NEPOSREDNO UČEŠĆE GRAĐANA U DONOŠENJU ODLUKA NA...

Jelisaveta Vukelić Institut za sociološka istraživanja Filozofski fakultet Univerzitet u Beogradu

Pregledni naučni članak UDK: 342.25:342.7

Primljeno: 23. 02. 2009. DOI:10.2298/SOC0903291V

NEPOSREDNO UČEŠĆE GRAĐANA U DONOŠENJU ODLUKA NA LOKALNOM NIVOU VLASTI U SRBIJI

Citizen Participation at the Local Level of Government in Serbia

ABSTRACT The article deals with the issue of direct citizen participation at the local level of government in Serbia after 2000. In the first part, an attempt was made to define the concept of direct citizen participation and to analyze its main features. The second part contains the analysis of the achieved state of direct citizen participation at local level in Serbia. The primary goal of this research is to determine the key characteristics and the actual stage of development of the four levels of direct citizen participation: providing/acquiring information, consulting, proposing and participating in decision-making. The main finding is that citizen participation in Serbia exists at a rudimentary level and that in this regard we are lagging behind most countries in Western Europe, but also in the Region. KEY WORDS citizen participation, direct democracy, local community, local government, citizens, civil society, Serbia APSTRAKT Članak se bavi pitanjem neposrednog učešća građana u donošenju odluka na lokalnom nivou vlasti u Srbiji u periodu nakon 2000. godine. Prvi deo rada je posvećen određivanju pojma građanske participacije i razmatranju osnovnih oblika u kojima se ona može javiti. U drugom delu se analizira stepen razvijenosti neposredne građanske participacije u Srbiji. Osnovni cilj je utvrđivanje ključnih karakteristika i stepena razvijenosti četiri nivoa neposrednog građanskog učešća: informisanja, konsultovanja, predlaganja i odlučivanja. Osnovni nalaz istraživanja je da je pojava građanskog učešća u donošenju odluka u Srbiji prisutna tek rudimentarno i da po tome zaostajemo kako za zemljama Zapadne Evrope, tako i za većinom zemalja iz regiona. KLJUČNE REČI građanska participacija, neposredna demokratija, lokalna zajednica, lokalne vlasti, građani, civilno društvo, Srbija

Učešće ljudi u javnom životu zajednice se smatra jednim od osnovnih

preduslova za uspostavljanje potpune demokratije i važnim obeležjem kvaliteta života. Još je Aleksis de Tokvil isticao da lokalna politika predstavlja kamen temeljac demokratije jer omogućava najviši mogući stepen participacije. Moderna društvena nauka nastavlja da se bavi ovom tematikom, ukazujući da participacija

292 SOCIOLOGIJA, Vol. LI (2009), N° 3

građana u javnom životu stvara nove oblike društvenih odnosa i daje postindustrijskom društvu kvalitativno drugačije obrise (Pušić, 2001:317). Naglasak je, pritom, stavljen na ispitivanje društvene integracije i angažovanje svakog pojedinca u donošenju odluka koja se najdirektnije tiču njega i neposredne sredine u kojoj živi.

Rad koji se nalazi pred čitaocem posvećen je analizi stepena razvijenosti građanske participacije na lokalnom nivou vlasti u Srbiji. Za te potrebe su, u ovom istraživanju korišćeni različiti izvori i vrste podataka. U obzir su uzeti i međusobno upoređivani, tamo gde je to bilo moguće i metodološki opravdano, najvažniji nalazi prethodnih istraživanja građanske participacije (Milosavljević et al, 2006; Mihailović et al., 2006), civilnog društva (Lazić, 2005, Milivojević, 2006) i političkog aktivizma (Mihailović et al, 2005). Pored toga, u analizu su uključene i druge značajne činjenice koje posredno govore o karakteristikama građanskog učešća. Na mestima gde je to bilo izvodljivo, prikupljeni podaci su upoređivani sa rezultatima istraživanja vršenih u zemljama zapadne Evrope, kao i u zemljama iz okruženja.

Istraživanje se odnosi na period između 2000. i 2007. godine. Taj vremenski okvir je odabran iz nekoliko razloga. Pre svega, tih godina je, uporedo s promenom režima, došlo i do većeg interesovanja za osnovne pretpostavke uspostavljanja demokratskog državnog uređenja a, vezano za to, i za pitanje građanske participacije. U približno isto vreme, tema građanske participacije postaje predmet interesovanja kako nevladinih organizacija, tako i predstavnika vlasti, što, između ostalog, rezultuje i novim zakonskim okvirom. Na taj način, direktno učešće građana na lokalnom nivou počinje da se uvažava sa praktične strane. Uporedo sa tim, ovo pitanje počinje da se razmatra i unutar naučnih krugova, što, sa svoje strane, pokreće različita istraživanja građanske participacije. Ovaj rad predstavlja još jedan pokušaj načinjen u tom smeru.

Dileme posredne i neposredne demokratije

Dva su osnovna pitanja koja se mogu postaviti u svakom demokratskom sistemu, a to je – ko treba da vlada i kako ta vlast treba da izgleda u praksi? U većini demokratskih zemalja na snazi je reprezentativni sistem vlasti, u kome elitna grupa vrši vlast nad ostatkom stanovništva. Pitanje koliko dobro elita vlada kroz reprezentativni sistem predstavlja predmet sporenja. Mnogobrojni kritičari smatraju reprezentativni sistem opasnim za demokratiju. Moćni i bogati u takvom sistemu odlučivanja imaju znatno veće mogućnosti od onih kojima nedostaju resursi, znanje i sposobnosti. Takođe, smatra se da je reprezentativni sistem podložan različitim vrstama zloupotreba, pre svega u situacijama kada lični interesi grupe na vlasti počnu da pretežu nad interesima zajednice (Roberts, 2004).

Jelisaveta Vukelić: Neposredno učešće građana u donošenju odluka... 293

Zagovornici neposredne demokratije ističu njene mnogobrojne prednosti. Još od Aristotela, pa preko Rusoa i Mila, postoji uverenje da je građanska participacija intrinsično vredna jer razvija ljudske sposobnosti, odgovornost i ideju zajedništva. To praktično znači da kroz direktno učešće ljudi dobijaju mogućnost da razviju svoje potencijale. Pored toga, direktna participacija može biti i edukativna, u smislu u kome Ruso i Mil smatraju da se demokratija može naučiti jedino kroz praksu (Roberts, 2004:318). Što pojedinac više učestvuje, to više razvija veštinu „građanstva“. Učešće jednog dalje podstiče druge da učestvuju u procesu, čime se demokratija razvija. Participacija je i način da se nauči da se razmišlja o opštem interesu, da se uvaže potrebe drugih, što je ujedno i potencijalno rešenje socijalnog konflikta i način postizanja konsenzusa.

Neki autori, poput Patmana, Harta i drugih, u direktnoj participaciji vide verovatno rešenje za smanjenje otuđenosti i veću integraciju društva, jer učestvovanje u donošenju odluka otvara mogućnost za uspostavljanje kontrole nad sopstvenim životima i jača osećaj pripadnosti zajednici. Pored toga, ističu zagovornici neposredne demokratije, direktno učešće u donošenju odluka daje legitimnost političkim odlukama i režimu koji ih donosi. To dalje obezbeđuje stabilnost sistema i vlasti. Direktna participacija onemogućava da se vlada bez pristanka onih nad kojima se vlada. Pored toga, treba napomenuti i ono o čemu je još Ruso govorio, a to je da participacija pruža slobodu jer daje pojedincu mogućnost da bude svoj gospodar (Roberts, 2004:326).

Na drugoj strani se nalaze mnogi teoretičari (npr. poznati politikolog Robert Dal) koji na direktnu participaciju gledaju, najblaže rečeno, s nepoverenjem. Oni, pre svega, sumnjaju u sposobnost „mase“ da poboljša rad vlade. Argumenti koji se navode protiv direktnog učešća građana su brojni. Najčešće se spominje široko uvrežena pretpostavka o iskvarenosti ljudske prirode zbog koje „masa“ ne bi trebalo direktno da učestvuje u vršenju vlasti. Običnim građanima se ne može verovati i zbog toga oni treba da budu podređeni dobronamernoj ali čvrstoj vladi. Pored toga, ističe se i neefikasnost direktne participacije, koja nije pogodna za složena, birokratizovana društva današnjice. Masovno angažovanje bi bilo preskupo i presporo. Tvrdi se i da običan građanin nije sposoban da razume kompleksan proces upravljanja složenom administrativnom mašinerijom. Po zastupnicima predstavničke demokratije, moderno društvo zahteva upravu stručnjaka, a ne neobaveštenih amatera. Za neke teoretičare, ideja direktne participacije je i politički naivna jer ne može da spreči moćne klike da dominiraju političkom scenom. Nisu svi jednako sposobni da donose promišljene odluke za sve vrste pitanja. Direktna participacija je i nerealistična, jer predstavlja luksuz koji mnogi građani sebi ne mogu da priušte. Za to im nedostaju veštine, resursi, novac i, pre svega, vreme. Ljudi su previše zaokupljeni zarađivanjem za život da bi bili aktivnije uključeni. Osim toga, ne treba smetnuti s uma ni to da, kako tvrde ovi autori, direktna participacija može biti remeteći faktor socijalne i političke stabilnosti. Apatija


građana, u stvari, omogućava da se održi stabilnost sistema. U krajnjoj liniji, reći će smeliji zastupnici posredničke demokratije, direktna participacija je opasna jer može voditi ekstremizmu, kao što su to već pokazali totalitarni režimi tokom 20. veka, u kojima je bila zastupljena visoka stopa građanskog učešća (Roberts, 2004).

Sve u svemu, greška bi bila otići u bilo koju od dve moguće krajnosti. S jedne strane, složićemo se sa kritičarima kada tvrde da uvođenje potpune neposredne demokratija u složena moderna društva, spada u domen utopije. S druge strane, skloni smo da verujemo da praktikovanje neposredne demokratije na lokalnom nivou predstavlja neophodan korektiv reprezentativne demokratije i način da se samovolja političkih elita ograniči.

Pojam građanskog učešća (participacije)

Literatura o građanskoj participaciji je obimna i, zbog složenosti ovog koncepta, pati od terminoloških nejasnoća. U zavisnosti od autora i pristupa, građanska participacija se može odnositi na čitav niz srodnih ali ipak različitih stvari. Tako, Šeri Arnstajn vidi građansku participaciju kao pojam blisko povezan sa pojmom moći, odnosno sa onim što ona naziva građanskom moći (citizen power) (Sherry Arnstein, 1971). Po njoj, ključno je pitanje redistribucije moći koja omogućava građanima koji su isključeni iz političkog i ekonomskog procesa da se u njega ponovo uključe u budućnosti. Reč je o strategiji kojom se oni koji nemaju vlast uključuju u određivanje načina na koji će informacije biti distribuirane, koje će se politike i ciljevi postaviti, kako će novac od poreza biti alociran itd. (Sherry Arnstein, 1971: 216). U radu „Lestvica participacije“ (The ladder of participation, 1971), Arnstajnova ističe da kod direktne participacije građani predstavljaju integralni deo procesa upravljanja i njihova se aktivna uloga uzima za presudnu u donošenju ključnih odluka u okviru zajednice. Šta će se smatrati ključnim u zajednici, u idealnom slučaju, ostavljeno je članovima da odluče, odnosno, nije nametnuto od strane onih koji zauzimaju pozicije vlasti (Arnstein, 1971).

Prema mišljenju Nensi Roberts, određivanje pojma građanske participacije ne treba svoditi na isključive podele na one koji imaju i one koji nemaju – moć, vlast, bogatstvo. Struktura onoga što nazivamo građanstvom je znatno složenija, tako da ovakva bipolarna podela nije odgovarajuća. Iako određena redistribucija moći može biti namera i posledica građanske participacije, to ipak ne treba da bude jedina dimenzija u definisanju ove složene pojave. Najlogičnija podela je, radije, na one koji zauzimaju izabrane predstavničke i administrativne pozicije (javni službenici) i na one koji ih ne zauzimaju. U tom smislu bi se građanska participacija odnosila na one članove društva koji nemaju formalnu moć odlučivanja u okviru struktura vlasti (Roberts, 2004).


Koristeći se konceptom podele moći i odlučivanja, građanska participacija bi se mogla odrediti kao proces u kome članovi društva koji ne zauzimaju političke ili pozicije u administraciji dele vlast sa javnim službenicima u donošenju ključnih odluka i sprovođenju akcija koje se odnose na zajednicu (Milosavljević et al., 2006:v). Dakle, participacija građana predstavlja sve one aktivnosti građana koje su usmerene na vršenje uticaja na donošenje političkih odluka. Reč je o učešću u procesu formulisanja, usvajanja i sprovođenja javne politike.

Arene i mehanizmi neposrednog građanskog učešća (participacije)

Direktna građanska participacija se može manifestovati na svim nivoima vlasti, ali je najlakše izvodljiva na lokalnom i regionalnom nivou. Razlog tome leži, pre svega, u veličini ovih jedinica. Najčešće se javlja u oblastima obrazovanja, zdravstva, socijalnih servisa, zaštite čovekove okoline, ekonomskog i komunalnog razvoja itd. Građani takođe mogu biti uključeni i u analizu, podsticanje, formulisanje, sprovođenje i evaluaciju različitih odluka1. Uprkos ovako široko određenoj areni za direktnu participaciju, prisutna je značajna tenzija između stručnjaka i građana. Sa usložnjavanjem i birokratizacijom društva, profesionalni upravljači počinju da dominiraju procesom odlučivanja. Stručnjaci imaju obrazovanje, sposobnosti i vreme da ga posvete razmatranju različitih alternativa, donošenju odluka i sprovođenju različitih politika. Nasuprot tome, običnim građanima nedostaje specijalističko znanje i resursi da bi mogli ravnopravno da učestvuju u formulisanju i donošenju političkih odluka. Posledia toga je da uticaj stručnjaka raste, dok se moć građana srazmerno smanjuje (Roberts, 2004:335). Suprotstavljenost između stručnjaka i običnih ljudi je još primetnija u slučajevima kada profesionalne strukture nisu prijemčive za probleme siromašnih, manjina i drugih marginalizovanih grupa. Pod ovakvim uslovima, decentralizacija, lokalna kontrola i direktna participacija dobijaju važno mesto.

Mehanizmi direktne participacije su mnogobrojni i raznovrsni, te građanima na raspolaganju stoji veliki broj mogućih načina učestvovanja2. Oni mogu da se ———— 1 Bez obzira na raznovrsnost konkretnih modela lokalne vlasti u raznim zemljama, sve lokalne

samouprave imaju dosta ujednačen krug poslova kojima se bave. Tu spadaju: komunalni poslovi, javni saobraćaj, infrastruktura (putevi), dovod električne energije, gasa, vode, čišćenje, reciklaža, odnošenje smeća, odvod otpadnih voda i drugih štetnih materija. Potom su tu poslovi vezani za sport, rekreaciju, održavanje zelenih površina; zatim za škole, bolnice, socijalni rad, kulturne ustanove (biblioteke, pozorišta itd.). Poslovi vezani za javnu bezbednost i sigurnost, izradu prostornih planova razvoja i podsticanje ekonomskog razvoja, takođe su, manje ili više, u rukama lokalnih vlasti. U svim ili u većini navedenih oblasti, građani, u većoj ili manjoj meri, mogu, zajedno sa predstavnicima vlasti, učestvovati u donošenju odluka (Milosavljević, 2005).

2 Kao važniji se mogu navesti sledeći oblici: referendumi, skupštine svih građana, narodna ili građanska inicijativa; zborovi građana, paneli i drugi oblici kolektivnih političkih konsultacija; kosultacije i komunikacije putem elektronskih medija i interneta, učešća u anketama; informisanje


uključe u javne rasprave, savetodavne odbore, da odgovaraju na različite ankete, telefonske intervjue, da kontaktiraju javne službenike, pišu pisma i peticije, pokreću građanske inicijative itd. Ipak, većina ovih mehanizama uključuje samo relativno mali broj ljudi i jednosmernog je karaktera – od vladajućih struktura ka građanima.

Pored ovih klasičnih, postoje i neki moderniji modeli koji olakšavaju učešće građana. Tako, primera radi, elektronska participacija (e-participation) otvara mogućnosti za sajber-demokratiju i stvaranje virtuelnih demokratskih zajednica. Naravno, za ove vidove učešća neophodna je adekvatna tehnička podrška kojom se, u Srbiji, kao što ćemo kasnije videti, još uvek ne raspolaže u dovoljnoj meri.

Vrste učešća i ne-učešća

Da bismo precizno odredili oblike građanske participacije o kojima će u ovom radu biti reči, prikazaćemo jedan teorijski vrlo zanimljiv model učešća građana koji je sedamdesetih godina formulisala Šeri Arnstajn. Ovaj model predstavlja jedan od pionirskih pokušaja da se pojam građanske participacije razloži na osnovne vrste i potom operacionalizuje. Iz njega su izvedene mnoge kasnije podele primenjene u istraživanjima građanske participacije (Milosavljević et al., 2006). Takav je slučaj i sa podelom kojom ćemo se u ovom radu koristiti. Pored toga, značaj ovog modela leži i u tome što razmatra oblike „ne-participacije“, odnosno, različite načine na koje se građani, pod parolom uključivanja, mogu obmanjivati i zavaravati. Nažalost, iako smatramo da su oblici ne-participacije sociološki relevantni i značajni, u ovom radu, pre svega usled ograničenosti prostora i nedostupnosti podataka, nećemo biti u mogućnosti da se njima detaljnije pozabavimo.

Model lestvice, odnosno kontinuum participacije, koji je ponudila Šeri Arnstajn sastoji se iz osam različitih nivoa koji se međusobno razlikuju po udelu moći kojom građani raspolažu. Autorka je najniža dva nivoa nazvala (1) manipulacijom i (2) terapijom. Ta dva nivoa su, u stvari, oblici „ne-participacije“ koje određene strukture izmišljaju i daju građanima kao neadekvatna zamena za

građana na inicijativu lokalnih vlasti i traženje informacija od strane građana; podnošenje peticija, predloga, predstavki i pritužbi građana, obraćanje ombudsmanu i sličnim institucijama; upućivanje javne kritike organima vlasti; delovanje preko interesnih grupa, lokalnih medija ili u okviru udruženja građana, odnosno nevladinih, humanitarnih, profesionalnih i drugih organizacija građana; neformalne kolektivne akcije, susedske inicijative, komšijska veća; protesti, mirna okupljanja, demonstracije; školski odbori, saveti korisnika usluga i druga savetodavna tela; individualni oblici učešća u vidu dobrotvornih i filantropskih akcija; organizovano prikupljanje sredstava za zajedničke potrebe u vidu mesnog samodoprinosa itd. Koliko će od navedenih oblika postojati u pojedinoj zemlji, zavisi od niza faktora. Tako se, primera radi, u Švedskoj koristi sledećih šest oblika građanskog učešća: referendum, građanska inicijativa, javne rasprave, konsultacije građana pre izrade nacrta političkih i zakonodavnih odluka, objavljivanje zapisnika o radu opštinskih organa na veb-sajtovima i korišćenje interneta kao foruma za elektronske debate (Milosavljević, 2006:21).


pravu participaciju. Stvarna svrha ova dva oblika nije da osnaži ljude da učestvuju u planiranju i vođenju različitih programa već da omogući moćnicima da „podučavaju“ i „leče“ građane (Arnstein, 1971:218). Sledeća dva nivoa (pravo na informisanje i pravo na konsultovanje) odnose se na ono što je Arnstajnova zajednički nazvala tokenizmom. Ovaj vid uključenosti omogućava onima bez moći da se čuju i da dobiju određene informacije. U slučaju tokenizma, građani ne raspolažu mehanizmima kojima bi mogli da utiču da njihova mišljenja zaista budu uvažena od strane ljudi na vlasti. Peti nivo – umirivanje (placation) – samo je viši nivo tokenizma jer, iako građani imaju pravo na savetovanje, vladajuće strukture i dalje imaju isključivo pravo odlučivanja. Sledeća tri nivoa ukazuju na značajnije učešće građana u procesu donošenja odluka. Šesti nivo se odnosi na partnerstvo, sedmi na delegiranje moći, a osmi na građansku kontrolu. Partnerstvo omogućava pregovaranje i postizanje konsenzusa sa ljudima na vlasti, a šesti i sedmi nivo pružaju građanima mogućnost da donose odluke. Osmi nivo – građanska kontrola –hipotetički je i služi za ilustraciju stepena do koga bi građanska participacija mogla da se razvije (Arnstein, 1971: 218).

Klasifikacija oblika građanskog učešća

Učešće građana u odlučivanju na lokalnom nivou vlasti može se ostvariti na više različitih načina. Jedna od klasifikacija, primenjena u međunarodnim istraživanjima, deli sve oblike učešća prema njihovom intenzitetu u četiri grupe: 1. obaveštavanje – koje se odnosi na obavezu vlasti da građane informišu o onome šta rade; 2. konsultovanje – izjašnjavanje građana o prioritetima; 3. uključivanje – uvažavanje mišljenja građana o onome što vlasti rade; 4.delegiranje ovlašćenja – prepuštanje građanima pune kontrole, tj. davanje prava građanima da odlučuju o određenim pitanjima. Primenom ove tipologije u jednom istraživanju građanskog učešća sprovedenom u Velikoj Britaniji, Švajcarskoj, Finskoj, SAD i Novom Zelandu, utvrđeno je da se Švajcarska i Finska nalaze na kraju navedenog spektra jer imaju pravno utemeljen okvir koji omogućava potpuno uključivanje građana i delegiranje ovlašćenja. U ovim dvema zemljama je pravo građanske participacije priznato i na državnom nivou. Na početku spektra se nalaze Velika Britanija i Novi Zeland, kao zemlje koje jedino uvažavaju značaj obaveštavanja i konsultovanja (Milosavljević et al., 2006:20).

Za potrebe ovog istraživanja, držaćemo se donekle izmenjene3 tipologije koju je ponudio Bogoljub Milosavljević. Opredelili smo se za ovu tipologiju jer je, s

———— 3 Izmene su manjeg obima i uglavnom se odnose na redosled kojim se oblici participacije razmatraju.

Za razliku od autora, stupnjevanje započinjemo najslabijim oblikom participacije (u kome građani poseduju najmanju mogućnost uticaja), a završavamo najjačim. Izmene su uvedene jer nam se takav redosled učinio logičnijim.


jedne strane, iscrpna i sistematična, a sa druge, odgovara konkretnom slučaju Srbije, odnosno zakonski predviđenim oblicima direktnog građanskog učešća kod nas. U tom smislu, napravićemo razliku između sledećih oblika građanske participacije: (a) informisanja - koje se odnosi na obaveštavanje građana o radu, planovima i namerama predstavničkih organa i pružanje drugih informacija od javnog značaja; (b) konsultovanja - koje obuhvata različite oblike učešća građana u utvrđivanju prioriteta lokalne zajednice kao što su paneli, javne rasprave, konsultacije putem elektronskih medija i interneta, učešće u radu saveta korisnika usluga i drugih savetodavnih tela; (c) predlaganja – koje uključuje raznovrsne oblike učešća građana u davanju predloga i iznošenju kritika na rad predstavničkih organa kao što su zborovi građana, peticije, individualni predlozi, pritužbe, oblici javne kritike, protesti, mirna okupljanja, demonstracije itd.; (d) odlučivanja – ovde je reč o oblicima neposredne demokratije, odnosno direktnog učešća građana u donošenju odluka. Tu spadaju skupštine svih građana, referendum, građanska inicijativa i oblici mesne samouprave (Milosavljević et al., 2006:21).

U narednim odeljcima, nastojaćemo da ispitamo stepen razvijenosti sva četiri nivoa građanske participacije na lokalnom nivou u Srbiji. Treba napomenuti da se svaki od navedenih nivoa, odnosno vrsta participacije, može ostvariti na više različitih načina. Smatramo da za potrebe ovog rada nije neophodna iscrpna analiza svakog od konkretnih oblika. Stoga smo, za svaki od nivoa participacije, izdvojili po nekoliko najvažnijih oblika i podvrgli ih detaljnijem proučavanju.

Građansko učešće na lokalnom nivou vlasti u Srbiji - prikaz stanja

Informisanje

Informisanje stanovništva o radu opštinskih organa i njihovim planovima predstavlja osnovni preduslov ravnopravnog učešća građana u odlučivanju. Neobavešteni pojedinac nije u stanju da na odgovarajući način učestvuje u upravljanju poslovima lokalne zajednice, niti da vrši uticaj ili kontroliše rad organa vlasti. Upravo iz tog razloga, informisanje javnosti o radu svih organa vlasti predstavlja princip potvrđen svim relevantnim međunarodnim i domaćim pravnim dokumentima – Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope, Ustavom Republike Srbije, Zakonom o lokalnoj samoupravi kao i statutima opština. Zakonom o lokalnoj samoupravi je, kod nas, propisana obaveza javnog informisanja o stvarima koje su od značaja za lokalnu zajednicu. Opštinski statuti,4 u skladu sa zakonskim odredbama, utvrđuju konkretne načine na koji se javnost u radu ———— 4 Jedna od mana zakonske regulative kod nas leži u neodređenosti zakona i statuta opština kad je u

pitanju obaveštavanje i prisustvo građana na sednicama skupštine opštine, što omogućava različita tumačenja i zloupotrebe. (Milosavljević et al., 2006:59).


opštinskih organa i informisanje građana može obezbediti (izdavanje javnih glasila, isticanje odluka i drugih akata na pogodan način, pružanje uvida u zapisnike itd.).

Autori koji se bave građanskom participacijom navode čitav niz potencijalnih problema koji mogu otežati proces informisanja. Tako, Šeri Arnstajn ističe da je tok informacija obično jednosmeran – od opštinskih zvaničnika ka građanima – i da kanali kojima bi tekle povratne informacije nisu dovoljno razrađeni. Da je informisanje mahom jednosmerno, svedoče i primeri iz Srbije. Jedno domaće istraživanje građanske participacije je utvrdilo da izuzetno mali broj opština organizuje ankete u nameri da se informiše o mišljenjima građana. Posledično, velika većina građana (84%) izjavljuje da u njihovoj opštini ankete i razgovori sa građanima nisu organizovani ili da oni za to ne znaju (Milosavljević et al., 2006: 88). Vesti koje se pružaju preko medija, pamfleta, brošura i sl. su sredstva koja se najčešće koriste u jednosmernoj komunikaciji između vlasti i građana. Sastanci, prema Arnstajnovoj, takođe mogu biti pretvoreni u sredstva jednosmerne komunikacije na taj način što se na njima pružaju površna obaveštenja, obeshrabruje postavljanje pitanja, daju irelevantni odgovori ili koristi specifična terminologija s namerom da se prisutni osete nedovoljno kompetentnim za dalju debatu (Arnstein, 1971). Problem adekvatnog informisanja se može javiti i onda kada zvaničnici svode obaveštavanje na širenje samo dobrih vesti o radu lokalnih vlasti, a sve u cilju sticanja popularnosti nosilaca političkih funkcija (Milosavljević et al., 2006:60). Zloupotreba je utoliko veća ako se u ove svrhe koriste sredstva iz opštinskog budžeta. Tu bi još trebalo dodati i činjenicu da organi lokalnih vlasti često preusko shvataju svoju ustavnu i zakonsku obavezu da informišu građane o svom radu. Obelodanjuju se samo osnovni podaci o održanim sednicama, propisima i izveštajima, dok se mnoga važna obaveštenja ne stavljaju građanima na uvid. Time su građani suštinski lišeni mogućnosti da učestvuju o upravljanju opštinom.

U ovakvim uslovima, naročito u slučaju kada je obaveštenje dato u kasnom stadijumu planiranja ili donošenja odluke, građani nisu u mogućnosti da značajnije utiču na programe koji su napravljeni „za njihovo dobro“. Ovde se kao pogodan primer5 zloupotreba i problema proizašlih iz neobaveštenosti građana, može navesti slučaj „Petog parka“. Naime, tokom šezdesetih godina je na delu teritorije opštine ———— 5 Navešćemo i jedan pozitivan primer načina na koji su vlasti u Engleskoj pokušale da obaveste

građane i podstaknu njihovo učeće u planiranju urbanog razvoja. Naime, tokom sedamdesetih godina je u Oksfordu realizovana ideja o uključivanju ljudi u planiranje urbanog razvoja. Takozvani „planerski autobus“ (jarko ofarbani spratni autobus) kružio je ulicama stambenih četvrti i trgovačkim zonama u predgrađu, da bi oglašavao poslednje poteze urbanista koji se odnose na određenu lokalnu zajednicu. Osim što je predstavljao specifičan informativni centar, autobus je bio i svojevrsni, veoma uočljiv, podsetnik građanima da se na malo neuobičajen ali dovoljno direktan način uključe u proces diskusije o urbanoj budućnosti zajednice. Svako ko je želeo, mogao je da uđe u autobus, pogleda planove i zajedno sa urbanistima prodiskutuje o predlozima ili pak da stavi primedbe (Pušić, 2001: 334).


Zvezdara planirano i izgrađeno naselje sa jedanaest velikih stambenih zgrada i šest poslovih objekata. U okviru naselja planirani su i izgrađeni parking-prostori kao i dečja i sportska igrališta i zelene površine. Dvadeset godina kasnije, daleko od očiju javnosti, izvršena je prenamena nekih delova naselja i umesto zelene površine i košarkaškog terena (reč je o prostoru koji je među stanarima poznat kao Peti park) ucrtan je poslovni objekat od 2000 kvm. Deset godina kasnije, opet kroz netransparentnu proceduru, plan je promenjen i predviđen je, umesto toga stambeno-poslovni objekat od 4500 kvm na mestu gde se nalaze dečja igrališta i školsko dvorište. Tokom naredne tri godine, uz niz nezakonitih radnji (prenamena parcele, probijeni rokovi sklapanja ugovora, pripajanje parcela, izmene rešenja bez ponovnog tendera itd.), ponovo daleko od očiju javnosti, investitor prikuplja papire i priprema gradnju. Potom sledi seča drveća kada građani konačno saznaju za plan izgradnje na mestu Petog parka. Od tog trenutka, i to predstavlja jedan pozitivan primer građanske akcije, započinje borba za očuvanje Petog parka. Građani se udružuju u prikupljanju dokumentacije, organizovanju dežurstava i u fizičkoj odbrani parka od pokušaja gradnje, pronalaze pravne puteve za rešavanje problema, probijaju medijsku blokadu, uređuju prostor i organizuju niz manifestacija. Sve to sa (još uvek) neizvesnim ishodom (Marković u: Ćosić (ur.), 2008: 95)! Kao što ovaj primer jasno pokazuje, nedostatak informacija onemogućava građane da delaju preventivno u odbrani svojih interesa i ostavlja im mogućnost eventualne reaktivne akcije koja je često zakasnela pa samim tim i bez efekata.

Ostavićemo sad po strani teorijske i zakonske nedostatke adekvatnog informisanja građana, da bismo se usredsredili na konkretnu praksu opština u Srbiji. Različita istraživanja ukazuju na to da se značajan broj opština ne trudi da informiše svoje građane, da ne postoji svest kod zvaničnika da je to neophodno, niti da postoji dovoljan broj kadrova koji bi se time bavili.

Istraživanje Centra modernih veština "Ko informiše građane o radu opština", koje je tokom 2006. godine sprovedeno u 167 opština u Srbiji, pokazalo je da 76 opština (odnosno 46%) ima ili službu ili osobu zaduženu za informisanje građana, dok 91 opština (54%) nema ni jedno ni drugo. Od 76 opština koje na neki način obaveštavaju svoje građane, u 26 postoji služba za informisanje, dok 50 opština ima samo jednu osobu na toj funkciji. Na osnovu prikupljenih podataka, istraživači zaključuju da se opštine u Srbiji ne bave suštinski i kvalitetno informisanjem svojih građana niti da za to imaju neophodne kapacitete (Izveštaj: Ko informiše građane o radu opština, 2006).

Nalazi istraživanja Švajcarske agencije za razvoj i saradnju (SDC) takođe ukazuju na nedovoljna nastojanja opštinskih vlasti da građane obaveste o svom radu. Primera radi, u opštini Požega u 2001. godini, kao ni tokom 2005. i 2006. opštinske vlasti nisu organizovale ni jednu pres konferenciju. Slična situacija je bila i u Čajetini, gde 2001. godine takođe nije bilo konferencija za novinare, dok ih je 2005.


i 2006. bilo svega po 5 (Analiza socio-ekonomskog razvoja opština Požega, Čačak, Arilje, Užice, Čajetina, Kraljevo, 2007).

O izuzetno niskoj informisanosti građana kada su u pitanju aktivnosti od opšteg značaja za lokalnu zajednicu, govore i tri istraživanja sprovedena tokom tokom 2005. i 2006. godine (Milosavljević et al., 2006; Mihailović et al., 2005; Mihailović et al., 2006). Gotovo polovina ispitanika (47%) u istraživanju Milosavljevića i saradnika je izjavila da uglavnom ili u potpunosti nije obaveštena, a kao glavni razlog za to je navela nedostupnost informacija (Milosavljević et al., 2006: 81). Istraživanje koje je sproveo Mihailović ukazuje na još viši stepen neobaveštenosti. Po njemu, 63% građana nije uopšte obavešteno o radu opštinskih organa (Mihailović et al., 2006:29). Rad lokalnih vlasti na obaveštavanju i komunikaciji sa građanima je gotovo 2/3 ispitanika ocenilo kao veoma loš (Milosavljević et al., 2006: 81).

Milosavljevićevo istraživanje je pokazalo i da je izbor načina informisanja građana pretežno pasivan. Glavni izvor informacija građana o događajima u opštini su mediji, pre svega televizija. Kao svoj glavni izvor informisanja, televiziju navodi čak 56% građana. Razgovor sa prijateljima i komšijama je drugi najčešći izvor informisanja i njega navodi 1/4 ispitanika. Neposredne, autorizovane oblike informisanja na relaciji opština-građani koji podrazumevaju aktivan angažman građana, kao svoj glavni izvor informisanja navodi veoma mali broj ispitanika: 3% navodi da se informiše „od nekog“ iz opštine, 2,6% preko interneta, 1,4% preko opštinskih servisa, a samo 1,5% građana navodi da se informiše preko građanskih zborova (Milosavljević et al., 2006: 82).

Nasuprot građanima, predstavnici lokalnih vlasti uglavnom ocenjuju stanje u oblasti informisanja kao dobro. Iako načini obaveštavanja znatno variraju od opštine do opštine, većina predstavnika lokalnih vlasti smatra da su informacije dostupne u dovoljnoj meri, te da se rad lokalne samouprave može smatrati transparentnim. Malo je onih koji se brinu o tome koliko građani zaista koriste informacije, a problem nezainteresovanosti građana ne smatraju delom svoje odgovornosti. U skladu s tim, nema ni značajnijih napora da se proširi svest ljudi o sopstvenim mogućnostima, a informisanje se svodi na puko izveštavanje (Milosavljević et al., 2006).

Nalazi različitih istraživanja nas nedvosmisleno navode na zaključak da nedostatak informacija prestavlja višestruku barijeru potpunijem učešću građana u donošenju odluka. Već na prvom koraku, većina građana biva isključena iz procesa odlučivanja. U većini slučajeva, građani ne znaju šta se dešava u njihovoj opštini niti su upoznati s planovima i namerama lokalnih vlasti. Posledično, oni nisu u stanju da blagovremeno reaguju kako bi zaštitili ili obezbedili ostvarenje svojih interesa.


Konsultovanje

Konsultovanje predstavlja naredni oblik građanske participacije čiji ćemo stepen zastupljenosti u Srbiji nastojati da ustanovimo. U našoj klasifikaciji, ovaj nivo participacije sledi iza nivoa informisanja i predstavlja onaj vid učešća u donošenju odluka koji građanima daje mogućnost da u saradnji s opštinskim vlastima odlučuju o prioritetima lokalne zajednice. Mehanizmi koje zakon propisuje za ovaj vid participacije su: paneli i drugi oblici političkih konsultacija, javne rasprave, konsultacije putem elektronskih medija i interneta, učešće u radu različitih savetodavnih tela itd. (Milosavljević et al., 2006: 21).

Javne rasprave predstavljaju jedan od važnijih oblika građanske participacije. One su, tokom socijalističkog perioda, u Srbiji bile široko rasprostranjen način učestvovanja, da bi devedesetih godina prošlog veka naglo bile napuštene. Da su i danas javne rasprave retkost u Srbiji, pokazuje izveštaj Švajcarske agencije za razvoj i saradnju (SDC) za 2007. godinu. U šest ispitivanih opština u Srbiji6, u periodu od 2005. do 2007. godine, bio je organizovan izuzetno skroman broj foruma i javnih rasprava. Tako je, tokom 2005. i 2006. godine, u Požegi bila organizovana samo po jedna javna rasprava, a u Čajetini i Kraljevu svega po tri7 (Analiza socio-ekonomskog razvoja opština Požega, Čačak, Arilje, Užice, Čajetina, Kraljevo, 2007). Iako nije u potpunosti uporediv, s obzirom da dosta govori o rasprostranjenosti konsultovanja kao vida participacije, navešćemo podatak da je u opštinama u Engleskoj, tokom 2001. godine, u proseku bilo sprovedeno po 50 javnih rasprava i foruma građana (Birch, 2002). Nažalost, za detaljniju analizu ove vrste participacije nedostaju statistički podaci što, opet, samo po sebi ukazuje da ova praksa kod nas još uvek nije pronašla svoje priznato mesto i značaj.

Kada su javne rasprave u pitanju, nije na odmet pomenuti i veliki broj načina na koji se one mogu obesmisliti. Mehanizmi idu od neadekvatnog objavljivanja datuma i mesta održavanja, biranja vremena održavanja koje sistematski onemogućava određene grupe da prisustvuju sastancima, odabira neadekvatnih prostorija u koje može da stane veoma mali broj ljudi itd. Pored toga, neretko se javne rasprave koriste samo za davanje legitimiteta već usvojenim odlukama i nisu namenjene aktivnoj saradnji u odlučivanju. U tim slučajevima, saradnja između predstavnika vlasti i građana se odvija na nadziran, vođen i, u mnogim prilikama, manipulativan način. To se, najčešće, postiže donošenjem važnih odluka “iza zatvorenih vrata” ili savetovanjem s odabranim stručnjacima, posle čega se konačni predlog daje javnosti samo kao informacija, o kojoj se može razgovarati, ali koja se ———— 6 Čačak, Arilje, Užice, Požega, Kraljevo, Čajetina. 7 Za opštinu Čačak nema dostupnih statističkih podataka. U Arilju je 2005. bilo sprovedeno 8, a sledeće

godine 7 javnih rasprava. U Užicu je značajno bolja situacija pa je javnih rasprava bilo po 48 tokom obe posmatrane godine.


ne može menjati. Ako nema otvorenosti i spremnosti političara i administracije da poštuju doprinos svih učesnika u raspravi, javna rasprava služi samo kao paravan i oruđe za davanje legitimiteta već prihvaćenim ciljevima, pa građani ne smatraju da je njihovo sudelovanje vredno truda. Rezultat je da oni retko kad učestvuju u javnim raspravama (Ploštajner & Mendeš 2005:99). Iz svih navedenih razloga, iako zakonski predviđene i organizovane u određenim vremenskim intervalima, javne rasprave ne moraju da na adekvatan način uključe građane u odlučivanje.

Drugi oblik participacije o kome će na ovom mestu biti više reči je konsultovanje građana putem interneta i interaktivnih veb-sajtova. U tehnološki naprednim zemljama, internet je postao važno sredstvo komunikacije između građana i različitih nivoa vlasti i mesto na kome se građani susreću da bi raspravljali o različitim pitanjima. To je umnogome doprinelo da odnos između vlasti i građana postane složeniji i raznovrsniji. Razvoj informatičke tehnologije je promenio i kontekst upravljanja. Nove komunikacione tehnologije omogućavaju građanima da prevaziđu prepreke fizičke udaljenosti i da se brže i delotvornije organizuju. Taj sve veći pristup informacijama, prema nekim autorima, može imati i “demokratizujući učinak” jer politizuje građane i pokreće ih na delovanje (Ploštajner & Mendeš 2005:103).

Bilo kako bilo, korišćenje interneta u „demokratizujuće“ svrhe u Srbiji još uvek nije uzelo maha. Gotovo jedna trećina (27%) opština u Srbiji nema svoj veb-sajt. One koje ih poseduju prevashodno ih koriste za jednosmerno informisanje, ali ne i za konsultovanje građana. Svega 14% građana putem interneta pristupa informacijama o radu i dešavanjima u opštini (Milosavljević et al., 2006:78). Da je reč o vrlo ograničenoj primeni ovog mehanizma participacije govori i poređenje sa situacijom u Engleskoj, u kojoj sve jedinice lokalne vlasti imaju svoj veb-sajt i u natpolovičnom broju (52%) ga koriste u svrhe interaktivne komunikacije i konsultovanja građana (Birch, 2002).

Nepovoljnoj situaciji, kada je u pitanju konsultovanje građana putem interneta, svakako doprinosi slaba rasprostranjenost interneta kod nas. Prema podacima koje je objavio Internet World Stats News8 za drugi kvartal 2007. godine, od 52 evropske zemlje i regiona obuhvaćenih istraživanjem, Srbija se nalazi na 49. mestu liste prema stepenu penetracije interneta (13,9%). Iza nas se nalaze još samo Vatikan (12,1%), Ukrajina (11,5%) i Albanija (6%).9 Pored toga, ovome treba dodati i podatak da 2/3 stanovnika Srbije nikada nije koristilo računar (Upotreba informacionih-komunikacionih tehnologija u Republici Srbiji, 2007). Sve u svemu, može se zaključiti da se kod nas internet forma komunikacije građana i vlasti nalazi tek u početnoj fazi razvoja, a uzrok se, pre svega, može potražiti u tehnološkoj ———— 8 Podaci su dostupni na http://www.internetworldstats.com/stats.htm 9 Poređenja radi, u Švajcarskoj 76% populacije ima pristup internetu (stepen penetracije), u

Ujedinjenom Kraljevstvu 62%, a u SAD oko 70%.


nerazvijenosti odnosno u slabom poznavanju i korišćenju najsavremenijih sredstava komunikacije.

Kao što smo videli, participacija građana, ni kada je konsultovanje u pitanju, ne pokazuje zavidan nivo. Pored navedenih podataka koji, na posredan način, ukazuju na slabu uključenost građana u određivanje prioriteta zajednice, sama činjenica da o ovim oblicima participacije ne postoji statistička evidencija, govori o tome da, u Srbiji, oni još uvek nisu prihvaćeni kao deo uobičajene prakse.

Predlaganje

Predlaganje, kao oblik participacije, obuhvata davanje predloga i upućivanje kritika na rad organa vlasti. U poređenju s nivoom informisanja i konsultovanja, predlaganje podrazumeva viši stepen uticaja građana na odluke koje donose predstavnici lokalnih vlasti. Može se javiti u više različitih oblika kolektivnog (zborovi građana, peticije, mirni protesti, okupljanja, demonstracije) ili individualnog (individualni predlozi, pritužbe, predstavke) karaktera. Stepen razvijenosti ovog vida participacije u Srbiji pokušaćemo da ustanovimo ispitivanjem rasprostranjenosti dva važna mehanizma predlaganja: zborova građana i peticija. Da bismo doneli zaključak o tome u kojoj meri je ovaj vid participacije prisutan u Srbiji, podatke domaćih istraživanja poredićemo sa nalazima srodnih istraživanja vršenih u drugim zemljama.

Zborovi građana su skupovi koji se sazivaju za uže delove područja opštine s namerom da se na njima raspravlja i daju predlozi o pitanjima iz nadležnosti organa opštine (Milosavljević et al, 2006:47). Za razliku od građanske inicijative, kojom se pokreću nova pitanja, zborovi služe za raspravljanje o već sačinjenim predlozima.

Nalazi različitih istraživanja ukazuju da u Srbiji građani u malom broju koriste ovaj mehanizam participacije. Tako, dve trećine ispitanika (65,4%) u jednom skorašnjem istraživanju građanske participacije, izjavljuje da ili nije obavešteno ili smatra da se u njihovim opštinama ne organizuju zborovi. Takođe, većina (51%) onih koji znaju za postojanje zborova na njima nikad ne učestvuje jer smatra da se time ništa ne može promeniti, za to nema vremena ili je nedovoljno upoznata sa temom skupa (Milosavljević et al., 2006: 86). Ove nalaze potvrđuju i podaci prikupljeni za potrebe istraživanja civilnog društva Srbije po kojima je, u periodu od 2000-2004. godine, svega 17% građana prisustvovalo zborovima organizovanim u okvirima lokalne zajednice. Pritom, od onih koji su učestvovali većina je to uradila jednom ili par puta, dok je svega 2 do 3% ispitanika izjavilo da je to učinilo u više navrata (Milivojević, 2006:204). Da je reč o vrlo skromnom broju, govori i poređenje ovih nalaza sa rezultatima istraživanja sprovedenog u Engleskoj. Prema podacima Home Office Citizenship Survey-a za 2003. godinu, u periodu od 12 meseci koji su prethodili istraživanju, 20% stanovništva Engleske je prisustvovalo


zborovima na lokalnom nivou (Home Office Citizenship Survey, 2004). Dakle, iako je reč o četiri puta kraćem vremenskom razdoblju, za 3% je, u odnosu na odgovarajući udeo građana Srbije, viši procenat Engleza koji su učestvovali na zborovima i sastancima lokalnog karaktera.

Peticija i javna kritika predstavljaju politička prava poznata i odavno priznata širom sveta. One podrazumevaju pravo građana da organima vlasti upućuju predloge, sugestije, zahteve i kritike. U razvijenim zakonodavstvima, podnošenje peticije stvara dvostruku obavezu kod organa vlasti: oni moraju da razmotre peticiju i da daju odgovore njenim podnosiocima. Ako se radi o peticiji koja sadrži kritiku rada organa, postoji obaveza sprovođenja postupka u kome bi se ispitali navodi iz peticije (Milosavljević et al, 2006:55).

U Srbiji ne postoji precizna zakonska regulativa, te se na peticije gleda kao na neobavezujuća obraćanja građana. Shodno tome, i rokovi za odgovor su izuzetno produženi, što kod građana stvara osećaj neefikasnosti ovog sredstva (Milosavljević et al, 2006:56). Posledično, građani ne pokreću peticije niti ih potpisuju u onoj meri u kojoj bi to činili da postoji više poverenja u pozitivan ishod ove aktivnosti. Ipak, kako pokazuje jedno domaće istraživanje, potpisivanje peticije je najčešći oblik nezavisnih političkih akcija u Srbiji (Milivojević, 2006:204).

Prema podacima dobijenim u istraživanju građanske participacije, na pitanje koliko su puta u poslednje tri godine potpisali peticiju, 35% građana je izjavilo da je to učinilo, od čega je polovina to uradila samo jedan put (Milosavljević et al, 2006: 67). Podaci World Value Survey-a za 1999. godinu, ukazuju na još manje angažovanje u pokretanju i potpisivanju peticija. Tako je, na pitanje da li su ikada u životu potpisali peticiju, potvrdno odgovorilo svega 27% Srba. Poređenja radi, u istom istraživanju je 78% Engleza, 80,7% Amerikanaca, 87% Šveđana i oko 55% Holanđana, Austrijanaca i Italijana dalo pozitivan odgovor. Kad su u pitanju zemlje iz okruženja, u Hrvatskoj je jedna trećina, a u Sloveniji 30% stanovnika bar jednom u životu potpisalo peticiju. Komparacijom navedenih nalaza, može se zaključiti da, kada je pokretanje i potpisivanje peticija u pitanju, Srbija zaostaje za najrazvijenijim zemljama Zapada, dok je na približno istom (mada ipak nižem) nivou u odnosu na zemlje iz regiona.

Svi prethodno navedeni podaci nedvosmisleno ukazuju na činjenicu da je i predlaganje, kao vid participacije, slabo razvijen u Srbiji, kao i da, u tom pogledu, znatno zaostajemo za razvijenim zapadnoevropskim i zemljama iz okruženja. Ovaj mehanizam participacije građani Srbije ne koriste u dovoljnoj meri i na taj način doprinose sopstvenom isključivanju10 iz procesa odlučivanja. ———— 10 Svakako, to nije ni jedini, niti odlučujući razlog zbog koga građani ne praktikuju ovaj vid

participacije. Razlozi slabog učešće građana u donošenju odluka se pre mogu potražiti u različitim društvenim strukturama: ekonomskoj, političkoj, kulturnoj, socijalnoj, istorijskoj itd. i nikako se ne mogu svesti na slabu motivisanost ili apatiju stanovništva.


Odlučivanje

Direktna (participativna) demokratija se zasniva na neposrednom i stalnom učestvovanju građana u vršenju vlasti. To je oblik vladavine u kome se pripadnici jedne političke zajednice okupljaju na javnom mestu kako bi odlučivali o poslovima od opšteg interesa. Najraniji oblici neposredne demokratije su se pojavili u V i IV veku pre naše ere. Bile su to skupštine svih slobodnih građana u Atini (eklezije) na kojima su donošene odluke od državnog interesa. U kompleksnim savremenim društvima, ovakav vid neposredne demokratije na državnom nivou spada u domen utopije. Zbog toga, primena neposredne demokratije u obzir dolazi samo u okvirima malih teritorijalnih jedinica, kakve su jedinice lokalne samouprave.

U proces donošenja važnih političkih odluka na lokalnom nivou građani se neposredno mogu uključi na različite načine. Jedan od njih su tzv. skupštine svih građana. One predstavljaju najpotpuniji oblik neposredne demokratije, gde svi okupljeni punoletni građani vrše vlast. Zbog teškoća u organizovanju ovakvih skupova, skupštine svih građana postoje samo u nekim zemljama (Švajcarska, neki američki gradovi). U Švajcarskoj postoji nekoliko kantona (Glaris, Unterwalden, Appenzell) којi za najviši kantonalni organ imaju skup svih punoletnih građana kantona (Landsgemeinde) na kome se, jedanput godišnje, usvajaju kantonalni zakoni, biraju kantonalni funkcioneri i poslanici Savezne skupštine (Marković, 2006:260).

Referendum i građanska inicijativa danas predstavljaju najčešći oblik odlučivanja odnosno sprovođenja neposredne demokratije na lokalnom nivou. Oni su dugo bili jedinstvene pojave, u velikoj meri ograničene na Švajcarsku i neke države SAD-a. Međutim, od pada Berlinskog zida, ovi instrumenti učešća građana se šire i dobijaju na popularnosti širom sveta. Od tridesetak zemalja koje su, po završetku hladnog rata, usvojile nove ustave, samo tri i dalje nemaju nikakvih elemenata referenduma ili građanske inicijative. U praksi, lokalni referendumi su održani, u periodu između 1990. i 2003., u 91 zemlji sveta, od čega je 30 u Evropi (Kalin et al., 2005:1).

I zakonodavstvo Republike Srbije predviđa referendum i građansku inicijativu kao oblike11 neposrednog učešća građana u odlučivanju na lokalnom nivou. Ipak, treba naglasiti da je samo referendum oblik donošenja odluka, dok je građanska inicijativa vid prethodnog izjašnjavanja, kojim građani predlažu skupštini i drugim organima opštine da se neko pitanje reši njihovim odlukama. Pomenuti oblici neposrednog učešća pružaju građanima zaštitu u slučajevima kada izabrani predstavnici ne donose odluke koje su u opštem interesu.

———— 11 Pored građanske inicijative i referenduma, zakonom je predviđena i mogućnost postojanja mesnih

zajednica i drugih oblika mesne samouprave kao oblika neposrednog odlučivanja.


Referendum je ustanova koja omogućava neposredno izjašnjavanje birača putem glasanja o zakonima i drugim pitanjima koja su od važnosti za zajednicu. Postoji više vrsta referenduma12 i oni se mogu sprovoditi na teritoriji cele države, određenog regiona, opštine ili delova opštine. Referendumi koji se sprovode na teritoriji cele države su retki i primenjuju se samo u slučaju donošenje veoma važnih državnih odluka. Tako je, primera radi, u Velikoj Britaniji referendum u nacionalnim okvirima bio prvi put sproveden tek 1975. godine, kada su građani odlučivali da li Velika Britanija treba da pristupi Evropskoj zajednici. Slično tome, u Republici Italiji je, u poslednjih 60 godina, referendum bio sproveden svega jedan put, i to povodom zakona o razvodu braka (Marković, 2006).

Opštinski referendumi iziskuju značajno manja materijalna sredstva ali, uprkos tome, u većini zemlja ne predstavljaju čestu praksu. Učestalost primene ovog mehanizma neposredne demokratije varira od države do države. Dok se Švajcarska smatra svetskim liderom u razvoju ustanova neposredne demokratije, kako na federalnom i kantonalnom, tako i na lokalnom nivou, dotle su, primera radi, Švedska i Holandija zemlje u kojima postoje velike rezerve prema ovom obliku demokratije, naročito na državnom nivou. I na lokalnom nivou se, u ove dve zemlje, lokalni referendumi održavaju srazmerno retko. Tako je u Holandiji od 1912. do kraja 2003. godine održano svega stotinak lokalnih referenduma, koji su pretežno bili inicirani voljom predstavničkih organa (prvi referendum na zahtev građana održan je tek 1995. godine u gradu Lajdenu). Slično tome, u Švedskoj se na referendum gleda kao na pretnju predstavničkoj demokratiji i ulozi političkih partija, tako da do 1997. godine nijedna opštinska skupština nije odobrila održavanje referenduma (Milosavljević et al., 2006). Nešto bolja situacija je u Engleskoj gde je, prema podacima jednog istraživanja, u 10% lokalnih zajednica tokom 2001. godine bio sproveden referendum. Isto istraživanje pokazuje da je u 1/5 svih lokalnih zajednica u Engleskoj do 2001. referendum bio sproveden barem jedan put (Birch, 2002:13). U novije vreme se beleži razvoj koji ide prema afirmaciji ovog oblika građanskog učešća, koje postaje prihvatljivije, naročito u vidu tzv. korisničke demokratije.

Opštinski referendum je u Srbiji predviđen Ustavom. Osnovna vrsta je fakultativni referendum, koji se raspisuje na sopstvenu inicijativu skupštine opštine ili na zahtev građana (Milosavljević et al., 2005). U Zakonu o lokalnoj samoupravi, kao ni u većini opštinskih statuta, nije precizno određen krug pitanja o kojima se može odlučivati putem referenduma, niti slučajevi kada se on mora sprovesti (što predstavlja značajan nedostatak zakonskog okvira). Uglavnom se smatra da referendum treba organizovati povodom „krupnih stvari“ poput smene predsednika opštine ili definisanja prioriteta za kapitalne investicije u opštini.

———— 12 Prema različitim kriterijumima, referendumi se mogu podeliti na više vrsta: obavezne i fakultativne;

prethodne i naknadne; zakonodavne, administrativne, finansijske ili ustavotvorne itd. (Milosavljević et al, 2005).


Istraživanja pokazuju da su građani u velikom broju neobavešteni o tome da li u njihovoj opštini direktni oblici participacije uopšte postoje. Gotovo polovina ispitanika (47%) u jednom istraživanju građanske participacije u Srbiji je izjavila da ne zna ni za jedan oblik participacije13. Tek je svaki peti građanin (20%) naveo da u njegovoj opštini postoji bar jedan oblik participacije. Značajan broj onih14 koji su naveli da referendum u njihovoj opštini postoji, nije znalo koji su razlozi zbog kojih bi on mogao biti organizovan (Milosavljević et al., 2006).

O ukupnom broju sprovedenih referenduma na lokalnom nivou u Srbiji ne postoji evidencija. Ipak, za ilustraciju razmere u kojoj je ovaj način direktnog učešća u odlučivanju prisutan, mogu nam poslužiti sledeći nalazi. Prema podacima za 2002. godinu, u svega tri opštine u Vojvodini (Senta, Sečanj i Plandište) bio je sproveden referendum. U Novom Sadu, glavnom gradu Pokrajine, tokom 2002. godine nije bio sproveden nijedan lokalni referendum (ni na nivou opštine, kao ni na nivou mesne zajednice)15.

Postojeći podaci, koji su vrlo oskudni, što samo po sebi govori da ovoj pojavi nije pridavan veći značaj, ukazuju na to da se referendum, kao način direktnog uključivanja građana u odlučivanje, veoma retko primenjuje. To potvrđuju, s jedne strane, navedeni podaci o malom broju sprovedenih lokalnih referenduma, a sa druge, nerazvijena svest građana o njihovom postojanju i načinu organizovanja i sprovođenja.

Građanska inicijativa, pored referenduma, predstavlja drugi stub neposredne demokratije. Ona građanima daje aktivnu ulogu u vođenju opštinske politike, omogućavajući im da, u periodu između izbora, menjaju status quo (Kalin et al., 2005). Ona označava pravo građana da podnose zakonske predloge16 o kojima, potom, odlučuje bilo predstavničko telo, bilo opet sami građani (Milosavljević, 2005:25).

Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine, mogući predmet građanske inicijative čine tri oblasti: donošenje akta kojim se uređuje određeno pitanje iz izvornog delokruga opštine, promena statuta ili drugih akata i raspisivanje referenduma. Ovakvo zakonsko određenje predmeta građanske inicijative ne poseduje potreban nivo konkretizacije. To za posledicu može imati situaciju da značajan broj podnetih inicijativa bude odbačen (zato što se, na primer, odnosi na pitanja koja su opredeljena zakonom). Time se građani izlažu nepotrebnom gubitku vremena, a njihovo dalje angažovanje u pokretanju inicijativa destimuliše. ———— 13 Referendum je pomenulo 21% građana, a građanske inicijative 20% ispitanika (Milosavljević et al,

2006). 14 Oko 1/3 ispitanika u Milosavljevićevom istraživanju (Milosavljević et al, 2006). 15 Podaci su preuzeti sa veb sajta lokalnih vlasti vojvodine http://www.psloksam.vojvodina.sr.gov.yu 16 Skupština opštine je dužna da o predlogu održi raspravu i da građanima dostavi obrazloženi odgovor

u roku od 60 dana.


Nedostaci formalnih uslova i pravila kojima se, u našem zakonodavstvu, reguliše pitanje pokretanja građanske inicijative su brojni. Pre svega, broj birača koji moraju svojim potpisima podržati pokretanje inicijative je do skora bio vrlo visoko postavljen (10%) što za opštine od 150.000 stanovnika iznosi čitavih 15.000 potpisa. Pored toga, problematičan je i zahtev da se početak prikupljanja potpisa mora prijaviti policiji, što ostavlja prostor za spekulacije o kontroli policije nad vršenjem jednog tipično političkog prava građana. Za kraj, pomenimo i to da je rok za prikupljanje potpisa izuzetno kratak i iznosi svega sedam dana. Poređenja radi, u Švajcarskoj rok iznosi od 2 do 6 meseci, a u Bugarskoj od 20 do 40 dana.

Kako u svom istraživanju civilnog društva primećuje Zdenka Milivojević, većina stanovnika Srbije, naviknuta na snažnu i (sve)moćnu državu, još uvek na sebe ne gleda kao na građane odgovorne za sopstvena prava i obaveze, već se i dalje smatra običnim (podređenim) stanovnicima, čiji je život u rukama države i čiji su problemi stvar državnih institucija. Ovakva shvatanja, po mišljenju autorke, sužavaju prostor za civilne inicijative (Milivojević, 2006:151). Pored toga, građani su slabo obavešteni kako o postojanju ovog mehanizma odlučivanja, tako i o načinu i razlozima njegove primene. Primera radi, da u njihovoj opštini postoji mogućnost za pokretanje građanske inicijative zna svega 20% građana (Milosavljević et al., 2006).

Kada je reč o broju civilnih inicijativa pokrenutih na lokalnom nivou, kao i u slučaju referenduma, ne postoji jedinstvena baza podataka, tako da se o razmerama ovog vida učestvovanja može zaključivati samo posrednim putem Do izvesne mere, kao pokazatelj rasprostranjenosti ove pojave nam može poslužiti situacija u Vojvodini, u kojoj je tokom 2002. godine bilo pokrenuto svega šest građanskih inicijativa (tri u Plandištu, dve u Kuli i jedna u Beočinu). U glavnom gradu ove pokrajine nije zabeležena nijedna građanska inicijativa17.

O učestalosti primene različitih oblika neposrednog odlučivanja građana na lokalnom nivou ne postoje sređeni statistički podaci kao što je to slučaj u razvijenim demokratskim društvima, u kojima su ovi mehanizmi već pronašli svoje mesto i značaj. Takvo stanje stvari ukazuje da ova praksa kod nas još uvek nije zaživela. Tome u prilog svedoči i nedovoljna obaveštenost stanovništva o postojanju mehanizama direktnog odlučivanja, kao i nepoznavanje razloga i načina njihovog pokretanja. Generalni zaključak je da ova dva, zasigurno najvažnija oblika građanske participacije, koji građanima pružaju stvarnu mogućnost da utiču na odluke koje se donose, još uvek ne predstavljaju ustaljenu praksu u Srbiji.

———— 17 Podaci su preuzeti sa veb sajta lokalnih vlasti vojvodine http://www.psloksam.vojvodina.sr.gov.yu


Procene rasprostranjenosti građanske participacije na lokalnom nivou vlasti u Srbiji

Da bismo izveli konačni zaključak o razmerama građanske participacije na lokalnom nivou u Srbiji, neophodno je, pored utvrđivanja zastupljenosti svakog od pojedinačnih oblika participacije, ispitati i koliki to broj građana, nezavisno od konkretnog oblika učešća, aktivno sudeluje u političkom odlučivanju.

Udeo građana koji su aktivno uključeni u donošenje važnih odluka u lokalnim okvirima, prema podacima različitih istraživanja, ne prelazi 3%. U dva istraživanja sprovedena tokom 2006. godine, utvrđeno je da se najviše 3% građana redovno angažuje u životu lokalne zajednice i ima uticaj na političke odluke (Milosavljević et al., 2006, Mihailović et al., 2006). S druge strane, istraživanja pokazuju da čak 91% građana u poslednje 3 godine nije uzelo učešća ni u jednoj organizovanoj javnoj aktivnosti (ohrabrivanje drugih da učestvuju, prosleđivanje peticija, deljenje proglasa itd.) (Milosavljević et al., 2006). Ove nalaze potvrđuje i istraživanje Slobodana Cvejića, po kome svega 3% ispitanika smatra da obični građani imaju veliki uticaj na proces donošenja odluka na lokalnom nivou. Većina ispitanika (87%)18 u tom istraživanju smatra da ključnu ulogu u određivanju lokalnih politika imaju političari (Cvejić, 2004: 279). Sumarna ocena građana u pogledu sopstvene mogućnosti uticaja na proces donošenje opštinskih odluka je vrlo nepovoljna. Svega 3% ispitanika je smatra dobrom, dok je za 3/4 ispitanika ona izuzetno loša (Milosavljević et al., 2006).

Iznetu tezu o slaboj razvijenosti građanske participacije u Srbiji potvrđuju i rezultati poređenja sa situacijom u drugim zemljama. Prema podacima World Values Survey-a za period od 1999-2001. godine, u toku godinu dana u nekoj političkoj akciji lokalnog karaktera učestvovalo je svega 0,6% Srba nasuprot 12,9% Amerikanaca, 9,4% Šveđana, 9,2% Slovenaca i 8 % Holanđana (WVS, talas 1999-2001).

Analiza pokazatelja stanja sva četiri nivoa građanske participacije na lokalnom nivou u Srbiji, zajedno sa procenom ukupnog broja građana koji su politički aktivni na rešavanju problema zajednice, ukazuje da ova praksa nije široko rasprostranjena i da, u tom pogledu, zaostajemo kako za zemljama zapadne Evrope, tako i za većinom zemalja iz regiona. Rezultati različitih istraživanja su usaglašeni kada je u pitanju procena da manje od 3% ukupnog stanovništva Srbije uzima aktivno učešće u procesu donošenja odluka na lokalnom nivou.

***

———— 18 U Milosavljevićevom istraživanju 67% ispitanika smatra da organi lokalne samouprave ne slušaju

mišljenje građana kada donose odluke (Milosavljević et al, 2006).


Direktna građanska participacija predstavlja zanimljiv i inspirativan koncept, prisutan još od antičkih vremena kao element poželjnog oblika državnog uređenja. Shvatanje da ljudi treba da budu neposredno uključeni u donošenje odluka koje utiču na njihove živote čini se pravednim i neophodnim za svako društvo koje pretenduje da postane demokratsko. Uprkos upozorenjima na slabosti, troškove i nepraktičnost, neposredno građansko učešće u odlučivanju i dalje ostaje ideal koji inspiriše kako društvenu teoriju, tako i praktično-politička nastojanja.

Bilo kako bilo, analiza prikupljenih podataka o razvijenosti građanske participacije kod nas, nedvosmisleno je ukazala na to da je ova pojava u Srbiji prisutna tek rudimentarno, više na normativnom nego na praktičnom planu. Većina građana se ne oseća učesnikom u donošenju odluka u svojoj lokalnoj zajednici niti je obaveštena o dešavanjima i planovima lokalnih vlasti. Daleko od toga da ih koriste, mnogi nisu ni svesni da direktni oblici participacije uopšte postoje u njihovoj opštini. Generalno govoreći, građani su slabo informisani i retko kad spremni da koriste postojeće mehanizme kritike vlasti ili upućivanja predloga. Pokretanje inicijativa kojima bi se rešila određena pitanja i unapredio život u zajednici, pre je izuzetak nego pravilo. Takođe, retko prisustvovanje sastancima na kojima se razmatraju predlozi ili odluke vlasti dodatno udaljava građane od procesa odlučivanja. Dakle, možemo zaključiti, nijedan od postojećih vidova učešća u donošenju odluka: informisanje, konsultovanje, predlaganje i odlučivanje u užem smislu, nije šire zastupljen, po čemu zaostajemo kako za većinom zemalja iz regiona, tako i za razvijenim zapadnim društvima.

Literatura

Analiza socio-ekonomskog razvoja opštine Užice (2007), Ekonomski institut, Beograd. (WWW document) URL http://www.msp.org.yu/download/Analiza%20Uzice.pdf pristupljeno aprila 2008.

Analiza socio-ekonomskog razvoja opštine Požega (2007), Ekonomski institut, Beograd. (WWW document) URL http://www.msp.org.yu/download/Analiza%20Pozega.pdf pristupljeno aprila 2008.

Analiza socio-ekonomskog razvoja opštine Arilje (2007), Ekonomski institut, Beograd. (WWW document) URL http://www.msp.org.yu/download/Analiza%20Arilje.pdf pristupljeno aprila 2008.

Analiza socio-ekonomskog razvoja opštine Kraljevo (2007]) Ekonomski institut, Beograd. (WWW document) URL http://www.msp.org.yu/download/Analiza%20Kraljevo.pdf pristupljeno aprila 2008.

Analiza socio-ekonomskog razvoja opštine Čačak (2007), Ekonomski institut, Beograd. (WWW document) URL http://www.msp.org.yu/download/Analiza%20Cacak.pdf pristupljeno aprila 2008.

Analiza socio-ekonomskog razvoja opštine Čajetina (2007), Ekonomski institut, Beograd. (WWW document) URL http://www.msp.org.yu/download/Analiza%20Cajetina.pdf

pristupljeno aprila 2008.


Arnstein, Sherry R. (1971): "A Ladder of Citizen Participation," Journal of the Royal Town Planning Institute, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224. (WWW document) URL http://ntru.aiatsis.gov.au/ifamp/practice/pdfs/Arnstein_1971.pdf pristupljeno maja 2008.

Birch, Demelza (2002): Public Participation in Local Government- A survey of local authorities, Local and Regional Government Research Unit, ODPM Office of the Deputy Prime Minister, England.

Cvejić, Slobodan (2004): Građanski pokret, socijalni kapital i institucionalna transformacija u post-socijalističkoj Srbiji, Sociologija, Vol. XLVI, br. 3.

Home Office Citizenship Survey: People, Families and Communities (2004): London: Home Office Research, Development and Statistics Directorate.

Ko informiše građane o radu opština (2006): Centar modernih veština, Beograd. (WWW document) URL http://www.cmv.org.yu/content/view/456/101/ Centar modernih veština- rezultati; pristupljeno aprila 2008.

Kalin, Walter et al. (2005): Referendum i građanska inicijativa, Kraljevo: Riža. Lazić, Mladen (2005): Promene i otpori, Beograd: Filip Višnjić. Marković, Ratko (2006): Ustavno pravo i političke institucije, Beograd: IPD Justinijan. Marković, Snežana (2008): Peti park, u: Čosić, Danko (ur.): Držanje vlade odgovornom,

Beograd: Proconcept. Mihailović, Srećko et al. (2005): Istraživanje javnog mnenja Srbije: Političke podele u Srbiji

– pet godina posle (Mogućnost bazičnog konsenzusa i mogućnost konstituisanja demokratskog bloka), Beograd: Centar za slobodne izbore i demokratiju CESID.

Mihailović, S. et al. (2006): Korak ka građanima: vodič kroz mesnu samoupravu u Srbiji, Beograd: Centar za slobodne izbore i demokratiju CESID.

Milivojević, Zdenka (2006): Civilno društvo Srbije: potisnuto tokom 1990-ih – u potrazi za legitimitetom, prepoznatljivom ulogom i priznatim uticajem tokom 2000-i, Beograd: ARGUMENT i Centar za razvoj neprofitnog sektora.

Milosavljević, Bogoljub (2005): Sistem lokalne samouprave u Srbiji, Beograd: Stalna konferencija gradova i opština SKGO.

Milosavljević B., Popadić, D., Logar, S. (2006): Učešće građana na lokalnom nivou – Analiza pravnog okvira i politike u Srbiji i drugim evropskim zemljama, Beograd: Stalna konferencija gradova i opština.

Ploštajner, Z., Mendeš, I. (2005): „Građanska participacija“, u: Kako potaknuti razvoj na lokalnoj razini, Priručnik s primjerima najbolje prakse iz jugoistočne Europe, Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung, (WWW document) URL http://www.fes.hr/index-6.html; pristupljeno juna 2008.

Pušić, Ljubinko (2001): Održivi grad, Ka jednoj sociologiji okruženja, Beograd: Nova. Roberts, Nancy (2004): Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation,

American Review of Public Administration, Vol. 4 Br. 34, December 2004: 315-353. Internet stranice: Republički zavod za statistiku: http://webrzs.statserb.sr.gov.yu/axd/prpub.htm World Values Survey online database na: http://www.worldvaluessurvey.org/ Lokalne vlasti Vojvodine http://www.psloksam.vojvodina.sr.gov.yu/indjija.html

Date post:	03-Mar-2020
Category:	Documents
Upload:	others
View:	0 times
Download:	0 times

NEPOSREDNO UČEŠĆE GRAĐANA U DONOŠENJU ODLUKA NA...

Documents