Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America WORKING PAPER SERIES #18 ¿Hay diferentes políticas entre los vecinos? Políticas sociales y prevención de la violencia infanto-juvenil en El Salvador y Nicaragua. (La exclusión y no la pobreza como factor del crecimiento exponencial de la violencia infanto- juvenil en Centroamérica) María Albertina Cruz Morales Roberto Rodríguez Meléndez April, 2009 Center for Latin American Studies University of Miami
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Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America
WORKING PAPER SERIES
#18
¿Hay diferentes políticas entre los vecinos? Políticas sociales y prevención de la violencia infanto-juvenil en El Salvador y Nicaragua.
(La exclusión y no la pobreza como factor del crecimiento exponencial de la violencia infanto- juvenil en Centroamérica)
María Albertina Cruz Morales
Roberto Rodríguez Meléndez
April, 2009
Center for Latin American Studies
University of Miami
¿Hay diferentes políticas entre los vecinos? Políticas sociales y prevención de la violencia infanto‐juvenil en El Salvador y Nicaragua.
(La exclusión y no la pobreza como factor del crecimiento exponencial de la violencia infanto‐ juvenil en Centroamérica)
María Albertina Cruz Morales1
Roberto Rodríguez Meléndez2
“In the past few decades in Latin America and the Caribbean have witnessed a series of economic, social and political transitions that
have change the patterns of inclusion and exclusion (…) The judicial and the Law enforcement systems have only weakly adapted to the new challenges and continue to leave large segments of society without
adequate access to justice and economic and physical security” (Interamerican Development Bank 2008 Report;” Outsiders?
The changing patterns of exclusion in Latin American and the Caribbean”).
“Aprender a hablar cuesta muchos meses. Aprender a amar puede costar años.
Ningún ser humano nace con impulsos hostiles o violentos, y nadie se vuelve hostil o violento,
sin tomarse el tiempo necesario para aprenderlo.” (Ashley Montagu; “Human aggression”. 1976)
El presente trabajo de investigación ha sido realizado gracias al apoyo de la Universidad de Miami y la Fundación Ford, a través de la financiación otorgada dentro del proyecto del Center for Latin American Studies denominado “Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America”, y dentro del cual, este proyecto de investigación fue seleccionado y premiado durante el año 2008, luego de su presentación por parte del Departamento de Ciencias Jurídicas de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA) de El Salvador.
1 Nicaragüense, coautora de la investigación, egresada de la Licenciatura en Derecho por la Universidad Centroamericana‐UCA de Nicaragua. 2 Salvadoreño, coordinador de la investigación. Doctor en Sociología y en Derechos Humanos por las Universidades de Deusto y Carlos III de Madrid, respectivamente.
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Información de contacto institucional:
Departamento de Ciencias Jurídicas
Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas" (UCA) de El Salvador.
Web: www.uca.edu.sv
Tel: (503) 2210‐6600
Información de contacto de los autores:
Roberto Rodríguez Meléndez
Responsable de proyectos del área de gobernabilidad.
I.‐ A modo de introducción: nuestro objeto de estudio
II.‐ Metodología
III.‐ Contexto
IV‐ Inversión y políticas sociales en Nicaragua y El Salvador
V.‐ Maras y pandillas: la expresión radical de la violencia y de la exclusión
VI.‐ Situaciones y procesos diferenciados: la evolución contemporánea de las políticas
Públicas para la niñez y juventud en Nicaragua y El Salvador
VI.1.‐ ¿Cómo se ha(n) articulado el/los modelo(s) de protección de infancia y juventud?
VII.‐ Los sistemas de protección integral en El Salvador y Nicaragua
VIII.‐ La Justicia Penal Juvenil y sus resultados
IX‐ ¿Políticas de Juventud?
X.‐ Estado de la cuestión: respuestas diferentes, resultados diferentes
XI.‐ Equidad, políticas y procesos
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I.‐ A modo de introducción: nuestro objeto de estudio
De manera común los países del entorno centroamericano suelen ser presentados como Estados con grandes similitudes tanto en necesidades, problemas y quizá hasta cierto punto en soluciones posibles para la consecución de su desarrollo. Pese a lo anterior, también existen elementos diferenciadores entre ellos.
En este último sentido, desde hace aproximadamente dos décadas, es posible concebir en Centroamérica dos zonas geográficamente delimitadas en función de las tasas y niveles de violencia y criminalidad. Por una parte, se habla del triángulo del Norte, constituido por Guatemala, Honduras y El Salvador; y por otro lado, se ha establecido un polo diferenciado en cuanto al impacto y nivel de la violencia existente en países como Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Es evidente que dicha diversidad está marcada por la historia de cada uno de estos Estados, pero aquella no escapa a la influencia de su propia construcción socio‐cultural y política contemporánea.
Ciertamente, es parte de esta materia de estudio reiterar que los factores dinamizadores de la violencia y delincuencia infanto‐juvenil son multicausales y complejos, y que por tanto es posible identificar diversas causas que generan y potencian los altos niveles de violencia existentes en el “triangulo del norte” centroamericano, diferenciándolo en este aspecto del sur.
No nos cabe ninguna duda que existen factores que facilitan, fomentan y originan ‐ quizá hasta la promueven y organizan‐ la violencia infanto‐juvenil en el contexto centroamericano, y dentro de los cuales considerados que es un elemento fundamental la inequidad existente al interior de nuestros países, en nuestras ciudades y además en como tratamos dicho problema, a partir de nuestras propias respuestas institucionales ante tal situación3 desde las políticas públicas existentes.
Por ello en este estudio, hemos decidido detenernos en un aspecto que consideramos prioritario: el grado de inclusión/exclusión social generada por el propio sistema político y social, a partir de las respuestas institucionales generadas de cara a la violencia, específicamente definidas en países como El Salvador y Nicaragua, y que han pretendido reducir el aumento de la violencia infanto‐juvenil4.
3 Compartimos aquí el esquema planteado por Briceño‐León, Roberto; “Violencia urbana en América Latina: un modelo sociológico de explicación”, en: Espacio Abierto n°3, Vol. 16, Cuaderno Venezolano de Sociología, Venezuela, Julio‐Septiembre 2007., especialmente págs. 549‐550. 4 Paradójicamente, si bien es cierto que El Salvador y Nicaragua poseen rasgos comunes tales como el antecedente de conflictos armados en Centroamérica, lo cual suele ser identificado como un factor que ha favorecido el desarrollo de procesos y esquemas del uso de la violencia en diversos espacios en Centroamérica. No obstante, también existe una opinión divergente: algunos autores han comenzado a sostener los antecedentes históricos de las guerras civiles en Centroamérica, no son las causales determinantes del crimen y los niveles de violencia en Centroamérica, sino que quizá, los elementos que aumentan o disminuyen las espirales de violencia en la región han de identificarlas en otros ámbitos, uno de ellos quizá, la exclusión social y económica, objeto de este estudio. Sobre el tema citado, véase el
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Téngase que presente que como indica el título de este trabajo tomamos como punto de partida o supuesto a priori, que pobreza y exclusión social no son sinónimos y por lo tanto, a la de identificar las causas que inciden de manera más favorable en la construcción de una cultura de paz y por consiguiente en la prevención de la violencia infanto‐juvenil se centran más en las acciones generadas por los actores institucionales y sociales, que en los presupuestos o recursos económicos que estos poseen5. Lo anterior porque todo parece indicar que el concepto de exclusión social posee especial relevancia y significado frente a grupos como la niñez y la juventud.
Dado el carácter central dentro del trabajo del concepto de “exclusión social”, merece la pena detenernos en dicho concepto a efecto de clarificar en la mayor medida de nuestras posibilidades la orientación de esta investigación.
La exclusión social a diferencia de la pobreza posee ciertos caracteres inherentes que nos permiten diferenciar ambos conceptos, a saber6:
El primero de ellos es el carácter relativo de la exclusión social: las personas son excluidas de una comunidad o grupo particular, en un espacio geográfico determinado y en un momento definido, lo cual puede deberse a causas ajenas a condiciones materiales de supervivencia, generando una afectación en las relaciones sociales dentro de dicha comunidad, minimizando o imposibilitando la generación de cohesión social entre el excluido y el agente excluyente. Así se puede excluir a una persona por diversas razones como la discapacidad, la inercia institucional, el género, etc.
Un segundo carácter de la exclusión social es su carácter dinámico y prospectivo, en el entendido que, en el caso de la pobreza, por ejemplo, está suele afectar a una persona o grupo durante un momento preciso –una crisis económica, por ejemplo‐, sin embargo, la exclusión social tiene o genera una afectación con mayores secuelas en el futuro, y de ahí su directa relación con la situación de la relevante particularidad del concepto de cara a la niñez que “es” sujeto y “será” sujeto, afectando sus posibilidades de desarrollo de manera permanente durante el transcurso de su vida.
Un tercer carácter diferenciador frente a la pobreza radica en la existencia de todo un proceso consciente o inconsciente que refuerza a los actores institucionales y sociales al mantenimiento de una situación de exclusión. En este sentido, Sen, ‐citado por Redmond7‐, distingue entre la exclusión social activa y la exclusión social pasiva, diferenciación importante a
interesante estudio de Cardenal Izquierdo; Ana Sofia; “¿Son las guerras civiles responsables del crimen en Centroamérica? En: Revista CIDOB d´Afers Internationals núm 81, Fundación CIDOB, Barcelona,marzo‐abril, 2008, p. 67 y ss. 5 Evidentemente toda intervención requiere de fondos para ser desarrolladas. Pero los fondos, por precarios que sean pueden priorizarse, según criterios que nos puedan indicar si por ejemplo, la niñez y la adolescencia están o no dentro de una agenda pública. 6 Seguimos aquí los caracteres definidos por Atkinson –citado por Redmond‐ en: Redmond, Gerry; “Children´s Perspectives on Economic Adversity: A review of the Literature”, Discusion Papers IDP 2008‐01, UNICEF‐Innoccenti Research Center, Florece, Italy, 2008, p. 4 7 Idem.
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destacar para el análisis del presente trabajo. La primera es el resultado de un acto deliberado, como por ejemplo una Ley que limite el acceso a la salud a mayores de 15 y menores de 18 años, extranjeros, migrantes, etc.). La pasiva, sería aquella exclusión que puede ocurrir como resultado de una omisión o fallo, frente barreras implícitas que podrían dificultar la integración de un grupo o colectivo. Evidentemente no hay una intención deliberada de excluir, pero se excluye, como por ejemplo cuando sin una norma expresa, se prefiere en un determinado puesto de trabajo a un hombre frente a una mujer.
Pues bien, dicho lo anterior, en el presente estudio trataremos de centrarnos en el papel que desarrolla en materia de prevención social de la violencia un factor o actor clave de inclusión/exclusión: el Estado a través de sus acciones; es decir, sus políticas públicas.
En este trabajo vamos a seguir la premisa indicada por Organización Panamericana de la Salud (OPS), según la cual: “La calidad de las condiciones de un buen gobierno, en un país en cuanto marco legal y las políticas que ofrecen protección social es un factor determinante y fundamental para la reducción de la violencia”8 y el delito.
De esta manera, respuestas socialmente menos excluyentes, aunque gestionadas con pocos recursos en entornos económicamente desfavorables pueda que brinden mayores posibilidades para la construcción de cohesión social y la prevención de la violencia. Por el contrario, pese a un entorno económico favorable –menos pobreza, desde un punto de vista macroeconómico‐ respuestas institucionales poco planificadas y articuladas, y que perpetúan estructuras de exclusión social de grupos desfavorecidos, promoviendo además la ausencia de políticas sociales integrales, son un factor que contribuye a incrementar los niveles de exclusión social y quizá los de violencia y criminalidad, especialmente en y frente a grupos de niños, adolescentes y jóvenes en general.
En Centroamérica, pareciera que los países más pobres no son los más violentos, aun y cuando la pobreza en sí misma representa una clara dificultad o impedimento para la garantía de los derechos de niños y jóvenes, generando un costo muy alto en términos de capital e integración social9. De ahí que la pobreza no es per se, una de las causas o el factor más determinante de esa escalada de violencia y criminalidad que ha azotado a la región en las últimas décadas, sino entre otros factores, la exclusión generada por una estructura social y económica que no permite el goce y ejercicio pleno de los derechos humanos de amplios colectivos, y lo cual es además reflejado a través del diseño institucional de políticas de intervención frente a la violencia y criminalidad ejercida en y frente niños y jóvenes.
Esto ha sido sintetizado de manera muy clara por Krauskopf: “la exclusión de las opciones inclusivas, la invisibilización de las realidades juveniles y la generalización estigmatizante de las
8 Krug, Etienne; Dahlberg, Linda; Mercy, James; Zwi, Anthony & Lozano, Rafael (Eds.) “Informe mundial sobre la violencia y la salud”, Organización Panamericana de la Salud, Washington D.C, OPS, 2003, p. 41. 9Véase en un sentido similar: División de Desarrollo Social (CEPAL) en: “Desafíos n° 1”, boletín de la infancia y adolescencia sobre el avance de los objetivos de desarrollo del milenio, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, Septiembre de 2005, p. 5
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juventudes a partir de un reduccionismo amedrentador tienen efectos importantes en la constitución de los sujetos juveniles. Las juventudes demandan un reconocimiento de su existencia y de diversos modos, luchan por su reputación (…) la pubertad vivida en la pobreza, a menudo legitima la responsabilidad de procurarse la subsistencia, aportar a sus familias o, en ausencia de ámbitos de protección, buscar sus propias redes. Esto es, a falta de un capital social y afectivo que fortalezca las posibilidades de un presente con perspectiva de logros, y aparece la opción de grupalidades juveniles y el apoyo del capital social perverso”10.
Quizá inclusive y paradójicamente, las sociedades de menores recursos, pero con estructuras más horizontales son o se vuelven menos estigmatizantes, y sean al final las que poseen como un espejo, un diseño institucional y de políticas públicas más inclusivo y con mayor énfasis en el pleno goce de los derechos humanos de niños, adolescentes y jóvenes, por lo que para enfrentar el desafío de construir sociedades más inclusivas y que respondan eficazmente a la violencia, ya sea previniéndola o interviniendo sobre ella en sus múltiples manifestaciones, es fundamental contar con políticas públicas, un marco normativo e institucional orientado eficazmente al pleno reconocimiento de las capacidadades y derechos de niños, adolescentes y jóvenes11, a efecto de generar consensos y fomentar la participación previos a la acción, organizar adecuadamente esta última y compartir réditos y responsabilidades desde las instituciones involucradas en la prevención social de la violencia.
Como punto de partida, merece destacarse que, al menos en el discurso, no existen voces disconformes con la afirmación, según la cual, la delincuencia y los comportamientos antisociales por parte de jóvenes son un fenómeno que refleja profundas crisis sociales y de ahí la exigencia de eficaces políticas sociales que impliquen una alta carga de redistribución socio‐económica y solidaridad social12, y es justamente esta relación, sobre la que pretendemos profundizar en este trabajo.
Finalmente, desearíamos con este trabajo aportar un poco de claridad frente a esa “neblina cognitiva” que en ocasiones puede estar presente en materias relacionadas con las políticas sociales y la prevención de la violencia infanto‐juvenil. Ese ha sido nuestro “norte” y
10 Krauskopf, Dina; “Juventudes y violencia: mucho más que un binomio”, en: Revista Seguridad y Democracia n° 2, Diciembre de 2007, disponible en: http://www.revistaseguridadydemocracia.org/ediciones/2 En este mismo sentido se decanta Kliksberg, quien afirma que, en los “estudios sobre las maras, los grupos delincuenciales que se han extendido en diversos países centroamericanos y que integran cientos de miles de jóvenes, informan que cuando se les pregunta que por qué ingresaron a grupos donde su vida corre peligro, suelen contestar que es el único lugar donde se les admite”. Kliksberg, Bernardo; “El contexto de la juventud en América Latina”, en Revista Seguridad y Democracia n° 2, diciembre de 2007, disponible en: http://www.revistaseguridadydemocracia.org/documentos/imp_23_enportada‐02.pdf . 11Cfr. Krauskopf, Dina; “Desafíos en la construcción e implementación de las políticas de juventud en América Latina, en: Revista Nueva Sociedad, 2000, p.142. 12 Vanderscheuren, Franz & Lunecke, Alejandra; “Prevención de la delincuencia juvenil. Análisis de experiencias internacionales”, en: Prevención de la delincuencia juvenil. Análisis de experiencias internacionales”, División de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, Chile, 2004., p. 4‐5.
esperamos que el presente trabajo contribuya en la medida de sus posibilidades a fomentar el debate y a brindar insumos para el desarrollo de propuestas de intervención en el sector.
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II.‐ Metodología
Desde una perspectiva sociológica, el “control social” sobre niñez, adolescencia y juventud, puede ser de manera muy genérica disgregado en dos aproximaciones o mecanismos, a saber: a) los métodos e instituciones formales y, b) las instituciones y métodos informales de control.
Este ensayo continua la orientación de profundizar en el análisis y reflexión del accionar de los mecanismos formales de control, a partir de un enfoque que tenga su eje central en la evolución y desarrollo en la garantía de los derechos humanos de niños, adolescentes y jóvenes, así como en la eficacia de la acción frente a la prevención de la violencia infanto‐juvenil. Para ello acudiremos y utilizaremos una serie de dicotomías utilizadas en el lenguaje a partir del cual se definen las políticas y respuestas institucionales: sanción/prevención, paternalismo/autonomía, garantismo/retribucionismo, integralidad/fragmentalidad, y evidentemente inclusión/exclusión, entre otras.
Para ello realizaremos un estudio comparativo entre dos países centroamericanos: Nicaragua y El Salvador, lo cual significa que hemos escogido dos países que si bien están situados dentro de un entorno geográfico inmediato o cercano, también es cierto que no pueden ser considerados como países con un alto grado de similitudes dentro de su región, en temas tales como desarrollo económico o social, planificación de políticas públicas y estrategias para la prevención de la violencia. La comparación en este trabajo, apunta a tratar de identificar en la heterogeneidad un elemento común: la respuesta institucional (y lo que ello conlleva: apuesta económica, coordinación interinstitucional, acuerdo social, etc.).
Por consiguiente, el estudio comparativo tendrá como eje central el diseño o respuesta institucional de políticas sociales, de prevención social de la violencia y la criminalidad juvenil, a efecto de identificar si los procesos y diseños de respuesta frente a la violencia coadyuvan más a la inclusión/exclusión, integración/desintegración social de este sector de la sociedad, y hacia la construcción de un sistema de protección integral de los derechos de la niñez, adolescencia y juventud.
Utilizaremos dentro del presente trabajo una aproximación o enfoque metodológico de carácter mixto, cualitativo y cuantitativo. Precisando, la estrategia metodológica para el desarrollo de la presente investigación comprende:
A) Revisión de los marcos institucionales En primer lugar, el trabajo tiene un claro interés institucional: parte de la interrogante de si, es posible identificar pautas formales de respuesta de un Estado, como política de prevención y control de la violencia y el delito que generen o inciten a los procesos de espirales de violencia.
La revisión de los marcos normativos e institucionales, la realizaremos sustancialmente a partir de la primera parte de la década de 1990. El motivo fundamental de circunscribirnos desde
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ese momento histórico radica principalmente, en los efectos generados al interior de los países a partir de la entrada en vigor de la Convención sobre los Derechos del Niño –CDN‐ en 1989. En este sentido, y como se reiterará en diversos momentos en este trabajo, la Convención permitirá hablar de un “antes” y un “después”, en materia de la vigencia de los derechos del niño y en general de la situación de la niñez, adolescencia y juventud. Asimismo, la evolución de las políticas desde la entrada en vigencia de la CDN nos brindará una imagen del proceso recorrido, sus avances, contradicciones y posibles retos de cara al futuro.
B) Identificación de los procesos sociales
Los marcos normativos formales serán contrastados con un segundo plano orientado hacia el conocimiento y profundización en las dinámicas sociales que apoyan o coadyuvan al desarrollo de procesos de cohesión social. En este apartado lo relevante será tratar de identificar cómo responde la familia y la sociedad y el Estado, frente a la violencia infanto‐juvenil, a través de estrategias y planes concretos.
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III.‐ Contexto
El Salvador contaba para el año 2007 con una población aproximada de 5,744,113 habitantes distribuidos en los 21,040.79 Km2, con una densidad poblacional de 273 habitantes por Km2. Dicha población tiene en áreas urbanas un aproximado de 3,599,006 habitantes (62.7% del total de la población) y en las zonas rurales 2,145,569 (37,3% del total de la población).13 Actualmente, El Salvador, posee aproximadamente un 40% de su población menor de 18 años de edad14, y vive un fuerte proceso de transformación demográfica, fruto de la migración hacia el exterior. Ha sido un país caracterizado por una historia reciente de conflicto y de la conclusión del mismo a través de un Acuerdo de Paz implementado a partir de la década de los 90.
Por su parte, Nicaragua, ha sido un país que también padeció un conflicto armado entre los años 1978‐1979, posterior al cual desarrolló un proceso de reconstrucción social, económica y política. Dentro del ámbito centroamericano ha sido caracterizado como “el hermano más pobre de la región”, en tanto que, dentro de este entorno geográfico, Nicaragua posee los niveles más bajos de PIB, así como también en general de desarrollo económico. Dentro del territorio Nicaragüense, se encuentra una población aproximada de 5,457,208 habitantes.
La distribución etaria de la población, en lo que a niñez, adolescencia y juventud corresponde, se estructura en los países en estudio, de la siguiente manera:
Edades Totales en Nicaragua
Totales en
El Salvador
Hombres
(Nicaragua)
Hombres
(El Salvador)
Mujeres
(Nicaragua)
Mujeres
(El Salvador)
Total 5,457,208 5,744,113 2,720,336 2,719,371 2,736,872 3,024,742
13 Gobierno de El Salvador/Ministerio de Economía; “Encuesta de hogares de propósitos múltiples de 2007”, Dirección General de Estadística y Censos, Ciudad Delgado, Septiembre de 2008, p. 3. 14 En este mismo sentido por ejemplo, afirma FESPAD que: “La población menor de 24 años representa el 53.23% de la población total”, encontrándonos con una clara distribución etaria que implica una base poblacional con un alto y considerable porcentaje de jóvenes. Cfr. FESPAD; “Informe sobre Justicia Penal Juvenil 2005”, San Salvador, FESPAD; 2006, p. 10.
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CUADRO N°1 : POBLACIÓN DE NICARAGUA Y EL SALVADOR POR GRUPO DE EDADES
Cuadro de elaboración propia. Fuentes: Banco Central de Nicaragua; “Nicaragua en cifras”, Managua, Junio, 2007, sobre la base de datos del último censo poblacional; y Ministerio de Economía/Dirección General de Estadística y Censos; “VI Censo de Población y Vivienda 2007”, cifras oficiales, San Salvador, abril de 2008., p.52.
Como podrá observarse la pirámide etaria de la población en Nicaragua y El Salvador, tiene similitudes en cuanto a la conformación de los segmentos poblacionales por edad. No hay por tanto, en este aspecto diferencias muy amplias y significativas, dado un comportamiento similar en cuanto a la distribución de la población según edades.
Ahora bien, si en el caso de la pirámide población no encontramos discrepancias significativas, actualmente es indiscutible que Nicaragua y El Salvador, poseen niveles de violencia sustancialmente diferenciables.
Así, si bien el caso de El Salvador algunos observadores del sistema internacional, han considerado a este país como un modelo ejemplar de transición pacífica a la democracia; también es cierto que en la actualidad posee las tasas de delitos violentos como los homicidios, ‐ junto con las de Guatemala‐ más altas de toda América Latina –y quizá del mundo‐ y que han sobrepasado las tasas de homicidios de las épocas de conflicto (una tasa de homicidios superior a 43,4 homicidios por cada 100,000.00 habitantes) en el año 2006 por ejemplo. En comparación, las tasas de homicidios en el caso de Nicaragua son considerablemente más bajas (13,3 por cada 100,000h)15.
A nivel Centroamericano el número de homicidios entre los años 2001 al 2006 puede, “visibilizarse” a través del número de homicidios dolosos reportados por las instancias oficiales:
CUADRO 2: N° DE HOMICIDIOS ANUALES EN CENTROAMERICA Y REPÚBLICA DOMINICANA
15 Tomado de: Kliksberg; Bernardo “Mitos y realidades sobre la criminalidad en América Latina”, FIIAP, 2007, p. 7. Según el periódico “EL Nuevo Diario” de Nicaragua, citando como fuente al OCAVI (Observatorio Centroamericano de Violencia), en el año 2006 las tasas de homicidios por cada 100,000 habitantes en la región fueron: El Salvador (67.8); Guatemala (45.2); Honduras (42.9); Belice (33.0);Nicaragua (12.5); Panamá (11.3) y Costa Rica (7.7), Managua, Martes 29 de julio de 2008, p. 1a y 12a
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Fuente: Víctimas de Homicidios Dolosos en Centroamérica y República Dominicana (2001 ‐2006).Observatorio Centroamericano sobre Violencia OCAVI. www.ocavi.com
Como puede observarse del recuadro anterior, la diferencia entre el número de homicidios en El Salvador y Nicaragua es evidente: solo en el año 2006, el número de homicidios en El Salvador, era más de 5 veces el existente en Nicaragua.
Los niveles de violencia16 –utilizando la conocida tasa de homicidios‐ en el caso salvadoreño, ubican a este país como uno de los más violentos en el contexto mundial, mientras que en el caso de Nicaragua, su nivel es intermedio.
A su vez, desagregando la tasa de homicidios disponible en cuanto a la afectación por sector etario, podríamos apreciar además, el efecto de la violencia –en su más simbólica y grave consecuencia: la pérdida de la vida‐ en El Salvador y Nicaragua, identificando su impacto en los jóvenes, en comparación con la población en general:
CUADRO N° 3. EVOLUCION DE LA TASA DE HOMICIDIO EN LA POBLACION TOTAL 1994‐2005 EN NICARAGUA Y EL SALVADOR
16 Concordamos con el concepto de violencia, según el cual “hay violencia cuando, en una situación de interacción, uno o varios sujetos actúan de forma directa o indirecta, concentrada o dispersa, causando daños a una o más personas en diferentes grados, ya sea en su integridad física, en su integridad moral, en sus posesiones o en sus participaciones simbólicas y culturales”. Michaud, Y.; “A violencia”, tomado de: Waiselfisz, Julio Jacobo; “Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina, 2008”, RITLA, Instituto Sangari, Ministerio de Justicia de Brasil, Sao Pablo, 2008, p. 6.
Tomado de: Waiselfisz: Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina 2008”, ya citado., p. 21. *El concepto de juventud utilizado abarca la población de 15 a 24 años.
Donde:
CUADRO N° 5. MEDICION DE LA VIOLENCIA
Nivel de violencia Tasas Países
Violencia baja Menos de 10 homicidios por cada 100,000 habitantes
Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay, Paraguay
Violencia media Entre 11 y 20 homicidios por cada 100,000 habitantes
Perú, Nicaragua, Ecuador, República Dominicana, Panamá, Honduras
Violencia alta Entre 21 y treinta homicidios por cada 100,000 habitantes
Brasil, México, Venezuela
Violencia muy alta Más de 31 homicidios por cada 100,000 habitantes
Colombia, EL Salvador
Fuente: Construcción sobre datos de OPS (2003) y de WHO (2002), tomado de: Roberto Briseño León; “Violencia urbana en América Latina: un modelo sociológico de explicación”, en: “Espacio Abierto vol 16, n° 3”, Cuaderno Venezolano de Sociología, Julio‐Septiembre de 2007, p. 545.
Como puede apreciarse hay una significativa diferencia entre la tasa de homicidios en El Salvador y Nicaragua. En el primer país, durante el año 2005 es casi 5 veces superior a la existente en Nicaragua, y en el caso de la tasa de homicidios en jóvenes la diferencia es aún más amplia y expresiva de la grave situación de violencia juvenil que vive El Salvador.
Según estudios recientes, como colofón puede señalarse que El Salvador sería el país que a nivel Latinoamericano –y prácticamente a nivel mundial‐ poseía hasta el año 2005 la más elevada tasa de homicidios, mientras que Nicaragua poseería la posición XIII dentro de dicha escala. En el caso de la tasas de homicidios en población juvenil, nuevamente el país posee la más elevada tasa a nivel mundial, situándose Nicaragua en esta ocasión en el escaño XIV17.
A continuación puede observarse la relación entre el número de homicidios y las tasas de homicidios en jóvenes y no jóvenes, a efecto de lograr apreciar el significado de esta forma de violencia en la afectación particular del grupo etario de jóvenes:
17 Idem, p. 17
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CUADRO N° 6. NUMERO DE HOMICIDIOS Y TASA COMPARADAS EN EL AÑO 2005
País Año N° de homicidios en Jóvenes*
N° de homicidios en no jóvenes
Total Tasa de homicidios en Jóvenes
Tasa de homicidios No jóvenes
Total
El Salvador 2005 1,242 2,036 3,278 92,3 37,9 48,8
Nicaragua 2005 199 372 571 16,6 8,7 10,4
Tomado de: Waiselfisz: Mapa de la violencia: los jóvenes de América Latina 2008”, ya citado., p. 15‐16. *El concepto de juventud utilizado abarca la población de 15 a 24 años.
Como podrá observarse e intuirse, las altas tasas de homicidio, son el reflejo de altos niveles de violencia la niñez y la juventud. Sin embargo, lo más preocupante es justamente aquella estadística o información no disponible sobre otras formas o modalidades de la violencia, sobre todo, si consideramos a la “tasa de homicidios” como una fuente de información que refleja una violencia extrema –la más extrema quizá‐. Con ello, lo que queremos destacar las posibilidades que si la “tasa del número de homicidios son tal “altas”, resulta bastante probable que los niveles de violencia contra la mujer, los abusos contra niños y adolescente, sean también sumamente elevados, con lo cual el “recuento de homicidios”, nos expresa una cifra muy simbólica de los niveles generales –pero no generadores‐ de la violencia en sus distintas modalidades en los países en estudio, pero con especial relevancia en el caso de El Salvador.
El problema se agrave, pues como saben los niveles de violencia doméstica, la violencia escolar, la violencia de género y en general “otras violencias” en nuestras sociedades son difícilmente capturados por las estadísticas criminológicas18, tanto por las dificultades que implica el diseño metodológico de las mismas, como por los costes y las capacidades y aspectos sobre la existencia y disponibilidad de la información requerida19.
18 Como ha indicado la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, por ejemplo: “Las estimaciones varían en la parte de los incidentes de violencia doméstica reportados a la política, y esta parte es altamente dependiente en la manera en que el crimen se ve en el contexto local. Incluso donde las tasas de reporte son altas, estos crímenes se registran generalmente como asaltos, indistinguibles de discusiones de bares y de otras formas de violencia no letal. Pocos países divulgan la relación entre las víctimas y los autores, o aún los géneros de las partes. Además, el trabajo de investigación se ve limitado en su capacidad de capturar la incidencia real de la violencia en el hogar..:” Naciones Unidas. Oficina Contra la Droga y el Delito; “Crimen y desarrollo en Centroamérica. Atrapados en una encrucijada”, United Nations Publication, Printed in Slovakia, march, 2007, p. 71. 19 Es indudable que existen esfuerzos, pero los mismos no se han traducido en medidas definidas para prevenir y controlar la violencia. Para al caso por ejemplo, en materia de violencia escolar o estudiantil se ha
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Pero fuera de los aspectos relacionados con la necesidad de contar con la información para la formulación de políticas públicas que siempre es un elemento primordial e importante, lo más grave y que usualmente pasa desapercibido –o al menos no tan difundido‐ es que estas otras violencias, generan grandes obstáculos para el desarrollo de los niños y jóvenes y la garantía efectiva de sus derechos, generando un circulo vicioso entre violencia‐ y aumento en la vulneración de derechos‐ que agrava la situación del niño, adolescente y joven dentro de su comunidad y entorno.
Un buen ejemplo, quizá para comprender esta relación y el grado de afectación generado por estas otras violencias es la violencia escolar: “Las confrontaciones violentas entre estudiantes de diferentes centros educativos urbanos se puede constituir en uno de los principales problemas de la vida estudiantil y convertirse en un obstáculo para la asistencia y permanencia en el sistema educativo de un grupo importante de jóvenes. (…) es importante destacar que en sociedades en que existe un ambiente favorable a la violencia –como es el caso de El Salvador‐ cualquier problema puede llevar a los involucrados a intentos de solucionarlos a través de la violencia”20. Como puede colegirse también los problemas del acoso, el maltrato, la existencia de agrupaciones al interior de los propios centros educativos genera, con plena seguridad una situación idéntica o al menos similar a la anteriormente descrita. Como bien ha señalado el propio sistema de Naciones Unidas, la violencia –y sobre todo las violencias más cotidianas‐ contra la niñez es una violencia usualmente “oculta, no denunciada y poco documentada”21.
IV‐ Inversión y política social en Nicaragua y El Salvador
Como grupo en desventaja o de alta vulnerabilidad, la niñez y juventud suelen ser un sector que ha estado durante mucho tiempo ausente en la formulación de políticas públicas integradas e integrales, y sobre todo han estado orientadas por estrategias que debido al gran número de actores involucrados (instancias de salud, de promoción social, educación, de tutela o protección, etc.) han sido fragmentarias en sus enfoques y con una planificación de corto plazo, salvo contadas excepciones.
De hecho, podría sostenerse a manera de hipótesis que las intervenciones en este sector han oscilado desde una “estricta visión tutelar y paternalista”, hasta “procesos que han iniciado el desarrollo de esquemas participativos, pero de manera disgregada y no como política pública”.
afirmado “que la misma se configura realmente como un obstáculo para la asistencia y permanencia dentro del sistema educativo de niños y jóvenes 20 Organización Panamericana de la Salud/Agencia de Cooperación Técnica Alemana; “Estado del arte de las experiencias y proyectos de prevención de la violencia en ámbitos escolares”, consultora: DINA Krauskopf, OPS/GTZ, 2007, p. 47. 21 Pinheiro, Paulo Sergio; “Informe de experto independiente para el estudio de la violencia contra los niños, de las Naciones Unidas”, basado en la resolución 57/90 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en: Asamblea General de las Naciones Unidas, Documento A/61/299, sexagésimo primer periodo de sesiones, 29 de agosto de 2006, Naciones Unidas, 2006, p. 9.
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Debido a su alta vulnerabilidad, la ausencia de políticas sociales integrales, afecta de manera inmediata y especifica a dicho sector.
Ahora bien, debe recalcarse, que el desarrollo de políticas sociales en general, suele tener un efecto positivo en el grupo de niñez, adolescencia y juventud. Y no es, solamente a través la existencia de políticas de intervención penal y de prevención del delito –política criminal strictu sensu‐, sino que como ha indicado en un reciente estudio la Secretaria de Derechos Humanos Argentina: “no sólo deben desarrollarse políticas de prevención del delito, sino llanamente políticas públicas del más amplio nivel, es decir, aquellas dirigidas a esta población en materia de salud, educación, alimentación, pleno desarrollo, etc., y ello impacta en los niveles de violencia social, en forma positiva: “ Es decir, implementar este tipo de políticas contribuirá objetivamente a la prevención del delito”22.
En tal sentido, a continuación trataremos de describir a través de un indicador muy “macro”, cómo en El Salvador y Nicaragua, ha venido evolucionando en el tiempo en materia de inversión social y redistribución de la riqueza.
Resulta que de la conjunción de diversos indicadores sociales y económicos se configura el Índice de Desarrollo Humano del PNUD, dentro del cual se posicionan los países según el desarrollo de los mismos23. Puede observarse que ha existido durante el período de una década 1996‐2006, un avance importante y consistente –aunque a un ritmo relativamente lento en la presente década‐ en el posicionamiento dentro del IDH por parte de ambos países, evidenciándose también la diferencia existente en materia de desarrollo humano a partir de la escala citada dentro de los países objeto de nuestro estudio.
CUADRO N° 7. POSICIÓN EN EL INDICE DE DESARROLLO HUMANO del PNUD
País/año 1996 1998 2000 2002 2004 2006
El Salvador 115 114 104 104 103 101
Nicaragua 117 126 116 118 118 112
Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, “Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 604
22 “Derechos del Niño. Seguimiento de la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Estándares mínimos de derechos humanos para una nueva ley de justicia penal juvenil”, Secretaria de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Unicef, Buenos Aires, 2005, p. 7. 23 El IDH es el índice compuesto más importante y es publicado anualmente desde 1990 por las Naciones Unidas, sintetizando tres dimensiones básicas del desarrollo humano: la salud, la educación y el nivel de vida.
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Ahora bien, en cuanto al nivel de pobreza relativa, la comparación entre estos dos estados centroamericanos establece una marcada diferencia la población que sobrevive con menos de dos dólares diarios ($2.00). En El Salvador, asciende a un total del 58% de la población, mientras que en Nicaragua, ese nivel porcentual aumenta de manera dramática hasta un 79.9%, como puede observarse en la siguiente tabla:
TABLA N° 1 POBLACIÓN QUE VIVE CON MENOS DE $2 EN CENTROAMERICA
5
POBLACIÓN QUE VIVE CON MENOS DE US$2 DIARIO 1990 - 2003
2.09.5
37.444.0
58.0
79.9
2
19.76
37.52
55.28
73.04
90.8
REPÚBLICADOMINICANA
COSTA RICA GUATEMALA HONDURAS EL SALVADOR NICARAGUA
% d
e la
pob
laci
ón to
tal
REP. DOMINICANA
NIGERIA
Fuente: CEPAL, 2005
Los niveles de pobreza expresados para el Salvador y Nicaragua, generan automáticamente una limitación en el desarrollo de políticas de protección, promoción y atención de la niñez, adolescencia y juventud para grandes núcleos poblacionales, lo que significa un proceso continuo de marginación y exclusión de oportunidades y de cobertura de necesidades básicas sustanciales.
Unido a lo anterior, hay un factor que ha sido destacado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) consistente en afirmar que la “mayor concentración del ingreso en América Latina va inexorablemente unido a la aparición de mayor pobreza infantil”. Eso explicaría, por qué si bien en diversos países en América Latina el PIB creció en la década de los 90, aumentó también el número de niños y adolescentes pobres en un buen número de países de nuestro continente.
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La anterior afirmación es compresible justamente en tanto que, la categorización del grupo de niñez especialmente, como grupo de alta vulnerabilidad, posee pocos mecanismos de articulación de sus demandas en el sistema político, lo que dificulta la articulación adecuada de respuestas institucionales a situaciones de precariedad estructural. Esto explica porque la niñez sufre mayores índices de pobreza que otros colectivos como ha indicado Cecchini, al analizar la incidencia de la indigencia en menores de 12 años24, por ejemplo.
Ahora, veamos en forma comparativa los niveles de extrema pobreza entre los países objeto del presente estudio, entre los años 1996‐2006:
CUADRO N° 8. HOGARES EN EXTREMA POBREZA (en porcentajes)(Hogares cuyos miembros no pueden cubrir el costo mínimo de los alimentos de subsistencia)
El Salvador 21,9 18,5 18,9 16,7 16,0 16,1 15,8 14,4 12,6 12,3 9,6
Nicaragua ‐‐ ‐‐ 12,2 ‐‐ ‐‐ 10,8 ‐‐ ‐‐ ‐‐ 12,3 ‐‐
Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, “Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 593.
Como puede observarse, en el caso de la extrema pobreza, El Salvador, ha poseído un progresivo avance en su reducción, mientras que en el caso de Nicaragua se podría hablar de un nivel de extrema pobreza en el hogar sostenido en la década citada, colocándose aparentemente ambos países en una situación similar en los últimos años. Ahora bien, debe siempre tenerse en cuenta que los recursos disponibles para la inversión social en el caso de ambos países generan un diferencial importante para el análisis.
En lo que respecta al nivel de redistribución de la riqueza, encontramos podemos auxiliarnos de la información que nos proporciona el Índice o Coeficiente de Gini25, el cual pretende medir, el grado de inequidad en la distribución del ingreso al interior de los estados:
24 Cfr. Cecchini, Simone; “La pobreza en América Latina: competencias para el desarrollo humano. Un reto hacia la equidad social”, ponencia preparada para el 1° Congreso Científico Internacional, Ciudad de Panamá Universidad Especializada de las Américas, 13 de noviembre de 2007. En este mismo sentido, véase: Desafíos n° 1: La pobreza infantil en América Latina, CEPAL/UNICEF, Septiembre de 2005, especialmente p. 5 y sigs 25 El Índice de Gini es el indicador más utilizado para medir el grado de desigualdad en la distribución de la renta en el seno de cada país o grupo de países. El índice toma valores entre cero y uno –o cien‐ , indicando el primero que la renta está perfectamente distribuida entre la población y el segundo que la renta alcanza su máximo nivel de desigualdad.
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CUADRO N° 9. INDICE O COEFICIENTE DE GINI EN EL SALVADOR Y NICARAGUA (1997‐2006)
Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, “Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 603. Y reformulado con información del: Banco Mundial; “World Development Indicators 2008”, disponible en: www.worldbank.org/DATASTATISTICS/ *Varía sustancialmente, dependiendo de la fuente.
Como puede observarse del recuadro anterior, la información existe es incompleta26 para valorar el avance en la disminución de la desigualdad y cómo este podría afectar a las sociedades y grupos objeto de estudio. Ahora bien, ciertamente América Latina se ha caracterizado por ser una de las zonas del planeta –y de la cual no escapan El Salvador y Nicaragua‐ con un mayor grado de inequidad en la distribución de la riqueza.
Ahora bien, si podemos, tratar de hacernos una del factor “redistributivo”, tratando de
establecer un parámetro comparativo amplio sobre el gasto social de Nicaragua y El Salvador, y podemos siguiendo a CEPAL27, hacer la siguiente desagregación de la inversión social de estos países durante la década 1990‐2000, en el siguiente recuadro. De hecho la diferencia entre la inversión social efectuada en Nicaragua hasta principios de la década presente, era ciertamente, cercana al promedio latinoamericano. En el caso de El Salvador, como puede apreciarse, es casi tres veces inferior a dicho promedio. Lo cual nos permite completar la relación posible entre “inequidad” y “redistribución” existente en los países estudiados.
26 E inclusive contradictoria. En otras fuentes alternativas consultadas, se sostenía por ejemplo que el nivel del Coeficiente de Gini, en los países estudiados, llevaba a considerar que El Salvador en los últimos 5 años poseía mayores niveles de inequidad que Nicaragua, pero ello no hemos podido corroborarlo con fuentes oficiales o fiables. 27 Fuente CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Tomado de: Titelman, Daniel; Uthoff, Andreas; “El papel del aseguramiento en la protección social”, en: Revista de la CEPAL n° 81, Santiago de Chile, Diciembre de 2003, p. 106
Fuente CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Tomado de: Titelman, Daniel; Uthoff, Andreas; “El papel del aseguramiento en la protección social”, en: Revista de la CEPAL n° 81, Santiago de Chile, Diciembre de 2003, p. 106. * Los datos de los años 2004‐2006 han sido tomados de Carlos Acevedo, “Elaboración del presupuesto y gasto social”, 27 de septiembre de 2007, disponible en: www.eurosocialfiscal.org/index.php/actividades/ver/id_actividad/51 También véase: CEPAL; UNICEF; CECIB; “Construir equidad desde la infancia y la adolescencia en Iberoamérica”, CEPAL‐UNICEF‐CECIB, Santiago de Chile 2001, p. 117. () La información en paréntesis es la registrada por el Gobierno de El Salvador, a través de su Ministerio de Hacienda: Ministerio de Hacienda; “Boletín Presupuestario. “Gasto social: aspectos conceptuales, estructura y evolución en El Salvador”, año 1, San Salvador, enero‐marzo, 2005. P. 11
Como puede observarse del recuadro anterior, Nicaragua ha tratado de mantenerse cercana al promedio de América Latina en materia de gasto social, mientras que en el caso de El Salvador, su aportación en este rubro ha sido al menos durante la década de los 90 y la primera parte de la presente, sustancialmente inferior a dicho promedio. De hecho, ha sido sostenido, al menos en el caso de El Salvador, que el gasto social ha sido el más bajo de toda la región28.
28 Datos aportados por CEPAL en el 2004. Tomado de: IUDOP‐UCA; “Documento final: lineamientos estratégicos de políticas y programas de fomento del Empleo Juvenil 2005”, realizado por IUDOP‐UCA en el marco del Proyecto “Integración de jóvenes en el mercado laboral”, CEPAL/GTZ, coordinado por el MINTRAB con el apoyo de la Secretaría de la Juventud, San Salvador, 2 de mayo de 2005, p,3. Disponible en: www.eclac.cl/de/noticias/paginas/2/14692/IUDOP‐Documento%20final.pdf
Un punto importante sobre el gasto social, es la dificultad para su desagregación para conocer la aportación presupuestaria por sectores etarios, información sumamente relevante a efecto de desarrollar procesos de gestión por resultados y mejorar los impactos de la inversión destinada a la niñez y juventud. En este sentido por ejemplo, en el caso de El Salvador, es posible identificar áreas específicas en las que se distribuye el gasto social. El gobierno de El Salvador, lo divide en 5 sub‐áreas a saber29:
Educación
Salud
Desarrollo local
Seguridad Social, y
Otros servicios sociales (dentro de los cuales, se encuentran: trabajo y previsión social, vivienda y desarrollo urbano, Presidencia de la República –que a su vez, se subdivide en temas específicos: becas, fortalecimiento familiar, deportes, niñez, adolescencia, desarrollo de la mujer, subsidios institucionales, bienestar social, etc.)
De lo antes expuesto podemos colegir que la niñez y la adolescencia aparecen integradas dentro del concepto “Presidencia de la República”, que a su vez es parte del rubro “otros servicios sociales”, pero también no hemos podido identificar fuentes de información que traten de realizar una visión de los gastos presupuestarios por grupos etarios, tratando de subdividir por ejemplo, los gatos corrientes, salarios, inversión, programas. Ello como hemos indicado anteriormente, dificulta un seguimiento o gestión para resultados del gasto social en el sector30, además de que, pareciera colegirse la imposibilidad de tener desde el punto de vista de la distribución presupuestaria una aproximación integrada e integral del gasto y de los programas orientados a niñez, adolescencia y juventud.
29 Ministerio de Hacienda/Dirección General del Presupuesto; “Boletín Presupuestario” n° 1. Gasto social: aspectos conceptuales, estructura y evolución en El Salvador”, Año IX, San Salvador, enero‐ marzo de 2005, p. 9. Disponible en: www.mhgob.sv/pls/portal/docs/PAGE/MH_FINANZAS/MH_PRESUPUESTO/BOLETIN_PRESUPUESTARIO/BOLPRE_ENE‐MAR_05.PDF 30 No obstante, es indudable que se están haciendo esfuerzo a este respecto, en este sentido por ejemplo, durante el XXXV seminario internacional de Orçamento Público, auspiciado por la Asociación Internacional de Presupuesto Público, dentro de este foro se indicaba por parte de Carlos Salazar representante del Ministerio de Hacienda de El Salvador, que para la mejor asignación de recursos se está trabajando en dos grandes áreas: la Programación Plurianual y el Presupuesto por resultados. Este último implicaría la incorporación de indicadores, la consiguiente evaluación del desempeño, mejoraría la transparencia y permitiría la vinculación de los planes y líneas estratégicas del gobierno con el Presupuesto, esto último de especial relevancia en el caso aquí estudiado. XXXV “Seminario Internacional de Orçamento Público: Nuevos rumbos, perspectivas y desafíos”, del 5 al 9 de mayo de 2008, Brasilia. Al respecto véase: www.asip.org.ar/es/seminarios/seminario_brasilia_08/calcos_salazar.php
Lo anterior tiene una estrecha relación con la necesidad de la determinación concreta de las competencias del Estado y sus instancias –para evitar solapamientos, contradicciones y dobles funciones‐ , para luego de ello, iniciar procesos de medición en las áreas prioritarias y las estrategias y acciones institucionales definidas y acordadas (calidad de las instituciones), como sería el caso de la atención y protección de la niñez y adolescencia, por ejemplo.
De hecho, pareciera que la necesidad de incrementar el gasto social, así como también de mejorar la calidad y la eficiencia y eficacia en su uso, ha sido una recomendación sostenida tanto hacia Nicaragua como para El Salvador. En este sentido, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha indicado, que en el caso de El Salvador estaría destinando menos recursos al gasto social en América Latina, ubicándose Nicaragua en un escalón más favorable, pero igualmente con un gasto social bajo; y con una eficiencia relativa baja, en el caso de ambos países en materia en cuanto a los resultados buscados y obtenidos31.
Ahora, bien, la diferencia de los recursos existentes entre los países estudiados, el nivel renta y PIB, impactan definitivamente en la inversión social, especialmente a la hora, de trasladarse esa inversión púbica al capital humano individualizado. Así, pese a los esfuerzos porcentualmente más elevados en el caso de Nicaragua, se genera una inversión menor per cápita menor o en el mejor de los casos cercana a la efectuada en El Salvador. Téngase presente que El Salvador ha sido clasificado, inclusive, como un país de renta media alta, mientras que Nicaragua, se sigue ubicando como un país de renta baja.
CUADRO N° 11 GASTO PUBLICO SOCIAL EN DOLARES PER CAPITA ($)
Pais 1980‐1981 1990‐1991 1994‐1996 1996‐1997 1999‐2000
El Salvador 111 44 60 70 83
Nicaragua 89 56 61 47 71
Fuente: CEPAL, 2004.
Finalmente, y para completar dentro de este apartado, el marco sobre las inversiones y políticas sociales que en buena medida cimentan respuestas institucionales para garantizar el
31 Cfr. Machado, Roberto; “¿Gastar más o mejor? La eficiencia del gasto público en los países centroamericanos y República Dominicana”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2006, p. 27., disponible en: http//siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/Machad1.pdf .Como conclusión del análisis efectuado por el autor de este estudio, que en el caso de El Salvador, se identifica como principal problema la falta de recursos, antes que la propia ineficiencia en el gasto, por lo que la tarea principal, estaría orientada a aumentar los recursos disponibles a través de reformas tributarias. En el caso nicaragüense, la situación sería más difícil, debido a que se combinan deficientes niveles de desempeño, junto con niveles de gasto insuficiente. Cfr. Ibidem., p. 30‐31.
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efectivo cumplimiento de los derechos de niños, adolescentes y jóvenes, así como prevenir la violencia, se suelen utilizar como criterios orientadores de las políticas públicas, los gastos en educación y salud que efectúan los gobiernos, como parte de su oferta de servicios sociales a la población y que en buena medida –como el caso emblemático de la educación‐ están dirigidos sobre todo a jóvenes y niños.
CUADRO N° 12 GASTO PÚBLICO EN EDUCACION EN RELACION CON EL PIB EN % (2000‐2006)
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
El Salvador 2,4 3,4 3,3 3,1 2,9 3,0 2,9
Nicaragua 4,7 4,2 4,0 2,5 3,0 3,1 ‐‐‐
Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, “Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 588.
¿Qué implicaciones posee la inversión pública en Educación en ambos países?
Según estimaciones de la propia institucionalidad salvadoreña especializada en derechos humanos32, en El Salvador la inversión en educación paso de 1.7% del PIB en 1990 a 3.4% en el 2001. En 2002 y 2003 descendió a 3.3% y 3.2% del PIB respectivamente y en 2004 descendió aún más a 2.86% del PIB. En 2005 la inversión repuntó a 3.1%, en 2006 a 3.14% para bajar en 2007 a 2.77%. “El presupuesto de educación de 2007 es el más bajo desde 2002 y debe tomarse en cuenta que dentro de este monto se incluye la partida de $14.4 millones que no son para la atención escolar sino que son para el mantenimiento y funcionamiento de una serie de instancias dependientes del Ministerio de Educación y que no están directamente relacionadas con dicha área”. Desde una perspectiva cualitativa, también se ha afirmado que en El Salvador que “El no continuar con los estudios obedece a razones económicas, ya sea porque no pueden costearlos o porque deben de dedicarse a trabajar desde muy tempranas edades para ayudar con el sustento del hogar.”33. La poca inversión pública en educación parece que tiende a limitar el acceso a la misma a grandes grupos poblacionales de niños, adolescentes y jóvenes en El Salvador, lo cual
32 Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador (PDDH); “Segundo informe de los derechos de la niñez en El Salvador”, Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, San Salvador, 20 de mayo de 2007, p. 39. 33 Secretaría de la Juventud; Informe de resultados de la encuesta nacional de juventud: Estudios de base. Jóvenes 2005”, Secretaría de la Juventud, Gobierno de El Salvador, San Salvador, 2005, p. 47.
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limita el ejercicio del derecho de educación, imposibilitando el desarrollo del niño, el adolescente y el joven34.
En el caso de Nicaragua, se identifican cifras que muestran que el 13.6% de jóvenes no tienen ningún nivel educativo, 38.8% no han aprobado ningún grado de primaria y 34.4% no han aprobado ningún grado de secundaria. En contraste la tasa de alfabetización de jóvenes de 15 a 24 años es de 86.2 según datos del PNUD correspondientes al 2004, de igual manera sólo el 8% de los jóvenes que están en edad de asistir a la escuela secundaria lo están haciendo35. Es evidente también el escaso porcentaje de población joven que tiene años aprobados en carreras técnicas y universitarias.
El sistema educativo tiene grandes limitaciones para ofrecer a los jóvenes alternativas eficaces que les permitan insertarse en la vida laboral y social. Algunos estudios refieren que las adolescentes del sector rural son enviadas a trabajar como empleadas domésticas, como un recurso del que disponen los hogares rurales cuando faltan ingresos (Fundación Internacional para el desafío económico global 2004)36
Sin embargo, actualmente, la gratuidad en la educación ha constituido un paso importante para las familias de escasos recursos y que por lo general suelen ser las más vulnerables en estos temas, tanto así que si bien el pago de los aranceles académicos no eran de gran cantidad37, si pasa a ser significativo al momento que las familias no cuentan con los recursos materiales esenciales para enviar a sus hijos a clases, pues bien resulta importante resaltar este punto sobre todo cuando muchas familias prefieren que sus hijos trabajen a que estudien.
Es a partir de este nuevo avance que logran verse reflejados los derechos de la gratuidad en la educación consignados tanto en la Constitución Política,38 como en el código de la niñez y la adolescencia39 y en la Ley general de educación. El marco normativo para la política existe, pero hay pocos recursos para su implementación.
Finalmente, en el caso de la inversión pública en materia de Salud, al menos en los primeros años de la presente década en Centroamérica sería Costa Rica el país con un mayor índice de inversión de gasto público en dicho rubro, teniendo El Salvador y Nicaragua una
34 En este mismo sentido se decanta…., donde se identifican las causas de abandono del estudio y formación de los jóvenes a temprana edad en El Salvador, país en el cual entre los 15 y 18 años, se configura un grupo de aproximadamente el 30% de la población de adolescentes que no estudian, debido principalmente, porque “necesita trabajar”. IUDOP; “Proyecto regional: El Salvador: integración de jóvenes al mercado laboral”, investigador Marlon Carranza, septiembre de 2004, San Salvador, Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas UCA, p. 8 y 9 35 OPS/GTZ; “Procesos y aprendizajes de proyecto regional fomento del desarrollo juvenil y prevención de la violencia”, OPS‐GTZ, Lima, Perú, Julio 2008, p. 30 36 Lovo, Ivania del Carmen, Experiencias participativas con jóvenes en proyectos de promoción del desarrollo y prevención de la violencia: El caso Nicaragua, p. 15 37 Diez córdobas en primaria y veinte córdobas para secundaria. 38 Arts. 58, 116, 117 y 121. 39 Arts. 43, 46, 47, 49, 50 y 52.
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inversión o gasto similar, el cual se corresponde casi a la mitad de lo invertido por aquel país. En todo caso, debe tenerse presente nuevamente la diferencia que representa la situación económica de El Salvador, en relación con la de Nicaragua, a la hora de trasladar dicha inversión en gasto per cápita.
Al igual que en el caso de educación, también la inversión en Salud, debería implicar una clara apuesta por medidas preventivas, que tiendan a incluir y minimizar la exclusión de grandes grupos poblacionales a la salud física y mental, especialmente en nuestro caso en el sector etario de niñez, adolescencia y juventud.
CUADRO N° 13 GASTO PÚBLICO EN SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL EN RELACION CON EL PIB en %
Fuente: tomado del Informe de Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, “Un informe desde Centroamérica y para Centroamérica”, San José, p. 590.
Como puede observarse en cuadro anterior, la evolución del gasto durante diez años en El Salvador ha tendido a aumentar, salvo en el caso del año 2006 en Nicaragua. No obstante, dicha aumento ha sido poco perceptible, tanto por el poco incremento anual que ha implicado, como por la gran demanda de servicios de salud y seguridad social en los países objeto de estudio. Asimismo, no hemos identificado u obtenido información relativa a la desagregación del este gasto en niñez, adolescencia y juventud, lo cual dificulta aún más el análisis.
Ahora bien, es posible afirmar que desde la segunda mitad del siglo pasado, las condiciones de salud en El Salvador han mejorado, al igual que en Nicaragua. Esta tendencia se muestra con mayor claridad en el aumento de la esperanza de vida de la población que a mediados del siglo XX era de 44.1 años en hombres y 46,5 en mujeres. Actualmente la esperanza de vida supera los 71 años40. Sin embargo, todo parece indicar que el mejoramiento de la salud, no es general, y que existen grupos y espacios geográficos en clara desventaja y escaso avance, especialmente en lo que se refiere al acceso a servicios de salud, agua de calidad, alimentación adecuada., etc., generando un impacto negativo en grupos desprotegidos.
40 Cfr. IDHUCA; “Justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales”, Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA), San Salvador, 2003 p . 70‐71. Véase sobre la esperanza de vida: MSPAS; “Variables e indicadores del MSPAS, El Salvador, enero‐diciembre 2007, disponible en: www.mspas.gob.sv
De hecho, como señala Murphy41 en El Salvador, los grupos más vulnerables de la población en esta materia son los niños y los adultos mayores, y frente a lo cual se posee un sistema de salud marcado por la fragmentación, centralización y una ausencia de inversión financiera adecuada, que se refleja en el perfil epidemiológico del país: una alta incidencia de enfermedades infecciosas, deficiencia nutricional, pobres hábitos de consumo, falta de educación en salud y falta de servicios básicos accesibles para la población42.
En este mismo sentido, en una presentación a Comisión de Derechos Humanos las Naciones Unidas se destacaba ya en el año 2004 los déficit de cobertura e infraestructura hospitalaria, ausencia de condiciones sanitarias adecuadas y personal médico capacitado en aquellas. Aunado a lo anterior se indica la existencia de discriminación en el sistema de salud, altos índices de desnutrición y la inexistencia de una política pública de producción estatal de gastos genéricos y se señala una preocupación además por el posible desarrollo de un proceso de privatización de la salud que podría generar el incumplimiento de obligaciones básicas de cobertura pública en salud43.
En Nicaragua, los menores de 5 años representan el 16% del total de la población y con plena seguridad, desde un perfil epidemiológico, se han constituido como el grupo poblacional más afectado por las enfermedades diarreicas, respiratorias, meningitis e inmunoprevenibles44.
Es indudable que se han efectuado esfuerzos en el área de salud, los cuales han generado, sobre todo en la última década, una mejoría en los indicadores de salud infantil, particularmente en la reducción de la tasa de mortalidad infantil, aun cuando persisten grandes brechas al interior del país que afectan especialmente la salud de la niñez rural y de los municipios de la costa caribeña. Asimismo, ha sido altamente preocupante en Nicaragua , la salud de las adolescentes nicaragüenses, dada la alta tasa de fecundidad en edades de riesgo, principalmente en zonas rurales45.
Según Hurtado, ha sido muy favorable el aporte brindado desde la aprobación del marco normativo de la niñez y adolescencia en Nicaragua, pues ello ha posibilitado la construcción de
41 Murphy, Jill; “La importancia de la percepción de los stakeholders en la comprensión del impacto: el programa del sistema básico de salud integral (SIBASI) y la calidad del servicio de salud primaria en El Salvador”, en: Revista Gerencia de Políticas de Salud n° 6, Bogotá, 2007., p. 36 42 Indica Murphy que la cobertura provista por los tres subsectores del sistema de salud, sólo cubre aproximadamente a dos tercios de la población, dejando a más de dos millones de personas sin servicios de salud. Ibidem., p. 38. 43 Consejo Económico y Social/Comisión de Derechos Humanos, “Los derechos Económicos, sociales y culturales: El Salvador‐Derecho a la salud‐“, exposición escrita por la Federación Internacional de Derechos Humanos, organización no gubernamental reconocida como entidad consultiva especial y Medicins du Monde International, organización no gubernamental reconocida como entidad consultiva general, 60 período de sesiones, Ginebra, 1 de febrero de 2004. Puede verse el informe completo de la Federación internacional de los derechos humanos en cuanto a la situación del derecho a la salud en El Salvador en: www.fidh.org/IMG/pdf/salvador373‐3.pdf 44 López Hurtado, Carlos Emilio; “La salud: un derecho humano”, OPS/OMS; Managua, 2007, p. 30. 45 Idem.
una política orientada hacia resultados definidos en el sector, incorporando indicadores de cumplimiento de la política46.
Ahora bien puede destacarse como una experiencia positiva que, tanto en el caso de El Salvador como en Nicaragua, se han promovido una serie de programas que han tratado de incorporar el eje de la participación de la población y especialmente de los jóvenes en la formulación misma de los planes de atención en el área de salud, los cuales han generado resultados satisfactorios.
Una experiencia significativa en Nicaragua iniciada en 1998 han sido los Clubes de adolescentes apadrinados por el Programa de Salud Integral Materno, dentro del Programa de atención Integral a la adolescencia, en el que se reconoce que las y los adolescentes son personas que tienen sus propias necesidades y derechos, y que, por tanto, merecen oportunidades para lograr su desarrollo pleno47.
De esta manera se crearon los Clubs de adolescentes los cuales funcionan en unidades de salud de atención primaria y casas de adolescentes; éstos permiten el intercambio de información y criterios sobre actitudes y creencias alcanzadas en la adolescencia‐ 10 a 19 años‐. Son un recurso de retroalimentación para el desarrollo de nuevas habilidades sociales que promuevan la participación ciudadana de los adolescentes como agentes activos en la promoción estilos de vidas saludables, coherentes con la realidad social en la que se desenvuelven.
La importancia de este tipo de intervención no ha sido baladí en el contexto nicaragüense: para finales de los años 90, el gobierno no tenía mucha experiencia para enfrentar por sí solo el problema de la violencia. Por eso, al implementar acciones antipandillas‐1999‐2000‐; la Policía Nacional aplicó métodos tradicionales de intervención punitiva. Ello generó una respuesta inmediata de los grupos de presión de la sociedad civil, y obligó a las autoridades nacionales a corregir la reacción oficial, de carácter más punitivo. Lo anterior pone en evidencia que las posiciones oficiales del gobierno y la sociedad civil ante el fenómeno de la violencia y las formas de intervención son parte y solución del problema.
La violencia ha constituido siempre un desafío para el gobierno nicaragüense y la sociedad en general. La forma de enfrentar este problema social fue, sobre todo durante la primera mitad de la presente década a través de respuestas sociales. En este sentido, los clubes representaron una opción y, a la vez, una alternativa para ayudar a disminuir la situación de violencia y los niveles de inseguridad ciudadana, las y los adolescentes que participaban en ellos ponían sus recursos humanos y materiales, y sobre todo su disposición y solidaridad, para abrirse y brindar espacio a los adolescentes en alto riesgo.
46 Ibídem., p. 84.., aun y cuando la prevención, rehabilitación y promoción de la salud de la niñez en Nicaragua tenga necesariamente un largo camino para lograr impactos sostenidos y generalizables en la población. Véase en este sentido al mismo autor, p. 101. 47 MINSA; “Prevención de la violencia en adolescentes, sistematización de la experiencia – centro de salud Altagracia, SILIAIS, Managua, p. 34
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Todos los sectores tienen un interés común en contribuir a la disminución de la violencia, por ser un tema altamente sensible debido a los efectos que tienen en el ámbito económico, social y político, que en su manifestación en concreta se traduce en generación de incertidumbre comunitaria e inseguridad ciudadana. Esto ha llevado a concretar alianzas en un plano amplio, de manera que se establecen mecanismos de coordinación y movilización efectivos con diversos sectores que abordaron el problema de la violencia.
Las instituciones que se han involucrado y fortalecido con este enfoque son: el Ministerio de Salud, la Secretaría de la Juventud, el Ministerio de la Familia y la Policía Nacional.
Para el proceso de prevención de la violencia los clubs de adolescentes liderados desde la instancia coordinadora que reunía a las instancias antes descritas, se convirtieron en un espacio para hacer alianzas entre instituciones y ONG, y facilitaron condiciones para elaborar una agenda común de atención integral a los adolescentes. Esta alianza contribuyo a dar a los y las jóvenes herramientas para defender sus derechos, encausarse hacia metas para la vida y hacer suyo el concepto de género.
Los clubs representaron un lugar de referencia para los adolescentes y las instituciones que apoyaron el plan de prevención de la violencia, estos clubs también brindaron información a los jóvenes, les enseñaron cómo hacer uso de sus derechos, los ayudaron a reconstruir valores sociales y culturales, y fueron una fuente de motivación e integración social para servir a la comunidad. Así mismo, los ayudaron a mejorar su autoestima y a cimentar metas para la vida, y se convirtieron en factores de transformación personal para construir el futuro.
V‐ Maras y pandillas: la expresión radical de la violencia y de la exclusión
Debe destacarse que uno de los fenómenos violentos más visibles en Centroamérica y especialmente en el caso de El Salvador, es el de las maras o pandillas, el cual sostienen algunos analistas48, puede poner en serias dificultades la estabilidad política e institucional de la región. Como uno de los factores que alimentan este fenómeno ha sido reiterado el señalamiento al alto índice de inequidad como elemento predictor e impulsor de la violencia, además de factores tales como conflictos civiles previos, extrema pobreza, desintegración familiar, urbanismo sin planificación, deportación de grandes grupos poblacionales con antecedentes criminales hacia El salvador, así como la ausencia de una política integral para la prevención y el control combate de la violencia y el crimen49.
48 Cfr. Ribando, Clare; “Gangs in Central America”, Analysis in Latin American Affairs, Foreign Affairs, Defense and Trade Division, CRS Report for Congress, order code RS22141, January 11, 2007., p.2. 49 Cfr. Falkenburger, Elsa; Thale, Geoff; “Maras centroamericanas: políticas públicas y mejores prácticas, en: Revista CIDOB d´Afers Internationals, Barcelona, 2008, p. 50
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Ahora bien, la violencia infanto‐juvenil en Centroamérica no comienza ni acaba con las pandillas y maras. Este también es un aspecto muy relevante y que debe ser tomado especialmente en cuenta a la hora de establecer estrategias contra la violencia, pero seguramente configuran una representación simbólica de la punta de un iceberg, de una escala del uso de la violencia en un contexto espacio temporal definido, y seguramente, al menos en El Salvador, con mucha mayor concentración de la misma en específicos asentamientos poblacionales generalmente urbanos y marginales. Pero lo que deseamos destacar aquí es que las pandillas y maras son ciertamente un aspecto importante dentro del cuadro y mapa de la violencia en El Salvador y Nicaragua, pero no hacen o configuran de ninguna manera el mapa.
Algunos de los gobiernos de la región, como es el caso de Honduras y El Salvador, se apresuraron ante este fenómeno, a implementar políticas de corte más punitivo y de resultados a corto plazo, obteniendo resultados más bien negativos, forzando a las pandillas o maras, y pandilleros a la clandestinidad, a mejorar sus sistemas de codificación y comunicación, es decir, a mejorar y especializar su estructura y organización50: “Muchos pandilleros han reducido su visibilidad pública. Ya no se hacen tatuajes, ni llevan ropa que les identifique, ni se congregan en lugares públicos; pero siguen reuniéndose y llevando a cabo actividades organizadas. Además de contribuir a la mutación de las pandillas, las políticas represivas no han logrado aliviar el creciente nivel de violencia, ni el número de homicidios en Guatemala, El Salvador y Honduras”51, sino todo lo contrario.
Por su parte, en el caso Nicaragüense, se ha indicado que la evolución de sus “pandillas” o “maras” ha sido diferente frente al de su entorno, aunque su surgimiento puede ser similar al de los casos salvadoreño y hondureño: “muestra de tales contrastes es que la actividad delincuencial de las pandillas en Nicaragua no sólo, no tiene el peso de sus similares en la región, sino que su “estilo sui generis”, contrasta fuertemente con los otros países, por ser grupos atomizados, sin un líder oficial y sin ritos de paso que marquen su entrada o salida”52.
Y quizá también una explicación a la evolución diferente de la “mara” en Nicaragua, podría estar relacionada entre otros factores, a la diferente evolución de las políticas institucionales frente a dicho fenómeno, tal y como también lo sostienen Aguilar y Carranza53, orientándose en el caso de Nicaragua a esquemas más preventivos que de control.
No obstante, en general puede sostenerse que la maduración de las maras y pandillas en El Salvador y Nicaragua es constante y acelerada. Cada vez, en menor medida nos encontramos
50 Idem. En este mismo sentido: Demoscopia S.A; “Maras y pandillas: comunidad y policía en Centroamérica”, ASID/BCIE, Guatemala, Octubre de 2007, p. XXVII. 51 Idem. 52 Aguilar, Jeannette; Carranza, Marlon; “Las maras y pandillas como actores ilegales de la región”, Informe de Estado de la Región, San Salvador, 2008, p. 4, disponible en: www.estadonacion.or.cr/estadoregion2008/regional2008/paginas/ponencias.html 53 Ibidem13‐14. Se destaca por parte de los autores citados, el hecho que a diferencia del triangulo norte, Nicaragua ha utilizado un esquema mucho más “preventivo” que sus vecinos.
con grupos que como indicaba Faux54, “matan simplemente por un logo”, sino que han desarrollado propios procesos de adaptación y acoplamiento a los entornos favorables y desfavorables que les rodean, en algunas ocasiones acercando a estos grupos con otros tipo de criminalidad.
Dicho lo anterior, debemos hacer una aclaración sobre este respecto, específicamente sobre la dicotomía: políticas de prevención/políticas de control –represión, dicen algunos‐ frente a la violencia. Cabe destacar que el debate entre prevenir y sancionar, suele ser confuso, llegando inclusive a formularse propuestas que descartan o condenan alguna de dichas áreas de intervención para la disminución de la violencia y la criminalidad. De hecho es posible afirmar que contemporáneamente dicha dicotomía tiende a romperse, al utilizar el concepto de prevención como resultado, al cual puede llegarse a través del uso de distintos instrumentos inclusive, el control y la sanción55.
Pero fuera de este elemento central sobre la orientación de las políticas, si es posible identificar un elemento común al fenómeno en los países estudiados: las maras y pandillas son una “muestra radical de la violencia”, y no un hecho aislado, que puede mostrarnos simbólicamente como la violencia también sigue una carrera que puede llegar hasta las formas más organizadas para expresarse y asimilarse en subgrupos, ante la imposibilidad de ser “incluidos” en determinados espacios sociales/comunitarios.
Esto es especialmente relevante en el caso de la violencia infanto‐juvenil: las expresiones más radicales de la violencia de la que forman parte activa o pasiva niños, adolescentes y jóvenes, puede explicarse a partir de un acelerado aprendizaje de “niveles inferiores de violencia”, que potenciados por diversos “aceleradores”, permiten y facilitan a niños y adolescentes vincularse, relacionarse y experimentar relaciones de poder en organizaciones con algún nivel de organización para expresar y provocar violencia.
En este sentido se comprenden las aportaciones de Loeber56, quien propone superar la tradición –tanto penal como analítica‐ de clasificar a los jóvenes sobre la base de su primera ofensa y decantarse por un análisis del desarrollo de su historial, basado en la mezcla de conductas problemáticas pasadas, en lugar de un solo incidente. Rubio siguiendo a Loeber57, plantea la existencia de tres posibles senderos –pathways‐ hacia la delincuencia juvenil. El primero, el llamado sendero manifiesto, representaría la vía que se sigue desde las agresiones menores –molestar a alguien, pelear‐ a las peleas físicas y
54 Faux, Frédéric; “Les maras, gangs d´enfants. Violences urbaines en Amérique centrale”, Editions Autrement, Suivi Editorial, Paris, 2006, p. 6 55 Cfr. Sherman, Lawrence; Gottfredson, Denise; Mackenzie, Doris; Eck, John; Reuter, Peter; Bushway, Shawn; “Preventig Crime What´s Wokrs, What´s Doesn´t What´s Promising”, Department of Criminology and Criminal Justice, University of Maryland, 1996. P, 2. 56 Tomado de: Rubio, Mauricio; “Maras y delincuencia juvenil en Centroamérica”, Instituto Universitario de Investigación sobre Seguridad Interior, Uned/Universidad de los Andes, Banco Interamericano de Desarrollo, mayo de 2003, p. 6. 57 Idem.
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eventualmente a la violencia. El segundo sendero, el secreto, estaría constituido por trasgresiones encubiertas –mentiras, robos pequeños‐ seguidas de vandalismo y luego de ataques serios a la propiedad. El último sendero propuesto por Loeber sería el del desafío a la autoridad. Para América Latina, y como una continuación de este último, vale la pena considerar la búsqueda de un protector –individuo u organización‐ a quien se pueda acudir inicialmente para resguardarse de las reacciones –como las sanciones legales‐ ante las ofensas58. Para una mayor claridad, utilizamos el esquema formulado por Rubio: Tomado de: Rubio, Mauricio; “Maras y delincuencia juvenil en Centroamérica”, Instituto Universitario de Investigación sobre Seguridad Interior, Uned/Universidad de los Andes, Banco Interamericano de Desarrollo, mayo de 2003.
58 Este enfoque coincide con el posicionamiento de la Organización Panamericana de la Salud, que en su informe de 2002, indicaba: “No se puede considerar el problema de la violencia juvenil aislado de otros comportamientos problemáticos. Los jóvenes violentos tienden a cometer una variedad de delitos; además a menudo presentan otros problemas, tales como el ausentismo escolar, el abandono de los estudios, el consumo de sustancias sicotrópicas (…) Sin embargo, no todos los jóvenes violentos tienen problemas significativos, ni todos los jóvenes con problemas son violentos”. Krug, Etienne; Dahlberg, Linda; Mercy, James; Zwi, Anthony & Lozano, Rafael (Eds) “Informe mundial sobre la violencia y la salud”, Organización Panamericana de la Salud, Washington D.C, OPS, 2003, p. 27.
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Lo antes expresado nos llevaría a visualizar las expresiones radicales de la violencia
generada a través de grupos, pandillas o maras, como parte de todo un proceso de aprendizaje de la violencia, el cual merece ser tratado de una manera que permita reaccionar a través de políticas públicas integrales que puedan incidir en las causas del fenómeno.
De hecho los pocos estudios realizados en El Salvador y Nicaragua de población que ha llegado a formar parte de las maras o pandillas, nos muestra un panorama que describe justamente toda una secuela de negaciones constantes de derechos en la niñez y adolescencia del pandillero, exclusiones, maltratos, todo lo anterior sin la existencia de una vía institucional capaz de garantizar o intervenir frente dicho abuso, el cual provendría usualmente de dos de las instancias que se configuran como actores para la consecución de los derechos del niño y el
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adolescente: la familia y el Estado. Lo anterior, facilita e impulsa el ingreso del niño o adolescentes en este tipo de organizaciones.
Como lo ha indicado un estudio citado por Faux: la vinculación a las pandillas o maras está más asociado a la exclusión social que a la pobreza. Sus miembros son jóvenes que vienen de sectores obreros, con una cobertura relativa de las necesidades básicas, pero en un entorno social y familiar de marginalidad, exclusión y carencia o ausencia de atención59.
Para ejemplificarlo nos remitimos simbólicamente a un comentario fruto de una entrevista a miembros de maras desarrollada en El Salvador: “A los 9 años fui violada por uno de la MS‐13 y dos mas le ayudaron teniéndome para que este marero abusara de mi “. Antes de los 13 años mi madre me castigaba con un alambre de luz me sangraba del cuerpo y una vez me lesionó una costilla y sangré mucho. Yo ingresé a las pandillas porque no aguantaba los castigos de mi madre; dejó de castigarme físicamente cuando yo ingresé a las maras, fue a los 13 años y sólo me regañaba porque andaba con ellos. Pero ya los castigos fueron suaves ( no me dejaba salir ), pertenecer a las pandillas me gustó porque ese fue el remedio para que mi madre me dejara de castigar. La familia es más tranquila que la mara, pero la mara y mi familia se parece en que en ambas son violentas”60.
De hecho las anteriores afirmaciones han sido puntualizadas en diversas ocasiones indicando que, «las pandillas juveniles aparecen, subsisten y se desarrollan en aquellos lugares en donde, entre otras cosas, las redes sociales, la confianza entre las personas y las instituciones, los espacios de participación y organización comunitaria y las normas que rigen el comportamiento de las personas dentro de su entorno son tan débiles —o está orientadas hacia la vida criminal (capital social ‘perverso’)— que son incapaces de enfrentar las problemáticas creadas por las condiciones de precariedad socioeconómica que prevalecen en la mayor parte de países de Centroamérica, hecho que da lugar a que las y los jóvenes se decanten por buscar en las pandillas lo que la sociedad, a través de su comunidad inmediata y la familia, ha sido incapaz de proveerles». En este sentido, es evidente que «las y los adolescentes y jóvenes centroamericanos entran a las pandillas porque éstas les ofrecen una amplia gama de recursos y de apoyo en un contexto caracterizado por la exclusión, el abandono y la inseguridad vital»61. Aunado a lo anterior, como antes relacionábamos, se ha advertido que en buena medida las políticas de “tolerancia cero” o “mano dura” implementadas justamente en el triángulo norte de la región han sido poco eficaces, en tanto que dichos enfoques han tratado indistintamente las diversas modalidades de la violencia y la criminalidad, sin tomar en cuenta justamente el grado de maduración o la multiplicidad de formas delincuenciales que se desarrollan en el seno de estas organizaciones, aumentando además el número de detenidos y procesados, y creando una situación de hacinamiento y de inseguridad en los propios centros de internamiento estatales, amén de la poca capacidad del sistema para ser efectivo en la relación entre detención y sanción, así como por el desgaste y la factura que implica para la cohesión social, especialmente, de cara a
59 Faux, Frédéric; “Les maras…”, ya citado., p. 30. 60 Tomado de: ´Morán Mónico, Mauricio; Hueso, Vilma; Gibbons, Pat; “El barrio, la frontera del joven pandillero. Contexto familiar y su influencia en el desarrollo de la personalidad del joven pandillero” (Resumen), Universidad Tecnológica de El Salvador, San Salvador, 2000, p s/n 61 AA.VV; “Pandillas y capital social en Centroamérica”, Universidad Centroamericana 2004, p. 277 y 278.
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poblaciones vulnerables, ante el permanente riesgo de criminalizar la pobreza o a grupos de niños y jóvenes con altos grados de exclusión social y económica62.
En un informe del año 2006 en el que se evalúa la magnitud de dicho fenómeno en cinco países de la región (México, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua), USAID ha estimado que el número de miembros de maras en Centroamérica podría alcanzar más de 300 mil y que está ascendiendo. Honduras presentaría la tasa más alta de pandilleros por cada 100 mil habitantes, con un valor de 500, seguida por El Salvador, con una tasa de 180 pandilleros por cada 100 mil personas, mientras que en el caso de Nicaragua sería solamente 81 pandilleros63.
Sin embargo, estimaciones oficiales recientes en la región, señalan que el número de pandilleros sería de un aproximado de 70,000 en toda Centroamérica64. Claro, la diferencia, en las cifras y su uso, es sumamente relevante de cara a considerar a las “maras y pandillas”, como “el problema de la violencia en la región” o bien como “uno de los problemas a enfrentar”, y sobre todo, si contamos dentro de la mara o pandilla a diversos actores, relacionados ciertamente con ella, pero no necesariamente vinculados con el ejercicio de la violencia.
A . M i e m b r o s d e P a n d i l l a s e n E l S a l v a d o r
1 0 , 6 5 16 4 %
5 , 9 4 73 5 %
2 1 21 %
M S
1 8
O t r a s
Fuente: Ministerio de Seguridad Pública y Justicia; “Reporte de las pandillas en El Salvador”, Presentación en Power Point elaborada para la Reunión de Ministros de Gobernación o Seguridad de Centroamérica, 62 Véase en este sentido a Kliksberg, Bernardo; “Mitos y realidades sobre la criminalidad en América Latina” (Algunas anotaciones estratégicas sobre cómo enfrentarla y mejorar la cohesión social”, colección de documentos de cohesión social, FIIAPP/Eurosocial, Cyan Ediciones, 200? p.18‐19 63 Cfr. USAID; “Central America and México Gang Assestment”, Mimeo, USAID Bureau for Latin American & Caribbean Affairs, Office of Regional Sustainable Development”, 2006, tomado de: CNSP; “Los costos económicos de la violencia en Centroamérica”, Carlos Acevedo (Consultor), San Salvador, 2008, p. 5 64Se estimaría entonces que en Honduras habría un aproximado de 36, ooo miembros de maras, mientras que en El Salvador, sería aproximadamente 10,500 y en Nicaragua 4,500 miembros. Tomado de: Aguilar, Jeannette, Aguilar; Carranza, Marlon; “Las maras y pandillas como actores ilegales..:”, ya citado., p. 5
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Guatemala, Octubre de 2007. El total de pandilleros desde esta fuente oficial en la fecha indicada anteriormente, es de 16,810 miembros.
Fuente: Ministerio de Gobernación/Policía Nacional de Nicaragua; “Atención y tratamiento de las pandillas. Un modelo preventivo en Desarrollo”, Presentación en la Reunión de Ministros de Gobernación y/o Seguridad de Centroamérica, desarrollada en Guatemala el 15 de Octubre de 2007. El total de miembros de agrupaciones juveniles y pandillas sería de aproximadamente 2,707 miembros.
Finalmente, deseamos destacar aquí que es indudable el peso de otros factores además de la exclusión social, en el desarrollo y origen mismo de la mara. Así, no negamos que la relación entre el fenómeno de las maras y la violencia se ha complicado adicionalmente por los efectos colaterales asociados con las migraciones, como la transculturización de las pandillas y las deportaciones. Estas últimas han experimentado un marcado incremento en años recientes, a medida que Estados Unidos ha endurecido sus políticas de inmigración.
VI.‐ Situaciones diferentes y procesos diferentes: la evolución contemporánea de las políticas públicas para la niñez y juventud en Nicaragua y El Salvador.
Un primer punto importante para introducirnos en este tema, es justamente uno de los aspectos más complejos: ¿Qué deberíamos entender por niñez y juventud, y qué se ha entendido en El Salvador y Nicaragua a este respecto como marco para el desarrollo de políticas públicas para este sector de la población?
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En este sentido, evidentemente, desde una perspectiva del desarrollo evolutivo de la persona, existen esfuerzos y normas y estándares internacionales y nacionales que establecen en cierta medida los espacios entre niñez y adolescencia:
‐ La Convención sobre los Derechos del Niño ha definido como niño a toda persona menor de 18 años. Dicha regulación resulta aplicable a los países en estudio65.
‐ En el caso de Nicaragua se ha establecido que la niñez comprende desde los 0 hasta los 13 años no cumplidos, mientras que la adolescencia estaría conformada por las personas de 13 a 18 años no cumplidos66.
‐ En el caso de El Salvador, se establece una diferencia basada en tres categorías: infante (menor de 7 años), impúber (varón que no ha cumplido 14, y mujer que no ha cumplido 12); y menor adulto (el que no ha cumplido los 18)67
En el caso del grupo etario englobado bajo el concepto de “juventud”, la situación es más compleja: si bien es cierto el sujeto juvenil comparte una condición socio‐jurídica con la población menor de 18 años, también se afirma que dentro de esta categoría el límite superior es bastante difuso. En este sentido, se ha sostenido que el planteamiento de políticas dirigidas hacia la juventud puede oscilar y comprender ciertamente al adolescente (12 a 18 años), pero su “techo o límite superior” puede rastrearse entre los 24 a los 30 años68, dependiendo de diversos factores, entre ellos el ámbito geográfico al que nos refiramos69.
A nivel centroamericano, nos indica Krauskopf, que la oferta pública de políticas cuando se habla de juventud ha estado enfocada al sector adolescente, aun cuando últimamente algunos países como Costa Rica han ampliado ya su meta de cobertura hasta los 24 años70. En todo caso, este no es un tema cerrado, sino todo lo contrario como veremos más adelante, y está abierto a una amplia discusión y proliferación de posicionamientos a partir de las condiciones sociales y culturales de un entorno específico71.
65 Art. 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño 66 Art. 2 de la ley n°287 “Código de la Niñez y Adolescencia” de Nicaragua de 1998. Gaceta Diario Oficial n 97, de 27 de mayo de 1998. 67 Art. 16 del Código Civil de El Salvador. 68 Krauskopf, Dina; “Políticas de Juventud en Centroamérica”, San José, 2002, disponible en: http://centroamericajoven.org/fileadmin/Contenido/Documentos/Publicaciones/83‐20.pdf Véase también: GTZ/OPS; “Experiencias participativas con jóvenes en proyectos de promoción del desarrollo y prevención de la violencia. El caso de El Salvador”, Washington, 2006, p. 17‐18. 6969 En el caso particular de América Latina, o mejor dicho de Iberoamérica, la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes –que valga aclarar que no ha sido ratificada ni por El Salvador ni por Nicaragua‐ establece en su artículo 1 que la juventud comprende a las personas de 15 a 24 años de edad. 70 Debe destacarse en este sentido la ratificación de la Convención Iberoamericana de los derechos de los jóvenes por parte de Costa Rica y Honduras en la región centroamericana. 71 Así por ejemplo CEPAL, nos indica que tomando como perspectiva el criterio demográfico, las Naciones Unidas han establecido un rango de edad para definir a la juventud como a los hombres y mujeres de entre 15 y 24 años. Sin embargo, distintos países de Iberoamérica amplían dicho rango, iniciándolo a los 12 años
Tomando en cuenta entonces que hablar de políticas públicas relacionadas con niños, adolescentes y jóvenes, es complejo debido a los aspectos de definición de las categorías antes descritas, especialmente la de joven o juventud,, pero también sobre su contenido y orientación, necesariamente, tenemos que diferenciar tres ejes específicos en los países sujetos a estudio a las que vamos a referirnos en este trabajo, a saber:
a) Las políticas públicas en general orientadas hacia la niñez y adolescencia, expresadas a través de diversos mecanismos y estrategias, pero que para los efectos del presente trabajo, las focalizaremos en la construcción de los sistemas o modelos de protección integral de niñez y adolescencia, por lo que estarán comprendidos lo niños y adolescentes desde 0 a 18 años.
b) Las políticas públicas propiamente de prevención del delito, expresadas a través de leyes penales juveniles, y donde los límites de edad vienen determinados, tanto en el límite superior (a quienes se considera menores en conflicto con la ley) como inferior (desde que edad se considera inimputable).
c) Las políticas públicas dirigidas al sector etario de mayores 18 a 24 años –o más años‐, es decir, a ese colectivo que no está incluido dentro de los sistemas creados en América Latina en el marco de la Convención sobre los Derechos del niño, y que en este momento surge y se define bajo la categoría de “jóvenes”.
Esta diferenciación tripartita posee otro elemento de apoyo: hemos dicho desde el inicio del trabajo que deseábamos realizar una investigación sobre las intervenciones formales frente la violencia juvenil. Estos ejes a su vez coinciden en cierta medida con una clasificación comúnmente utilizada en materia de políticas públicas frente a la violencia, a saber:
a) La prevención primaria: (prevención frente a la violencia general y orientada a grandes poblaciones, como en este caso sería la niñez, adolescencia y juventud, y que coincide justamente con una política pública relacionada con marcos normativos y acciones que permitan el eficaz cumplimiento de los derechos fundamentales de niños y jóvenes, así como adecuada satisfacción y cobertura de necesidades sociales.
b) La prevención secundaria (prevención de la violencia a grupos en riesgo o grupos vulnerables, que también encaja, con los sistemas o modelos de protección integral, que se han venido implementando dentro del entorno latinoamericano desde la década de los 90 y a los cuales ya nos hemos referido) y
c) La prevención terciaria, relacionada directamente con el sistema penal juvenil y las oportunidades que brinda frente al menor en conflicto con la ley.
(Colombia y México) y terminándolo a los 29 años (México, Portugal y España). (…) el criterio europeo es de (15 a 29), y también se indica que en América Latina se ha utilizado un criterio más ajustado a la edad efectiva en que se asumen roles de jóvenes en América Latina (10 a 24 años). Cfr. CEPAL; “La juventud en Iberoamérica. Tendencias y urgencias”, CEPAL/Organización Iberoamericana de Juventud, Santiago de Chile, 2004, p. 16.
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VI.1.‐ ¿Cómo se ha(n) articulado el/los modelo(s) de protección de infancia y juventud?
Como ha sido destacado72, la historia en América Latina, y con certeza la Centroamericana, en materia de responsabilidad penal juvenil y en general frente al tratamiento de la niñez y la garantía de sus derechos73, parece haber transitado al menos por tres etapas, a saber:
a) Etapa o fase de tratamiento indiferenciado, que se extiende en los códigos penales retribucionistas del siglo XIX hasta aproximadamente 1919, y que se caracteriza por aplicar a los menores de edad, el mismo igual tratamiento que para los adultos, con la salvedad de los menores de siete años, que se consideraban según la vieja tradición del Derecho Romano como incapaces.
b) Etapa o fase Tutelar: etapa que inicia ante la profunda indignación frente a los niños y jóvenes encarcelados con adultos sin distinción de edades, y que influyó en la creación de legislaciones especializadas de “menores”, así como de tribunales ad hoc, y que según estimaciones de García Méndez74 desarrolló un auge y un movimiento a su favor entre los años de 1919 y 1989. En este momento histórico si bien se “diferencia” entre niño y adulto, es imprescindible manifestar que dicha situación se fundamenta en la vulnerabilidad como causal de inimputabilidad, el asistencialismo, la existencia de una situación irregular y de peligro del menor, argumentos que legitimaron la sustracción del “menor” o “niño” de la Justicia Penal de Adultos y de sus garantías, e inclusive la imposición de privaciones de libertad sin proceso ni duración determinada75. Es simbólico e ilustrativo lo que indica Méndez, para comprender los alcances, metas y objetivos del modelo tutelar: el sistema tutelar surge en Inglaterra, en época de la revolución industrial, cuando “la sociedad protectora de animales” llama la atención sobre el maltrato de niños en las minas inglesas y menciona la necesidad de “tutelarlos”.
72 García Méndez, Emilio; “Adolescentes y responsabilidad penal: un debate latinoamericano”, en: Congreso Internacional de Derecho Penal, VII Jornadas sobre Justicia Penal: Culturas y sistemas jurídicos comparados”, 19 al 23 de Junio de 2006, México, Universidad Autónoma de México. Tomado de: http://www.juridicas.unam.mx/sisjur/penal/pdf/11‐566s.pdf Con mayor detalle puede verse también del mismo autor: García Méndez, Emilio; “Child Rights in Latin America. From Irregular Situation to Full Protection”, International Child Development Centre, UNICEF, Florence, Italy, 1998. 73 Beloff ha señalado que en el caso latinoamericano las razones para la puesta en práctica tardíamente de una efectiva protección de la infancia son históricas, institucionales y culturales, que explican “la persistencia de un modelo jurídico‐institucional obsoleto y deslegitimado (…).”…Un modelo teórico autista como el del derecho tutelar de menores impidió durante décadas contrastar sus dispositivos jurídicos con otros ámbitos normativos, en particular con el derecho constitucional. En rigor –como indicaré más adelante– esta indiferencia fue recíproca: el derecho de menores se auto‐acuarteló dentro de sus muros tutelares, en tanto el Derecho (“de mayores”) jamás se interesó siquiera mínimamente por lo que pasaba con los menores de edad detrás de esos muros –no sólo conceptuales–, una vez que de ellos comenzaba a ocuparse su derecho “específico…”. Beloff, Mary; “Constitución y derechos del niño”, en: Justicia y Derechos del niño n° 7, UNICEF, Asunción, Paraguay, septiembre de 2005, p.10. 74 García Méndez, “adolescentes y responsabilidad penal..:”, ya citado., p. s/n. 75 González Valdés; Violeta; “La justicia penal juvenil en el Paraguay. Revisión crítica de su situación actual”, Asunción, Paraguay, p. 3.
Posteriormente, a fines del siglo XIX se crea en Illinois, EE.UU, el primer tribunal tutelar de niños, que bajo un discurso discriminatorio, pero aparentemente humanitario, los considera “inferiores, vulnerables y necesitados de tutela”76.
c) Etapa o fase de separación, participación y responsabilidad, que el citado autor sitúa a partir de la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño y que tiene como eje central de articulación, la necesaria diferenciación entre los problemas de naturaleza social y relacionados directamente con la cobertura de los derechos humanos de la niñez y adolescencia, frente a los conflictos y regulación específicamente penal, pero que si bien diferencia, también permite y fomenta la participación del niño y adolescente, así como en la necesaria cobertura estatal frente a ambos espacios (control o responsabilidad penal) y responsabilidad (social), y que se aleja del modelo tutelar y seudo‐progresista, tanto en la visión “paternal” del primero, frente a la alternativa de la participación y diferenciación del segundo, como también frente al modelo penal retribucionista basado en la continua propuesta de disminución de edad para el tratamiento punitivo del delincuente o el aumento continuo las penas para niños y adolescentes penalmente responsables de la fase o modelo tutelar.
La Convención sobre los Derechos del Niño, por tanto, representaría un cambio radical en las responsabilidades de los gobiernos, las comunidades y las familias, frente a los niños y adolescentes de ambos sexos., en tanto que, antes de aquella, el enfoque del tratamiento de los niños establecía su énfasis en las situaciones irregulares y los trataba o bien de manera discriminatoria o bien de manera paternalista77.
Esta última etapa o fase, garantizaría de mejor manera la respuesta estatal ante las privaciones sociales y económicas de niños y jóvenes en América Latina y, como apuntamos, cuyo origen viene determinado por el modelo normativo definido por y desde el Estatuto del Niño y del Adolescente (ECA) de Brasil de 199078.
Estos “nuevos” modelos de protección integral de la niñez en América Latina, han tratado de focalizar esfuerzos en la visión de derechos y la prevención social, lo que implica a su vez la reducción de las relaciones cíclicas frente la violencia infanto‐juvenil.
76 Méndez, Susana; “Niñez y Adolescencia”, en: AA.VV; “Democratización de las familias”, Unicef, Buenos Aires, 2005, p. 72 77 Cfr. UNICEF/CEPAL/CECIB; “Construir equidad desde la infancia y la adolescencia en Iberoamérica”, UNICEF, Santiago de Chile, Septiembre de 2001, p. 16 78 Como añade García Méndez: “Si las cosas hubieran seguido su curso "natural", es probable que la Convención hubiera permanecido, tal vez por muchos años, como un "simpático" instrumento del derecho internacional. Sin embargo, Brasil cambió el rumbo "natural" de la historia, desatando un proceso absolutamente inédito en la tradición socio‐jurídica de la región: la producción democrática participativa del derecho, en este caso, de un nuevo derecho para la infancia. Un proceso ‐que dicho en palabras de Pietro Barcellona‐ permitió, "redescubrir que el carácter estructuralmente normativo del ser social es un recurso de poder, porque la capacidad de producir normas es una competencia social difusa y no solamente una prerrogativa de los parlamentos". García Méndez, Emilio; “Infancia, ley y democracia: una cuestión de justicia” en: "Infancia, Ley y Democracia en América Latina, Análisis Crítico del Panorama Legislativo en el Contexto de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (1990‐1998)", Depalma, 1998.p. 7 y ss.
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Este esquema trata de brindar “opciones” tanto a aquellos niños y adolescentes expuestos a la violencia, como también a los victimizados o perpetradores de la misma, en tanto que, cada vez más se ha identificado la existencia de una alta asociación entre estos tres estadios o fenómenos79 , cuya comprensión y relación es esencial para la formulación de políticas públicas que permitan prevenir y controlar la violencia y el crimen80, especialmente a través de la inversión social.
Como hemos indicado anteriormente, pareciera evidenciarse que la violencia y la criminalidad infanto‐juvenil está estrechamente ligada a la privación y marginación de oportunidades para niños y jóvenes, sobre todo en aquellas sociedades donde los niños y jóvenes representan un alto nivel porcentual de la población y la cobertura de sus necesidades esenciales se ve conculcada por la ausencia de apoyo público que facilite el acceso a todo aquel conjunto de bienes que facilita su desarrollo, y en las cuales la diferencia para el acceso, radica principalmente en su status económico.
Es decir, en definitiva, la privación constante de las oportunidades y la garantía eficaz de derechos fundamentales a través de un marco normativo e institucional adecuado, pareciera incidir directamente de tal manera que, para el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la prevención del delito y Tratamiento del Delincuente (ILANUD), el perfil del niño y adolescente infractor en América Latina está constituido usualmente por, “una persona de sexo masculino, con retraso escolar de cuatro años, residente en zonas marginales, que desempeña actividades ilícitas para contribuir al soporte de su núcleo familiar, de familia desintegrada o con padre que se desempeña en una actividad laboral de menor ingreso o está desempleado, y madre dedicada al servicio doméstico o a una actividad de baja calificación laboral”81.
79 Flannery, Daniel; Hussey, David, Biebelhausen, Laurie & Wester, Kelly; “Crime, Delinquency and Youth Gangs”, en: Adams, Gerald & Berzonsky, Michael (Editors); Blackwell Handbook of Adolescence, Blackwell Publishing, 2003, p. 503. Esta relación entre esos estadios o momentos del ejercicio de la violencia es lo que se conoce como el ciclo de la violencia. Puede verse entre muchos otros, la interesante aproximación de Chaux, Enrique; “Agresión reactiva, agresión instrumental y el ciclo de la violencia”, en: Revista de Estudios Sociales n° 15, publicaciones de la Universidad de los Andes, Colombia, 2003, p. 47 y ss 80 Krug, Etienne et All (eds); “Informe mundial sobre la violencia y la salud”, ya citado, p. 27. 81 Tomado de: Corte Interamericana de Derechos Humanos; “Opinión Consultiva OC‐17/2002 de 28 de agosto de 2002, solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos denominada “Condición Jurídica y Derechos del niño”, San José, Costa Rica, 2002, p. 9.
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Persona de sexo masculino
Con retraso escolar de 4 años
Residente en zonas marginales
Que desempeña actividades ilícitas para contribuir al soporte de su familia
Familia desintegrada o cuyo padre se desempeña en una actividad laboral de
Madre dedicada al servicio d
O se encuentra desempleada
O se encuentra
desempleado
PERFIL DEL NIÑO INFRACTOR EN AMERICA LATINA
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Aunado a lo anterior, también la entrada a ese ciclo o espiral de violencia y criminalidad, estigma, marca y define, sobre todo si las acciones formales e institucionales adoptadas, configuran al adolescente o joven como “el enemigo”, como durante mucho tiempo fueron probadas y definidas en la región intervenciones públicas frente a niños, adolescentes y jóvenes, especialmente a partir de la aparición de pandillas y maras
Ahora bien, cuando se pretende profundizar en las relaciones entre niñez, juventud y violencia, es posible visualizar en diversos estudios o aproximaciones una primera dicotomía victimario/victima: hablamos por una parte, así de los niños y jóvenes generadores de la violencia, “de las pandillas juveniles”, “maras”, “bandas”, “barras bravas” o “sicarios”, y por otra parte, frente a un segundo grupo enfocado en aquellos que sufren el maltrato –de la índole que sea‐, “la limpieza social”, la “violencia escolar o familiar” etc. Sin embargo, debe tenerse a su vez presente, que en estos grupos coincide como afirma Rodríguez82, una estructura de la violencia que utiliza como objeto al niño, adolescente o joven, que lo cosifica, que no lo toma en cuenta y que lo orienta hacia intereses de sujetos de un rango etario adulto, por regla general. Por ello, resulta indispensable que al tratar de analizar la relación de la violencia con la niñez y la juventud, se deje de percibirlos solamente como un grupo de/en riesgo, para convertirlos, asumirlos, incorporarlos socialmente como sujetos plenos de derechos83, fin último que pretenden los modelos de protección integral de niñez y adolescencia en América Latina, así como también los procesos y proyectos de marcos normativos internacionales y nacionales relacionados con los derechos de los jóvenes.
Lo anterior coincide con el (re)descubrimiento de la ciudadanía social del niño y la ciudadanía juvenil en América Latina, como mecanismos para fomentar y fortalecer la cohesión social, aumentar la participación y disminuir o romper –por qué no‐ el circulo vicioso que construye y reconstruye la violencia infanto‐juvenil. Este sería un modelo “participativo” e “inclusivo” del niño y el joven como sujeto de derechos, que permitiría generar condiciones que favorezcan el sostenimiento de las democracias centroamericanas por parte de nuevas generaciones de ciudadanos
Lo que antes hemos expresado, no resulta en el contexto latinoamericano y especialmente en el Centroamericano, un tema baladí: hay una mayor presencia relativa entre los jóvenes que no apoyan la democracia, en América Latina84, pudiendo significar esto que, por una parte, es la
82 Cfr. Rodríguez, Ernesto; “Juventud y violencia en América Latina: una prioridad para las políticas públicas y una oportunidad para los enfoques integrados e integrales”, en: OPS/GTZ; “Documento de evidencias sobre el estado del arte de la prevención de la violencia en adolescentes y jóvenes usando los medios de comunicación –radio, televisión, impresos‐ y las nuevas tecnologías de la comunicación”, 2006, p. 21 83 Ibidem. 84 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; “La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”, Taurus, Buenos Aires, 2004, p. 139, 146. Según indica este informe, sin bien la democracia ha avanzado en la región en las dos últimas décadas, existe a su vez, un alto porcentaje de la población que no la respaldaría, si con ello se lograra mejorar su condición socioeconómica. Existen en general, altos niveles de desconfianza de los ciudadanos en la institucionalidad pública. Dicho estudio muestra que sólo un 40% de la juventud (grupo etario de 15 a 29 años), posee una orientación
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niñez y la juventud un sector que suele ser más vulnerable en países en vías de desarrollo, por lo cual, su situación se agrava y existe un mayor grado de insatisfacción y frustración, como también porque dicho sector no encuentra los espacios, ni las respuestas institucionales que permitan una mínima satisfacción a sus derechos más elementales85, generando como consecuencia, una serie de fenómenos juveniles que van desde la apatía social y política hasta la violencia más estructurada.
Es por lo anterior que una alternativa, un modelo más o menos compartido en América Latina, ha sido el enfoque de la construcción de una ciudadanía social del niño y una ciudadanía juvenil activa, donde el niño y el joven son reconocidos por el Estado y la sociedad, a través de la inclusión social y su participación en la formulación de políticas públicas de niñez y juventud86.
La construcción de esta ciudadanía activa implicaría “un proceso a través del cual niños y jóvenes, desarrollan ciertas competencias o capacidades ciudadanas (que aseguran la calidad de la ciudadanía y la gobernabilidad democrática), pero además generan identidad (pertenencia), construyen el interés público (integración), crean esfera pública (diálogo, debate, deliberación, concertación) y fortalecen la práctica participativa, asociada con una cultura política democrática de los jóvenes”87.
El marco de desarrollo de este modelo democrático, inclusivo y participativo para la niñez y la adolescencia, posee lineamientos definidos: en este sentido, la Convención sobre los Derechos del Niño, así como otros instrumentos provenientes del sistema de Naciones Unidas88, han establecido principios rectores que apuntan u orienta la formulación de la respuesta institucional frente a las necesidades y complejidades, desde la estructura estatal89. Más recientemente, este modelo sería retomado por la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, para dar cobertura a un sector que hasta este momento no habría tenido una especial relevancia dentro de los marcos de formulación de políticas públicas.
claramente democrática, mientras que el 60% restante se divide entre posiciones ambivalentes y no‐democráticas. Ibidem. 85 En América Latina existen más de 140 millones de jóvenes, siendo pobre el 50% de ellos, siendo muy limitadas las oportunidades a su alcance, no sólo debido a las condiciones económicas de sus países, sino a la incapacidad estatal de canalizar sus demandas. Cfr. Licha, Isabel; “Desafíos teóricos y prácticos de las políticas públicas para la construcción de ciudadanía juvenil en América Latina”, en: XI Congreso Internacional del CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo) sobre la Reforma del Estado y la Adminitración Pública, Ciudad de Guatemala, 7‐10 de noviembre de 2006, disponible en: http://www.clad.org.ve/fulltext/0055546.pdf 86 Este enfoque de ciudadanía activa requiere la búsqueda de una reasignación de la relación entre niñez, juventud, familia y Estado, superando por una parte una condición de apatía y pasividad política por una parte y por otra, la marcada marginación y desigualdad social que caracteriza a estos grupos. 87 Licha, Isabel; “Desafíos teóricos y prácticos…”, ya citado., p. 4 88 Se ha sostenido que el cuerpo normativo proveniente del sistema de UN, relacionado con el modelo de protección integral incluye principalmente a los siguientes instrumentos internacionales: La Convención sobre los derechos del niño, las denominadas Directrices de Riad y las Reglas de Beijing. 89 Cfr. Berro, Graciela; “Internación con medidas de seguridad”, en: Revista Interdisciplinaria sobre temas de justicia juvenil n° 2, Montevideo, Uruguay, disponible en: http://www.dniu.org.uy/Public/Rev_2.html
VII.‐ Los sistemas de protección integral en El Salvador y Nicaragua
VII.1.‐ El Salvador
El desarrollo de la construcción de políticas integrales para el desarrollo de la niñez y adolescencia, cuenta con un asidero normativo: los Arts. 3490 y 3591 de la Constitución de la República. Ahora bien, como ha sucedido con otros ámbitos de la agenda política, en El Salvador la protección integral de la niñez y adolescencia será visualizada como un eje de necesaria articulación política y social, luego de finalizado el conflicto armado en El Salvador, lo cual será incentivado a partir de la ratificación y vigencia de la Convención sobre los Derechos del Niño.
En este sentido, en el caso salvadoreño, los Acuerdos de Paz, serán de nuevo el punto de partida de diversas iniciativas, ligadas justamente la reestructuración o reforma de los modelos de intervención y protección de la niñez, a través de: a) el control delictivo juvenil,(1995) b) la entrada en vigencia de una nueva normativa que regule las relaciones familiares (1995) c) la creación y puesta en marcha de sistemas de protección integrados de la niñez (la primera iniciativa a partir del año 2000) y d) la aparición del diseño de políticas específicas para el sector juventud (creación de la Secretaría de la Juventud (2004).
En el caso de la regulación de las relaciones familiares, será el Código de Familia de El Salvador, el marco legal dentro del cual se inserta la tutela de los derechos de la niñez y adolescencia en El Salvador, alejándose de la tradición privatista decimonónica, y que vendrá a implementar la regulación definida en la Constitución salvadoreña de 1983. Dicha normativa, que podría considerarse que ha sido uno de los cambios más estructurales de la visión y la organización del Derecho para regular las relaciones familiares, fue considerada en su momento como una de las normativas más progresistas en América Latina. Es indudable que tanto la Constitución salvadoreña como el mismo Código de Familia, parten de ese principio de principios a partir del cual la familia es la propia base o célula esencial de la sociedad, aún cuando la realidad social en Centroamérica la debilidad de núcleo básico es innegable: Ahora bien, existen crecientes dificultades en los sectores de menores recursos para constituir familias completas y estables. Asimismo se aprecia un efecto negativo en familias de escasos recursos, cuando se analiza el desempeño educativo de sus hijos, lo que conduce a agudizar las características de inequidad social en la región, dado que a lo anterior se suma, la ausencia de una protección hacia la familia, traducida en apoyos sociales y económicos precisos y medibles desde la institucionalidad del Estado92. Si a lo anterior, sumamos la desintegración 90 “Art. 34.‐ Todo menor tiene derecho a vivir en condiciones familiares y ambientales que le permitan su desarrollo integral, para lo cual tendrá la protección del Estado. La Ley determinará los deberes del Estado y creará las instituciones para la protección de la maternidad y la infancia”. 91 “Art. 35.‐ El Estado protegerá la salud física, mental y moral de los menores y garantizará el derecho de éstos a la educación y a la asistencia. La conducta antisocial de los menores que constituya delito, estará sujeta a un régimen jurídico especial”. 92 Cfr. Kaluf, Cecilia; y Maurás, Marta; “Regreso a casa. La familia y las políticas públicas”, Unicef, Cuadernos de Debate, editorial Santillana, Colombia, 1998, p. 27.
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familiar generada por la separación de los padres, la migración y a la pauperización de grandes sectores urbanos marginales, identificaremos diversos elementos que sumados aumentan la disfuncionalidad de la familia y disminuyen el rol orientador de la familia en El Salvador y su capacidad para ser un instrumento de paz y satisfacción de necesidades. Por lo antes descrito concordamos con Kaluf y Maurás93, en el sentido que, si bien como hemos destacado antes, en cuanto al marco normativo, la familia ha sido uno de los temas de mayor evolución –especialmente dentro del área del Derecho privado‐ también es posible sostener que ante los cambios de la realidad social contemporánea una concepción de la familia más grupal y más horizontal que además de individualizar a los familiares a partir de los vínculos creados dentro de una familia, a fin de regular la posición de estas personas dentro de la familia, permita una organización cooperativa de sus intereses y derechos. De ahí se deriva, por tanto la necesidad de un marco normativo para un grupo como la niñez, que paradójicamente, dentro de la familia, se reconoce, se regula y se protege, pero muy a menudo, asumiendo que la protección y tutela se basa en la “incapacidad” y no en su condición de sujetos. En cuanto a la regulación de los derechos de niñez y adolescencia, no obstante, el Código de Familia en El Salvador, no logaría en la práctica los efectos –la eficacia‐ esperados por diversos motivos, a saber: a) en primer lugar, su aprobación fue muy cercana en el tiempo a la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, por lo que si bien hay un claro intento de “trasladar la Convención al Código de Familia”, su enfoque en varias de sus disposiciones sigue siendo de un claro anclaje “tutelar”, lo cual debe resaltarse no fue un problema de la iniciativa de incluir a la niñez dentro de “Código”, sino que, el desarrollo de los sistemas de protección integral, será una construcción espacial e histórica que arrancaría justamente a partir de 1990, pero que iría perfeccionándose durante toda la ´década de los 90. b) El anteproyecto de Código, en sus inicios no contemplaba la regulación de los derechos de niñez y adolescencia, por lo que dicho contenido resultó configurarse como un “añadido” en las últimas versiones previas a la aprobación, lo que dificulta su anclaje y construcción como sistema dentro de dicha normativa.
d) El Código desarrolla los derechos de la niñez y adolescencia con los derechos del adulto mayor, dentro del mismo título del anteproyecto, lo cual si bien es cierto, que los “extremos tienden a juntarse”94, puede tener algunas deficiencias a la hora de tratar de lograr un sistema especializado.
d) El poco tiempo para la inclusión de los derechos de la niñez y adolescencia en el Código de Familia, no permitió perfilar en el mismo, la creación de un sistema eficaz para la tutela de los derechos, es decir, todo un entramado institucional encargado y responsabilizado de la construcción de las políticas sociales, lo cual, como buena parte de la tradición latinoamericana, permite la aparición de catálogos de derechos, de amplia difusión y poca aplicación efectiva.
93Cfr. Idem., p. 40. 94 Uno de los autores de la presente investigación justamente está trabajando en un tema relacionado a las relaciones y diferencias en la vigencia y eficacia de los derechos de la niñez y adolescencia en contraposición con los derechos del adulto mayor.
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e) Finalmente, el Titulo V, donde se encuentra regulado el catalogo de los derechos de la niñez, no es en la práctica de los juzgados de familia, un aspecto que haya funcionado, como si lo ha hecho otros apartados del Código mismo, como las relaciones familiares, la autoridad parental, etc., donde sí el Código ha marcado una clara diferencia frente a las visiones patrimonialistas previas, definidas anteriormente en el Código Civil. Por lo antes expresado sería difícil aceptar que a partir del Código de Familia pudiera hablarse en El Salvador, de la existencia de un Sistema de Protección Integral para la niñez y adolescencia La ausencia de un sistema integrado y coordinado de instituciones ha llevado a la generación para la implementación de proyectos y programas nacionales e incluso políticas municipales, creadas para tutelar los derechos de la niñez, con un claro déficit en la coordinación interinstitucional, en evitar el solapamiento de acciones y procesos, y en la aparición de un marco normativo e institucional que garantice la sostenibilidad y permanencia de dichos procesos y acciones, así como deslinde las competencias y responsabilidades de los actores institucionales en juego95. De hecho, ha sido un común denominador identificar la existencia de diagnósticos, en muchos de los programas o proyectos implementados en El Salvador, que reiteran la debilidad institucional, tanto en materia de promoción y protección de la infancia, como en materia de justicia penal juvenil, amén de la “dispersa, poco formada y muy impregnada de viejos conceptos asistencialistas y tutelares”96. Casi de forma paralela al proceso de formulación del Código de Familia y como respuesta institucional, La Secretaría Nacional de la Familia, presentaba en el 1993 la Política Nacional de Atención al Menor, que incluía dos aspectos básicos de la doctrina de la a cargo de la Protección Integral: a) La Protección Social, y b) La Protección Jurídica. Y si bien es cierto, es innegable el esfuerzo realizado en este sentido, pareciera que no se logro consolidar un “sistema” integrado de instituciones para la implementación de políticas públicas a favor de la niñez y adolescencia.
Será hasta septiembre de 2000, son aprobados en El Salvador los objetivos estratégicos de la política de atención integral de la niñez y adolescencia, sustituyendo a una serie de objetivos que si bien se enfocaban en la protección de la niñez, no habían logrado un alto grado de
95 Los ejemplos son innumerables: véase por ejemplo: Alcaldía Municipal de Zaragoza; “Red de seguridad ciudadana y violencia intrafamiliar”, Zaragoza, julio de 2006. Así es posible comprender por ejemplo que el Consejo Nacional de Seguridad Pública, “instancia de carácter consultivo encargada de asesorar al presidente de la República en materia de seguridad pública, se encargue también de ejecutar los programas de Prevención social de la violencia y la delincuencia y el Programa de Rehabilitación y Reinserción de jóvenes en conflicto con la ley. Cfr. CNPS; “Sistematización de la experiencia granja escuela de Rehabilitación en El Salvador”, resumen ejecutivo, San Salvador, enero de 2006, p. 1. 96Herrero Escrich, Víctor; “Informe Misión de Corta Duración. Asesoramiento en programas de rehabilitación y reinserción de jóvenes en conflicto con la ley”, Proyecto Pro jóvenes, San Salvador, 2008, p. 29. Debe destacarse que el Proyecto Pro jóvenes que nace en Julio de 2003 fruto de un Acuerdo entre la Unión Europea y el Gobierno de El Salvador ha sido uno de los proyectos más citados en materia de prevención social de la violencia, especialmente dirigido a jóvenes.
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coordinación desde 1993. Dichos objetivos, se apuntaba, carecían de líneas estratégicas de acción, lo cual hasta la fecha ha dificultado su concreción y aplicación práctica. De hecho, no han faltado diagnósticos o estudios que en determinados ámbitos han insistido en que la política pública a favor de la niñez y adolescencia no está articulada, posee un alto grado de descoordinación e insuficientes recursos97.
De ahí que el documento “Política Nacional para el Desarrollo integral de la niñez y adolescencia”, cuyo ente coordinador de su ejecución es el ISNA (Instituto Salvadoreño de Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia), bajo la tutoría de la Secretaría Nacional de la Familia, y que contiene toda una serie de recomendaciones y estrategias para la defensa de los derechos de la niñez y adolescencia (de 0 a 18 años), nuevamente, no pareció tener un impacto destacado “debido sobre todo al alto grado de dispersión y autarquía institucional existente, por lo que no fue asumido por las instancias involucradas en el trabajo de la niñez y adolescencia como documento base de acción”98.
Debido sobre todo a la necesidad de concretar una política pública especializada en materia de prevención y control de la delincuencia, irá en El Salvador tomando un rol de liderazgo el Consejo Nacional de Seguridad Pública, que desde mediados de la década de los 9099 irá tratando de construir un enfoque integrado para la prevención social de la violencia juvenil en El Salvador, no sin que ello genere contradicciones sobre las competencias y liderazgos institucionales en el tema.100
El aporte de esta instancia, ajena en principio a las entidades tradicionalmente vinculadas a la protección de la niñez y al desarrollo de política sociales frente a la violencia sería positivo: de hecho, como indicaba en su momento, el entonces Presidente del CNSP, será hasta el inicio del quinquenio 1999/2004, que se incluyen por primera vez y de manera oficial la participación ciudadana y la prevención social de la violencia como ejes fundamentales del modelo de
97 En este sentido por ejemplo: OIT/IPEC; “Explotación sexual de las niñas, niños y adolescentes. Una evaluación rápida: EL Salvador”, litografía Master Litho, San José, 2002, 29‐30 98 POS/GTZ p. 131 99 Los primeros pasos serán para ir sentando las bases para la definición de una estrategia en materia de Seguridad Pública, para luego ir decantándose en un trabajo más preventivo. Véase por ejemplo: Consejo Nacional de Seguridad Pública; “Elementos básicos para una estrategia de Seguridad Pública”, San Salvador, septiembre de 1996. 100 En este sentido por ejemplo, el CNSP indicaba en 1997: “Reconociendo, entonces, las diferencias existentes entre prevención del delito y prevención de la delincuencia, es oportuno observar que en nuestro país está bien determinado el organismo al cual le compete la prevención del delito, tal es el caso de la Policía Nacional Civil (PNC). Esto indica que la PNC es la responsable de disminuir la incidencia delictiva, (entendiendo esta última como los actos delictivos cometidos por una persona).Si bien es cierto la Ley del Menor Infractor establece que corresponde al Ministerio de Justicia formular la política de prevención de la delincuencia juvenil, esto no es suficiente, pues es importante recalcar que tal instancia debe ser fortalecida, a través de la Dirección General de Política Criminal, como organismo técnico‐asesor de esa Secretaría de Estado. El fortalecimiento de dicha Dirección propiciará que tanto las OG’s como ONG’s puedan asumir mayor protagonismo y eficacia en la disminución de la prevalencia delictiva (número de personas que cometen actos delictivos)”Consejo Nacional de Seguridad Pública; “La prevención de la delincuencia juvenil en El Salvador: hacia la formulación de una política social integral”, San Salvador, Marzo de 1998, p. 9
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seguridad, junto a la eficiencia fiscal, policial y judicial101, aun cuando se destaca justamente, el amplio grado de dispersión, fragmentación y posible contradicción y solapamiento de los recursos y capacidades en este tema, y la poca claridad –consciente o inconsciente‐ sobre la identificación de las entidades “diseñadoras de políticas” y “ejecutoras”, en materia de política social y prevención de la violencia infanto‐juvenil.
Como una segunda fase o momento, pueden reseñarse los intentos posteriores al Código de Familia, relacionados con la aparición de una normativa especializada referida a la niñez y adolescencia. Así, durante los primeros años de la presente década se inició todo un proceso para la elaboración de un anteproyecto de un “código de la niñez y adolescencia” en El Salvador, que tendría como objetivo la implementación del modelo de protección integral, que, siguiendo el modelo definido por Brasil, ha sido implementado en diversos países latinoamericanos. En cuanto a este primer anteproyecto de Código, el mismo, luego de un largo proceso de discusión no logro el apoyo suficiente para su aprobación legislativa, por lo que dicha iniciativa se consideró como frustrada en dicho momento.
Esto significa que a la fecha en El Salvador, no existe una legislación que además de la legislación penal juvenil complemente el sistema o modelo de protección en el que se desarrolla la doctrina de protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia. No obstante, dicho proceso se retomo debido a una solicitud girada por el Gobierno de El Salvador a UNICEF, a mediados del año 2006102, y posibilito el inicio de un nuevo proceso para la puesta en marcha de la construcción de un marco normativo que permitiera la implantación del modelo de protección integral de la niñez y adolescencia. Dicha iniciativa, fue retomada e impulsada por UNICEF y la Unidad Técnica Ejecutiva de la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia de El Salvador.
Como fruto de dicho proceso, luego de una amplia y dilatada consulta a diversos sectores, se presentó a la Presidencia de la República de El Salvador, durante el mes de septiembre de 2008, los resultados de las consultas y el trabajo de diversos equipos para la redacción del proyecto de Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia.
Finalmente, el 1 de octubre de 2008, la Ministra de Educación de El Salvador presentó a la Asamblea Legislativa el Anteproyecto de Ley, quedando el mismo para su estudio y análisis en el seno de dicha institución. El ahora Proyecto, parece reunir las condiciones y características de los prototipos base de los “sistemas nacionales de la infancia”, que han venido implantándose en 101 Cfr. Samayoa, Salvador; “La prevención social de la delincuencia como eje central de la Seguridad Pública”, Programa Hacia la Construcción de una Sociedad sin Violencia, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD‐, San Salvador, 200?, p s/n. 102 La necesidad de una normativa sobre protección integral de la niñez y adolescencia había sido destacada anteriormente por el Comité de los Derechos del Niño. En este sentido, el Vice‐presidente del Comité Norberto Liwski, durante la presentación del balance del cumplimiento de las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño al Estado Salvadoreño 2004‐2005, afirmaba que El Salvador “hacía falta que muchos sectores hicieran suyo el mandato de la Convención de los Derechos del Niño” y el parlamento cree un cuero armónico de leyes que protejan a ese sector de la población, ante la “ausencia de una ley de protección integral de la niñez”. Cfr. Noticia publicada por El Diario de Hoy, el 13 de diciembre de 2005. Disponible en: www.elsalvador.com
América Latina desde la aparición del Estatuto de la Niñez y la Adolescencia de Brasil de 1990, así como los lineamientos definidos desde el seno de la Organización de Estados Americanos y su Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescente, completando y cerrando el “mapa” que el subsistema de protección de la niñez en conflicto con la ley (Justicia Penal Juvenil) había iniciado a mediados de la década de los 90 en El Salvador103.
No obstante y pese a los avances, debe tomarse en cuenta que dicho proyecto, se presenta años después de la aparición del mismo proceso en Nicaragua (y en general, puede considerarse como un proyecto tardío en el seno de la implantación del modelo de protección integral en América Latina), y que la fecha de su presentación ante la Asamblea Legislativa, existen resistencias de instancias muy cercanas al sistema tutelar existente y que seguramente visualizan, la entrada en vigencia de dicha normativa, como una disminución de su poder discrecional y como una construcción “política “, contraria a sus propios intereses104. A ello se suma el “momento político” de presentación del Proyecto de Ley, que cercano a una serie de procesos electorales en El Salvador, lo cual hace difícil su análisis legislativo. De ahí que su aprobación, sea a la hora en que escribimos estas letras, aún incierta.
Ciertamente, el ahora proyecto de protección integral posee dentro de su contenido, vacíos importantes –como la regulación de la adopción‐ así como resabios de una cultura tutelar, pero es indudable el avance que representaría el desarrollo del modelo.
Dentro de los múltiples fundamentos que dieron origen a la anterior iniciativa, parecen indicarse justamente que ese enfoque “integrado” e “integrador” para la plena vigencia de los derechos de niñez y adolescencia en El Salvador, no ha sido asumido plenamente. Como bien señala UNICEF “Las tendencias positivas en los indicadores sociales y económicos de El Salvador (un índice del crecimiento del 4,2% del PIB) han aumentado de manera sustancial la probabilidad de que el país consiga alcanzar más de la mitad de los 18 indicadores de los Objetivos del Milenio antes del 2015. Sin embargo, a pesar de la mejora en la condición económica 4 de cada 10 personas viven en condiciones de pobreza, siendo casi la mitad de la niños y adolescentes pobres”105.
Otro fundamento, aunado a las condiciones sociales y económicas de la niñez y adolescencia, estriba en el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por El
103 Véase sobre las características del prototipo o modelo de protección: Instituto Interamericano de Niños; “Prototipo base: Sistema Nacional de la Infancia”, Uruguay, Marzo de 2003, disponible en: www.iin.oea.org/IIN/Pdf/publicaciones/Sistema_Nacional_Infancia.pdf 104 Paradójicamente y como señala el epígrafe con el que iniciamos este artículo, una de dichas resistencias, ha sido justamente, la generada al interior del sistema judicial, que justamente se ha pronunciado en la revisión de aspectos del sistema institucional articulado en el anteproyecto de ley. Así por ejemplo, se ha señalado que dicha propuesta sobrecarga a los jueces de menores, aún y cuando el proyecto separa la justicia penal juvenil del sistema de protección, o insistiendo en la necesidad de establecer “sanciones y políticas de reinserción en la ley”. Véase al respecto: El Diario de Hoy, “Jueces piden revisión de Ley integral para la niñez”, martes 28 de octubre de 2008, tomado de: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6329&idArt=2970158 105 Información tomada y disponible en: www.unicef.org/spanish/infobycountry/elsalvador.html
Salvador, con la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989, y en el que el Comité de los Derechos del Niño, creado dentro de la misma Convención ha insistido a este país de reformar su marco normativo para adecuarse a la Convención, luego de casi 20 años de vigencia en el país.
Como ha podido observarse a partir de aspectos antes reseñados, en El Salvador, no existe una adecuada coordinación para las políticas públicas favorables para el desarrollo de los derechos de niñez y adolescencia, no existe tampoco una clara apuesta, ni un monitoreo adecuado sobre el gasto público orientado hacia este sector etario y hay un insistente señalamiento por parte de instancias internacionales orientado a afirmar que actualmente el marco institucional salvadoreño no garantiza, ni permite un eficaz cumplimiento de la Convención sobre los derechos del niño. De hecho, como ha indicado la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos: “La niñez salvadoreña sufre diferentes formas de violencia que vulneran su existencia y subdesarrollo. La ausencia de una Política Nacional de Atención Integral a la Niñez y la Adolescencia resta integralidad y eficacia a las respuestas dadas por el Estado en este sentido. Así, las respuestas han sido parciales ya que no consideraron las diversas formas de violencia existentes, puntuales, porque sólo abordaron algunos aspectos de la problemática y, aisladas, porque no se realizaron en el marco de un proceso de atención sostenida.(…) las medidas institucionales (que) poco o nada han abonado para promover el respeto y goce de los derechos de la niñez y la adolescencia”106.
Todo parece indicar que en El Salvador, y tal como lo ha descrito la doctrina existente sobre el desarrollo histórico de los derechos de la niñez y adolescencia en América Latina, que existe en este país, aún un claro enfoque “tutelar”, que además de seguir manteniendo una visión del “niño” o del “menor” como un sujeto incompleto y no como sujeto pleno de derechos, no resulta tampoco eficaz, frente a la cobertura y satisfacción de las necesidades y derechos humanos de niños, adolescentes y jóvenes.
Quizás, el ejemplo más paradigmático e impactante de la poca eficacia del sistema puede observarse con la implementación de las medidas de internación o alternativas a esta, establecidas para niños que no han cometido ilícitos penales, sino por elementos que los configuran más como víctimas. Todo pareciera indicar, aun cuando existen pocos estudios relacionados con la eficacia de las medidas que, por una parte, existen claras dificultades económicas y de capacidad instalada para hacer efectivas medidas alternativas a la internación, así como también la profunda incidencia y relación que existen entre los “niños” que han “caído” en la institucionalización y una tendencia a “caer” luego en el sistema de Justicia penal minoril y luego en el sistema penal de adultos.
Unida a la anterior observación, es coincidente la crítica existente a los amplios márgenes de discrecionalidad utilizados para la imposición de medidas a “niños en situación de riesgo”, dada la poca especificidad de la normativa existente y el amplio margen de maniobra existente, en nombre del recurrido “principio del interés superior del niño”, el cual como ha sido destacado por
106 Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador; “Segundo Informe…” ya citado, p. 52.
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la doctrina actual sobre derechos del niño, es utilizado para incidir de manera directa en la continuación y perpetuación de modelos tutelares que inclusive penalizan “la pobreza” de las familias, tomando medidas frente al niño –incluso la internación‐ en lugar del desarrollo de medidas de atención y apoyo social a las familias de escasos recursos, para mantener y desarrollar al niño en el seno de su familia.
A continuación puede observarse la estadística oficial, respecto a las medidas impuestas a “niños en situación de riesgo”, durante los años 2004‐2006.
CUADRO N°14: NIÑEZ EN RIESGO EN EL SALVADOR
2004 2005 2006
la Medida Niños/a
s %
Niños/as
% Niños/a
s %
ISNA 2,866 85.70% 4,488 91.4% 4,660 94% Juzgados de Familia
334 10.00% 308 6.3% 282 6%
Otros Juzgados
40 1.20% 33 0.7% 36 1%
No aplica 105 3.10% 82 1.7% 1 0% Total 3,345 100% 4,911 100% 4,979 100%
Fuente: ISNA; “Principales indicadores estadísticos de la población atendida por el ISNA en el subsistema de
protección”, San Salvador, 2007, p.5.
CUADRO N° 15: CAUSALES PARA LA IMPOSICIÓN DE MEDIDAS (ISNA) A NIÑOS Y ADOLESCENTES
2004 2005 2006 N °niños % Niños % niños % Salida o ingreso ilegal del país 197 5.9% 1,064 21.7% 1,233 25% Situación de calle y vagancia 407 12.2% 643 13.1% 435 9% Negligencia o descuido 594 17.8% 605 12.3% 605 12% Cuidado personal y protección 289 8.6% 523 10.6% 566 11% Maltrato infantil 351 10.5% 423 8.6% 463 9% Problemas de conducta 306 9.1% 396 8.1% 625 13% Abandono 238 7.1% 318 6.5% 252 5% Problemas de la familia y el niño 268 8.0% 298 6.1% 184 4% Abuso sexual 207 6.2% 231 4.7% 257 5% Explotación sexual comercial 51 1.5% 78 1.6% 104 2% Educación formal y Aprendizaje Oficios 82 2.5% 72 1.5% 89 2% Mendicidad y explotación económica 51 1.5% 64 1.3% 74 1% Orfandad 7 0.2% 50 1.0% 34 0.7% Protección integral 225 6.7% 46 0.9% 6 0.1% Extravío 53 1.6% 40 0.8% 43 0.9% Otros --- 0.0% 27 0.5% --- 0.0% Protección provisional por referencia Ente legal --- 0.0% 23 0.5% 8 0.2% Abandono con filiación desconocida --- 0.0% 10 0.2% 1 0.0% Totales 3,345 100% 4,911 100% 4,979 100% Fuente: ISNA; “Principales indicadores estadísticos de la población atendida por el ISNA en el subsistema de protección, San Salvador, 2007, p.5.
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Como puede observarse en el cuadro anterior las causas de la imposición de medidas a niños en situación de riesgo en El Salvador en el periodo 2004‐2006, tienen un alto contenido de exclusión económica y social, bastaría profundizar en la situación económica y familiar, y el acceso a servicios públicos facilitados en menores atendidos en situaciones tales como: “situación de calle o vagancia, abandono, problemas de familia y niño, mendicidad y explotación económica”, para hacernos una idea de la ausencia de un mecanismo articulado que pueda proveer en caso de familias de escasos recursos, alternativas a los niños y adolescentes, a efecto de satisfacer sus derechos fundamentales a salud, educación, vivienda, alimentación, etc. En fin, el subsistema de protección del ISNA, con un presupuesto exiguo y con escasa coordinación y dirección institucional, desarrolla al parecer, labores paliativas.
Por otra parte, aunque siempre relacionado con la implementación futura de un modelo de protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia en El Salvador, deben ser mencionados dos aspectos relacionados con la propuesta de ley, actualmente en estudio. Por una parte, se asume en dicho proyecto la necesidad de mantener disociados los sistemas de protección integral del sistema de justicia penal juvenil. Ello en sí mismo, no debería de visualizarse como un problema, dado que es una tendencia aceptada para separar a los niños que tienen problemas para hacer efectivos sus derechos, de aquellos que han cometido infracciones penales, lo cual parece ser también sostenido desde la doctrina de la protección integral y buena parte del acervo de la experiencia latinoamericana en la implementación del sistema en la región.
Ahora bien, división no significa “nula coordinación o relación”, y ese es uno de los elementos que debería se estudiado con mucho detenimiento dentro del anteproyecto de ley en El Salvador, que no cuenta con elementos de conexión con dicho sistema penal minoril, al cual nos referiremos infra.
Por otra parte, el grupo redactor del proyecto de Ley de Protección para la niñez y adolescencia, también separó otro de los aspectos o instituciones que han sido duramente criticadas en Centroamérica, dados los intereses que suelen relacionarse con la misma: nos referimos a la medida de la adopción. De hecho en la actualidad en El Salvador, existen diversas propuestas normativas para reformar o regular la adopción. Nuestra observación es el mismo sentido que la anterior: no podría dicha medida, ser definida aisladamente, y sin relación alguna con la ley de protección integral de niñez y adolescencia, y su separación, en este caso en particular, más que elementos positivos –como los tiene la separación entre ley de protección y ley penal juvenil‐ ‐ podrían identificarse aspectos críticos respecto a la implementación de dicha medida, su supervisión, sus principios rectores, la transparencia en su definición, etc.
Todo parece indicar como señala la Fundación de Estudios Para la Aplicación del Derecho (FESPAD), que en El Salvador a la fecha, pese a que existen un considerable conjunto de de iniciativas, leyes e instituciones que buscan tutelar los derechos de la niñez, los derechos y
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condiciones de un considerable número de niños y niñas no son satisfactorios107, y el panorama a corto y mediano plazo no parece tampoco halagador.
Finalmente, debemos señalar que, no sólo es un reto sino también un riesgo la implementación y aprobación de una Ley de protección integral de la niñez y adolescencia, sobre todo de cara a la legitimidad y rendición de cuentas. En este sentido y siguiendo a Peruzzotti, uno de los riesgos más evidentes ante mecanismos participativos y que generen accountability social, es la ignorancia sistemática de los reclamos cívicos, lo cual puede ampliar la desconfianza y nivel de deslegitimidad de un sistema108.
VII.2.‐ Nicaragua
Con la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas en 1989, surgió la Doctrina de Protección Integral. Su punto de partida es el interés superior del niño y adolescente, y busca favorecer su pleno desarrollo físico, sicológico, moral, cultural y social, en consonancia con la evolución de sus facultades y que le beneficien en su máximo grado. Este principio se complementa con el concepto de que los niños son sujetos sociales de derecho, dotados de una particular posición ante el sistema normativo.
Para lograr una máxima aproximación del régimen legal vigente, se parte de la base sobre la cual se encuentran los cimientos en materia de niñez y adolescencia, siendo la clave, la Constitución de la República, la cual en su arto. 71, segundo párrafo, cita: “La niñez goza de protección especial y de todos los derechos que su condición requiere, por lo cual tiene plena vigencia la convención internacional de los derechos del niño y la niña”.
Una cuestión diferenciadora respecto a El Salvador, es que en Nicaragua a partir de los 16 años, se les concede a los adolescentes el poder gozar de los derechos políticos consignados en la Constitución y las Leyes109. Sin embargo, la misma Constitución en su art. 47 establece que los derechos de los ciudadanos se suspenden por imposición de pena corporal o penas accesorias específicas y por sentencia ejecutoriada de interdicción civil.
107 FESPAD; “El observatorio de los derechos de la niñez”, año 1, numero 4, IV trimestre de 2007, p. 1 108 Peruzzotti, Enrique; “La política de accountability social en América Latina”, disponible en: 109 Arto. 47 Cn: “ Son ciudadanos los nicaragüenses que hubieran cumplido dieciséis años de edad” Arto. 18 Código de la niñez y adolescencia: “Los adolescentes a partir de los 16 años de edad son ciudadanos nicaragüenses y gozan de los derechos políticos consignados en la Constitución y las Leyes”.
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En lo concerniente a los programas, la misma Constitución se faculta al Estado la creación de los mismos, a partir de la elaboración de centros especiales para velar por los menores, así mismo los menores tienen derechos a la prevención, protección y educación110.
En Nicaragua, se encuentra prohibido el trabajo de los menores, en cuyas actividades se pueda afectar la salud o desarrollo normal, así mismo se prohíbe la explotación económica y social.111
Conforme a lo visto, es que podemos notar que el deber del Estado no es solo de ordenar, sino lograr la debida observancia del cumplimiento de las disposiciones por medio de las instituciones encargadas, en este sentido, el Código de la niñez y la adolescencia ha sido considerado como el máximo exponente de regulación de la materia, en él se recogen todos los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como sus deberes y la protección especial a la que tienen derecho los mismos.
El Código de la niñez y la adolescencia vigente desde 1998 permitió otorgar un marco normativo diferente, a partir del cual a los niños se les debe de proveer de un más eficaz sistema de justicia y de tratamiento penitenciario, para luego lograr la reinserción a la vida social, todo para resguardar la integridad del menor.
En dicho código se establece la creación del Consejo Nacional de atención y protección integral a la niñez y la adolescencia, en el que estará integrado por organismos gubernamentales y de la sociedad civil112 . De igual forma se establece la creación de la defensoría de las niñas, niños y adolescentes como un servicio del consejo nacional de atención y protección integral, cuya finalidad principal será la promoción y resguardo de sus derechos.
En Nicaragua la regulación del subsistema de justicia penal juvenil se encuentra regulado también dentro del Código de la Niñez y Adolescencia, lo cual también es una diferencia formal a tomar en cuenta frente a El Salvador, donde actualmente se cuenta con una ley penal juvenil, pero no con un sistema de protección integral de la niñez y adolescencia. En cuanto a la justicia penal juvenil, esta es aplicada a todo adolescente que tuvieran 13 años cumplidos y que son menores de 18, al momento de la comisión del delito.
Se exceptúa a los niños y niñas que no hubieran cumplido los trece años de edad, los cuales no podrán ser sujetos de la justicia penal especial, estando de esta forma exentos de responsabilidad penal, quedando únicamente bajo la responsabilidad civil113.
110 Arto. 76 Cn: “El Estado creará programas y desarrollará centros especiales para velar por los menores; estos tienen derecho a las medidas de prevención, protección y educación, que su condición requiere, por parte de su familia, de la sociedad y el Estado”. 111 Arto. 84 Cn: “Se prohíbe el trabajo de los menores, en labores que puedan afectar su desarrollo normal o s ciclo de instrucción obligatoria. Se protegerá a los niños y adolescentes contra cualquier clase de explotación económica y social” 112 Art. 62 Código de la Niñez y Adolescencia (CNA) 113 Art. 95 CNA
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Los principios rectores son114:
• El interés superior del adolescente
• El reconocimiento y respeto de los derechos Humanos
• La protección y formación integral
• La reinserción en su familia y en la sociedad
• Las garantías del debido proceso
• La protección de los derechos e intereses de las víctimas u ofendidos del delito.
Se aplica también el principio indubio pro reo, establecido en el artículo 105 del código, en el cual se establece que en los casos en que a un adolescente se le puedan aplicar dos leyes o normas diferentes, siempre se aplicara aquella que resulte más benigna para sus intereses.
El Código establece que se creara un sistema especial de administración de justicia especial para el caso de los adolescentes, sin embargo han transcurrido ya 10 años desde la entrada en vigencia del Código de la niñez y la adolescencia y aún no se cuenta con dicho sistema, algo que resulta impresionante también es la necesidad de crear un centro penitenciario exclusivo para los adolescentes, ya que si bien, estos se encuentran separados del resto de reos (de mayor edad), aún se encuentran dentro de un ambiente que no es el adecuado para su desarrollo normal y la rehabilitación que se pretende que lleguen a alcanzar.
Si bien en Nicaragua se cuenta con un Código de la niñez y la adolescencia, aun existen faltas, ya que han transcurrido más de 10 años y si bien han habido avances en cuando a la protección, regulación y aplicación de las normas (lo cual ha sido posible, gracias a los juzgados de Distrito de los Adolescentes) también existen tareas que han venido quedando pendiente, una de ellas ha sido el escaso presupuesto con el que se cuenta para la implementación de los programas orientados hacia la niñez y adolescencia).
Una desventaja con la que se cuenta es que aun el sistema de justicia sigue poseyendo una institucionalidad débil, con poco presupuesto. Ello por ejemplo ha implicado que una de las medidas que ha quedado pendiente de implementarse ha sido la construcción del centro penitenciario para adolescentes, ya que si bien los jóvenes se encuentran separados de las celdas de los adultos, aun conviven en un mismo ambiente, a pesar de que las leyes establecen que se les deben brindar un trato especial, debido precisamente a su condición. Cabe recordar que en muchas ocasiones se ha recordado que los jóvenes deben de estar en un ambiente sano debido a que cuando los jóvenes salgan el objetivo principal es que se reintegren a la sociedad y no que continúen con la cadena de comisión de delitos.
114 Arto. 98 CNA
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VIII.‐ La Justicia Penal Juvenil y sus resultados
Como marco de referencia debemos mencionar que el Comité de los Derechos del Niño115 ha señalado, que “una política de justicia de menores debe de abarcar las siguientes cuestiones básicas” –las cuales nos servirán para constatar la forma con la realidad‐:
i) Prevención de la delincuencia juvenil ii) Intervenciones que no supongan el recurso a procedimientos judiciales, sino como última
instancia. iii) Edad mínima definida a efectos de la responsabilidad penal y límites de edad superiores
para la justicia de menores iv) Garantías de un juicio imparcial, y v) Privación de libertad, incluida la detención provisional y la prisión posterior a la condena,
separada de adultos. De manera complementaria puede sostenerse que un sistema penal juvenil acorde a un modelo de protección integral de derechos, debería basarse en:
1.‐ El principio de no privación de libertad, estableciéndose que sólo excepcionalmente se establecerá la medida de privación de libertad en caso de niños, y en caso de ello, dicha medida será por el menor tiempo posible (Regla 17 de Beijing). 2.‐ La regla general será que los adolescentes que hubiesen cometido ilícitos penales estarán prioritariamente sujetos a programas de libertad asistida, de enseñanza, formación profesional, orientación, supervisión, etc. (Art. 40.4 de la Convención sobre los Derechos del Niño). 3.‐Sólo podrá imponerse la medida de privación de libertad por un acto grave en el que concurra violencia contra la persona o en el caso de reincidencia en la comisión de delitos graves, y siempre que no hubiese otra respuesta adecuada. (Regla 17 de Beijing). 4.‐La respuesta frente al delito debe ser proporcional a la infracción (principio de proporcionalidad) y adecuada a las circunstancias y necesidades del adolescente (Principios de adecuación y oportunidad), tomando en cuenta el interés supremo del niño (Art. 3.1 de la Convención)
115 Comité de los Derechos del Niño; 44° período de sesiones “Observación General n° 10 (2007): “Los derechos del niño en la justicia de menores”, CRC/C/GC/10, Ginebra, 25 de abril de 2007, p. 7.
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VIII.1.‐ El Salvador: entre una visión tutelar y una visión de derechos.
La Ley del Menor Infractor en El Salvador, entró en vigencia mediante Decreto aprobado el 27 de abril de 1994, el cual desarrolla la normativa constitucional salvadoreña que establece la necesidad de un régimen jurídico especial para los menores en conflicto con la ley116, creando un sistema de derechos y garantías para aquellos “menores” que hubiesen infringido la ley penal. Esta normativa pretendía desligarse de las viejas tradiciones retributivas hacia el menor, y establecer un marco normativo que velase y se orientara por una la protección integral de la niñez, su interés superior, el respeto a los derechos humanos, su formación integral y la reinserción a su familia y a la sociedad.
Un primer problema identificado con la generación de leyes específicas en materia penal juvenil en América Latina y tal como ha sido aplicado en El Salvador, es el posible resultado adverso, relacionado con la indefinida postergación de la aprobación y puesta en vigencia del complementario sistema de protección de la infancia y adolescencia, lo cual suele colapsar y anular los posibles resultados de las reformas penales, las cuales no afectan las capacidades y estructuras existentes117. Una hipótesis que va más allá de la presente investigación, estaría orientada en confirmar dicha afirmación en el entendido que la inexistencia del marco normativo de protección integral de la infancia y adolescencia en El Salvador, ha afectado también el éxito de la justicia penal juvenil, pero no sólo eso, sino que a su vez, ha generado una confusión en El Salvador, sobre las funciones que implica el subsistema penal juvenil, frente al subsistema de protección jurídica de derechos de niñez y adolescencia, especialmente en lo que se refiere a las competencias relacionadas con la prevención social de la violencia.
En general y luego de más de diez años de implementación de dicha normativa, se han efectuado diversos análisis sobre la eficacia de la misma, identificándose sus potencialidades y deficiencias, entre ellas, se ha indicado que118:
‐ Pese a la intencionalidad de la ley de desvincularse de políticas retribucionistas, se insiste en que en su práctica ésta no ha podido evitar su contagio con políticas reactivas, especialmente, aquellas dirigidas al combate de las pandillas juveniles y maras en El Salvador, desarrolladas con mucha fuerza durante finales de los años 90 y principios de la presente década.
‐ La práctica ausencia o vacío de un marco de prevención y de desarrollo integral de los derechos de la adolescencia y la niñez, ha incidido negativamente en que la ley penal juvenil no posea un asidero que complemente las evidentes carencias institucionales para reaccionar a las causas estructurales de la violencia infanto‐juvenil: marginación económica y social, extrema pobreza, carencia de espacios públicos, altas tasas de deserción escolar, desintegración familiar, etc.
116 Art. 35 de la Constitución de la República. Literalmente señala en un segundo párrafo: “La conducta antisocial de los menores que constituya delito o falta estará sujeta a un régimen jurídico especial”. 117 En este sentido parece decantarse Beloff, Mary; “Los nuevos de sistemas de justicia juvenil en América Latina (1989‐2006) en Justicia y Derechos del niño n° 9, Unicef, Santiago de Chile, agosto de 2007, p. 207 118 En este sentido mismo sentido: Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD); “Informe Anual sobre la Justicia Penal Juvenil 2005”, San Salvador, ediciones FESPAD, 2006, p. 35.
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‐ Tendencias a tratar de incrementar penas y disminuir edades para la persecución penal de menores, y facilitar su procesamiento y encarcelamiento.
‐ Escases de atribución de recursos financieros para el funcionamiento del sistema, amén de la poca coordinación interinstitucional existente, la cual tiene sus raíces en una tradición funcionarial basada “más en competencias”, que en una visión de “servicio”, pero que también ha creado toda una estructura que defiende y que mantiene dicha cultura.
‐ El vacío de una consolidada y eficaz política de resolución alterna de disputas, pese a la eficiencia demostrada por la conciliación en el proceso de menores en El Salvador.
Como puede apreciarse dicha normatividad ha padecido diversas deficiencias en su implementación. Esto ha generado, como ha sido puesto de manifiesto por Sánchez de Escobar que si bien la legislación penal juvenil se encuentra adecuada a la Convención sobre los Derechos del niño desde hace 13 años, la práctica institucional aún presenta rasgos demasiado fuertes de la cultura de la doctrina de la situación irregular119.
En el mismo sentido que lo anteriormente expuesto, Montoya también complementa el mapa sobre la aplicación de la Ley Penal Juvenil: por una parte indica que existe una diversidad de programas y proyectos de naturaleza preventiva, que “podrían a través de un trabajo coordinado y eficiente influir positivamente en la disminución de la delincuencia juvenil”, con lo que indica la existencia de posibles grados de fragmentariedad y solapamiento de las intervenciones y por otra parte, también destaca la crudeza con la que ha “sido duramente criticada (la Ley penal juvenil) la cual ha sufrido una variedad de reformas tendentes a endurecerla”120.
Esto podría relacionarse con las propuestas ante el auge delincuencial en El Salvador y que ha implicado una rápida reacción por parte del Gobierno, el cual, al parecer, ha considerado la necesidad de incrementar las penas dentro del sistema de justicia penal juvenil, así como también ha tratado de enfrentar el fenómeno delictivo, específicamente el de las “maras”, como un tema trasnacional121.
En este contexto deberían leerse por ejemplo las propuestas del Ministerio de Seguridad Pública y Justicia manifestadas en el primer semestre de 2006, relacionadas con el aumento de las
119 En este mismo sentido también se decanta el especialista Herrero Escrich; “Informe Misión de Corta Duración. Asesoramiento a Programas de rehabilitación y reinserción de Jóvenes en Conflicto con la Ley”, Proyecto Pro jóvenes, San Salvador, 2008, p. 31. 120 Montoya Reyes; Tania Beatriz; “Política Criminal: Una necesidad del Sistema de Justicia Penal Juvenil”, en: AA.VV.; “Homenaje a los diez años de vigencia de la Ley Penal Juvenil”, Comisión Coordinadora del Sector de Justicia, San Salvador, 2005, p. 19 121 En el año 2004 los presidentes de El Salvador, Honduras, Nicaragua y Guatemala, efectuaban una declaración conjunta sobre las Pandillas en la región. Dentro de sus considerandos, se señala: “Que los gobiernos de El Salvador y Honduras han implementados legislaciones efectivas para prohibir las pandillas criminales en sus territorios nacionales, para fortalecer la represión policial frente a estos grupos delincuenciales” (Considerando III), Ciudad de Guatemala, 15 de enero de 2004.
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sanciones de internamiento, para los menores de 18 años que incurran en delitos graves como homicidio agravado122. Sin embargo, desde otra perspectiva, se ha indicado123 que las propuestas relacionadas con el aumento de “penas”, “sanciones‐medidas” penales para niños infractores de la ley, son un mecanismo que no alivia el grave problema social, del cual se deriva justamente dicha criminalidad: la profunda exclusión social de gran parte de la niñez y juventud salvadoreña, además que podría contravenirse la Convención sobre los Derechos del Niño, específicamente los artículos 37 y 40.
Aunado a lo anterior, todo parece indicar que la celeridad en el tratamiento o creación de planes y estrategias contra la delincuencia infanto‐juvenil en Centroamérica (en muchas ocasiones con claros intereses electorales) ha generado un tratamiento de la misma, similar al de otras formas de criminalidad, sin intentar efectuar distinciones en el diseño de las políticas y estrategias de intervención. En este sentido, por ejemplo, el tratamiento a la criminalidad joven que implica actos delictivos usualmente por niños y jóvenes en situaciones de vulnerabilidad social, de tratamientos punitivos, esquemas y procedimientos propios de la criminalidad organizada, solo ha conllevado impedir la rehabilitación, así como empeorar las condiciones de dichas personas que los llevaron inicialmente a delinquir: “El efecto será generar ´carne de cañón´ para el crimen organizado, ampliar su posibilidad de jóvenes en riesgo a los que reclutar, cerrarles las oportunidades para salir del delito, para dejarles sólo con las alternativas e incentivos que ofrecen las bandas criminales. La homogenización de la respuesta a los diversos tipos de criminalidad resulta, especialmente en el caso de los niños que han cometido ilícitos penales, además de ser una respuesta ajena a la ética, una opción marcadamente ineficiente”, desde una perspectiva de políticas públicas124. Asimismo, también parece que ha podido confirmarse que en el caso de adolescentes y jóvenes, su contacto con los sistemas punitivos o de intervención judicial en Centroamérica, en lugar de configurarse como un mecanismo de rehabilitación y “control del delito”, también se ha convertido, como en el caso de los sistemas penitenciarios de adultos, en mecanismos que no solo no logran su fin, sino que de manera contraria, aumentan los niveles de violencia y profesionalidad en el crimen125.
122 Diario “EL Mundo” de 13 de julio de 2006, p, 3., Tomado de: FESPAD; “Informe sobre la situación de la niñez y adolescencia en El Salvador”, 1 semestre de 2006, San Salvador, p. 11 123 Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD); “Situación de la niñez y adolescencia en El Salvador, período enero‐junio de 2006, San Salvador, p. 11‐12 124 Palma Irarrázabal, Andrés; “Las políticas públicas que no contribuyen a la cohesión social”, documentos de cohesión social, FIIAPP, Oficina de coordinación del Programa EUROsociAL, Madrid, 2008, p. 41. 125 Alcázar Corcoles, Miguel Ángel; Bouse Saiz, José Carlos; Gómez‐Jarabo García; “Estudio exploratorio sobre la caracterización del patrón desinhibido de conducta en una muestra de menores infractores de España, México y El Salvador”, en: Anuario de Psicología Jurídica, Volumen 16, año 2006, Madrid, p. 129‐130.
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Finalmente, y desde una perspectiva internacional, se ha expresado que en materia de políticas públicas orientadas a la niñez y adolescencia en el caso de El Salvador durante la primera década del presente siglo, se ha generado una contrarreforma en materia de tutela de los derechos de la niñez y adolescencia en el ámbito penal juvenil. Esto ha implicado una referencia reiterada y específica a proyectos o propuestas –aprobadas o no‐ de disminución de edad de la imputabilidad penal, de aumento de penas, de desmonte masivo de garantías penales y procesales, acompañada de la grotesca expansión del clientelismo más vulgar de los llamados sistemas nacionales de bienestar126. Como señala García Méndez127, pareciera que se plantea en algunos países latinoamericanos “una involución represiva discrecional”, la cual comprende el desmantelamiento de garantías judiciales, la elaboración de tipos penales abiertos, así como la reintroducción explícita de un derecho penal de autor, y el endurecimiento de las penas, acompañadas de una fuerta presencia e impronta medíatica. Dicho autor, manifiestamente coloca dentro de este contexto, la vigencia de leyes antimaras aparecidas en la región, como las implementadas en países como El Salvador, y donde la reflexión que fundamenta dichas posturas lleva a a considerar que “la supresión de la Constitución y sus garantías no se realiza para eliminar la democracia sino para salvarla, anulando las leyes de responsabilidad penal juvenil sin llegar a su derogación formal”128. En este sentido, la situación de los menores en centros de internamiento ha generado un serio llamado de atención por parte de la institucionalidad internacional. Así por ejemplo se ha destacado la preocupación que en el año 2004 indicaba la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y UNICEF, respecto de los niños y jóvenes privados de libertad: “En relación de las condiciones de detención observamos que a los detenidos asociados con las “maras” o “pandillas” se les da en general un trato caracterizado por el abandono, el hacinamiento, la falta de infraestructura adecuada, de sanidad y de acceso a cuidados médicos y psicológicos, así como por la falta de supervisión judicial y de proyectos específicos dirigidos a su rehabilitación. Durante la visita asimismo, pudimos verificar que las condiciones de detención en
126 García Méndez, Emilio; “Entre el autoritarismo y la banalidad: infancia y derechos en América Latina” en: Revista Justicia y Derechos n° 6, UNICEF, Santiago de Chile, 2004, p. 18. 127 Idem., véase especialmente la página 10 y la nota 5. Agrega más adelante el autor: “En países como El Salvador, donde los adolescentes fuera del sistema educativo son más del 70%, superando el 85% en los casos de Honduras y Guatemala, llama poderosamente la atención, que prácticamente todas las propuestas oscilen solamente en la represión lisa y llana y demagógicos proyectos piloto de carácter alternativo. Sólo una cancelación arbitraria de la memoria de los millones desperdiciados en los proyectos piloto de “niños de la calle” en la década de los 80, puede explicar semejante repetición de un desatino. En definitiva, llama realmente la atención, la falta absoluta de seriedad para enfrentar las causas del problema”. Idem., p. 19 128 En El Salvador, un análisis amplio sobre la limitación de los principios y garantías constitucionales y procesal penales definida en las leyes antimaras, puede observarse en: Sánchez Escobar, Carlos Ernesto; “Límites del Derecho Penal Juvenil y política penal del Estado”, en AA.VV; “Homenaje a los Diez años de vigencia de la ley penal juvenil”, Comisión Coordinadora del Sector de Justicia, San Salvador, 2005, especialmente págs. 90 y ss.
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las que se encuentran dichos niños y jóvenes son inferiores a la del resto de la población penitenciaria y que, en particular, en los últimos meses se han registrado hechos graves y pérdida de vidas humanas”129. Este llamamiento ha sido reiterado inclusive por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador, que mediante un informe sobre la situación de los jóvenes privados de libertad durante la detención administrativa, indicaba que había identificado, la violación a diversos derechos humanos de los detenidos,‐incluido el derecho a la vida‐ e inclusive del art. 35 de la Constitución salvadoreña130. A principios del 2007 el Gobierno de El Salvador diseñó el denominado “Plan Nacional de Prevención y Paz Social”, bajo la rectoría de la Presidencia de la República, el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia, la Secretaría de la Juventud y el Consejo Nacional de Seguridad Pública.
El objetivo era diseñar una estrategia que permitiera reaccionar frente a los altos niveles delincuenciales incluyéndose aquí tanto las acciones efectuadas por adultos como por niños, adolescentes y jóvenes.
El Plan definía tres áreas específicas de ejecución: la preventiva, coordinada por el Consejo Nacional de Seguridad Pública y la Secretaría de la Juventud con el apoyo de todas las instancias relacionadas de manera directa o indirecta con actividades de prevención (un total de 18 instancias gubernamentales); B) la intervención policial, coordinada por el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia, a través de la Policía Nacional Civil, articulando instancias del gobierno central, gobiernos locales y órgano judicial y c) mediante el fortalecimiento de la justicia penal, coordinada por la Unidad Técnica Ejecutiva, brazo ejecutor de la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia.
Resultaría difícil evaluar en un periodo tan corto de tiempo los resultados de dicha iniciativa, y no hemos podido identificar información estadística o cualitativa sobre dicho aspectos.
129 Comunicado de prensa n° 26/04 de 4 de diciembre de 2004 emitido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y UNICEF. Tomado de: Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH); “Segundo informe…”, ya citado., p. 54. 130 Cfr. Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador; “Informe de la situación de jóvenes privados de libertad durante la detención administrativa”, mimeo, San Salvador 8 de marzo de 2007.
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VIII.2.‐ Nicaragua131:
En Nicaragua la situación gira en torno al Código de la niñez y la adolescencia el cual fue aprobado el 24 de Marzo de 1998, publicado en la Gaceta, diario oficial, número 97, el miércoles 27 de Mayo de 1998, entrando en vigencia 6 meses después de su publicación, que como hemos indicado regula no sólo el sistema de protección jurídica de derechos de niñez y adolescencia, sino también el sistema penal juvenil.
Con la entrada en vigencia del Código de la niñez y la adolescencia fue que se empiezan a ver cambios evidentes a partir de los cuales se logra una mayor protección a los niños, niñas y adolescentes, planteando primordialmente las garantías con las que cuentan en el proceso y la manera en la que se desenvuelve el mismo.
Es a partir de aquí que el Código de la niñez y la adolescencia recoge en sus libros I y II, los derechos, deberes, garantías y libertades de los niños, niñas y adolescentes en Nicaragua; es decir estable ce toda una gama de Derechos Civiles y Políticos, Derechos Económicos, Sociales y Culturales; instituye así mismo la Política Nacional de Atención y Protección Integral y el órgano encargado de dirigirla.
La relación es por demás evidente: con la aprobación y entrada en vigencia del Código de la niñez y la adolescencia , fue derogada la Ley Tutelar del Menor, vigente desde 1974 sustentada en la Doctrina de la situación Irregular que concebía al adolescente de quien se alegaba había cometido un hecho punible como objeto de protección, y donde se le ubicaba dentro de un binomio de compasión‐represión, siendo destinatario exclusivo de atención, sin mayores perspectivas de involucrarlo y hacerlo partícipe de su propia transformación personal y social.
En cambio, la vigencia de Código de la niñez y la adolescencia en Nicaragua, ha implicado y significado la sustitución de la vieja doctrina (en este caso de la situación irregular) por una nueva visión y cultura jurídico‐procesal, denominada doctrina de la protección Integral, misma que concibe a los niños, niñas y adolescentes como sujetos sociales y de derechos. Es decir se abandona el término o denominación de “menores” por el de “niños, niñas y adolescentes”, constituyendo de esta manera una categoría afirmativa, proactiva, reconociéndoles como personas, como seres humanos pensantes, capaces de opinar, de aportar, de transformar el mundo, tomando en cuenta su edad y la evolución de sus facultades físicas, psíquicas, mentales y sociales.
En este orden, el Código de la Niñez y la Adolescencia, como expresión nacional de la Convención sobre los derechos del Niño y la Niña, define el tratamiento procesal para aquellos /as adolescentes de quienes se alega han violentado una norma jurídico‐penal, privilegiando las Medidas no Privativas de Libertad, contemplando la privación de la libertad como última ratio, reservado solamente para aquellos casos de mayor gravedad, donde el bien jurídico protegido por
131 Sánchez Juan Pablo, “Medidas no privativas de libertad para adolescentes y Reglas de Tokio”, Justicias, revista del poder judicial, año 10, Número 32, segunda época, Enero 2005, p. 11 y sig.
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el Estado sea de los más preciados y ocupen un lugar privilegiado en el estamento del Estado de Derecho. El Código también establece una serie de medidas alternativas a la privación de libertad, teniendo claro que todas las medidas establecidas en el Código deberán tener una finalidad primordialmente educativa y aplicarse en su caso, con la intervención de la familia y el apoyo de los especialistas que se determinen.
Es importante tener presente que la aplicación de las medidas por parte del Juez Penal de Distrito del Adolescente podrán ordenarse de forma provisional o definitiva. Asimismo podrán suspender, revocar o sustituir las medidas por otras más beneficiosas. Al efecto, el Juez Penal de Distrito del Adolescente podrá ordenar la aplicación de las medidas previstas en el referido Código en forma simultánea, sucesiva o alternativa132.
Ahora bien para determinar la medida a aplicar a un adolescente se debe de tener en cuenta133:
a) La comprobación del acto delictivo
b) La comprobación de que el adolescente ha participado en el hecho delictivo.
c) La naturaleza del delito o falta cometido.
d) La capacidad para cumplir la medida, la proporcionalidad e idoneidad de ésta.
e) La edad del adolescente.
f) Los esfuerzos del adolescente por reparar los daños.
Esta norma jurídica señala que comprobada la comisión o la participación de adolescente en un hecho delictivo, el Juez Penal de Distrito del Adolescente podrá aplicar los siguientes tipos de medidas (alternativas a la privación de libertad):
a) Medidas Socio‐educativas134:
1. Orientación y apoyo socio‐familiar135: Consiste en brindar al adolescente asistencia especializada en el seno familiar y en la comunidad.
2. Amonestación y advertencia136: Es la llamada de atención que el Juez Penal competente dirige oralmente al adolescente exhortándole para que, en lo sucesivo, se acoja a las normas de trato familiar y convivencia social. Cuando corresponda, deberá advertirles a las madres, padres o tutores sobre la conducta seguida y les indicará que deben colaborar al respecto de las normas legales y sociales. La amonestación y la advertencia deberán ser
132 Arto. 193 Código de la Niñez y la Adolescencia. 133Arto. 194 Código de la Niñez y la Adolescencia. 134 Arto. 195 Código de la Niñez y la Adolescencia. 135 Arto. 196 Código de la Niñez y la Adolescencia. 136 Arto. 197 Código de la Niñez y la Adolescencia.
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claras y directas, de manera que el adolescente comprenda la ilicitud de los hechos cometidos.
3. Libertad asistida137: Tiene una duración máxima de dos años, consiste en otorgar la libertad al adolescente, quien queda obligado a cumplir con programas educativos y recibir orientación y seguimiento del juzgado, con la asistencia de especialistas de la institución administrativa correspondiente.
4. Prestación de servicios a la comunidad138: Consiste en realizar tareas gratuitas, de interés general en entidades de asistencia pública como hospitales, escuelas y parques. Las tareas deberán asignarse según las aptitudes del adolescente y se cumplirán durante cuatro horas semanales, como mínimo, procurando realizarse los sábados, domingos y días feriados o hábiles, pero sin perjudicar la asistencia a la escuela o a la jornada norma de trabajo y que no impliquen riesgos o peligros para el adolescente ni menoscabo a su dignidad. Los servicios de asistencia a la comunidad deberán brindarse por un período máximo de 6 meses.
5. Reparación de los daños a la víctima: Consiste en resarcir, restituir o reparar el daño causado por el delito. Para repararlo, se requerirá del consentimiento de la víctima. Con el acuerdo de la víctima la medida podrá sustituirse por una suma de dinero que el Juez Penal de Distrito del Adolescente fijará, la cual no podrá exceder de la cuantía de los daños y perjuicios materiales ocasionados por el hecho. La medida se considerará cumplida cuando el Juez Penal de Distrito del Adolescente determine que el daño ha sido reparado en la mejor forma posible.
Las órdenes de orientación y supervisión consisten en mandamientos o prohibiciones impuestas por el Juez Penal de Distrito del Adolescente para regular el modo de vida de los adolescentes, así como promover y asegurar su formación.
Si se incumple cualquiera de estas obligaciones, el Juez Penal de distrito del Adolescente podrá, de oficio o a petición de parte, modificar la orden o prohibición impuesta.
b) Medidas de Orientación y supervisión139:
1. Instalarse en un lugar de residencia determinado cambiándose del original.
2. Abandonar el trato con determinadas personas.
3. Prohibir la visita a bares, discotecas o centros de diversión determinados.
137 Arto. 198 Código de la Niñez y la Adolescencia. 138 Arto. 199 Código de la Niñez y la Adolescencia. 139 Arto. 195 Código de la Niñez y la Adolescencia.
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4. Matricularse en un centro educativo formal o en otro cuyo objetivo sea enseñarle alguna profesión u oficio.
5. Inclusión en programas ocupacionales.
6. Abstenerse de ingerir bebidas alcohólicas, sustancias alucinógenas, enervantes, estupefacientes o tóxicas que produzcan adicción o hábito.
7. Ordenar al internamiento del adolescente o tratamiento ambulatorio en programas de salud, público o privado, para desintoxicarlo o eliminar su adicción a las drogas antes mencionadas.
8.
c) Medidas Privativas de Libertad (En ultima ratio)140:
1. Privación de libertad domiciliaria141: Es el arresto del adolescente en su casa de habitación. De no poder cumplirse esta sanción en su casa de habitación, por razones de inconveniencia o imposibilidad, se practicará en la casa de cualquier familiar, cuando no se cuente con ningún familiar, podrá ordenarse el arresto en alguna vivienda de comprobada responsabilidad y solvencia moral, que se ocupe del cuidado del adolescente. En este último caso deberá oírse al adolescente y contar con el consentimiento de la familia receptora.
La privación de libertad domiciliaria no debe afectar el cumplimiento del trabajo ni la asistencia a un centro educativo. Un miembro del equipo especializado de la Oficina de ejecución y Control de las Medidas supervisará el cumplimiento de esta medida, cuya duración no será mayor de un año.
2. Privación de libertad durante tiempo libre142: Debe de cumplirse en un centro especializado durante el tiempo libre de que disponga el adolescente en el transcurso de la semana. La duración no podrá exceder de un año. Se considera tiempo libre aquel durante el cual el adolescente no deba cumplir con su horario de trabajo ni asistir a un centro educativo.
3. Privación de libertad en centros especializados143: Es de carácter excepcional. Esta medida durará un período máximo de seis años. El Juez Penal de Distrito del Adolescente deberá considerar el período de detención provisional al que fue sometido el Adolescente.
140 Arto. 195 Código de la Niñez y la Adolescencia. 141 Arto. 204 Código de la Niñez y la Adolescencia. 142 Arto. 205 Código de la Niñez y la Adolescencia. 143 Arto. 206 Código de la Niñez y la Adolescencia.
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El Juez Penal de distrito del Adolescente podrá ordenar la condena condicional de las medidas privativas de libertad por un período igual al doble de la medida impuesta, tomando en cuenta los siguientes supuestos144:
• Los esfuerzos del adolescente por reparar el daño causado.
• La naturaleza de los hechos cometidos.
• La conveniencia para el desarrollo educativo o laboral del adolecente.
• La situación familiar y social en que se desenvuelve.
Tómese en cuenta que si durante el cumplimiento de la ejecución condicional el adolescente comete un nuevo delito se le revocara la ejecución condicional y cumplirá con la medida impuesta.
Este esfuerzo de imponer a los adolescentes que han infringido la Ley penal medidas alternativas a la privación de libertad es parte del compromiso internacional adquirido con las Naciones Unidas.
En cuanto a las medidas privativas de libertad se refieren, el Código de la Niñez y la Adolescencia establece que la privación de la libertad es toda forma de detención o encarcelamiento, así como el internamiento en un establecimiento público o privado del que no se permita salir al adolescente por su propia voluntad, por orden de cualquier autoridad judicial, administrativa u otra autoridad pública.
La privación de libertad que el Juez Penal de Distrito del Adolescente ordena excepcionalmente, como última medida, se aplicará cuando concurran las circunstancias establecidas para la privación de libertad por orden judicial y su duración será por el menor tiempo posible.
La privación de libertad podrá ser sustituida por la libertad asistida, con la imposición de reglas de conducta o servicio a la comunidad. Si se incumpliere el Juez Penal de distrito del Adolescente podrá revocarla y ordenar de nuevo el internamiento.
El juez penal de distrito del adolescente podrá ordenar la privación de libertad partiendo del mínimo establecido como pena de privación de libertad en la legislación penal respecto a cada delito. En ningún caso la medida podrá exceder de los seis años.
La privación de libertad se podrá aplicar cuando145:
a) Se cometa cualquiera de los siguientes delitos: Asesinato atroz, Asesinato, Homicidio Doloso, Infanticidio, Parricidio, Lesiones graves, Violación, Abusos deshonestos, Rapto,
144 Arto. 207 Código de la Niñez y la Adolescencia. 145 Arto. 203 Código de la Niñez y la Adolescencia.
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Robo, Tráfico de Drogas, Incendio y otros estragos, Envenenamiento o adulteramiento de agua potable, bebidas, comestibles o sustancias medicinales,
b) Cuando haya incumplido injustificadamente las Medidas Socio‐educativas o las Órdenes de Orientación y Supervisión impuestas. En este último caso la privación de libertad tendrá un máximo d res meses.
VIII.3.‐ Coincidencias en los modelos.
Puede destacarse que tanto la normativa penal juvenil salvadoreña y nicaragüense, formalmente al menos, poseen un alto grado de sinergias con un modelo que pretende minimizar la intervención penal, y cercano consiguiente a los “modelos de responsabilidad” o “de justicia restaurativa”146.
Si bien es cierto, que la Convención sobre los Derechos del Niño, no habla sobre estos “modelos”, dado que su conceptualización es posterior a ella, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, si ha efectuado apreciaciones respecto al mismo que complementa o desarrolla un sistema penal juvenil, adecuado para la tutela de los derechos fundamentales de los niños y adolescentes147.
En este sentido, parece decantarse las apuestas relacionadas con las “alternativas al juicio”, contempladas en las legislaciones de los países objeto de estudio y en las “sanciones o medidas no privativas de libertad” que pueden aplicarse, aún cuando un análisis empírico de su eficacia, ‐en la práctica‐ quizá nos brindaría elementos de juicio que escapan de las visiones formales y nos podrían introducir en las voluntades políticas manifiestas de realizar una apuesta para el fortalecimiento de la justicia penal juvenil, en dichos países.
Sobre el panorama “formal”, podemos ver los siguientes cuadros sintéticos:
146 Cfr. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación; “Derechos de los niños, niñas y adolescentes”, Relatoría de los derechos de las personas privadas de libertad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos e Instituto Latinoamericano para la Prevención del Delito y tratamiento del Delincuente (ILANUD) Buenos Aires, 2007, 1° anexo, p. s/n. 147 Cfr. Idem.
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CUADRO N° 16: EDAD DE RESPONSABILIDAD PENAL EN EL SISTEMA PENAL JUVENIL
PAIS EDAD EL SALVADOR 12 años NICARAGUA 13 años
CUADRO N° 17: PLAZOS MÁXIMOS PARA LA DETENCIÓN PREVENTIVA EN EL SISTEMA PENAL JUVENIL
PAIS PLAZO EL SALVADOR …. NICARAGUA ….
CUADRO N° 18: LIMITE MÁXIMO DE PRISIÓN PARA PERSONAS MENORES DE 18 AÑOS
PAIS EL SALVADOR (Ley Penal Juvenil. Art. 15) 7 años para adolescentes con edad superior a
los 16 años. NICARAGUA (ART.‐ 202 del Código de la niñez y adolescencia de Nicaragua)
6 años máximo
CUADRO n° 19: ALTERNATIVAS AL JUICIO148
PAIS REMISIÓN CONCILIACIÓN CRITERIO DE OPORTUNIDAD REGLADO
SUSPENSIÓN DEL PROCESO A PRUEBA
EL SALVADOR SI SI SI NO NICARAGUA NO SI SI NO
148 Fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación; “Derechos de los niños, niñas y adolescentes”, Relatoría de los derechos de las personas privadas de libertad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos e Instituto Latinoamericano para la Prevención del Delito y tratamiento del Delincuente (ILANUD) Buenos Aires, 2007, p. 114.
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CUADRO N° 20: LAS SANCIONES O MEDIDAS NO PRIVATIVAS DE LIBERTAD149
PAIS ORIENTACION Y APOYO
AMONESTACION LIBERTAD ASISTIDA
PRESTACION DE SERV. A LA COMUNIDAD
REPARACIÓN DEL DAÑO
ÓRDENES DE ORIENTACIÓN
EL SALVADOR
SI SI SI SI NO SI
NICARAGUA SI SI SI SI SI SI
IX‐ ¿Políticas de Juventud?
Como ha sido puesto de manifiesto, una de las apuestas que generan mayor inclusión y capital social, es la posibilidad de estructurar una participación política, que en este caso pueda desarrollarse desde un sector específico: la juventud.
Pero la complejidad del contexto histórico actual, los cambios sociales y la cultura existente en nuestro entorno a hecho que este proceso de inclusión, participación y desarrollo de las juventudes en Centroamérica, sea un proceso prácticamente en albores. Por ello no es de extrañarse como indica la CEPAL que: “En el campo de los derechos, los jóvenes tienen razón al sentirse ciudadanos de segunda clase, y esto por las siguientes razones. En primer lugar, se ven discriminados en el acceso al empleo, dado que están más educados que la generación anterior y manejan mejor las nuevas destrezas de la sociedad de la información; pero a la vez duplican los índices de desempleo con respecto a los adultos, tienen mayor precariedad contractual cuando están empleados, y no forman parte de los grupos corporativos en la defensa de sus intereses. En segundo lugar, no ven sus demandas y anhelos representados en el debate político. Esto se ve reforzado por el hecho de que en las políticas públicas y en el sistema institucionalizado de los derechos, la especificidad juvenil todavía no está plenamente consagrada, a diferencia de lo que ocurre con los derechos de las mujeres o con los de los niños y adolescentes. Y en tercer lugar, se sienten discriminados en el espacio público, pues perciben que distintas figuras de autoridad (maestros, policías, jueces, políticos y expertos) los ven como potencialmente violentos y disruptivos”150.
Como destaca GTZ/OPS, este proceso de construcción de un sistema inclusivo de los jóvenes en los sistemas políticos, inicia a partir del año 85 proclamado como año de la Juventud, a partir del cual, se inicia o intensifica todo un proceso de trabajo y gestión pública orientado hacia
149 Fuente: Idem., p. 121. 150 CEPAL; “La juventud en Iberoamérica…”, ya citado., p. 268.
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el sector juvenil en la región. “Esto se manifiesta sobre todo en la creación de organismos oficiales de atención de la juventud en el ámbito latinoamericano”, así como por suscribir tratados o convenios internacionales relacionados con los temas de los derechos de niñez, adolescencia y juventud.
Qué duda cabe que la presente investigación ha estado inserta en este proceso, sobre todo, si se tiene en cuenta que la XVIII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Estado, ha sido realizada en El Salvador, a finales del octubre del 2008, coincidiendo con el proceso de elaboración del presente estudio, pero sobre todo coincidiendo en el eje temático: “La Juventud”.
IX.1.‐ Política de y para la Juventud en El Salvador.
Sostiene Krauskopf a principios de la presente década que en El Salvador las iniciativas desarrolladas con anterioridad en materia de Juventud, estaban principalmente orientadas a adolescentes menores de 18 años, citando expresamente el rol desarrollado por la Unidad de Coordinación de la Juventud del Ministerio de Educación, así como por el Instituto Salvadoreño de Protección al Menor –hoy ISNA‐ creado en 1993151. Sin embargo y pese a estos antecedentes sucintamente descritos por Krauskopf, el desarrollo de políticas de juventud está directamente ligado con el surgimiento de la Secretaría de la Juventud en El Salvador. Por tanto, el impulso para la sistematización e integración de las acciones y estrategias para la conformación de políticas de y para la juventud en El Salvador en el año 2004, cuando se crea la Secretaría de la Juventud, la cual estaría a cargo de un Secretario nombrado por la Presidencia de la República, siendo una de sus funciones principales justamente la de “definir e impulsar una política de juventud”152.
Desde sus inicios dicha instancia nacional ha buscado la creación de un Plan Nacional de Juventud que se concreto con el Plan Nacional de Juventud 2005‐2015. Dicho Plan establece todo un sistema interinstitucional para cumplir con los compromisos trazados o definidos en el mismo, y puede considerarse como una estrategia ambiciosa para impulsar el desarrollo de políticas públicas en materia de juventud. De hecho el Plan ha sido muy bien valorado en tanto que asume el enfoque de los jóvenes como actores estratégicos para el Desarrollo, a través de su participación plena en los procesos de diagnóstico, implementación y supervisión153.
Un punto importante a destacar es que el Plan define en el ámbito nacional ¿Qué debe entenderse por Juventud?, optando por seguir el parámetro definido por Naciones Unidas, es
151151 Krauskopf, Diana; “La construcción de políticas de juventud en Centroamérica”, San José, 2002, ya citado, p. 27 152 Véase: www.jovenes.gob.sv/nosotros.asp 153 OPS/GTZ; “Políticas públicas y marcos legales para la prevención de la violencia relacionada con adolescentes y jóvenes. Estado del arte en América Latina 1995‐2004”, OPS/GTZ, Washington D.C, 2006, P.35
decir, dirigido a personas de 15 a 24 años, aun cuando se destaca en el Plan la necesaria flexibilidad en materia de edad, de cara a determinados programas154.
El Plan persigue tres grandes objetivos: (a) mejorar la calidad de vida de las y los jóvenes, (b) promover el desarrollo juvenil en todos los niveles y (c) atender los grupos juveniles vulnerables y excluidos. En dicho marco, el Plan opera alrededor de cinco grandes ejes de acción: 1) impulso a la autonomía de las y los jóvenes, 2) fomento del bienestar de las y los jóvenes, 3) desarrollo de la ciudadanía de las y los jóvenes, 4) apoyo al desarrollo de la creatividad de las y los jóvenes, y 5) creación de oportunidades para jóvenes vulnerables y excluidos. A su vez, estos cinco ejes de acción agrupan iniciativas en torno a 18 áreas estratégicas de intervención, incluyendo el fomento de la educación y la capacitación, la incorporación laboral, el apoyo a jóvenes emprendedores, el acceso a la vivienda, la promoción de la salud integral, los entornos juveniles favorables, opciones para la recreación y el sano esparcimiento. Asimismo, el Plan posee un fuerte componente de prevención de la violencia
El Plan antes citado puede considerarse un avance importante en materia de políticas de juventud, pero resulta difícil evaluar sus resultados en tanto que no aparecen esbozados dentro del mismo “ni líneas de base para su implementación”, ni tampoco “indicadores de seguimiento, evaluación e impacto del Plan”. Por consiguiente, tampoco se establece un marco normativo de exigibilidad o eficacia de dichas políticas para su universalización. Como ha indicado el Sistema de las Naciones Unidas a este respecto recientemente: todo pareciera indicar que “la ausencia de leyes marco, como lo son las leyes generales de juventud, sea la causa principal, de la dispersión legislativa que afecta a la región”155.
Lo anterior va de la mano con los acontecimientos narrados en el segundo semestre de 2008, fecha en la cual, el Estado salvadoreño ha tomado al parecer una decisión respecto al marco normativo que rija la exigibilidad de los derechos de los jóvenes y su contrapartida: la obligación del Estado para la formulación de políticas públicas universales frente dicha categoría.
En este sentido ante dos alternativas: la ratificación de la Convención Iberoamericana de los derechos de los Jóvenes156 o bien la creación de una Ley Nacional de Juventud, el Gobierno de El Salvador al parecer se ha decantado por no ratificar dicha Convención, bajo los argumentos de serias incompatibilidades con la Constitución salvadoreña157, y presentar por otro lado, como
154 El Plan está disponible en: www.jovenes.gob.sv/plan_de_juventud.asp 155 Naciones Unidas; “Situación y desafíos de la juventud en Iberoamérica”, Naciones Unidas/CEPAL, San Salvador, marzo de 2008, p. 3. 156 La Convención ha sido fruto de los trabajos de la Organización Iberoamericana de la Juventud (OIJ) que tiene su origen en el año 1985. Se considera a la Convención, como el primer documento de carácter internacional que brinda soporte jurídico al conjunto de los gobiernos iberoamericanos, para el desarrollo de políticas públicas dirigidas a la promoción y fortalecimiento de las potencialidades de la juventud en la región. Cfr: www.perfilesdigital.com.ar/14/06/2008/convencion‐iberoamericana‐de‐derechos‐de‐los‐jovenes/ En el ámbito centroamericano la Convención ha sido ratificada por Honduras y Costa Rica. 157 Declaraciones del Presidente de la República de El Salvador de 07 de Octubre de 2008. Disponible en: www.casapres.gob.sv/presidente/declaraciones/2008/10/dec0701.html , y véase también la noticia aparecida en El Diario de Hoy de 14 de octubre de 2008, p. 10. Incluso el 23 de octubre la Canciller Marisol
“marco normativo” para la eficaz protección de los derechos de los jóvenes una “ley nacional de juventud”, todo dentro del contexto previo de la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado desarrollada en El Salvador a finales de Octubre de 2008.
Ahora bien, no es este el espacio apropiado para enjuiciar la posible contradicción entre un Tratado Internacional y la Constitución salvadoreña, ya que ello, se aleja de los contenidos que orientan la presente investigación. Ahora bien podemos señalar únicamente que debido a la celeridad en el análisis de las posibles incompatibilidades con el ordenamiento jurídico salvadoreño deberían ser analizadas de forma más detenida y con plena participación de la sociedad civil en el proceso, lo cual sería el inicio de una más constructiva, reflexiva y participativa normativa y política pública para la juventud en El Salvador.
IX.2.‐ Nicaragua: estado de las políticas de Juventud
En Nicaragua existe un grupo conformado por diferentes instituciones que trabajan en beneficio de las políticas tanto de juventud como en temas de niñez y adolescencia, estos órganos conforman una red multisectorial que les permite trabajar en conjunto cada uno de acuerdo a sus experiencias.
En el año 2002, se aprobó la Ley de promoción del desarrollo integral de la juventud (Ley 392) y su correspondiente reglamento, en cuyo marco se creó la Secretaría Nacional de la Juventud‐con rango ministerial en el seno del gobierno nacional‐, junto a la comisión nacional de la juventud e incluyendo al consejo nacional del la juventud.
Como parte de sus mandatos, se ha diseñado la Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Juventud Nicaragüense y el Plan de Acción de la Política Nacional para el Desarrollo Integral de la juventud Nicaragüense, que debe de regir entre el 2005 y el 2015.
Este plan está estructurado en torno a seis ejes: educación, salud, inserción productiva, participación, cultura y deporte, y prevención y atención de la violencia. A partir del 2005, la Secretaría de la Juventud ha obtenido la denominación de Instituto de la Juventud.
La población de Nicaragua goza de ventajas jurídicas, institucionales y formales que se reflejan en las Leyes y los planes nacionales. Esto implique el Estado debe asumir un nuevo compromiso con el fin de que se dispongan los recursos necesarios para llevar a la práctica estas leyes y planes. Además deben de definirse que instancias asumirán la tarea de promover, apoyar y
de Barillas agregaba: “Según el análisis jurídico se han visto varios aspectos que pueden considerarse inconstitucionales o incompatibles con la Convención y no podemos ratificar eso”. Reportaje: “Ejecutivo reitera que no ratificará Convención de Juventud”, El Diario de Hoy, Jueves 23 de octubre de 2008, p. 2.
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facilitar las acciones derivadas de la ley, las políticas y los programas, y qué roles específicos tendrán cada una de ellas158.
Destacamos más el papel que juegan tanto la Policía Nacional como la Secretaría de la juventud porque son los que se encuentran cara a cara con los jóvenes afectados por la violencia, no porque el resto no lo hagan, sino que estas dos instituciones velan directamente con la prevención de la delincuencia juvenil.
Entre estas entidades claves se encuentran:
• Los Gobiernos municipales o alcaldías, esto mediante la elaboración de programas sociales mediante comisiones.
• La Procuraduría Especial de los derechos humanos
• El Ministerio de la familia: mediante el programa de atención a la niñez en alto riesgo.
• El Ministerio de educación: mediante la promoción de la gratuidad en la educación.
• Ministerio de la Salud: que mediante los centros de salud brinda asistencia a los adolescentes, así mismo elabora programas para los adolescentes en cuanto a salud sexual y reproductiva (con apoyo de la OPS).
• El sistema penitenciario nacional: mediante programas que permiten analizar el nivel de escolaridad y la ocupación de los internos en el sistema penitenciario, así como brindarles asistencia o recreación de acuerdo a sus edades.
• La Policía Nacional159: en cuanto al trabajo de la Policía Nacional se refiere, esta por medio de la dirección de Asuntos Juveniles así como por el programa de seguridad ciudadana.
Dentro de este esquema interinstitucional, la prevención de la violencia juvenil es una prioridad de atención, siguiendo un proceso que pretende minimizar los factores de riesgo que potencian la inserción de jóvenes en espirales de violencia.
Como mencionamos anteriormente, en Nicaragua existe la Secretaría de la Juventud160. Esta instancia ha trabajado en la caracterización de la violencia, identificando que, entre las principales causas que afectan la juventud en Nicaragua se relacionan con problemas familiares como la desintegración del grupo familiar, el machismo y la insubordinación de los hijos. Además, hay problemas sociales como la falta de información sobre los derechos y los deberes de padres e hijos, la rebeldía, la mala influencia de los medios de comunicación y la pérdida de valores. Finalmente, se plantean elementos estructurales como el
158 Lovo, Ivania del Carmen, Experiencias participativas con jóvenes en proyectos de promoción del desarrollo y promoción de la violencia: El caso Nicaragua, p. 55 159 Fuente: Policía Nacional. 160 Fuente: Secretaría de la Juventud.
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desempleo, la pobreza y el ambiente hostil, y vicios como las drogas y el alcohol. Los lugares donde más frecuentemente estalla la violencia, según orden de importancia, son el hogar, las calles, los barrios, las fiestas, las escuelas, los colegios y los centros de trabajo161.
La Secretaría de la juventud desarrolla actualmente, el programa de desarrollo juvenil para la prevención de la violencia, el cual promueve la implementación de un modelo participativo e innovador de intervención interinstitucional y multisectorial para la atención de jóvenes en situación de violencia.
Dentro de las líneas de acción se encuentran:
• Diseñar y ejecutar planes de inserción laboral a través de estrategias de promoción de microempresas y de preparación de jóvenes para el empleo.
• Caracterización y mapeo de grupos juveniles.
• Desarrollo personal.
• Capacitación de jóvenes en oficios prácticos.
• Cooperativas Juveniles.
El objetivo de este programa es integrar socialmente a la juventud que se encuentra afectada por la violencia, impulsando un proceso participativo e integra de prevención y atención de la violencia, proveyendo oportunidades de desarrollo humano y social que garanticen el ejercicio pleno de sus derechos.
Con el lema “De Joven a Joven” la secretaria de la juventud ha tratado de implementar todas las experiencias adquiridas, es decir elaboran una serie de programas y proyectos por medio de los cuales los jóvenes rehabilitados o que habían estado en conflicto o afectados por la violencia, comparten sus experiencias por medio de grupos teatrales, culturales o de orientación, previniendo de esta manera que otros jóvenes se involucren a las pandillas.
161 Procesos y aprendizajes de proyecto regional fomento del desarrollo juvenil y prevención de la violencia de la OPS‐GTZ, Lima, Perú, Julio 2008.
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X.‐ Estado de la cuestión: respuestas diferentes, resultados diferentes… (Los avances en la construcción de una política eficaz para la prevención de la violencia juvenil y la protección de los derechos de niños y jóvenes.)
Tanto a nivel internacional162 como nacional pueden identificarse signos, posicionamientos y entornos que favorecen la puesta en marcha de cambios estructurales que facilitan la vigencia y eficacia de los derechos de niños, adolescentes y jóvenes, y sobre todo que conciben al niño, al adolescente y al joven como sujeto de derechos. Lo antes mencionado pretende incidir directamente como un mecanismo efectivo para la prevención la violencia por medio de la inclusión social y económica que facilite la plena garantía de los derechos humanos de dichos colectivos.
A nivel internacional tal y como antes hemos expuesto, existe un largo recorrido que ha apuntalado a la construcción de marcos de respuesta institucional adecuados en la región, para asegurar los derechos de niñez y juventud. En los ámbitos nacional y regional, se han dado pasos positivos, pero buena parte de estos esfuerzos no han logrado consolidarse o no han sido suficientemente adecuados para lograr su objetivo principal.
En todo caso, es palpable a nivel regional diferencias en los esfuerzos desarrollados por los estados: diferentes tiempos, diferentes aproximaciones, diferentes impactos.
En el caso de El Salvador, la ausencia de una política pública integral para la protección de los derechos de la niñez y la adolescencia junto a la escasa coordinación interinstitucional y al marcado protagonismo personal dentro de las instituciones, restan eficacia a los esfuerzos implementados. Asimismo, la implementación de políticas de “mano dura” como podrá haberse apreciado, parecen no haber generado los impactos esperados, sino lo contrario, generaron procesos que han agravado no sólo la situación y vulnerabilidad de los derechos de niños y jóvenes, sino también aumentado el clima y la respuesta violenta.
Como hemos señalado Nicaragua cuenta con ventajas jurídicas institucionales y formales que permiten que a partir de su asidero jurídico se puedan formular planes de acción los cuales se han venido trabajando principalmente en coordinación entre la policía nacional, la secretaría de la juventud y las instituciones afines, lo relevante de esto, es como toda las instituciones trabajan en conjunto para desarrollar programas afines a la delincuencia juvenil, tratando de ver a los jóvenes no como personas violenta sino como personas que han sido afectadas por la violencia.
Otro punto importante es que por medio del Código de la niñez y la adolescencia y por medio de la Ley 392, promoción del desarrollo integral de la juventud, se permiten interactuar más con la niñez, la adolescencia y los jóvenes, permitiéndoles a los mismos que se integren y de
162 Por ejemplo, véase el informe de Naciones Unidas “Acabar con la violencia contra los niños, niñas y adolescentes”, Paulo Sergio Pinheiro, experto independiente para las Naciones Unidas, estudio del Secretario General sobre la violencia contra los niños”, Naciones Unidas, 2006, disponible en: www.violencestudy.org
esta manera conocer a fondo las necesidades de los jóvenes y que de esta manera las instituciones desarrollen actividades de acuerdo a su perfil de cada una.
En el caso de Nicaragua el carácter disperso de las diferentes políticas institucionales no ha sido un inconveniente, porque el maro normativo se encuentra recogido en una sola Ley, además de que las instituciones se han acoplado al trabajo que han realizado tanto individualmente como en su conjunto reconociendo como un fin en común e de colaborar tanto con la niñez, la adolescencia y la juventud.
De lo antes expresado puede colegirse una importante diferencia entre los procesos descritos entorno a El Salvador y Nicaragua: en el primero, se intenta definir un “punto de partida”, a través de la definición de marcos normativos de protección de niñez y juventud, mientras que en el caso de Nicaragua dicho proceso puede considerarse en un estadio más “avanzado” dado que el marco normativo e institucional pareciera haber madurado un poco más en cuanto a tal situación, mejorando los acuerdos y condiciones para la coordinación interinstitucional.
Pese a lo anterior y a los “momentos” diferentes, se puede identificar una similitud: independientemente del grado de concreción de los marcos normativos en ambos países poseen un serio obstáculo, las políticas implementadas adolecen de un presupuesto insuficiente. El carácter disperso e insuficiente del aporte estatal en el campo social, como consecuencia de la adopción de políticas de restricción del gasto que conlleva una “oferta de políticas a la niñez, adolescencia y juventud” se vuelve por consiguiente más bien implícita, a menudo marginal, coyuntural y contradictoria.
La ausencia de esa “apuesta social”, genera situaciones difíciles, no sólo para la niñez y juventud, sino como hemos apuntado, para la propia sustentabilidad democrática: de manera cada vez más desesperada, se está definiendo dentro del colectivo de niños, adolescentes y jóvenes en la región, la idea de que, “actualmente, parece existir la convicción que nada puede cambiarse, que todo ya está dado, y que como los políticos no existen con el fin de garantizar el bien común, entonces el joven plantea una filosofía del “sálvese quien pueda”, de preocuparse por sí mismo, “ya que nadie se preocupara por mí”163, y ello puede orientar entre otras muchas alternativas –pero quizás las más definidas en nuestro contexto, hacia el acrecentamiento de la violencia164 o el exilio165. De ahí la urgente necesidad de una política inclusiva.
163 Universidad Francisco Gavidia (Centro de Opinión Pública); informe de septiembre de 2002, San Salvador, p. 13. Tomado de: “Jóvenes en El Salvador. Su vida y sus percepciones”, Secretaría de la Juventud, ya citado, p.87. 164 O “hyperviolencia”, como califica la situación de la violencia de las pandillas en El Salvador el Padre Mauricio Gaborit, quien al comentar sobre el posible desarrollo de “maras” en el contexto europeo indicaba: “Por répondre plus généralment à cette question, je pourrais dire que j´ai effectivement des raisons d´y répondre par l´affirmative, et d´ autres raisons, tout aussi valables, de répondre “non”. Oui, car dans ces pays européens se développent aussi des enclaves où sévissent la xénophobie, le racisme et la pauvreté; l´exclusion pourrait y avoir les même conséquences qu´ici. Non, car ils se caractérisent par ailleurs par une
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Llegados a este punto, importa preguntarse por las estrategias ‐propiamente dichas‐
puestas en práctica para prevenir la violencia, desde un enfoque social. Este es un punto clave, sobre todo para poder diseñar respuestas pertinentes y oportunas en corto y mediano plazo, así como, establecer una clara relación entre ellas y la política social orientada hacia la niñez y la juventud, generando un espacio de compartimiento de buenas prácticas y de aquellas que por su parte, no han sido tan afortunadas. En este sentido, Rodríguez166 luego de analizar las respuestas institucionales implementadas en América Latina ha sostenido que las experiencias desarrolladas a partir de enfoque más orientados hacia la prevención social, parecieran haber logrado más y mejores impactos, frente a otras estrategias también utilizadas en el entorno latinoamericano. Incluso, y diferenciando niveles, afirma que las experiencias de prevención “inespecífica” (destinadas a todos los jóvenes, en general) son las más eficaces (programas como los de “escuelas abiertas” en Brasil, por ejemplo, indica que han logrado impactos sumamente relevantes) y aún en el terreno de las experiencias destinadas a “jóvenes vulnerables”, se han logrado impactos relevantes desde el apoyo a la inserción laboral y el fomento de la participación ciudadana de los jóvenes. Por otra parte, las campañas “moralizadoras”, el fomento de “espacios específicos para la participación juvenil” (tales como, las casas de la juventud, clubes juveniles, etc.) y los programas de “mano dura”, indica Rodríguez, no han logrado los resultados esperados o han agigantado –incluso‐ los problemas que se ha pretendido solucionar167.
Para una mayor apreciación, sobre este especial punto, nos permitimos transcribir a continuación los hallazgos descritos por Rodríguez, y sintetizados en el siguiente recuadro:
forte tradition de légalité, par une expression tout aussi forte de la société civile, qui sont autant de barrières au développement de l´hyperviolence. Faux, Frédéric; “Les Maras,…”, ya citado., p. 68. 165 Véase al respecto el interesante estudio de UNFPA; “Jóvenes en movimiento. Estado de la población mundial 2006”, suplemento jóvenes, UNFPA, New York, 2006. 166 Rodríguez, Ernesto; “Jóvenes, violencias y gobernabilidad democrática: experiencias y desafíos en América Latina y el Caribe”, texto presentado en el seminario sobre “Pandillas juveniles y gobernabilidad democrática en América Latina y el Caribe”, AECI‐FLACSO, Madrid, 16 y 17 de abril de 2007, p s/n. Véase también el documento: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito/Banco Mundial; “Delincuencia violencia y desarrollo: tendencias, costos y opciones de políticas públicas en el Caribe”, informe n°37820, marzo de 2007, p, s/n. 167 Idem.
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CUADRO N° 21 EXPERIENCIAS EXITOSAS DE PREVENCION DE LA VIOLENCIA EN AMÉRICA LATINA
Experiencias exitosas Experiencias innovadoras
Experiencias cuestionables
Atención primaria Escuelas abiertas de Brasil (Unesco/Ministerio de Educación) Fomento de cultura de Paz (Unesco y asociados)
Participación juvenil en procesos de elaboración de presupuesto participativo Participación juvenil en control social de políticas públicas
Campañas moralizadoras a través de medios masivos de comunicación y de la educación formal.
Atención secundaria Capacitación e inserción laboral de jóvenes
Participación juvenil en experiencias de desarrollo local y comunitario
Casas de la juventud y clubes juveniles para “potenciales delincuentes”
Atención terciaria Sistema de Justicia juvenil y medidas alternativas a la privación de libertad en Costa Rica
Sistemas modernos de privación de libertad a adolescentes en conflicto con la ley
Programas de Mano Dura y Tolerancia Cero en Centroamérica
Tomado de: Rodríguez, Ernesto; “Jóvenes, violencias y gobernabilidad democrática: experiencias y desafíos en América Latina y el Caribe”, texto presentado en el seminario sobre “Pandillas juveniles y gobernabilidad democrática en América Latina y el Caribe”, AECI‐FLACSO, Madrid, 16 y 17 de abril de 2007
Frente a las manifestaciones de violencia juvenil más tratadas y conocidas, es indudable que se han desarrollado en ambos países dos modelos de intervención, uno muy conocido y difundido en el triángulo norte centroamericano, como lo son las políticas de “mano dura”, y que buena parte de los estudios aquí reseñados han indicado su fracaso. Coincide por tanto, este trabajo, con la apreciación de Valencia, Gilsanz y Sampayo para quienes “muchas han sido las estrategias que el Gobierno de El Salvador para tratar de combatir el fenómeno de las pandillas juveniles y sus subsecuentes actos delictivos: desde reformas al Código penal, procesal penal –inclusive leyes especiales‐ hasta modificaciones de la ley del menor infractor, pero a pesar de los intentos, las medidas de intervención, entre ellas el Plan Mano Dura y Super Mano Dura, distan de representar una forma viable de prevenir la violencia juvenil”168. Por otra parte, Nicaragua, ha desarrollado durante las últimas décadas más una estrategia preventiva y de acercamiento a los jóvenes, quizá un factor importante para el tratamiento del problema y sus resultados, sea justamente este aspecto.
168Y añaden: “Sin duda alguna este tipo de medidas fomenta la histórica ley del “ojo por ojo”, en la que los delincuentes diversifican sus actividades hacia nuevas áreas de incidencia. La situación se ve agravada además, desde el momento en que las pandillas se consolidan como entes transnacionales. Sólo en Honduras y Guatemala se totalizan más de 15,000 miembros y el fenómeno se reproduce entre los otros Estados.”. Cabezas Valencia, Rhina; Gilsanz Blanco, Juncal y Sampayo, Lucía; “Cohesión social y educación para la paz: alternativas de prevención de violencia infanto‐juvenil en El Salvador”, en: Revista CIDOB d´Afers internationals n° 81, Barcelona, 2008, p. 92.
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De forma más general podemos señalar que en los casos de El Salvador y Nicaragua, las experiencias de proyectos y programas implementados nos permiten realizar un análisis sobre las buenas prácticas, los aciertos, los obstáculos y limitaciones existentes en ambos países, sin ánimo de minuciosidad y taxatividad, a saber:
‐ Políticas, acuerdos, necesidad de mayores impactos
Las circunstancias que ponen a los niños y jóvenes en riesgo, ya sea como víctimas o como transgresores, o que los excluyen de su incorporación a la sociedad, son reconocidos ampliamente y parecen ser similares, especialmente en lo que se relaciona con el objeto central del presente estudio: la articulación de políticas sociales eficaces para la garantía de los derechos de la niñez y juventud. Es posible evidenciar el interés tanto en El Salvador, como por Nicaragua de formular estrategias que permitan lograr una más eficaz tutela de los derechos de niños y jóvenes.
No es extraño que en El Salvador, el principal problema identificado y reiterado
recientemente, a la hora de trabajar específicamente en materia de prevención social de la violencia es la clara ausencia de una política pública nacional de prevención de la violencia infanto‐juvenil169, seguido por la “falta de auto‐sostenibilidad de los programas”, suponemos que aquellos en curso o proceso de ejecución y finalmente por la “falta de recursos”170.
Por tanto, los esfuerzos en el caso salvadoreño deben ir encaminados a formular mecanismos
que faciliten la asunción de acuerdos interinstitucionales y la participación social, así como a transparentar la información sobre los resultados e impactos de las intervenciones, especialmente de cara a los colectivos involucrados. De hecho, existe literatura especializada que ha sido utilizada en el presente estudio que ratifica la premisa según la cual las intervenciones integradas son aquellas que generan mayores efectos impactos positivos, siempre y cuando se respeten las particularidades de las “violencias” o situaciones específicas que se pretenden tratar171.
Ahora bien, la dificultad para acceder a información veraz sobre los objetivos alcanzados, la
generalidad de las metas planteadas, la inexistencia de indicadores de evaluación y seguimiento en algunos casos, han hechos difícil el seguimiento sobre la eficacia de las medidas implementadas.
169 CEPAL; “Panorama social de América Latina 2008”, CEPAL, Capítulo IV: Agenda social, violencia juvenil y familiar en América Latina. Enfoques desde la inclusión” P.37‐38. Disponible en: www.eclac.org/publicaciones 170 Idem. 171 Un buen ejemplo salvadoreño, es el esbozado en el “Diagnostico preliminar sobre el fenómeno de la violencia estudiantil interinstitucional en el área metropolitana de San Salvador y un modelo programático de prevención e intervención para disminuir esta forma de violencia”, Ministerio de Educación, GTZ, Flacso, UNICEF; Secretaría de la Juventud, San Salvador, Noviembre de 2005. (mimeo)
De hecho, una recomendación sobre la implementación de políticas sociales, así como vinculadas con el tratamiento del niño y el joven, es el transparentar el gasto público, ya que ello facilita el seguimiento, control y eficacia del mismo. Respondiendo entonces al interrogante ¿Cuánto se gasta en…política social, prevención, intervención? Podemos hacernos una mejor idea del aporte y del éxito que dichas políticas pueden generar a corto, mediano y largo plazo.
En el caso salvadoreño si debe destacarse la urgencia de contar con una Ley de protección integral de la infancia, como un marco normativo por el cual se ha esperado por un espacio de casi 18 años, como bien afirmaba en un medio de comunicación social la Ministra de Educación salvadoreña. La ausencia de dicho marco ha dificultado la exigibilidad del cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia, pero además parece haber influido en la precaria situación del sub‐sistema de justicia penal juvenil dificultado su implementación y posibilitando el mantenimiento de una cultura tutelar basada en la doctrina de la situación irregular. En una situación similar se encuentra el tema de juventud y su propio marco normativo, en tanto que a finales de 2008, la aprobación o formulación participativa de dicha normativa, es francamente incierta, tal y como hemos apuntado en el trabajo. Qué duda cabe que niñez y juventud, no pueden ser tratadas bajo la misma estrategia, marco o política, sino que requieren enfoques especializados, aunque integrados.
Debe tenerse presente que, los marcos regulatorios pueden considerarse como un medio, como un primer paso –punto de partida‐ para la construcción de las políticas sociales orientadas a la niñez, y por tanto, no deben confundirse como un “punto de de llegada”. Debe tenerse especial cuidado en ello, y es parte de la sociedad civil, lograr monitorear el cumplimiento efectivo de los derechos en estos marcos reconocidos y protegidos.
También se ha constatado que mientras más temprana es la intervención más efectiva el resultado, así como que las acciones y estrategias sostenibles a lo largo del tiempo tiene efectos más duraderos que una intervención corta, aun intensa. Esto debe ser especialmente tenido en cuenta por los organismos nacionales, internacionales y donantes, a la hora de priorizar posibles estrategias, programas y alternativas. Asimismo, es esencial analizar previamente, las capacidades nacionales para continuar los esfuerzos y los programas implementados, una vez, finalizada la ayuda internacional. De lo contrario, sin sostenibilidad, caeríamos en un círculo vicioso, en el cual sólo hay políticas y programas, cuando hay cooperación internacional o apoyos extraordinarios.
A diferencia de El Salvador, en Nicaragua como hemos comentado, el avance en cuanto al sistema de justicia, la normativa jurídica y las instituciones que se encargan de velar por los jóvenes y la prevención de la violencia ha sido más menos reactivo, y quizá por ello más efectivo. Sin embargo no puede dejarse a un lado la falta de presupuesto que en algunas ocasiones son las que debilitan el actuar de las diferentes organizaciones, tanto en El Salvador como en Nicaragua. El Estado y sus instituciones se pueden configurar como un factor determinante de inclusión social, a través de la redistribución de recursos que puedan ser focalizados hacia familias de escasos recursos o en forma directa hacia colectivos de niños, adolescentes y jóvenes una
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situación del alta vulnerabilidad social, especialmente en materia de acceso y servicios tales como educación, alimentación, salud y transporte. Las inversiones en estos sectores han sido determinantes según diversos estudios relacionados con la inversión social orientada hacia la niñez172, y aquí hay una clara apuesta que debe ser reforzadas desde todos los sectores políticos y sociales: el aumento de la inversión social hacia la niñez tanto en Nicaragua como en El Salvador, como una prioridad indispensable para realmente posicionar a la niñez dentro de la agenda pública.
Por otra parte, en Nicaragua se ha indicado que un avance importante ha sido el reconocimiento que se le ha logrado otorgar a los jóvenes y adolescentes reconociéndole como personas con derechos y en el caso de los jóvenes que han integrado las pandillas, se han visto no como personas violentas sino como personas afectadas por la violencia, lo que ha permitido su reinserción social.
Ahora bien, ello no ha generado los cambios esperados. Así, por ejemplo, una preocupación importante por algunos sectores ha sido el hecho de que a pesar que han transcurrido más de 10 años de la aprobación del Código de la niñez y la adolescencia, aun no se cuenta con un centro penitenciario para jóvenes, ya que los mismos se encuentran mezclados dentro del centro correccional al igual que los adultos (aunque cabe hacer la corrección que si bien se encuentran en el mismo lugar, los espacios de ubicación de los jóvenes se encuentran separados).
En este mismo sentido, en el caso de las entidades como la Secretaría de la juventud de Nicaragua, debería tratarse de lograr más programas para llegar a los diferentes municipios, ya que está entidad está enfocada únicamente a trabajar con 11 municipios que son en los que existe población en mayor riesgo, es decir, resulta imprescindible ampliar la cobertura de los proyectos y programas destinados a atender y prevenir la violencia que afecta a la población juvenil, sin embargo el factor clave en este caso es el presupuesto, como hemos antes apuntado.
Finalmente, también deben destacarse orientaciones que han brindado buenos resultados. Focalizar que las instituciones deben de comprometerse en una orientación preventiva, como la implementada por y desde la Policía Nacional de Nicaragua puede continuar fortaleciendo la confianza y la credibilidad ciudadana, sobre todo con jóvenes que son los que se encuentran en alto riesgo.
Es importante también potenciar la promoción juvenil que realizan las diferentes entidades, invirtiendo recursos en la capacitación y especialización psicosocial, ya que uno de los temas más importantes es el requerimiento de apoyo particular en la resolución de conflictos y la difusión de mecanismos orientados a la cultura de paz.
172 Véase por ejemplo en este sentido el reciente estudio de Gerry, Redmond; “Children´s Perspectives on Economic Adversity. A review of Literature”, Innoccenti Discusion Paper n° IDP 2008‐01, UNICEF Innoccenti Centre, Florence, 2008, especialmente, p. 5.
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‐ La inclusión del niño, adolescente y joven en el programa: la participación como eje de las políticas.
Este es un tema que ha sido destacado tanto a nivel internacional como nacional, y no repetiremos la importancia de la participación en la formulación de las políticas públicas. El fenómeno inclusivo del niño y el adolescente como actores y agentes sociales es reciente a nivel mundial, ya que antes de los años 80 la niñez era una etapa que implicaba incapacidad, falta de formación y requería socialización, tal y como hemos indicado en el desarrollo de los modelos de protección de la niñez y adolescencia.
Ahora bien, es posible afirmar que tanto Nicaragua como El Salvador, han mostrado claros avances en la inclusión y participación de niños y jóvenes en la formulación de políticas públicas. No obstante, falta aún la construcción de espacios que faciliten el diálogo y la crítica constructiva. La acelerada alternativa en El Salvador, de apostar por una Ley Nacional de Juventud y no ratificar la Convención Internacional de los Derechos de los Jóvenes, es un ejemplo, de decisiones que aparentemente resultan aceleradas y poco consultadas, frente a diversos sectores sociales.
Nuevamente, resulta necesario poseer marcos normativos que fomenten y orienten la participación activa de niños y jóvenes, sobre todo en sociedades como la salvadoreña y la nicaragüense, donde socialmente el niño como actor social debe ser entendido dentro de un contexto que histórica y culturalmente ha estado orientado por un contexto de dependencia, sumisión y obediencia ciega a la autoridad del adulto. Ciertamente, un marco normativo nacional al respecto no cambiará la cultura en forma mecánica o automática, pero se puede constituir como un punto de “no involución o regreso a la situación anterior”.
Por otra parte, y desde una perspectiva más teórica se ha venido insistiendo en que la participación debe construirse y no simplemente “simbolizarse”. La construcción de procesos deliberativos en lugar de agregativos requiere un esfuerzo importante que nos permita pasar de la simple suma o agregación de opiniones y voluntades a mecanismos que faciliten la toma de acuerdos consensuados y respetados por aquellos que inician los mismos. Pero esta perspectiva teórica tiene ciertamente una expresa relevancia práctica: el estilo de trabajo y de “gerencia” de programas, proyectos y políticas existente en nuestros países.
Es evidente que toda intervención pública o privada tendrá todo un staff de funcionarios, empleados o encargados de su administración, y bajo su responsabilidad suele estar dicha gestión. De ahí que “participación”, no signifique en modo alguno negación de la existencia de este apoyo técnico y especializado en el desarrollo de políticas, programas y proyectos orientados hacia niños y jóvenes, sino en cómo digo equipo, permite y facilita a través de un estilo de gerencia social, que las familias, los niños, adolescentes y jóvenes sean realmente los protagonistas de las decisiones asumidas dentro de los programas en los cuales al final ellos resultan ser beneficiarios y actores. Esto que hemos afirmado antes, es aplicable tanto al sector público como al privado, y hay claros avances en la construcción de este tipo de procesos, pero no son homogéneos, ni estandarizados, ya que aun existen muchos programas y proyectos decididos y en alguna medida construidos o condicionados “desde fuera” (élites políticas o tecnocráticas, donantes, direcciones de proyectos,
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organismos internacionales, etc.). De lo que se trata es de lograr condiciones y avances en construcción de sujetos protagonistas de su propio desarrollo (The Gold Standard of Child Development). Ello no es fácil, y posee una gran diversidad de obstáculos que hacen más fácil hablar desde la teoría que desde la práctica.
En este sentido existe todo un bagaje que propone garantizar la creación de valor público, asegurando diálogos y deliberaciones, no solamente permitiendo la implementación de políticas, programas e intervenciones eficaces y pertinentes, sino en forma paralela, llevar adelante procesos que amplíen la libertad de las personas, permitiéndoles participar y desarrollar su ciudadanía social173.
Finalmente, en cuanto a este aspecto qué duda cabe que la participación debe estar presente en todo el proceso de la definición de una política pública, lo que implica que una fuerte apuesta por enfoques que permitan el cambio social desde los grupos involucrados.
‐ ¿Está la niñez y la juventud en la agenda pública?
La respuesta en el caso de El Salvador y Nicaragua, se ha ido perfilando su inclusión de manera efectiva. No obstante, falta aún mejorar los mecanismos para visibilizar a la niñez y juventud, como sujetos titulares de derechos y de políticas públicas.
La inclusión en la agenda, pasa por la necesaria visibilidad presupuestaria del gasto orientado a estos grupos etarios, y por mejorar los mecanismos de participación e inclusión social, especialmente en el caso de El Salvador.
En el caso de la niñez y adolescencia el tema de la inclusión de este grupo es realmente fundamental. Usualmente, nos encontramos en los procesos políticos, muchas personas que hablan a título o en representación niños y adolescentes, y ello dificulta en gran medida su participación directa en la toma de decisiones que les afectan. Justamente la construcción y visión del niño como sujeto de derechos, reconocida desde la Convención sobre los Derechos del Niño, nos invita a “tomarnos en serio” los derechos de la niñez y la adolescencia, especialmente en lo que respecta a la autonomía del niño –y su construcción y afirmación progresiva o evolutiva‐. En
173 En este sentido puede consultarse una amplia bibliografía sobre “gerencia social”. Una visión panorámica e introductoria a este contenido especialmente referido a América Latina puede verse en: Mokate, Karen; y Saavedra, José Jorge; “Gerencia social: un enfoque integral para la gestión de políticas y programas”, documentos de trabajo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) Banco Interamericano de Desarrollo, Marzo 2006, y en: Licha, Isabel; “Gerencia social en América Latina. Enfoques y experiencias innovadoras”, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, 2002
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este aspecto, El Salvador y Nicaragua han dado pasos muy tímidos aún, lo cual puede evidenciarse en los propios marcos normativos en construcción o consolidación.
En el caso salvadoreño el “punto de partida” para tal transformación sería según nuestra opinión la transformación del marco normativo vigente a partir de la aprobación de una ley de protección integral de niñez y adolescencia, y también del marco normativo para la juventud. Es insistimos “punto de partida”, no de llegada, en el entendido que la estrategia es justamente, utilizar el derecho como un “arma” para el desarrollo de modelos culturales que posicionen la niñez y juventud como sujetos de derechos. Este último sería el “punto de llegada”, y el cual requiere evidentemente de una clara apuesta política, social y económica a favor de la niñez y juventud.
En el caso de la niñez y la adolescencia en Nicaragua, se puede decir que la preocupación ha traspasado al gobierno nacional permitiendo también que una inclusión dentro de las políticas públicas y es que los mismos municipios o gobiernos regionales han permitido la inclusión de los jóvenes sobre todo uniendo esfuerzos con actividades o proyectos que permitan su sana recreación y es que a su vez que les brindan la recreación están velando por contribuir a un ambiente más seguro en el que los jóvenes tengan alternativas para no dirigirse a la conformación de grupos juveniles que según el ambiente en que se desarrollan puedan tornarse violentos.
‐ La familia como eje vertebrador de políticas.
Una de las estrategias que parecen tener más asidero en la construcción de políticas sociales y de prevención de la violencia en niños y jóvenes son las políticas orientadas hacia la familia.
Existen ejemplos de buenas prácticas en el caso salvadoreño sobre la implementación de este tipo de estrategias, especialmente a través de los programas diseñados desde dentro del Estado como fuera de él.
Cualquier modelo de protección social y jurídica, de prevención social de la violencia en la región y especialmente en los países en estudio, pasa necesariamente por el apoyo estatal hacia la familia, sobre todo aquella que por sus precarias condiciones económicas y sociales, restringen el desarrollo de niños, adolescentes y jóvenes, limitando el acceso a la educación y formación laboral. Nada expresa mejor la importancia de esta forma de enfocar la corresponsabilidad del Estado y de la familia que el dicho brasileño “no hay menor abandonado sin familia abandonada”174.
174 Cfr. O´Donnell, Daniel; “La Convención sobre los Derechos del Niño: estructura y contenido”, en AA.VV; “Derecho a tener Derecho: Infancia, Derecho y Políticas Sociales en América Latina”, tomo 1, Programa
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Lo que sí debe priorizarse en países como Nicaragua y El Salvador, es que en lugar de obsesionarnos, como parecieran orientarse ciertos sectores en Centroamérica ante el declive del modelo de familia tradicional, y la consecuente proliferación de nuevos tipos de hogares, la sociedad y el Estado deberían hacer todo lo posible, independientemente de ello, de garantizar que niños y jóvenes se desarrollen bajo la tutela o protección de sus derechos, y evitando o minimizando en la medida de lo posible las lecciones destructivas del maltrato y la violencia y al interior de sus núcleos familiares. En todo caso es indudable que los flujos migratorios que poseen los países en estudio vuelven difícil la articulación de apuestas a este respecto.
Asimismo, no queremos decir que no deba trabajarse también en el ámbito cultural y en la (re)construcción de los roles masculino y femenino dentro de la sociedad, aun y cuando no basta con desear un cambio en las relaciones entre el hombre y la mujer, sino existen condiciones sociales y económicas para ello: el desarrollo de niños sanos física y emocionalmente requiere que la sociedad permita que la familia acceda a los recursos materiales y a los servicios básicos para una sobrevivencia digna; que le permita tener tiempo para convivir, y que los valores que impregnan esa convivencia permita construir en la niñez y juventud un alto grado de asociatividad.
En el mismo sentido anterior, se requiere, que duda cabe de una gran apuesta educativa y de sensibilización relacionadas con la forma en cómo hombres y mujeres desarrollan su rol de padres y madres, fomentando una cultura de paz, y no una educación para la niñez en la familia, basada en la violencia y “la disciplina del golpe y el tratamiento degradante”.
En fin apoyar a través de políticas sociales dirigidas a la familia, es hacer una política social para la infancia y la juventud, con un alto índice, ‐creemos‐ de probabilidad de éxito en la prevención de la violencia infanto‐juvenil.
‐ Coordinación, integralidad o fragmentación y solapamiento de acciones.
Como ha sido reiteradamente destacado por el Comité de los Derechos del Niño, uno de los motivos de preocupación expresados con más frecuencia en sus observaciones finales sobre los informes de los Estados Partes de la Convención sobre los Derechos del NIño ha sido la falta o carencia de una coordinación eficaz para el desarrollo y ejecución de una política de infancia y adolescencia.
Dicho Comité se ha referido en este sentido, a la falta de coordinación entre los ministerios y departamentos gubernamentales, en sus diversos niveles (federales, estatales, departamentales, municipales, etc.), incluyendo también a los privados, como por ejemplo al rol
regional/nacional de capacitación en derechos del niño y políticas sociales para la infancia y la adolescencia en América latina, UNICEF, editorial La Primera Prueba, Venezuela, p. 26.
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de las organizaciones no gubernamentales que trabajan en el ámbito de los derechos humanos, especialmente, en materia de niñez y adolescencia175.
En el caso de El Salvador, es innegable que existe una respuesta social y de prevención a la violencia. Ahora bien, en el caso salvadoreño, no es ninguna novedad, como se podrá haber visualizado señalar que las respuestas existentes no responden a una política nacional definida, capaz de coordinar eficazmente instancias nacionales, y sobre todo involucrar y organizar a entidades tales como los gobiernos municipales, instancias locales o comunitarias, quienes a un nivel “micro” en muchas ocasiones han logrado crear mecanismos o intervenciones sociales y de prevención de la violencia juvenil, así como incentivar la participación política de niños y jóvenes. Muchas de las experiencias a este nivel han sido exitosas, pero falta aún un esfuerzo por coordinar a nivel “meso” (regional) y “macro”(nacional)
En Nicaragua, el desarrollo de los proyectos y programas ha logrado un nivel aceptable de desarrollo, en buena medida, por la participación en conjunto de las diferentes instituciones, que logran combinar el ámbito jurídico con el institucional y el formal, es decir una vez que se creó la base jurídica, las diferentes instituciones encargadas para la prevención y control de la violencia, en especial la policía nacional y la secretaría de la juventud han logrado elaborar proyectos por medio de los cuales logran interactuar activamente con los jóvenes.
En el caso salvadoreño, el tema es de central actualidad. En este aspecto, durante el proceso de diálogo social para la aprobación del proyecto de ley de protección de la niñez y adolescencia en El Salvador, se ha llamado la atención sobre un punto relevante: la necesaria organización eficaz para el desarrollo de la política de niñez y adolescencia. Aquí deseamos hacer referencia al debate sobre la forma en que el Estado aborda el tema, sea de manera “directa” o “ad hoc”, para hacerse cargo del mismo, bien a través de un Ministerio de la Familia (como lo posee Nicaragua) o bien a través de un mecanismo que pretende coordinar de manera transversal a un amplio número de organismos que trabajan para la niñez ( como lo plantea el anteproyecto de Ley de protección en El Salvador, pero que también lo establece el Código de la Niñez en Nicaragua), o bien un mecanismo que planifique y ejecute políticas, como parece ser el planteado desde el Consejo Nacional de Seguridad Pública en El Salvador, específicamente en materia de prevención de violencia.
Es difícil señalar los supuestos e posibles impactos de las opciones antes descritas. Pero tal vez la disyuntiva, tomando en cuenta las peculiaridades de cada país y la organización propia de su cultura institucional, debería privilegiar aquellas miradas más holísticas, que tratan los problemas de manera más transversal e integral, y por tanto más coordinada a la hora de planificar, implementar y evaluar políticas orientadas hacia la niñez y la juventud. Lo anterior, debido a que 175 Aunado a lo anterior el Comité también ha criticado la excesiva centralización en la toma de decisiones, y en la aplicación de las políticas, pero también es cierto que ha efectuado un fuerte llamado de atención una descentralización no‐planificada en materia de la realización de los derechos del niño, mencionando la necesidad de “identificar responsabilidades y capacidades definidas” entre los diversos organismos. Cfr. UNICEF; “Manual de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño” preparado para UNICEF por Rachel Hodgkin y Peter Newell, Ginebra, Suiza, 2004, p. 69‐70
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consideramos que la integralidad y eficacia de dichas políticas pasa necesariamente por el desarrollo de una visión más sectorial de los problemas, pero, donde la “idea de sector”, no viene determinada o definida por la competencia asumida desde una única instancia, sino todo lo contrario: el sector se construye a partir de la sumatoria de instancias que poseen competencias y responsabilidades definidas y diferenciadas, así como recursos y metas relacionados con la niñez y adolescencia.
Es importante no tener una visión parcelada de las situaciones que afecta a la niñez, a los jóvenes, a sus familias, sino tratar de crear una mirada sistémica que permita conocer, interpretar y definir intervenciones entre una amplia gama de actores públicos y privados para tratar de brindar soluciones a problemas complejos, a esto es a lo que nosotros llamamos integralidad en los sistemas y en las políticas públicas orientadas hacia la niñez y la juventud.
Lo antes mencionado no es ninguna novedad: ya el Comité de los derechos del Niño ha en buena medida orientado sus esfuerzos a apoyar estrategias como la planteada por el Anteproyecto de Ley de Protección de la Niñez y Adolescencia de El Salvador y el Código de la niñez de Nicaragua: “38. El Comité considera que, dado que es un órgano creado en virtud de un tratado, no es aconsejable que intente prescribir unas disposiciones concretas que puedan ser apropiadas para los sistemas de gobierno, muy diferentes, de los distintos Estados Parte. Existen muchos modos oficiales y oficiosos de lograr una coordinación efectiva, por ejemplo, los comités interministeriales e interdepartamentales para la infancia. (…) 39.‐ “…No es posible concentrar en un único departamento las funciones de todos los servicios que se ocupan de los niños, y en cualquier caso hacerlo, podría entrañar el peligro de marginar más a los niños en el gobierno”176.
Coincidiendo con lo anterior, CEPAL y CECIB, han insistido en que la pasada década, y con plena seguridad la presente “si bien ha existido han existido avances en la coordinación entre las instituciones gubernamentales para la aplicación de acciones que buscan promover los derechos de la infancia,… aún resta alcanzar mayor coordinación entre los sectores público y privado”177. Por consiguiente, los marcos para la implementación de políticas sociales y especialmente para la prevención social de la violencia, como ha indicado el Experto Independiente de Naciones Unidas para el estudio de la violencia contra la niñez, deben de ser necesariamente multifacéticos y sistemáticos, y coordinados por un organismo con capacidades la participación de múltiples sectores en una estrategia de amplia base178.
En otras palabras parece que la CDN requiere integralidad en la atención y garantía de los derechos. Dicha integralidad debe asumir también un canal de comunicación permanentemente abierto desde las voces de los niños, adolescentes y jóvenes, en cuyas opiniones se refleja la grave dicotomía que crea el espacio vacío de una apuesta decidida por incorporarlos como sujetos de 176 Comité de los Derechos del Niño; “Observación General n° 5 “Medidas generales de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño (Arts. 4 y 42 y párrafo 6 del artículo 44), tomado de: UNICEF; “Manual de Aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño”, ya citado., p.91 177 UNICEF, CEPAL, CECIB; “Construir la equidad desde la infancia y la adolescencia…”, ya citado, p. 16bb 178 Cfr. Pinheiro, Paulo Sérgio; “Informe del Experto independiente para el estudio de la violencia contra niños…”, ya citado, p. 27.
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políticas públicas: por una parte, nos encontramos con aquellos para quienes, “la acción más importante del gobierno para mejorar la respuesta frente a la violencia es el control y la reacción punitiva”. Otros consideran que las respuestas presentan un espectro amplio de acciones que debe implementar el gobierno. Entre las propuestas se encuentran las siguientes, claras orientaciones para la construcción de una política y una estrategia de intervención social: abrir fuentes de trabajo, sensibilización y orientación juvenil, mejoramiento de la oferta y la calidad educativa y sanitaria, etc.179, lo cual no significa más que hacer efectivos los derechos humanos de niños, adolescentes y jóvenes a partir de una apuesta estatal efectiva por políticas integrales que impliquen una inversión definida y coherente en materia de educación, salud, ocio, así como en programas de rehabilitación y prevención de la violencia y la criminalidad. En fin que la mejor política frente a la violencia infanto‐juvenil, es una buena política social, tal como hemos reiterado.
‐ El protagonismo de las instancias internacionales y su capacidad para apoyar y fortalecer el sistema de protección de niñez, adolescencia y juventud.
Es indudable que el modelo de sistema de protección integral ha sido todo un diseño que ha cobrado un gran auge a partir de la Convención sobre los Derechos del Niño, y por tanto, los esfuerzos por lograr una eficaz vigencia los derechos de niños y jóvenes en América Central parte de la mano del sistema de protección internacional de los derechos del niño180, así como los otros instrumentos específicos frente a privaciones de libertad de menores, cuya formulación ha sido potenciada sobre todo entre la segunda parte de la década de los año 80 y la primera parte de la década de los años 90.
La Convención sobre los Derechos del Niño como hemos indicado desarrolla un modelo de protección que distingue entre abandono y conducta ilícita, la primera requiere de políticas públicas de orden social y administrativo garantizadas por vía judicial, mientras que la segunda supone una reacción judicial ante el cometimiento de delitos, pero en ambas debe brindarse una protección especial bajo la estricta tutela de los derechos de la niñez y adolescencia.
En la presente década ha tenido especial importancia la Opinión Consultiva OC‐17/2002 solicitada a la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la condición jurídica y derechos humanos del niño, que ha recalcado la necesidad de interpretar los instrumentos regionales de protección de derechos humanos, de tal manera “que se reafirme la obligación del Estado de proteger a los infantes y garantizar sus derechos”, y entendiendo que “la garantía de las
179 Cfr. FEPADE; “Jóvenes en situación de exclusión social, San Salvador”, p. 151. Tomado de: “Jóvenes en El Salvador. Su vida y sus percepciones”, Secretaría de la Juventud, San Salvador, 200?, p. 87 180 Una enumeración prolija aparece en la nota 19 de la Opinión Consultiva OC‐17/2002, ya citada., p. 52 y 53.
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condiciones necesarias para la subsistencia de los infantes es la mejor manera de prevenir la delincuencia infantil y juvenil”181.
Los estándares internacionales para la formulación de estrategas para la implementación de políticas públicas, provenientes de instancias como el Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescente de la OEA, así como el marco de protección brindado desde la CDN y el sistema interamericano han facilitado y orientado el desarrollo de acciones y políticas sociales para el eficaz cumplimiento de los derechos del niño. En igual sentido, aunque como proceso de más reciente desarrollo nos encontramos con el tema de “juventudes”.
Ahora bien, el nivel de cumplimiento/ incumplimiento de dichos estándares de merece ser monitoreado desde los espacios públicos y desde la propia sociedad civil. Para ello se requiere, no sólo el protagonismo y liderazgo correspondiente, sino la formación que permita un adecuado y profesional ejercicio para la construcción de la agenda pública y las prioridades de atención de la niñez y juventud.
Finalmente, cabe hacer alusión al papel que juega la cooperación internacional al desarrollo en esta materia. Es indudable que buena parte de los proyectos desarrollados entorno al desarrollo de políticas y programas sociales y de prevención social de la violencia infanto‐juvenil ha venido siendo apoyado por la cooperación internacional al desarrollo.
No obstante, la cooperación al desarrollo no es similar en los países objeto de estudio, dado que El Salvador y Nicaragua no se encuentran en el mismo nivel de prioridad: sólo Nicaragua se encuentra entre el grupo de países calificados con el Comité de Ayuda al Desarrollo como de renta baja, mientras que El Salvador se clasificaría como de renta media182, posicionándose el primero en un nivel de mayor interés prioritario para buena parte de donantes y organismos internacionales.
Ahora bien, pese a que los niveles de ayuda son diferentes, parece que existen semejanzas respecto a la eficacia de la cooperación al desarrollo: el amplio de número de programas y proyectos existentes, y la poca apropiación, coordinación, alineamiento y armonización entre ellos, la limita183.
181 Corte Interamericana de Derechos Humanos; “Opinión Consultiva OC‐17/2002, ya citado, p. 51. 182 En este sentido, véase a: Pita, Juan: Jané, Elisabet y Tábora, Rocío; “Mecanismos para mejorar la efectividad de la ayuda española para el desarrollo en El Salvador, Honduras y Nicaragua”, Documento de trabajo n° 24, Fundación Carolina/CEALCI; 2008, p. 1 y ss. 183 En el caso de El Salvador, el número de programas, proyectos o intervenciones en temas tales como la prevención de la violencia ha llevado a generar “directorios de programas”, como el desarrollado por PNUD en el año 2006. Pero un directorio es una simplemente una enumeración, no un mapa sistemático de intervenciones, que evite el solapamiento, la contradicción y la fragmentación de las intervenciones. En el caso de Nicaragua, se ha apuntado que “la calidad de la ayuda se ha visto afectada por el exceso de proyectos, la pequeña proporción de fondos alineados y la cantidad de unidades paralelas de administración de proyectos. PNUD; “Directorio 2006: programas de prevención y atención”, PNUD, San Salvador, 2006; Pita, Juan; Jané, Elisabet; Tábora, Rocío; “Mecanismos para mejorar la efectividad de la ayuda”, ya citado, p. 43.
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Quizá uno de los aspectos más interesantes es cómo esta cooperación puede impulsar –como lo ha hecho‐ los procesos de participación desde la sociedad civil en materia de niñez y juventud, y reforzar los mecanismos de trabajo tanto desde una visión nacional, como también local, permitiendo la implementación de “polos de desarrollo” en diversos ámbitos geográficos y bajo diversas “velocidades” en su implementación. Estas líneas de acción o intervención que fomenta la descentralización, cuando ha involucrado a las comunidades locales e inclusive creado organizaciones comunitarias en la gestión de las acciones refuerza la participación.
Seguramente, una tarea pendiente, pero en la que debe existir una apuesta que vaya más de una política pública gubernamental es en la de construir puentes de comunicación –vasos comunicantes – entre lo nacional y lo local en materia de protección social de los derechos de niños, adolescentes y jóvenes; un acuerdo de Nación o de Estado, que asuma que la atención y la garantía de los derechos de estos grupos, están fuera de los cambios político‐electorales que pudieran preverse en el escenario centroamericano, particularmente en El Salvador y Nicaragua a corto y mediano plazo.
XI.‐ Equidad, políticas y procesos.
Como podrá haberse apreciado en los dos países objeto del presente estudio han existido avances en la visión y construcción de las políticas sociales de la niñez, adolescencia y juventud. Es innegable que el camino recorrido, nos puede dejar una necesaria reflexión, ante el largo espacio aún por recorrer: el analizar lo que hemos hecho, cómo lo hemos estado haciendo y lo que necesitamos para (re)orientar el trayecto que nos falta.
Como puede verse en el recorrido esbozado en este estudio, es necesario reparar en la necesidad de considerar a los niños y jóvenes como un verdadero eje dentro de las políticas públicas, lo cual debe analizarse a partir de los recursos presupuestarios orientados y su eficacia, para lo cual resulta imprescindible el contar con mecanismos generadores de información para la toma de decisiones. Una información que debe ser transparentada y monitoreada por una sociedad civil participativa con capacidad para lograr que la niñez y la juventud se posicionen en un lugar prioritario dentro de la agenda pública.
En la primera parte de este trabajo, hemos podido visualizar de manera muy genérica y con la información disponible, la inversión y sus orientaciones. Como hemos podido evidenciar, en ambos países, se requiere de mayor inversión, pero también de una inversión más eficaz.
Más adelante nos hemos adentrado en los marcos normativos existentes para la formulación y orientación de la política social para la niñez y la juventud. Quizá el logro más consolidado, sobre todo a partir de la década de los noventa, ha sido el comenzar a considerar al niño y al joven –por lo menos en el discurso y en la ley‐ como un sujeto pleno derechos, y donde la niñez y la juventud, no pueden ser considerados como personas o sujetos en una situación irregular o propensos a generar peligro. Al contrario, los noventa y la presente década nos ha
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confirmado, que en buena medida, la irregularidad, la fragmentariedad, la poca claridad, etc., han sido las características de nuestras políticas, de nuestras intervenciones, y por consiguiente lo que se requiere es de un mayor esfuerzo para brindar condiciones que aseguren la garantía de los derechos de jóvenes y niños, quienes por su condición social, económica se han constituido como grupos extremadamente vulnerables en materia de la defensa de sus derechos.
Nos queda un largo camino para que el discurso sea la cultura familiar, social e institucional que sustente nuestras acciones.
