ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE

WORKSHOP ON

“Policy and Regulatory Options for Promoting Industrial Restructuring

in ECE Region”

Palais des Nations, 23 April 2003, Geneva, Switzerland

Topic 4. Bankruptcy as an instrument for industrial restructuring The Use of Bankruptcy Procedures and Reform of Insolvency Regulations in Russia

by Mr. Yury Simachev, Director, Analytical Department, Institute for Complex Strategic Studies

Russian Federation

(This paper is being circulated by the secretariat as received from the author. It will be revised for publication and should not be quoted without the author’s permission)

UNITED NATIONS

ДОКЛАД

Институт несостоятельности в России: «спрос», основные тенденции и проблемы развития

представлен г-ном Симачевым Ю.В., руководителем Управления анализа и разработок

Института комплексных стратегических исследований

Данная статья базируется на части результатов, полученных в 2002 г. в рамках проекта «Развитие спроса на правовое регулирование корпоративного управления в частном секторе» (руководитель проекта – Яковлев А.А.). Поддержка данного проекта была осуществлена Московским общественным научным фондом за счет средств, предоставленных Агентством по международному развитию Соединенных Штатов Америки (USAID).

Введение

Основное назначение института несостоятельности - обеспечить предсказуемое

распределение рисков для кредиторов. Регулирование несостоятельности является наиболее динамично развивающейся областью права в развитых зарубежных странах, при этом экономика государства диктует постоянное обновление соответствующих норм1. На макроуровне правовые нормы регулирования несостоятельности предприятий должны обеспечивать снижение уровня хозяйственных рисков в экономике путем ликвидации неэффективных производств, при этом на микроуровне они в той или иной степени определяют проведение реорганизации предприятий и их финансовой реструктуризации, повышение качества корпоративного управления, перераспределение собственности в пользу «эффективных» владельцев, смену неквалифицированных менеджеров и внедрение рациональной системы управления на предприятиях. Таким образом, по ряду задач или эффектов (прежде всего, микроуровня) институт несостоятельности оказывается действительно очень близким к проблематике корпоративного управления.

Можно выделить два «полноценных» этапа в развитии института несостоятельности

в нашей стране: с конца 1992 г. по начало 1998 г. – период действия Закона Российской Федерации от

19.11.92 №3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (далее – Первый закон о банкротстве);

с начала 1998 г. по 2002 г. включительно – период действия Федерального закона от

08.01.1998 №6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Второй закон о банкротстве).

В настоящее время представляется возможным также говорить о наступлении

третьего этапа развития института банкротства в России в связи с принятием 26 октября 2002 г. нового Федерального закона №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Третий закон о банкротстве).

1 В.Степанов. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии. -М.:

«Статут», 1999.

2

Первый этап (1993-1997 гг.) Первый закон о несостоятельности был принят в России примерно в то же время, что

и в других странах с переходной экономикой. Хотя за 1995-1997 гг. число исков о банкротстве, поданных в арбитражные суды, заметно возросло, однако процедура банкротства не получила в России широкого распространения по сравнению с другими странами с переходной экономикой. В основу данного закона был положен принцип неоплатности, базирующийся на рассмотрении соотношения стоимости активов и стоимости пассивов, при этом если сумма кредиторской задолженности превышает стоимость имущества предприятия, то оно является неплатежеспособным на балансовой основе.

Первый закон о банкротстве, как правило, характеризуется, как весьма

несовершенный. Практика применения этого закона показала, что права кредиторов существенно ограничивались в силу трудностей оценки реальной стоимости имущества арбитражным судом и, соответственно, затягивания решений о признании должника несостоятельным. Действовавшие в этот период легальные понятия и признаки банкротства защищали недобросовестных должников и тем самым разрушали принципы имущественного оборота.2

На данном этапе наиболее существенными внешними факторами, определяющими

интересы сторон в сфере несостоятельности, были следующие: в качестве условия для объявления предприятия банкротом устанавливалось

превышение суммы его долга над стоимостью имущества, что определяло существенные трудности в инициировании процедур банкротства;

в государственной или смешанной собственности сохранялось значительное число

крупных привлекательных предприятий; для экономики был характерен высокий уровень бартеризации расчетов, острой была

проблема неплатежей, в том числе государству по налогам и обязательным платежам. В числе причин недостаточно активного применения закона о банкротстве от 1992

г. называлось3 отсутствие систематической практики применения процедур банкротства со стороны государства как налогового кредитора и его ориентация на использование таких инструментов, как наложение штрафов за просрочку. Обычным кредиторам было бессмысленно инициировать процедуру банкротства, так как все ликвидные активы при этом шли в погашение задолженности государству как привилегированному кредитору.

В 1995-1997 гг. стали проявляться определенные тенденции к расширению

масштабов применения процедур банкротства к потенциально высокорентабельным предприятиям, а также к тем предприятиям, которые должны были получить крупный заказ. Некоторые эксперты4 связывали это со стремлением Федерального управления по делам о несостоятельности ускорить процесс приватизации.

2 В. Витрянский. Новое законодательство о несостоятельности (банкротстве). Хозяйство и право,

№3 за 1998 г. 3 О Пакье, Р.Селигман. Угроза банкротства и реструктуризация (на примере московских

предприятий). // Предпринимательство в России, 1997, №2. 4 Медлить с созданием эффективного механизма банкротства опасно. Интервью с Д.

Никологорским. // Рынок ценных бумаг, 1997 , №12.

3

Существенные недостатки Первого закона о банкротстве стали причиной того, что данный закон не оказал сколько-нибудь значимого воздействия на российскую экономику. Об этом, в частности, говорится в специальном докладе РЕЦЕП5. По мнению его авторов, банкротство не удалось сделать ни серьезной угрозой для неэффективных руководителей большинства российских предприятий, ни обеспечить права внешних кредиторов.

Второй этап (1998-2002 г.)

В качестве основной причины принятия Второго закона о банкротстве экспертами

чаще всего называется недостаток эффективности ранее действовавшего закона, ставший следствием его чрезмерной лояльности к должникам, а в качестве основного новшества – кардинальное изменение подхода к определению критериев несостоятельности (банкротства) должников - юридических лиц, существенно усиливающее позиции кредиторов. В основу Второго закона был положен принцип неплатежеспособности: рассматривается неспособность предприятия выполнять свои обязательства по мере наступления сроков погашения, в этом случае предприятие считается неплатежеспособным на кассовой основе. Это обеспечило существенное снижение барьеров для инициирования процедур банкротства. В результате масштабы применения в экономике процедур несостоятельности стали динамично расти.

0100002000030000400005000060000700008000090000

1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.(оценка)

Динамика количества принятых к производству заявлений о признании должника банкротом*

*) По 2002 г. приведена прогнозная оценка Второй этап развития института несостоятельности, особенно после августовского

финансового кризиса, характеризуется существенным изменением состава основных факторов, влияющих на реализацию процедур банкротства:

резко снизился «порог» для начала процедур банкротства; интенсифицировались процессы промышленной интеграции, при этом,

активизировалась законотворческая деятельность по защите интересов миноритарных акционеров;

на значительном числе предприятий начался рост производства, но сохранился

5 К. Сонин, Е. Журавская. Банкротство в России: ни защиты кредиторов, ни реструктурирования.

Специальный доклад. / Обзор экономики России. Основные тенденции развития. 2000 г. I: Пер. с англ. – М., РЕЦЭП, 2000 г.

4

высокий уровень задолженности предприятий по налоговым платежам6; государство лишено права голоса при принятии важнейших решений на собраниях кредиторов;

развивалась система арбитражных судов, но они оказались в значительной

зависимости от региональных и местных органов власти; обострились проблемы подготовки арбитражных управляющих, их аффилированности с отдельными кредиторами.

После принятия Второго закона о несостоятельности развернулась кампания по

демонстрации потенциальной «созидательности» процедур банкротства7. Постулировалось, что 90% случаев причины бедственного положения предприятий лежат в сфере управления бизнесом и лишь 10% связаны с унаследованной структурой экономики. Поэтому предполагалось, что процедуры внешнего управления позволят отстранить от управления некомпетентного менеджера и заменить его компетентным арбитражным управляющим, который «оздоровит» предприятие. Многие эксперты в тот период (а некоторые и сейчас) демонизировали образ «красного директора», не видя как возможных путей его саморазвития, так и альтернативных банкротству инструментов замены менеджмента.

Ряд специалистов также отмечали проблему умышленного банкротства. Оно может

использоваться как способ защиты директора от акционеров. Менеджеры относительно легко могут сделать так, что их доверенные партнеры консолидируют умышленные долги предприятия, выкупят его векселя и проведут банкротство, поставив новым управляющим представителя прежнего руководства. Представители Мингосимущества России8, отмечали, что банкротство становится инструментом защиты от государства как собственника. Например, в одних случаях при подготовке к приватизации предприятия потенциальные покупатели пытались «сбить» цену путем угроз об инициировании банкротства в отношении объекта приватизации, в других случаях, при попытке государства использовать свои права как акционера для смены директора, последний инициировал процедуру банкротства в отношении предприятия.

Представители государственных органов власти9 в качестве одного из мотивов

преднамеренного банкротства после принятия закона от 1998 г. называют стремление вывести из предприятия, являющегося должником по налоговым платежам, наиболее ликвидные активы. Такие возможности связывались ими с ограничениями государства как налогового кредитора в ходе проведения процедур банкротства. По оценкам ФСФО10, каждое пятое банкротство имеет признаки преступных преднамеренных действий (в частности, банкротство для списания долгов).

Необходимо признать, что и государство в свою очередь иногда использует угрозу

банкротства как инструмент давления на предприятие с тем, чтобы принудить его погасить долги по налогам или в иных целях.

6 Бюджетные ограничения стали системно ужесточаться только во второй половине 2001 г. в связи с

предпринятой кампанией по реструктуризации задолженности предприятий по обязательным платежам. 7 А.Горелов. О российской специфике института банкротства. // Рынок ценных бумаг, 1998, №19. 8 А.Беккер. Погонщики слонов (интервью с В.Пыльневым) // Ведомости, 7.06.2000 9 Ю.Комаров. Главное – финансовое оздоровление (интервью с Г.К.Талем). // Журнал для

акционеров, 1998, №11. 10 С сентября 1993г. в России действовало Федеральное управление по делам о несостоятельности

(банкротстве) (ФУДН) при Госкомимуществе РФ, в марте 1997 г. была создана Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (ФСДН), а в июне 1999г. она преобразована в Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО).

5

В одном из исследований11 показано, что опасность банкротства крупного регионального предприятия приводит к объединению интересов менеджеров и региональных властей. Ни те, ни другие не заинтересованы в ликвидации предприятия или его коренной реструктуризации, так как первые не желают прилагать усилия по проведению реформирования бизнеса, а вторые опасаются потерять налоговые поступления, рабочие места, предоставление общественных услуг и не считают необходимым содействовать погашению задолженности предприятия перед кредиторами из других регионов.

Однако следует признать, что поведение региональных органов власти в отношении

банкротства предприятий неоднотипно. Так, по мнению представителей ФСФО, расследование случаев преднамеренного и фиктивного банкротства часто затруднено из-за давления, оказываемого местными органами власти, так как последние считают вывод активов и последующее создание на их основе нового предприятия важным механизмом повышения эффективности бизнеса.

За последние два года произошли принципиальные изменения в корпоративном

управлении: резко возросла сменяемость директоров, расширяется круг предприятий с аутсайдерской собственностью, снизилась влиятельность региональных властей. Таким образом, хотя и сохраняется линия на региональный патронаж процедур банкротства, использование их менеджерами для сохранения своего контроля, однако ей на смену приходит линия на передел собственности между различными бизнес-группами.

Возбуждение процедуры банкротства стало низкозатратной альтернативой

враждебному поглощению12. Корпоративное право обеспечивает множество инструментов защиты от «захвата», тогда как закон о несостоятельности создает почти беспроигрышные условия для «агрессора». Иногда взгляды некоторых крупных бизнес-групп на экономическую роль банкротства отражаются отдельными экспертами весьма ярко и на удивление откровенно13. Справедливо указывая на проблемы вступления России в ВТО, необходимость усиления экономической концентрации в ряде отраслей для обеспечения конкурентоспособности на мировых рынках, эксперт приходит к весьма дискуссионному утверждению о том, что существующий институт несостоятельности в целом неплох, так как у государства существует право осуществлять «… низкозатратный передел собственности в интересах повышения эффективности общественного производства …», а крупнейшие предприятия и холдинги имеют реальные возможности «… быстро и недорого расширять свое хозяйство…».

В целом можно согласиться с мнением14, что институт банкротства в России пока

нельзя рассматривать как стабильный и эффективный механизм корпоративного управления, направленный на оздоровление управления и финансов компаний - подавляющее большинство частных кредиторов не стремятся воспользоваться легальными схемами закона о банкротстве, предпочитая «частный инфорсмент».

11 А.Ламберт-Могилянская, К.Сонин, Е. Журавская. Политические аспекты банкротства в

переходный период. М., РЕЦЭП, 2000. 12 А.Радыгин. Собственность и интеграционные процессы в корпоративном секторе. // Вопросы

экономики, 2001 , №5. 13 А.Цыгичко. Инновационные пигмеи, членство в ВТО и законодательство о банкротстве. Сайт

РСПП, www.rsppr.ru, 2001 14 А. Радыгин. Внешние механизмы корпоративного управления и их особенности в России.

Вопросы экономики, 2000, №8.

6

Третий этап (с 2003 г.) Основная содержательная критика российского института несостоятельности в

последние годы была связана с практикой банкротства крупных, экономически и социально значимых предприятий, с расширением масштабов использования процедур банкротства в недобросовестных целях, нарушением интересов государства как кредитора и собственника.

Во второй половине 2001 г. доминирующей стала позиция, ориентированная не

столько на внесение поправок во Второй закон о несостоятельности, сколько на принятие его новой редакции (или новеллизацию15). На правительственном уровне в качестве наиболее актуальных были зафиксированы следующие проблемы в сфере несостоятельности (банкротства):

нарушение прав должника и учредителей должника (возбуждение процедуры

банкротства по фиктивным документам, по незначительной сумме задолженности без пре-доставления возможности должнику расплатиться по таким суммам, отсутствие возможности для учредителей должника провести оздоровление под контролем кредиторов при уже возбужденном деле о банкротстве);

нарушение прав государства как кредитора по налоговым платежам; вывод активов должника в интересах определенного круга кредиторов в процедурах

внешнего управления и конкурсного производства; широкое распространение практики использования преднамеренных банкротств как инструмента нецивилизованного захвата собственности;

непрозрачность, недостаточная урегулированность процедур банкротства,

позволяющая арбитражным управляющим и иным участникам процесса о банкротстве злоупотреблять их недостатками; отсутствие эффективных механизмов ответственности недобросовестных и неэффективных арбитражных управляющих;

наличие неоправданных особенностей банкротства всех предприятий топливно-

энергетического комплекса при отсутствии законодательно закрепленных особенностей банкротства оборонно-промышленного комплекса и естественных монополий вне ТЭКа.

Вышеперечисленные проблемы стали основанием для коренной реформы института

(законодательства) о банкротстве. В конце 2001 г. в Государственную Думу был внесен проект нового закона «О несостоятельности (банкротстве)», ответственным за разработку которого являлось Минэкономразвития России. Рассмотрение нового законопроекта о несостоятельности в Федеральном Собрании РФ было весьма сложным, обсуждалось более 3000 поправок. После длительных обсуждений соответствующего законопроекта в Федеральном собрании16 новый (третий) Закон «О несостоятельности (банкротстве)» был принят в октябре 2002 г. Данный закон содержит целый ряд новелл, которые могут

15 В.Витрянский. Пути совершенствования законодательства о банкротстве. // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, №3, 2001.

16 Законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении 6 марта 2002 года. Через три с половиной месяца – 20 июня 2002 года – законопроект был принят во втором, а менее чем через две недели после этого – 1 июля 2002 года – в третьем чтении. Наконец, 10 июля новую редакцию Закона одобрил Совет Федерации. Однако 6 августа стало известно об отклонении Президентом РФ новой редакции закона «О несостоятельности (банкротстве)». После этого в законопроект были внесены необходимые изменения, он был принят Государственной думой сразу в трех чтениях 27 сентября, Совет Федерации его одобрил 16 октября, а 26 октября 2002 г. был подписан Президентом РФ.

7

существенно изменить всю сложившуюся практику банкротства.

Специфические экономические и институциональные условия применения процедур банкротства

В российских условиях воздействие института банкротства на экономику

представляется крайне неоднозначным, особенно применительно к крупному бизнесу. Это обусловлено не столько правовым регулированием несостоятельности в России, сколько специфическими экономическими и институциональными условиями, в которые «погружен» институт несостоятельности. Обратим внимание на некоторые, наиболее важные из этих условий.

Первое. Просроченная задолженность российских предприятий в значительной

степени сосредоточена в налоговых платежах и в иных обязательных платежах во внебюджетные фонды – с января 2001 г. по июнь 2002 г. в среднем по предприятиям основных отраслей экономики удельный вес просроченной задолженности по обязательным платежам варьировался в пределах 35-42% в общем объеме просроченной кредиторской задолженности. Более того, в ряде важнейших отраслей обрабатывающей промышленности долги предприятий государству доминировали в их совокупной просроченной задолженности. Так, по состоянию на конец июня 2002 г. в лесопромышленном комплексе, легкой промышленности, машиностроении вклад задолженности по обязательным платежам в общий объем просроченной задолженности составлял около 59%, 54%, 50%, соответственно.

В целом, ни государство, ни частные кредиторы не были мотивированы к

использованию процедур банкротства для прямого (непосредственного) возврата долгов. Для конкурсных кредиторов (кредиторов пятой очереди) это было невыгодно в связи с высоким уровнем задолженности предприятий государству, при этом государство в соответствии со Вторым законом о несостоятельности являлось привилегированным кредитором (по обязательным платежам - кредитором четвертой очереди). Для самого государства это не лучшая процедура, потому что оно до вступления в силу Третьего закона о несостоятельности было лишено реального влияния на ход процедур банкротства.

Второе. Государство объективно не может применить ко всем предприятиям-

должникам процедуры банкротства. Проблема здесь не столько в отсутствии необходимой правоприменительной инфраструктуры, способной «обслужить» необходимое количество банкротств, сколько в вероятных негативных отраслевых и территориальных эффектах.

Российский закон о несостоятельности 1998 года ориентирован на развитую

рыночную экономику, когда удельный вес хозяйствующих субъектов, в отношении которых необходимо применять процедуры банкротства, незначителен (на уровне 3-4%). Однако убыточных предприятий в российской экономике многократно больше. После августовского кризиса финансовое положение промышленных предприятий улучшилось и удельный вес убыточных предприятий в общем числе организаций по промышленности несколько снизился - с 49% в конце 1998 г. до 40% в конце 2000 г., однако в последующем, по мере исчерпания посткризисных факторов роста, положение предприятий снова стало ухудшаться и ко второй половине 2002 г. этот показатель достиг почти 47%. По результатам проведенных исследований17 можно утверждать, что даже по состоянию на начало 2000 г. (после значительного повышения ликвидности предприятий)

17 Проект Бюро экономического анализа «Направления и факторы реструктуризации промышленных предприятий» (руководитель проекта – Кузнецов Б.В.).

8

государство в соответствии с Законом о банкротстве (то есть при наличии у предприятия задолженности по налоговым, иным обязательным платежам в объеме более 500 минимальных размеров оплаты труда, просроченной более чем на три месяца) могло бы инициировать процедуры несостоятельности в отношении, по нашим оценкам, каждого второго промышленного предприятия. При этом наиболее сложная ситуация наблюдалась в машиностроении, где процедуры банкротства могли быть инициированы государством в отношении примерно 60% предприятий (для сравнения в пищевой промышленности - в отношении 20% предприятий).

Оценка круга предприятий, в отношении которых государство юридически имело

право инициировать процедуры банкротства18 Отрасль Распределение предприятий выборки в

зависимости от отношения их просроченной задолженности по налоговым платежам на начало 2000 г. к нормативному порогу для инициирования

процедур банкротства От

0 до 1 От 1

до 50 От

50 до 200 Свы

ше 200 Итого:

Машиностроение и металлообработка

39% 27% 15% 19% 100%

Производство стройматериалов

42% 28% 20% 10% 100%

Химия и нефтехимия 58% 16% 8% 18% 100%

Легкая промышленность

58% 20% 15% 7% 100%

Лесная, деревообрабатывающая и

целлюлознобумажная промышленность

59% 20% 16% 5% 100%

Пищевая промышленность

81% 15% 4% 0% 100%

В среднем по выборке 54% 22% 14% 11% 100%

Теперь обсудим возможные последствия в региональном аспекте. Российские

регионы характеризуются весьма значительной неоднородностью социально-экономического развития, тенденции их развития носят разнонаправленный характер. В частности, в первом полугодии 2002 г. в Москве и Санкт-Петербурге удельный вес убыточных предприятий в общем числе составил 27% и 28%, соответственно, тогда как, к примеру, в Республике Бурятия – 55%, в Тамбовской области – 66%. Нельзя также не учитывать высокий уровень экономической концентрации в ряде российских регионов, что приводит к критической зависимости налоговых доходов региональных бюджетов от результатов деятельности нескольких очень крупных предприятий, при этом можно

18 Эмпирической базой для анализа стали данные обследования промышленных предприятий

обрабатывающих отраслей, проведенного в апреле-мае 2000 года. Обследование 438 промышленных предприятий было проведено фирмой GfK по заказу компании NERA (Великобритания) и Бюро экономического анализа.

9

говорить уже не только о градообразующем, но и о «субъектообразующем» характере отдельных предприятий. Таким образом, массовое применение процедур банкротства приведет к усилению территориальной неравномерности развития России.

Третье. Действующие бюджетные ограничения (со стороны государства) в

отношении предприятий характеризуются неоднородностью и непрозрачностью19, что ставит их в неравные условия для конкуренции. Не применяя процедуры банкротства ко всем предприятиям-должникам, государство, тем не менее, могло бы установить реально работающие критерии выбора объектов для банкротства. Тогда поведение государства стало бы понятным хозяйствующим субъектам и создало бы условия для системного, последовательного «давления» на должников. При отсутствии исполнимых на практике критериев инициирования государством процедур банкротства в отношении должников институт несостоятельности в руках государства из инструмента вывода неэффективных предприятий с рынка, обеспечения платежной дисциплины превратился в фактор повышенных инвестиционных рисков в экономике и усиления предпосылок к вмешательству представителей государственных органов в деятельность частного бизнеса.

Четвертое. В российской экономике накопилось множество неработающих и

существующих лишь формально предприятий20. Это и фирмы-однодневки, и «брошенные фирмы». По данным МНС, всего на налоговом учете по состоянию на 1 октября 2002 г. состояло порядка 3,25 миллиона организаций, при этом примерно 1,3 миллиона из них не подавало налоговой отчетности, а около 260 тысяч сдавали «нулевые» балансы. После проведенной кампании по перерегистрации юридических лиц21, по состоянию на 1 января 2003 г., данные в Единый государственный реестр юридических лиц предоставили лишь 1,6 миллиона организаций.

Второй закон о несостоятельности за счет расширительного толкования его статей в

отношении отсутствующих должников дал МНС достаточно эффективный инструмент судебной ликвидации таких фирм. Неслучайно, в принятом Третьем законе о несостоятельности возможности применения процедур банкротства к отсутствующим должникам ограничены22.

Пятое. Последние годы характеризуются динамично идущими интеграционными

процессами в промышленности, которые охватывают не только крупный, но и средний бизнес. Так, в рамках ранее уже упоминавшегося исследования показано23, что с позиций как динамики роста, так и средней доли в капитале предприятий среди аутсайдеров на первом и втором месте идут другие промышленные предприятия: почти 30% предприятий выборки к 2000 году сохранили или увеличили зависимость от других предприятий в части акционерного капитала, причем в среднем до весьма высокого уровня. Обращает на

19 Симачев Ю. Масштабы и формы государственной поддержки промышленных предприятий,

бюджетные ограничения на микроуровне, влияние на реформирование бизнеса. ASPE Серия научных докладов. М.: Тровант, 2002.

20 По данным МНС, всего на налоговом учете по состоянию на 1 октября 2002 г. состояло порядка 3,25 миллиона организаций, при этом примерно 1,3 миллиона из них не подавало налоговой отчетности, а около 260 тысяч сдавали «нулевые» балансы.

21 В соответствии с законом «О государственной регистрации юридических лиц» 22 Правда, это ограничение определяется весьма невразумительным положением закона о том, что

процедуры банкротства применяются в отношении отсутствующих должников только при наличии соответствующих средств в бюджете.

23 Проект Бюро экономического анализа «Направления и факторы реструктуризации промышленных предприятий», данный аспект был рассмотрен Кузнецовым Б.В.

10

себя внимание следующий факт: на 22% предприятиях выборки (группа 3) средняя доля участия в их капитале других промышленных предприятий выросла с 6,5% до 44,5%, то есть фактически до того уровня, на котором исходно находились предприятия группы 1.

Изменение степени участия в капитале предприятий других промышленных

предприятий Группы предприятий Распределение

предприятий выборки по группам, в % от общей численности

Доля участия в момент приватизации, в среднем в %

Доля участия на начало 2000 г., в % в среднем

0 – нет и не было участия других промышленных предприятий

62 0.0 0.0

1 - нет изменения в уровне участия других предприятий

7 43.8 43.8

2 – участие других предприятий снизилось

9 29.2 13.3

3 – участие других предприятий возросло

22 6.5 44.5

В том же исследовании было установлено, что усиление участия в капитале

предприятия других промышленных предприятий сочеталось с назначением внешних наемных директорв, «вытеснением» из совета директоров представителей топ-менеджмента, то есть было по сути «враждебным» поглощением. Естественно, такие процессы сопряжены с различными корпоративными конфликтами (защита менеджеров от собственников, в том числе от новых, борьба за доминирующий контроль между различными акционерами и т.п.).

На этом фоне на законодательном уровне одновременно решались две благие задачи:

в рамках закона об акционерных обществах усиливались положения по защите интересов акционеров (прежде всего, миноритарных), а в рамках закона о несостоятельности отстаивались права мелких кредиторов. Первое ограничивало возможности «враждебных поглощений», усиливало контроль за деятельностью менеджеров, а второе обеспечивало легкость инициирования процедур банкротства. Такое сочетание породило дополнительный спрос различных сторон на процедуры банкротства как инструмент решения практических задач в сфере корпоративного управления.

Шестое. Весьма негативно на применении норм о несостоятельности сказалась

неразвитость соответствующей инфраструктуры их исполнения. Здесь и недостаточная «пропускная способность» арбитражных судов, и отсутствие необходимого количества квалифицированных арбитражных управляющих, и избыточная нагрузка на сотрудников ФСФО. Помимо этого, можно отметить очень низкий уровень практического применения норм, предусматривающих ответственность за злоупотребления в сфере банкротства. Например, нормами закона о несостоятельности предусматривалось, что арбитражный управляющий должен возместить убытки должнику и кредиторам, если он нарушает законодательство, но случаи принятия судебных решений о возмещении таких убытков неизвестны.

11

Основные тенденции в применении процедур банкротства в 1998-2002 гг.24 В последние четыре года количество дел о банкротстве динамично росло – по

состоянию на 1 января 1998 г. в производстве находилось примерно 4200 дел о банкротстве, на 1 января 2000 г. – около 15200, а на 1 января 2002 г. - уже порядка 5250025. Стремительно росло и количество подаваемых заявлений о признании должника банкротом - в 2001 г. к производству было принято примерно 4776226 дел о банкротстве против 19041 в 2000 г.

Необходимо заметить, что внешне резкий рост количества дел о банкротстве мало

связан с несостоятельностью реально функционирующих предприятий. Основная часть принятых в 2000-2002 гг. заявлений была связана с реализацией упрощенных процедур банкротства в отношении отсутствующих должников27, что не имеет никакого отношения к проблемам нанесения ущерба крупным (социально значимым) предприятиям, переделу собственности, умышленным банкротствам. Так, удельный вес принятых к производству дел в отношении отсутствующих и ликвидируемых должников в общем числе дел о признании должника банкротом в 2001 г. составил более 80%28 против немногим более 40% в 1998 г.

4893 59407959 8538

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.

Динамика количества подаваемых и принимаемых заявлений, возбуждаемых дел о банкротстве реальных должников

Поступило заявлений опризнании должникабанкротом

Из них всего принято кпроизводству

Из них принято кпроизводству свведением наблюдения

Наряду с «фронтальным» расширением применения процедур несостоятельности

происходит их объектовая диверсификация - в 1999-2001 гг. все больший удельный вес в общем количестве заявлений занимают иски в отношении сельскохозяйственных организаций, фермерских хозяйств и индивидуальных предпринимателей, при этом заметно снизилась активность в возбуждении дел о несостоятельности градообразующих

24 Представленные в данном разделе оценки преимущественно базируются на расчетах автора с

использованием данных арбитражной статистики за 1998-2001 гг. (Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации // 1999, № 3; 2000, № 3; 2001 № 4; 2002 №4), а также данных ФСФО.

25 В середине 2002 г. в производстве находилось примерно 64 тысячи дел о банкротстве. 26 По данным ФСФО, только в первом полугодии 2002 г. были возбуждены примерно 33 тысячи дел

о банкротстве. 27 Кузнецов Б., Симачев Ю. Практика и результаты банкротства. В кн.: Российская

промышленность: институциональное развитие. – М: «ТЕИС». – 2002. 28 Примерно 71 процентный пункт дали дела о банкротстве отсутствующих должников и только 9

процентных пунктов – дела о банкротстве ликвидируемых должников.

12

предприятий (количество заявлений о признании банкротом градообразующих организаций постоянно снижалось: со 151 в 1998 г. до 36 в 2001 г.).

Удельный вес поступивших заявлений по некоторым категориям должников

Доля заявлений о признании банкротом различных категорий

должников в общем числе поступивших заявлений о признании банкротами

должников всех категорий за вычетом ликвидируемых и отсутствующих, %

Категории должников

1998 год

1999 год

2000 год

2001 год

Сельскохозяйственные организации 3,79 3,79 5,66 7,77Индивидуальные предприниматели 1,15 1,35 1,42 3,77Крестьянские (фермерские) хозяйства 0,41 0,72 1,85 3,32Градообразующие организации 1,40 1,06 0,40 0,19 По нашим верхним оценкам, в отношении реально работающих предприятий

промышленности, торговли, транспорта (назовем их условно «содержательными» должниками) было принято к производству заявлений о признании банкротом в 1998 г. – до 4200, в 1999 г. – до 5200, в 2000 г. – до 6700, в 2001 г. – до 600029. Таким образом, говорить о кардинальном росте «истинных» банкротств в последние годы было бы, мягко говоря, неправильно.

По интенсивности своего применения процедуры банкротства носят «точечный»

характер и не решают на макроуровне задачу вывода неэффективных предприятий с рынка. Удельный вес предприятий, в отношении которых реализуются процедуры банкротства, в общем количестве хозяйствующих субъектов весьма незначителен (в среднем из 200 предприятий только примерно одно находится в состоянии банкротства), особенно если сопоставить эти данные с количеством убыточных предприятий.

Оценка интенсивности применения процедур банкротства к хозяйствующим субъектам в региональном разрезе

Число предприятий, в отношении которых

реализуются процедуры банкротства, на 1 тысячу

предприятий (в среднем по округам)Федеральные округа

по состоянию на

1 января 2001 г.

по состоянию на

1 января 2000 г.

Справочно: число убыточных

предприятий, на 1 тысячу предприятий в

2000 г. (в среднем по округам)

Центральный федеральный округ 3,4 2,7 374 Северо-Западный федеральный округ 6,4 4,3 355 Южный федеральный округ 7,8 3,8 346 Приволжский федеральный округ 9,6 5,8 416

29 Продолжение роста количества принятых дел о банкротстве с введением наблюдения в 2001 г.

связано с существенным увеличением количества исков в отношении сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей.

13

Число предприятий, в отношении которых

реализуются процедуры банкротства, на 1 тысячу

предприятий (в среднем по округам)

Уральский федеральный округ 4,4 3,0 418 Сибирский федеральный округ 10,7 6,1 466 Дальневосточный федеральный округ 14,5 8,7 466 Российская Федерация 6,7 4,2 398

Однако сама «точечность» и вызывает основную критику, так как процедуры

банкротства нацелены на крупные, потенциально эффективные предприятия. Кроме того, очень существенен и усиливается «разброс» в интенсивности применения процедур банкротства по российским регионам. Можно дать следующие оценки: по состоянию на 1 января 2001 г. количество дел о банкротстве, приходящихся на 1000 предприятий, составляло по Москве 0.92, а по Санкт-Петербургу – 0.85, тогда как аналогичный показатель по республике Алтай достигал 65.9, а по республике Саха (Якутия) – 53.1. Таким образом, на уровне отдельных российских регионов масштабы банкротств весьма существенны.

Рассмотрим теперь результаты применения различных процедур банкротства к

должникам. Основная тенденция в применении процедур наблюдения - увеличение доли решений по открытию конкурсного производства и уменьшение доли решений по введению внешнего управления. В целом по результатам 2001 г. не более 14% предприятий «вышли из под банкротства», 13% - вошли в реорганизационную процедуру (внешнее управление), однако большинство перешли в стадию ликвидации (конкурсного производства).

Результаты применения процедуры наблюдения Основные варианты принятых решений

по результатам проведения процедуры наблюдения

Число решений по определенному варианту, в % к общему количеству

принятых решений

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

Открытие конкурсного производства 59,3 60,4 66,7 73,2Введение внешнего управления 21,8 17,9 13,9 13,2Прекращение производства в связи с

утверждением мирового соглашения 4,7 6,3 5,1 4,2Прекращение производства 8,5 9,3 9,8 5,8Отказ в признании должника банкротом 4,2 4,0 3,4 3,1Другое 1,5 2,2 1,0 0,6Всего принято решений в ходе проведения

процедуры наблюдения 3200 5938 7156 8412

Результаты применения процедур внешнего управления представляются неоднозначными. В период 1998-2001 гг. в течение каждого года процедуры внешнего управления вводились в отношении 1000-120030 предприятий-должников. Расширилась практика заключения мировых соглашений, однако остаются ограниченными

30 По данным ФСФО, в первом полугодии 2002 г. внешнее управление было введено в отношении

примерно 1,5 тысяч должников.

14

возможности по восстановлению платежеспособности должников. В целом «исход» внешнего управления по результатам 2001 г. следующий: порядка 20% предприятий «вышли из под банкротства», более 30% - остались в этой реорганизационной процедуре в силу ее продления, примерно 48% перешли в стадию ликвидации. Внешне несколько более «щадящий» характер внешнего управления (по сравнению с наблюдением) оказывается связан в большей степени с возможностью его продления.

Результаты применения процедуры внешнего управления

Основные варианты принятых решений по результатам проведения процедуры внешнего

управления

Число решений по определенному варианту в % к общему количеству принятых

решений

19

98 г. 19

99 г. 20

00 г. 20

01 г.

Открытие конкурсного производства 48,

8 33,

7 42,

5 48,

3

Продлен срок внешнего управления на 6 месяцев 15,

3 30,

7 24,

1 21,

3

Продлен срок внешнего управления свыше 6 месяцев 15,

6 16,

3 14,

8 10,

8 Прекращение производства в связи с утверждением мирового соглашения 6,6

12,9

13,9

16,9

Прекращение производства в связи с восстановлением платежеспособности 9,9 4,3 2,3 2,7Прекращение производства 3,8 2,0 2,4 0,0Всего принято решений в ходе проведения процедур внешнего управления

695

1523

2135

1922

Что касается процедуры конкурсного производства, то шансы предприятия выйти из

процедуры ликвидации минимальны – в 2001 г. лишь 0,5% таких процедур завершилось заключением мирового соглашения. Столь низкий удельный вес мировых соглашений в рамках этой процедуры в значительной мере связан с тем, что именно в процедуру конкурсного производства «вливается», минуя прочие процедуры поток дел в отношении отсутствующих и ликвидируемых должников. Если в 1998-1999 г. на «входе» конкурсной процедуры соотношение «содержательных» и отсутствующих должников составляло примерно 1:1, то в 2000 г. – около 1:2, а в 2001 г. – порядка 1:4. Если исключить из рассмотрения должников, проходящих по упрощенной процедуре банкротства, то все равно, по нашим грубым оценкам, конкурсное производство завершается мировым соглашением не более чем в 1-2 случаях из 100.

Результаты применения процедуры конкурсного производства

Основные варианты принятых решений по результатам проведения процедуры конкурсного

производства

Число решений по определенному варианту в %

к общему количеству принятых решений

19

98 г. 19

99 г. 20

00 г. 20

01 г.

Завершено конкурсное производство 77,

1 66,

8 66

,7 70

,3 Продлен срок конкурсного производства до 6

месяцев 12,

6 23,

6 22

,3 21

,0 Продлен срок конкурсного производства свыше 6 7,2 8,4 10 8,

15

месяцев ,3 2

Утверждено мировых соглашений 3,1 1,2 0,

7 0,

5

Всего принято решений 14

79 58

18 12

325 22

752

Рассматривая в целом «исход» всех процедур банкротства, можно отметить, что в подавляющем большинстве случаев они завершаются распродажей активов должника в ходе конкурсного производства. Конечно, внешне резкое увеличение удельного веса «конкурсных исходов» связано опять же в основном с ростом количества дел о банкротстве отсутствующих должников. По данным ФСФО, в первом полугодии 2002 г. в общем числе завершенных дел о банкротстве ликвидацией должника закончилось около 90% дел, но при этом каждые две из трех ликвидированных в этот период организаций являлись отсутствующими должниками. Это позволяет оценить общее количество реальных предприятий, ликвидированных в ходе конкурсного производства в 2001 г., на уровне 5000.

Оценка "структуры исходов" процедур банкротства

1140

38858223

15997

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.

Другое

Прекращено производство

Восстановленаплатежеспособность

Заключено мировоесоглашение

Завершено конкурсноепроизводство

В целом в рамках как процедур внешнего управления, так и особенно процедур

наблюдения прослеживается увеличение удельного веса решений, связанных с открытием конкурсного производства. К росту количества решений об открытии конкурсного производства в отношении «содержательных» должников приводит не столько увеличение числа соответствующих заявлений, сколько усиление конкурсной направленности процедуры наблюдения в последние годы.

Говоря об усилении «жесткости» процедур банкротства, представляется

необходимым отметить существенную зависимость исхода банкротства для предприятия-должника от масштабов его бизнеса. По нашим оценкам, чем крупнее и значимее бизнес, тем более «щадящий» характер носят применяемые к нему процедуры банкротства. Так, по нашим оценкам, в 2001 г. процедуры банкротства в отношении крупных, экономически или социально-значимых предприятий завершились конкурсным производством примерно в каждом четвертом случае, тогда как применительно ко всему кругу «содержательных» должников – в двух случаях из трех. Однако при этом необходимо учитывать два обстоятельства. Первое: если в среднем процессы банкротства охватывают незначительную часть хозяйствующих субъектов, то применительно к крупным предприятиям их масштабы существенно шире: в 1998-2001 гг. было подано в общей сложности 359 заявлений о признании банкротами градообразующих предприятий. Второе: даже если в отношении крупного предприятия дело о банкротстве и не

16

заканчивается конкурсной процедурой, то все равно существенный ущерб бизнесу наносится в ходе борьбы за корпоративный контроль и (или) вывод активов в процессе внешнего управления (которое может быть весьма длительным).

Сравнительная оценка "жесткости" процедур банкротства в зависимости от значимости должников (2001 г.)

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%

Крупные,экономически или

социально-значимыеорганизации

Организации, неявляющиеся

отсутствующимидолжниками

Все организации

Дело прекращено, отозванозаявление, удовлетворенытребования

Восстановленаплатежеспособность

Заключено мировое соглашение

Завершено конкурсноепроизводство

Вообще говоря, процедуры банкротства показали довольно низкую эффективность с

позиций возврата долгов кредиторам31. По итогам первого полугодия 2001 г. по результатам применения процедур банкротства кредиторам четвертой очереди (задолженность государству по обязательным платежам) возвращено примерно 7% от суммы требований, а кредиторам пятой очереди (задолженность конкурсным кредиторам) – около 4% от суммы требований, причем эти значения сильно варьируют по регионам. К концу 2001 г. уровень возврата долгов, по оценке ФСФО, возрос до 31% для государства и до 24% - для конкурсных кредиторов, однако в первом полугодии 2002 г. показатель возврата налоговой задолженности по итогам процедур банкротства снова снизился до 15-17%.

31 Вообще говоря, это не является характерным только для России. Предсказуемость рисков для

кредиторов на макроуровне обеспечивается, прежде всего, как ликвидацией неплательщиков, так и их своевременным обращением в суд при неспособности исполнить обязательства, а не высоким уровнем возврата долгов.

17

Оценка «структуры спроса» на институт несостоятельности Структура спроса в России на институт несостоятельности является весьма

специфичной по сравнению с развитыми зарубежными странами. В основном институт банкротства России востребован государством (если в качестве «меры» использовать количество инициируемых процедур несостоятельности) – в 2001 г. более 80% заявлений о признании должника банкротом было подано государственными органами.

Спрос со стороны государства В период 1998-2001 гг. наблюдается резкое усиление роли налоговых органов в

инициировании процедур банкротства. Мы уже упоминали, что в подавляющем большинстве случаев процедуры банкротства применяются налоговыми органами для ликвидации «брошенных» предприятий (отсутствующих должников), в отношении которых применяются упрощенные процедуры банкротства.

Структура заявлений о признании должника банкротом по категориям истцов

19831660

3603

6613

1983 16603603

6613

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.

Должник

Кредиторы

ФСФО

Налоговый орган

Иные уполномоченныеорганыПрокурор

Другие

При исключении из рассмотрения исков, поданных налоговыми органами, прокурором,

иными уполномоченными органами

Источник: оценки32 на основе данных арбитражной статистики

На первый взгляд, роль ФСФО в инициировании процедур банкротства не столь

существенна. Однако, если исключить из рассмотрения заявления от налоговых органов, то картина существенно меняется. Отчетливой становится тенденция к усилению участия ФСФО и иных уполномоченных органов в инициировании процедур банкротства. Доля их заявлений в общем количестве заявлений в отношении «содержательных» должников составила в 2001 г., по нашим оценкам, почти 40% (против 20% в 1999 г.).

Таким образом, государство в лице налоговых органов в основном решало задачу

«расчистки поля» от брошенных и не представляющих налоговую отчетность

32 Ю.Симачев. Спрос на банкротства в России: основные «потребители», мотивация, масштабы и

ограничения. www.opec.ru/article_doc.asp?d_no=27060

18

предприятий, а в лице ФСФО - задачу устрашения предприятий, являющихся крупными должниками по платежам в бюджеты и по иным обязательным платежам.

Некоторые «параметры спроса» на институт несостоятельности со стороны

государства Основные задачи

Причины Инициатор

Объекты Масштабы

«Расчистка поля» налогоплательщиков (ликвидация брошенных фирм)

Отсутствуют или неэффективны иные механизмы ликвидации брошенных предприятий, из зарегистрированных предприятий более половины не подают налоговую отчетность, для налоговых органов процедура малозатратна

Государство (налоговые органы)

Отсутствующие должники - малые предприятия

В 2001 г. было возбуждено более 39000 дел о банкротстве отсутствующих должников, что составило более 70% от общего числа возбужденных дел о несостоятельности в 2001 г.

Обеспечение платежей в бюджеты и по иным обязательным платежам

Неразвитость иных форм взыскания с предприятий задолженности, жесткость (до недавнего времени) условий реструктуризации задолженности, заявленный отказ от возможности проведения реструктуризации задолженности в дальнейшем

Государство (прежде всего, ФСФО)

Крупные и особо крупные предприятия – должники в больших масштабах по обязательным платежам

В 2001 г. 14% дел о банкротстве было инициировано ФСФО (если исключить отсутствующих должников – то порядка 40%)

Следует заметить, что с начала 2002 г. государство стало все более активно

использовать процедуры банкротства в отношении предприятий, являющихся должниками по налоговым и иным обязательным платежам. Так, если в октябре 2001 г. доля приостановленных33 к взысканию платежей в общем объеме задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему составляла около 16%, то к январю 2003 г. этот показатель достиг примерно 36%, причем в основном рост этого показателя определялся динамичным расширением применения процедур конкурсного производства (по некоторым оценкам, в середине 2001 г. конкурсное производство «связало» 5%

33 В структуре просроченной налоговой задолженности выделяют три компонента: (1) недоимку –

это неурегулированная часть задолженности, (2) отсроченные платежи - задолженность урегулирована в рамках соглашений между государством и должником на основе норм по реструктуризации задолженности, по предоставлению отсрочки, налогового кредита и т.п., (3) приостановленные к взысканию платежи – для взыскания задолженности государство применяет жесткие инструменты воздействия на должников, включая процедуры банкротства, арест имущества и т.п.

19

задолженности предприятий по налоговым платежам, а в начале 2003 г. – уже более 15%). Таким образом, впервые появились признаки, что государство после исчерпания возможностей проведения реструктуризации задолженности стало использовать банкротство в значимых масштабах как жесткий инструмент обеспечения платежной дисциплины и выравнивания бюджетных ограничений применительно к должникам по обязательным платежам.

Динамика изменения структуры задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему Российской Федерации

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

1 января 2001 г.

1 апреля 2001 г.

1 июля 2001 г.

1 октября 2001 г.

1 января 2002 г.

1 апреля 2002 г.

1 июля 2002 г.

1 октября 2002 г.

1 января 2003 г.приостановленные квзысканию платежи

недоимка

отсроченные платежи

Источник: оценки на основе данных МНС В то же время, несмотря на кардинальное снижение удельного веса недоимки в

налоговой задолженности предприятий (сначала за счет проведения реструктуризации задолженности, затем за счет все более активных мер по инициированию процедур банкротства), значительная часть налоговой задолженности предприятий (около 40%) не урегулирована, а принципы инициирования государством процедур банкротства, как и прежде, непрозрачны.

Спрос со стороны хозяйствующих субъектов В течение 1999-2001 гг. спрос на институт несостоятельности со стороны

хозяйствующих субъектов характеризовался устойчивым ростом, который, правда, был менее динамичным, чем со стороны ФСФО. Отметим, что заявления в арбитражный суд, наряду с негосударственными кредиторами, довольно активно подавали сами предприятия-должники (42-47% от общего количества заявлений, поданных хозяйствующими субъектами – это заявления от предприятий-должников).

20

25303097 3476

4654

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

Количество

заявлений

(поданны

х в течение года

)

1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.

Динамика количества заявлений о признании должника банкротом от хозяйствующих субъектов

от кредиторов (исключаягосударственные имуниципальные органы)

от должника

В то же время можно отметить, что в 2000-2001 гг. не происходило сколько-нибудь

существенного увеличения количества заявлений, подаваемых руководителем предприятия-должника в тех случаях, когда он обязан это сделать34 (в 1999 г. было подано примерно 1089 заявлений такого рода, в 2000 г. – 1059, в 2001 г. – 1153). Нормами закона предусматривалось, что если руководитель должника не подаст заявления при неспособности предприятия исполнить все обязательства перед кредиторами, то он должен нести субсидиарную ответственность с должником. Однако на практике данная норма практически не применялась. Это стало еще одним фактором того, что российский институт несостоятельности не обеспечивал предсказуемого распределения рисков для кредиторов, особенно в силу классической проблемы асимметрии информации.

По многочисленным экспертным оценкам часть хозяйствующих субъектов (прежде

всего, крупных или аффилированных с крупными) была заинтересована в применении процедур банкротства не столько для прямого возврата средств, сколько для перехвата управления на предприятиях-должниках, вывода ликвидных активов, «сбрасывания» долгов и т.п. В некоторых случаях кредиторы предпринимали специальные усилия, чтобы должник не мог с ними рассчитаться. По результатам анализа 100 дел о банкротстве, проведенного ФСФО, примерно на трети предприятий кредиторы были заинтересованы не в возврате своих средств, а в смене собственника35. В 2000 г. ФСФО и ее территориальными органами было проведено 388 экспертиз на наличие признаков преднамеренного и фиктивного банкротства, при этом в 156 случаях такие признаки были выявлены36. К середине 2001 г. велось около 500 дел по преднамеренному банкротству, сопровождавшемуся выводом активов, правда приговоров было только два.

Таким образом, со стороны крупных хозяйствующих субъектов институт

несостоятельности оказался востребованным в значительной мере как инструмент перераспределения собственности, реорганизации предприятий и перехвата управления. Первое и второе обусловлено динамично идущими интеграционными процессами,

34 В соответствии со статьей 8 Закона о несостоятельности (банкротстве) от 1998 г., когда удовлетворение требований одного кредитора или нескольких кредиторов приводит к невозможности исполнения денежных обязательств должника в полном объеме перед другими кредиторами.

35 Интервью Т.И.Трефиловой газете «Труд-7» (23-29 августа 2001 г.) 36 Отчет ФСФО по итогам работы за 2000 г.

21

необходимостью проведения организационной реструктуризации предприятий и меньшими издержками (по сравнению с другими способами) применения процедур банкротства для решения этих задач.

Третье больше связано с существовавшими возможностями фальсификаций и

махинаций в рамках процедур управления, при этом издержки «перехвата управления» оказывались ниже доходов от временного управления предприятием-должником.

Некоторые «параметры спроса» на институт несостоятельности со стороны

крупного частного бизнеса Основные задачи

Причины Инициатор Объекты Масштабы

Захват бизнеса (или имущественного комплекса)

Динамично идущие процессы промышленной интеграции, большие издержки по поглощению при использовании обычных корпоративных инструментов, отсутствие инструментов по вытеснению мелких акционеров, непрозрачность продажи имущества, отсутствие конкурсности в торгах, оценка арбитражным управляющим стоимости имущества

Частные кредиторы (скорее крупные корпорации, промышленные интегрированные структуры)

Крупные и средние предприятия - потенциально-привлекательные, занимающие на рынке доминирующее положение, должники в рамках устойчивых кооперационных цепочек

Кредиторами инициировано порядка 30% дел в 2001 г. (при исключении из рассмотрения отсутствующих должников). По некоторым оценкам, примерно 1/3 из этих дел сопровождалась сменой собственника

Вывод активов в новый бизнес, выделение бизнеса, вытеснение акционеров

Проблемы организационной реструктуризации (сверхсильная защита прав кредиторов в ходе реорганизации)

Менеджеры, мажоритарные акционеры, афиллированные с ними лица, местные органы власти

Средние и крупные предприятия - потенциально-прибыльные, но обросшие долгами, нуждающиеся в реорганизации бизнеса

Должниками инициировано порядка 25% дел в 2001 г. По некоторым оценкам, примерно 1/4 таких дел имеет признаки умышленного или фиктивного банкротства

«Захват Легкость Частны Крупные и

22

Основные задачи

Причины Инициатор Объекты Масштабы

» управления инициирования процедур банкротства, широкие возможности для махинаций при назначении «своего» арбитражного управляющего

е кредиторы (скорее – финансовые структуры, небольшие компании, специализирующиеся на проведении банкротств)

средние предприятия, способные дать экономический эффект в период внешнего управления

Для более объективной оценки спроса на институт несостоятельности со стороны

частного бизнеса представляется важным обратиться (очень выборочно и кратко) к отдельным результатам соответствующего эмпирического обследования предприятий37. Это представляется важным по той причине, что институт банкротства больше оценивается и комментируется по его проявлениям применительно к крупному и особо крупному бизнесу, что существенно искажает картину.

По результатам исследования, можно отметить, что только 11% респондентов

указали, что законные права и интересы предприятия в течение последних 3-х лет нарушались в области, регулируемой законом о банкротстве, а 74% опрошенных заявили, что таких нарушений «скорее не было». Однако оказался весьма значимым эффект масштаба бизнеса: на нарушения прав чаще указывали руководители достаточно крупных предприятий с численностью занятых более 500 человек – почти 19% опрошенных в этой подгруппе, тогда как руководители небольших предприятий (численность занятых не более 100 человек) отмечали это заметно реже – только 8% респондентов из этой подгруппы. Таким образом, подтверждается гипотеза о том, что, основные проблемы в сфере законодательства о банкротстве испытывает крупный бизнес.

Показательно, что при сопоставлении с нарушениями прав предприятий в областях,

регулируемых другими законами38, можно отметить заметно большую распространенность нарушений прав предприятий в области, регулируемой законом об акционерных обществах, нежели законом о несостоятельности.

Отношение количества предприятий, чьи права в последние три года не

нарушались, к количеству предприятий, чьи права были в этот период нарушены* Законы

Численность занятых на предприятии

Об акционерных обществах

О несостоятельности (банкротстве)

О конкуренции и ограничении монополистической деятельности

37 В рамках проекта Московского общественного научного фонда «Развитие спроса на правовое

регулирование корпоративного управления в частном секторе» (руководитель проекта – Яковлев А.А.) в октябре 2002 г. проводился пилотный опрос, который охватывал 304 открытых АО в трех регионах/субъектах федерации России. Наряду с Москвой, где в опросе участвовало 179 ОАО, в него были включены еще два региона: в Европейской части России – Новгородская область, а за Уралом - Томская область.

38 В рамках исследования рассматривался спрос на право только в трех областях, регулируемых законами об акционерных обществах, о несостоятельности, о конкуренции и ограничении монополистической деятельности.

23

До 100 человек включительно

7,4 9,6 10,2

101-500 человек 5,4 6,1 6,1 Более 500 человек 2,4 3,8 4,0

* Данный показатель использован для того, чтобы устранить влияние «неопределившихся» респондентов, удельный вес которых сильно зависит от масштабов бизнеса.

Среди тех предприятий выборки, чьи права были нарушены в области, регулируемой

законом о несостоятельности, примерно 41% подавали иски в суд, а около 13% - предупреждали о возможности подачи таких исков. Таким образом, само наличие института несостоятельности дало части предприятий возможность воздействия на контрагентов, обеспечения платежной дисциплины через угрозу подачи иска в суд. Такая возможность наиболее значима для небольших предприятий, для которых издержки обращения в арбитражный суд довольно высоки. Так, среди небольших предприятий выборки отношение числа подававших иски в суд к числу предупреждавших о возможности подачи исков составляет 1.27, тогда как среди крупных предприятий – 5.5. Отметим, что угроза подачи иска в суд, естественно, не может отражаться арбитражной статистикой и является «скрытым спросом»39 на право.

Представляется важным отметить также следующее: процедуры банкротства

действительно малоэффективны для возврата долгов, однако это не может служить аргументом в пользу того, что весь частный бизнес использует процедуры банкротства исключительно для передела и захвата собственности. Одной из существенных мотиваций для предприятий к применению процедур банкротства является стремление наказать ответчика из принципа, продемонстрировать готовность всегда применять силу закона и, тем самым, снизить в будущем риск неплатежей.

В заключение можно отметить, что лишь 14% респондентов полагают, что закон о

несостоятельности40 защищает интересы предприятий, тогда как 42% опрошенных убеждены в обратном. Однако в дополнение к этому еще 44% респондентов вообще не могут дать сколько-нибудь определенной оценки данному закону.

Рассматривая основные направления улучшения эффективности правового

регулирования в сфере несостоятельности, респонденты в основном отмечали необходимость совершенствования положений закона (51% опрошенных) и развития системы исполнения судебных решений (29% респондентов). В отношении судопроизводства претензий несколько меньше, особенно если обратить внимание на мнение респондентов с предприятий, подававших иски в суд.

Основные направления улучшения эффективности правового регулирования в сфере

несостоятельности (в % к числу ответивших)* Основные направления В среднем по

выборке В подгруппе предприятий, подававших иски в суд

Положения закона 51 65Судопроизводство 20 12

39 Данное обстоятельство отмечалось в работах Л.И.Полищука. См. например, Ч.Кэдвелл,

Л.И.Полищук «Эволюция спроса на институты в российской экономике» (материалы II Международной научной конференции «Модернизация экономики России», апрель 2001 г., Москва).

40 Напомним, что опрос проводился в период действия Второго закона о несостоятельности.

24

Исполнение судебных решений 29 23ИТОГО: 100 100

* Исключены из рассмотрения ответы «затрудняюсь ответить».

25

Проблемы развития правоприменительной инфраструктуры в сфере несостоятельности

Было бы неправильным все беды российского института несостоятельности

связывать исключительно с несовершенным законодательством. Цивилизованному развитию института банкротства в России препятствует явно недостаточное развитие инфраструктуры применения его процедур. Это приводит к снижению «качества» реализуемых процедур, повышению риска злоупотреблений и усилению их непредсказуемости.

Несовершенство и нечеткость процедур несостоятельности в сочетании со

стремлением использовать их в недобросовестных целях обуславливают высокую спорность их реализации. На первом плане остаются споры сторон в рамках процедуры внешнего управления, в ходе которой, в основном, и происходят основные события по переделу собственности. Значительное число конфликтов было связано с назначением арбитражных управляющих.41

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Коли

чество

под

анны

х жа

лоб к

числ

у рассматри

вавш

ихся

дел

в рамках отде

льны

х пр

оцед

ур,

в %

Наблюдение Внешнее управление Конкурсноепроизводство

Оценка конфликтности различных процедур банкротства

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

В то же время складывается впечатление, что в последние год-два стал более

заметным процесс постепенной адаптации всех сторон к действующему регулированию несостоятельности и повышения качества правоприменительной практики – уровень «конфликтности» процедур банкротства стал снижаться42.

Нагрузка на инфраструктуру применения процедур банкротства в течение 1998-2002

гг. существенно возросла и, по нашим оценкам, в дальнейшем эта тенденция может стать еще более значимой43.

41 По некоторым оценкам, в рамках процедур банкротства как минимум в трех случаях из пяти

назначение антикризисного управляющего на предприятие выливается в открытый конфликт. 42 Следует учитывать, что динамичное снижение «конфликтности» конкурсного производства в

1999-2001 гг. в значительной степени связано с увеличением удельного веса дел о несостоятельности отсутствующих должников (в рамках таких дел вероятность подачи каких либо жалоб весьма мала). В этой связи конфликтность конкурсного производства в отношении «содержательных» должников может быть оценена на уровне 60%.

43 По данным ФСФО, за первое полугодие 2002 г. были завершены дела о банкротстве порядка 16 тысяч предприятий, но при этом было возбуждено примерно 33 тысячи новых производств о банкротстве. В результате на 1 июля 2002 г. в производстве находилось уже около 61 тысячи дел о банкротстве.

26

-20000

-10000

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

Коли

чество

дел

1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.

Движение дел о банкротстве

Остаток неоконченныхдел на начало года

Принято к производствув течение года

Завершенопроизводство в течениегода

Во-первых, все большее число дел о банкротстве переходит на следующий год, что

связано как с относительным удлинением собственно процедур (даже таких, как конкурсное производство), так и c опережающим ростом количества находящихся в производстве дел о банкротстве по сравнению с «пропускной способностью» арбитражной системы.

Во-вторых, динамично растет количество подаваемых заявлений о признании

должников банкротами. Судя по всему, государство действительно будет стремиться сдержать свое обещание: применить процедуры банкротства в отношении предприятий, которые не реструктурировали свою задолженность по налогам и иным обязательным платежам.

В-третьих, в новом (третьем) законе о несостоятельности есть положения,

уравнивающие государство (как кредитора по обязательным платежам) в правах с конкурсными кредиторами по принятию решений в ходе банкротства должников. Вследствие этого, резко возрастет нагрузка на представителей государства в проводимых процедурах банкротства, ужесточатся требования к их квалификации.

Все это определяет необходимость кардинального развития инфраструктуры

исполнения законодательства о банкротстве. В качестве основных элементов такой инфраструктуры можно выделить следующие:

система арбитражных управляющих; система арбитражных судов; ФСФО. Арбитражные управляющие Роль арбитражных управляющих в реализации процедур банкротства очень велика.

Обеспечение баланса интересов различных сторон при реализации процедур банкротства, эффективность их проведения в существенной мере зависят от арбитражного управляющего. По мнению представителей ВАС РФ, именно некомпетентность арбитражных управляющих, отсутствие эффективных мер контроля за их деятельностью

27

зачастую приводит к ликвидации предприятий44. Отметим, что закон о банкротстве 1998 г. не устанавливал даже требования о наличии высшего образования для получения лицензии арбитражного управляющего.

Не лучшую роль в решении этой проблемы, играло и Положение о лицензировании45

деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих46, которое содержит ряд норм, необоснованно ограничивающих привлечение квалифицированных специалистов. Положение устанавливало выдачу лицензий трех категорий для обеспечения «градации» требований в зависимости от сложности объекта управления - так первая категория требовалась для проведения процедур в отношении отсутствующих должников и малых предприятий, а для работы на крупном, социально или экономически значимом предприятии арбитражный управляющий должен иметь лицензию третьей категории. Такой подход представлялся бы совершенно нормальным, если бы не сочетался с требованием наличия практики работы арбитражного управляющего в течение определенного времени с лицензией одной категории для обеспечения возможности получения лицензии следующей категории, то есть арбитражный управляющий должен был сначала «попрактиковаться» на отсутствующих должниках, потом на средних предприятиях, и только потом имел возможность претендовать на получение лицензии для реализации процедур банкротства на крупных предприятиях. В то же время специфика крупного бизнеса, его принципиальные отличия от малого бизнеса не позволяют утверждать, что позитивная практика деятельности управляющего на малых предприятиях является залогом успеха его деятельности на крупном предприятии, особенно если это связано с внешним управлением.

За весь период действия положения так не было выдано ни одной лицензии третьей

категории - к началу 2001 г. было выдано только 12238 лицензий арбитражного управляющего, из них первой категории – 9883, а второй категории - 235547. Только 31 октября 2001 года состоялось «историческое» событие – впервые ФСФО выдало лицензию третьей категории арбитражному управляющему. Отсутствие необходимого числа арбитражных управляющих с лицензией соответствующей категории приводит к тому, что ряд арбитражных управляющих ведет судебные процедуры на большом количестве (до 10) крупных социально-значимых предприятий.

По нашему мнению, такая ситуация сложилась не столько вследствие стремления

ФСФО обеспечить высокий уровень квалификации у арбитражных управляющих, сколько желанием заставить арбитражных управляющих заниматься банкротством отсутствующих должников и малых предприятий. Вообще говоря, представители ФСФО и не пытались скрывать48, что «эволюционная» схема получения лицензий связана с отсутствием желающих заниматься банкротством отсутствующих должников.

44 Пресс-релиз ВАС РФ от 19 февраля 2001 г. «Деятельность арбитражных судов России в 2000 г.» 45 Законом о несостоятельности от 1998 г. устанавливалось, что арбитражные управляющие

действуют на основании лицензии, выдаваемой государственным органом РФ по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, при этом до 1 марта 1999 г. лица, получившие установленном порядке аттестат специалиста по антикризисному управлению, могли назначаться арбитражными управляющими.

46 Постановление Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. №1544 «О лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих»

47 Отчет Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству по итогам работы за 2000 год.

48 Например, Н.Коцюба (первый заместитель руководителя ФСФО) в своем интервью заявила следующее: «…. Допустим, выдадим лицензию одной категории для самых сильнейших специалистов. Имея возможность заниматься серьезными и интересными объектами, привлекать команды менеджеров, команды антикризисных управляющих, они просто откажутся проводить процедуру в отношении маленьких магазинов, отсутствующих должников. И пока мы законодательно не решим, кто должен заниматься этими маленькими объектами, то ли судебные приставы, то ли налоговые органы, то ли любой человек с улицы,

28

С 1 июля 2002 г. было прекращено лицензирование деятельности арбитражных управляющих (в расчете на принятие нового закона о несостоятельности). Конечно, можно говорить о необходимости определения порядка страхования ответственности арбитражных управляющих и их ответственности по причиненным убыткам, условий создания и принципов деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, подробных стандартов деятельности арбитражных управляющих, Кодекса этики арбитражных управляющих – именно по такому пути пошел законодатель в новом (третьем) законе о несостоятельности. Однако было бы слишком оптимистичным рассчитывать, что все это даст позитивный эффект в ближнесрочной перспективе.

ФСФО В силу малочисленности своего состава ФСФО была не в состоянии решать все

возложенные на эту службу задачи эффективно. На 1 января 2001 г. штатная численность территориальных органов ФСФО составляла 848 человек, при этом нагрузка на эту службу возросла многократно по всем направлениям ее деятельности.

Во-первых, росло количество жалоб на действия арбитражных управляющих: в 2000

г. их поступило 1300, за первое полугодие 2001 г. – 1007. Во-вторых, все больших ресурсов требовало решение задач выработки единой

позиции государства в делах о банкротстве и консолидации требований по обязательным платежам и денежным обязательствам, реализуемых коллегиями уполномоченных государственных представителей при ФСФО России. В 2000 г. на таких коллегиях было рассмотрено 10460 организаций и принято 1267549 решений.

В-третьих, значительные ресурсы ФСФО были отвлечены вследствие прямого

участия сотрудников этой службы в процедурах банкротства в качестве государственных арбитражных управляющих. В 2000 г. 150 сотрудников территориальных органов ФСФО работали в качестве арбитражных управляющих на 808 предприятиях-должниках (из них 59 – крупные, экономически и социально значимые организации).

Нет серьезных оснований утверждать, что назначение государственных

арбитражных управляющих (сотрудников ФСФО) решает все проблемы с недостаточной квалификацией и численностью арбитражных управляющих. Скорее вследствие этого появляются новые проблемы, связанные с коррупцией в органах ФСФО, неисполнением их представителями решений центрального аппарата ФСФО, а иногда и арбитражных судов. Следует отметить, что существует практика неисполнения решений, выработанных на коллегиях уполномоченных государственных представителей при ФСФО России, налоговыми и другими уполномоченными органами.

Отметим, что стремление ФСФО взять на себя почти все функции применительно к

процедурам банкротства приводит к явным провалам в деятельности ее территориальных органов. Например, в феврале 1999 г. на заседании Новосибирской областной коллегии федеральных органов исполнительной власти работа территориального агентства была признана неудовлетворительной. Руководитель агентства не смог привести ни одного примера, когда бы агентству удалось обеспечить финансовое оздоровление того или иного предприятия; было подготовлено лишь 46 арбитражных управляющих, а требовалось, как минимум, 1500.

умеющий писать и читать, нельзя переходить к лицензиям одной категории. …..»

49 Некоторые организации на этих коллегиях рассматривались неоднократно.

29

Необходимо отметить, что после принятия нового (третьего) закона о несостоятельности нагрузка на представителей государства в части требований по обязательным платежам существенно возрастет.

Система арбитражных судов В связи с существенным ростом количества рассматриваемых дел о банкротстве,

повышения конфликтности и сложности этих дел, объективной необходимости в усилении роли арбитражных судов в принятии решений по делам о банкротстве, требования как к количеству, так и квалификации арбитражных судов становятся очень жесткими50.

Одна из наиболее существенных проблем – это зависимость арбитражных судов от

местных органов власти. Весьма распространена практика принятия решений судами в пользу «своих» (местных) предприятий, выбора тех или иных решений в соответствии с публично высказанным мнением руководителей местных органов власти. Решение этих проблем невозможно вне проведения судебной реформы. В то же время можно отметить позитивное воздействие на правоприменение законодательства о банкротстве со стороны окружных арбитражных судов, которые заметно меньше подвержены влиянию со стороны органов власти субъектов РФ.

Следует обратить особое внимание на следующий момент: к настоящему времени

по российским регионам сложилась различная судебная практика в отношении банкротства (например, в Волгограде, Краснодаре или Москве). ВАС РФ выступил с более чем 60 протестами на решения арбитражных судов по делам о банкротстве. Не в последнюю очередь проблема единства правоприменения связана с недостаточной разъяснительной работой по применению законодательства о несостоятельности как со стороны ВАС РФ, так и ФСФО. Так, за весь период действия закона о банкротстве от 1998 г. ВАС РФ подготовил лишь два письма. ФСФО имеет право давать обязательные разъяснения по вопросам реализации процедур банкротства, но их было крайне мало: в 1999 г. было подготовлено 3 разъяснения, в 1999 г. –1, а в 2000 г. – ни одного51.

50 За прошедшие пять лет общее количество арбитражных дел возросло в два раза (в 2001 г. в

арбитражные суды поступило 750000 заявлений), а численность арбитражных судей увеличилась примерно на 20%. Так, при всей условности данного показателя, на одного судью Арбитражного суда г. Москвы в среднем в течение 2001 г. приходилось по 26 арбитражных дел в месяц.

51 Интервью Т.И.Трефиловой агентству АК&М от 28 июня 2001 г.

30

Заключение Существующий институт несостоятельности, несмотря на динамичный рост

количества дел о признании должников банкротами, по масштабам своего применения носит «точечный» характер и не решает на макроуровне задачу вывода неэффективных предприятий с рынка и возврата долгов кредиторам (хотя и носит прокредиторский характер). Это связано с высоким уровнем задолженности предприятий государству и низкой предсказуемостью процедур банкротства. В целом, институт банкротства не обеспечивает предсказуемого распределения рисков для кредиторов.

В основном институт банкротства был востребован государством. Государство в

лице налоговых органов решает задачу «расчистки поля» от брошенных предприятий, а в лице ФСФО - задачу устрашения должников по платежам в бюджеты и по иным обязательным платежам.

Со стороны негосударственных структур институт несостоятельности оказался

востребованным больше как инструмент перераспределения собственности, реорганизации предприятий и перехвата управления. Первое и второе обусловлено динамично идущими интеграционными процессами, необходимостью проведения организационной реструктуризации предприятий и меньшими издержками (по сравнению с другими способами) применения процедур банкротства для решения этих задач. Третье больше связано с существующими возможностями фальсификаций и махинаций в рамках процедур управления.

Произошедшие значительные сдвиги в усилении защиты прав миноритарных

акционеров дополнительно стимулируют спрос на банкротства как эффективный инструмент решения различных корпоративных проблем: от обеспечения защиты менеджеров от собственников до осуществления враждебного поглощения.

Говоря о «точечности» применения процедур банкротства, необходимо учитывать

существенную скрытую роль института несостоятельности в обеспечении платежной дисциплины. Сама угроза подачи исков о признании должников банкротами стала эффективным инструментом исполнения контрактных обязательств.

Заметим, что, несмотря на все издержки применения института несостоятельности,

нельзя разделить «катастрофический» тон высказываний именно о банкротстве как об источнике всех бед. В рамках того же корпоративного права нарушений и злоупотреблений в абсолютном выражении многократно больше.

В последнее время наметился ряд новых тенденций в применении института

несостоятельности. Во-первых, банкротство должников становится все более существенным инструментом обеспечения платежной дисциплины, исполнения обязательств предприятий по платежам в бюджеты и иным обязательным платежам. Во-вторых, все большая часть российского бизнеса становится заинтересованной в обеспечении стабильных, прозрачных и предсказуемых условий хозяйственной деятельности. В этой связи издержки от несовершенного и мало предсказуемого института процедуры банкротства воспринимаются все более существенными в сопоставлении с достигаемыми преимуществами при осуществлении «захвата» бизнеса.

Принципы, которыми руководствуется государство (его органы управления) в

инициировании дел о банкротстве, остаются «непрозрачными» не только для участников

31

рынка, но и для самих органов управления. В отсутствии каких либо критериев ограничения круга предприятий, в отношении которых государству целесообразно реализовать процедуры банкротства, в действиях конкретных исполнительных органов государственной власти наблюдается конъюнктурность и бессистемность в инициировании дел о банкротстве предприятий-должников. В этих условиях институт банкротства, с одной стороны, утрачивает роль инструмента, стимулирующего предприятия к своевременным расчетам с бюджетами, а с другой стороны, резко повышает инвестиционные риски ввиду непредсказуемости применения процедур банкротства в отношении конкретных предприятий. Кроме того, отсутствие применяемых на практике критериев по инициированию дел о несостоятельности государством приводит к замещению государственного регулирования «регулированием» отдельных чиновников, расширяет основы для коррупции госаппарата.

В течение всего периода действия Второго закона о несостоятельности

предпринимались попытки скорректировать его положения. В ходе обсуждения проекта нового (третьего) закона о несостоятельности все участвующие в этой работе министерства и ведомства признали важность скорейшего решения существующих в сфере банкротства, однако представления о возможных способах решения этих проблем оказались во многих случаях прямо противоположными. Говорить о сколько-нибудь единой позиции государственных органов по трансформации регулирования несостоятельности не приходится. Отметим, что позиция некоторых ведомств претерпевала в течение прошедших четырех лет кардинальные изменения.

Несмотря на ряд несомненных достижений, новый (Третий) закон о

несостоятельности в принципе не может решить ряд принципиальных проблем. Во-первых, наделение государства равными правами с другими кредиторами

потребует соответствующей инфраструктуры для представления его интересов. Маловероятно, что для этого будут выделены соответствующие ресурсы. По этой причине, на нескольких сотнях предприятий будет действительно улучшен ход и контроль за процедурами банкротства, но на большинстве других предприятий это скорее породит дополнительную коррупцию и интерес к скупке административного ресурса. Последнее весьма вероятно и по той причине, что легче всего будет возбудить процедуру банкротства государству – ему не требуется подтверждать свои требования в суде.

Во-вторых, ужесточение условий, при которых могут возбуждаться процедуры

банкротства, не приведут к существенному ограничению процессов передела собственности. Это объективный процесс, и если он не нашел своего разрешения в рамках закона об акционерных обществах, то он все равно будет идти, только теперь в рамках исполнительного производства.

В-третьих, при установлении особенностей несостоятельности в отношении

определенных секторов создаются предпосылки к сбрасыванию долгов на эти сектора. Если же этого не сделать, то велики социальные издержки. Помимо этого, весьма неоднозначен вопрос об отнесении тех или иных предприятий к сфере «естественных монополий», к градообразующим или стратегическим предприятиям.

Значительная часть предложений по реформированию законодательства стала

следствием не столько несовершенства действующего регулирования, сколько недостаточно развитой инфраструктуры его применения. После принятия нового (третьего) закона о банкротстве потребуется время для формирования соответствующей инфраструктуры и ее адаптации к новым законодательным нормам. По этой причине

32

нельзя исключить возможности дальнейшего расширения практики банкротства крупных, потенциально привлекательных предприятий. Скорее всего, в этот период неоднозначность влияния банкротства на экономическое развитие станет еще более очевидной.