Revista co-editada por laFundación Manuel GiménezAbad y la Fundación CEDDET

Redactor Jefe

FERNANDO REVIRIEGO PICÓN

Fundación Manuel Giménez Abad

Equipo Coordinador de la REI en Parlamentos:

JOSÉ MARÍA CODES

Coordinador temático de España

GIOVANNI FORNO FLÓREZ

Coordinador temático

de América Latina

Fundación CEDDETMARÍA SANZ OLIVEDA

Gerente del Programa“Red de Expertos”

LAURA SÁNCHEZ SAIZ

Coordinadora del Área Parlamentaria

Fundación MANUEL GIMÉNEZ ABADJOSÉ TUDELA ARANDA

Secretario General

Contactarredes@ceddet.org

Acceso a la REIwww.ceddet.org

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en ParlamentosNúmero 9. 2º Semestre 2011

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La presente publicación pertenece a la REI en Parlamentos está bajo una licencia Creative CommonsReconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente copiar, distri-buir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines

comerciales. Para ver una copia de esta licencia, visite http://creativecommons.org /licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquier notificacióno consulta escriba a redes@ceddet.org.ISSN: 1989-6654La REI en Parlamentos y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por los autores en los distintos artículos.

SUMARIOEDITORIAL 3

ENTREVISTAJAVIER GARCÍA ROCADirector del Instituto de Derecho Parlamentario 4

JAVIER CASAS ESTÉVEZEx Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 9

ESTUDIOSEl control parlamentario y sus mecanismos en Colombia NICOLÁS OREJUELA BOTERO 12

PANORÁMICASBrasil. Parlamento y estructura territorialLÉO BRUST 16

España. Parlamento y estructura territorialPABLO GARCÍA MEXÍA 20

México. Parlamentoy estructura territorialALFONSO HERRERA GARCÍA 24

NUESTROS PARLAMENTOSEspaña. La publicación de los bienes de los parlamentarios: ¿una apuesta por la gobernanza?DAVID DELGADO RAMOS 28

Perú: La iniciativa legislativa de las entidades subnacionales de gobiernoGIOVANNI FORNO 31

ACTIVIDADES DE LA REI EN PARLAMENTOS 36

ACTIVIDADES DE LA FUNDACIÓN MANUEL GIMÉNEZ ABAD 47

EVENTOS Y CONVOCATORIAS 49

Foto de portada fuente: http://www.congreso.es

Las entrevistas de este nuevo número dela Revista de Expertos en Parlamentos,sección coordinada por Joaquín Brage,

se abren en esta ocasión con la realizada a Javier Gar-cía Roca, Director del Instituto de Derecho Parlamenta-rio y Catedrático de Derecho Constitucional de la Uni-versidad Complutense de Madrid. Este Instituto, nacidocomo es bien sabido, hace más de un cuarto de siglo envirtud del convenio de colaboración entre la Universi-dad Complutense y el Congreso de los Diputados, desa-rrolla una intensísima actividad con ese triple objetoque canaliza su actividad: Derecho parlamentario, elec-ciones y estudios legislativos. Especial interés tienen lasrespuestas que ofrece a las cuestiones de la tramitaciónparlamentaria de la reciente y repentina reforma cons-titucional del art. 135 de la Constitución española asícomo a la posibilidad de articular otras nuevas refor-mas tanto constitucionales como reglamentarias.

La segunda de ellas, a Javier Casas Estévez, Ex presi-dente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid yactualmente Consejero electivo en el Consejo Consulti-vo de esta misma Comunidad, aborda con cierto deta-lle, desde una perspectiva crítica, cuestiones relativas alaforamiento de los parlamentarios, sin dejar de ladootros puntos como las competencias de las cámaras endeterminados nombramientos o las garantías del pro-cedimiento prelegislativo.

Inmediatamente a continuación de las mismas seincluye el estudio de Nicolás Orejuelo Botero, Decanode la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Uni-versidad de San Buenaventura, donde se abordan losmecanismos del control parlamentario en Colombiaofreciéndonos una amplia panorámica de sus posibili-dades, que nos confronta críticamente con la realidadacontecida en estas dos décadas de vigencia de su texto

constitucional; impotencia, desidia e ineficiencia esel panorama que se nos ofrece en este punto.

Las panorámicas de este número, por suparte, nos acercan al tema del Parla-

mento y la estructura territorial, lasimplicaciones que ésta conlleva

en aquel, tanto en compe-tencias, composición o

forma de articula-ción.

Los trabajos en esta ocasión han sido elaborados porPablo García Mexía, Letrado de las Cortes Generales,Alfonso García Herrera, Letrado de la Suprema Corte deJusticia de México y Leo Brust, Profesor de DerechoConstitucional de la Universidad Luterana de Brasil.

En la sección Nuestros Parlamentos se abordan dosinteresantes cuestiones. Por un lado, la transparencia delos bienes de los parlamentarios, analizándose el casoespañol sobre la base de una de las recientes reformasde la Ley Orgánica del Régimen Electoral General en elaño en curso. Las previsiones de la citada reforma, comoes sabido, dejaban en manos de las Mesas de las Cáma-ras la forma de proceder a la referida publicidad y lleva-ron finalmente a permitir el acceso a las declaracionesde bienes de los parlamentarios desde la propia páginaweb de las Cámaras, que, todo hay que decirlo, se viocolapsada durante los primeros días por el elevadísimonúmero de accesos que registró. De este proceso y de susvirtualidades nos da cuenta David Delgado Ramos, ase-sor parlamentario en el Congreso de los Diputados. Porotro, se estudia la participación en el procedimientolegislativo, en la fase de iniciativa, de los gobiernos regio-nales y de los municipios en Perú, trabajo elaborado porGiovanni Forno, del Congreso de Perú, coordinadorTemático de la REI por América Latina y que ya ha cola-borado en números anteriores de la revista.

Se incluyen también en este número reseña de losforos de la REI “La potestad legislativa de los entes des-centralizados” y “La reforma constitucional. Regulacióny problemática”, desarrollada por los Letrados JoséMaría Codes y Ana Aizpuru respectivamente; así comouna relación de las actividades previstas por la Funda-ción Manuel Giménez Abad para el próximo semestre,entre las que podríamos destacar una de las primeras,la Jornada sobre Régimen Electoral a celebrar en cola-boración con la Fundación Konrad Adenauer.

Para terminar la presentación de este número quere-mos apuntar dos temas que pretendemos abordar próxi-mamente en la sección Panorámicas: la disciplina parla-mentaria y la Técnica Legislativa. Invitamos desde estemismo momento a nuestros colaboradores a remitirnosestudios sobre esta materia, así como cualquier otrasugerencia para que nuestra revista siga encauzandotemas de interés comunes que puedan revertir en unamayor interconexión de los diferentes parlamentos y losespecialistas en la materia.

Editorial

FERNANDO REVIRIEGO Redactor JefeFundación Manuel Giménez AbadProfesor Titular de Derecho Constitucional. UNED

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REI en Par lamentos

Usted, además de ser Catedrático de Derecho Constitucional en la Univer-sidad Complutense de Madrid, dirige en la misma el Instituto de DerechoParlamentario (IDP), Instituto Universitario de investigación fruto del con-venio de colaboración celebrado en 1985 entre la Universidad Compluten-se y el Congreso de los Diputados (http://www.ucm.es/info/idp/). ¿Qué fun-ciones cumple el Instituto en la actualidad? Y ¿cómo se encauza la cola-boración con las Cámaras parlamentarias?

El Instituto realiza una serie de actividades relacionadas con su tripleobjeto, que es el Derecho parlamentario, las elecciones y los “estudioslegislativos”, expresión muy extendida que permite ocuparse de cualquiertema de interés de las Cámaras. Yo creo que la joya de la Corona es unMáster de especialización en estas materias, adaptado al Espacio Europeode Educación Superior, que fue el primero acomodado a Bolonia en estaFacultad, va ya por la tercera edición, con 30 alumnos seleccionados deentre más de 200 aspirantes. Está funcionando muy bien, con profesora-do de la UCM y de fuera, e integrado por catedráticos y otros profesores,Letrados de Cortes y del Tribunal Constitucional. Tiene un cariz práctico,de manera que algunas Cámaras como la de Chile nos mandan regular-mente Letrados, pero también posee un carácter académico, y así, permi-te, después del Máster y del Trabajo Final, hacer la tesis doctoral. Conta-mos con alumnos de toda América Latina, o de Italia, y hemos tenidoalgún estadounidense además lógicamente de españoles. También hace-mos conferencias, seminarios, o jornadas, y un Curso de Verano con elParlamento de Cantabria. Las Jornadas suelen estar centradas en algúntema de interés de las Cámaras, y participan profesores españoles yextranjeros; luego, hay una mesa redonda con parlamentarios, que confrecuencia asisten a algunas de las conferencias previas. Conseguimos así

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Entrevista realizadapor JOAQUÍN BRAGE

CAMAZANOJuez

Javier García RocaDirector del Instituto de Derecho Parlamentario

los dos puntos de vista, de manera que funcionamoscomo “think tank”, como un lugar de pensamiento;por ejemplo, hemos cooperado informalmente conlas Cámaras en la reforma de la ley electoral, puestuvimos una jornada con la Subcomisión que estu-diaba la ley electoral sobre ese tema; también orga-nizamos una Jornada sobre la autonomía presupues-taria, o sobre los grupos de presión (Lobbies). En fin,todo esto puede verse en la web del Instituto, cuyadirección ya se indicó más arriba.

Y en cuanto a la colaboración con el Congresode los Diputados, es sencillo. Tenemos un conveniode colaboración de 1985. El secretario del Institu-to suele ser nombrado por el Secretario Generaldel Congreso de los Diputados, ahora mismo es laJefa de Estudios, Rosa Ripollés. Y existe una rela-ción bilateral, de manera que nosotros propone-mos temas al Congreso, pero también la secretaríanos manda diputados interesados o nos adviertede algún tema. Recibimos una financiación delCongreso, modesta pero que nos basta; y tambiéntenemos algún I+D en materia de derechos funda-mentales, que era la línea de investigación que,con relación al Convenio Europeo de DerechosHumanos y a la Convención Americana, como Vd.sabe, yo tenía antes de hacerme cargo del Institu-to hace más de cuatro años.

Me consta que en Brasil existe incluso una Universi-dade do Legislativo Brasileiro (UNILEGIS), que tieneuna misión de formación y actualización de conoci-mientos de cuantos prestan servicio en el Parlamen-to federal, realizando asimismo actividades de exten-sión a través de seminarios, cursos de posgrado, jor-nadas, etc. ¿Cree que ello podría ser útil entre noso-tros? Por otro lado, me pregunto si existen organis-mos similares al Instituto de Derecho Parlamentarioen otros países de Latinoamérica o en otras comuni-dades autónomas y, en su caso, si hay alguna rela-ción con ellos.

Me parece que lo de crear una Universidad cen-trada en el Parlamento, al servicio del Parlamento,quizás sería excesivo, muy rígido, no es la tradiciónnuestra; como sabe, las Cámaras, el Congreso de losDiputados y el Senado, ejercen sus propias labores,hay una Secretaría de Estudios, colaboran con Uni-versidades, en concreto con nosotros en esto, pero

también con otras. Yo creo que es más flexible estesistema mixto actual.

Y respecto de los organismos similares, en nues-tra página web hay enlaces (links) con un montónde asociaciones, de entidades que trabajan en estoscampos, además de otras informaciones; que yosepa, no hay nada parecido exactamente en lasComunidades Autónomas, aunque sí está la Funda-ción Giménez Abad. En Italia hay un Instituto pare-cido, que financia la “Camara dei Diputati” y quedirige Fulco Lanchester, que ha estado hablando enel Instituto, y alguno otro en Europa (por ejemplo,hay una “Chair” o Cátedra en Estudios Legislativosen Luxemburgo), con los que intentamos mantenercontactos. También en la provincia argentina deTucumán, el Parlamento de la Provincia creó un Ins-tituto de Derecho Parlamentario, que dirige SergioDíaz Ricci, que fue alumno de la Complutense, yhemos impartido conjuntamente con ellos un Más-ter. Colaboramos también con la Fundación GiménezAbad en un ciclo de conferencias que hacemosanualmente en la UNED, cooperando las tres institu-ciones.

La reforma constitucional del art. 135 de la CartaMagna de fecha de 27-9-11 tuvo una tramitaciónfugaz que nadie antes seguramente podría imaginarcomo posible en la realidad. ¿Qué opinión le mereceel procedimiento seguido tanto desde el punto devista de su regularidad formal, como materialmentepor su urgencia, por la no integración de las fuerzasparlamentarias minoritarias y la no aceptación deenmiendas? ¿Y en cuanto a la necesidad apremiantede la misma?

Son muchas cosas, no sé si sabré dar una res-puesta. Efectivamente, fue una tramitación express,muy rápida y por un doble procedimiento especial,un procedimiento de urgencia y en lectura única,tras una proposición de reforma presentada por losdos grupos mayoritarios, el socialista y el popular. Endefinitiva, muy rápido, y sin enmiendas, lo cual, pues,de alguna manera excluyó a las minorías, esto qui-zás no es un buen precedente. La urgencia es difícilde medir porque no se han explicitado las razones,pero parece que tiene que ver con la situación de losmercados y de la Unión Europea, no sabemos muybien –aunque lo sospechamos- si fue una reforma

ENTREVISTA: Javier García Roca 5

sugerida, si no impuesta. Efectivamente, es una tra-mitación rápida, muy rígida; yo creo que, desde elpunto de vista positivo, demuestra que los dos gran-des partidos, si alcanzan acuerdos y consensos, pue-den reformar la Constitución; que la Constitución esrígida porque tiene un procedimiento de reforma,pero no es inmodificable, y en ese sentido valoropositivamente el precedente de que hayan alcanza-do acuerdos, porque, como Vd. sabe, llevamos discu-tiendo tres décadas sobre otras reformas que estánmuy estudiadas, a diferencia de ésta que no lo esta-ba y que antes o después deberían acometerse: ladel Senado, la del sistema electoral del Congreso, ladel orden sucesorio a la Corona, que no parece com-plicado; y sobre todo yo veo acuciante la reforma delas competencias, para clarificarlas en el Título VIIIde la Constitución, Título que a veces casi dificulta lagobernación por la confusión competencial. Demanera que, desde el punto de vista positivo, esbueno que se alcancen acuerdos.

El contenido de la reforma sobre el principio deequilibrio presupuestario tiene algo que me parecebien, que es el reenvío, podríamos decir, a la UniónEuropea, que a la hora de fijar el déficit y la deudase esté a lo acordado en la Unión. Esto puede facili-tar la integración europea y me parece oportuno.También es bueno que quede claro que las Comuni-dades Autónomas, como había dicho el TribunalConstitucional pero ahora lo dice la Constitución,están sometidas al déficit público de todo el Estadoy a la competencia estatal de coordinación de laHacienda general. Esto es muy importante porque lamayoría del déficit y la deuda se están generando enlos servicios públicos que llevan las ComunidadesAutónomas. Mis dudas, -por eso no he queridohablar nunca de esto y lo hago ahora por primeravez- tienen que ver con la eficacia del tema. Puedodecirle que en la Asociación Internacional de Dere-cho Constitucional hay muchos profesores estudián-dolo: en Rumanía, o en Italia, y que una reformaanáloga se hizo en Alemania antes; que se está tra-mitando en Francia y en Italia, con matices diversos,y que ya se hizo en la Constitución de Polonia. ¿Cuáles el problema? Esto es introducir en la Constituciónun debate de política económica que nunca se hacerrado totalmente: ¿Quién tenía razón, Keynes oHayek? ¿Qué es lo que hay que hacer: intervenir el

Estado, endeudándose para salir de la crisis y gene-rar empleo, o pura austeridad? Los datos que publicahoy la Comisión, tras dos años de austeridad, revelanque no hemos avanzado en empleo y que hay unaamenaza de recesión, de manera que lo que me pre-ocupa es haber introducido en la Constitución unprincipio de equilibrio presupuestario muy rígido que,en el fondo, no sabemos si es económicamente eldeseable o el conveniente. Pero bueno, también esverdad que hay excepciones que la propia Constitu-ción prevé. Lamento ser algo confuso, pero veo cla-ros y oscuros.

Y sin apartarnos de la cuestión de la reforma consti-tucional, ¿en qué materias de Derecho Parlamentariocree usted que, desde un punto de vista técnico ymás allá de su viabilidad política, sería más necesa-rio u oportuno acometer una reforma de la CartaMagna para corregir disfunciones o actualizarla? ¿Ycomo reformas meramente legales?

Yo la reforma de la Constitución no la llevaría alas Cámaras, no creo que haga falta para su funcio-namiento la reforma de la Constitución, salvo en eldecisivo punto de la forma de elección del Congresoy del Senado. Si se hiciera una reforma del sistemaelectoral del Congreso, que puede ser conveniente,desde luego discutirlo lo es, y si se optara por dar unlugar como Cámara territorial al Senado, habría quetocar la Constitución. Pero para el funcionamientonormal de las Cámaras, a mí me parece que bastacon la reforma del Reglamento. La reforma delReglamento del Congreso llegó a estar prácticamen-te cerrada bajo la Legislatura que presidía el Sr.Marín, hubo un buen estudio de la Comisión dereforma del Reglamento, pero finalmente no se apro-bó. La mayoría tuvo reparos de verse controlada porla minoría. El estudio está hecho y el inicio de lapróxima Legislatura yo creo que sería un momentoidóneo para la reforma del Reglamento, porque o sehace al comienzo de una Legislatura o no se haránunca. Y es verdad que los Reglamentos se han que-dado obsoletos, viejos, que hay un exceso de racio-nalización y formalización del parlamentarismo; queconvendría tocar muchas cosas que no puedo deta-llar ahora, y esto está estudiado y hay un consenso ypodría hacerse en beneficio de todos. Los Reglamen-tos son de los 70 y esto está viejo y ha producido,

REI en Par lamentos6

por otro lado, un proceso curioso de descodificación,semejante a la descodificación de que hablaba Nata-lino Irti en el Derecho Civil, mucho está en normasde la Mesa, o del Presidente, en una potestad regla-mentaria menor y eso no es bueno. De manera quepara ponerlo al día y para agilizar el parlamentaris-mo, un parlamentarismo más flexible, menos racio-nalizado, y para permitir el control de la mayoríasería bueno reformar el Reglamento. Quizás si laLegislatura que viene hay una mayoría absoluta, seael momento idóneo para acometer esa reforma yque la mayoría permita que le controle la minoría.

Como experto en Derecho parlamentario, ¿qué opi-nión le merece la propuesta que ahora parece queestá encontrando eco en algunas fuerzas políticas dereducir el número de diputados, dentro de la horqui-lla que la Constitución admite, de 350 a 300?

Es más una cuestión de Derecho electoral que deDerecho parlamentario, siempre me he sentido per-sonalmente más cerca del Derecho electoral. Yo creoque reducir el número de parlamentarios a 300 noarreglaría nada relevante; son motivos financieros,de rebajar el coste, los que he oído, pero lo quepuede suponer esto en euros es poco. Así los parla-mentarios españoles no están muy bien pagados,son de los peor pagados de Europa y me parece bien,aunque esto plantea serios problemas a la hora dereclutarlos; es muy difícil seleccionar a buenos par-lamentarios. Pero rebajar el número supondría, enfin, unos ahorros muy reducidos, porque el verdade-ro coste de la Cámara son los costes fijos de organi-zación y no en función de que sean 300, 350 o 400,yo creo que por ahí resolvemos muy poco. Incluso sise iniciara una reforma del sistema electoral del Con-greso más proporcional, en la línea de los estudiosque ha hecho el Consejo de Estado, que Vd. sabe queson muy detallistas y con mucha simulación, si sehicieran un conjunto de medidas allí sugeridas,ganaríamos un poco en proporcionalidad, si eso es loque se quiere. Si en lugar de 350 fueran 400, subirloa 400, no bajarlo; si, en lugar de elegir dos diputadoscomo mínimo por provincia, se eligiera uno; y sihubiera una regla electoral que no fuera la D'Hontsino alguna otra más proporcional. Las simulaciones,las cifras que ha barajado el Consejo de Estadodemuestran que así tendríamos algo más de propor-

cionalidad. A mi juicio, no es lógico bajar el númerode diputados, sino contemplar la posibilidad dehacerlo algo más proporcional.

Por otro lado, veo muy interesante la posibilidadde un voto preferencial. Ya en un Curso de Veranoque tuvimos en el Parlamento de Cantabria hace dosaños, y al que vinieron los miembros de la Subcomi-sión de Asuntos Electorales, hablamos de esto, y creoque un partido lleva esa propuesta en la campañaelectoral, el voto preferencial, que tiene problemasde compatibilidad con las cuotas. A mi me pareceque alguna forma de desbloquear las listas, influiríapositivamente en la selección de los candidatos. Esmuy preocupante que, por la relativa despreocupa-ción de los partidos hacia la selección de los candi-datos, y por los bajos ingresos de los parlamentarios,entre otras razones, la calidad de estos se degrade.Entonces me parece que alguna técnica de voto pre-ferencial, o mayoritario, que llevara a que los parti-

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El contenido de la reformasobre el principio deequilibrio presupuestariotiene algo que me parecebien, que es el reenvío,podríamos decir, a la UniónEuropea, que a la hora defijar el déficit y la deuda seesté a lo acordado en laUnión. Esto puede facilitar laintegración europea y meparece oportuno

”ENTREVISTA: Javier García Roca

dos se tomen en serio laselección de los mejores parael Congreso podría ser muypositiva, de manera que si seabriera el melón de la refor-ma del sistema electoral, nosería ninguna tontería que sediscutiera sobre alguna posi-bilidad de voto preferencial.

Lo otro, lo de reducir elnúmero de los diputadospara ahorrar dinero, no creoque fuera una cantidad sig-nificativa. Se puede restrin-gir gastos en otras muchascosas: en identificar las com-petencias de las Diputacio-nes provinciales; en solapa-mientos entre Administra-ciones; incluso, porque siem-pre hablamos de la Adminis-tración, en ayudas y subven-ciones que se dan a empre-sas y que no cumplen losfines previstos, la jurisdicción contenciosa da unaamplia idea del dinero que se desperdicia en ayudasy subvenciones absurdas; de manera que no creoque sea el Parlamento, que es el órgano más impor-tante de todo el sistema representativo, donde hayaque economizar.

Por último, ¿qué opinión le merece el llamado Siste-ma de Alerta Temprana (Early Warning System) parael control de la aplicación del principio de subsidia-riedad y proporcionalidad en las iniciativas legislati-vas de la Unión Europea, y qué dificultades y quéretos le parece a Vd. que presenta entre nosotros?

Valoro el esfuerzo que ha hecho el Tratado deLisboa en un Protocolo para estudiar el principio desubsidiariedad, y la experiencia que se está produ-ciendo en España es interesante, pero no estoy muyseguro de que sea exitosa. De hecho, nos estamosplanteando hacer una Jornada sobre este asunto ydiscutirlo, porque en la realidad se comunican lasDirectivas a las Cortes desde la Unión Europea, lasCortes dan traslado a las Comunidades Autónomas,a todas y no selectivamente a las afectadas, y

entonces se inicia un procedimiento en el que, nosé si en 4 ó 5 semanas, tiene que emitir un informe,lo cual es costoso, gravoso, difícil para alguno delos pequeños Parlamentos o Asambleas territoriales,y, desde luego, centrado en las objeciones de subsi-diariedad, no pueden informar sobre nada más quesobre la subsidiariedad. Pero tampoco están lasComunidades Autónomas muy interesadas en hacereste esfuerzo, aunque realmente son las Comunida-des Autónomas las que implementan o deberíanimplementar la mayoría de las Directivas, porque encaso de discrepancia entre las Cortes o Parlamentonacional y los Parlamentos territoriales no hay unagarantía de que se traslade a Bruselas. En conse-cuencia, es mucho trabajo, poco tiempo, y no todaslas Asambleas lo cumplen, pues no hay un sistemaque les estimule; sé que hay una Comisión mixtaCongreso-Senado que está trabajando este tema,pero quizás sería el momento de recapacitar, reca-pitular y ver qué tal está funcionando el procedi-miento. De manera que mis dudas son más biensobre cómo organizar el procedimiento que sobre elfondo.

Portal web del Instituto de Derecho Parlamentario:http://www.ucm.es/info/idp/

8 REI en Par lamentos

9REI en Par lamentos

Vd. presidió durante años la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior deJusticia de Madrid, que conoce, entre otras, de las causas criminales con-tra parlamentarios y consejeros de la CAM como aforados ante el mismo.La primera cuestión que me planteo es si, más allá de que el Tribunal Cons-titucional haya avalado su plena constitucionalidad en tanto que apreciauna efectiva necesidad de proteger la independencia y libertad en el ejerci-cio de sus funciones por miembros de órganos constitucionales, siguenteniendo sentido estos aforamientos tan amplios, o si sería posible o conve-niente suprimirlos o restringirlos en aras de una mayor igualdad y de evitarla, un tanto kafkiana, tramitación por separado de causas penales por losmismos hechos contra aforados (o de distintos aforados ante distintos tribu-nales) y no aforados, y en todo caso cuál es la función real específica quecumplen y que los justifica. ¿Qué opina Vd. al respecto?

Los aforamientos tienen partidarios y detractores y hay razones a favory en contra. Mi posición personal, a pesar de que en mi condición demagistrado, fui aforado durante muchos años, es más bien desfavorable.Son, desde luego, constitucionales, porque así lo declaró el Tribunal Cons-titucional. Pero también sería constitucional el que todo ciudadano fuesejuzgado por el Juez Ordinario Predeterminado por la Ley. Y también piensoque hasta sería mejor para ellos. Pero los aforamientos existen y no tengoduda de que van a seguir existiendo.

Tampoco soy partidario de las Salas de lo Civil y Penal, cuya razón funda-mental para su creación fue la de que pudieran verse en un Tribunal Superiorradicado en cada Comunidad con Derecho propio, los recursos de casaciónproducidos en las materias correspondientes a la legislación de dichas Comu-nidades. La atribución del conocimiento de las causas contra altos cargospolíticos, y magistrados, jueces y fiscales, se hizo aprovechando su creación, asemejanza de lo que ocurría con Ministros, Diputados y Senadores, que tradi-cionalmente solo podían ser juzgados por el Tribunal Supremo. Ha de consi-derarse, además, que a estas Salas no se accede por el criterio de antigüedad:uno de sus magistrados (o dos, en las Comunidades Autónomas con Derecho

Entrevista realizadapor JOAQUÍN BRAGE

CAMAZANOJuez

Javier Casas EstévezEx Presidente del Tribunal Superior deJusticia de Madrid

propio), es designado libremente por el Consejo Gene-ral del Poder Judicial con el único requisito de que seamagistrado con más de diez años de ejercicio, y elotro (o los otros dos), es también designado por elConsejo, pero a propuesta de la Asamblea de la Comu-nidad Autónoma correspondiente, y sólo se exige quesea jurista de reconocido prestigio y también con masde diez años de antigüedad. Finalmente, esta Sala espresidida por el Presidente del Tribunal Superior deJusticia, que también ha sido elegido por el CGPJ yademás, por un periodo de cinco años, al cabo de loscuales puede ser nuevamente nombrado por otroperiodo igual, o cesado. En definitiva, todos los miem-bros de las Salas de lo Civil y Penal, son de libre desig-nación y uno de ellos, precisamente su presidente, noes inamovible y puede ser removido. En un plano teó-rico, no es la situación ideal desde el punto de vista dela independencia de la Sala. Aunque, en la práctica, nose produzcan intromisiones. De hecho, durante losdoce años en que fui Presidente del Tribunal Superiorde Justicia de Madrid y por lo tanto de su Sala Civil yPenal, el respeto a sus decisiones por parte del Conse-jo fue absoluto. Pero la independencia judicial no con-siste en que no haya interferencias en sus decisiones,sino en que no pueda haberlas.

¿Cuál era el criterio de la Sala que Vd. presidía, y conqué fundamento, sobre si debía concurrir en el afora-do la condición de parlamentario o consejero en elmomento de la imputación, perpetuando el tribunalsu jurisdicción, o a lo largo de toda la causa, de formaque la pérdida sobrevenida de aquella condición deri-vaba en una pérdida subsiguiente de la competen-cia?

El criterio de la Sala de lo Civil y Penal de laComunidad de Madrid, al menos durante los doceaños en que la presidí, fue el de estimar que si elaforado perdía su condición de aforado durante latramitación del procedimiento, la Sala perdía asimis-mo su competencia y la causa debía pasar a laAudiencia Provincial o al órgano competente paraconocer de la causa según las reglas generales decompetencia. Y así se hizo cuando un acusado dejóde ser miembro de la Asamblea de Madrid. La causafue enviada a la Audiencia Provincial, sin que se sus-citase duda ni problema alguno por parte del Minis-terio Fiscal ni de las demás partes personadas.

Por otro lado, en el caso de los parlamentarios afora-dos, se da la paradoja de que, siendo su aforamientouna protección por razón de su cargo, sin embargoaquellos se ven privados, de forma irrenunciable ade-más, de una garantía que sí tienen los demás ciuda-danos acusados de un delito: la doble instancia eincluso, adicionalmente, la casación en ciertoscasos. Esto podría remediarse, por ejemplo, a travésde la creación de una Sala de Apelaciones en el Tri-bunal Superior de Justicia; permitiendo al menos larenuncia al fuero; o, de forma más problemática,admitiendo una segunda instancia ante el TribunalSupremo. ¿Cuál es su opinión sobre ello?

Es cierto que el aforamiento puede significar lapérdida de la doble instancia y de la casación enciertos casos. Pero este inconveniente podría reme-diarse además de las formas que se sugieren en lapregunta, con la renuncia, no al aforamiento, sino alpuesto o cargo del que se deriva el aforamiento. Estaes una razón más en contra de los aforamientos.

Vd. es actualmente Consejero Electivo del ConsejoConsultivo de la Comunidad de Madrid. Querría hacer-le también alguna pregunta relacionada con su cargoactual. Entre nosotros, el Consejo de Estado comoórgano consultivo del Gobierno nacional tiene una lar-guísima tradición y su funcionalidad ha llevado a quelas distintas Autonomías hayan creado órganos con-sultivos análogos, como el que Usted preside. En elcaso del Consejo Consultivo catalán, dicho órganoemitió en 2005 un importante dictamen sobre la cons-titucionalidad de la Propuesta del nuevo Estatuto deAutonomía solicitado por el Parlamento a instanciasde todos los grupos parlamentarios, si bien la compe-tencia para dictaminar fue controvertida incluso en supropio seno. En el caso del Consejo al que pertenece,la ley le atribuye expresamente una función, no utiliza-da desde su creación en 2008, de informar en materiade anteproyectos de reforma del Estatuto de Autono-mía como norma institucional básica de la Comunidadde Madrid y se prevé además como un dictamen pre-ceptivo. Al respecto, me gustaría formularle variascuestiones: ¿El dictamen que puede emitirse es unoestrictamente técnico jurídico o también puede exten-derse a cuestiones de oportunidad y, si es así, sólocuando se le solicita o en todo caso? ¿las cuestionesde mejora técnica se consideran como de mera opor-

REI en Par lamentos10

11ENTREVISTA: Javier Casas Estévez

tunidad? ¿Cuál es el alcance de este informe: debelimitarse a los concretos extremos que pueda fijar elconsultante o ha de ser sobre el Estatuto en su integri-dad; y si el solicitante así lo indica, podría limitarse a laconstitucionalidad?

La respuesta a la primera parte de esta pregunta,la da la propia Ley Reguladora de este Consejo Con-sultivo cuando establece en su artículo 2.2 : "Sus dic-támenes se fundamentarán en Derecho"; añadiendo:"El Consejo Consultivo de la Comunidad de Madridvalorará los aspectos de oportunidad y convenienciacuando lo solicite expresamente la autoridad consul-tante". Pero debo decir que nunca se nos ha pedidoque valoremos aspecto alguno de oportunidad o con-veniencia y en consecuencia, el Consejo Consultivo hainformado siempre estrictamente lo procedente enDerecho. Por otra parte, no me parece que las cuestio-nes de mejora técnica deban considerarse como demera oportunidad. Finalmente, y en relación a la últi-ma parte de la pregunta, en mi opinión, el informe delConsejo Consultivo debe limitarse a los concretosextremos fijados por el consultante, aun cuando ha detenerse en cuenta también que, correspondiendo alConsejo Consultivo el velar, en el ejercicio de sus fun-ciones, por la observancia de la Constitución Española,si entendiese que algún extremo de la norma, aunqueno haya sido expresamente sometida a consulta, vul-nera la Constitución, ha de manifestarlo así. Aclaroque esto es lo que yo opino, pero que no estoy hablan-do en nombre del Consejo, ni represento al Consejo.Su representación corresponde, por Ley, al Presidente.

En cambio, no existe previsión legal de una funciónconsultiva respecto de los anteproyectos de ley, queen ocasiones se externalizan a empresas o bufetesprivados, que pueden ser muy competentes paramaterias muy especializadas pero que carecen de laneutralidad e imparcialidad de un órgano como el CC,pudiendo dar lugar a ciertos conflictos de interesescomo hemos visto en materia audiovisual en otraAutonomía. Por ello, ¿no le parece que sería conve-niente una competencia del CC para dictaminar sobreanteproyectos de ley o incluso para elaborarlos enciertos casos como modo de mejorar la técnica legis-lativa ya desde su mismo origen?

Efectivamente, el artículo 13 de la Ley Reguladoradel Consejo Consultivo, no prevé que deba ser consul-

tado sobre los anteproyectos de ley. Pudieran habersido incluidos entre las materias propias de su compe-tencia. Pero lo cierto es que el legislador autonómicono lo consideró necesario. No me parece en cambioapropiado que al Consejo Consultivo se le atribuyesencompetencias para elaborarlos, puesto que se le esta-rían dando funciones y atribuciones correspondientesa la Asamblea Legislativa y su función es, por esencia,consultiva. Creo que cada órgano debe desempeñar lasfunciones que responden a su razón de ser.

Más allá de los Consejeros Permanentes (ex Presi-dentes de la Comunidad Autónoma), que además sonvitalicios, los Consejeros electivos son designadospor el Presidente de la Comunidad Autónoma, noestando prevista ninguna participación de la Asam-blea Legislativa en su nombramiento, a diferencia delo que ocurre con otros órganos homólogos, favore-ciendo ello en principio un mayor pluralismo políticode origen. De lege ferenda, ¿no le parece qué seríapositiva una involucración del Parlamento autonómi-co, a través de hearings y designación de al menosparte de los integrantes del CC?

Los miembros del Consejo Consultivo de estaComunidad, son designados por el Consejo deGobierno, no por el Presidente o Presidenta de laComunidad, sin participación, efectivamente, de laAsamblea Legislativa. Podría haberse establecido otrosistema de elección, y de hecho cada Autonomía,tiene un sistema distinto. El pluralismo político en ladesignación de sus miembros, ya ha sido cuidadopor el Consejo de Gobierno, que los ha seleccionadode entre hombres y mujeres de distintas sensibilida-des políticas. Y si se juzga por los resultados, el sis-tema se ha de estimar muy acertado, como lo ponede manifiesto su funcionamiento. Sus informes estánbien fundamentados en lo Jurídico y son neutros enlo político. Tan es así, que habiendo yo pertenecido ala Carrera Judicial durante más de cuarenta años,siendo la imparcialidad la primera y principal cuali-dad del Juez, y teniendo por todo ello mentalidad dejuez imparcial, puedo asegurar que me encuentromuy cómodo en las deliberaciones y en perfecta sin-tonía con lo que el Consejo Consultivo en definitivainforma. En cualquier caso la Asamblea Legislativade la Comunidad de Madrid es soberana para esta-blecer el sistema que considere conveniente.

REI en Par lamentos12

ESTUDIOS

NICOLÁS OREJUELABOTERODecano de la Facultad deDerecho y Ciencias Políticas Universidad de SanBuenaventura, Colombia

El control parlamentario ysus mecanismos en Colombia

E l control político es en principio el control constitucionalejercido por órganos diferentes a los órganos judiciales ordi-narios; esta función es llevada a cabo por el poder legislativo

sobre el Ejecutivo teniendo en cuenta que el Congreso actúa comoórgano político representativo de un Estado democrático, precisan-do el seguimiento y cuestionamiento de las políticas del gobiernode turno. Este ejercicio de control también se ha denominado con-trol parlamentario. Lo anterior, sin desconocer las otras formas decontrol de este tipo, como lo es el que ejerce el Ejecutivo con rela-ción al Legislativo cuando aplica la figura del veto o mediante lasobjeciones presidenciales de acuerdo con las iniciativas legislativasa él presentadas para su sanción. Finalmente, tampoco se puederelegar el control político que ostentan los ciudadanos habilitadospara ejercer el derecho al sufragio sobre los elegidos. En este senti-do es necesario entonces el reconocimiento de la soberanía populary del principio democrático, como principios constitucionales quedefinen la responsabilidad de los gobernantes, presupuesto necesa-rio para la eficacia de toda clase de control.

Sus características se pueden concebir desde un carácter subje-tivo, en el que no existe un precepto establecido que regule la valo-ración que realice el órgano controlante. Es decir, si bien existe unorden normativo que organiza el procedimiento de la aplicación deeste control, también resulta palpable que quien lo ejerce puedeadelantar su debate bajo aspectos subjetivos, luego que éste sesoporta bajo la libre apreciación del órgano controlante. Otra de las

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13ESTUDIOS: COLOMBIA. El control parlamentario y sus mecanismos en Colombia

particularidades se concibe desdeel supuesto de voluntariedad porparte de la institución que limita,pues éste es discrecional paraejercerlo o no. Por ende, el resul-tado que se genere con ocasióndel control no conlleva necesaria-mente a una sanción, salvo que laley prevea una excepción a la afir-mación planteada. Su otro distin-tivo se concentra en el criterio deoportunidad, donde el órgano quecontrola puede hacerlo por inicia-tiva propia sin que medie peticiónespecífica de otro órgano. Y comocaracterística final, vale decir queel control político consagra dife-rentes momentos; es decir, puedeexistir un control previo para revi-sar los actos del órgano examina-do en aras de que corrija sus deci-siones, un control paralelo a lasituación latente o un controlposterior a la actividad del con-trolado, los cuales, conforme loexpone el Dr. Germán Lozano,citando a Valadés: “Buscan poneral órgano político en situación decorrección incluso de manera par-cial; sin que este hecho impliquepor sí mismo la imposición de unasanción”.

Es así como el control parla-mentario tiene su soporte en lospreceptos constitucionales ylegales, el control que se realizamediante este mecanismo esdiferente a los otros controles. Elinstrumento bajo estudio se con-solida a través de aspectoscoyunturales que establecen suverdadera naturaleza. La CorteConstitucional colombiana, parareferirse al control político, mani-festó en la sentencia C-246 de2004 lo siguiente: “En la prácticadicho control consiste en unavaloración crítica, una suerte de

vigilancia o fiscalización que haceel órgano legislativo acerca de laactuación del Gobierno. En estetipo de control, la decisión, acto odecisión del ente controlado másque analizarse frente a unanorma en concreto se enfrenta ala valoración política del Legisla-tivo. Además, en la praxis de estecontrol político el elemento opor-tunidad juega un papel significa-tivo, dado que puede ser ejercidocuando se estime políticamentemás conveniente, con excepciónde aquellos casos en que la LeyFundamental señale el momentoexacto en que debe aplicarse.Igualmente, desde el punto devista de sus efectos el controlpolítico puede acarrear sanciones,aunque esta no es propiamenteuna de sus características esen-ciales, ya que en él lo relevante esla simple actividad de freno olimitación. Otro aspecto relevanteen el control político es su impar-cialidad, pues es indispensableque el órgano legislativo manten-ga la suficiente distancia en rela-ción con el Ejecutivo a fin de queal ejercer vigilancia no invada laórbita funcional del Ejecutivo ytermine ejerciendo sus funciones,o desconociendo los atributos ycompetencias que la Carta le haasignado”.

Podemos afirmar entonces quelas características del control polí-tico llevan consigo tres elemen-tos: subjetividad, voluntariedad yoportunidad.

MECANISMOS DE CONTROLPARLAMENTARIO

La Constitución colombianapresenta las siguientes formas decontrol parlamentario en cabezadel Congreso de la República, las

cuales se discriminan a continua-ción:

Informes: En general, enColombia, el Congreso puede soli-citar informes al Presidente de laRepública, a los ministros, a losdirectores de departamentosadministrativos, al ProcuradorGeneral de la Nación, al Defensordel Pueblo, al Contralor General yal Banco de la República, para querindan balance de sus respectivosasuntos y acerca del desempeñode sus atribuciones y competen-cias. La ley ha fijado períodos paraque estos organismos emitan susinformes dentro de los quince díassiguientes al inicio de cada legis-latura. Esto no impide que loscongresistas, individualmente opor comisiones constitucionales,exijan informes cuando los hechosden lugar a ello (esto se constataen los arts. 135.3 y 136.2 de laConstitución y en los artículos255 y 258, entre otros, de la ley 5de 1992; el Congreso, además,tiene la capacidad para solicitarno solo informes, sino tambiéndocumentos, aunque los congre-sistas no gozan individualmentede esta facultad). Ahora bien, enel caso particular de los estadosde excepción, los informes entre-gados por el Ejecutivo al Congre-so sirven para que el primeroexplique detalladamente por quése ve obligado a declarar el esta-do de excepción (informes de ladeclaratoria) cómo avanzan lasmedidas tomadas para conjurar lacrisis (informes periódicos) o porqué necesita una prórroga delEstado de excepción (informes deprórrogas).

Citación a funcionarios delEstado y particulares: facultadpara citar a ministros, superinten-

14 REI en Par lamentos

dentes, directores de departa-mentos administrativos y funcio-narios de alto nivel para que sepronuncien sobre temas referen-tes a las competencias asignadas.Puede usarse con particulares quetengan información útil para laactividad de control sí éstos tie-nen información que pueda servirpara efectuar el mismo

Comisiones de investigación:pueden surgir como corolario alas citaciones de funcionarios. Enel caso de que el Legislativorequiera mayor claridad o defini-ción frente a un tema relacionadocon el Ejecutivo, se reúne a ungrupo de parlamentarios para queestudien el asunto y entreguen uninforme que permita adoptar lasmedidas necesarias para el caso.Si la investigación así lo determi-na, se puede conformar unacomisión de acusación para quedecida sobre el juzgamiento delos funcionarios del Estadosupuestamente vinculados conirregularidades. Estamos aquíante comisiones tanto de investi-gación como de acusación y tantoaccidentales como permanentes,según lo dispone la Ley 5 de 1992.

Aprobación de tratados inter-nacionales: control político frentea las decisiones que el Ejecutivopretenda tomar en relación contemas del orden internacional.Consiste en que cada nuevo tra-tado suscrito por el Gobiernodeberá ser aprobado por el Con-greso, mediante una ley de requi-sitos y trámites especiales.

Ratificación de nombramien-tos: ausente de nuestro ordena-miento jurídico, es la aprobacióndada por el Congreso referente alnombramiento de un funcionarioen un cargo, cuya postulación

surge del Presidente de la Repú-blica y de ninguna otra autoridad.

Ratificación de decisionespresidenciales: obligación legalque tiene el Ejecutivo, para queen determinados eventos el Con-greso avale sus decisiones.

Aprobación del presupuesto:Históricamente este control esuna de las fuentes primigenias delpoder legislativo, proviene del ori-gen mismo de los parlamentoseuropeos medievales...En Colom-bia lo ejerce el Congreso, según elArtículo 345.2 de la Constitución.Será entonces el Legislativo elencargado de aprobar el presu-

puesto, el Plan Nacional de Desa-rrollo (PND) y los demás temas detipo tributario. Esto lo hace apli-cando los preceptos constitucio-nales de los artículos 346 ysiguientes.

Moción de censura: Permitecastigar jurídica y políticamenteal Ejecutivo cuando incumple consu papel de sujeto jurídico-cons-titucional (este concepto de suje-to jurídico-constitucional es unacategoría que Manuel GarcíaPelayo utilizó para hacer referen-cia a los órganos e institucionesestablecidos por la Constituciónpara el ejercicio de las funcionespúblicas, contrario a los actorespolítico-constitucionales, a losque define como entidades extra-constitucionales a través de lascuales se actualiza la Constitu-ción y que cumplen además elpapel de mediación entre el siste-ma constitucional como meroorden normativo y el sistemaconstitucional como orden jurídi-co-político), a través de la peti-ción explícita de sustitución delcargo. En Colombia opera en con-tra de los ministros y no del Pre-sidente. Cabe anotar que estafigura, a través el Acto Legislativo1 de 2007, se extendió a los cuer-pos colegiados de las entidadesterritoriales.

Control político en estados deexcepción: Podemos decir que esla vigilancia que el Legislativoejerce sobre el Gobierno cuandoéste apela a la figura del Estadode Excepción. Vigilancia tantosobre su declaratoria como sobresu desarrollo, y que incluye opuede incluir otros controles yaenunciados, como la solicitud deinformes, la citación a funciona-rios, la ratificación de decisiones

En general, enColombia, elCongreso puedesolicitar informes alPresidente de laRepública, a losministros, a losdirectores dedepartamentosadministrativos, alProcurador Generalde la Nación, alDefensor delPueblo, al ContralorGeneral y al Bancode la República

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presidenciales, la moción de cen-sura, etc. El control político quedesarrolla el Congreso en los esta-dos de excepción está basado encriterios de voluntad, convenien-cia y oportunidad, y su parámetroes disponible, todo ello a la inver-sa, como en el control jurídico dela Corte Constitucional en losmismos eventos.

Después de tomar como basetodo lo expuesto hasta este puntofrente al tipo de control estudia-do, pretendemos contextualizaresta institución como un instru-mento de control político que serealiza mediante los mecanismosseñalados y cuyo objetivo radicaen la fiscalización de la accióngeneral del gobierno y en la mayo-ría que lo sustenta. Dicha concep-ción nos acerca a que esta figurade control se encuentra bajo latutela de las minorías del Congre-so de la República, en especial dequienes la ejercitan para tratar delimitar y persuadir las actuacionesdel Ejecutivo y de las mayoríasparlamentarias que acompañan,sin ningún tipo de reparo o críti-ca, las decisiones proferidas por elGobierno. Lo anterior resultaimportante, pues lo ideal es queel Congreso, como instituciónindependiente, propenda a ejercersus competencias bajo unas direc-trices de ser un poder “sanciona-dor decisivo”. No obstante, com-prenderlo de esta forma en nues-tros días resulta insuficiente. Poreste motivo debemos atender alconcepto de responsabilidad polí-tica difusa, que consiste en lafacultad de perturbar el apoyocon el que el Gobierno cuenta através del ejercicio ciudadanocuando se ejerce el derecho alvoto. En lo que se debe hacer hin-

capié es en que en la ejecución deun idóneo y eficaz control políticopor parte del Congreso está elpaso precursor a la exigencia deresponsabilidad política cuando elpueblo ponga en marcha su con-trol social.

En definitiva, no resulta sufi-ciente la consagración de instru-mentos del control político cuandola realidad nos presenta unos par-lamentos inactivos que sólo danlugar a permanentes interrogantesrespecto a su función como órga-no de representación y de control.Lo expuesto, aterrizado al casocolombiano, nos invita a anotarque son los ciudadanos los que sedeben encaminar a defender sudemocracia; a procurar el fortale-cimiento de las instituciones, eneste caso de la representaciónpopular, para que dé óptimo cum-plimiento a sus atribuciones y,obviamente, también es su respon-sabilidad social dar una lucha jurí-dico-política por la transparenciae idoneidad de la misma.

Así como el control es concep-to inseparable de la Constitución,es decir, una Constitución quefuncione realmente necesita unsistema de controles para ello, deigual manera, podemos decir queel control parlamentario es indi-soluble de cualquier parlamentoque deba ser considerado comotal.

Esto quiere decir que más alláde crear leyes, la principal y esen-cial función parlamentaria es lade establecer vigilancia y controlsobre el poder ejecutivo. De loanterior se desprende que el legis-lativo puede ejercer, a través detodas las actividades que desarro-lla, control sobre el Gobierno.Existen instrumentos, por supues-

to, de carácter más acentuadospara tal fin. Sin embargo, la reali-dad es que la afinidad ideológicay partidista entre las mayoríasparlamentarias y el Presidentetrae como consecuencia que estecontrol, que podría ser total y efi-ciente, pasa a ser inocuo y casiinexistente.

En una crítica propositiva, esevidente que el control parlamen-tario en Colombia, a la luz de lacarta de 1991, conforme lo deter-mina la historia ha sido casi nuloy por lo tanto ineficiente, lo queha caracterizado su debilidad, ycomo resultado agrupó bajo laconstitución anterior el augedesenfrenado de la figura delEstado de Sitio, con resultadoscatastróficos para la democracia.

El legislativo tiene una obliga-ción de proscribir su impotencia,desidia o ineficiencia histórica yse debe enfocar en plantear uncontrol político efectivo en el quese discuta con rigurosidad las eje-cuciones de las políticas públicasdel ejecutivo. Deberá entonces ellegislativo proscribir las opinionestendientes a considerar que laactuación de la Corte Constitu-cional en estos casos ha sido unade las causas del escaso o nuloprotagonismo del Congreso encuanto a sus actuaciones.

Es un buen momento para queel Congreso disminuya los nivelesde incertidumbre y proporcioneuna estructura estable en la queeste cumpla con su control políti-co y el Tribunal constitucional seatempere a su control jurídicorestableciendo de esta manera lacolaboración armónica entre lasramas del poder y la reivindica-ción del principio de separaciónde poderes.

ESTUDIOS: COLOMBIA. El control parlamentario y sus mecanismos en Colombia 15

REI en Par lamentos

Brasil es una Federación formada por un amplio númerode Estados (un total de veintiséis) y el Distrito Federal.Por ello, la existencia de una cámara de representación

territorial en la que las unidades federadas puedan tener parti-cipación en las decisiones que les afectan, parece, en principio,plenamente justificada. El carácter de representantes de losEstados y del Distrito Federal es conferido a los senadores porel art. 46 de la Constitución. A primera vista, por tanto, al Sena-do Federal cabe el papel de cámara de representación territo-rial y a la Cámara de los Diputados, el de cámara de represen-tación popular (legislativa). Un sistema bicameral en que lasfunciones de las dos cámaras aparentemente están bien defini-das. Con todo, si en los EEUU ya hace mucho tiempo que elSenado no está formado por delegados indicados por cada unode sus Estados miembros, en Brasil esto nunca ha sucedido,puesto que los senadores son elegidos directamente por el pue-blo a través de los partidos políticos. Esto sí, de forma diversa ala de los componentes de la Cámara de los Diputados, que sonelegidos por el sistema proporcional para un mandato de cua-tro años. En las elecciones para el Senado la población de cada

Brasil: Parlamento y estructura territorial

Brasil

PANORÁMICAS

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LÉO BRUST Profesor de Derecho Constitucional

Universidad Luterana de Brasil Abogado.

17BRASILPANORÁMICAS: Parlamento y estructura territorial

unidad federada elige por sufragiouniversal, libre, igual, directo ysecreto, tres representantes, junta-mente con sus respectivos suplen-tes (dos por cada senador), para unmandado de ocho años. Esta repre-sentación es renovada de cuatro encuatro años, alternadamente, poruno y dos tercios. Sin embargo, lapertenencia de los senadores a unpartido político y la forma por laque son elegidos, acaba debilitan-do su acción como representantesterritoriales, que en la práctica seve suplantada por los compromisospor ellos asumidos con sus respec-tivos partidos políticos. Al fin detodo, el Senado acaba siendo prin-cipalmente una segunda casalegislativa, con competencias com-parables a las de la Cámara de losDiputados, pero sin que sus inte-grantes hayan sido escogidos enelecciones proporcionales, lo queevidencia un problema de legitimi-dad (aunque no de constitucionali-dad). Una distorsión que, comoveremos, se refleja directamente enel proceso legislativo, puesto quelos proyectos de ley tienen que seraprobados en las dos casas.

En realidad, son pocas las com-petencias del Senado Federal quetienen alguna afinidad con las fun-ciones de representación territorial,que le serían propias. Esas compe-tencias están básicamente enume-radas en el art. 52 de la Constitu-ción y atañen básicamente a cues-tiones económicas, en las que elSenado actúa como instancia decontrol de la Unión, de los Estados,del Distrito Federal y de los Muni-cipios, a saber: autorizar operacio-nes externas de naturaleza finan-ciera de su interés; fijar, por pro-puesta del Presidente de la Repú-

blica, límites globales para el mon-tante de sus deudas consolidadas;disponer sobre límites globales ycondiciones para sus operacionesde crédito externo e interno, y parael montante de su deuda mobilia-ria. Como queda evidente, aunqueestas competencias de controlestén íntimamente relacionadascon las unidades federadas, distanmucho de lo que se entiende poractividad de representación terri-torial. Y menos aún las demáscompetencias privativas que lecomete la Constitución, como la deprocesar y juzgar al Presidente y alVice-Presidente de la República, losMinistros de Estado y los magistra-dos del Tribunal Supremo Federal(STF), entre otras autoridades, enlos crímenes de responsabilidad (elimpeachment del ex presidenteFernando Collor de Mello, porejemplo, fue decidido en el ámbitodel Senado Federal). Así también lacompetencia de aprobar algunosnombramientos efectuados por elPresidente de la República, comolos del presidente del Banco Cen-tral y del Procurador General de laRepública, y la de suspender la eje-cución total o parcial de la ley quehaya sido declarada inconstitucio-nal por decisión definitiva del STF.El Senado tiene incluso una inéditafunción específica en el control deconstitucionalidad de las leyes. Yhay aún una infinidad de otrascompetencias privativas del Sena-do, que tampoco son de represen-tación territorial y que, por ello, noserán aquí mencionadas.

Además, la Constitución prevécompetencias compartidas por elSenado Federal y por la Cámara delos Diputados en el ámbito delCongreso Nacional, que es la enti-

dad que congrega ambas cámaras(arts. 48 y 49). De entre estas com-petencias se destaca la legislativa,no solo por la evidente importan-cia del desarrollo de las leyes enuna democracia, sino también por-que esta actividad podría viabilizarla actuación de los senadorescomo auténticos legisladoresrepresentantes de sus Estados. Esdecir, ellos estarían autorizados adesarrollar directamente los pro-yectos de leyes que beneficiasen alos gobiernos de sus Estados deorigen. Sin embargo, esto no con-dice totalmente con la realidad,puesto que solo tiene posibilidadde ocurrir si hay coincidencia entreel partido que comanda el Gobier-no del Estado y el de los senadoresque representan a ese Estado. Silos tres son de partidos de la opo-sición, no hay ningún mecanismoconstitucionalmente previsto queles obligue a actuar según lasdirectrices del Gobierno del Esta-do, quedando todo en el imprevisi-ble terreno de las negociacionespolíticas. En ocasiones – y de modovisible en las votaciones – lossenadores sobreponen el interéspartidario a los intereses del Esta-do que en teoría representan. Suactuación suele ser idéntica a la delos diputados, siendo correcto afir-mar que el Senado es en realidaduna segunda cámara integrada pordiputados de hecho, pero elegidosen elecciones que no guardancualquier proporcionalidad conrelación a la población de sus res-pectivos Estados, y, por si fuerapoco, disfrutando de un mandatode ocho años. Un verdadero absur-do, si se observa que Roraima, elEstado menos poblado de Brasil(cerca de medio millón de habitan-

son aceptadas, es decir, aprobadas,el proyecto enmendado es enviadopor la casa iniciadora al Presidentede la República. Si la casa iniciado-ra rechaza las modificacionesintroducidas por la casa revisora,ejerce su derecho de precedencia,enviando el proyecto original (sinmodificaciones) para la sanción oel veto presidencial. Dicho eso, laposibilidad de que el Senado, comocasa iniciadora, ejerza su derechode precedencia, rechazando lasmodificaciones introducidas por laCámara de los Diputados, es másque real. En otras palabras, es per-fectamente posible que la cámarade los supuestos “representantesde las unidades federadas” rechacelas enmiendas propuestas por lacámara de los representantes delpueblo y conserve intacto su pro-yecto original.

Por otro lado, el excesivo prota-gonismo legislativo del Poder Eje-cutivo a través de la edición demedidas provisionales ha perjudi-cado el regular funcionamiento delas dos cámaras, pero especialmen-te del Senado Federal. De hecho,en casos (que deberían ser) excep-cionales – urgencia y relevancia –y desde que el objeto sea determi-nado y no reservado a la ley, el Pre-sidente de la República está auto-rizado a emitir medidas provisio-nales con fuerza de ley, con validezde sesenta días, prorrogables pro-visionalmente cuando pierden lavalidez. Pasados cuarenta y cincodías de su publicación, la medidaprovisional entra en régimen deurgencia, imposibilitando todas lasdemás deliberaciones legislativasde la cámara en que esté tramitan-do. Como la producción de medi-das provisionales está desorbitada,

la prevalencia del Presidente de laRepública como maestro de las dis-cusiones está perjudicando en granmedida el desarrollo de leyes en elCongreso Nacional. Y el hecho deque las medidas provisionales ten-gan que ser aprobadas primero enla Cámara de los Diputados, haprovocado el vaciamiento físico ypolítico del Senado, a tal punto quea principios de mayo solo once delos ochenta y un senadores habíanparticipado de todas las sesionesdeliberativas de 2011.

En suma, el Senado Federal bra-sileño no es efectivamente unacámara representativa de los esta-dos federados, siendo sus integran-tes más bien representantes de los

tes), tiene el mismo número desenadores que São Paulo, el máspoblado (más de cuarenta millonesde habitantes). En la Cámara de losDiputados el respecto a la propor-cionalidad – aunque con límites -contempla São Paulo con setentadiputados frente a los ocho deRoraima. Una distorsión que causaun grave desequilibrio entre las doscámaras y que afecta a los funda-mentos mismos de la democracia.

Si se toma en consideraciónque los proyectos de ley tienen queser, obligatoriamente, discutidos, yvotados en las dos cámaras, esposible concluir que el “distorsio-nado” Senado – travestido encámara legislativa - puede even-tualmente rechazar un proyecto deley aprobado por los representan-tes del pueblo en la Cámara de losDiputados. En el proceso legislati-vo las prerrogativas de ambascasas son idénticas, partiendo delhecho de que es indiferente lacámara en la que se presenta elproyecto de ley. Las únicas excep-ciones son los proyectos de inicia-tiva del Presidente de la República,del STF y de los tribunales superio-res (art. 64 caput), además de losde iniciativa popular, que debenobligatoriamente iniciar en laCámara de los Diputados. Lacámara que apruebe en la íntegrael proyecto de ley ya aprobado enla cámara que inició el proceso, loremitirá al Presidente de la Repú-blica, para que este lo sancione oejerza su derecho de veto. Sinembargo, si la casa revisora aprue-ba el proyecto con enmiendas,estas deberán ser apreciadas por lacámara iniciadora, que las aproba-rá o rechazará de forma definitiva.Si las modificaciones introducidas

REI en ParlamentosBRASIL18

La existencia deuna cámara derepresentaciónterritorial en la quelas unidadesfederadas puedantener participaciónen las decisionesque les afectan,parece, en principio,plenamentejustificada

”

19BRASILPANORÁMICAS: Parlamento y estructura territorial

intereses de sus partidos políticos.Es en realidad una cámara legisla-tiva, que, a la par del desarrollo deleyes, tiene una infinidad de otrasfunciones que nada tienen que vercon la función de representaciónterritorial. Presenta además gravesdistorsiones en su composición -con consecuencias directas en elproceso legislativo de formación delas leyes -, puesto que está inte-grada de manera uniforme por tresrepresentantes de cada unidadfederada, elegidos directamentepor el pueblo de la respectiva uni-dad, sin guardar, por tanto, cual-quier proporcionalidad con relaciónal tamaño de la población, lo quesolo estaría justificado si los sena-dores fueran efectivamente repre-sentantes territoriales. Sin embar-go, al fin y al cabo tampoco consi-gue ser una cámara legislativa enla plenitud del ejercicio de suscompetencias, por el excesivo pro-tagonismo legislativo ejercido porel Poder Ejecutivo a través de laedición de medidas provisionales.Todos esos problemas han llevadoparte de la doctrina a cuestionar lapropia existencia y necesidad de unSenado en la Federación brasileña.De hecho, como no cumple su fina-lidad básica de cámara de repre-sentación territorial, probablemen-te el único argumento favorable asu manutención sería el de que laexistencia de dos cámaras legisla-tivas contribuye para una discusiónmás amplia de las materias envotación y, en consecuencia –almenos en teoría- para la produc-ción de mejores leyes (aunque acosta de más tiempo para su apro-bación). Pero esto parece muy pocopara justificar el mantenimiento deuna cámara con ochenta y un

senadores, más de dos mil funcio-narios de carrera y más de tres milempleados que les prestan servi-cios a través de treinta y cuatroempresas contratadas, cuyos con-tratos cuestan anualmente al Teso-ro Nacional ciento cincuenta ycinco millones de reales (sesenta ycuatro millones de euros).

REI en Par lamentos

T odo Estado territorialmente compuesto instituye unaCámara, así llamada “alta”, para canalizar los intereses delos territorios. De ahí que también la Constitución espa-

ñola establezca en su artículo 69.1: "El Senado es la Cámara derepresentación territorial”. Ahora bien, esa lapidaria frase apenassi ha encontrado eco en la práctica constitucional y parlamenta-ria de España. Las razones hay que buscarlas en las singularida-des del modelo autonómico español.

LOS PRINCIPIOS DEL ESTADO AUTONÓMICO ESPAÑOLEl artículo 2 de la Constitución (CE), al establecer que ésta

“se fundamenta en la unidad de la Nación española”, pero a lavez reconocer y garantizar “el derecho a la autonomía de lasnacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entretodas ellas”, consagra los principios nucleares de este modeloterritorial, “versión española” de la clásica dicotomía del federa-lismo, encarnada en el aforismo “unidad en la diversidad”.

El principio de autonomía se desarrolla, entre otros, en elartículo 137 CE, cuando dispone que “el Estado se organiza terri-torialmente en municipios, en provincias y en las ComunidadesAutónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozaránde autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Unaautonomía que no es soberanía. Así lo resaltaba expresamente,en una de sus primeras sentencias, el Tribunal Constitucional,insistiendo en que dicha noción no hace referencia a un poderilimitado, y en que en ningún caso el principio de autonomíapodía oponerse al de unidad. En muy semejante línea diría pocodespués el Alto Tribunal que “sólo el Estado es titular de la sobe-ranía”. Pero una autonomía que presenta naturaleza política (queno meramente administrativa), tanto en el plano comunitario-

España: Parlamento y estructura territorial

España

PANORÁMICAS

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PABLO GARCÍA MEXÍA Letrado de las Cortes Generales

Visiting Profesor of LawThe College of William & Mary

21ESPAÑAPANORÁMICAS: Parlamento y estructura territorial

ras de las Cortes Generales, esencial-mente la legislativa, la de control yla presupuestaria (art. 66.1 CE).

No ha sucedido en cambio lomismo respecto de la función derepresentación territorial, tanto res-pecto de la representación de lasCC.AA., como de las EE.LL. (siendoya solo a aquellas a las que en ade-lante se ciñe este análisis).

A) Primero, por su composición,pues de entre los 264 senadoresdurante la Legislatura concluida en2011, solo 56 fueron designadoscon arreglo a criterios de represen-tación estrictamente territorial. Setrata de los denominados senado-res designados por las CC.AA., aquienes se refiere el artículo 69.5CE. Y aun respecto de estos “sena-dores autonómicos”, sólo muy rela-tivamente se puede sostener queejercen una “representación terri-torial”, en la medida en que, exac-tamente como todos los demás (ydel mismo modo que los miembrosdel Congreso de los Diputados), dis-frutan del mandato representativoque consagra el artículo 67.2 CE.

B) Segundo, en lo que a su orga-nización concierne, los rasgos repre-sentativo-territoriales del Senadoesencialmente consisten en la exis-tencia, desde 1994 (merced a unareforma reglamentaria entoncesefectuada), de la denominada Comi-sión General de las CC.AA., a modode “Senado dentro del Senado”. Trasalgo más de quince años desde sucreación, debe sin embargo recono-cerse que esta Comisión no ha con-seguido erigirse ni en el instrumen-to de integración de las CC.AA. en laadopción de decisiones del Estado,ni en el instrumento de cooperaciónde las CC.AA. con el Estado y deéstas entre sí, que quizá su propia

autonómico, como local. Una auto-nomía, en suma, que hace de lasCC.AA. y de las EE.LL., “Estado”,exactamente en la misma medidaque su aparato central de poder.

En lo que al principio de unidadrespecta, destacaremos su plasmaciónen tres dimensiones más concretasdel Estado autonómico español: unade ellas, la cláusula de igualdad, quela jurisprudencia constitucional dis-tingue claramente de cualquier “uni-formidad”, y que a su vez cabe predi-car, tanto de los ciudadanos indivi-dualmente considerados, como de losterritorios que configuran España(arts. 149.1.1 CE, 139.1 CE y 138.2CE). Otra, la necesaria posición desuperioridad institucional del Estadorespecto de las instituciones y autori-dades de las CC.AA. (por supuestotambién de las EE.LL.). En tercer lugar,la fundamental noción de “legislaciónbásica”, inserta en el artículo 149 dela Constitución, al reservar al Estadola competencia para producirla,debiendo las CC.AA. respetar en todocaso su contenido.

Por último, el principio de soli-daridad conecta con el de lealtad,de sólida tradición jurídico-compa-rada, muy especialmente en el fede-ralismo germano, en su acepción de“lealtad federal” (Bundestreue).

Finalmente, la autonomía que elartículo 2 CE reconoce y garantizacorresponde a “las nacionalidades yregiones”. Esta doble expresión con-tiene en germen el que quizá cons-tituya rasgo capital del modeloespañol, su asimetría. Es indiscuti-ble que las CC.AA. nacen en Españacomo resultado de las pulsiones ental sentido ejercidas desde determi-nados territorios españoles, muyespecialmente Cataluña, el PaísVasco, y en menor medida Galicia.

Son con toda probabilidad estas tresComunidades las que el constitu-yente de 1978 tenía en mente a lahora de mencionar el vocablo“nacionalidades” junto al de “regio-nes”, éste último quizá más adecua-do para las demás Comunidadesque pudieran constituirse.

De la asimetría del modelo terri-torial español se desprende por cier-to otra idea de primera importanciapara el diseño y evolución prácticadel Senado: su carácter dispositivo.El derecho a la autonomía es justa-mente eso, un derecho que se con-fiere a las nacionalidades y regiones,no una obligación impuesta sobreellas. Así viene a reconocerlo el cita-do artículo 137 CE, cuando se refie-re a “las Comunidades Autónomasque se constituyan”: en otras pala-bras, en 1978 no se conocía cuántasCC.AA. terminarían constituyéndose,ni cuáles serían exactamente. Estedato otorgaba pues desde su mismoinicio una naturaleza esencialmenteabierta, indefinida, en cierta medidadifusa al autonomismo español, queno podía dejar de influir en el diseñoconstitucional del Senado: ¿cómoperfilar con nitidez desde la Consti-tución una Cámara de representa-ción territorial, cuando la propiaConstitución dejaba del todo abiertosu diseño de los mismos territorios alos que, más allá de los EE.LL, confe-ría autonomía; cuando el mapaterritorial apenas si permitía avizo-rar en 1978 la creación de dos o tresCC.AA.?

EL SENADO ANTE SU LABOR DEREPRESENTACIÓN TERRITORIAL

En cualquier caso, el Senado havenido sacando adelante, con todanormalidad, sus funciones constitu-cionales como una de las dos Cáma-

aún, hasta los veinte días naturales,respecto de los proyectos declara-dos urgentes por el Gobierno o porel Congreso de los Diputados, (art.90.3 CE), sin perjuicio de “la potes-tad de la última palabra” que elmismo artículo 90.2 CE concede entodo caso al Congreso, al permitirlesuperar por mayoría simple lasenmiendas del Senado, o por mayo-ría absoluta los vetos (que tambiénpueden superarse por mayoría sim-ple transcurridos dos meses desdesu interposición).

A propósito del juego combinadoresponsabilidad política-control polí-tico, el Senado queda del todo mar-ginado de la exigencia de responsa-bilidad política al Gobierno (art. 108CE), pudiendo en cambio ser disueltopor el Presidente del Gobierno (art.115) a la par que el Congreso de losDiputados, circunstancia por ciertoque, no estando impuesta por el artí-culo 115 CE, ha venido por el contra-rio siendo –sin excepción alguna- lanorma desde el primer Gobiernoconstitucional. Es cierto en cambioque el Senado puede controlar y dehecho controla al Gobierno, si bien,por así decirlo, con un “perfil másbajo” que el Congreso de los Diputa-dos, aunque sólo sea porque casitodas las principales figuras de lamayoría y de la oposición ostentan lacondición de diputados, no la desenadores: de hecho, sólo a partir dediciembre de 2004, el Presidente delGobierno comparece –dos veces almes- ante el Pleno del Senado, parasometerse al question time, que vienepor el contrario celebrándose deforma tradicional en el Congreso conperiodicidad semanal.

D) En síntesis, el bicameralismoespañol resulta “extremadamenteasimétrico", pues en casi todos los

sentidos es patente la supeditacióndel Senado al Congreso de los Dipu-tados en el ejercicio de sus funcio-nes. En tanto que su composición estambién semejante a la del Congre-so, al obedecer a una elección popu-lar directa sobre casi idéntica basedistrital, salvo a propósito de pocomás de un quinto de sus miembros.Una y otra razón explican pues queel bicameralismo español esté lejosde resultar “eficaz”.

¿PUEDE REFORMARSE ELSENADO?

Una de las consecuencias delinsuficiente desempeño del Senadoen su labor de representación terri-torial ha venido siendo su tan coe-tánea como permanente, y prácti-camente general, reivindicación enpro de su reforma. Más allá de con-tribuciones anteriores por parte deexpertos, los primeros intentos polí-ticos se remontan a 1987, cuandola propia Cámara adoptó las prime-ras iniciativas orientadas a tal fin.Ya en 1994, como quedó dicho, fra-guaba la más importante reformahasta ahora emprendida: se tratabade una modificación del Reglamen-to de la Cámara, que entre otrasmedidas “territoriales”, implicaba lacreación de la Comisión General delas CC.AA. En 1996 se creaba unaPonencia de estudio sobre la refor-ma del Senado: sus trabajos eviden-ciaron la doble vía posible para lareforma, la más modesta de unasimple (y ya ulterior) reforma regla-mentaria; y la más ambiciosa (peroa la vez mucho más compleja) de larevisión constitucional. Ante el fra-caso de la anterior, en 2000 se cre-aba una nueva Ponencia de estudio,cuyos trabajos, no obstante, nopudieron fructificar. En gran medida

creación pretendía. En cuanto a loprimero, porque las CC.AA. de mayorpeso político, en especial las degobierno nacionalista, continúanbasando su participación en laadopción de decisiones estatales enla negociación bilateral, mientrasque las demás lo hacen primordial-mente a través de uno de los dosgrandes partidos nacionales. Encuanto a lo segundo, porque elgrueso de la actividad de la Comi-sión radica en comparecencias decontrol a los miembros del Gobier-no, en las que los representantes delas CC.AA. que muy desigualmenteasisten se limitan a intervenirdurante quince o veinte minutos enun debate cerrado, que a lo sumopermite una réplica, y que comomucho posibilita que unos y otrossalgan de él con una idea generalde las posiciones de la otra parte;dichas posiciones, por otro lado, sonconocidas previamente gracias a losforos de cooperación interguberna-mental existentes (fundamental-mente, la correspondiente Confe-rencia Sectorial, que opera a escalagubernamental o ejecutiva).

C) Tercero, en lo que a sus fun-ciones legislativa y de control serefiere. En lo que toca a la legisla-ción, y salvo en un caso muy con-creto (la ley por la que se regula elllamado Fondo de CompensaciónInterterritorial, art. 158 CE), el Con-greso de los Diputados tiene siem-pre prioridad de tramitación frenteal Senado; en tanto que el artículo90.2 CE constriñe muy severamen-te la potestad legislativa de laCámara Alta, fundamentalmente alforzarla a tramitar los textos legis-lativos procedentes del Gobierno odel Congreso en tan sólo dos meses,plazo que se reduce mucho más

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23ESPAÑAPANORÁMICAS: Parlamento y estructura territorial

tadas, junto con una conscientevoluntad de ajustar el grueso de sucontenido, más allá de toda duda, alas exigencias de la Constitución.

Sucede en cambio que tras elEstatuto catalán, el paisaje autonó-mico ha quedado sustancialmentetrastocado. Ya para que algunas delas innovaciones que ese textoimplicaba pudieran tener cabida enel sistema, una muy diversa y pluralserie de voces, tanto académicascomo políticas, vino reclamandocomo necesidad una previa refor-ma constitucional. Obviamente talnecesidad, vista la evolución reciénexpuesta, se ha hecho aún muchomayor hoy en día. Pasados más detreinta años desde 1978, una nuevaregulación constitucional deberáestablecer con mayor claridad quécontenidos son posibles para unestatuto autonómico, y no al revés.Al tiempo, y a mi juicio, deberá res-catar con contundencia el espíritudel artículo 2 de la Constitución,cuya dicotomía "nacionalidad-región" ha quedado del todo difu-minada por la generalización delderecho a la autonomía, con cotasprácticamente iguales de profundi-dad para unos y otros: la medidaque esto debiera aparejar no podríaser otra que la de racionalizar y porende reducir, gran parte del entra-mado institucional autonómico.

Sería triste que la brutal, y aúnen 2011, imprevisible crisis econó-mica que España viene padeciendo,fuera la que precipitase decisionesque deben adoptarse con mirasmucho más amplias que la simplelógica de los números. Y si todo ellofuera así, ¿por qué no pensar enque esa reforma de la Constituciónincluyera por fin un Senado verda-deramente territorial?

tampoco los de otra Ponencia cuyacreación se aprobaba en 2005 paradebatir una reforma constitucionalde la Cámara, cuyo único y discuti-ble fruto ha sido el de hacer posibleel uso de las lenguas oficiales de lasCC.AA. en todas las sesiones plena-rias del Senado, y no solo en las dela Comisión General, finalmenteacordado en la Legislatura conclui-da en 2011.

No creo que esta ya larga historiade esfuerzos baldíos deba sorprender.Al fin y al cabo, decíamos más atrásque es justamente la naturaleza asi-métrica del Estado autonómico, de laque derivan su carácter dispositivo yabierto, la que a su vez explica eldiseño inevitablemente difuso e ina-cabado del Senado español. En unapalabra, es de todos estos rasgos delmodelo autonómico español de losque deriva un Senado insuficiente-mente eficaz en su tarea de repre-sentación territorial.

Y si, a raíz de ello, volvemos lamirada sobre el estado actual delsistema autonómico español, muyprobablemente topemos con unpanorama inédito de desorienta-ción. En los últimos años se hansucedido intentos abiertamenteinconstitucionales de reforma esta-tuaria (como fue el así declaradopor el Tribunal Constitucional derevisión del Estatuto vasco), algunareforma que pretendió erigirse enmodelo para las "autonomías-región" (es decir, no "nacionalidad",como fue la del Estatuto valencianode 2005), y sobre todo, la reformadel Estatuto catalán de 2006.

Esta última ha venido a suponertoda una revolución en el sistema,hasta el punto de que para sus princi-pales detractores, ha implicado unareforma encubierta, incluso un fraude,

de la Constitución; para sus defenso-res, en cambio, los vectores de trans-formación que el Estatut incluye estánlegitimados por el cauce de la muta-ción constitucional. Lo cierto es que elTribunal Constitucional ha tenido oca-sión de pronunciarse al respecto, sien-do poco discutible que su sentencia,dada a conocer en 2010, desmontabaalgunos de los pilares sobre los que lareforma se sustentaba, desde el usodel término "nación", hasta la obliga-toriedad del uso del catalán, desde lanecesidad de efectuar un mínimo deinversiones del Estado en Cataluña,hasta el carácter "supremo" del Tribu-nal Superior de Justicia catalán; y ello,bien a través de la declaración deinconstitucionalidad directa, bien dela salvaguarda de constitucionalidad,pero exclusivamente sujeta a la inter-pretación que el Tribunal daba en susentencia a la correspondiente dispo-sición: una interpretación que justa-mente era obligada, a la luz de la pre-sumiblemente muy diferente finalidadperseguida por los redactores delEstatut con el precepto de que se tra-tase.

El texto catalán no fue con todoel último de esta serie de reformas.De hecho, su misma existencia nopodía dejar de generar (se trata deCataluña, comunidad incuestiona-blemente líder en el contexto auto-nómico español) toda una estela deposteriores intentos, fallidos unos(como el canario o castellano-man-chego), culminados otros (cual fue elcaso de las reformas andaluza, bale-ar, aragonesa, castellano y leonesa yextremeña). Eso sí, si algo tienen encomún todos estos textos es su doblecondición de epígonos del estatutocatalán en cuanto que textos pre-tendidamente profundizadores de lascompetencias hasta entonces osten-

REI en Par lamentos

E n México, el Poder Legislativo federal se deposita en unCongreso General (también llamado Congreso de la Unión)y se divide en dos cámaras: la de diputados y la de sena-

dores. Desde un punto de vista tradicional, se ha estimado quela primera está integrada por legisladores que representan atoda la nación mexicana, mientras que la segunda por legislado-res que representan a las entidades federativas (aunque, comose aclarará a continuación, no de modo exclusivo). De ahí que,de ambas cámaras, el Senado de la República se haya considera-do como la representativa del modelo federal.

Sin embargo, la historia constitucional del país muestra queno siempre existió un paralelismo entre federalismo y bicamera-lismo. La Constitución federal de 1857 no contempló la institu-ción del Senado. Fue la reforma de 1874 a esa Constitución laque introdujo dicha cámara, constituyéndose así un modelo par-lamentario que se mantuvo con la aprobación de la Constituciónfederal de 1917, actualmente en vigor (si bien con más de 500reformas a su articulado).

Por otra parte, la Constitución federal prevé que México seinstituye como una República representativa y democrática,compuesta por Estados “libres y soberanos” en lo concerniente a

México: Parlamento y estructura territorial

México

PANORÁMICAS

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ALFONSO HERRERA GARCÍASecretario de Estudio

y Cuenta (Letrado) Suprema Corte de Justicia de México

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mera minoría de la votación, inte-grándose así otros 32 senadores; yc) Finalmente, los 32 senadores res-tantes son elegidos siguiendo elprincipio de representación propor-cional, mediante un sistema de lis-tas votadas en una sola circunscrip-ción plurinominal nacional.

A efecto de elegir a los 32 sena-dores a que se refiere el inciso b),los partidos políticos deben regis-trar una lista con dos fórmulas decandidatos. La senaduría de prime-ra minoría se asigna a la fórmulade candidatos que encabeza la listadel partido político que, por símismo, ocupe el segundo lugar ennúmero de votos, en la entidadfederativa respectiva. Este métodoresponde al propósito de fomentarcierto pluralismo partidista al inte-rior de la Cámara, si bien sólo cla-ramente en beneficio de unasegunda fuerza política.

Como se ve, pueden estimarsecomo métodos que tienen porfinalidad la representatividad delas entidades federativas, los seña-lados en los incisos a) y b), queintroducen la fórmula igualitariaen el número de senadores porentidad, con independencia delnúmero de habitantes que tengacada una de ellas (los señalados64 senadores por el principio demayoría relativa, y 32 senadorespor el principio de primera mino-ría). En este sentido, se trata de unmodelo que, desde su origen, seinspira en el modelo constitucio-nal estadounidense.

Los 32 legisladores restantes (aque se refiere el inciso c), como sedijo, se eligen según el principiode representación proporcional,mediante un sistema de listascerradas y bloqueadas, votadas en

su régimen interior, pero unidos enuna Federación (art. 40).

Esta idea básica del régimenfederal precisa un par de aclaracio-nes. La primera es que los atributosde “libertad” y “soberanía” que laConstitución reconoce a los Esta-dos, se encuentran claramentematizados por su propio texto. Deese modo, dichos atributos debenentenderse, más bien, como condi-ciones de autonomía competencialde los Estados bajo parámetros deno contradicción con un “núcleo”de competencias reconocidos comopropios de la Federación o de losmunicipios.

Los lineamientos que la Consti-tución federal establece al poderpúblico de los Estados son negati-vos o positivos. Los negativos sedeben a la institucionalizaciónexpresa de competencias federaleso municipales, así como de limita-ciones o prohibiciones que, por dis-tintos motivos, se imponen al ejer-cicio del poder público de los Esta-dos. Por otra parte, los lineamientospositivos responden a la previsiónexpresa de atribuciones conferidasa las entidades federativas (funda-mentalmente en el art. 116).

De esta manera, las Constitu-ciones de los Estados no puedencontravenir lo establecido por lafederal, y el poder público de cadaEstado debe dividirse para su ejer-cicio en Legislativo, Ejecutivo yJudicial, análogamente a comoocurre en el ámbito federal (prelu-dio del art. 116). Además, los orde-namientos constitucionales de losEstados deben tomar en conside-ración que las atribuciones noconferidas por la ConstituciónGeneral de la República a lospoderes federales, se entienden

reservadas a los poderes de lospropios Estados (art. 124).

Los Estados tampoco puedenadjudicarse las atribuciones queexpresamente se encuentran confe-ridas a los municipios (que la Cons-titución define, básicamente, en suart. 115). De esta manera, el ámbitocompetencial de la Federación serige por atribuciones expresas, y elde los Estados se compone, en prin-cipio, por las atribuciones no explí-citamente conferidas a la Federa-ción o a los municipios.

Sentado lo anterior, volvamos ala explicación del cómo, con inde-pendencia del arreglo institucionalque suponen las mencionadas basesdel régimen federal, las 31 entida-des federadas, junto al Distritofederal, juegan un papel represen-tativo en la Cámara federal desenadores.

La composición de las cámarasdel Congreso de la Unión siguemétodos electorales más o menoscomplejos. En el caso del Senado, larepresentatividad de los Estadosconstituye un propósito que serefleja en la definición de la meto-dología electiva de los legisladoresque conforman dicha cámara.

El Senado se integra por 128legisladores, quienes duran en sucargo 6 años, al término de los cua-les debe renovarse toda la cámara.Su integración obedece a tresmétodos de elección distintos: a) Encada Estado y en el Distrito federal(entidad en donde tienen su asientolos poderes de la Federación), dossenadores son elegidos por el prin-cipio de mayoría relativa, con locual se obtienen la mitad de sena-dores: 64; b) En segundo término,en cada Estado y en el Distrito fede-ral, un senador es asignado a la pri-

Por destacar solamente las quede manera palmaria reflejan dichoperfil competencial, dentro de lasfacultades exclusivas del Senado seencuentra la del eventual nombra-miento de un gobernador provisio-nal, previa declaración de desapari-ción de todos los poderes constitu-cionales de un Estado (art. 76-V).Corresponde también al Senado eleventual nombramiento y remocióndel jefe de gobierno del Distritofederal, remoción que sólo puedeverificarse por causas graves queafecten las relaciones de los pode-res de la Unión o el orden públicoen el propio Distrito federal (arts.76-IX y 122-B-II).

Asimismo, el Senado es compe-tente de modo exclusivo para resol-ver las denominadas “cuestionespolíticas” que surjan entre los pode-

res de un Estado cuando alguno deellos ocurra con ese fin a la cámara,o cuando con motivo de dichascuestiones se haya interrumpido elorden constitucional, mediando un“conflicto de armas” (como dice elart. 76-VI).

Hay que advertir que no resultaclaro el ámbito de decisión quecorresponde a la cámara en estecaso, con respecto a la competen-cia de la Suprema Corte en materiade controversias constitucionalespor conflictos de competencia yatribuciones entre las entidadesfederativas (art. 105-I). Al respecto,en la Suprema Corte se encuentrapendiente de resolución la acciónde inconstitucionalidad 165/2007en la que deberá definirse esteaspecto al analizar la impugnaciónde varios preceptos de la Ley Regla-mentaria de la Fracción VI del Artí-culo 76 de la Constitución federal,lo que previsiblemente tendrá lugaren el transcurso del primer semes-tre de 2012.

Al Senado también le competeautorizar los convenios amistososrelativos al arreglo de límites cele-brados por las entidades federati-vas (art. 76-X); además de resolverde manera definitiva los conflictossobre límites territoriales de lasentidades que así se lo soliciten.Resulta destacado que esta com-petencia es consecuencia de lareforma constitucional de diciem-bre de 2005, que estableció expre-samente que estas cuestiones nopueden ser materia de estudio enuna controversia constitucionalante la Suprema Corte (primerpárrafo del art. 105-I), la cual, enestos litigios, únicamente es com-petente para resolver los diferen-dos suscitados con motivo de la

una sola circunscripción plurino-minal nacional. Este método fueintroducido por la reforma consti-tucional de 1996 al artículo 56 dela Constitución. Éste posibilita losllamados “senadores plurinomina-les” y significó una novedad parala tradición que permitía unaequilibrada representación parita-ria de las entidades federativas enel Senado de la República.

No obstante, con todo y losmatices apuntados, bien puedeadmitirse que el Senado resulta serla cámara de representación terri-torial del Estado federal mexicano,lo que se manifiesta también conalgunas de las competencias que laConstitución le atribuye expresa-mente, las cuales denotan ciertaincidencia en la vida interna de lasentidades federativas.

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Senado de México. Fotografía extraída el 21/12/11 de http://comunicacion.senado.gob.mx/

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ta que, en parte, ostenta el Sena-do, juega un papel más o menosrelevante en la integración de losmás importantes poderes y órga-nos constitucionales de la Repú-blica.

ejecución del referido decretosenatorial (arts. 46 y 76-XI).

Otra de las competenciasexclusivas que refleja la incidenciadel Senado en aspectos regulato-rios de la vida interna de los Esta-dos, es su potestad para erigirseen jurado de sentencia en juiciospolíticos motivados por faltas uomisiones que cometan diversosservidores públicos, entre quienesse encuentran los propios senado-res; así como los diputados de laasamblea legislativa, el jefe degobierno, el procurador general dejusticia, los magistrados, jueces yconsejeros de la judicatura, todosdel Distrito federal.

También compete al Senado eri-girse en jurado de sentencia, sólocon carácter declarativo, en juiciospolíticos contra gobernadores, dipu-tados, magistrados de tribunalessuperiores de justicia, y miembrosde consejos de la judicatura, todosde los Estados, siempre que versensobre violaciones graves a la Cons-titución y leyes del orden federal(art. 110).

Finalmente, por su relevanciapara la definición del derechovigente en todo el país, debe desta-carse la atribución también exclusi-va del Senado para aprobar los tra-tados internacionales y convencio-nes diplomáticas que celebre el Eje-cutivo federal, así como la de sudecisión para terminar, denunciar,suspender, modificar, enmendar,retirar reservas y formular declara-ciones interpretativas sobre dichosinstrumentos jurídicos.

También resulta destacado quela cámara alta sea la responsablede aprobar los nombramientos queel Ejecutivo haga (entre otros altosservidores públicos del Estado) de

los Ministros de la Suprema Cortede Justicia de la Nación, dos miem-bros del Consejo de la JudicaturaFederal, el Procurador (Fiscal) Gene-ral de la República, el Presidente dela Comisión Nacional de los Dere-chos Humanos, cargos directivos delBanco central, y jefes superiores delEjército, Armada y Fuerza Aérea. Enesa línea, el Senado es competentepara aprobar las propuestas de can-didatos que la Suprema Corte for-mule para ocupar los cargos demagistrados del Tribunal Electoraldel Poder Judicial Federal.

Si bien estas últimas compe-tencias no se deben directamenteal carácter de cámara territorial,su trascendencia sí responde a unalógica inversa, esto es, que, almenos teóricamente, la represen-tación territorial de tipo federalis-

DAVID DELGADO RAMOS

Asesor parlamentarioCongreso de los Diputados.España

E l pasado 8 de septiembre, como consecuencia de un compromisopolítico entre todos los Grupos parlamentarios del Congreso y Sena-do, fueron publicadas, a través de las páginas web de ambas Cáma-

ras, las declaraciones de bienes de los parlamentarios españoles.La posibilidad de acceder a dichas declaraciones y conocer detallada-

mente el patrimonio de nuestros representantes ocasionó un alud de visitas–más de 130.000- que colapsó durante toda la mañana las páginas web delCongreso y del Senado.

La articulación legal de esta iniciativa se produjo mediante una modifi-cación, -la tercera en menos de un año-, de la Ley Orgánica 5/1985, de 19de junio, del Régimen Electoral General, operada mediante la Ley Orgánica7/2011, de 15 de julio, que modificaba el artículo 160.2 de la LOREG. Estamodificación fue acordada por las Mesas del Congreso y el Senado el 19 dejulio.

En dicho artículo se establecía que “el contenido del Registro de Intere-ses tendrá carácter público. Las Mesas de las Cámaras, conforme a lo dis-puesto en el párrafo primero de este apartado, acordarán el procedimientopara asegurar la publicidad”.

El Registro, público pues, difundiría además “las rentas percibidas por losparlamentarios durante su mandato, así como las variaciones experimenta-das en su patrimonio personal”.

La causa “política” de tal reforma, que fácilmente pudiera haberse inclui-do en cualquiera de las otras dos reformas de la LOREG operadas con ante-rioridad sin necesidad de realizar otra ad hoc, pretendía, y así lo reconocíala propia exposición de motivos de la Ley Orgánica, “contribuir a liberar alos Diputados y Senadores de injustificables valoraciones negativas que

La publicación de los bienesde los parlamentarios: ¿una apuesta por la gobernanza?

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muchas veces se predican del colectivo de lospolíticos teniendo como única base los juiciosprevios. Prejuicios que sólo pueden arraigar enuna opinión pública no suficientemente infor-mada”.

Ciertamente, este objetivo debe ser califi-cado de loable, toda vez que la clase política,para la opinión pública, -sea esta informada odesinformada-, conforma un mundo nada diá-fano, sumido en la oscuridad. Por ello, una ini-ciativa tendente a favorecer la transparenciade nuestros representantes políticos en teoríadebiera contribuir a diluir y alejar esa imagenlóbrega de la clase política española. Una clasepolítica que, en parte por su propia naturale-za, en parte por los muchos casos de corrup-ción en los que se ha visto inmersa en los últi-mos tiempos, ha perdido credibilidad entre laciudadanía.

Lamentablemente, una iniciativa tan meri-toria ha producido el efecto contrario al desea-do porque, tras la publicación del patrimonio delos diputados y senadores, los medios de comu-nicación analizaron, desde una óptica que nopuede sino ser calificada de “morbosa”, unaapuesta por la transparencia de los grupos par-lamentarios y los partidos políticos.

Si la publicación de los patrimonios queríaser un sano ejercicio democrático para deste-rrar la visión corrupta de los políticos, la visiónde planes de pensiones, macro hipotecas ysueldos extraparlamentarios ha amplificado elvórtice del descrédito de la clase política espa-ñola. Se ha amplificado el eco ciudadano quesostiene que los políticos viven totalmentealejados de la realidad del ciudadano corrien-te, aquél que más está sufriendo la crisis y alque, con sucesivas medidas de ajuste presu-puestario, están ahogando en una profundacrisis económica unos diputados y senadoresque no se ven afectados, a la luz de sus patri-monios, por la crisis.

El problema radica en la propia idiosincrasiaespañola, en nuestro gen, muy dado a la envi-dia y a la comparación ociosa. Un gen que, porprincipio y, cierto es, fruto de tristes episodiospasados de corrupción de Estado, cree a pie jun-tillas que todo político, per se, es corrupto ydecir lo contrario es anatema.

En el norte de Europa, donde la transparen-cia de la clase política no es fruto de la moder-na gobernanza sino de hondas conviccionesarraigadas en el corazón de su sistema demo-crático, este tipo de iniciativas no ejercen decatalizadores del morbo ni de la comparación,sino de la confianza ciudadana en su clase polí-tica, aquella que se juega su voto todos los díasy no sólo en las urnas.

En efecto, el libre acceso a las retribucionesy al patrimonio de los parlamentarios consti-tuye una práctica habitual de las democraciasdel norte de Europa, habituadas a la rendiciónde cuentas de sus cargos públicos. Esa prácti-ca forma parte de un nuevo modelo de ges-tión global de la Administración Pública sus-tentado en la transparencia de la Administra-ción y el libre acceso a toda la información decarácter público por parte de los ciudadanos,salvo las informaciones relativas a la seguri-dad nacional.

Sin embargo, la novedad de la iniciativa haabierto la senda de la transparencia. Una sendapor la que debieran transitar los Parlamentosregionales, muchos de los cuales permanecenen un oscurantismo tal que resulta imposiblesiquiera saber no ya el patrimonio, sino las retri-buciones de sus parlamentarios, algo que ya fueafortunadamente resuelto en el Congreso de losDiputados y el Senado, si bien de forma nonominal.

Incluso sería recomendable dar un pasomás en pro de la transparencia de la activi-dad parlamentaria, como potenciar el controlde los parlamentarios para evitar la corrup-ción con la supervisión de la veracidad de lasdeclaraciones de bienes depositadas en elRegistro de Intereses, a modo de auditoríainterna, en el seno de la Comisión del Esta-tuto de los Diputados. Si queremos, como seseñalaba en la exposición de motivos de lareforma de la LOREG, que nuestros diputadosy senadores sean “ejemplo de rigor y de trans-parencia, de manera que ambos principiosconstituyan las señas de identidad de su acti-vidad política”, este tipo de iniciativas, aun-que en momento inadecuado, suponen unreferente de la calidad de nuestra democra-cia.

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En ese sentido, la utilidad real de este tipode iniciativas radica o debiera radicar endemostrar si el patrimonio de los parlamenta-rios ha experimentado un crecimiento injustifi-cado fuera de lo “razonable” durante su man-dato parlamentario. Si han hecho un uso inde-bido de su condición para lucrarse.

Por ello resulta innegable que el paso dadoes el camino a seguir, aunque el tempus elegidono haya sido el más apropiado, inmersos en unagalopante crisis económica, ya que la publica-ción de los bienes ha ampliado la crispaciónsocial con la clase política por la falta de solu-ciones a la crisis y a la que continúan salpicán-dole innumerables casos de corrupción a todoslos niveles.

Y esa es la gran paradoja de esta iniciativaparlamentaria, puesto que la propia exposición

de motivos señalaba, para explicar el pase “dela oscuridad a la luz” del Registro de Bienes delos parlamentarios que un “velo protector quedifumine o coloque en un registro secreto la rea-lidad patrimonial de los legisladores, más queproteger su derecho a la intimidad, podría pre-sentarse por aquellos que buscan la ocasión parageneralizar sin rigor o difamar sin causa, comocircunstancia propicia para la maledicencia yhasta como indicio sospechoso de comporta-mientos repudiables”.

El velo se ha corrido y la transparencia daun paso más en favor de la gobernanza y lamejora de la calidad y la confianza ciudadanaen la Administración. Confiemos en que, másallá de la curiosidad morbosa, este paso nosacerque a un perfeccionamiento de nuestratodavía joven democracia.

GIOVANNI FORNO

CONGRESO DE PERÚ.COORD. TEMÁTICO DE LA REI POR AMÉRICA LATINA

Históricamente se sostiene que las funciones principales de todo Parlamentoson tres, legislar, controlar y representar; y que de éstas, la principal es lafunción legislativa. Esta afirmación viene siendo constantemente cuestiona-

da desde la doctrina, bajo dos ángulos distintos: el que resalta con igual importan-cia otras funciones distintas; y, el que propugna que la legislativa ha dejado de serla función principal del Parlamento moderno.

La Constitución de Perú regula como es sabido el derecho de iniciativa en la for-mación de las leyes en el artículo 107º, que contiene referencias expresas al dere-cho de iniciativa legislativa que le corresponde al Presidente de la República, con-gresistas, ciudadanos, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo, Jurado Nacional deElecciones, gobiernos regionales, colegios profesionales y gobiernos locales.

En términos generales, Arteaga Nava considera que una iniciativa, en su sentidojurídico amplio, es la facultad o derecho que la constitución otorga y reconoce aciertos servidores públicos, entes oficiales y particulares a proponer, denunciar osolicitar al órgano legislativo colegiado un asunto, hacer de su conocimiento hechoso formular una petición, en relación con materias que son de su competencia, de loque puede derivar una ley o un decreto; éstos pueden ser decretos propiamentedichos o decretos declaración, decretos resolución o decretos acuerdo.

Aragón Reyes, resumiendo definiciones de distintos autores clásicos europeos(como Larcher, Carré De Malberg, Galeotti, Spagna Musso, Lucifredi y Cuocolo,define la iniciativa legislativa como el acto mediante el cual se pone en marchaobligatoriamente el procedimiento legislativo, es decir, y más concretamente, comoel acto mediante el cual se abre ya paso a la fase constitutiva de ese procedimien-to. Y yo añado, concretando aún más, se abre paso a la fase de deliberación yenmienda, o sea, a la fase de presentación de enmiendas y obligatoria deliberaciónsobre ellas.

Más concretamente, Berlín Valenzuela señala que la iniciativa legislativa es lapropuesta por medio de la cual se hace llegar al órgano u órganos depositarios delPoder Legislativo del Estado, un proyecto de ley, que puede ser nueva en su totali-dad o ya existente pero que, por circunstancias sobrevivientes necesita ser reforma-da o modificada por adición, corrección o suspensión de algunas de sus normas oun proyecto de decreto.

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En el fondo, esta última definición no seencuentra muy alejada del concepto reglamen-tario peruano según el cual los proyectos de ley“…son instrumentos mediante los cuales se ejer-ce el derecho de iniciativa legislativa y se pro-mueve el procedimiento legislativo, con la finali-dad de alcanzar la aprobación de una ley o reso-lución legislativa del Congreso” (art. 67°).

Teniendo en cuenta las definiciones dadas yel marco establecido por el Reglamento podría-mos definir las iniciativas legislativas como losinstrumentos mediante los cuales se ejerce lafacultad o el derecho constitucional de iniciati-va legislativa para promover el procedimientolegislativo, a fin de lograr que el Congreso de laRepública acuerde la aprobación de una ley oresolución legislativa.

Si bien es cierto que la Constitución Peruanaconcibe claramente las iniciativas como underecho (artículo 107º), también alude a ellascomo “facultades legislativas” (numeral 4 delartículo 101°); expresión que repite el Regla-mento del Congreso (artículos 5° y 90°). Es claroque este término no se emplea exactamentecomo “posibilidad de presentar iniciativas legis-lativas” sino más bien como “posibilidad de dic-tar leyes”. Esto nos lleva a cuestionarnos si lainiciativa legislativa es un derecho o una facul-ta. Este tema ha sido desarrollado por Mariney-la Cabada Huerta, cuya tesis se resume a conti-nuación.

Según la citada autora, considerar la potes-tad de iniciativa legislativa indistintamentecomo un derecho o como una facultad, obede-cería a la asociación automática que normal-mente se efectúa entre los derechos de las per-sonas, que se establecen en las normas jurídi-cas; y la facultad implícita que otorga ese dere-cho, para llevar a cabo o no una acción.

“Derecho” tiene tres acepciones distintas:conjunto de reglas que rige la actividad huma-na en sociedad y cuya inobservancia se sancio-na (derecho objetivo); facultades del individuo(derecho subjetivo); y, el sinónimo de justicia.Así, podemos referirnos al derecho como ordenjurídico, como facultad individual de hacer o nohacer y como sinónimo de justicia.

Respecto de los derechos subjetivos, se dis-tinguen los de la propia conducta y los dere-

chos a exigir una conducta ajena. De igualmodo, es posible hablar de derechos subjetivospúblicos (que ejerce el individuo en sus relacio-nes jurídicas) y de derechos subjetivos privados(posibilidades de acción frente al Estado). Si seanalizan todos los tipos y características dederechos subjetivos, siempre se está ante dere-chos de particulares. Situación distinta si setrata de normas jurídicas que atribuyen a losórganos del Estado facultades para realizardeterminados actos. En este caso no refiere aderechos subjetivos ya que tales órganos actúan investidos de poder (aptitud legal).

Se entiende, pues, la facultad como atribu-ción o competencia atribuida a los poderespúblicos, en razón de los intereses que lescorresponde satisfacer. Es la competencia,entonces, constitutiva del órgano que la ejerci-ta y no un derecho de su titular. Al encontrarsedentro del derecho público, la facultad toma lassingularidades de este derecho, constituyéndoseen la potestad con que la Constitución inviste alos órganos del Estado.

Cabada Huerta concluye que cuando lafacultad jurídica se refiera al individuo, es unatributo intrínseco del derecho subjetivo; peroque cuando se presenta como la potestad de unórgano estatal, debe entenderse como compe-tencia. El propósito de la facultad es produciractos jurídicos válidos. Es por estas razones que,en puridad, no se debe hablarse de “derechos”de órganos estatales, sino de “facultades”.

Consistente con esta disertación, que com-partimos, no sería apropiado hablar de “derechoa iniciativa en la formación de las leyes” comolo hace la Constitución en su artículo 107°, sinomás bien de la “facultad de iniciativa en la for-mación de las leyes”; al menos en los casos delPresidente de la República, los congresistas, losotros poderes del Estado, las instituciones públi-cas autónomas, los gobiernos regionales y losgobiernos Locales. En el caso de los ciudadanosy de los colegios profesionales, por el contrario,sí sería acertado hablar de “derecho a iniciativaen la formación de las leyes”.

Conforme al artículo 107º de la ConstituciónPolítica del Perú, tienen iniciativa en la forma-ción de las leyes el Presidente de la República,los congresistas, los demás poderes del Estado,

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las instituciones públicas autónomas, losgobiernos regionales, los gobiernos locales, loscolegios profesionales y los ciudadanos.

En total suman 17 las entidades u organis-mos a los que la Constitución ha facultado parapresentar iniciativas legislativas. Este númeroresulta por demás elevado no sólo si lo compa-ramos con nuestra tradición constitucional,como veremos luego; resulta elevado también,si lo comparamos con otras constituciones delmundo (en promedio, el otorgamiento de facul-tades legislativas en las constituciones europe-as, es de 2.59 entidades, variando el rango entre2 y 5 instituciones. Este promedio sube a 4.55cuando analizamos las constituciones latinoa-mericanas).

En la primera Constitución (1823) sólo elPoder Legislativo estaba facultado para presen-tar iniciativas legislativas. La Constitución de1826 extendió tal facultad al Poder Ejecutivo.En 1856 se incorporó a la Corte Suprema. Pos-teriormente, la Constitución de 1920 sumócomo legitimado para presentar iniciativaslegislativas, a los congresos regionales. Treceaños después (1933) se eliminó tal. Finalmente,en 1979 la Constitución volvió a considerar alas instancias regionales y se llegó a cuatroentidades con facultades legislativas. En conse-cuencia, en nuestra historia constitucional loslegitimados para iniciar un procedimiento legis-lativo han fluctuado entre 1 y 4.

Sin embargo, lo más remarcable es que lasentidades regionales han tenido iniciativa legis-lativa en el período 1920-1930; y desde 1979en adelante. Las entidades locales sólo gozande iniciativa legislativa desde 1993.

LAS FUNCIONES DE LOS ENTESSUBNACIONALES DE GOBIERNO EN LACONSTITUCIÓN DE 1993

La Constitución Política del Perú señala ensu artículo 107, que tanto los Gobiernos Loca-les, esto es, las municipalidades; como losGobiernos Regionales, tienen derecho a iniciati-va en la formación de leyes en las materias queles son propias. Ello implica que, pueden pre-sentar ante el Parlamento proyectos de ley queversen sobre aquellas materias que están com-prendidas dentro de su campo de competencia.

Veamos, pues, cuáles son las competenciasmunicipales y regionales en orden a compren-der la extensión de esa iniciativa de la que veni-mos hablando.

Las municipalidadesLas competencias municipales, a nivel cons-

titucional, conforme lo establece el artículo195º de la Carta Magna, son las siguientes: 1.Aprobar su organización interna y su presupues-to. 2. Aprobar el plan de desarrollo local con-certado con la sociedad civil. 3. Administrar susbienes y rentas. 4. Crear, modificar y suprimircontribuciones, tasas, arbitrios, licencias y dere-chos municipales, conforme a ley. 5. Organizar,reglamentar y administrar los servicios públicoslocales de su responsabilidad. 6. Planificar eldesarrollo urbano y rural de sus circunscripcio-nes, incluyendo la zonificación, urbanismo y elacondicionamiento territorial. 7. Fomentar lacompetitividad, las inversiones y el financia-miento para la ejecución de proyectos y obrasde infraestructura local. 8. Desarrollar y regularactividades y/o servicios en materia de educa-ción, salud, vivienda, saneamiento, medioambiente, sustentabilidad de los recursos natu-rales, transporte colectivo, circulación y tránsi-to, turismo, conservación de monumentosarqueológicos e históricos, cultura, recreación ydeporte, conforme a ley. 9. Presentar iniciativaslegislativas en materias y asuntos de su compe-tencia. 10. Ejercer las demás atribuciones inhe-rentes a su función, conforme a ley. Estas fun-ciones son desarrolladas, complementadas yampliadas en los artículos 42º y 43º de la Ley Nº27783, Ley de Bases de la Descentralización; yen la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipa-lidades.

Los Gobiernos RegionalesLas competencias regionales, a nivel cons-

titucional, conforme lo establece el artículo192º de la Carta Magna, son las siguientes:1. Aprobar su organización interna y su pre-supuesto. 2. Formular y aprobar el plan dedesarrollo regional concertado con las muni-cipalidades y la sociedad civil. 3. Administrarsus bienes y rentas. 4. Regular y otorgar lasautorizaciones, licencias y derechos sobre los

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servicios de su responsabilidad. 5. Promover eldesarrollo socioeconómico regional y ejecutarlos planes y programas correspondientes. 6.Dictar las normas inherentes a la gestiónregional. 7. Promover y regular actividades y/oservicios en materia de agricultura, pesquería,industria, agroindustria, comercio, turismo,energía, minería, vialidad, comunicaciones,educación, salud y medio ambiente, conformea ley. 8. Fomentar la competitividad, las inver-siones y el financiamiento para la ejecuciónde proyectos y obras de infraestructura dealcance e impacto regional. 9. Presentar ini-ciativas legislativas en materias y asuntos desu competencia. 10. Ejercer las demás atribu-ciones inherentes a su función, conforme aley.

Estas funciones son desarrolladas, comple-mentadas y ampliadas en los artículos 35º y 36ºde la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descen-tralización; y en la Ley Nº 27867, Ley Orgánicade Gobiernos Regionales.

LAS INICIATIVAS DE LOS ENTESSUBNACIONALES DE GOBIERNO EN LAEXPERIENCIA PERUANA

En el cuadro 1 se pueden apreciar la canti-dad de iniciativas legislativas presentadas porlas municipalidades, desde 1995 hasta la actua-lidad.

Como se puede apreciar, ha habido un incre-mento considerable en la cantidad de iniciati-vas legislativas presentadas por los GobiernosLocales, aunque en el último período parlamen-tario, 2006 – 2011, ha habido un leve decreci-miento.

El promedio anual de iniciativas legislativaspresentadas es de 26.5 por año.

En los casi 5 meses que tiene de iniciado elpresente Período Parlamentario, 2011 – 2016,las municipalidades han presentado 6 iniciati-vas legislativas; una media aproximada de unaproposición por mes.

El presente indicador, cuantitativo, mide sóloel número de iniciativas presentadas. Sinembargo, se considera que este indicador debeser complementado con otros dos indicadores,a saber: a) Uno que mida el porcentaje de lasiniciativas legislativas de los Gobiernos Locales,respecto del universo de iniciativas legislativaspresentadas. b) Otro que mida el índice de efec-tividad, esto es cuántas iniciativas presentadashan sido aprobadas y convertidas en Ley.

Respecto del primero, la estadística nosmuestra los datos señalados en el cuadro 2.

En términos porcentuales la incidencia delas iniciativas legislativas de los gobiernos loca-les en el total de iniciativas legislativas tramita-das ante el Congreso ha aumentado de 1.13%(1995-2000) a 2.99% (2006-2011). Esto nosharía ver que hay un fortalecimiento y valora-ción positiva respecto del uso de tales faculta-des por parte de los Gobiernos Locales.

Respecto de la efectividad de las iniciativaslegislativas de los gobiernos locales, esto es, elporcentaje de proyectos presentados que hansido aprobados, en el período parlamentario1995 - 2000 sólo se aprobaron el 7.58% de lasiniciativas presentadas. De ese momento enadelante el índice ha ido creciendo sostenida-mente de la siguiente manera: Período 2000 –2001: 16.13%; Período 2001 – 2006: 23.11%;Período 2006 – 2011: 25.85%

Este índice permite comprobar que las ini-ciativas legislativas están teniendo cada vezmayor aceptación en la Agenda Parlamentaria.

En cuanto a las iniciativas legislativas pre-sentadas por los Gobiernos Regionales, ellasfueron incorporadas al texto constitucional en

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CUADRO 1

Período # de iniciativas

1995 – 2000 66

2000 – 2001 31

2001 – 2006 186

2006 – 2011 147

2011 – 2016 6

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos publica-dos en la web del Congreso de la República (actualizado a19 de diciembre de 2011)

una reforma de noviembre de 2004. En estesentido la experiencia es menor, frente a lapotestad legislativa de las municipalidades.Luego de la reforma y hasta el término del perí-odo parlamentario, en el 2006, los GobiernosRegionales presentaron 44 iniciativas legislati-vas. En el período 2006 – 2011, presentaron 56.

En los casi 5 meses que tiene de iniciado elpresente Período Parlamentario, 2011 – 2016,los Gobiernos Regionales han presentado 2 pro-yectos de ley.

También para los Gobiernos Regionales sepuede complementar esta información con losindicadores relacionados al porcentaje de lasiniciativas legislativas de los Gobiernos Regio-nales, respecto al universo de iniciativas legisla-tivas presentadas; y, respecto de la efectividadque han tenido en lograr la aprobación de talesiniciativas.

A este respecto, mostramos la informacióncontenida en el cuadro 3.

En términos porcentuales la incidencia delas iniciativas legislativas de los gobiernosregionales en el total de iniciativas legislativastramitadas ante el Congreso se han, casi, quin-tuplicado pasando de 0.30% (2001-2006) a1.14% (2006-2011). Esto nos hace ver que hayun fortalecimiento y valoración positiva respec-to del uso de tales facultades por parte de losGobiernos Regionales.

Respecto del segundo indicador, referentea la tasa de efectividad, en el Período 2001 –2006 se aprobaron el 20.45% de las iniciati-vas presentadas, mientras que en el Período2006 – 2011, se aprobaron el equivalente al21.81%.

Este índice muestre que si bien ha habido unincremento en la aceptación de las iniciativaslegislativas regionales en la Agenda Parlamen-taria, su crecimiento es mucho menor (menosdinámico) respecto de las iniciativas presenta-das.

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CUADRO 2

PeríodoIniciativas presentadas por:

TotalCongresistas Ejecutivo Otros Municipalidades

1995 – 2000 5,231 427 83 66 5,807

2000 – 2001 1,734 179 22 31 1,966

2001 – 2006 13,655 817 183 186 14,841

2006 – 2011 3,711 817 232 147 4,907

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos publicados en la web del Congreso de la República

CUADRO 3

PeríodoIniciativas presentadas por:

TotalCongresistas Ejecutivo Otros Municipalidades

2001 – 2006 13,655 817 325 44 14,841

2006 – 2011 3,711 817 323 56 4,907

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos publicados en la web del Congreso de la República

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RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

en ParlamentosActividadesREIE l segundo semestre de 2011

en la REI ha estado lleno deactividades interesantes, que

han incluido, entre otros, tres cur-sos de actualización de nueva cre-ación, que completan contenidosde los cursos largos, cinco forosdesarrollados entre julio y diciem-bre, varios de los cuales recogemosen este apartado de “Actividadesde la REI”, y ha tenido lugar unanueva actividad denominada Ter-tulia. Más limitada en el tiempoque los foros (cuatro sesiones deun día), ha buscado tratar un temade actualidad, “La crisis económicamundial y sus posibles efectos jurí-dico-políticos”, contando con cincotertulianos (los coordinadores de laREI y tres personas invitadas).

En la actualidad nos hallamosinmersos en la evaluación del

semestre, de cara a la preparacióndel plan de actividades del 2012,que incluirá posiblemente algunas

de nueva creación. Esperamos quesean de su interés, les animamos aparticipar y hacer sus propuestas.

REI EN PARLAMENTOS POR PAÍSESTotal participantes: 757

EQUIPO COORDINADOR DE LA REI EN PARLAMENTOSLas actividades de la REI en PARLAMENTOS son coordinadas por profesionales pertenecientes

a distintas instituciones. Recuerde que puede contactar con nosotros a través del buzón de correo de la REI; nuestro objetivo es contar con sus aportaciones, sugerencias, comentarios...

GIOVANNI FORNO FLÓREZCoordinador temáticode América Latina

FERNANDO REVIRIEGO PICÓNRedactor Jefe

JOSÉ MARÍA CODES Coordinador temáticode España

LAURA SÁNCHEZCoordinadora delÁrea de Parlamentos

Una de las principales con-secuencias de la crisis delconcepto tradicional de la

ley es que la posibilidad de dictarleyes ya no corresponde en exclu-siva al Estado, sino también aentes territorialmente inferiores.Es decir, se produce un abandonode la atribución al Estado delmonopolio de la producción nor-mativa con rango de ley. Todo elloplantea la necesidad de acudir anuevas técnicas para ordenar lapluralidad de normas del mismorango, por lo que el principio dejerarquía normativa se manifiestainsuficiente y deberá ser comple-tado con el de competencia. Eneste artículo, estudiaremos cómose articula esta realidad en los dis-tintos países participantes en elforo.

En España, son las Comunida-des Autónomas las que puedendictar, aparte del Estado, normascon rango de ley. Lo primero quehay que tener en cuenta es que lapotestad legislativa de las Comu-nidades Autónomas debe respetarnecesariamente la distribuciónmaterial de competencias entre el

Estado y ellas mismas de acuerdocon lo recogido en los artículos148 y 149 de la Constituciónespañola. Muy resumidamente, deestos artículos y del posterior pro-ceso autonómico se desprendeque las Comunidades Autónomastendrán potestad legislativa exclu-siva en determinadas materias, enotras una potestad concurrentecon la del Estado, y en otras unapotestad delegada por parte delEstado en las propias Comunida-des.

Por tanto, las ComunidadesAutónomas, en el momento de sucreación, se dotan de un Estatutode Autonomía, en el que asumen,con respeto a los artículos 148 y149, las competencias que van aejercer. A partir de ahí, en Españaencontramos que las Comunida-des Autónomas pueden dictar trestipos de normas con fuerza de ley:

- Leyes dictadas en función delas competencias legislativas asu-midas en sus Estatutos de Auto-nomía. En este supuesto, podrántener potestad legislativa exclusi-va o concurrente con la del Esta-do.

– Leyes delegadas, dictadas porlas Comunidades Autónomas endesarrollo de una ley marco o deuna ley de transferencia dictadapor el Estado (artículos 150.1 y 2de la Constitución española).

– Disposiciones de los Gobier-nos (Ejecutivos) de las Comunida-des Autónomas con fuerza de ley.

La Constitución española siguiólos ejemplos del artículo117 de laConstitución italiana y de la LeyFundamental de Bonn. Sin embar-go, a diferencia de lo que sucedeen estos países, la atribución depotestad legislativa a las Comuni-dades Autónomas no queda plas-mada de forma clara en la Consti-tución. De hecho una lecturasuperficial de la misma podría lle-var a negarla. A pesar de ello lalectura de algunos artículos de laConstitución española llevan areconocerla: - Artículo 66.2: “LasCortes Generales ejercen la potes-tad legislativa del Estado”. De ellose deduce que no sólo el Estadotiene potestad legislativa. - Artí-culo 150.3: “El Estado podrá dictarLeyes que establezcan los princi-pios necesarios para armonizar las

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RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI

FORO

La potestad legislativa de los entes descentralizados:naturaleza, límites y relaciones con la ley estatal

Coordinador:

José María Codes CalatravaCoordinador Temático de la REI en Parlamentos

disposiciones normativas de lasComunidades Autónomas, aun enel caso de materias atribuidas a lacompetencia de éstas, cuando asílo exija el interés general. Corres-ponde a las Cortes Generales, pormayoría absoluta de cada Cámara,la apreciación de esta necesidad”.La autorización de las CortesGenerales no sería necesaria si lasnormas a armonizar fuesen derango reglamentario. - Artículo153 a): “El control de la actividadde los órganos de las Comunida-des Autónomas se ejercerá por elTribunal Constitucional, el relativoa la constitucionalidad de sus dis-posiciones normativas con fuerzade Ley”.

Por tanto, es indudable que lasComunidades Autónomas tienenpotestad legislativa. Una vez queesto quedó claro, surgió otro pro-blema derivado de que en Españaexisten Comunidades Autónomasde régimen especial, que tienenuna especial identidad histórica, yotras de régimen general. Se dis-cutió acerca de la posibilidad deque sólo las de régimen especialpudiesen ejercer potestad legisla-tiva. Finalmente, se llegó a la con-clusión de que como consecuen-cia del resto de la regulación cons-titucional y del principio de igual-dad entre las regiones, todas laComunidades Autónomas podíandictar normas con rango de ley.

También se discutió sobre lapropia naturaleza de las leyes dic-tadas por los entes descentraliza-dos. En Italia, con la promulgaciónde su Constitución de 1947, cier-

tos sectores doctrinales afirmaronque las leyes dictadas por lasRegiones no eran del todo asimi-lables a las leyes dictadas por elEstado. Sin embargo, estas dudas,razonables en Italia por lo que acontinuación señalaremos, nopodían darse en España. La razónes que para que las regiones ita-lianas puedan dictar leyes es nece-sario que el Estado haya fijadopreviamente por vía legal los prin-cipios a que habrán de ajustarse.Es lo que Cuocolo llamó “leyescornisa”. Esto no ocurre en España,donde las Comunidades Autóno-mas ostentan una potestad legis-lativa, como hemos visto, recono-cida en la Constitución, y cuyoejercicio no requiere otro presu-puesto que el de la promulgacióndel Estatuto en que se asumedicha potestad. En consecuencia,el ordenamiento jurídico de lasComunidades Autónomas es tanoriginario como el del Estado, yaque se fundamenta directamenteen la Constitución.

Respecto a los límites quedeben respetar las leyes dictadaspor las Comunidades Autónomas,podemos encontrar los siguientes:

– Un primer conjunto de lími-tes derivan del principio de com-petencia territorial: las leyes de lasComunidades Autónomas sólotendrán fuerza de ley en su terri-torio.

– Un segundo conjunto delímites deriva del principio decompetencia objetiva: las Comu-nidades Autónomas sólo podrándictar leyes sobre materias que

estén recogidas en su Estatuto deAutonomía, es decir, sobre mate-rias que, a través del juego esta-blecido en los artículos 148 y 149de la Constitución, han quedadoatribuidas, vía estatutaria, a lasComunidades Autónomas.

– En tercer lugar, un conjuntode límites derivan directamentedel principio de jerarquía: las leyesde las Comunidades Autónomasdeben respetar lo establecido enla Constitución española y sus res-pectivos Estatutos de Autonomía.Los límites recogidos en la Consti-tución son los contenidos en susartículos 138 y 139, según loscuales:

“Artículo 138. 1. El Estadogarantiza la realización efectivadel principio de solidaridad consa-grado en el artículo 2 de la Cons-titución, velando por el estableci-miento de un equilibrio económi-co, adecuado y justo entre lasdiversas partes del territorio espa-ñol, y atendiendo en particular alas circunstancias del hecho insu-lar.

2. Las diferencias entre losEstatutos de las distintas Comuni-dades Autónomas no podránimplicar, en ningún caso, privile-gios económicos o sociales.

Artículo 139. 1. Todos los espa-ñoles tienen los mismos derechosy obligaciones en cualquier partedel territorio del Estado. 2. Ningu-na autoridad podrá adoptar medi-das que directa o indirectamenteobstaculicen la libertad de circu-lación y establecimiento de laspersonas y la libre circulación de

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RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

en ParlamentosActividadesREI

bienes en todo el territorio espa-ñol”.

Sobre esta base, el quid de lacuestión reside en determinar losprincipios que rigen las relacionesentre las leyes estatales y las leyes,en el caso de España, de lasComunidades Autónomas.

Esta relación está determina-da por el principio de competen-cia, matizado por el principio deprevalencia, que no de jerarquía.Esto quiere decir que una leyautonómica sería inconstitucional,por infracción del principio decompetencia, si regulase unamateria que no haya sido asumidaa través de su Estatuto de Auto-nomía. Pero igualmente, una leyestatal sería inconstitucional porinfracción del mismo principio siregulase una materia atribuida deforma exclusiva a las Comunida-des Autónomas.

El problema vendría en el casode competencias concurrentes.Estos supuestos se solucionan através del artículo 149.3 de laConstitución, según el cual:

“Las materias no atribuidasexpresamente al Estado por estaConstitución podrán correspondera las Comunidades Autónomas, envirtud de sus respectivos Estatu-tos. La competencia sobre lasmaterias que no se hayan asumi-do por los Estatutos de Autonomíacorresponderá al Estado, cuyasnormas prevalecerán, en caso deconflicto, sobre las de las Comuni-dades Autónomas en todo lo queno esté atribuido a la exclusivacompetencia de éstas. El derecho

estatal será, en todo caso, suple-torio del derecho de las Comuni-dades Autónomas”.

Por tanto, en el caso de com-petencias concurrentes, si las leyesestatales y las de las ComunidadesAutónomas entran en conflicto, seaplica el principio de prevalenciaen beneficio de la legislación esta-tal. Como sierre del sistema, lasleyes estatales son supletorias,como señala también el 149.3, delas leyes autonómicas.

En conclusión, en España sólohay un supuesto en el que se apli-ca una estricta relación de jerar-quía entre el ordenamiento delEstado y el de las ComunidadesAutónomas. Son las llamadas leyesde armonización, recogidas en elartículo 150. 3 de la Constitución,según el cual:

“El Estado podrá dictar Leyesque establezcan los principiosnecesarios para armonizar las dis-posiciones normativas de lasComunidades Autónomas, aun enel caso de materias atribuidas a lacompetencia de éstas, cuando asílo exija el interés general. Corres-ponde a las Cortes Generales, pormayoría absoluta de cada Cámara,la apreciación de esta necesidad”.

Este instrumento es tanexcepcional que no existe ennuestro ordenamiento ni una solaley de armonización. De hecho, elTribunal Constitucional, en su Sen-tencia 76/83, declaró inconstitu-cional el Proyecto de Ley de Armo-nización del Proceso Autonómico.

Para continuar con el tipo deleyes que pueden dictar las Comu-

nidades Autónomas, hay que citarlas leyes de desarrollo de una leymarco. El único instrumento pare-cido a esa legislación en Españaserían las leyes-marco, recogidasen el artículo 150.1 de la Consti-tución, según el cual:

"Las Cortes Generales, enmaterias de competencia estatal,podrán atribuir a todas o a algunade las Comunidades Autónomas lafacultad de dictar, para sí mismas,normas legislativas en el marco delos principios, bases y directricesfijados por una Ley estatal".

Es decir, las Cortes Generalesdictan la ley-marco, que permite alas Comunidades Autónomas dic-tar normas con rango de ley enmaterias que son de competenciaestatal. Este instrumento suponeuna ampliación de la potestadlegislativa de las ComunidadesAutónomas, que podrán dictarleyes en materias estatales si bien,como señala el artículo 150.1 dela Constitución, con respeto a losprincipios, bases y directrices fija-dos en la ley-marco.

Durante un tiempo se discutiósi las leyes de desarrollo de la ley-marco dictadas por las Comunida-des Autónomas eran verdaderasleyes. El motivo de esa discusiónvenía del segundo inciso del artí-culo 150.1 de la Constitución, ver-daderamente críptico: "Sin perjui-cio de la competencia de los Tri-bunales, en cada Ley marco seestablecerá la modalidad del con-trol de las Cortes Generales sobreestas normas legislativas de lasComunidades Autónomas". Parte

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RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI

de la doctrina consideró que si "losTribunales", se entendía que ordi-narios y no el Constitucional, po-dían controlar las normas de desa-rrollo de una ley-marco, las nor-mas de desarrollo de la ley-marcono serían auténticas leyes. Sinembargo, hoy la doctrina es pací-fica y se entiende que las leyes delas Comunidades Autónomas dic-tadas en desarrollo de una ley-marco son auténticas y leyes y, portanto, sólo controlables por el Tri-bunal Constitucional; la referenciaa los Tribunales del artículo 150.1inciso segundo se referiría única-mente al control de normativareglamentaria de desarrollo.

Por último, del mismo modoque el Gobierno de la Naciónpuede dictar normas con rango deley por delegación de las CortesGenerales (Decretos Legislativos) opor razones de urgencia (DecretosLeyes), la mayoría de los Estatutosde Autonomía prevén la posibili-dad de que los Gobiernos autonó-micos dicten normas con rango deley por delegación de los Parla-mentos autonómicos. Incluso, enel País Vasco ha sucedido que elGobierno Vasco ha dictado legis-lación de urgencia con rango deley como consecuencia de unasinundaciones. Estos "DecretosLegislativos y Decretos Leyes auto-nómicos" están sometidos a losmismos límites que las leyes auto-nómicas.

Argentina está dividida en 23Provincias más la Ciudad Autóno-ma de Buenos Aires que en lapráctica funciona como una Pro-

vincia más. Por ello, existe laConstitución Nacional y las Cons-tituciones Provinciales. Cada Pro-vincia tiene su legislatura y dictasus leyes provinciales, por lo queel federalismo es simétrico.

Entre la Nación y las Provinciasexiste un reparto de competenciasque permite distinguir entre:

a) Competencias exclusivas delEstado federal: intervención fede-ral; declaración del estado de sitio;relaciones internacionales; dictarlos códigos de fondo o de DerechoComún y las leyes federales oespeciales.

b) Competencias exclusivas delas Provincias: dictar la Constitu-ción provincial, establecer impues-tos directos, dictar sus leyes pro-cesales, asegurar su régimenmunicipal y su educación prima-ria, etc.

c) Competencias concurrentes:pertenecen en común al Estadofederal y a las provincias, comopor ejemplo, los impuestos indi-rectos internos.

Cada Provincia dicta su propiaConstitución bajo el sistemarepresentativo republicano, deacuerdo con los principios, decla-raciones y garantías de la Consti-tución nacional, asegurando suautonomía municipal y regulandosu alcance y contenido en el ordeninstitucional, político, administra-tivo, económico y financiero.Como ejemplo se puede citar laciudad de Buenos Aires, que adop-ta su régimen de Gobierno Autó-nomo con facultades propias delegislación y jurisdicción. Dentro

de sus atribuciones se encuentrala de dictar leyes, resoluciones ydeclaraciones para hacer efectivoel ejercicio de los derechos, debe-res y garantías establecidos en laConstitución Nacional y en la pro-pia Constitución provincial.

En lo que afecta a las relacio-nes entre las leyes provinciales ylas leyes nacionales, en Argentinaprima el principio de competencia,dado que en cada estamento(nacional, provincial, municipal) lapotestad legislativa se ejerce ple-namente, como hemos visto.

En Costa Rica existen dos tiposde instituciones descentralizadas:las instituciones autónomas y lasmunicipalidades. El artículo 188 dela Constitución dispone que "Lasinstituciones autónomas del Esta-do gozan de independencia admi-nistrativa y están sujetas a la leyen materia de gobierno". La auto-nomía se manifiesta de tres for-mas: la administrativa, la política yla organizativa, de las que las insti-tuciones autónomas hoy día sóloconservan la administrativa.

Uruguay es un país unitariocon descentralización territorial en19 Departamentos. Cada uno tieneun órgano legislativo, que se llamaJunta Departamental, y un Ejecu-tivo, que se denomina Intenden-cia. La potestad legislativa la tienela Junta Departamental por man-dato constitucional. Dicta Decre-tos Departamentales con "fuerzade ley en su jurisdicción", sobremateria departamental exclusiva-mente. No comparte, como en elcaso de España, la competencia

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RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

en ParlamentosActividadesREI

con el Gobierno en ninguna mate-ria y tampoco legisla por delega-ción.

Las atribuciones de la Junta enmateria legislativa se determinanpor ley. Constitucionalmente lescorresponde las que figuran en laenumeración del artículo 273 dela Constitución uruguaya, entre lasque se puede citar aprobar suspresupuestos, la materia tributa-ria, nombrar las autoridades de lasJuntas Locales dentro del Depar-tamento, crear otras Juntas loca-les, nombrar y destituir empleadosy, en forma genérica, dictar lasleyes que juzgue necesarios den-tro de su competencia

Bolivia cuenta con una nuevaConstitución que rige desde el 7de febrero de 2010. Entre losaspectos más destacables de lamisma se encuentra la reivindica-ción de la diversidad étnico-cultu-ral que busca cambiar el carácterdel Estado, por lo que la nuevainstitucionalidad pasa a denomi-narse: Estado Plurinacional deBolivia. Por ello, se establece ladescentralización vía autonomíaspara construir el Estado Autonó-mico.

El Estado autonómico estáconformado por Gobiernos autó-nomos departamentales, porGobiernos autónomos municipa-les, por Autonomías regionales y,por Gobiernos indígena originariocampesinos. A esto se añade elGobierno nacional.

Las entidades territorialesautónomas no están subordinadasentre ellas y tienen igual rango

constitucional. La jerarquía nor-mativa que establece la norma denormas es la siguiente: Constitu-ción Política del Estado; Los Trata-dos Internacionales; Las leyesnacionales, los estatutos autonó-micos, las cartas orgánicas y elresto de legislación departamen-tal, municipal e indígena; Losdecretos, reglamentos y demásresoluciones emanadas de losÓrganos Ejecutivos correspondien-tes.

Perú es un país unitario y, a lavez, descentralizado. El esquemade descentralización configuradoen la Constitución ha construido24 Gobiernos Regionales, con 1Presidente y 1 Asamblea de Coor-dinación Regional cada una.

Si bien el espíritu descentrali-zador parecería haber intentadoimplantar la existencia de peque-ños Presidentes y pequeños Con-gresos en cada ámbito regional, larealidad ha producido GrandesAlcaldes y Grandes ConsejosMunicipales. Las municipalidadesen el Perú son de dos tipos, distri-tales y provinciales. Una provinciacontiene varios distritos y unGobierno Regional varias provin-cias. Las normas legales que emi-ten los Conejos Municipales (yasean distritales o provinciales), quevendrían a ser una especie de Par-lamento Local, se denominanOrdenanzas y las que emiten losConsejos Regionales se denomi-nan Ordenanzas Regionales.

Las relaciones entre ambas y deéstas con la Ley, es una relaciónmás de competencia que de jerar-

quía. La Ley Orgánica de Munici-palidades y la Ley Orgánica deRegiones han procurado señalarcon algo de claridad las compe-tencias exclusivas de cada niveldescentralizado de Gobierno porlo que, en esas materias nadie másque ellos pueden legislar. Lasmaterias que no son exclusivaspueden ser objeto de legislaciónpropia, pero siempre dentro delmargen que la ley establece, porlo que en estos casos si habría unarelación de jerarquía. Las materiasque no son de su competencia nopueden ser objeto de tratamientolegislativo.

En conclusión, en este foro seha podido estudiar, sobre la basede la estructura territorial delEstado, las distintas modalidadesde legislación que pueden dictarlos entes descentralizados, asícomo sus sistemas de relación conlas leyes estatales. En un Estadoplural, con varios centros de pro-ducción legislativa, es fundamen-tal aplicar principios de eficacia,coherencia y complementariedadentre los ordenamientos, así comoestablecer los mecanismos nece-sarios para resolver los más queprobables conflictos que se vayana producir entre los distintos orde-namientos que conviven en unmismo Estado. Todo esto facilitaráenormemente la labor de los apli-cadores del Derecho y redundaráen beneficio del ciudadano, quesabrá a qué legislación atenerse,algo de una necesidad evidentepara cumplir unos mínimos crite-rios de seguridad jurídica.

en ParlamentosActividades 41

RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI

E n el mes de octubre de 2011se ha celebrado en la Red deExpertos Iberoamericanos

en Parlamentos un foro sobre “Lareforma constitucional: regula-ción y problemática”, que ha teni-do por objeto obtener una visióngeneral de los sistemas de revisiónconstitucional, tanto español,como comparado, su regulación yproblemática.

Más concretamente, se ha per-seguido analizar:

– La regulación española de lareforma constitucional, y así latitularidad del derecho de iniciati-va con el análisis concreto de laexclusión de la iniciativa popular ylos límites a la iniciativa de refor-ma, los dos procedimientos dereforma previstos en la Constitu-ción española, artículos 167 y 168,así como la valoración crítica deambos y la problemática que lamisma puede plantear en su apli-cación práctica.

– Obtener, tras dicho análisis,una visión general comparadasobre el tema, tanto teórica comopráctica.

– Y, como consecuencia detodo lo analizado, proponer posi-bilidades de mejora a la regulaciónexistente.

Partiendo de este esquema seha profundizado en las siguientescuestiones jurídico-prácticas:

– En primer lugar la ubicaciónjurídico-racional de la reformaconstitucional, que parte de consi-derar a la Constitución no sólocomo norma sino como lex supe-rior, es decir, como norma primera yfundamental del sistema normativo,superior en jerarquía y fuerza vin-culante sobre cualquier otra, en laque se establecen tanto los princi-pios estructurales del sistema, comola distribución básica de las compe-tencias entre sus diversos órganos ysujetos. Para asegurar esta primacíarespecto al resto de normas delordenamiento jurídico emana de unpoder especial, el poder constitu-yente, y tiene cierta pretensión depermanencia sobre el resto de nor-mas garantizada a través de susuperioridad tanto material comoformal. Esta última supone atribuir-le a la Norma Fundamental una

estabilidad jurídica reforzada, cuyagarantía radica en que la modifica-ción de sus preceptos sólo se puedellevar a cabo a través de unos pro-cedimientos específicos, distintos ymás complejos que los previstospara los demás tipos de normas.

La institución de reforma cons-titucional implica una utilizaciónescasa pues siempre es preferiblellevar a cabo una interpretaciónconstitucional para conseguir suadaptación progresiva a las exi-gencias de la nueva realidad jurí-dico-política, por lo que el proble-ma de la reforma comienza allídonde las posibilidades de la inter-pretación constitucional no llegan.Lo deseable es, dice Löwenstein,que una Constitución pueda adap-tarse a los cambios sociales sinnecesidad de modificar su texto.

En todo caso, hoy día la refor-ma de la Constitución aparececomo una garantía de la misma,ya que permite su adaptación a larealidad cambiante y, por tanto,facilita su permanencia.

– En segundo lugar, la titulari-dad del derecho de iniciativa. LaConstitución prevé que se ejerza enlos términos previstos en los apar-tados 1 y 2 del artículo 87 de lamisma, lo que implica excluir la ini-ciativa popular, y que los sujetoslegitimados sean el Gobierno, elCongreso de los Diputados, el Sena-do y las Comunidades Autónomas.

Respecto a la iniciativa parla-mentaria, destaca que las proposi-ciones de reforma constitucionaldeben estar suscritas por dos gru-pos parlamentarios o una quinta

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RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

en ParlamentosActividadesREIFORO

La reforma constitucional:regulación y problemática

Coordinadora:

Ana AizpuruLetrada de las Cortes Generales

parte de los diputados (art. 146 delReglamento del Congreso), exigien-do unos requisitos de legitimaciónmás agravados frente a la reglageneral de la iniciativa legislativa. Yen el caso del Senado (art. 152Reglamento Senado), la propuestade iniciativa la tienen cincuentasenadores que no pertenezcan a unmismo grupo parlamentario, lo quesupone, asimismo, una exigenciamayor que la que determina el artí-culo 108 para las proposiciones deley, esto es, un grupo parlamentarioo veinticinco senadores.

Así, pues, la atribución, en cali-dad de órganos constitucionales,al Gobierno y al Parlamento delderecho de iniciativa es totalmen-te lógica y no plantea a priori nin-gún problema, son los Reglamen-tos de las Cámaras los que singu-larizan la iniciativa de reformaconstitucional respecto a la inicia-tiva legislativa.

Más problemas plantean la ini-ciativa autonómica y la falta deiniciativa popular. La primera haplanteado problemas doctrinalesrespecto a si han de considerarseo no órgano constitucional, y sitienen o no limitadas material-mente dichas facultades de refor-ma a su ámbito de actuación, esdecir, a la promoción de normasestatales de articulación de com-petencias entre el Estado y lasComunidades Autónomas.

La exclusión de la iniciativapopular, que sin embargo existe enotros países como Uruguay dondese exige la firma de un 10% delelectorado o Guatemala por un

mínimo de 5000 ciudadanos, se havisto como una exclusión de lasfacultades del pueblo soberano enla reforma de la Norma Fundamen-tal que él mismo un día decidióotorgarse. Es decir, ha supuesto eli-minar un cauce de democraciadirecta por el de representativa, queen democracias jóvenes como laespañola parece a priori más acon-sejable. Y ello, derivado del mayorrango de que goza la Constituciónque hace aconsejable limitar lasposibilidades de su reforma a órga-nos de naturaleza constitucional, yello pese a que nos encontramosúnicamente ante el derecho de ini-ciativa al que luego le sigue la tra-mitación posterior en el Parlamento.

– En tercer lugar, se analizanlos procedimientos de reformaprevistos en la Constitución espa-ñola en el título X. Son dos proce-dimientos diversificados por razónde la materia objeto de la misma:un procedimiento que podría

denominarse extraordinario (artí-culo 168), en cuanto es aplicableúnicamente a los supuestos derevisión total de la misma, asícomo a las reformas parciales queafecten al título preliminar, a losderechos fundamentales y liberta-des públicas y a la Corona; y unprocedimiento ordinario (art. 167)aplicable a la reforma de cualquierotro precepto de la misma.

En Argentina (art. 30 de laConstitución) y en Uruguay tam-bién se prevé la reforma parcial ototal de la Constitución.

El procedimiento ordinarioregulado en la Constitución espa-ñola consiste básicamente en unprocedimiento legislativo común,con cuatro importantes especiali-dades:

– En primer lugar, la exclusiónde la iniciativa popular, a la queya nos hemos referido.

– En segundo lugar, un quórumreforzado, por cuanto el proyecto

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RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI

Ejemplar de la Constitución conservado en el Congreso de los Diputados.Fuente: wikipedia.org

de reforma ha de ser aprobado encada una de las Cámaras, indivi-dualmente consideradas, pormayoría de tres quintos.

– En tercer lugar, un sistema decomposición entre ambas Cáma-ras para el caso de que no hubieraacuerdo sobre el texto a aprobar,manifestado en la constitución deuna Comisión paritaria de Diputa-dos y Senadores, que presentaríaun texto para ser votado en una yotra Cámara; y, si no pudieralograrse por este sistema la apro-bación de un texto común, el Con-greso podría aprobar la reformapor mayoría de dos tercios, siem-pre que el texto hubiere obtenidoel voto favorable de la mayoríaabsoluta del Senado.

– Y, en cuarto lugar, se sometea referéndum si dentro de losquince días siguientes a su apro-bación lo solicita una décimaparte de los miembros de cual-quiera de las Cámaras.

El constituyente ha configura-do un procedimiento de reformapuramente parlamentario, en elque sólo en el caso de que hayaen su seno una minoría que noesté de acuerdo con la reformapropuesta, entonces es cuando seconsulta al cuerpo electoral, quees el que tiene la última palabra.No se trata de una subordinaciónde un cuerpo con otro (el legisla-tivo frente al electoral), sino de lainutilidad de celebrar un referén-dum cuando hay prácticamenteunanimidad en las Cámaras.

El procedimiento extraordinariode reforma, previsto en el art. 168,

es bastante más riguroso que elordinario y, por ello, mucho menospracticable. De hecho es rígidohasta tal punto que P. de Vega hallegado a señalar que el constitu-yente ha obviado la constitucionali-zación de prohibiciones materialesde revisión o "cláusulas de intangi-bilidad" mediante un procedimientotan rígido que haga prácticamenteimposible la reforma. Cláusulas quesí existen en países como Guatema-la. En Argentina, Bidart Campos enrelación con el art. 30 de la Consti-tución sostiene que los contenidospétreos de la misma pueden refor-marse pero no pueden alterarse,suprimirse o destruirse, con lo cualel art. 30 permite una reforma total“cuantitativa” pero no “cualitativa”.

En este punto se han analizadolos límites a la reforma constitu-cional, especialmente las denomi-nadas cláusulas de intangibilidadque son un límite o garantía últi-ma para respetar lo que se hadado en entender como la esenciaúltima de un determinado Estado-nación. Ahora bien, una cuestiónes presentar la Constitución comogarantía de permanencia tantofrente a la actuación de los pode-res públicos como de determina-dos postulados que se consideranbásicos, tales como sería en lassociedades demo-liberales el res-peto a los derechos humanos ofundamentales, y otra cuestiónmuy distinta es limitar en absolu-to la reforma de la misma median-te cláusulas de intangibilidad, yaque si la Constitución es Constitu-ción desde que el pueblo al que va

destinado es plenamente sobera-no, parece contradictorio impedirla reforma a dicho pueblo quesigue siendo soberano, aunquedicha limitación se refiera única-mente a determinadas cuestionesgeneralmente relacionadas con laforma de régimen político o a laforma de la Jefatura del Estado. Yadecía en este sentido Heller que elderecho es un instrumento queestá permanentemente a disposi-ción de los titulares del poder paraincidir en la realidad, modificarla ytransformarla. De hecho Burkeentendía que una Constitución sinposibilidades de transformarse esuna Constitución sin posibilidadesde existencia, ya que si no es posi-ble sustraer a la Constitución delcambio histórico-social ésta estállamada a morir.

En cuanto a la tramitación dela reforma del art. 168, en un pri-mer momento es necesaria la“aprobación del principio” queimplica, entienden tanto el Regla-mento del Congreso de los Diputa-dos como el del Senado, una apro-bación de conjunto, sin entrar adiscutir y votar artículo por artícu-lo (artículos 147.1 y 2, y 158, res-pectivamente). Esta aprobación“del principio” produce la disolu-ción automática de ambas Cáma-ras; tras lo cual las nuevas deberánratificar la decisión de principiotomada por las anteriores (para loque no exige quórum especial); ytramitar el proyecto de reforma porel procedimiento legislativo ordi-nario, que deberá obtener enambas el voto favorable de dos ter-

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RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

en ParlamentosActividadesREI

cios. El texto así aprobado, esta veznecesariamente, y sin que mediepetición alguna, habrá de sersometido a referéndum de laNación en el plazo de 60 días.

– En quinto lugar se han anali-zado los dos supuestos de reformaconstitucional acaecidos en España.El primero en 1992 como conse-cuencia de la adhesión de España alTratado de la Unión europea. Dadala contradicción existente entre elTUE y la Constitución española, elGobierno acordó requerir del Tribu-nal Constitucional para que se pro-nunciase, con carácter vinculante,sobre la existencia o inexistencia decontradicción entre ambos precep-tos. Consideró que el artículo 8.B,apartado 1, era contrario al artículo13.2 de la Constitución en lo relati-vo a la atribución del derecho desufragio pasivo en las eleccionesmunicipales a los ciudadanos de laUnión Europea que no sean nacio-nales españoles. Y declaró, asimis-mo, que el procedimiento para obte-ner la adecuación de dicha norma ala Constitución era reformar laConstitución por la vía del art. 167.

La segunda reforma de laConstitución ha sucedido estemismo año, no exenta de polémi-ca. Pues una vez más, por exigen-cias de la Unión Europea se haentendido necesario reformarla,aunque esta vez sin un Tratadocuya ratificación lo exigiese. Se hareformado el artículo 135 con lafinalidad de garantizar el principiode estabilidad presupuestaria anivel constitucional y no legal,como se venía estableciendo hasta

ahora, “reforzando el compromisode España con la Unión Europea y,al mismo tiempo, garantizando lasostenibilidad económica y socialde nuestro país”.

– Y finalmente, se han analiza-do las posibilidades de mejora dela regulación constitucional de lareforma, respecto de lo cual se dis-tinguen por un lado los procedi-mientos en sí de reforma, y porotro la titularidad del derecho deiniciativa.

En España, es especialmenteinteresante el procedimiento delart. 168, el extraordinario, tanagravado y costoso que se puededecir que no funcionará jamás.

La primera propuesta de refor-ma a plantearse es la eliminaciónde o bien el referéndum que ha decelebrarse en todo caso tras laaprobación de la misma por lasCortes, o bien que se elimine lafase de elección por el electoradode unas Cortes Constituyentes.Son dos momentos dentro delmismo proceso en los que ha deintervenir el electorado. Parecemás aconsejable eliminar el refe-réndum pues qué sentido tienecelebrar un referéndum cuando lareforma ha sido aprobada por 2/3de las Cámaras que proponen lareforma, habiéndose celebradopreviamente un referéndum indi-recto en forma de elecciones anuevas Cortes constituyentes.

La segunda medida propuestasería la eliminación misma del artí-culo 168 y su sustitución de verda-deras cláusulas de intangibilidad,que afecten a cuestiones como la

Corona. Este caso es particularmen-te destacable puesto que el proce-dimiento que se comenta “prohíbe”de facto la modificación del Título IIde la CE, que recoge no sólo la Jefa-tura de Estado, sino el régimensucesorio, el Consorte, la Regenciao la tutela, entre otras cuestiones.Cuestiones que por el paso deltiempo o por circunstancias históri-cas pueden requerir ser modifica-das. De esta manera, la modifica-ción de algún artículo relativo a laCorona acabaría convirtiéndose enuna especie de referéndum sobre lamonarquía, con los peligros que elloconlleva.

Lo que es claro es que en elfondo en la elaboración de laConstitución influyeron circuns-tancias históricas que impidieronsu redacción de otro modo.

El procedimiento ordinario noplantea mayores dudas, por lo queno se propone modificación alguna.

Respecto a la iniciativa dereforma, resulta claro que han detenerla tanto el Gobierno como elParlamento. La iniciativa autonó-mica, tal y como está configuradoel Estado español, tiene coheren-cia, si bien, se entiende que podrí-an quedar circunscritas únicamen-te a aquellas cuestiones que sonde su competencia, básicamenteaquellas que regulan su relacióncon el Estado.

Respecto a la iniciativa popularaclarar que dado el rango que osten-ta la Constitución, sólo las Cortes,como representantes de la población,están lo suficientemente cualificadaspara el ejercicio de tal derecho.

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RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI

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RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

en ParlamentosActividadesREI

L a tertulia se realizó los días7, 14, 21 y 28 de octubre de2011.

La tertulia partió del siguien-te planteamiento: hoy día, elmundo globalizado se enfrentaa su primera gran crisis econó-mica a nivel mundial. Ante estasituación, nos podemos pregun-tar, ¿qué cambios políticos yjurídicos conllevará esta grancrisis? Algunos ya se han produ-cido, y de gran calado: en Euro-pa, los Estados Miembros de laUnión Europea han dejado enmanos de la Unión importantesaspectos de su soberanía, comola política monetaria y financie-ra; a nivel mundial, los forosinternacionales informales,

como el G-20, adquieren másimportancia que la propia ONU;en cada Estado, son cada vezmayores las fricciones entre losque apuestan por más Estado(re-regulación) y quienes creennecesario reducir el Estado delBienestar. A partir de aquí sereflexionó sobre las causas de lacrisis, las posibles transforma-ciones que ésta ha conllevado yconllevará y las actuaciones quedeben realizarse tanto a nivelestatal como supranacional parasuperarla. Del mismo modo, sediscutió sobre cuestiones deactualidad como la muerte deGadafi, el anuncio de cese defi-nitivo de la violencia de ETA, laselecciones argentinas, la gestión

de la deuda en la Eurozona yotras cuestiones de gran interésen el mundo globalizado actual.Durante la tertulia se concluyóque la crisis ya ha producidoimportantes transformacionesjurídico-políticas, derivadas dela necesidad de que los Estados,las entidades supranacionales yla propia sociedad internacionaltomen conciencia de que en elmundo globalizado se debencombinar las actuaciones nece-sarias para superar la crisis encada país de acuerdo con su rea-lidad específica, con una serie demedidas de alcance regional yglobal que ayuden a paliar losefectos de la crisis.

TERTULIA

La crisis económica mundial y sus posiblesefectos jurídico-políticos

Moderador:

José María Codes CalatravaCoordinador Temático de la REI en Parlamentos

Fechas: Los días 7, 14, 21 y 28 de octubre de 2011Tertulianos: José María Codes Calatrava, Ana Bettina Casadei, Silvina Capriz, Álvaro Hernández Hernández,Giovanni Forno Flórez.También hemos contado con: Ana Aizpuru Segura, María Beatriz Rodríguez Pucurul, Milena Soto Dobles,Enrique Javier Nitti, Jorge Manuel Picchio García, Lucio Armijos Macas.Número de aportaciones: 64Número de visitas: 904Países participantes: España, Argentina, Costa Rica, Perú y Ecuador

F ruto de dos convenios decolaboración suscritos, enoctubre de 2010, entre la

Fundación Giménez Abad de Estu-dios Parlamentarios y del Estado

autonómico y la Asamblea Nacionalde la República del Ecuador, acomienzos del presente año seconstituyó una Escuela de Gobiernoen dicha Cámara, que, siguiendo el

Manuel Giménez AbadActividades de la Fundación

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ENERO

• Del 26 al 30 de enero: En laEscuela de Gobierno del Congresode Honduras Seminario: "Parlamen-to, ciudadanía y participación", encolaboración con el Congreso de losDiputados.

FEBRERO

• Diálogos sobre Teoría de laConstitución entre Manuel AragónReyes, Magistrado del TribunalConstitucional y Catedrático deDerecho Constitucional de la Uni-versidad Autónoma de Madrid, yAngel Garrorena Morales, Catedráti-co de Derecho Constitucional de laUniversidad de Murcia. ModeraFrancisco Rubio Llorente, Presidentedel Consejo de Estado

MARZO

• 12 de marzo: Jornada sobreRégimen Electoral en colaboracióncon la Fundación Konrad Adenauer

• 20 y 21 de marzo: Jornadassobre La neutralidad del Estado yel papel de la religión en la vidapública en Alemania, en colabora-ción con la Fundación Humboldt.

ABRIL

• III Jornadas “Primera Gen-eración de la Democracia”: Dere-chos, deberes y libertades

• IV Congreso sobre Derecho par-lamentario en la Facultad de Dere-cho de la UNED en Madrid, “Órganosde dirección parlamentaria” en cola-boración con la UNED y el Institutode Derecho Parlamentario de la Uni-versidad Complutense de Madrid

• Fallo del X Premio “ManuelGiménez Abad” sobre la descentrali-zación política y territorial

MAYO

• Acto Homenaje Manuel Gimé-nez Abad: Entrega del X Premio“Manuel Giménez Abad” sobre ladescentralización política y territorial.

• Jornada sobre la Evolución einfluencia de Aragón en el EstadoAutonómico.

• Diálogos sobre La cultura fed-eral en España.

JUNIO

• Jornada sobre FinanciaciónLocal, coordinada por el Catedráti-co de la Universidad de Zaragoza,Julio López Laborda.

• Jornada “La Constitucióncomo pacto, 600 años después delCompromiso de Caspe”.

• Seminario sobre “El Federalis-mo belga”, impartido por Lieven DeWinter, Profesor de la UniversidadCatólica de Louvaina.

Programa de Actividades del primer semestre de 2012

Escuela de Gobierno de la AsambleaNacional del Ecuador (Reseña del II Seminario)OLGA HERRÁIZ SERRANOLetrada de las Cortes de AragónProfesora Asociada Doctora de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza

modelo de la creada en el Parla-mento de Uruguay, pretende que lasnuevas generaciones de asesores ydiputados de la Asamblea Nacionalse beneficien de la posibilidad deformarse técnica y profesionalmen-te en el desempeño de la gestiónparlamentaria y gubernativa engeneral, en el ámbito de una insti-tución independiente de la visiónpolítica partidaria. A tal efecto, seha establecido una agenda acadé-mica periódica que, en la semanadel pasado 28 de noviembre al 2 dediciembre, incluyó la celebración delSeminario titulado “Retos de la fun-ción legislativa en el nuevo marcoconstitucional”.

El mencionado curso, del quepretendemos dar cuenta aquísiquiera sea someramente, estuvoa cargo de técnicos y políticosecuatorianos y españoles con elobjetivo de intercambiar experien-cias entre los dos países y de suge-rir vías para la profundización enla capacitación de asesores parla-mentarios y asambleístas, comorecalcó el propio Presidente de laAsamblea Nacional del Ecuador,Fernando Cordero, durante lainauguración. Dos fueron lostemas generales en torno a loscuales pueden agruparse el con-junto de las ponencias generalesdel curso: la función legislativa yla función de control de los Parla-mentos, o, lo que es lo mismo, lafunción que ha venido caracteri-zando en el pasado a nuestrasAsambleas legislativas y la queestá llamada a definirlas en elfuturo, respectivamente.

Comenzando con la funciónde aprobación de las leyes, fueobjeto de atención, primero,desde la perspectiva del análisisde la primacía constitucional (porJosé Tudela Aranda, SecretarioGeneral de la Fundación GiménezAbad y Letrado de las Cortes deAragón), para pasar después aabordarse la descripción del pro-cedimiento legislativo estricta-mente considerado tanto enEcuador (por Rosana Alvarado,Asambleísta del Bloque País deEcuador) como en España (porOlga Herráiz Serrano, Letrada asi-mismo de las Cortes de Aragón).No faltó tampoco la referencia alos límites, alcance y mecanismosde participación ciudadana en elprocedimiento legislativo enambos países (por MarcelaMiranda, Presidenta del Consejode Participación Ciudadana yControl Social de Ecuador, y OlgaHerráiz Serrano, respectivamen-te), enmarcándola en una con-ceptualización previa de dichaparticipación en una visión críti-ca desde Europa del neo-consti-tucionalismo latinoamericano(por José Tudela Aranda). Paraconcluir la enumeración de losaspectos relativos a la funciónlegislativa, Olga Herráiz Serranopormenorizó las herramientas(cuestionarios y directrices) yprincipales reglas de técnicalegislativa que rigen en Españasobre el contenido, la estructuray el lenguaje de las leyes en ordena garantizar el principio constitu-cional de seguridad jurídica.

Pero decíamos al principioque, en el que constituye el IISeminario de la meritada Escuelade Gobierno, se abordaron, ade-más, otros temas básicamenterelacionados con el ejercicio dela función de control parlamen-tario. En efecto, por parte espa-ñola, Sylvia Martí Sánchez (Letra-da de las Cortes Generales), serefirió tanto a los mecanismos decontrol que podemos denominarextraordinarios (moción de cen-sura y cuestión de confianza)como a los procedimientos ordi-narios de fiscalización del Gobier-no por los diputados y senadores(preguntas, interpelaciones, com-parecencias, proposiciones no deley y mociones). De otro lado, elSecretario General de la Asam-blea Nacional del Ecuador, AndrésSegovia, hizo un análisis históricode la figura del juicio político ensu país.

A modo de conclusión, trascinco días de convivencia, análisiscrítico de los temas e intercambiode opiniones entre los ponentes ylos asistentes, la clausura del IISeminario de la Escuela de Gobier-no instaurada en la AsambleaNacional del Ecuador puso derelieve la bondad de este tipo deencuentros para profundizar en lacapacitación profesional en elámbito parlamentario y la necesi-dad de seguir celebrándolos contemas de mutuo interés paraambos países. En el horizonte, yase vislumbra una agenda acadé-mica de continuación en los pró-ximos meses.

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Manuel Giménez AbadActividades de la Fundación

EVENTOS Y CONVOCATORIAS

REI en Par lamentos 49

Del 5 de marzo al 29 de abril de 2012FUNCIONARIOS JURÍDICOS LEGISLATIVOS, 15ª ED.

Dirigido por Dª Piedad García-Escudero, Letradade las Cortes Generales. Doctora en Derecho por laUCM. Catedrática de Derecho Constitucional por laUAM

Del 5 de marzo al 29 de abril de 2012ACTIVIDAD DE CONTROL DE LOS PARLAMENTOS, 7ª ED.Itinerario A

Dirigido por D. Francisco Martínez Vázquez, Letra-do de las Cortes Generales. Director de RelacionesInternacionales del Congreso de los Diputados.

Del 16 de abril al 20 de mayo de 2012LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN DE LOSPARLAMENTOS Y SUS RECURSOS DOCUMENTALES:SU ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO, 4ª ED.Itinerario D

Dirigido por Dª Rosa María Grau Guadix, Jefa del Dpto.de Documentación de la Dirección de Documentación,Biblioteca y Archivo del Congreso de los Diputados.

Del 14 de mayo al 24 de junio de 2012TÉCNICA LEGISLATIVA, 8ª EDItinerario A

Dirigido por Dª Piedad García-Escudero, Letrada delas Cortes Generales. Doctora en Derecho por la UCM.Catedrática de Derecho Constitucional por la UAM.

Ofer ta fo rmat iva en Par lamentos . 1er Semest re 2012Inscripciones en www.ceddet.org

(el período de inscripciones se cierra 8 días antes del inicio de cada curso)

Del 19 al 23 de septiembreORGANIZACIÓN TERRITORIAL

Dirigido por D. Jorge Villarino (Letrado de las Cortes Generales) conjuntamente con Esteban Greciet(Letrado de la Asamblea de Madrid) tuvo lugar en Madrid entre el 19 y el 23 de septiembre. El seminariocontó con una excelente participación y los asistentes trabajaron previamente, mediante herramientas cola-borativas, el tema “El sistema electoral local en Iberoamérica y en España”. En una fase posterior, y a travésde la REI en Parlamentos, se prepararon ponencias individuales sobre modelos descentralizados y cámarasaltas en América Latina, que fueron expuestas durante la semana presencial.

Parte del seminario se desarrolló en Madrid (Congreso, Senado, Asamblea de Madrid), y también huboocasión de conocer, en Zaragoza, las Cortes de Aragón, sede de la Fundación Manuel Giménez Abad.

Del 17 al 21 de octubreLOS SERVICIOS DOCUMENTALES DE LOS PARLAMENTOS

El seminario tuvo lugar en Madrid entre los días 17 y 21 de octubre y fue dirigido por Dª Rosa Grau, Jefadel Departamento de Documentación de la Dirección de Documentación, Biblioteca y Archivo del Congresode los Diputados.

Los participantes pudieron visitar las dependencias de los departamentos de documentación y bibliotecasdel Congreso de los Diputados, Senado y Asamblea de Madrid, además de generar espacios de reflexión entorno a las diversas realidades y modernización de los diferentes servicios documentales de los Parlamentosen Iberoamérica.