiti sve relevantne smjernice, standardne radneprocedure i uputstva za osoblje Agencije.

Ne očekuje se da će rok za ovu mjeru (decembar 2010. godine) bitiispoštovan uslijed već navedenih problema oko imenovanjarukovodstva i zaposlenih.


26

Mjera 1.7.

Jačanje procesa obuke unutar Agencije s ciljem garantiranja stvaranjajake organizacione kulture na osnovu vrijednosti naznačenih uKodeksu ponašanja.

Ova mjera je u direktnoj vezi sa mjerom 1.5., te se njena realizacijamože očekivati nakon punog kapacitiranja Agencije sa kadrovima irukovodnom strukturom. Predviđeni rok je dostižan ali ukoliko seubrzaju procesi unapređenja kapaciteta same Agencije.

Mjera 1.8.

Ocjenjivanje i praćenje provedbe Strategije; Predlaganje neophodnihizmjena uz konsultacije sa svim zainteresiranim stranama.

I ova mjera zavisi od vremenske dinamike stvaranja Agencije upunom kapacitetu, te realizaciji predviđenih aktivnosti pokomponentama. S tim u vezi treba naglasiti značajnost budžeta teuključivanje budžetskih izdvajanja za Agenciju u sve relevantnefinansijske projekcije Ministarstva finansija (DOB, godišnji budžet,plan neophodnih investicija, itd.). Međutim, treba napomenuti da će,ako se nastavi ovim tempom, jako malo aktivnosti iz originalnestrategije biti realizovano pa je možda bolje da se predviđeni rok(decembar 2011. godine) pomjeri za najmanje 6. mjeseci.

Mjera 1.9.

Izrada i provedba Planova djelovanja protiv korupcije po oblastima.

Ovo predstavlja jedan od najznačajnih segmenata realizacijeStrategije, te zahtjeva posvećenost Agencije (koja je do tog perioda


27

ekipirana i spremna za djelovanje). Ova mjera je u direktnoj vezi saaktivnostima ministarstava i drugih javnih institucija na izradi Planovadjelovanja protiv korupcije (mjera 2.6). Rok za ovu aktivnost bi trebaobiti usklađen sa rokovima i kapacitetima u okviru ministarstava idrugih javnih institucija.

Mjera 1.10.

Osigurati da Agencija bude tijelo sa najvećim stupnjem povjerenja uborbi protiv korupcije.

Ukoliko se realizuju sve prethodno pomenute aktivnosti na jačanjukapaciteta, može se očekivati da bi Agencija u predviđenom roku(decembar 2012. godine) mogla da realizuje predviđenu mjeru. Ovoće se prvenstveno odnositi na njene dotadašnje rezultate rada, temogućnost javnosti da transparentno i ažurno kontroliše rad iaktivnosti same Agencije. Glavnu prepreku ovome mogu predstavljatiobstrukcije u vezi sa korupcijskim aferama koje aAgencija može dadotakne a koje su u vezi sa političkim elitama u okviru zemlje. Takođeje bitna stavka i integritet budućeg direktora i njegovog odnosaprema radu u okviru Agencije. Treba napomenuti da je iznenadilačinjenica da postoji čak 13 kandidata za ovu funkciju jer u drugimzemljama ovo nije baš uobičajena pojava tj. predstavlja čak određenu„problematičnu funkciju“ ukoliko se otvori pravi front za borbu protivkorupcije. Ako posmatramo BiH, ne bi iznenadilo da pojedine strankene žele da imaju direktora kao saveznika u svojim redovima što senaravno teško provjerava samom potvrdom izdatom od strane CIK-a.


28

Mjera 1.11.

Agencija koordinira provedbu akcionih planova u cilju što efikasnijeborbe protiv korupcije i prevencije korupcije po oblastima.

Ova mjera, predviđena za sredinu sljedeće godine, je pomalonerealna imajući u vidu da se u narednom periodu tek očekujeuspostavljanje novih vlasti na nivou države i entiteta. Kad na umuimamo i činjenicu da od momenta usvajanja Strategije pa do danasne postoje akcioni planovi entiteta i Brčko Distrikta, njena realizacijaje pod velikim znakom pitanja. Stoga, neophodno je prvo razraditipostojeće entitetske (uključujući Brčko Distrikt) akcione planove uvezi Strategije za borbu protiv korupcije koji će biti vertikalno ihorizontalno usklađeni te koji će imati dinamički okvir u skladu saStrategijom na državnom nivou.

Mjera 1.12.

Agencija je u mogućnosti da osmisli i provede najsavremenijeprograme za prevenciju korupcije i edukativne programe podizanjasvijesti u vezi sa borbom protiv korupcije.

Imajući u vidu rok za ovu mjeru (decembar 2012. godine), može sereći da je mjera ostvariva ali da bi možda trebala da u okviruprovođenja uzme u obzir stanje postojećeg civilnog društva koje jeaktivno u ovoj oblasti. Naime, sve zemlje praktikuju zajednički nastupjavnog i civilnog sektora kada se radi o provođenju programa zaprevenciju korupcije i edukativne programe podizanja svijesti.Ukoliko se u okviru ove mjere shvati da Agencija treba da imazaposlenike za sve segmente, može se desiti da dođe do


29

prekapacitiranja i birokratizacije unutar nje same. Svakako, realizacijapredložene mjere je stvar do tad postignutog kapaciteta Agencije.


30


31

Komponenta 2: Prevencija korupcije

Korupcija je u Bosni i Hercegovini sveprisutna pojava. O tomusvjedoče mnoga istraživanja različite provenijencije i stupnjasistematičnosti i objektivnosti, a korupcija je kao tema na vrhupolitičke, ekonomske i kriminalnopolitičke agende, ali i etičkih isociologijskih rasprava. Napori se zemlje na reduciranju korupcijskihpraksi ocjenjuju neadekvatnim i neefikasnim, pa u izvješću o napretkuka europskim standardima Europska komisija ocjenjuje da je „Bosna iHercegovina postigla ograničen napredak u suprotstavljanju korupciji,koja je široko rasprostranjena u javnom i privatnom sektoru, utječućina pravosuđe, poreske i carinske organe, javne nabave, iprivatizaciju...Antikorupcijske politike i mjere se ne implementirajuadekvatno“ (Evropska Komisija, 2010, s. 14).

Kregar (2008), opisujući dešavanja na planu suprotstavljanjakorupciji u susjednoj Republici Hrvatskoj, navodi da je ona prolazilakroz različite faze u svojim nastojanjima da smanji nivo korupcije uzemlji i da napravi zaokret u vrijednosnom smislu; opis koji bi se,imajući u vidu donekle slične društvene okolnosti koje su pratilenastanak i razvoj ove mlade demokracije, mogao razmotriti i u slučajuBosne i Hercegovine i njezini antikorupcijski napori smislenoanalizirali. Tako, Kregar dijeli definiranje i doživljaj karaktera korupcijena tri razdoblja.

Prvo razdoblje referira na tzv. prepoznavanje, a koja traje odstjecanja samostalnosti do kraja devedesetih godina prošlog stoljeća,i u kojemu se korupcija smatra „moralno važnim, ali ne i političkimproblemom“ (s. 3). Ovim razdobljem dominira moralna panika i


32

doživljavanje korupcije nečim što je oduvijek postojalo, a što jepostalo posebno rašireno zbog rata i čemu se teško možesuprotstaviti; bolja regulacija načelno je smatrana lijekom, tako da sekorupcija smatra tehničkim (nedostatak adekvatne regulacije) ikaznenopravnim problemom (korupciji se treba suprotstavljatireakcijom nadležnih organa, ponajprije kaznenim progonompojedinačnih slučajeva). Schmidt (2007) navodi da u ovom razdobljukorupcija postaje globalno zanimljivom temom, ali da se najveći diodiskusija iscrpljuje na konstatacijama da se nešto treba učiniti, no nezaključujući sa nekom naročitom sigurnošću i ne specificirajući šta.

Drugo razdoblje traje od početka novog milenija do danas.Njegova je značajka priznanje problema i pokušaja njegovarješavanja, ali koji je u domeni zakonskog i inog pravnog uređivanja ikreiranja institucija koje bi se trebale suprotstaviti korupciji. Kregarga stoga naziva razdobljem „normativnog optimizma iinstitucionalnog inženjeringa“ (s. 4). Korupcija se u ovom razdobljusmatra političkim problemom i nastoji se adekvatno osloviti;mišljenje koje dijele i drugi komentatori antikorupcijskih napora.3 Tose nastojalo postići donošenjem (npr. Zakona o sukobu interesa) iliizmjenama (npr. izmjene iz 2003. godine u domeni kaznenog prava)legislative, kreiranjem posebnih odjela za korupcijske i srodne delikteu policijskim ili pravosudnim organima, te donošenjemantikorupcijskih strategija koje su na razini cijele političke zajednicetrebale donijeti zaokret. No, svi su ovi napori bili više odraz

3 Tako Schmidt navodi da je „do polovice prve decenije 21-vog stoljeća postalo jasnou kojoj je mjeri djelatnost na suprotstavljanju korupciji postala politički prije negoliekonomski projekt“ (2007, s. 220).


33

deklarativnog zalaganja za redukciju korupcije i prilagodbe europskimformalnim standardima, dok se vrlo malo dešavalo na terenu; Kregarnavodi da su to prije bili rezultati dobrih namjera nego sistematskihnapora formuliranja i provedbe nacionalne antikorupcijske politike.Tipičan problem koji prati antikorupcijske napore tada je naročitodošao do izražaja, a to je nedostatak političke volje kako usuštinskom, tako i u tehničkom smislu (od nedonošenjaodgovarajućih zakonskih akata, do osnutka i popune nadležnihagencija i njihove financijske i kadrovske neovisnosti).

Najzad, novo, treće razdoblje bi trebalo ići dalje od takvenekoherentne politike suprotstavljanja korupciji i pokušati jeprevazići i osloviti upravo najveći nedostatak iz prethodnog perioda:koncentraciju na izvršenje prije negoli na deklaraciju. Ako je, naime,ranije najveći problem bio u nedostatku političke volje i riješenosti dase problem adekvatno oslovi (što je u Bosni i Hercegovinipodrazumijevalo, inter alia, i odsustvo ozbiljnijih napora osnivanjacentralnog tijela koje bi vršilo monitoring antikorupcijskih napora),novo bi razdoblje trebalo krenuti od iskrenog priznanja da problemneadekvatnog oslovljavanja korupcije postoji i da se trebaju učinitiozbiljni napori (a ne samo davati puke konstatacije) da se načinizaokret najprije u promoviranju netolerancije korupcije i jačanjudemokratskog okružja putem osvješćivanja javnosti o vlastitoj ulozi ukulturi slobode i transparentnosti. Drugim riječima, kako kaže Kregar,u ovom razdoblju „[n]ema puno koristi od pukog donošenja zakona,očekuju se efekti“ (2008, s. 9).


34

Prevencija kao dio ukupnih antikorupcijskih napora

Antikorupcijske strategije spoj su ideologije, prava,organizacija i institucija u cilju određenja, otkrivanja, sprječavanja isankcioniranja podmićivanja i drugih oblika korupcije u svimsegmentima društva (Derenčinović, 2001). Korupcija je, kao i svakadruga društvena pojava, determinirana nizom objektivnih isubjektivnih momenata, koji djelujući neposredno ili posredno, sarazličitim intenzitetom utječu na njezin karakter i pojavne oblike.Kako su obim i značajke korupcije determinirane različitimčimbenicima, tako i koncept njezinog suprotstavljanju trebainkludirati mjere različitog karaktera koje trebaju poduzimati različitidruštveni akteri. Koncept njezinog suprotstavljanja tako trebainkludirati mjere na ekonomskom, političkom, socijalnom, pa ikulturnom i inim planovima. Izolirano, ali i nekomplementarno,nekoordinirano djelovanje društvenih aktera tek fragmentarnozahvata problem, u konačnici ga ostavljajući neriješenim.

Kao manje-više općeprihvaćen koncept suprotstavljanjakorupciji vremenom su se nametnule kombinacije preventivnih irepresivnih mjera: prve su usmjerene na intervenciju prije negoli sekorupcija uopće manifestira, a druge na reakciju nakon njezinadešavanja. Posebice su preventivne mjere važne za suprotstavljanjekorupciji. Obzirom na omniprezentnost pojave u društvu i limitiranostrepresivnog aparata u financijskom, kadrovskom i materijalnomsmislu da se jedini ili dominantno djelujući suprotstavi negativnimdruštvenim pojavama poput korupcije, ali i humanost kojemu tendirasuvremena socijalna politika (a posebice, kao njezin segment, politikasuprotstavljanja kriminalitetu), u stručnoj javnosti je prisutan


35

konsenzus da je prevencija iznimno bitan dio ukupnog konceptasuprotstavljanju korupciji (Dölling, 2007). Preventivne aktivnosti semogu poduzimati na općedruštvenoj i institucionalnoj (i u javnom i uprivatnom sektoru) razini. Prve smjeraju socijalnoetičkom prijekoru iodbacivanju korupcije, a druge ustanovljavanju standarde postupanjaza službenike, najčešće u vidu kakvih smjernica za rad i etičkihkodeksa (Dölling). Schmidt (2007) u svom pregledu antikorupcijskihpreventivnih aktivnosti u zemljama istočne i srednje Europe navodida je mišljenje eksperata da djelovanje na represiji treba bitinadopunjeno „ljudskim kapitalom“, tj. učešćem javnosti u kreiranju iimplementaciji boljih antikorupcijskih programa edukacije i obuke.Ured za droge i kriminalitet Ujedinjenih nacija navodi u tom smislu dasamo preventivni programi koji se uspijevaju nametnuti kao dioprijeke potrebe i koje obični čovjek prihvata kao korisne imaju izgledada na duže staze donesu zaokret u netoleriranju korupcijskih praksi(United Nations Office on Drugs and Crime, 1999); prednost takvapristupa jest u „postizanju šireg konsenzusa i izvedivog [svojevrsnog]društvenog ugovora kao temelja reforme i prioriteta i programarazvoja“ (s. 3).

Kako je represija nedovoljna da sama oslovi pervazivnu ikompleksnu narav korupcijskih praksi, ali i svojevrsnog pervertiranogsistema vrijednosti koji ju prati, to prevencija za Bosnu i Hercegovinuima posebnu težinu i vrijednost. Prevencija korupcije podrazumijevamobilizaciju širokog dijapazona društvenih subjekata upreduprjeđenju korupcijskih praksi, koji se za razliku od klasičnihrepresivnih ne ograničavaju samo na djelovanje u smislu utvrđivanjaodgovornosti za počinjene pojedinačne prijestupe i djela, negoreduciranje uzroka da do takvih praksi uopće ne dođe. Stoga su jasne


36

prednosti preveniranja korupcije za Bosnu i Hercegovinu što su unjezinu realizaciju uključeni praktično svi (od civilnog društva, medija,odgojno-obrazovnih institucija, i sl., pa do građana-pojedinaca), a nesamo državni organi (čija djelatnost, inter alia, skupa, zahtijevavremena i neizvjesna je), ali ne isključujući, dakako, primarnuodgovornost potonjih.

Ova analiza ima za cilj da sa stanovišta mjera predloženih unovoj Strategiji za borbu protiv korupcije (2009. - 2014.) razmotridokle je Bosna i Hercegovina stigla u ispunjavanju ciljeva koje je naplanu suprotstavljanju korupciji sama sebi postavila. Kako Strategijaidentificira tri glavne oblasti kroz koje je potrebno poduzimatipreventivne antikorupcijske aktivnosti (reforma javnog sektora,transparentnost i odgovornost; antikorupcijski/planovi integriteta; i,pojednostavljenje poslovnog okruženja), a koje namjerava ostvaritiputem kratkoročnih, srednjoročnih i dugoročnih djelatnosti, analizaće slijediti naznačenu strukturu i ograničavajući se na vremenskiperiod do trenutka pisanja izvješća (početak zadnjeg kvartala 2010.godine). Iako realizacija većine ciljeva (posebice kratkoročnih) referirana zadnji kvartal 2010. godine, ali i godine iza pisanja izvješća, ipak seaktivnosti, ako se želi realizirati ciljeve, moraju poduzimatikontinuirano i etapno, posebice što se radi o kompleksnimmaterijama koje zahtijevaju krupnije zahvate. Otuda je sasvimopravdano razmatrati i neke ciljeve čija se potpuna realizacija očekujeu mjesecima tek nakon pisanja izvješća.


37

Reforma javnog sektora, transparentnost i odgovornost

Ovaj segment preventivnih aktivnosti, kako je to naznačeno usamoj Strategiji, smjera uspostavi efikasnije uprave (između ostalog, ieliminiranjem mreža patronata, nepotizma, klijentelizma ifavoriziranja), većoj transparentnosti i jačanju odgovornosti u raduuprave. Obuhvata 13 kratkoročnih, 5 srednjoročnih i nekolikodugoročnih ciljeva. Interesantno je da je autor Strategije naveo mjerekoje manje-više koincidiraju sa ciljevima, pa je operacionalizacijaaktivnosti kojim će se ostvarivati ciljevi (što u biti mjere treba dapredstavljaju) samo repeticija onoga što je navedeno kod ciljeva;ispravnije bi bilo navesti nekoliko aktivnosti kojima se treba ostvaritijedan cilj, i to sa što većom konkretizacijom, no takav se logičkipristup ignorirao, te se u Akcijskom planu za provedbu Strategije zaborbu protiv korupcije (2009. – 2014.) radije priklonilo stavu da jeponavljanje cilja kroz mjere dovoljno dostatno da se zna o čemu seradi.

Kako bilo, načelno se može tvrditi da je na planu ostvarenjareforme javnog sektora i razvitka trasparentnosti i odgovornostiBosna i Hercegovina postigla slab uspjeh, kako na planumoderniziranja javnog sektora, regulacije rada javnih službenika istvaranja mogućnosti za prijavljivanje korupcijskih praksi bezposljedica po prijavitelja, tako i lobiranja i provođenja procedurajavne nabave. Promatrajući pojedinačne KRATKOROČNE MJERE,nalazi su dosta heterogeni, ali uglavnom indiciraju da se na planureforme javnog sektora nije napravio očekivani uspjeh.


38

Tako se mjera 2.1. iz Akcijskog plana koja smjera razvitku iusvajanju programa moderniziranja javnog sektora s ciljem jačanjajavnog sektora, a za čiju implementaciju su bili nadležni Vijećeministara Bosne i Hercegovine, Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije i Ured koordinatora za reformujavne uprave, ostvarila tek djelomično/nikako. Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije u trenutku pisanjaizješća nije funkcionalna, tako da referiranje na preventivneaktivnosti koje je ona trebala poduzeti nije moguće. Prema dopisuVijeća ministara i Ureda koordinatora za reformu javne uprave kojimase TI BiH obratio, naime, „u proteklom periodu nisu bile pokrenuteaktivnosti koje bi bile usmjerene ka izradi jednog ovakvog zasebnogdokumenta“, a aktivnosti su planirane nakon operacionalizacije radaAgencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije.Vijeće ministara je pored pomenute aktivnosti bilo nominirano kaosredišnja tačka i za dostavu podataka iz naredne (2.2.) tačkeAkcijskog plana koja se treba baviti analizom provedbe Zakona oslobodi pristupa informacijama u svim institucijama na svim nivoima;kako je inicijativa za provedbu ove tačke bila na još uvijeknefunkcionalnoj Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbeprotiv korupcije, to je očekivano da se na njezinoj realizaciji nije ništauradilo. Najzad, za modernizaciju javnog sektora se mogu vezati iaktivnosti na planu uvođenja informacijskih tehnologija. Kako usamoj Strategiji stoji, inter alia, „kratkoročne mjere usredsređuju sena modernizaciju uprave koja rezultira uvođenjem modela e-vlade ie-upravljanja” (s. 11). Modernizacija javne uprave putem većegkorištenja informacijskih tehnologija je dijelom i Strategije reformejavne uprave u Bosni i Hercegovini, za koju postoji kvalitetanmonitoring. Tako se u Polugodišnjem izvještaju o napretku (praćenje


39

provođenja akcijskog plana 1 strategije reforme javne uprave u BiH)Ureda koordinatora za reformu javne uprave za period 1. januar – 30.juni 2010. godine navodi da je ukupan napredak na planuinformacijskih tehnologija 32,26 %. Izvještaj dosta detaljno informirao poduzetim aktivnostima, pa se navodi podatak o početku izradedokumenata u okviru „Politike softvera u institucijama BiH“, očinjenici da je projekt „Promocija upotrebe IT u javnoj upravi“ još ufazi sekundarnog istraživanja i prikupljanja informacija radi izradeprojektne dokumentacije, te o činjenici da je Vijeće ministara Bosne iHercegovine usvojilo Odluku o elektronskom poslovanju i e-Vladi uVijeću, te o činjenici da je započela implementacija strategijeeZdravstva i elektronskog vođenja matičnih i zemljišnih knjiga.Navedeno, kao i, primjerice, činjenica da je potkraj 2009. godinedonešena odluka o implementaciji modula za pristup sudbenimpredmetima putem interneta, kao i pravilnik o autoriziranompristupu sudbenim predmetima putem interneta, a sve s ciljemomogućavanja uvida u vlastite sudbene predmete putem interneta,moglo bi se reći, a posebice pošto su dokumenti koji inicirajuuvođenje e-Vlade uglavnom donešeni i osigurana načelna političkapotpora, da su mjere modernizacije u kratkoročnim ciljevimadjelomično postignute.

Kvalitetnija regulacija rada javnih službenika predmetom jeviše ciljeva i mjera. I na ovom planu je urađeno vrlo malo. Tako zaplanove djelovanja protiv korupcije, navedene u tački 2.6. Akcijskogplana, a koje trebaju imati, odnosno, participirati u njihovomdonošenju, sva ministarstva i institucije vlasti na svim nivoima, nemasistematski prikupljenih podataka. Kako je indikator realizacije mjereslanje izvješća Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe


40

protiv korupcije o provedenim planovima, to se samo možekonstatirati da nema podataka o donešenim planovima, ali i da nemamedijski ili na neki drugi način javnosti učinjenim dostupnihinformacija da se bilo šta na ovom planu dešava(lo). Nije provedenoni istraživanje javnog mnijenja iz tačke 2.5. Akcijskog plana kako bi seidentificirala područja u kojima je korupcija najprisutnija, nitipoduzete aktivnosti na uvođenju novih, jedinstvenih pravila oprimanju i davanju darova na radnom mjestu od strane javnihslužbenika.4

Aktivnosti na planu zaštite prijavitelja korupcije i uopćestvaranja ambijenta u kojemu se prijavljivanje korupcije ne smatradenuncijatorstvom (Bannenberg, 2002) ili se na neki drugi načinnegativno promatra, nego dijelom poslovne etike i brigom za općedobro, također teku vrlo sporo. Do polugodišta 2010. godine su svaministarstva i druge institucije vlasti Bosne i Hercegovine na svimnivoima trebale imati zapečaćene sandučiće za poštu, telefonskelinije posebne namjene, odnosno, određene e-mail adrese za prijaveod strane pojedinaca – uključujući i mogućnost anonimnih pritužbi.Pored naznačene aktivnosti, i druge aktivnosti kojima se treba stvoritipoticajniji ambijent za prijavljivanje korupcije, poput propisivanjapravnog okvira prema kojemu se oni koji u dobroj namjeri prijavenepravilnosti u radu javne uprave neće biti kažnjeni, nisu predmetomozbiljnijeg razmatranja nadležnih organa. Jedino je Vlada RepublikeSrpske na 139. sjednici održanoj 03.09.2009. godine usvojila Kodeks odopuni Kodeksa ponašanja državnih službenika Republike Srpske, iistim utvrdila pravila za državne službenike o prijavljivanju slučajeva

4 Pored, dakako, odavna prisutne načelne zabrane primanja darova kada takvoponašanje ima obilježja kaznenog djela.


41

gdje se sumnja na korupciju u republičkim organima uprave, kao inačin zaštite za one državne službenike koji prijavljuju sumnju nakorupciju. Kako je pisano ranije (Datzer, 2007), a od čega autorStrategije polazi, postojeće procedure nisu adekvatne da obuhvatezaštitu od kažnjavanja ili nepovoljnijeg tretmana prijaviteljakorupcije, pa poticanje prijavitelja korupcije da u većoj mjeriprijavljuju koruptivna ponašanja bez bojazni od odmazde u Bosni iHercegovini i dalje ostaje neadekvatno oslovljeno.

Lobiranje je djelatnost zagovaranja s namjerom da se utječena odluke zakonodavca ili dužnosnika u vlasti od strane pojedinaca iliinteresnih skupina. Iako se za lobiranje često vežu negativnekonotacije, ono je dio uobičajenog političkog života i parlamentarnedemokracije. Danas se lobiranje ne smatra samo izrazom legitimneparticipacije kakvih subjekata u donošenju političkih odluka, nego iartikulacijom ekspertskog i stručnog mišljenja i doprinosom upostizanju bolje kvalitete političkih procesa. Najčešće je uređenozakonskim ili podzakonskim aktima. Tako se, primjerice, u aneksu XPoslovnika o radu Europskog parlamenta navodi da su lobisti dužniizložiti interese koje zastupaju članovima parlamenta, njihovimsuradnicima i službenicima organa. Javno zagovaranje u formilobiranja je u Bosni i Hercegovini neuređeno. Aktivnosti na planuuređenja ove materije iz tačke 2.8. Akcijskog plana nisu zabilježene.

Nije potpuno jasno na šta se odnosi tačka 2.9. Akcijskogplana, koja predviđa uvođenje obaveznog deklariranja svih pravnihlica koja sudjeluju u procedurama javne nabave. Strategija u tački 10.kratkoročnih ciljeva na prevenciji korupcije predviđa i da „sva pravnalica – učesnici u procesu javnih nabavki, pod prijetnjom isključenja,treba da se izjasne o svojim vezama sa javnom institucijom koja


42

provodi proceduru javne nabavke, a koje mogu dovesti do sumnje ukorupciju“, a Akcijski plan, pak, kao indikator realizacije mjere navodi„spisak pravnih lica je usvojen i objavljen u službenim glasilima u BiH ina web stranici Agencije“. Da li se Strategijom pledira za izmjenunormative, a Akcijskim planom za nešto drugo, nije potpuno jasno.Pored činjenice da indikator realizacije cilja ne korespondira sa ciljem,može se primijetiti nekoliko stvari. Najprije, ako se misli na činjenicuda se svi učesnici procesa javne nabave imaju izjasniti u pogleduvlasništva, takva mogućnost već postoji u odgovarajućim odredbamaZakona o javnim nabavama Bosne i Hercegovine kojim se predviđa daugovorno tijelo ima pravo zahtijevati izvod iz sudskog registra iliekvivalentni dokument koji izdaje nadležno sudsko ili upravno tijelokako bi se ocijenila kvalifikacija potencijalnog dobavljača roba iliusluga, pa i eventualni sukob interesa. Ako se, pak, misli na detaljnijeinformiranje javnosti u vidu liste pravnih lica- sudionika procesa javnenabave u Bosni i Hercegovini, Agencija za javne nabave Bosne iHercegovine od 2006. objavljuje godišnja izvješća o zaključenimugovorima u postupcima javnih nabava, koja sumarno, ali dostatnoizvještava o procesima javnih nabava u Bosni i Hercegovini. Odpočetka 2010. godine počelo se sa primjenom elektronskog sistema upripremi i dostavi izvještaja o dodjeli ugovora u postupcima javnihnabava, a cjelokupan monitoring primjene Zakona o javnimnabavama vrši Agencija za javne nabave Bosne i Hercegovine. Nijepoznato da se igdje u svijetu producira detaljna lista o sudionicimajavnih nabava dostupna javnosti; radije se govori o tzv. korupcijskimregistrima. Korupcijski registri postoje u nekim zemljama (poput,recimo, Savezne Republike Njemačke), ali tamo referiraju naevidencije koje se vode na komunalnim i pokrajinskim razinama opravnim subjektima koji su bili involvirani u korupcijske afere ili


43

dogovore o ponudama, pa im se uskraćuje pravo učešća u procesimajavnih nabava u nekom periodu (najčešće između šest mjeseci i dvijegodine); dakle, ne na listu svih učesnika javnih nabava kako toeventualno sugerira Akcijski plan. U svijetu postoji i praksaizvještavanja javnosti o uočenim povredama u procesima javnihnabava (koja je izričito predviđena i u Pravilniku o monitoringupostupaka javnih nabava na snazi u Bosni i Hercegovini), ali nije jasnomisli li se upravo na nju. Najzad, antikorupcijske klauzule koje izričitopredviđaju ništavost ugovora ili diskvalifikaciju ponuđača postoje uZakonu o javnim nabavama Bosne i Hercegovine, ali su nedovoljne.Tako čl. 27. Zakona predviđa da ukoliko „zahtjevi ili ponude, koje jeugovorno tijelo primilo tijekom postupka javne nabave, prouzroče ilimogu prouzročiti bilo kakav sukob interesa, ugovorno će tijelo,djelujući sukladno relevatnim zakonskim propisima u Bosni iHercegovini ili odnosnim internim pravilima, osigurati efektivnuzaštitu svrsishodne provedbe ovoga zakona“. Kao segment zaštite semože smatrati i odredba iz čl. 39. Zakona o javnim nabavama Bosne iHercegovine, prema kojemu je ugovorno tijelo dužno da u ugovorupostavi uvjet da dobavljač, kojemu je dodijeljen ugovor o javnojnabavi, nema pravo zapošljavati, u svrhu izvršenja ugovora o javnojnabavi, fizičke ili pravne osobe koje su sudjelovale u pripremitenderske dokumentacije ili su bile član ili stručna osoba koju jeangažiralo Povjerenstvo za nabave mjerodavno za dodjelunavedenoga ugovora o javnoj nabavi, najmanje šest mjeseci pozaključenju ugovora. Na koji se još način osigurava takva zaštita nijedetaljnije uređeno, pa bi uvođenje izričite antikorupcijske klauzule uugovore o javnim nabavama (uključujući i kaznu za involviranje ukorupciju) koja bi uredila ovu oblast (pa i proširilo sukob interesa naosobe bliske onoj koja je sudjelovala u pripremi tenderske


44

dokumentacije ili na drugi način bila involvirana u proceduru javnenabave) zaista imalo smisla. Nema zabilježenih aktivnosti u tomsmislu.

U tački 2.10. Akcijskog plana se navodi da inspekcijski organitrebaju postati jedna od ključnih tačaka za suradnju sa Agencijom.Kako se pod inspekcijskim organima uobičajeno razumijevajunadzorne službe ustanova, poduzeća, i sl., ali i fizičkih lica, iz tekstaStrategije se ne dâ zaključiti da li radi o internom i/ili eksternomnadzoru. Indikator realizacije mjere je određivanje kontakata unutarvladinih institucija, koje bi trebalo da svakodnevno surađuju saAgencijom. Kako prema Zakonu o Agenciji za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije Agencija nema istražnih ovlasti,niti je jasno šta zapravo suradnja Agencije sa drugim organima trebapodrazumijevati i šta su „kontakti unutar vladinih institucija“ (koji bi,valjda, trebali referirati na antikorupcijske kontakt tačke koje bi ondasurađivale sa inspekcijskim organima), to je popriličan dio Akcijskogplana nejasan. I pored toga se može tvrditi da, kako je inicijatoraktivnosti na ovom planu nepostojeća Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, aktivnosti na planurealizacije tačke 2.10 nisu zabilježene.5

5 Dakako da treba naznačiti da sve službene i odgovorne osobe u svim organimavlasti u Bosni i Hercegovini, javnim poduzećima i ustanovama (time i djelatnici bilokoje službe nadzora) dužne prijaviti kaznena djela o kojima su obaviještene ili za kojasaznaju na koji drugi način, a da te prijave podnose policiji, tužiteljstvu ili sudovima.Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije nije ustanovakojoj se prijavljuju takve vrste protupravnih ponašanja.U kojoj, pak, mjeri sumnje za korupciju uopće potiču od nadzornih službi, nijepoznato.


45

Najzad, u Strategiji se propustilo definirati šta činiantikorupcijsko zakonodavstvo, na koje referira tačka 2.11. Akcijskogplana.6 Kako nositelj aktivnosti treba biti Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, a koja je, kako je većviše puta naznačeno, nefunkcionalna, to izvještaj o učinkovitostiantikorupcijskog zakonodavstva, kao indikator realizacije mjere,(očekivano) nije pripremljen. Visoko sudbeno i tužiteljsko vijećeBosne i Hercegovine objavljuje već nekoliko godina zbirna izvješća oradu pravosudnih organa, ali ona nisu raščlanjena po kategorijamakoje bi omogućavale zaključivanje o tomu koliko je antikorupcijskozakonodavstvo efikasno u oslovljavanju korupcijskih praksi.

Kod ocjene implementacije srednjoročnih ciljeva trebanačelno pomenuti da ih većina koincidira sa kratkoročnim na način dasu potonji dio ili etapa u realizaciji prvih. Otuda je jasno da se, ima lise u vidu načelan nalaz izložen kod kratkoročnih ciljeva da se naplanu ostvarenja reforme javnog sektora i razvitka trasparentnosti iodgovornosti Bosna i Hercegovina postigao slab uspjeh, i kodsrednjoročnih ciljeva ne može očekivati puno.

6 Kao i na mnogo drugih mjesta, Strategija za borbu protiv korupcije (2009. - 2014.) iakcioni plan za njezinu provedbu nisu usuglašeni. Tako se u kratkoročnom cilju 13. uokviru prevencije korupcije iz Strategije navodi da on smjera detaljnoj revizijiučinkovitosti primjene antikorupcijskog zakonodavstva na sudovima, a u tački 2.11.Akcionog plana pregled učinkovitosti primjene zakonodavstva u sprečavanjukorupcije na sudovima. Jedno i drugo, dakako, nisu isto: antikorupcijskozakonodavstvo je daleko širi pojam i obuhvata kako mjere na represivnom, tako i napreventivnom planu. Stoga se može reći da se ovi pojmovi odnose kao opće iposebno, te da je pojam „antikorupcijsko zakonodavstvo“ većeg stupnja općenitostinego „zakonodavstvo u sprečavanju korupcije“. Da se ne bi pravila veća pojmovnazavrzlama, ovaj će se lapsus ignorirati i pojmovi tretirati kao jednaki.


46

Tako se prema mjeri 2.21. Akcionog plana planiralo „donijetiKodeks ponašanja za javnu službu, zasnovan na europskoj pozitivnojpraksi kako bi se postavili jednoobrazni standardi ponašanja javneslužbe“. Prema dostupnim podacima, za sredinu 2010. godine bilo jeplanirano donošenje Kodeksa državnih službenika u institucijamaBosne i Hercegovine, koji bi u sebi sadržavao niz odredbi koje seodnose na sprječavanje korupcije i sankcioniranje ukoliko do istedođe od strane državnih službenika. Nacrt Kodeksa je sačinjen idostavljen institucijama na mišljenje, ali sve nadležne institucije nisudostavile tražena mišljenja, a Ministarstvo pravde iniciralo je izradunovog teksta Kodeksa, tako da se očekuje dostavljanje novog tekstaKodeksa. Kako realizacija mjere podrazumijeva donošenje kodeksaponašanja za javnu službu koji se potom trebao učiniti obaveznim zasve uposlene u javnim službama na svim nivoima u Bosni iHercegovini, već samim njegovim nedonošenjem mjera nijeispunjena.

I mjera 2.22. Akcionog plana djelomično se podudara saranije elaboriranom mjerom (i to pod brojem 2.2.) za koju seprethodno navelo da je malo urađeno. Naime, mjerom 2.22. sepredviđa razvijanje Smjernica za provedbu Zakona o slobodi pristupainformacijama u institucijama vlasti na svim nivoima, te obukaosoblja u tom smislu. Indikator realizacije mjere je, inter alia,smanjenje broja odbijenih zahtjeva za informacijama, te povećanjepotraživanja informacija. Ranije je konstatirano da se na tom planunije ništa uradilo. Glede izrade samih utvrđenih pravaca djelovanja(smjernica), mora se referirati na činjenicu da Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, primarno zadužena zaprovedbu ove mjere, nije uradila ništa, tako da niti na planu šireg


47

korištenja Zakona o slobodi pristupa informacijama u smislu većegpotraživanja informacija i lakšeg dolaska do istih nema zabilježenihaktivnosti.

Mjere 2.23. i 2.25. iz Akcionog plana referiraju na programeprevencije korupcije koji se poduzimaju na razinama pojedinačnihjavnih organa, a koji podrazumijevaju ne samo donošenje programakoji se sastoje iz određenih ciljeva i aktivnosti koje se trebajupoduzeti, nego i planiranje obuke za prevenciju i borbu protivkorupcije u javnim institucijama koja je obvezna za sve javneslužbenike. Srednjoročna mjera 2.23. koincidira sa već elaboriranomkratkoročnom mjerom 2.6. za koju, kako je naznačeno, nemapodataka o uspješnosti, odnosno, presumira se neuspješnost, tako dase programe prevencije korupcije može tvrditi da su lijep naum koji jeostao samo na „svečanoj izjavi“. O obveznoj obuci na polju prevencijeborbe protiv korupcije također nema zabilježenih aktivnosti.

Kao što je ranije naznačeno, aktivnosti na normativnom(zakonodavnom ili inom) planu glede zaštite osoba koje u dobroj vjeriprijavljuju korupciju nisu zabilježene. Tako je i ostvarenje ciljeva izmjere 2.24. Akcionog plana ostalo neoslovljeno.

Dugoročni ciljevi iz Akcionog plana uglavnom referiraju naidentificiranje slabih tačaka unutar javnog sektora, odnosno, onihoblasti rada ili eventualno pojedinih radnih mjesta podložnihkorupciji, provođenje revizije javnog sektora (uključujući i uspostavudrugačijeg načina procjene učinkovitosti rada javnih službenika) iuvođenje mehanizama e-vlade i e-upravljanja. Te su aktivnostivremenski dosta daleko, ali se dio njih već poduzima u okvirukratkoročnih mjera koje djelomično koincidiraju sa pomenutim


48

dugoročnim. Tako je za reformu javnog sektora i uvođenjamehanizama e-vlade i e-upravljanja naznačeno da postoje aktivnosti,a aktivnosti u okviru ispunjenja dugoročnih ciljeva iz Strategije zaborbu protiv korupcije djelomično referiraju i na ispunjenjedugoročnih ciljeva iz Strategije reforme javne uprave, kojima se ukonačnici smjera uspostava nivoa kvaliteta Europskog upravnogprostora. Bosna i Hercegovina je do trenutka pisanja izvješća ispunila43,72% planiranih ciljeva na planu reforme javnog sektora (Uredkoordinatora za reformu javne uprave, 2010), što i nije a priori,budući da je rok provedbe Strategije reforme javne uprave do kraja2014. godine, loše. Međutim, na ostatku dugoročnih mjera(identifikacija slabih tačaka unutar javnog sektora), osim sporadičnih,nisu zabilježene aktivnosti.

Antikorupcijski / planovi integriteta

Ovaj segment antikorupcijskih aktivnosti oslovljava 5 mjera usvrhu ispunjenja isto toliko kratkoročnih ciljeva, te nekolikodugoročnih ciljeva.

Prve četiri mjere (2.12., 2.13., 2.14. i 2.15.) iz dijela Akcijskogplana koji oslovljava antikorupcijske planove referiraju na sličnumateriju iz već elaborirane mjere 2.6. (izrada planova za borbu protivkorupcije), s tim što se mjera 2.12. odnosi na kadrovsko kapacitiranjeinstitucija u cilju izvršenja zadataka iz planova, 2.13. i 2.14. naprocjenu rizika po oblastima kako bi se odredilo odjele/radna mjestakoja su najpodložnija korupciji, i poduzelo odgovarajuće mjere kako


49

bi se te manjkavosti reducirale/eliminirale, a 2.15. na razvitakrelevantnih sistema indikatora kako bi se osigurala jednoobraznoststandarda procjene rizika/planova integriteta. Prednost posebnihantikorupcijskih kontakt tačaka jest naročito u lakom identificiranjumjesta koja su nadležna za reagiranje za prijave o sumnji za korupciju,ali i koncentraciji znanja i sposobnosti za postupanje u slučajevimakorupcije i poduzimanje preventivnih aktivnosti. Tako u SaveznojRepublici Njemačkoj, primjerice, u većini pokrajina postojeantikorupcijske centralne tačke, ali i lokalne kontakt osobe za prijavukorupcije i provedbu antikorupcijskih aktivnosti. Iskustva iz ovezemlje ukazuju da su takva kontakt mjesta manje angažirana naistraživanju konkretnih sumnji na korupciju, a više na „prijedlozima zaprevenciju, suradnji na usavršavanju i edukaciji, kao i savjetovanjuuposlenika“ (Korte, 2007, s. 301). Kako za mjeru 2.6. nemasistematski prikupljenih podataka, ali niti na drugi način dostupnihinformacija koliko je urađeno, i ovdje se može samo špekulirati da suu Bosni i Hercegovini kapacitiranje i procjena korupcijskih rizikanikako ili slabo oslovljavana tema. U Bosni i Hercegovini, kako jepoznato, postoji jako puno razina vlasti: vrlo je plauzibilno zapretpostaviti da su bez impetusa i koordinacije od strane Agencije zaprevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije istisamoinicijativno učinili vrlo malo ili ništa.7

7 Iako ima i drugačijih primjera. Tako se u Analizi stupnja implementacije Akcijskogplana Strategije Bosne i Hercegovine za borbu protiv korupcije Ministarstva sigurnostinavodi da su u okviru ministarstava pravde i unutarnjih poslova Republike Srpskepoduzimane određene aktivnosti. No, ne može se zaključiti da su one poduzimanekao rezultat sistematskih napora iniciranih i koordiniranih od strane Agencije zaprevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije.


50

Drugi dio kratkoročnih mjera iz dijela Akcijskog plana koji sebavi antikorupcijskim, odnosno planovima integriteta referira na tzv.testiranje integriteta. Pod testiranjem integriteta se zapravo radi osimuliranoj situaciji davanja ili primanja mita, pri kojoj se javnislužbenik ili građanin podvrgavaju svojevrsnoj provjeri pridržavanja ipoštivanja društvenih, formalnih normi.Testiranje integriteta se možekoristiti unutar radne organizacije, sukladno radnopravnim ilistegovnim propisima, ili na temelju mjera kaznenog prava. Kakorealizacija ovog dijela planova integriteta ovisi o prethodnimaktivnostima (ponajprije na procjenu rizika od korupcije) i kako jetijelo nadležno za realizaciju mjere Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije, to je zaključak iz prethodnogpasusa primjenjiv i ovdje: dakle, vrlo se malo ili ništa nije učinilo.

Dugoročni ciljevi iz Akcionog plana i Strategije koji se odnosena provođenje istraživanja o korupciji u javnoj upravi i privatnomsektoru i razvijanju strategije za suzbijanje korupcije u pomenutimoblastima djelomično interferiraju sa elaboriranim aktivnostima napolju realizacije kratkoročnih ciljeva iz oblastiantikorupcijskih/planova integriteta, i to onih koji oslovljavajuprocjenu korupcijskog rizika. Realizator mjere bi trebala biti Agencijaza prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, aistraživanja provedena u siječnju 2014. godine.

Kao što se dâ zaključiti, na realizaciji mjera iz oblastiantikorupcijskih/planova integriteta Bosna i Hercegovina je učinilavrlo malo ili ništa.


51

Pojednostavljenje poslovnog okruženja

Mjerama 2.17. do 2.20. u Akcijskom planu su pobrojaneaktivnosti koje se trebaju realizirati kako bi se ostvarili kratkoročniciljevi 18-21 iz Strategije.

Najprije, autor Strategije polazi od stava da je potrebnoistražiti koje su to oblasti i prakse koje birokratiziraju i otežavajuefikasno tržišno poslovanje, a koje treba eliminirati ili barempojednostaviti. Notorna je činjenica da su sistemi sa kompliciranimpravilima glede tržišnog poslovanja, posebice gdje se raspolaže saznatnim diskrecijskim ovlastima, osjetljiviji na korupciju nego oni gdjesu ta pravila jasna i transparentna. Puno administrativnih razina sasloženim procedurama i nejasnim pravilima izvještavanja,odgovornostima i obavezama usložnjavaju proces demarkacijedopuštenog i nedopuštenog. Takva okružja također štite korupciju odformalne i neformalne kontrole, pa i u situacijama kada je prisutnostkorupcije nedvojbena, otežavaju efikasnost utvrđivanja individualneodgovornosti (United Nations Office on Drugs and Crime, 2003).

Indikator realizacije mjere je činjenica o organizaciji „do 10seminara na različitim mjestima u Bosne i Hercegovine, s ciljemidentificiranja područja od interesa i praksi u oblasti poslovnih pravilakoja treba eliminirati“, a implementator Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije u suradnji sarelevantnim institucijama vlasti na svim nivoima, te obrazovniminstitucijama. Kao i u nizu drugih mjera čiji je inicijator ili koordinatorAgencija, usljed njezine nefunkcionalnosti teško je govoriti ouspješnosti realizacije ovih mjera. Pošto je koordinacijska djelatnost


52

Agencije izostala, vrlo je plauzibilno pretpostaviti da ako se šta naplanu simplifikacije administrativnih procedura u poslovnomambijentu i poduzimalo, to je uglavnom bilo stihijski i voluntaristički,a manje odraz sistematskih antikorupcijskih napora.

Mjere 2.18. i 2.19. referiraju na ispitivanje stručne javnosti(privredni subjekti u Bosni i Hercegovini) kako bi se identificiraleoblasti u kojima se korupcija najviše očekuje i pravila i procedure kojeje poslovnim ljudima najteže ispuniti, i napraviti procjenu troškovapridržavanja istih. Indikator realizacije mjere jest provedena anketameđu poslovnim subjektima u Bosni i Hercegovini, a čiji su rezultatidistribuirani. Implementator mjere je Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije u suradnji sanadležnim ministarstvima. Identifikacija „vrućih tačaka“ uorganizacijskoj strukturi javne uprave općenito ili u pojedinim njenimoblastima svakako da je u službi ustanovljavanja vulnerabilnih,„koruptogenih“ tačaka koje se trebaju ojačati. Ove se aktivnosti čestopoduzimaju i kao dio ukupnih reformskih zahvata u oblasti javneuprave, ponekada i s ciljem ispitivanja efikasnosti takvogvišestupanjskog uređenja javnih organa (United Nations Office onDrugs and Crime, 2003). Često, naime, identifikacija potencijalnihvulnerabilnih tačaka nije moguća samo na temelju ekspertskihmišljenja donositelja administrativnih procedura ili korištenjem dobreprakse, nego i na činjenicama koje su empirijski ustanovljene; u tomje načelnom stanovištu autor Strategije usvojio preporuke Ureda zadroge i kriminalitet Ujedinjenih nacija koji navodi da se u reduciranjukorupcijskog potencijala putem pojednostavljenja poslovnog okružjatreba oslanjati i na „ekstenzivne kontakte sa fizičkim licima,poduzećima i drugim elementima građanskog društva“ (United


53

Nations Office on Drugs and Crime, 2003, s. 58). Uzimajući u obzirranije navedeno o odsustvu sistematskih antikorupcijskih aktivnostičiji je implementator Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, ne preostaje, nažalost, ništa drugo negopresumirati da su ozbiljniji napori i na ovom segmentu realizacijeAkcionog plana i Strategije izostali.8

Mjera 2.20. iz Akcionog plana referira na obavezu razvijanjakataloga administrativnih procedura, sa naglaskom na procese koji seodnose na vezane za poslovanje. Ako se pod poslovanjem razumijevarad poduzeća, ustanove itd., a katalogom administrativnih proceduraopći pravni akt (zasnovan na zakonu) koji sadrži ukupnost propisa onačinu kako se trebaju obavljati poslovi, najčešće u vidu pravilnika,onda je jasno da velika većina javnih organa (na koje referira mjera2.20.) ima takve akte. Autor Strategije i Akcionog plana je, kao i umnogo drugih slučajeva, nejasan i nekonzistentan šta tačnopodrazumijeva pod ovom mjerom i kako ju mjeriti. Tako se uStrategiji govori o katalozima upravnih procesa, a u Akcionom planu okatalozima administrativnih procedura; jasno je da upravni proces iadministrativna procedura nisu isto. Sem toga, u opisu mjere izAkcionog plana se govori o procedurama sa naglaskom na procesekoji se odnose na privatne firme, a u indikatoru realizacije te mjere odostupnosti kataloga administrativnih procedura za svakoministarstvo i javne institucije sa naglaskom na procese vezane zaposlovanje. Da li se misli na iste entitete („procesi koji se odnose na

8 Ovakav se zaključak može izvesti i iz činjenice da se u Analizi stupnja implementacijeAkcijskog plana Strategije Bosne i Hercegovine za borbu protiv korupcije Ministarstvasigurnosti ne navodi niti jedna aktivnost koja bi referirala na poduzete aktivnosti naplanu ispitivanja stručne javnosti u gore opisanom smislu.


54

privatne firme“ i „katalog administrativnih procedura... sa naglaskomna procese vezane za poslovanje“), prima facie nije jasno. Kako bilo,shvati li se katalog administrativnih procedura kako je to učinjeno napočetku ovog pasusa, postavlja se pitanje zašto je autor ovopostavljao kao poseban problem kada je zaista notorno da pravilnici idrugi akti koji uređuju upravno postupanje u procesu donošenjaupravnih akata uglavnom egzistiraju. No, bez tumačenja autoraStrategije šta je tačno podrazumijevao pod ovom mjerom, ovakav sezaključak ima uzeti cum grano salis.

U pogledu realizacije srednjoročnih ciljeva na poljupojednostavljenja poslovnog okruženja u Bosni i Hercegovini načelnovrijedi naznaka napomenuta u izlaganju o ostvarenju srednjoročnihciljeva kod reforme javnog sektora, transparentnosti i odgovornosti.Liberalizacija regulatornog režima podrazumijeva uspostavljanjezakonskog okružja koje pojednostavljuje procese izdavanjecertifikata, licenci i drugih registracijskih dokumenata. Nisuzabilježene aktivnosti Vijeća ministara Bosne i Hercegovine na ovomplanu, a još manje (kao posljedicu normativnih reformi) na poljusmanjenja broja regulatornih režima i liberalizacije poslovnogokruženja.

Iz svega navedenog se može zaključiti ili da nije mogućeocjenjivati uspješnost realizacije Akcionog plana, ili da se opravdanomože pretpostavljati da se na njegovoj provedbi nije ništa ili vrlomalo uradilo.


55

Zaključak

Već je na prvi pogled jasno da se na sistematskimpreventivnim aktivnostima vrlo malo uradilo i da najveću krivnju utom pogledu ima neuspostavljanje Agencije za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije, koja ima ulogu inicijatora ikoordinatora preventivnih aktivnosti. Otuda je sasvim opravdanotvrditi da se većina analiza odnosi ponajprije na ponavljanje izlikezašto se nije ništa ili se malo uradilo umjesto da fokus bude narealnim, poduzetim aktivnostima, njihovom obimu i kvaliteti. Nijeteško zaključiti i da temeljna preporuka treba da bude ubrzanjeaktivnosti na uspostavi i funkcioniranju Agencije za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, koja će imatidostatno političke potpore i materijalnih i kadrovskih resursa dapreuzme ulogu vodećeg antikorupcijskog tijela u Bosni i Hercegovini.

Pored ove načelne preporuke, i Vijeće ministara Bosne iHercegovine je trebalo imati snažnu ulogu u uspostavi normativnogambijenta za jačanje transparentnosti i svekoliku reformu javnogsektora, kao, uostalom, i sva ministarstva i drugi javni organi na svimrazinama administrativno-teritorijalnog ustroja Bosne i Hercegovine.Nažalost, vjerojatno bez odgovarajućeg poticaja (ponajprije krozAgenciju za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protivkorupcije), nije se ništa uradilo, pa bi načelna preporuka dakako bilouozbiljenje antikorupcijskih napora i od strane ovih organa.

Suprotno nadama i očekivanjima, Bosna i Hercegovina još nijeozbiljnije zakoračila u „treću fazu (preventivnih) antikorupcijskihaktivnosti, a koja referira na izvršenje antikorupcijskih zadaća prijenegoli na deklarativno zalaganje za rezolutnije oslovljavanje


56

korupcije. Proces institucionalnog inženjeringa još nije završen, pa supreventivni antikorupcijski napori (ako ih i ima u nekoj većoj mjeri)stihijni i neusklađeni. Strategija za borbu protiv korupcije (2009. -2014.) i Akcioni plan za njezinu provedbu su dosta ambicioznopostavljeni, ali su ciljevi ipak ostvarivi. Bilo bi, dakako, nezahvalno inepošteno tvrditi, i to već nakon prve godine implementacije, da ćese zacrtano iz pomenutih dokumenata teško stići realizirati navrijeme, no činjenica je i da posla ima mnogo i da se nakon uspostaveAgencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcijetreba silovito i dosljedno krenuti na realizaciju postavljenog. Vrijedi,na kraju, ponoviti da je prevencija korupcije ozbiljna i trajna zadaća,koja se ne iscrpljuje na jednokratnim angažmanima (Dölling, 2007),nego na ustrajnom, sistematskom i sveobuhvatnom angažmanudržave, gospodarstva i cijelog društva.


57

Komponenta 3: Obrazovanje, obuka i upoznatostjavnosti

Realizacije ove komponente Strategije još nije ni otpočela sa obziromna rokove predviđene Akcionim planom Strategije. Naime,Strategijom i njenim Akcionim planom je od vremena njenogdonošenja do vremena izrade ovog izvještaja bilo predviđeno da seradi na razvoju nastavnog plana i programa, pedagoških materijala ialata i obuci edukatora s ciljem buduće isporuke obuke izintegriteta/borbe protiv korupcije/etike za javne službenike.

Međutim, treba napomenuti da se za uspješnu realizaciju zahtjeva upotpunosti osposobljena Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije, te da rok koji je bio predviđen useptembru nije mogao biti ispoštovan.

Uzrok za ovakvo stanje su nedovoljno izgrađeni kapaciteti ipodzakonski okvir rada Agencije za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije.

Preporučuje se raspisivanje tendera za izradu nastavnog plana iprograma, pedagoških materijala i alata, te obuci edukatora s ciljemisporuke obuke iz integriteta/borbe protiv korupcije. Ovakav vid„outsourcing-a“ je primjereniji vid s obzirom na raspoloživekapacitete Agencije i dinamiku njenog razvoja.

U narednom dijelu slijede aktivnosti Obrazovanja, obuke iupoznatosti javnosti:


58

Mjera 3.1.

Procijeniti potrebe za obukom javnih službenika s ciljem razvojaneophodnih programa obuke.

Može se reći da je ova mjera predviđena za novembar 2010. godineveć sad prevaziđena, te da Agencija neće biti u prilici da sprovede oveaktivnosti uslijed njenih slabih kapaciteta, ali i uslijed činjenice da se urealizaciji ove mjere nije predvidjela uloga Agencije za državnu službu(ADS) BiH koja je inače zadužena za ovakve poslove. S tim u vezi setreba revidirati a rokovi bi trebali da se pomjere za najmanje 6.mjeseci.

Mjera 3.2.

Kreirati neophodne preduslove, unutar okvira poslovanja Agencije irelevantnih obrazovnih institucija, u cilju razvoja nastavnog plana iprograma, pedagoških materijala i alata, te obučiti edukatore zaisporuku obuke iz integriteta/borbe protiv korupcije/etike za javneslužbenike.

Ova mjera, s obzirom na obuhvat je jako ambiciozno zamišljena zaseptembar 2010. godine. Kao što je već rečeno, primjerenije bi biloda se razmišlja o raspisivanju tendera za izradu nastavnog plana iprograma, pedagoških materijala i alata, te obuci edukatora s ciljemisporuke obuke iz integriteta/borbe protiv korupcije. Ovakav vid„outsourcing-a“ je primjereniji vid s obzirom na raspoloživekapacitete Agencije i dinamiku njenog razvoja. Pored Agencije zaprevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, trebalo bi


59

predvidjeti i mjesto državne i entitetskih agencija za državnuslužbu/upravu.

Mjera 3.3.

Osmisliti interaktivne i pristupačne materijale za obuke javnihslužbenika (online sadržaj, interaktivni video materijal, itd.).

Kao i prethodna, ova mjera zahtjeva pažljivo promišljanje, s obziromna stanje informacionih tehnologija u državnim i entitetskiminstitucijama te obuhvat njihovog korištenja. Ujedno, rok koji jepredviđen za januar 2011. godine je preambiciozan imajući u vidu većpomenute probleme u kapacitetima i nerazrađenosti samih rješenja.

Mjera 3.4.

Procijeniti potrebe za programima obuke u borbi protiv korupcije zaosnovne i srednje škole i univerzitete.

Ova mjera, čiji je rok za realizaciju decembar 2011. godine, zahtjevausku saradnju Agencije i entitetskih i kantonalnih ministarstavaobrazovanja, uz uključenost Agencije za predškolsko, osnovno isrednje obrazovanje BiH, te Agencije za visoko obrazovanje BiH.Pored navedenih, predviđa se i uloga nadležnih pedagoških zavoda tepredstavnika civilnog društva. S obzirom na obim aktivnosti u okvirumjere, neophodno bi bilo otpočeti sa njenom realizacijom odmah dabi se do predviđenog roka ostvario rezultat. Istovremeno, jedanovakav zadatak zahtjeva dosta sredstava pa ne bi bilo loše da semjera kandiduje kao IPA projekat kod Delegacije Evropske komisije.


60

Mjera 3.5.

Organiziranje testnih kurseva – kako u vidu seminara za zvaničnike navisokim pozicijama, tako i za one u grupi visokog rizika od korupcije ion-line za ostatak javnih službenika.

S obzirom na nizak nivo kompleksnosti, te povoljan rok za realizacijuove mjere (decembar 2011. godine), ne predviđaju se značajnepoteškoće u realizaciji. Naravno, treba napomenuti da bi primjerenijebilo da se razmišlja o raspisivanju tendera i „outsourcing-u“ ovemjere na predstavnike civilnog društva i specijalizovane institucije, anakon akreditacije njihovih programa kod agencija za državnuslužbu/upravu.

Mjera 3.6.

Unaprijediti strategiju javnog komuniciranja u svrhu educiranja širihgrupa javnosti o opasnostima koje korupcija nosi, te o sredstvima zaborbu protiv korupcije i o pojedinačnoj odgovornosti svakog građana

S obzirom na predviđeni rok (juli 2011. godine) te veliki brojinstitucija u kojima se planira ostvariti ova mjera, neophodno je iznaćiadekvatan način realizacije ovih aktivnosti. S obzirom na pojedineprojekte reforme javne uprave, koji upravo za cilj imaju unaprijeđenjekomunikacije, trebalo bi se stupiti u kontakt sa implementatorima uokviru Kancelarije za reformu javne uprave (PARCO). Naime,integracija sa ovim programima bi omogućila da se mjera realizuje upredviđenom roku uz minimiziranje sredstava za njenu realizaciju.


61

Mjera 3.7.

Unaprijediti strategiju odnosa s javnošću (PR) u svrhu obezbjeđivanjada svaka institucija vlasti na svim nivoima ima proaktivan odnos smedijima.

Za ovu mjeru važe iste preporuke kao i za mjeru 3.6.

Mjera 3.8

Uvesti periodičnu obuku za novinare iz oblasti istraživačkognovinarstva

Kako su do sada Udruženje BH Novinari, Transparency InternationalBiH i Centar za istraživačko novinarstvo u više navrata organizovali isprovodili ove obuke, treba napomenuti da se mjera treba realizovatiuz saradnju sa ovim organizacijama. Agencija bi u ovom slučajutrebala da raspiše odgovarajući poziv, te pruži materijalnepretpostavke za realizaciju periodičnih programa obuke iz oblastiistaživačkog novinarstva.

Mjera 3.9.

Ponovna procjena potreba za obukom javnoj službi u svrhu uvođenjaneophodnih promjena u infrastrukturi za obuku ili programima,zavisno od rezultata testnih kurseva.

Imajući u vidu ostale aktivnosti u okviru Strategije, može se reći da jeova mjera nepotrebna. Međutim, sama mjera može biti usmjerena napodešavanje postojećih programa, te kreiranja lokalnog tržištaponuđača obuka javnih službenika.


62

Mjera 3.10

Početak sveobuhvatne provedbe obuka za javne službenike u BiH.

Za ovu mjeru je karakteristična sveobuhvatnost, visoki finansijskiizdaci, te potreba za što koordinisanim pristupom velikog brojaaktera. Treba imati na umu da su pored Agencije za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije jako bitne i državna ientitetske agencije za državnu upravu i službu. Takođe je bitno da seprije ovog procesa kreira nastavni plan sa modulima koji će bitisastavni dio svake obuke za javne službenike u BiH.

Mjera 3.11.

Uvesti obavezne programe obuke iz oblasti etike i borbe protivkorupcije u osnovne i srednje škole i na univerzitete.

Ova mjera je u direktnoj vezi sa mjerom 3.4., te ima prilično čudanrok (februar 2011. godine). Naime, umjesto februara 2011. godine jeprimjerenije da se mjera realizuje do septembra 2011. godine zbogtoga što to slijedi logiku nove školske godine. Kao i kod mjere 3.4.,zahtjeva usku saradnju Agencije i entitetskih i kantonalnihministarstava obrazovanja, uz uključenost Agencije za predškolsko,osnovno i srednje obrazovanje BiH, te Agencije za visoko obrazovanjeBiH. Pored navedenih, predviđa se i uloga nadležnih pedagoškihzavoda te predstavnika civilnog društva. Na kraju treba napomenutida jedan ovakav zadatak zahtjeva dosta sredstava pa ne bi bilo lošeda se mjera kandiduje kao IPA projekat kod Delegacije Evropskekomisije.


63

Mjera 3.12.

Provesti i procijeniti strategiju javnog komuniciranja u svrhuedukacije širih grupa javnosti o opasnostima koje korupcija nosi, te osredstvima za borbu protiv korupcije i o pojedinačnoj odgovornostisvakog građana glede ovog problema

Ova mjera zavisi od kapaciteta Agencije, da kreira Strategiju javnogkomuniciranja, te kapaciteta kancelarija za PR u okviru svake vlade,ministarstva i/ili javne ustanove. Naravno, ove ne znači da treba ići ukreiranje novih radnih mjesta u vezi sa PR-om već se misli naimplementaciju Strategije javnog komuniciranja kroz postojećekanale komunikacije (uključujući nacionalne medije). Iako se na prvuruku čini jednostavno, ova mjera zahtjeva dosta sredstava s obziromna potrebe za produkcijom određenih emisija, spotova ili događaja.

Mjera 3.13.

Početak obuke za novinare u saradnji sa njihovim profesionalnimudruženjima

U skladu sa mjerom 3.8. neophodno je obezbijediti određenasredstva

Mjera 3.14.

Svi javni službenici u BiH će proći bar jednu obuku iz oblasti etike iborbe protiv korupcije na osnovu usvojenih programa koji će seredovno evaluirati.

Iako se realizacija ove mjere predviđa za kraj 2014. godine, trebaimati na umu da se ovakva jedna mjera ne može sprovesti u svega 3


64

godine. Za to su potrebni brojni preduslovi koji još ne postoje, teorganizovani program i predavači za tako nešto. Na ovo ukazuju iprethodno provedene obuke u drugim segmentima (ECDL, strateškoplaniranje, itd.) a koje se realizuju već godinama.

Mjera 3.15.

Sve osnovne i srednje škole i univerziteti u BiH trebaju u svojenastavne planove i programe uvrstiti programe obuke u oblasti etike iborbe protiv korupcije.

Iako je mjera dosta kompleksna, njena realizacija zavisi od stanja uobrazovnom sistemu i mogućnosti revidiranja nastavnih programa.Pretpostavka je da bi se program obuke u oblasti etike i borbe protivkorupcije mogli ugraditi u neke praktične aspekte postojećihnastavnih programa (demokratija, sociologija, itd.) o čemu je svakakopotrebno da se očituju entitetski i kantonalni pedagoški zavodi, teresorna ministarstva.

Mjera 3.16.

Programi edukacije javnosti trebali bi postati sastavni dio uređivačkepolitike i programske sheme javnih emitera.

Ova mjera, čija je realizacija predviđena do početka 2015. godine, nepredstavlja veliki problem s obzirom na EU standarde koji se namećujavnim emiterima. U onoj mjeri u kojoj se javni emiteri buduodgovorno odnosili prema društvu, doći će i do integracije programaedukacije javnosti o posljedicama korupcije u uređivačkimpolitikama. S obzirom na svoju funkciju, javni emiteri bi mogli postati


65

značajan partner Agencije u implementaciji Strategije javnogkomuniciranja i borbe protiv korupcije.

Realizacija aktivnosti u oblasti obrazovanja, obuke i upoznatostijavnosti zahtjeva dosta sredstava ali i pažljiv pristup resornimministarstvima s ciljem otpočinjanja realizacije aktivnost, te uz pažljivrad na izbjegavanju politicizacije.


66


67

Komponenta 4: Provedba zakona

U pogledu općih ciljeva efikasnije provedbe zakona u područjusuzbijanja korupcije u BiH, Strategija za borbu protiv korupcije2009-2014. polazi od osnovnih premisa o općoj i specijalnoj (pojedinačnoj)prevenciji krivičnih djela koja se ostvaruje mjerama krivičnogzakonodavstva. Drugim riječima, u konkretnim slučajevima počinjenjakoruptivnih krivičnih djela, provedbom ovih strategijskih mjera,namjeravaju se onemogućiti počinitelji u svojoj namjeri počinjenjakorupcijskih krivičnih djela, dok se, s druge strane, općoj populacijiželi ukazati na pogibljenost vršenja ovih (i drugih) oblika kriminaliteta.Opće, okvirne mjere u ovom dijelu Strategije polaze od osiguranjaadekvatnih legislativnih, materijalno-tehničkih, kadrovskih i drugihresursa nadležnim tijelima koja se bave provedbom zakona, kako bise u konačnici efikasnije otkrivala, dokazivala i razjašnjavalapredmetna krivična djela. Ultimativni cilj ovog dijela Strategije je dase, uz puno poštivanje zakonom zaštićenih ljudskih prava i osnovnihsloboda (posebno prava na odbranu), stvore pretpostavke zaprimjenu mjere oduzimanja imovinske koristi stečene počinjenjem(korupcijskih) krivičnih djela i onemogućavanja uživanja u bilo kojimpravima koja su proistekla iz takvih nezakonitih radnji. Može sekonstatovati da su na ovaj način pravilno identificirani osnovnifenomenološki elementi pojava korupcijskih krivičnih djela, posebnospecifična namjera pribavljanja protipravne imovinske i druge koristiputem počinjenja ovih djela, koja, nužno, zahtjeva adekvatnu reakcijunadležnih državnih tijela u pravcu oduzimanja nezakonite koristi idrugih, iz korupcije deriviranih, prava.


68

Treba spomenuti da su radi realizacije ovih specifičnih mjera zaefikasniju provedbu zakona postavljeni kratkoročni (do kraja 2010.godine), srednjeročni (do kraja 2012. godine) i dugoročni ciljevi (dokraja 2014. godine). Već je prima facie očigledno da dinamikaprovođenja ovog dijela Akcionog plana nužno ne slijedi pomenutuhronologiju iz Strategije za borbu protiv korupcije tako da analizarealizacije postavljenih ciljeva primarno polazi od aktuelnih,realizovanih aktivnosti za postizanje određenog cilja, bez obzira napredviđene vremenske okvire u kojima su one trebale biti ostvarene.

Istovremeno, razradom pojedinih strateških ciljeva iz oblastiprovođenja zakona kroz Akcioni plan za sprovedbu Strategije zaborbu protiv korupcije (2009.2014.) precizno su naznačene institucijeu BiH koje su odgovorne za realizaciju ovih strateških ciljeva. To su,prije svih, Vijeće Ministara BiH, Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije, Ministarstva unutrašnjihposlova, Ministarstva pravde, Visoko sudsko i tužilačko vijeće BiH,Centri za edukaciju sudija i tužilaca u FBiH i RS, Pravosudna komisijaBrčko Distrikta BiH, nadležna Tužilaštva i Sudovi, nadležnaministarstva u oblasti privrede, te policijske akademije u entitetima.

Prije same analize realizacije pojedinih strategijskih ciljeva iz domenaprovođenja zakona treba naglasiti jednu važnu činjenicu koja se tičemetodologije izrade predmetnog izvještaja, posebno prikupljanjapouzdanih informacija o stepenu provođenja Strategije za borbuprotiv korupcije. Naime, donošenjem Zakona o agenciji za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, predviđeno je da ćenovouspostavljena Agencija, između ostalog, imati zadatak dakoordinira i prati aktivnosti na sprovođenju okvirnih pravno-političkih mjera predviđenih Strategijom za borbu protiv korupcije


69

(2009.-2014.) i pripadajućim Akcionim planom koji je trebaooperacionalizirati načine ostvarenja pojedinih strategijskih mjera.Međutim, sve do danas Agencija nije u potpunosti počela obavljatisvoje zakonom predviđene poslove što je stvorilo određenu vrstupravne praznine u dijelu koordinacije i nadzora nad provedbomStrategije. Kako bi se barem djelimično otklonio ovaj nedostatak,Ministarstvo sigurnosti/bezbjednosti BiH je poduzimalo značajneaktivnosti permanentnog monitoringa nad provođenjem Strategije zaborbu protiv korupcije (2009.-2014.). Ove aktivnosti su, uglavnom,vođene u okviru širih aktivnosti ovog Ministarstva, koje su bilefokusirane na ispunjavanje uslova iz tzv. „Mape puta“ (2008)Evropske komisije za liberalizaciju viznog režima za državljane BiH.Kontinuirane aktivnosti Ministarstva sigurnosti/bezbjednosti BiH uovom području su rezultirale i vrlo važnim izvještajem pod naslovom„Analiza stupnja implementacije Akcijskog plana Strategije Bosne iHercegovine za borbu protiv korupcije“ iz juna/lipnja 2010. godine.Pomenuti izvještaj zajedno sa drugim prikupljenim informacijama otrenutnoj dinamici provođenja Strategije za borbu protiv korupcijepružaju dovoljan osnov za sljedeće konstatacije:

Unutar programske oblasti 4.1. Akcionog plana predviđeno jepoduzimanje sljedećih specifičnih mjera:

4.1. Povećati učinkovitost svih agencija za provedbu zakona u BiH,kroz adekvatno financiranje, opremanje i osposobljavanje;Rok za sprovođenje ove mjere: Decembar 2010. godine.

Odgovorne institucije: Vijeće Ministara BiH, Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, Ministrarstvaunutrašnjih poslova.


70

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Na ovom mjestu je važnonaglasiti da je evidentan izvjestan nedostatak u konkretizaciji ovogstrategijskog cilja. Naime, u Strategiji za borbu protiv korupcije jasnostoji da će se do kraja 2010. godine „povećati učinkovitost svihagencija za provedbu zakona, kroz adekvatno finansiranje, opremanjei osposobljavanje“ (s. 16). S druge strane, Akcioni plan koristiistovjetnu formulaciju, čime je zapravo izostala operacionalizacijarealizacije ovog cilja, što značajno otežava analizu sprovedbe,primarno iz razloga što nisu navedeni konkretniji indikatori na osnovukojih bi se općenito, ali i u pogledu pojedinačnih aktivnosti,kvalitativno evaluirala provedba ove mjere u praksi. Istina, ovompitanju jeste posvećena određena pažnja u Akcionom planu, aliponovno na nivou općih konstatacija. Tako je konkretno navedeno daće se pokazatelji realizacije ovog cilja ogledati u: (a) identificiranjupotreba za finansiranjem, opremanjem i osposobljavanjem, i (b)poduzimanju akcija na zadovoljavanju istih. Iz ovoga slijedi da nepostoje egzaktne, mjerljive kategorije, niti pojedinačne aktivnostina osnovu kojih bi se cijenila provedba ovog cilja u praksi. To jesvakako nedostatak na koji se treba ukazati.S druge strane, zabilježene su odgovarajuće aktivnosti odgovornihinstitucija usmjerene prema realizaciji ovog cilja. To se primarnoodnosi na nadležna ministarstva unutrašnjih poslova u entitetima iPoliciji Brčko Distrikta BiH. U tom smislu, važno je naglasiti da jemeđu odgovornim institucijama iz oblasti unutrašnjih poslova PolicijaBrčko Distrikta BiH poduzela izvjesne aktivosti radi konkretneprovedbe ovog strategijskog cilja. To znači da su u ovom tijelu zaprovedbu zakona: (a) definisani programski ciljevi, koji sadržepotrebne mjere koje je potrebno preduzeti na povećanjuprocesuiranih slučajeva korupcije u 2010. godini, (b) stvorenefinansijske i materijalne pretpostavke za postizanje ovog cilja, te (c)stvoreni meterijalni i tehnički uslovi za primjenu posebnih istražnih


71

radnji u dokumentovanju koruptivnih krivičnih djela. Dosadašnjapraksa Policije Brčko Distrikta BiH svjedoči o poduzimanju posebnihistražnih radnji u otkrivanju, dokazivanju i razjašnjavanju korupcijskihkrivičnih djela, što predstavlja pozitivan indikator realizacije ovogstrategijskog cilja.

Istovremeno je i Federalno ministarstvo unutrašnjih/unutarnjihposlova poduzelo određene aktivnosti u cilju planiranja vlastitihaktivnosti na realizaciji ovog strategijskog cilja. To se, prije svega,odnosi na Plana rada ovog ministarstva za 2010. godinu, u kojem jepredviđeno da će Federalno ministarstvo unutrašnjih poslova raditina organizacionom, materijalno-tehničkom i kadrovskom jačanjupolicije u borbi protiv organiziranog kriminala za period 2010-2012godina. Osim toga, Ministarstvo je tokom polovinom 2010. godineodlukom ministra donijelo Program borbe protiv korupcije u FMUP-ušto predstavlja aktivnost usmjerenu realizaciji ciljeva iz Strategije zaborbu protiv korupcije (2009.-2014.).

Što se tiče Ministarstva unutrašnjih poslova RS, treba reći da je ovotijelo poduzelo određene aktivnosti na jačanju institucionalnihkapaciteta za efikasno provođenje Zakona o oduzimanju imovinestečene izvršenjem krivičnog djela, tako što je u okviru ovogministarstva formirano Odjeljenje za finansijske istrage. U segmentujačanja kapaciteta za efikasnije oduzimanje imovinske koristi stečenekrivičnim djelom ova aktivnost nesumnjivo predstavlja određennapredak.

Konačna evaluacija napretka se može izvesti na osnovu uvodnihnapomena i pregleda do sada izvršenih aktivnosti na realizaciji ovogstrategijskog cilja. Evidentno je da se općenito postavljeni ciljevi, bez


72

potrebne konkretizacije, ne mogu jednoobrazno realizirati niti semože precizno evaluirati njihova provedba. Poseban nedostatakpredstavlja činjenica da Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije, kao jedna od nominiranihinstitucija za realizaciju ovog strategijskog cilja nije počela sa radom.Time su, svakako, smanjeni institucionalni kapaciteti potrebni zaprovođenje ovog cilja iz Strategije. Isto tako, Vijeće ministara BiH usvom Programu rada za 2010. godinu konkretno ne predviđapoduzimanje konkretnih mjera za realizaciju ovog strategijskog cilja.Sve navedeno predstavlja bitan nedostatak za efikasnuimplementaciju Strategije, posebno što se radi o institucijama BiHkoje bi trebale dati ključan doprinos u njezinoj realizaciji.

Preporuke: Potrebno je nastaviti sa svim aktivnostima na realizacijiovog strategijskog cilja. Posebno je važno da Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije što prije počne saizvršavanjem svojih zakonom predviđenih zadataka, kako bi se najedinstven, usklađen način osiguralo ostvarenje ovog strategijskogcilja. Osim toga, Vijeće ministara BiH treba osigurati odgovarajućasredstva za funkcionisanje ove Agencije, permanentno podupiratinjen rad te aktivnije poduzimati aktivnosti iz vlastite nadležnosti radiostvarenja ovog strategijskog cilja. Na taj način će se stvoritineophodne pretpostavke za efikasnije provođenje zakona u područjuborbe protiv korupcije u BiH. Isto tako, nadležna ministarstvaunutrašnjih poslova u BiH trebaju nastaviti sa jačanjem vlastitihkapaciteta u borbi protiv korupcije, posebno kroz planiranjeznačajnijih finansijskih sredstava, nabavku potrebne opreme iusavršavanje vlastitih kadrova radi što efikasnijeg otkrivanja,dokazivanja i razjašnjavanja korupcijskih krivičnih djela.


73


4.2. Evaluacija primjene posebnih istražnih radnji u slučajevimakorupcije, u cilju procjene njihove efikasnosti.

Rok za sprovođenje ove mjere: Decembar 2010. godine.

Odgovorne institucije: Ministarstva unutrašnjih poslova, VijećeMinistara BiH.

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Radi se o vrlo značajnojstrategijskoj mjeri, koja ima cilj da ocjeni efikasnost primjeneposebnih istražnih radnji za otkrivanje i dokazivanje korupcijskihkrivičnih djela. Važno je naglasiti da je priroda korupcijskih delikatatakva da ove pojave, usljed prikrivanja kriminalnih aktivnosti, čestoostaju u domenu tzv. „tamne brojke kriminaliteta“. S druge strane,takvo stanje često dovodi do brojnih poteškoća u dokazivanjukorupcijskih krivičnih djela za koje postoje saznanja da su počinjena.Kao efikasno sredstvo za otklanjanje ovih nedostataka javljaju seposebne, u pravilu prikrivene, radnje dokazivanja koje su propisaneprocesnim zakonodavstvom. Kada je riječ o primjeni ovih zakonskih ipraktičnih istražnih instrumenata u suzbijanju korupcijskih krivičnihdjela u BiH, treba naglasiti da je sasvim neutemeljenim zakonskimrješenjima iz 2003. godine bila onemogućena primjena posebnihistražnih radnji u ovom području. Nakon izvršenih pritisaka iz prakse,akademske zajednice i nevladinog sektora, zakonodavac jeizmjenama i dopunama procesnog krivičnog zakonodavstva tokom2009. godine stvorio zakonske pretpostavke za primjenu posebnihistražnih radnji, između ostalih, i za suzbijanje korupcijskih krivičnih


74

djela. Katalog posebnih istražnih radnji je određen pozitivnimzakonskim propisima. U relevantnim međunarodnim izvorima se kaoposebno važne prikrivene istražne radnje pominju tzv. „provjereintegriteta“, koje bi trebale imati adekvatnu zastupljenost u radutijela za provođenje zakona i nadležnih tužilaštava. Kako je ranijerečeno, u praksi pojedinih policijskih i tužilačkih tijela ova se zakonskamogućnost već koristi. S obzirom na relativno kratak period vremenaod stvaranja pretpostavki za primjenu posebnih istražnih radnji uovom području pa do danas, nije opravdano očekivati da postojirelevantna analiza o njihovoj evaluaciji tokom istraživanjakorupcijskih delikata. O provedbi ovog kratkoročnog cilja iz Strategijeza borbu protiv korupcije (2009-2014.) ne postoje vjerodostojneinformacije. Jedino se može ponoviti konstatacija iz analizeprethodne programske oblasti o tome kako Strategija i Akcioni plankoriste iste formulacije prilikom određivanja, u konkretnom slučaju,kratkoročnog cilja u samoj Strategiji, odnosno, njegove potrebnerazrade u Akcionom planu. Svakako se radi o značajnom nedostatkukoji vjerovatno može uticati na kvalitetu postizanja općih ipojedinačnih strategijskih ciljeva. Ako se tome pridoda konstatacija izAkcionog plana o tome kako će indikator ostvarenja ovog cilja biti„vidljivo povećanje korištenja posebnih istražnih radnji u slučajevimakorupcije“ onda se, opravdano, može postaviti pitanje je liprogramski cilj evaluacija dokaznog značaja pojedinih istražnih radnjiza efikasno otkrivanje, dokazivanje i razjašnjavanje korupcijskihkrivičnih djela ili, pak, čisto povećanje kvantiteta primjene ovihinstrumenata u praksi? Čini se da prema postavljenim konturama uoba pomenuta dokumenta na ovo pitanje nije moguće dobitiodgovor.


75

Preporuke: Potrebno je da nadležna policijska tijela, kaoprvonominirane institucije odgovorne za provedbu ovog strategijskogi programskog cilja, do kraja predviđenog roka, urade sveobuhvatnuanalizu primjene posebnih istražnih radnji u suzbijanju korupcije uBiH. Osim toga, Vijeće ministara BiH treba na svaki mogući načinpodržati takve aktivnosti kako bi se dobili pouzdani nalazi ostvarnom domašaju i učinku posebnih istražnih radnji za efikasnijesuzbijanje korupcije.


4.3. Uvođenje specijaliziranih obuka za uposlenike agencija zaprovedbu zakona, uključenih u borbu protiv korupcije, kao i zatužioce i suce u oblasti korupcije i oduzimanja nelegalno stečeneimovine.


Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, Ministarstva pravde, Ministarstva unutrašnjihposlova, Vijeće Ministara BiH, Visoko sudsko i tužilačko vijeće, Centriza edukaciju sudija i tužilaca u FBiH i RS, i Pravosudna komisija BrčkoDistrikta BiH.

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Radi se o vrlo važnojmjeri, odnosno, cilju kojeg u istovjetnoj formulaciji sadrže obapravno-politička dokumenta (Strategija i Akcioni plan). Opet se i naovom mjestu javlja problem nedostatka razrade pojedine mjere krozpojedine programske aktivnosti Akcionog plana. Apstrahirajući odovog nedostataka, treba istaći da su u ovom području već poduzete


76

neke aktivnosti odgovornih institucija koje treba pojedinačno navesti.Realizacija ovog cilja se odvija na nekoliko razina, odosno, većinaodgovornih institucija je već poduzimala određene aktivnosti narealizaciji ovog programskog cilja. Treba naglasiti da bi sa početkomrada Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protivkorupcije realizacija ovog cilja vjerovatno išla bržom dinamikom.Naime, zakonom kojim se osniva ova Agencija je propisano da ćenjena nadležnost, između ostalog, biti da razvija edukativneprograme po pitanju prevencije korupcije i borbe protiv korupcije,te vrši nadzor nad njihovom provedbom. Na ovaj način je stvorenazakonska pretpostavka za jedinstveno, sistematsko uređenjepodručja edukacije i obuke iz domena suprostavljanja svim vidovimakoruptivnih ponašanja. Uz to, Agencija će imati nadzorne ovlasti daprati provođenje edukativnih programa u praksi.

S druge strane, druge odgovorne institucije su poduzele određeneaktivnosti na realizaciji ovog programskog cilja. Tako je Centar zaedukaciju sudaca i tužitelja Republike Srpske u prethodnom perioduorganizirao nekoliko seminara, kurseva i drugih vidova stručnogusavršavanja iz oblasti suprostavljanja korupciji, finansijskimistragama, oduzimanju nezakonito stečene imovinske koristi i sl. Oveaktivnosti Centar je organizirao samostalno ili u saradnji sa drugimdomaćim i međunarodnim partnerima. Tako je u mjesecu februarutekuće godine u organizaciji ovog Centra održan seminar na temu„Krivična djela protiv službene dužnosti“, koji je obuhvatio pojedinetematske cjeline iz ove oblasti, posebno katalog ovih inkriminacija,pojavne oblike, te specifičnosti prilikom njihovog otkrivanja idokazivanja. Osim toga, Centar je u junu mjesecu ove godineorganizirao seminar na temu „Oduzimanje imovinske koristi stečene


77

izvršenjem krivičnog djela“, koji je imao cilj da učesnike upozna saodredbama novog Zakona o oduzimanju imovine stečene izvršenjemkrivičnog djela koji je donesen u RS. U vezi sa ovom nastavnomoblasti, Centar je u saradnji sa ICITAP-om organizirao i kurs na kojemsu tužioci i policijski službenici iz agencija za provođenje zakona imalipriliku da se upoznaju sa modalitetima provođenja finansijskihistraga. Važno je naglasiti da su ove aktivnosti Centra za eduakcijusudaca i tužitelja Republike Srpske realizirane na temelju Programastručnog usavršavanja sudaca i tužitelja Centra za edukaciju sudaca itužitelja RS za 2010. godinu, čime je iskazan planski i sistematskipristup u ostvarenju ovog programskog cilja. Na kraju, vrijedno jepomenuti i dvije značajne aktivnosti koja će Centar organizirati unovembru mjesecu 2010. godine. Radi se o seminaru na temu „Etičkaorijentacija i pravilno obavljanje dužnosti nosilaca pravosudnefunkcije“, odnosno, konferenciji na temu „Borba protiv organiziranogkriminala i korupcije u BiH“. Važnost održavanje jedne ovakvekonferencije je u tome što ga zajednički organiziraju dva Centra zaedukaciju sudija i tužilaca iz RS i FBiH i Pravosudna komisija Brčkodistrikta BiH uz finansijsku podršku nevladinog sektora, tačnijeTransparency International-a.

Istovremeno je Centar za edukaciju sudija i tužilaca FBiH u svomProgramu stručnog usavršavaja i Programu početne obuke za 2010.godinu, projicirao nekoliko aktivnosti na koje jednako referirajuStrategija i Akcioni plan. To se prevashodno odnosi na organiziranjeveć pomenute Konferencije na temu „Borba protiv organiziranogkriminala i korupcije u BiH“ gdje će se raspravljati o vrlo značajnimtemama iz ove oblasti (trgovina ljudima, istraživanje i procesuiranjefinansijskog kriminala, istrage po privrednom kriminalitetu, krivična


78

djela iz oblasti organizovanog kriminala i korupcije, odgovornostpravnih osoba za krivična djela), uz učešće velikog broja sudija,tužilaca i policijskih službenika sa svih nivoa pravosuđa i agencija zaprovođenje zakona u BiH. Treba istaći da je Centar u junu mjesecutekuće godine organizirao i savjetovanje na temu „Organiziranikriminal, korupcija i zakonodavstvo Bosne i Hercegovine“.

Što se tiče aktivnosti Visokog sudskog i tužilačkog vijeća na realizacijiovog programskog cilja, treba istaći da je Vijeće u predhodnomperiodu primarno vršilo nadzor nad stručnim usavršavanjem sudija itužilaca te vršilo savjetovanje entitetskih centara za edukaciju sudija itužilaca i Pravosudne komisije Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine uvezi sa usvajanjem programa stručnog usavršavanja sudija i tužilaca.Važno je naglasiti da je Vijeće aktivno sudjelovalo u izradi programaCentara za edukaciju sudija i tužilaca kojima su predviđene obuke izoblasti suzbijanja korupcije, organiziranog kriminala, provođenjafinansijskih istraga, primjene instituta oduzimanja imovinske korististečene krivičnim djelom i sl. Na ovom mjestu treba naglasiti da supredstavnici pravosudnih tijela Bosne i Hercegovine sudjelovali i naljetnoj školi za sudije i tužitelje na temu „Primjena međunarodnihinstrumenata u borbi protiv korupcije“ (31.05. do 06.06. 2010), koja jeu organizaciji Regionalne antikorupcijske inicijative održana uAlbaniji.

Na kraju, treba spomenuti da su i nadležna ministarstva unutrašnjihposlova poduzimala određene aktivnosti na ostvarenju ovogprogramskog cilja. Tako je, prema raspoloživim informacijama,Policija Brčko Distrikta BiH u prethodnoj godini u nekoliko navrataupućivala svoje policijske službenike na različite vidove stručnogusavršavanja iz područja suzbijanja korupcije. Treba naglasiti da su


79

ovakva nastojanja, u pravilu, uslovljena finansijskim i kadrovskimresursima koji stoje na raspolaganju policijskim tijelima. Istovremenoje Policija Brčko Distrikta BiH nastojala ostvariti saradnju saakademskim institucijama u formi učešća njenih pripadnika nanaučnim konferencijama koje su tretirale pojavu korupcije. Međutakvim aktivnostima se ističe učešće službenika Policija BrčkoDistrikta BiH na naučnoj konferenciji pod naslovom „Korupcija-prevencija i institucinalno suzbijanje“, koju je u maju mjesecu tekućegodine organizirao Fakultet za kriminalistiku, kriminologiju isigurnosne studije Univerziteta u Sarajevu. S druge strane,Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srpske je u izvještajnomperiodu u nekoliko navrata organiziralo različite vidove stručnogusavršavanja svojih pripadnika u području koje tretira ovaprogramska oblast. Značaj ovih aktivnosti je veći u tome što se radiloo organiziranju različitih vrsta seminara i kurseva koji su rezultatsaradnje sa institucijama EU. Tu se posebno ističu seminari na teme„Mjere za borbu protiv korupcije“, „Oduzimanje imovine stečenekriminalom“, „Finansijski kriminal i istrage“ i sl. koji su finansijski,tehnički i organizacijski bili podržani od Evropske komisije, posebnoUreda za tehničku pomoć i razmjenu informacija (TAIEX).

Iako se radi na značajnim aktivnostima kojima se izravno realiziraovaj programski cilj, ipak treba naglasiti da se ključni nedostatakdosadašnjih aktivnosti odgovornih institucija u ovom području odnosina nesistematski, nejednak pristup u ostvarivanju ovog strategijskogcilja. Tome svjedoči nejednak opseg i dubina zahvata pojedinihedukativnih aktivnosti, koji variraju u zavisnosti od toga kojaodgovorna institucija je organizirala njihovu realizaciju. S drugestrane, nefunkcionisanje Agencije za prevenciju korupcije i


80

koordinaciju borbe protiv korupcije u području unificiranjaedukativnih programa i nadzora nad njihovim provođenjem bitnoutiče na ovakav zaključak.

Preporuke: Potrebno je da što prije Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije počne sa obavljanjem svojihposlova u oblasti edukacije o najefikasnijim metodama prevencijekorupcije i borbe protiv korupcije. Isto tako, Vijeće Ministara inadležna ministarstva pravde podrže ove aktivnosti, primarnoosiguranjem dovoljnih finansijskih sredstava za realizaciju ovogstrategijskog cilja.


4.4. Izvršiti potpuno usaglašavanje krivičnog zakonodavstva u BiH sameđunarodnim standardima.


Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, Ministarstva pravde, Ministarstva unutrašnjihposlova, Vijeće Ministara BiH.

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Ono što se na prvojinstanci može primjetiti u pogledu realizacije ovog strategijskog ciljasu izvjesne kontradikcije između dva analizirana dokumenta, tačnije,Strategije za borbu protiv korupcije i Akcionog plana. Prvaneusaglašenost se tiče rokova za ostvarenje ovog cilja. U Strategijiizričito stoji da se radi o srednjoročnom cilju koji se treba realiziratido kraja 2012. godine, dok, s druge strane, Akcioni plan ističe da se


81

ova mjera treba realizirati do kraja 2011. godine. Druga nelogičnostse tiče načina kako su u Akcionom planu određeni indikatori(pokazatelji) implementacije ovog strategijskog cilja. Naime, Akcioniplan postavlja dva kumulativna uvjeta koji služe kao kriterij ocjenerealizacije ovog cilja. Prvi je usklađenost krivičnog zakonodavstva BiHsa međunarodnim standardima, a drugi je ratifikacija međunarodnihugovora/konvencija. Opravdano bi bilo očekivati da se kao prviindikator postavi pristupanje međunarodnim ugovorima (koji nisuisključivo u formi konvencija) a tek zatim njihovo prihvatanje unacionalno zakonodavstvo BiH. Isto tako, nedostaje precizna razradapredmetnog strategijskog cilja, posebno u smislu određivanjarelevantnih standarda sa kojima treba uskladiti krivičnozakonodavstvo BiH u ovoj oblasti, nije jasno u Akcionom planuodređen katalog međunarodnih ugovora kojima BiH treba pristupiti isl. Ovakvo stanje otvara dosta prostora za slobodno tumačenje ukojem pravcu treba ići usaglašavanje krivičnog zakonodavstva, koji suogledni standardi i sl.

Iako je u Strategiji usklađivanje krivičnog zakonodavstva označenokao srednjeročan cilj, koji se treba realizirati do kraja 2012. godine,određen stepen harmonizacije je već ostvaren nedavnim izmjenama idopunama krivičnog zakonodavstva u BiH. Pozitivni indikatoriusklađivanja se odnose na činjenicu da je odgovarajućim odredbamaKrivičnog zakona BiH, između ostalog, proširen krug počinitelja kodkrivičnih djela primanja, odnosno, davanja dara i drugih oblikakoristi.9 Drugi pozitivni indikatori se odnose na propisivanje instituta

9 Zakon o izmjenama i dopunama Krivičnog zakona BiH, Službeni glasnik BiH, br.8/10. (čl. 94 i 95). Naime, proširenje kruga počinitelja koji obuhvata i međunarodne


82

oduzimanja primljene ili pribavljene nagrade, imovinske koristi,novca, vrijednosnih papira i drugih pokretnih stvari u sastavupojedinih inkriminacija protiv službene ili druge odgovorne dužnosti,odnosno korputivnih krivičnih djela (protuzakonito posredovanje,zloupotreba položaja ili ovlaštenja, pronevjera u službi i prijevara uslužbi). Nažalost, druga grupa izmjena i dopuna je našla svoje mjestoisključivo u okviru krivičnog zakonodavstva na nivou BiH i FBiH.

Naime, nakon zakonodavne intervencije na državnom nivou BiH,izvršena je i unutrašnja harmonizacija propisa koja je ograničenogobima. Treba istaći da je proširenje kruga počinitelja kod pomenutihinkriminacija izvršeno isključivo u okviru Krivičnog zakona BiH, dok suentitetski i krivični zakon Brčko Distrikta BiH različito usklađeni sadržavnim zakonom. To se posebno odnosi na zakonski opis krivičnogdjela „Primanje dara i drugih oblika koristi“ kada je riječ o namjeri dase traženjem ili primanjem dara ili kakve druge koristi, odnosno,primanjem obećanja dara ili kakve druge koristi, ostvari određenakorist za počinitelja ili neku drugu osobu. Dakle, zakonski novum je daslužbena ili odgovorna osoba, uključujući i stranu službenu osobu(izuzetno i međunarodnog službenika ako je riječ o Krivičnom zakonuBiH) primanje samog dara ili druge koristi (alternativno obećanja daće primiti dar ili drugu korist) može izvršiti sa sebe ali i drugu osobušto do sada nije bio slučaj. Entitetski krivični zakoni različito uređujuovo pitanje. Krivični zakon FBiH je u tom smislu usklađen sa državnimpropisom, ali nedavnim izmjenama i dopunama ovog zakona nijeizvršeno proširenje kruga mogućih počinitelja na međunarodne

službenike je predviđeno nekolicinom međunarodnih izvora, tačnije KonvencijomUN-a protiv korupcije (čl. 16), Kaznenopravnom konvencijom o korupciji (čl. 5) i dr.


83

službenike.10 S druge strane, nedavnim izmjenama i dopunamaKrivičnog zakona Republike Srpske nisu izvršene bilo kakvezakonodavne intervencije kod krivičnih djela iz čl. 351. „Primanjemita“ i čl. 352. „Davanje mita“, čime ovaj propis u dijelu proširenjakruga počinitelja i posebne namjere da se primanjem poklona ilikakve druge koristi pribavi korist za počinitelja ili neku drugu osobu,ostaje neusaglašen da državnim Krivičnim zakonom.11 Isto tako,posljednjim izmjenama i dopunama Krivičnog zakona Brčko DistriktaBiH nije izvršeno usklađivanje ovog zakona sa Krivičnim zakonom BiHu pogledu već navedenih elemenata bića krivičnih djela kod odredbiKZ BD BiH iz čl. 374 „Primanje dara ili drugih oblika koristi“ i čl. 375.„Davanje dara ili drugih oblika koristi“, što svakako predstvljaznačajan nedostatak u smislu harmonizacije unutrašnjeg krivičnogzakonodavstva BiH.12

Treba još napomenuti da BiH treba u vlastito zakonodavstvoprihvatiti Dodatni protokol uz kaznenopravnu konvenciju VijećaEvrope o korupciji, Konvenciju OECD-a o suzbijanju potkupljivanjastranih javnih dužnosnika u međunarodnim poslovnim transakcijamate izvršiti harmonizaciju zakonodavstva sa Građansko-pravnomkonvencijom Vijeća Evrope o korupciji. U pogledu Dodatnogprotokola najvažniji elementi usklađivanja se odnose na proširenjeopsega kažnjivosti na počinioce koji imaju zvanja domaćih odnosno

10 Zakon o izmjenama i dopunama krivičnog zakona FBiH, Službene novine FederacijeBosne i Hercegovine, br. 42/10. (čl. 62).11 Zakon o izmjenama i dopunama krivičnog zakona Republike Srpske, Službeniglasnik Republike Srpske, br. 73/10.12 Zakon o izmjenama i dopunama krivičnog zakona Brčko Distrikta BiH, Službeniglasnik Brčko Distrikta BiH, br. 21/10.


84

inostranih arbitrara i sudaca-porotnika za počinjena krivična djelaaktivog i pasivnog podmićivanja. S druge strane, unutrašnji propisi uBiH trebaju biti usklađeni sa Građansko-pravnom konvencijom VijećaEvrope o korupciji u mjeri u kojoj BiH, putem vlastitogzakonodavstva, treba omogućiti efektivnu zaštitu prava osoba koje supretrpjele određenu štetu usljed koruptivnih radnji.

Na temelju izvršene analize je moguće izvesti zaključak da je ovajstrategijski cilj djelimično ostvaren, te da postoji potreba njegovepune implementacije u predviđenom roku do kraja 2012. godine.

Preporuke: Potrebno je da na međunarodnom planu BiH prihvati i uvlastitom zakonodavstvu primjeni odredbe Dodatnog protokola uzkaznenopravnu konvenciju Vijeća Evrope o korupciji, KonvencijeOECD-a o suzbijanju potkupljivanja stranih javnih dužnosnika umeđunarodnim poslovnim transakcijama, i Građansko-pravnekonvencije Vijeća Evrope o korupciji. Isto tako, potrebno je da se nanacionalnom planu izvrši puna harmonizacija unutrašnjeg krivičnogzakonodavstva, kako u pogledu već izvršenih izmjena i dopunaKrivičnog zakona BiH, tako i u pogledu novih zakonodavnih rješenjakoja će slijediti iz prihvatanja pomenutih međunarodnihinstrumenata. Unutar programske oblasti 4.5. Akcionog planapredviđeno je poduzimanje sljedećih specifičnih mjera:

4.5. Predlaganje različitih procedura kojima bi se unaprijedile istražneradnje u cilju efikasnijeg procesuiranja koruptivih krivičnih djela.Rok za sprovođenje ove mjere: Do kraja 2012. godine.


85

Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, Ministrarstva pravde, Ministarstvaunutrašnjih poslova, Vijeće Ministara BiH, nadležna tužilaštva.

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Radi se o srednjoročnomcilju kako to predviđa Strategija za borbu protiv korupcije (2009.-2014.). Međutim, i kod ovog programskog cilja Strategija i Akcioniplan nisu usaglašeni jer se u drugom dokumentu naglašava da se radio cilju koji se treba realizirati do kraja 2011. godine. Dodatninedostatak se tiče jednake formulacije ovog cilja u Strategiji iAkcionom planu, odnosno, nedostatka razrade pojedinačnihprogramskih aktivosti na njegovoj realizaciji. Sudeći premaindikatorima realizacije ovog programskog cilja, očekivati je da se dokraja 2012. godine izvrši sveobuhvatna analiza i evaluacija istražnihradnji koje se poduzimaju s ciljem procesuiranja korupcije, te da seagencije za provođenje zakona informiraju o rezultatima tih analiza.Prema sadržaju i svrsi ovog programskog cilja, logično bi bilo da senjegova realizacija direktno vezuje za ostvarenje programskih ciljeva4.2 (Evaluacija primjene posebnih istražnih radnji...) i 4.3 (Uvođenjespecijaliziranih obuka...) jer se radi o jedinstvenoj, permanentnoj,specijalističkoj stručnoj edukativnoj aktivnosti, u okviru koje setrebaju evaluirati i učinci općih, redovnih, odnosno, posebnihistražnih radnji prilikom otkrivanja, dokazivanja i razjašnjavanjakorupcijskih krivičnih djela. Važno je dodatno podsjetiti da suprogramski ciljevi 4.2 i 4.3 kratkoročnog karaktera za razliku odpredmetnog programskog cilja za koji je već rečeno da jesrednjoročno određen. Na taj način ova izuzetno važna strategijskaoblast nije na sistematski, ujednačen način uređena i usklađena sacjelokupnim duhom i načelima Strategije. Osim toga, činjenica da


86

Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije,kao prvonormirana odgovorna institucija za realizaciju ovog cilja, nijepočela sa svojim radom, dodatno ide u prilog zaključku kako jepostignut veoma nizak stepen njegove realizacije. Suština oveaktivosti bi trebala biti da se na jedan sveobuhvatan i sistematskinačin izvrši analiza postojeće prakse istraživanja korupcijskih krivičnihdjela, utvrde eventualni nedostaci i primjeri pozitivnih iskustava, tena temelju jedne takve analize iznesu konstruktivni i pragmatičniprijedlozi za unaprijeđenje prakse u cjelini. Rezultati provedenihanaliza bi jednako trebali služiti postupajućim tužiteljima i agencijamaza provođenje zakona koji se bave istraživanjem ovih delikata. Ostajenejasno zašto su među indikatorima realiazacije ovog programskogcilja isključivo naznačene agencije za provođenje zakona kaoinstitucije koji će biti konzumenti pomenute analize prakse. U ovomtrenutku ne postoje pouzdane i javno dostupne informacije da jejedna takva analiza izvršena, odnosno, da se poduzimaju konkretneaktivnosti na realizaciji ovog programskog cilja. Može se jedinopretpostaviti da se na ovu temu raspravlja u okviru ranije pobrojanihspecijaliziranih obuka za predstavnike pravosuđa i agencija zaprovođenje zakona, što može biti isključivo simboličan indikatorostvarenja ovog strategijskog cilja. Za njegovu potpunu realiazciju jepotrebno uložiti značajnije napore i poduzeti konkretnije aktivnostiod strane svih odgovornih institucija zajedno.

Preporuke: Potrebno je da, prije svega, Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije počne sa izvršavanjemsvojih zakonom predviđenih poslova, koji se u konkretnom područjutrebaju odnositi na praćenje efekata provođenja zakonskih i drugihpropisa u preventivno/represivnom djelovanju nadležnih institucija i


87

davanje relevantnih preporuka za unaprijeđenje tih propisa, posebnoako isti uređuju područje istražnih radnji. Istovremeno je potrebno dadruge odgovorne institucije vrše permanentnu evaluaciju učinakaistražnih radnji koje se koriste prilikom suzbijanja koruptivih krivičnihdjela, te daju svoje prijedloge za njihovo unaprijeđenje. Posebno jevažno da te aktivnosti realizuju nadležna tužilaštva i ministarstvaunutrašnjih poslova koji se direktno služe ovim zakonskiminstrumentima u praksi. Druge odgovorne institucije trebaju pružitiadekvatnu podršku takvim aktivnostima (posebno Vijeće ministaraBiH), odnosno, osigurati prohodnost prijedloga za unaprijeđenjepropisa prema nadležnim zakonodavnim tijelima (što bi trebala bitizadaća nadležih ministarstava pravde).


4.6. Unaprijediti odredbe u vezi sa procedurama agencija s ciljemprevencije zlouporabe ovlaštenja od strane osoblja tih agencija.

Rok za sprovođenje ove mjere: Do kraja 2012. godine.

Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, Ministrarstva pravde, Ministarstvaunutrašnjih poslova, Vijeće Ministara BiH, tužilaštva.

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Suština ova specifičneprogramske mjere se sastoji u onemogućavanju zloupotrebe javnihovlaštenja od strane osoblja agencija za sprovođenje zakona.Modaliteti mogućih zloupotreba su brojni i heterogeni, a najčešće sesastoje u korištenju posebnih ovlaštenja, informacija do kojih osobljeagencija može doći obavljanjem službene radnje i drugih pogodnosti


88

koje proizilaze is statusa službenika u tim agencijama za vlastiteprivatne potrebe, odnosno, korist. Važno je naglasiti da se Strategija iAkcioni plan, nanovo, razlikuju u pogledu određivanja rokova zarealizaciju ovog cilja (u prvom dokumentu je to srednjoročni cilj kojise ima realizirati do kraja 2012. godine, dok Akcioni plan kao krajnjirok predviđa kraj 2011. godine). Isto tako, u Akcionom planunedostaje konkretnija razrada pojedinih aktivnosti kako bi serealizirao ovaj cilj. Dodatni nedostatak predstavlja činjenica da na prvipogled postoji evidentna nekonzistentnost između samog cilja iindikatora njegove realizacije. Potonji su označeni kao: (a)provođenje analiza, i (b) informiranje Agencija za provođenje zakonao njihovim rezultatima. Ostaje nejasno koja vrsta analiza se trebauraditi kako bi se „unaprijedile odredbe u vezi sa proceduramaagencija s ciljem prevencije zloupotreba ovlaštenja...“, te šta jekonačni cilj informiranja Agencija o tim analizama. Osim toga, možese postaviti opravdano pitanje na koje procedure se odnosi realizacijaovog cilja, jesu li to pravilnici o unutrašnjoj organizaciji isistematizaciji radnih mjesta, pravilnici o disciplinskoj odgovornosti,jesu li to određena upustva i drugi instruktivni akti o postupanju uagencijama za provođenje zakona i sl.?! Istovremeno, Strategija nitiAkcioni plan kao vrlo značajni pravno-politički dokumenti ukokretnom slučaju jasno ne preciziraju u kojim agencijama se trebajuunaprijediti ove procedure. Jedino se iz predviđenih indikatorarealizacije može nazrijeti da se vjerovatno radi o policijskim tijelimaza provođenje zakona. Međutim, takva nedosljednost može stvoritiniz praktičnih problema prilikom poduzimanja aktivnosti na realizacijipredmetnog cilja. Na kraju, treba istaći da je popis odgovornihinstitucija za realiazciju ovog strategijskog cilja takav da je glavnaodgovornost za njegovo ostvarenje na Agenciji za prevenciju


89

korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije koja još uvijek nijepostala operativna u punom kapacitetu. To se posebno odnosi najednu od nadležnosti Agencije, prema kojoj će ova institucija vršitipraćenje učinaka provedbe zakona i podzakonskih akata kojima je ciljprevencija korupcije, odnosno, davati mišljenja i instrukcije po pitanjunjihove provedbe, te inicirati aktivnosti u vezi s izmjenama idopunama postojećih zakonskih rješenja i njihovog usuglašavanja. Nataj način će Agencija, kada počne vršiti svoje zakonom određenefunkcije, biti u poziciji da identificira i sveobuhvatno analiziraodgovarajuće procedure koje uređuju načine obavljanja poslova odstrane službenih osoba u agencijama za provođenje zakona, tepredloži konkretne mjere njihovog unaprijeđenja s ciljem smanjenjazloupotrebe ovlaštenja u tim institucijama. U ovom trenutku nepostoje pouzdane, zvanične informacije da se poduzimaju neke odaktivnosti na realizaciji ovog strategijskog cilja.

Preporuke: Kako bi se u potpunosti i suštinski realizirao ovajstrategijski cilj važno je, prije svega, konkretnije formulisati ključneaktivnosti koje se trebaju poduzeti radi njegove realizacije. To se prijesvega odnosi na jasno određivanje kataloga internih procedura kojese trebaju temeljito revidirati, provjeru njihovog domašaja u pogledumogućnosti prevencije zloupotrebe službenih ovlaštenja, te, na kraju,iniciranje potrebnih izmjena i dopuna odgovarajućih akata kojima sute procedure propisane. Svrhsishodno bi bilo ta ovu aktivnostiniciraju nadležna tužilaštva zajedno sa agencijama za provođenjezakona, koji bi prijedloge za unaprijeđenje procedura proslijedilinadležnim ministarstvima pravde. Agencija bi uz punu podršku Vijećaministara BiH trebala koordiniratu ovim procesom onako kako tonalažu važeći zakonski propisi.


90


4.7. Unaprijediti postupke i primjenjivost odredbi zakona koji tretirajuoduzimanje nezakonito stečene imovine i prava.


Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, Ministarstva pravde, Visoko sudsko i tužilačkovijeće.

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Radi se o srednjoročnomstrategijskom cilju koji ima izuzetnu važnost za potpuno postizanjeopćih ciljeva Strategije BiH za borbu protiv korupcije (2009.-2014.).Akcioni plan pominje septembar 2011. godine kao krajnji rokimplementacije ovog cilja, pri čemu nedostaje jasna razrada pojedinihprogramskih aktivnosti na njegovoj realizaciji. Osnovu ovihstrategijskih napora čine spoznaje koje neposredno proizilaze izanalize fenomenologije korupcije, prema kojima se korupcijskakrivična djela, u pravilu, čine s namjerom pribavljanja sebi ilidrugome, protivpravne imovinske ili neke druge koristi. Nizmeđunarodnih instrumenata (koji najčešće imaju karaktermeđunarodnih multilateralnih ugovora) namijenjenih uspostavljanjustandarda prema usklađenom, zajedničkom suprostavljanju korupcijii organiziranom kriminalitetu predviđa donošenje takvih mjera unacionalnim zakonodavstvima država članica kojima će se omogućitiefikasno, blagovremeno i legitimno oduzimanje imovinske koristi kojaje proistekla činjenjem korupcijskih i drugih krivičnih djelaorganiziranog kriminala. Općenito se u tim izvorima navodi da su


91

mjere oduzimanja nezakonito stečene imovinske koristi efikasnosredstvo unutar anti-korupcijskih strategija, kojima se smanjujemotivacija za činjenje koruptivnih krivičnih djela. Praktičnaoperacionalizacija međunarodnih standarda u ovoj oblasti je različitau zavisnosti od toga na koji način, u kojem obimu i u okviru kojegpostupaka su pojedine države inkorporirale ove standarde u vlastitozakonodavstvo. Na taj način razlikujemo mjere osnovnog i tzv.„proširenog“ oduzimanja nezakonito stečene imovinske koristi,krivične, administrativne, građanske i mješovite postupke u kojima setakva imovinska korist može oduzeti i sl. Posebno je za predmetnuanalizu značajna podjela na institute osnovnog i tzv. „proširenog“oduzimanja imovinske koristi, koja je nastala na temelju razlika uprincipima (teretu) dokazivanja prilikom utvrđivanja stvarnogporijekla takve koristi. Aktuelna je tendencija u međunarodnimugovorima da se u okviru nacionalnih zakonodavstava država članicapredvide mjere tzv. „proširenog“ oduzimanja nezakonito stečeneimovinske koristi. Ovaj pristup se sastoji u utvrđivanju imovine zakoju postoji sumnja da je pribavljena krivičnim djelom (koja je„podobna“ za oduzimanje), te prebacivanju tereta dokazivanja naoptuženu osobu, koja je dužna podastrijeti dokaze Sudu o zakonitomporijeklu takve imovine. Ukoliko optužena osoba to nije u mogućnostiuraditi onda Sud utvrđuje da se radi o imovinskoj koristi koja jeproistekla iz činjenja krivičn(ih)og djela te nalaže njezino trajnooduzimanje. U vezi sa primjenom ovog instituta postoji niz pravnih,praktičnih, organizacijskih i dr. pitanja koja moraju biti adekvatnorješena mjerama nacionalnog zakonodavstva kako bi se ona moglaefikasno primjenjivati u praksi. Ta pitanja se odnose na: (a) efikasnuzaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda optužene osobe, (b) jasnoidentificiranje nezakonito stečene imovinske koristi u svakom


92

konkretnom slučaju, posebno ako je došlo do njezinog sjedinjavanjasa nekom drugom, zakonito stečenom imovinom, odnosno, akopostoji dobit ili neki drugi oblik koristi koja je proistekla iz nezakonitostečene imovinske koristi, (c) osiguranje funkcionalnih mehanizamaupravljanja sa nezakonito stečenom imovinskom koristi koja jeprivremeno ili trajno oduzeta na osnovu odgovarajućih odluka Suda isl. Iz ovog ograničenog pregleda osnovnih elemenata koji se morajuuzeti u obzir prilikom uređenja ove oblasti, vidi se sva kompleksnostovog instituta, koja se direktno odrazila na kvalitet njegovoguređenja unutar zakonodavstva BiH. Naime, od reforme krivičnogzakonodavstva BiH iz 2003. godine pa sve do unazad nekoliko mjesecipostojale su odredbe procesnog i materijalnog zakonodavstva koje suse odnosile na osiguranje od otuđenja, privremeno oduzimanje ioduzimanje imovinske koristi stečene krivičnim djelom. Međutimosnovni prigovori koji su dolazili iz prakse su se ticali nepreciznog,nejasnog uređenja tzv. „proširenog“ oduzimanja nezakonito stečeneimovinske koristi i drugih praktičnih problema, primarno povezanihsa upravljanjem oduzetom imovinom. Kao odgovor na takvo stanje,zakonodavac je pristupio izmjenama i dopunama materijalnogkrivičnog zakonodavstva koje sada mnogo jasnije omogućava tzv.„prošireno“ oduzimanje imovinske koristi pribavljene krivičnimdjelom. Prema novom zakonskom rješenju, imovinska koristpribavljena krivičnim djelom se može oduzeti ako tužilac pružidovoljno dokaza da se opravdano vjeruje da je takva imovinska koristpribavljena izvršenjem krivičnih djela (iz jasno propisanog kataloginkriminacija), a počinilac nije pružio dokaze da je korist pribavljenazakonito. Krivična djela kod kojih se može primjeniti ovaj institutoduzimanja nezakonite imovinske koristi su: (a) krivična djela protivčovječnosti i vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom, (b)


93

krivična djela protiv privrede i jedinstva tržišta te krivična djela izoblasti carina, (c) krivična djela korupcije i krivična djela protivslužbene i druge odgovorne dužnosti, (d) krivična djela protivoružanih snaga BiH, i (d) krivična djela iz glave posebnog dijelaKrivičnog zakona pod naslovom „dogovor, pripremanje, udruživanje iorganizirani kriminal“.13 Važno je spomenuti da su nova zakonskarješenja iz Krivičnog zakona BiH usklađena na nižim nivoima,odnosno, krivičnim zakonodavstvima entiteta i Brčko Distrikta BiH. Uzsve navedeno, pozitivan indikator realizacije ovog strategijskog ciljapredstavlja i činjenica da je u Republici Srpskoj donesen lex specialisiz ove oblasti, odnosno, Zakon o o oduzimanju imovine stečeneizvršenjem krivičnog djela.14 Osim toga, ranije je naglašeno da jenovim zakonskim rješenjima u okvirima pojedinih inkriminacijakorupcije odnosno, krivičnih djela protiv službene i druge odgovornedužnosti, propisano obavezno oduzimanje primljene nagrade, koristi,novca, vrijednosnih papira, i drugih oblika imovinske i druge koristipribavljenih počinjenjem tih krivičnih djela. Na kraju može sekonstatovati da su posljednjim zakonskim odredbama stvoreneadekvatne pretpostavke za primjenu mjera oduzimanja imovinskekoristi pribavljene krivičnim djelom u praksi. Shodno tome postojepozitivni indikatori realizacije ovog strategijskog cilja u praksi, koji seogledaju u poboljšanju legislative u ovom području. Ostaje da se vidikakva je primjenjivost novih zakonskih rješenja u praksi. Također jepotrebna sveobuhvatna analiza primjenjivosti ovih odredbi napredmetna krivična djela, kako bi se postojeća praksa mogla dodatnokvalitativno unaprijediti.

13 Krivični zakon BiH, čl. 110a.14 Zakon o oduzimanju imovine stečene izvršenjem krivičnog djela, Službeni glasnikRS, br. 12/10.


94

Preporuke: Potrebno je nastaviti sa aktivnostima na primjeni ievaluaciji efikasnosti novih zakonskih rješenja koja omogućavajuoduzimanje imovinske koristi pribavljene krivičnim djelom, posebnokada je ona pribavljena počinjenjem korupcijskih krivičnih djela.Potrebno je da Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbeprotiv korupcije počne sa svojim radom kao bi vršila koordinacijurada nadležnih institucija i po ovom pitanju i radila na usklađivanjuprakse u ovoj oblasti. Posebno je važno da se postojeća zakonskarješenja o oduzimanju imovinske koristi pribavljene krivičnim djelomusklade sa brojnim drugim propisima iz oblasti građanskog,upravnog, izvršnog i drugih grana prava. Time bi se omogućilasveobuhvatna provedba ovog vrlo važnog instituta u praksi.


4.8. Usvojiti procedure koje omogućavaju uspostavljanje javnihregistara pravnih lica i odgovornih lica u pravnim licima umiješanih ukorupciju.


Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, Ministrarstva pravde, nadležna ministarstva uoblasti privrede, Vijeće ministara BiH.

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Radi se o još jednomsredjoročnom cilju kako ga označava Strategija za borbu protivkorupcije (2009-2014.). Bez nekog posebnog obrazloženja Akcioniplan predviđa mart 2011. godine kao krajnji rok za njegovuimplementaciju. Nije do kraja jasno zašto se ova mjera našla u


95

okvirima strateške oblasti 4. (provođenje zakona). Naime ako seuzme u obzir da su anti-korupcijski registri važan element anti-korupcijskih politika, ali koji prema svojoj prirodi i namjenipripadadaju području korporacijske, poslovne odgovornosti u smisluimplementiranja ovog standarda u svakodnevnu poslovnu praksu. Uužem smislu se radi o anti-korupcijskom standardu koji, izmeđuostalog, nalaže prijavljivanje svih sumnji koje se tiču eventualnogučešća u koruptivnim radnjama usposlenika određenog poslovnogsubjekta. U tom cilju poslovne korporacije koje provode najvišestandarde borbe protiv korupcije donose interne akte kojima, izmeđuostalog, propisuju indikatore učešća u koruptivnim radnjama, kojisluže kao osnov za prijavljivanje takvih aktivnosti. Svrha i suština anti-korupcijskih registara je da se sva saznanja o učešću u koruptivnimradnjama usposlenika određenog poslovnog subjekta evidentiraju ipohranjuju na jedno mjesto kako bi se time osigurala punatransaprentnost rada i opredijeljenost za provođenje najvišihstandarda u radu tog poslovnog subjekta. U širem smislu, u ovajregistar se mogu pohranjivati podaci o pravnim i fizičkim osobamakoje su pravosnažno osuđene za korupcijska krivična djela, poslovnimsubjektima koji su se učešćem u koruptivnim radnjama oglušili opravila poštenog, fer tržišnog natjecanja, koji su prekršili poslovnuetiku i sl. U tom slučaju se korupcijski registri vode kod nadležnihdržavnih tijela. Vrlo važno pitanje o kojem se mora voditi računaprilikom implementiranja ovog strategijskog cilja u praksi se tičeomogućavanja pristupa podacima koji se nalaze u takvom jednomregistru. Radi se o vrlo osjetljivom pitanju koje se primarno tičezaštite ljudskih prava i sloboda, posebno zabrane diskriminacije naosnovu ranije osuđivanosti za učešće u korupcijskim krivičnimdjelima. Optimalno se ovaj standard može implementirati na nivou


96

postojanja korupcijskog registra u kontekstu propagiranjatransparentnih poslovnih aktivnosti, posebno u području javnihnabavki. Podaci koje takvi registri mogu sadržavati se tiču eventualnihranijih korupcijskih afera u kojima su učestvovale pravne osobe iliodgovorne osobe u pravnim osobama koje se pojavljuju kaoponuđači u postupcima javnih nabavki. U nekim slučajevima se takvipodaci mogu odnositi i na koruptivne aktivnosti poslovnih subjekatau privatnom sektoru. U krajnjem slučaju, korupcijski registri trebajuposlužiti zaštiti integriteta poslovnih subjekata koji su odlučniprovoditi anti-korupcijske standarde u svom poslovanju.

Prema postojećim i javno dostupnim informacijama nisu poduzeteznačajnije aktivnosti na postizanju ovog programskog cilja u BiH.

Preporuke: Potrebno je da nadležna ministarstva iz oblasti privrede,zajedno sa Agencijom za za prevenciju korupcije i koordinaciju borbeprotiv korupcije, Vijećem ministara i drugim nadležnim institucijamau ovoj oblasti (posebno Agencijom za javne nabavke) razmotrenajbolje modalitete realizacije ovog programskog cilja koji bi biliusklađeni sa drugim propisima koji uređuju oblast zaštite ličnihpodataka, kaznenih evidencija i sl.


4.9. Usvojiti procedure za zaštitu osoba koje ukazuju na nepravilnostiu propisanim postupcima.

Rok za sprovođenje ove mjere: do kraja 2012. godine.


97

Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, Vijeće ministara BiH, nadležna ministarstva.

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Radi se o posljednjem 3u nizu srednjoročnih strategijskih ciljeva koji se treba realizirati dokraja 2012. godine. S druge strane, Akcioni plan izričito navodidecembar 2011. godine kao krajnji rok implementacije ovogprogramskog cilja. Pitanje zaštite osoba koje ukazuju na određenenepravilnosti u institucijama gdje su zaposlene predstavlja veomaznačajan standard u anti-korupcijskim strategijama. Najčešće se zaobjašnjenje ovog pojma koristi inačica iz engleskog jezika„whistleblower“, koja označava one osobe koje u svojstvudenuncijatora, bona fide i na temelju opravdane sumnje prijavljujukoruptivna ponašanja unutar organizacija u kojima su zaposlene.Prijavljivanje takvih radnji može biti internog karaktera, kada postojemehanizmi prijavljivanja višim upravljačkim strukturama unutarorganizacije, odnosno, prema vani kada se usljed različitih okolnostisaznanja o koruptivnim radnjama prenose medijima, pravosudniminstitucijama, agencijama za provođenje zakona i dr. Nekolicinaizvora međunarodnog i nacionalnog karaktera predviđa usvajanjetakvih mjera kojima se treba osigurati zaštita osoba koje unutarvlastitih organizacija prijavljuju koruptivne prakse. Legislativa koja setreba donijeti u vezi osoba dojavljivača se odnosi na donošenjeodgovarajućih mjera kojima će se pružiti podrška ovim osobama unjihovim aktivnostima otkrivanja i prijavljivanja koruptivnih radnji,odnosno, koje će omogućiti njihovu zaštitu od različitih oblikaugrožavanja. Opseg zaštite ovih osoba je različit, provodi sedonošenjem određenih mjera, koje se općenito mogu označiti kao:(a) zabrana donošenja takvih internih procedura ili uspostave praksi


98

kojima se sprječava, onemogućava otkrivanje nepravilnosti unutarvlastitih organizacija i obavještavanje o tim nepravilnostima nadležihdržavnih organa, i (b) zabrana takvih postupaka kojima se osobe kojesu ukazale na nepravilnosti diskvalificiraju, zastrašuju, uznemiravaju,zaustavljaju u napredovanju, odnosno, diskriminiraju na bilo kojinačin usljed činjenice da su otkrile i prijavile koruptivne prakse uvlastitoj organizaciji. U konkretizaciji i razradi potrebnih aktivnosti narealizaciji ovog programskog cilja nedostaje precizno određenje ipopis „propisaih postupaka“ na koje Strategija referira, kojimvrstama procedura i u kojem obimu se treba ostvariti zaštita osobakoje ukazuju na nepravilnosti i sl. Osim toga, postojeće i javnodostupne informacije ne pokazuju poduzimanje značajnijih napora urealizaciji ovog strategijskog cilja u Bosni i Hercegovini.

Preporuke: Potrebno je da Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije u što skorijem roku započne saaktivnostima na koordinaciji donošenja odgovarajuće legislative unadležnim ministarstvima koje će pobliže urediti područje zaštiteosoba koje ukazuju na nepravilnosti u organizacijama i tijelimajavnog, odnosno, privatnog sektora. Prilikom uređenja ove oblastipotrebno je uskladiti nova rješenja sa relevantnim međunarodniminstrumentima i primjerima dobre prakse u drugim državama kojeimaju visok stadard implementacije anti-korupcionih politika.


99


4.10. Revizija postojećeg zakonodavstva u vezi sa organizacijom iovlastima agencija za provedbu zakona, tužilaštava i sudova i, popotrebi, usvajanje dodatnih zakona i procedura za njihovo efikasnijefunkcionisanje.


Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, Ministarstva unutrašnjih poslova,Ministarstva pravde, Vijeće ministara BiH, tužilaštva i sudovi u BiH.

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Radi se o jednom odukupno dva strategijska cilja iz domena provođenja zakona koji imajudugoročni karakter i trebaju se realizirati do konca 2014. godine,kada zapravo ističe rok za implementaciju Strategije za borbu protivkorupcije. U tom kontekstu treba posmatrati sadržaj ovogprogramskog cilja i analizirati stepen njegove implementacije. Naime,ako se usporede rezultati prethodnih analiza o stepenu realizacijekratkoročnih i srednjeročnih strategijskih ciljeva iz područja provedbezakona može se prima facie konstatirati kako u ovom momentunedostaju ključni elementi za realizaciju predmetnog programskogcilja. To neposredno slijedi iz rezultata predhodnih analiza ipokazatelja (indikatora) implementacije ovog programskog cilja kakoih taksativno nabraja Akcioni plan. Oni su određeni na taj način da jeu periodu do kraja 2014. godine potrebno izvršiti cjelovit pregled,usvajanje i/ili dalji razvoj zakonodavstva koji se odnosi na organizacijui nadležnosti Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbeprotiv korupcije, te agencija za provedbu zakona, tužilaštava i sudova,


100

„s ciljem navođenja slijedećih potrebnih koraka“! Iz ovakopostavljenog okvira za ocjenu stepena implementacije može se izvestizaključak da sve uključene institucije koje se bave prevencijom isuzbijanjem korupcije trebaju izvršiti analizu vlastitih institucionalnihkapaciteta, sa posebnim osvrtom na efikasnost postojećihzakonodavnih rješenja koja uređuju njihove nadležnosti u ovompodručju. Iako u ovome trenutku ne postoje pouzdane informacije oprovođenju analiza koje bi ukazale na obim institucionalnihkapaciteta nadležnih institucija u suprostavljanju korupciji u Bosni iHercegovini, opravdano se može očekivati da će se u okviru takvihanaliza naći i podaci o efikasnosti tih institucija u različitim periodimaimplementacije Strategije. Na taj način bi se, indirektno, mjeriostepen efikasnosti same Strategije i predloženih rješenja u područjuprovođenja zakona. Međutim, za realizaciju konkretnog programskogcilja je, prije svega, potrebno da se u punom obimu realiziraju sviprethodni ciljevi koji se odnose na inoviranje zakonodavstva iinternih procedura koje imaju cilj da povećaju efikasnost nadležnihinstitucija u suprostavljanju korupciji. Nakon toga je onda mogućevršiti evaluaciju postojećih rješenja u predlaganje nekih novihrješenja kako to projecira Akcioni plan.

Preporuke: Potrabno je da Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije u što kraćem roku počne saizvršavanjem svojih poslova koji se tiču unaprijeđenja postojećegpravnog okvira za prevenciju (i suzbijanje) korupcije, odnosno, koji seodnose na praćenje rezultata provedbe zakona i podzakonskih akata(posebno procedura za postupanje u nadležim institucijama) ipredlaganje novih zakonodavnih rješenja u ovoj oblasti. Drugeodgovorne institucije trebaju izvršiti procjenu vlastitih organizacionih


101

rješenja i stvarnih nadležnosti u ovom području, sa posebnimosvrtom na dosadašnje rezultate u suprostavljanju korupciji u BiH, teiznijeti konkretne prijedloge za poboljšanje zakonodavnog okvira iinstitucionalnih kapaciteta.


4.11. Uvođenje dodatnih procedura potvrđivanja pri odabirukandidata koji apliciraju na radna mjesta bitna za otkrivanjekorupcije.Rok za sprovođenje ove mjere: Do kraja 2014. godine.

Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, Ministarstva unutrašnjih poslova, Vijećeministara BiH, policijske akademije.

Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Radi se o posljednjemstrategijskom cilju iz područja provođenja zakona, koji se sastoji uinkorporiranju sasvim novih procedura u zakonodavstvo BiH, koje seneposredno odnose na vršenje posebnih provjera za (policijske)službenike u agencijama za provođenje zakona, koji se u okviru svojihfunkcionalnih nadležnosti trebaju baviti otkrivanjem korupcije. Prijesame analize dosadašnje implementacije ovog programskog cilja,treba primjetiti da Akcioni plan u konkretnom slučaju koristi neštomodifikovanu verziju njegovog sadržaja teksta. Naime, na tom mjestustoji da se radi o specifičnoj mjeri koja je naslovljena kao „uvođenjedodatnih procedura pri odabiru, uz dodatno potvrđivanje, za kadidatekoji se prijavljuju na pozicije koje su važne u otkrivanju, kao ipozicijama koje su im nadređene“. Niti u jednom od dostupnih izvorane postoji obrazloženje razlika između ova dva pravno-politička


102

dokumenta u pogledu sadržaja i suštine konkretnog programskogcilja. Ako se zanemare uočene razlike, može se konstatovati da seradi o specifičnoj programskoj aktivnosti koja treba osigurati većinivo integriteta službenih osoba koje se bave otkrivanjem slučajevakorupcije. Iako to nije izričito u Strategiji navedeno, iz samogformuliranja i suštine predmetnog cilja je očito da se on odnosi naprocedure dodatnih provjera za policijske službenike u agencijama zaprovođenje zakona koji se neposredno bave otkrivanjem,dokazivanjem i razjašnjavanjem krivičnih djela korupcije i krivičnihdjela protiv službene i druge odgovorne dužnosti. Na takav zaključakupućuje i popis institucija odgovornih za realizaciju ovogprogramskog cilja. Istovremeno, treba naglasiti da se shodnopostojećim pravnim rješenjima iz oblasti zaštite tajnih podataka uBiH, poduzimaju aktivnosti koje, na određeni način, obuhvatajuplanirane radnje na realizaciji ovog programskog cilja. Radi se oradnjama provođenja tzv. sigurnosnih provjera za službene osobekoje se prijavljuju za rad u organima koji proizvode, raspolažu iličuvaju tajne podatke. Ovu vrstu sigurnosnih provjera vršiObavještajno-sigurnosna agencija BiH, a provode se prije imenovanja,postavljenja, odnosno, prijema u radni odnos.15 Isto tako, osnovnusigurnosnu provjeru za pripadnike državnih policijskih i sigurnosnihagencija i drugih upravnih institucija nadležnih za obavljanjepolicijskih poslova u BiH provodi Državna agencija za istrage i zaštituBiH. Uzme li se u obzir činjenica da službene osobe, koje uagencijama za provođenje zakona, obavljaju poslove otkrivanja,dokazivanja i razjašnjavanja krivičnih djela korupcije, u pravilu, narazličite načine raspolažu podacima određenih stepena tajnosti, onda

15 Zakon o zaštiti tajnih podataka, Službeni glasnik BiH, br. 54/05. Zakon o izmjenamai dopunama Zakona o zaštiti tajnih podataka, Službeni glasnik BiH, br. 12/09.


103

se može konstatovati da postoji određen stepen zaštite integritetainstitucija koje zapošljavaju takve osobe. Ipak, treba imati na umu daAkcioni plan u konkretnom slučaju koristi termin „dodatnihprocedura“ za odabir službenih osoba koje se bave otkrivanjemkorupcije, tako da se može zaključiti da se do kraja roka zaimplementaciju ovog strategijskog cilja treba očekivati donošenjenovih internih akata kojima će se omogućiti vršenje dodatnihprovjera, neovisnih od provjera za davanje pristupa tajnim podacima,za imenovanje ove specifične kategorije službenih osoba.

Preporuke: Potrebno je da odgovorne institucije, uz koordinacijuAgencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcijeusvoje interne procedure za vršenje provjera za službene osobe kojese prijavljuju za rad na pozicijama koje obuhvataju otkrivanjekorupcijskih krivičnih djela. Osim toga, potrebno je nova normativnarješenja uskladiti sa relevantnim zakonima iz područja posebnogupravnog (policijskog) prava, posebno Zakonima o policijskimslužbenicima na svim nivoima vlasti u BiH.


104


105

Komponenta 5: Koordinacija i provedba Strategije

Vrlo značajan dio provedbe Strategije za borbu protiv korupcije(2009.-2014.) se tiče usklađivanja aktivnosti svih odgovornihinstitucija u realizaciji postavljenih pravno-političkih ciljeva u ovojoblasti. U tom smislu, bilo je potrebno osigurati odgovarajućenormativne, institucionalne i druge pretpostavke za što djelotvornijukoordinaciju i sveobuhvatno provođenje strategijskih aktivosti.

U dosadašnjem periodu, ostvaren je djelimičan napredak uosiguranju pomenutih uvjeta koji se uglavnom odnosi na normativneaspekte koordinacije Strategije i Akcionog plana. Naime, Zakonom oAgenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije,propisano je da će ovo tijelo imati zadaću koordinacije i nadzora nadprovedbom Strategije za borbu protiv korupcije i pripadajućegAkcionog plana, uz jednu dodatnu, savjetodavnu i instruktivnunadležnost koja se koja se tiče primjene ovih dokumenata u praksi.Evidentno je da je predmetna zakonska norma dodatno, kvalitativnorazrađena kako u samoj Strategiji, tako i unutar Akcionog plana.Naime, primjetno je da se, u najširem mogućem smislu, realizacijommjera iz ove strateške oblasti želi uspostaviti jedinstven i efikasansistem koordinacije u provođenju anti-korupcijskih aktivnosti u BiH.Koordinacija se treba ostvariti na svim nivoima vlasti, uz neophodnuinterakciju između javnog i privatnog sektora uz permanentnuevaluaciju stvarnih efekata njene implementacije u praksi. Na ovajnačin, ovi važni pravno-politički dokumenti u BiH su na adekvatannačin usklađeni sa relevantim međunarodnim standardima kojipredviđaju da anti-korupcijske strategije trebaju biti propulzivne za


106

vršenje stalnog monitioringa i evaluacije, koja se treba vršitipermanentno, dakle na trajnim osnovama, uz podjednako učešće svihsubjekata iz vladinog, odnosno, nevladinog sektora u vršenjumonitoringa. Svrha takvih napora je dvostruka, stalnom evaluacijomse postojeće mjere suprostavljanja korupciji mogu izmijeniti, i popotrebi dopuniti ako to nalažu inputi iz prakse, odnosno, provedenimmonitoringom se može predložiti usvajanje sasvim novih mjera zaefikasnije savladavanje korupcije u pojedinim državama.

Kratkim osvrtom na Strategiju za borbu protiv korupcije (2009.-2014.)i pripadajući Akcioni plan, mogu se uočiti neke opće karakteristikeovih dokumenata u području koordinacije i implementacije. Gledanosa vremenske distance, ovaj segment Strategije se treba ostvaritirealizacijom kratkoročnih (do kraja 2010. godine), srednjoročnih (dokraja 2012. godine) i jednog dugoročnog cilja (do kraja važenjaStrategije, odnosno, kraja 2014. godine). Sadržajno se koordinacijatreba realizirati putem nekoliko, po prirodi različitih ali uzajamousklađenih mjera, koje se sastoje u: (a) posredovanju prilikomkreiranja politika za suzbijanje korupcije u svim institucijama u BiH,(b) koordinaciji i nadzoru primjene tih mjera, (c) razvijanju sistemakoordinacije, (d) ostvarenju saradnje sa nevladinim sektorom, (e)boljoj komunikaciji i saradnji između uključenih subjekata, i (f)stvaranju pretpostavki za kreiranje budućih pravno-političkihdokumenata za kontinuirano suprostavljanje ovoj pojavi. U svakomslučaju, nosilac ovih aktivnosti treba biti Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije koja u ovom trenutkutek treba da počne sa obavljanjem poslova iz svoje nadležnosti,uključujući i koordinaciju provedbe Strategije za borbu protivkorupcije.


107

Međutim, kako se još uvijek nisu stekle potrebne pretpostavke zafunkcionisanje Agencije, a u međuvremenu se javila potreba zaodređenim stepenom monitoriga u praćenju realizacije Akcionogplana, Ministarstvo sigurnosti BiH je prethodnom periodupoduzimalo određene aktivnosti ograničenog obima koje su seuglavnom odnosile na evaluaciju stepena provođenja ovihdokumenata kao dijelu ispunjenja uvjeta iz tzv. Mape puta zaliberalizaciju viznog režima za državljanje BiH. Ove vrlo značajneaktivnosti Ministarstva sigurnosti su rezultirale izvještajem podnaslovom „Analiza stupnja implementacije akcijskog plana strategijeBiH za borbu protiv korupcije“ u okviru kojeg je izvršena evaluacijarealizacije pojedinih strateških oblasti. U tom smislu, ovaj izvještajsadrži i informaciju da se „u cilju realizacije mjera i aktivnosti izAkcionog plana na nivou BiH, Ministarstvo unutrašnjih poslovaRepublike Srpske nalazi u fazi formiranja vlastite radne grupe,odnosno tima sastavljenog od predstavnika svih relevantnihorganizacionih jedinica MUP- a RS koji će svojim radom doprinijetisačinjavanju sveobuhvatnog plana djelovanja protiv korupcije terealizaciji ostalih aktivnosti koje proizilaze iz Akcionog plana zaprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije i prevencijukorupcije“, što je, svakako, vrijedan podatak za predmetnu analizu.Ovim se iscrpljuju dostupne informacije o dosadašjim aktivnostimaodgovornih i drugih institucija u realizaciji programskih aktivnostivezanih za koordinaciju i primjenu Strategije u praksi.

Preporuke: Potrebno je Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije u što kraćem roku počne saobavljanjem svih poslova iz svoje nadležosti, uključujući tu ikoordinaciju i nadzor nad primjenom Strategije i Akcionog plana, što


108

je posebno važno uzme li se u obzir da je Agencija u skoro svimprogramskim cjelinama nominirana kao jedina odgovorna institucija


109

Zaključci monitoringa

Ključna stvar pri kreiranju svake strategije je stvaranje šire koalicijezainteresovanih aktera za strateški pristup u borbi protiv korupcije.Bez adekvatne uključenosti svih zainteresovanih strana (predstavnikainstitucija vlasti, predstavnika zakonodavne i sudske vlasti, civilnogdruštva, predstavnika medija i akademske zajednice, te predstavnikadrugih profesionalnih tijela) sama Strategija za borbu protiv korupcijepredstavlja program poboljšanja u okviru rada organizacije koja jedonosi. Korupcija predstavlja društveni problem, stoga svi segmentidruštva i njihovi najistaknutiji predstavnici treba da budu uključeni unjenu provedbu. Ovdje svakako trebamo naglasiti uključenostpredstavnika različitih nivoa vlasti s obzirom na potrebuimplementacije pojedinih rješenja u odnosu na različite nadležnostikoje pojedini segmenti imaju. Ukoliko ne postoji uključenostpredstavnika ovih nivoa, dometi realizovanih strateških ciljeva,aktivnosti i projekata biće ograničeni te će se oslabiti kredibilitetčitave strategije i gubiti podrška javnosti, a samim tim i njen značaj uočima svih sfera društva.

Kako postojeća Strategija borba protiv korupcije per se ne definišeprecizan sistem njene realizacije (tzv. sistem monitoringa ievaluacije), neophodno je razraditi postojeći Akcioni plan s ciljemutvrđivanja očekivanih ishoda sa indikatorima. Monitoringimplementacije Strategije i evaluacija njenih uticaja je ključna zapostizanje pozitivnih efekata.

Da bi se proces monitoringa Strategije uspješno sproveo, jako je bitnokreirati sistem monitoringa koji treba da obuhvati sljedeće korake:


110

Odlučiti šta treba da bude predmet monitoringa (pitanja kojase postavljaju i određeni indikatori);

Razvoj odgovarajućih pisanih materijala i formi; Distribucija materijala i formi; Trening za osoblje koje će biti zaduženo za monitoring u

institucijama koje sprovode određene projekte u okvirurealizacije strategije (npr. trening za osoblje Agencije);

Kompletiranje monitoring formi (na mjesečnoj, tromjesečnoj,polugodišnjoj ili godišnjoj osnovi);

Prikupljanje podataka; Rad sa institucijama/osobama koje nisu dostavile podatke; Održavanje podataka u okviru dostupnih baza podataka; Provjera kvaliteta podataka; Analiza podataka; Kreiranje periodičnih izvještaja; Obavještavanje donosioca odluka.

Praćenje realizacije Strategije je posao koji zahtjeva punuposvećenost i sistemski pristup, uz napomenu da pojedini neuspjesirealizacije određenih aktivnosti ne treba da budu skrivani od očijujavnosti. Imajući u vidu da je ovaj posao tek u začetku za Strategijuborbu protiv korupcije, najurgentnije stvari na njenoj realizacije seodnose na 3 sljedeće stvari:

Jačanje kapaciteta za implementaciju (tj. jačanje Agencije) Utvrđivanje prioriteta u okviru Akcionog plana Povezivanje realizacije Strategije borbe protiv korupcije sa

planovima i budžetiranjem u okviru svih institucija na koje seodnosi


111

Bosna i Hercegovina bi trebala da se udalji od nekoherentne politikesuprotstavljanja korupciji i pokušati je prevazići i osloviti upravonajveći nedostatak iz prethodnog perioda: koncentraciju na izvršenjeprije negoli na deklaraciju. Ako je, naime, ranije najveći problem bio unedostatku političke volje i riješenosti da se problem adekvatnooslovi (što je u Bosni i Hercegovini podrazumijevalo, inter alia, iodsustvo ozbiljnijih napora osnivanja centralnog tijela koje bi vršilomonitoring antikorupcijskih napora), novo bi razdoblje trebalokrenuti od iskrenog priznanja da problem neadekvatnog oslovljavanjakorupcije postoji i da se trebaju učiniti ozbiljni napori se načinizaokret najprije u promoviranju netolerancije korupcije i jačanjudemokratskog okružja putem osvješćivanja javnosti o vlastitoj ulozi ukulturi slobode i transparentnosti

Komponenta 1: Izgradnja kapaciteta Agencije za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Konstatovano je daje usvajanjem Zakona o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije u decembru 2009.g. kreiran zadovoljavajućizakonski okvir za njen rad. No, od tog perioda pa do danas Agencijase nije kadrovski ojačala (uključujući imenovanje direktora i njegovogzamjenika), te nisu doneseni ni odgovarajući interni akti za njen rad,čime su kapaciteti Agencije ostali nedovoljno iskorišteni. Samipravilnici su trebali da detaljnije preciziraju koordinaciju provođenjadržavne strategije, kao i programe za prevenciju i edukaciju u okvirunje. Uzroci spore izgradnje kapaciteta se vide u nedovoljnojspremnosti nosioca vlasti za realizaciju ovih aktivnosti, te sepreporučuje se postavljanje jasnih rokova za svakog aktera izahtjevanje obrazloženja za njihovo neispunjavanje.


112

Komponenta 2: Prevencija korupcije. Kako je represija nedovoljna dasama oslovi pervazivnu i kompleksnu narav korupcijskih praksi, ali isvojevrsnog pervertiranog sistema vrijednosti koji ju prati, toprevencija za Bosnu i Hercegovinu ima posebnu težinu i vrijednost.Prevencija korupcije podrazumijeva mobilizaciju širokog dijapazonadruštvenih subjekata u preduprjeđenju korupcijskih praksi, koji se zarazliku od klasičnih represivnih ne ograničavaju samo na djelovanje usmislu utvrđivanja odgovornosti za počinjene pojedinačne prijestupei djela, nego reduciranje uzroka da do takvih praksi uopće ne dođe.Stoga su jasne prednosti preveniranja korupcije za Bosnu iHercegovinu što su u njezinu realizaciju uključeni praktično svi (odcivilnog društva, medija, odgojno-obrazovnih institucija, i sl., pa dograđana-pojedinaca), a ne samo državni organi (čija djelatnost, interalia, skupa, zahtijeva vremena i neizvjesna je), ali ne isključujući,dakako, primarnu odgovornost potonjih.

Već je na prvi pogled jasno da se na sistematskim preventivnimaktivnostima vrlo malo uradilo i da najveću krivnju u tom pogleduima neuspostavljanje Agencije za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije, koja ima ulogu inicijatora i koordinatorapreventivnih aktivnosti. Otuda je sasvim opravdano tvrditi da sevećina analiza odnosi ponajprije na ponavljanje izlike zašto se nijeništa ili se malo uradilo umjesto da fokus bude na realnim, poduzetimaktivnostima, njihovom obimu i kvaliteti. Temeljna preporuka je datreba da se ubrzaju aktivnosti na uspostavi i funkcioniranju Agencijeza prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, koja ćeimati dostatno političke potpore i materijalnih i kadrovskih resursa dapreuzme ulogu vodećeg antikorupcijskog tijela u Bosni i Hercegovini.


113

Pored ove načelne preporuke, i Vijeće ministara Bosne i Hercegovineje trebalo imati snažnu ulogu u uspostavi normativnog ambijenta zajačanje transparentnosti i svekoliku reformu javnog sektora, kao,uostalom, i sva ministarstva i drugi javni organi na svim razinamaadministrativno-teritorijalnog ustroja Bosne i Hercegovine. Nažalost,vjerojatno bez odgovarajućeg poticaja (ponajprije kroz Agenciju zaprevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije), nije seništa uradilo, pa bi načelna preporuka dakako bilo uozbiljenjeantikorupcijskih napora i od strane ovih organa.

Komponenta 3: Obrazovanje, obuka i upoznatost javnosti.Realizacije ove komponente Strategije još nije ni otpočela sa obziromna rokove predviđene Akcionim planom Strategije. Naime,Strategijom i njenim Akcionim planom je od vremena njenogdonošenja do vremena izrade ovog izvještaja bilo predviđeno da seradi na razvoju nastavnog plana i programa, pedagoških materijala ialata i obuci edukatora s ciljem buduće isporuke obuke izintegriteta/borbe protiv korupcije/etike za javne službenike.Međutim, treba napomenuti da se za uspješnu realizaciju zahtjeva upotpunosti osposobljena Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije. Preporučuje se raspisivanjetendera za izradu nastavnog plana i programa, pedagoških materijalai alata, te obuci edukatora s ciljem isporuke obuke izintegriteta/borbe protiv korupcije. Ovakav vid „outsourcing-a“ bipredstavljao primjereniji vid s obzirom na raspoložive kapaciteteAgencije i dinamiku njenog razvoja.

Komponenta 4: Provedba zakona. U ovoj Strategijskoj oblasti je odključne važnosti da Agencija za prevenciju korupcije i koordinacijuborbe protiv korupcije što prije počne sa izvršavanjem svojih


114

zakonom predviđenih zadataka, kako bi se na jedinstven, usklađennačin osiguralo ostvarenje ovog strategijskog cilja. Osim toga, Vijećeministara BiH treba osigurati odgovarajuća sredstva za funkcionisanjeove Agencije, permanentno podupirati njen rad te aktivnijepoduzimati aktivnosti iz vlastite nadležnosti radi ostvarenja ovogstrategijskog cilja. Na taj način će se stvoriti neophodne pretpostavkeza efikasnije provođenje zakona u području borbe protiv korupcije uBiH. Isto tako, nadležna ministarstva unutrašnjih poslova u BiHtrebaju nastaviti sa jačanjem vlastitih kapaciteta u borbi protivkorupcije, posebno kroz planiranje značajnijih finansijskih sredstava,nabavku potrebne opreme i usavršavanje vlastitih kadrova radi štoefikasnijeg otkrivanja, dokazivanja i razjašnjavanja korupcijskihkrivičnih djela. Potrebno je također da što prije Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije počne sa obavljanjemsvojih poslova u oblasti edukacije o najefikasnijim metodamaprevencije korupcije i borbe protiv korupcije. Isto tako, VijećeMinistara i nadležna ministarstva pravde podrže ove aktivnosti,primarno osiguranjem dovoljnih finansijskih sredstava za realizacijuovog strategijskog cilja. Nadalje je ključno da nadležna policijska tijelado kraja predviđenog roka, urade sveobuhvatnu analizu primjeneposebnih istražnih radnji u suzbijanju korupcije u BiH. Osim toga,Vijeće ministara BiH treba na svaki mogući način podržati takveaktivnosti kako bi se dobili pouzdani nalazi o stvarnom domašaju iučinku posebnih istražnih radnji za efikasnije suzbijanje korupcije.Veoma važno je također da na međunarodnom planu BiH prihvati i uvlastitom zakonodavstvu primjeni odredbe Dodatnog protokola uzkaznenopravnu konvenciju Vijeća Evrope o korupciji, KonvencijeOECD-a o suzbijanju potkupljivanja stranih javnih dužnosnika umeđunarodnim poslovnim transakcijama, i Građansko-pravne


115

konvencije Vijeća Evrope o korupciji. Isto tako, potrebno je da se nanacionalnom planu izvrši puna harmonizacija unutrašnjeg krivičnogzakonodavstva, kako u pogledu već izvršenih izmjena i dopunaKrivičnog zakona BiH, tako i u pogledu novih zakonodavnih rješenjakoja će slijediti iz prihvatanja pomenutih međunarodnihinstrumenata. Također se, između ostalog, preporučuje da senastavi sa aktivnostima na primjeni i evaluaciji efikasnosti novihzakonskih rješenja koja omogućavaju oduzimanje imovinske koristipribavljene krivičnim djelom, posebno kada je ona pribavljenapočinjenjem korupcijskih krivičnih djela. Potrebno je da Agencija zaprevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije počne sasvojim radom kao bi vršila koordinaciju rada nadležnih institucija i poovom pitanju i radila na usklađivanju prakse u ovoj oblasti. Posebnoje važno da se postojeća zakonska rješenja o oduzimanju imovinskekoristi pribavljene krivičnim djelom usklade sa brojnim drugimpropisima iz oblasti građanskog, upravnog, izvršnog i drugih granaprava. Time bi se omogućila sveobuhvatna provedba ovog vrlovažnog instituta u praksi.

Komponenta 5: Koordinacija i provedba strategije: S obzirom naznačaj usklađivanja aktivnosti svih odgovornih institucija u realizacijipostavljenih pravno-političkih ciljeva u ovoj oblasti, bilo je potrebnoosigurati odgovarajuće normativne, institucionalne i drugepretpostavke za što djelotvorniju koordinaciju i sveobuhvatnoprovođenje strategijskih aktivosti. U dosadašnjem periodu, ostvarenje djelimičan napredak u osiguranju pomenutih uvjeta koji seuglavnom odnosi na normativne aspekte koordinacije Strategije iAkcionog plana. Neophodno je da Agencija za prevenciju korupcije ikoordinaciju borbe protiv korupcije u što kraćem roku počne sa


116

obavljanjem svih poslova iz svoje nadležosti, uključujući tu ikoordinaciju i nadzor nad primjenom Strategije i Akcionog plana, štoje posebno važno uzme li se u obzir da je Agencija u skoro svimprogramskim cjelinama nominirana kao jedina odgovorna institucijaza realizaciju ovog strateškog područja.


117

Bibliografija i reference

Bannenberg, B. (2002). Korruption in Deutschland und ihrestrafrechtliche Kontrolle. Neuwied; Kriftel: Luchterhand.

Datzer, D. (2007). Prevencija korupcije u zakonskim i drugimnormativnim aktima u BiH: Nedostaci i dobre prakse. U Divjak, B., etal., Unapređenje sistema nacionalnog integriteta. Prijedlozi zaStrategiju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine (s. 26-38).Sarajevo: Transparency International Bosna i Hercegovina.

Derenčinović, D. (2001). Mit(o) korupciji. Zagreb: Nocci.

Dölling, D. (2007). Grundlagen der Korruptionsprävention. U D.Dölling, Handbuch der Korruptionsprävention (s. 1-40). München:Verlag C.H. Beck.

European Commission (2010). Bosnia and Herzegovina 2010 ProgressReport. Brussels: Autor.

Korte, M. (2007). Korruptionsprävention im öffentlichen Bereich. U D.Dölling, Handbuch der Korruptionsprävention (s. 289-350). München:Verlag C.H. Beck.

Kregar, J. (2008). Akcija i akteri: što poduzeti sada? U M. Benko, J.Budak, S. Cindori, D. Derenčinović, D. Ivanušec, Š. Krasić, et al.,Korupcija- pojavni oblici i mjere za suzbijanje (s. 3-32). Zagreb:Inženjerski biro d.d.


118

Schmidt, D. (2007). Anti-corruption: What Do We Know? Research onPreventing Corruption in the Post-communist World. Political StudiesReview, 5 (2), 202-232.

United Nations Office on Drugs and Crime. (1999). Prevention: AnEffective Tool to Reduce Corruption. Vienna: Autor.

United Nations Office on Drugs and Crime. (2003). United NationsGuide on Anti-Corruption Policies. New York: Author.

Ured koordinatora za reformu javne uprave. (2010). Polugodišnjiizvještaj o napretku (praćenje provođenja Akcionog plana 1 Strategijereforme javne uprave u BiH) Ureda koordinatora za reformu javneuprave za period 1. Januar – 30. Juni 2010. godine. Sarajevo: Autor.

Zakon o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protivkorupcije, Službeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 103/09.

Date post:	10-Feb-2020
Category:	Documents
Upload:	others
View:	8 times
Download:	0 times

Monitoring provo enja Strategije za borbu protiv korupcije ... · koji Transparency International...

Documents